Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 649/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 71, art. 82 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J.G. kwotę 590 (pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. i G.Z. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. , wskazując na przepisy art. 32 i 33 Prawa budowlanego, złożyli do Prezydenta Miasta wniosek o pozwolenie na budowę na działce nr [...], położonej w [...], przez zmianę użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy.

Prezydent Miasta decyzją znak [...] z dnia [...] października 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy na terenie działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że załączony do wniosku projekt budowlany obejmuje zmianę użytkowania wykonanego na działce nr [...] muru ogrodowego na mur oporowy, który organ zakwalifikował jako obiekt małej architektury. Projekt zakłada "obsypanie" istniejącego muru ziemią do jego górnej krawędzi. Brak jest określenia zakresu i ilości robót ziemnych, natomiast projekt zagospodarowania terenu określa docelowe jego zagospodarowanie. W ocenie organu są to prace ziemne polegające na niwelacji terenu niestanowiące robót budowlanych, a zatem ich realizacja nie podlega rygorom określonym przez prawo budowlane. Jak wynika z przepisu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego pod pojęciem robót budowlanych ustawa nakazuje rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przepisy tej ustawy dotyczą wyłącznie spraw związanych z obiektami budowlanymi. W ocenie organu analiza zgromadzonego materiału prowadzi do wniosku, iż w rozpatrywanej sprawie wydanie pozwolenia na zmianę użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy nie jest możliwe. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na brak związku planowanych robót ziemnych z inwestycją budowlaną. W wyniku planowanych robót nie powstanie żaden obiekt ani budowla w rozumieniu Prawa budowlanego, która miałaby określony charakter i jakąkolwiek konkretną funkcję, w związku z tym przedmiotowych robót ziemnych nie można zakwalifikować jako roboty budowlane. Ze względu na stwierdzoną bezprzedmiotowość postępowania, wszczętego wnioskiem inwestora z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ umorzył postępowanie.

Od powyższej decyzji G.Z. wniósł odwołanie. Decyzji zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe ustalenie stron postępowania. Skarżący stwierdził, że brak w rozdzielniku decyzji listy stron jest niezgodne z zasadami określonymi w rozdziale 2 k.p.a. Ponadto zarzucił wydanej decyzji wadliwość, ponieważ nie jest ona merytorycznym rozstrzygnięciem wniosku o pozwolenie na budowę. Podał także, iż decyzja rozmija się z przedmiotem sprawy. Wskazał na zmianę obciążeń w rezultacie wypełnienia ziemią przestrzeni pomiędzy murem i skarpą. Nie zgodził się ze sposobem załatwienia sprawy i stwierdzeniem, że nie powstaje żaden obiekt ani budowla i dlatego sprawy nie ma. W jego opinii faktycznie budowla nie powstaje, gdyż już istnieje, lecz zmienia swój charakter i dlatego istnieje też przedmiot sprawy.

Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. [...] uchylił w całości powyższą decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż istniejący na działce wnioskodawców mur należy zakwalifikować jako obiekt małej architektury i tym samym stanowi obiekt budowlany. Organ wskazał, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego), albowiem inwestorowi przysługuje prawo wyboru trybu postępowania, a więc wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla robót budowlanych, które co do zasady podlegają zgłoszeniu. Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu małej architektury na obiekt budowlany pełniący odmienną od dotychczasowej funkcji - funkcję oporową w miejsce funkcji dekoracyjnej. Zmiana ta związana jest ze zmianą zarówno wielkości tego obiektu budowlanego, jak również układu obciążeń. W świetle powyższego organ odwoławczy nie mógł podzielić stanowiska Prezydenta Miasta, że nie jest możliwe wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy. Tym samym nie znajduje uzasadnienia umorzenie postępowania.

Wojewoda podzielił stanowisko odwołującego się, iż wątpliwość budzi różnica, jaka występuje pomiędzy znajdującym się w aktach sprawy organu pierwszej instancji oryginałem decyzji Prezydenta Miasta a egzemplarzem tej decyzji, załączonym do odwołania. Różnica ta polega na wskazaniu innych stron postępowania. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. oraz pouczenie. Oznaczenie strony lub stron postępowania stanowi zatem jeden z wymaganych składników decyzji administracyjnej. Oczywistym jest, że każdy egzemplarz decyzji administracyjnej winien być jednakowej treści.

Organ uznał, że skoro zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, decyzję należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji winien ustalić w sposób prawidłowy strony postępowania, zapewnić im czynny udział w postępowaniu oraz wydać merytoryczne orzeczenie.

Na powyższą decyzję Wojewody złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. J.G., który był uczestnikiem postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego i w efekcie jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że mur ogrodowy jest obiektem małej architektury, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy, braku wszechstronnego zbadania sprawy oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Go 70/14 uchylił powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2013 r.

Sąd wskazał na definicję zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zawartą w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2006 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. określanej dalej jako u.p.b. ). Podkreślił, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji nie zawiera analizy wniosku dotyczących wielkości obiektu budowlanego, jak również obciążeń powstałych w rezultacie wykonania zmiany sposobu użytkowania muru. Na tę wadę postępowania zwrócił zasadnie uwagę organ odwoławczy. Wynik takiej analizy może doprowadzić do potrzeby wniesienia przez organ sprzeciwu. Konsekwencją analizy wnioskowanego zamierzenia może okazać się potrzeba wykonania robót budowlanych. Wykonanie takich robót sprowadza odmienne skutki w zależności, czy dotyczą budowli, czy obiektu małej architektury. Art. 71 ust. 6 u.p.b. obliguje organ rozpatrujący sprawę o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego do jednoznacznie określonego postępowania w zależności , czy konieczne roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy jedynie obowiązku ich zgłoszenia. Jeżeli bowiem roboty budowlane dotyczą budowli wtedy na ich wykonanie potrzebne jest pozwolenie na budowę, jak o tym stanowi art. 28 ust. 1 u.p.b. Przy czym Sąd kontrolujący zaskarżoną decyzję podzielił pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 maja 2013 roku w sprawie o sygn. akt II SA/Go 285/13, że przy kwalifikowaniu muru jako oporowego decydujące znaczenie ma funkcja jaką on pełni. Konstrukcje oporowe (mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczenie terenu przed usuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczenie przed usuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność – należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nawet jeżeli obiekt posadowiony na granicy działki będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę - w myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 u.p.b.

Sąd stwierdził również, że organy obydwu instancji, bez przeprowadzenia potrzebnej analizy, uznały wskazany we wniosku obiekt budowlany jako obiekt małej architektury. Przyjęcie przez organ odwoławczy takiej kwalifikacji może spowodować zaniechanie przez organ pierwszej instancji podjęcia koniecznych ustaleń rodzaju przedmiotowego obiektu budowlanego istniejącego w chwili złożenia wniosku oraz powstałego w związku ze zmianą dotychczasowej funkcji. Od prawidłowej kwalifikacji, czym jest przedmiotowy mur, zatem obiektem małej architektury, czy budowlą w rozumieniu art. 3 u.p.b., uzależnione będzie dalsze postępowanie administracyjne.

Sąd pokreślił również, iż uwadze organów obydwu instancji uszło, że wniosek A. i G.Z. nie dotyczył zmiany sposobu użytkowania, lecz pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy bez wyjaśnienia przyczyny zmiany trybu postępowania. Decyzja organu pierwszej instancji została zaskarżona przez G.Z., który w odwołaniu wskazał na wadliwie prowadzone postępowanie, w rezultacie którego decyzja nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem wniosku, albowiem rozmija się z przedmiotem sprawy. Odwołujący wskazał także, że w wyniku wypełnienia przestrzeni między istniejącą skarpą a murem, nastąpi zmiana obciążeń mająca wpływ na statykę tego obiektu.

Również przedmiotem decyzji organu odwoławczego stało się postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania zamiast wskazanego we wniosku pozwolenia na budowę, które prowadzone jest w innym trybie od przyjętego przez organy obydwu instancji, mianowicie o jakim mowa w art. 28 ust. 1 i nast. u.p.b.

Powyższe uchybienia organu odwoławczego – zdaniem Sądu - naruszyły przepisy art. 7 oraz 77 k.p.a., albowiem organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia przez brak odniesienia się do żądania zawartego we wniosku, a także potrzebnej analizy oceny rodzaju obiektu będącego przedmiotem postępowania. W konsekwencji tego uchybienia organ naruszył również wskazane wyżej przepisy prawa materialnego.

Organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji stwierdzającą, że nie jest możliwe wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy i tym samym uznał umorzenie postępowania za bezzasadne. Jednakże wyżej wskazane uchybienia uniemożliwiają pozostawanie zaskarżonej decyzji w obrocie.

Jednocześnie Sąd w powyższej sprawie wskazał, iż przesłanki uprawniające do wniesienia skargi zostały zawarte w art. 50 p.p.s.a. Warunkiem uzyskania przez podmiot legitymacji procesowej strony jest przede wszystkim posiadanie interesu prawnego. Obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania administracyjnego nie jest posadowiony na nieruchomości skarżącego. Skarżący jest bezpośrednim sąsiadem A. i G. małż. Z., nieruchomości należące do tych osób graniczą ze sobą. Zamierzenie budowlane jakie podejmują małż. Z. może oddziaływać na prawo własności nieruchomości, której skarżący jest właścicielem, tym samym posiada interes prawny, wywodzący się z ochrony prawa własności wynikającego w szczególności z art. 144 k.c., do wniesienia skargi. Skarżący wypełnił także drugą przesłankę z art. 50 p.p.s.a., mianowicie brał udział w postępowaniu administracyjnym. Stąd zarzut uczestnika postępowania o braku legitymacji do występowania J.G. jako skarżącego jest bezzasadny.

Powyższy wyrok uprawomocnił się dnia 13 maja 2014 r.

Zanim jeszcze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wydał wyrok w sprawie II SA/Go 70/14, uchylający decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2013r. organ I instancji rozpoznał ponownie wniosek A. i G.Z. z dnia [...] sierpnia 2013 r., a mianowicie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] - powołując się na przepisy art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 71, 82 ust. 2 u.p.b. - Prezydent Miasta "zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla A. i G. małż. Z. na zmianę sposobu użytkowania istniejącego muru ogrodowego na mur oporowy na terenie działki nr [...] przy ul. [...] wg przedłożonego projektu budowlanego".

W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent Miasta wskazał, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 u.p.b. obejmuje działkę o nr ewid. [...]. Powołując się na fakt uchylenia poprzedniej decyzji przez Wojewodę wskazał, iż organ II instancji uznał przedmiotowy mur za obiekt budowlany - obiekt małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit c u.p.b. Przytaczając treść przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. stwierdził, iż istniejący obecnie na działce nr [...] mur pełni funkcję ogrodową. Zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym jego stan techniczny jest dobry i przeniesie on dodatkowe obciążenia spowodowane zmianą wysokości naziomu. W związku z tym uznać należy, że obiekt budowlany zmienia swój sposób użytkowania, co zgodnie z przepisem art. 71 ust. 2 u.p.b. wymaga zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Powołał się na ugruntowane w sądownictwie administracyjnym i doktrynie stanowisko, w świetle którego inwestorowi przysługuje prawo wyboru trybu postępowania, a więc złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dla robót budowlanych lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które co do zasady wymagają zgłoszenia. Wskazując, iż żadna ze stron postępowania nie wniosła nowych wyjaśnień, stwierdził, iż inwestor spełnił wymagania z art. 32 ust. 4 u.p.b.

J.G. w ustawowym terminie wniósł odwołanie od powyższej decyzji, domagając się uchylenia jej w całości. Jednocześnie rozstrzygnięciu organu I instancji zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez wydanie - bez podstawy prawnej - decyzji udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego muru ogrodowego na mur oporowy;

2. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej kwalifikacji wykładni art. 3 pkt 4 u.p.b. i w efekcie niewłaściwe przyjęcie, że mur ogrodowy jest obiektem małej architektury, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 107§ 1 i 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia prawnego polegającego na nieprzytoczeniu w uzasadnieniu decyzji odpowiednich orzeczeń sądów administracyjnych w sytuacji powoływania się organu na ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych;

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a, poprzez niedołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy, braku wszechstronnego zbadania sprawy oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] Wojewoda, powołując się na przepis art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania J.G. od decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do art. 127 k.p.a odwołanie od decyzji przysługuje stronie. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są - zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.b. - inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Poprzez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 u.p.b.). Zatem o statusie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę decydują dwa wyróżniki - tytuł prawny do nieruchomości oraz wpływ planowanej inwestycji na prawnie chronione uprawnienia lub interes prawny podmiotu posiadającego ten tytuł. Wojewoda wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została przez Prezydenta Miasta na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z uchyleniem przez niego poprzedniego rozstrzygnięcia organu I instancji tj. decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy na terenie działki nr [...].

Organ odwoławczy stwierdził, iż ustalając krąg stron postępowania, oparł się na zebranym w sprawie materiale dowodowym. Nie pozwalał on na jednoznaczne ustalenie, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamyka się na terenie działki nr [...]. W oparciu o znajdujący się w aktach sprawy projekt budowlany nie było możliwe ustalenie oddziaływania projektowanego muru oporowego na sąsiednie nieruchomości. Analiza uzupełnionego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że działka nr [...], której użytkownikiem wieczystym jest J.G., nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Planowana inwestycja nie będzie utrudniać korzystania z tej nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem ani też powodować ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Mur oporowy, o nieregularnych kształtach, usytuowany jest na działce nr [...] w ten sposób, iż przebiega przez jej wewnętrzną część. Punktowo (w dwóch miejscach), przylega do konstrukcji oporowej i ogrodzenia pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...]. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że wody opadowe odprowadzane będą powierzchniowo po terenie działki inwestora, bez zmiany istniejących spadków terenu. Od strony wschodniej (działka o nr ewidencyjnym [...]) zaprojektowana została dylatacja 5 cm od granicy z tą działką. Na rysunku nr 2 przedstawiony został kierunek spływu wód opadowych, z którego również wynika, że wody opadowe nie będą odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Tym samym nie został naruszony przepis § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz.U z 2002 r. Nr 75, poz.690 ze zm.), który stanowi, iż zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Przepisy techniczno - budowlane nie zawierają ograniczeń w zakresie maksymalnych parametrów podstawowych dla murów lub konstrukcji oporowych. Nie określają też innych warunków, które powinny być zachowane na etapie wznoszenia takich obiektów wewnątrz działki, bądź przy granicy z działką sąsiednią. Ewentualna zabudowa nieruchomości nie jest w żaden sposób ograniczona istnieniem takich obiektów na działce sąsiedniej. Lokalizacja przedmiotowego muru oporowego nie ma wpływu na wykonywanie prawa własności w stosunku do sąsiednich nieruchomości. Biorąc pod uwagę funkcję, formę i konstrukcję tego obiektu budowlanego oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji stwierdzić należy, iż brak jest przepisu uzasadniającego twierdzenie, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził, iż J.G. nie wskazał na istnienie okoliczności ograniczających zagospodarowanie jego nieruchomości. Podniesione w odwołaniu argumenty nie dotyczą kwestii naruszenia jego interesu prawnego. Wojewoda stwierdził, iż analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz podnoszone w odwołaniu argumenty uznać należy, że J.G. nie posiada legitymacji strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2014r. Oznacza to, że nie posiada również przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji kończącej to postępowanie.

Wojewoda ponadto wskazał, iż zgodnie z art. 134 k.p.a. jako organ II instancji zobligowany był do zbadania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Przepis ten nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Dokonując oceny przesłanki podmiotowej badaniu podlega złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 410/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2013r. sygn. akt II SA/Wa 598/13). Wojewoda stwierdził, że z uwagi na to, że J.G. nie jest stroną postępowania należało - zgodnie z dyspozycją art. 134 k.p.a - stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Tym samym nie było możliwe merytoryczne ustosunkowanie się organu odwoławczego do podnoszonych w odwołaniu zarzutów.

Dnia [...] marca 2014r. Wojewoda wydał decyzję nr [...] którą utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2014 r. po rozpatrzeniu odwołania G.Z. podnoszącego zarzuty dotyczące ustalenia przez organ I instancji kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wydanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Błąd ten jednak – zdaniem organu odwoławczego - nie miał wpływu na merytoryczną poprawność zaskarżonego odwołaniem postępowania. Oceniając bowiem całokształt materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, że inwestor do wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania dołączył wszystkie wymagane zgodnie z art. 33 ust. 2 u.p.b. dokumenty, projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony zgodnie z przepisami prawa.

W wyniku złożenia przez J.G. skargi na postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2013r., zostało ono uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Go 243/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. przede wszystkim wskazał, iż powołany w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przepis art. 134 k.p.a nie może stanowić podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jako konsekwencji uznania przez organ odwoławczy braku przymiotu strony przez podmiot wnoszący odwołanie. Może on znaleźć zastosowanie jedynie w pierwszej fazie postępowania odwoławczego, obejmującej wyłącznie czynności wstępne. Przypadki, kiedy w fazie wstępnej postępowania odwoławczego, tj. badania dopuszczalności odwołania można przyjąć, iż jest ono niedopuszczalne na podstawie art. 134 k.p.a i tym samym są powody do wydania, w oparciu o powołany przepis, stosownego postanowienia obejmują sytuacje niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania może zatem zachodzić z przyczyn przedmiotowych np. kiedy wystąpi brak przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji, wyłączenia w konkretnym przypadku przez przepisy prawne możliwości zaskarżania decyzji w toku instancji, ewentualnie kiedy zaskarżona czynność organu nie będzie decyzją w konwencjonalnym znaczeniu, lecz czynnością materialno-techniczną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych zachodzić może np. w razie wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych, wniesienia odwołania przez podmiot działający na prawach strony (np. organizację społeczną), który nie brał udziału w postępowaniu. Zakres zastosowania powołanego przepisu nie obejmuje natomiast stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Takie stwierdzenie powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie przepisu zastosowanego przez Wojewodę.

Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że skarżący uczestniczył w postępowaniu poprzedzającym wniesienie odwołania i był traktowany jako strona prowadzonego postępowania nie tylko przez organ I instancji, ale i przez Wojewodę. Wprawdzie formalne uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym nie jest wyznacznikiem przymiotu strony, gdyż o nim decyduje przepis prawa materialnego, tym niemniej wcześniejsze akceptowanie przez organ I instancji i II instancji udziału skarżącego jako strony w postępowaniu, nie pozwalało na uznanie na etapie odwołania legitymacji skarżącego za oczywiście niedopuszczalną. Kwestia interesu prawnego strony skarżącej, wymagała merytorycznej oceny wpływu inwestycji objętej wnioskiem A. i G.Z. na zakres uprawnień właścicielskich (użytkownika wieczystego) skarżącego do własnej nieruchomości. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, iż kwestią interesu prawnego J.G. tut. Sąd zajmował się w sprawie o sygn. akt II SA/Go 70/14 . W uzasadnieniu wyroku wydanego tej sprawie, Sąd odniósł się do kwestii posiadania przez J.G. statusu strony postępowania. W związku z tym Sąd wskazał, iż organ będzie zobowiązany do rozważenia wpływu na sprawę wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Go 70/14, jak też okoliczności rozpoznania odwołania organu I instancji złożonego przez G.Z. i wydania wspomnianej powyżej decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2014 r. [...].

Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 24 czerwca 2014 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze w związku z uznaniem, iż odwołującemu się – J.G. nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.

Zdaniem Wojewody analiza uzupełnionego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że działka nr [...], której użytkownikiem wieczystym jest J.G., nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Planowana inwestycja nie będzie utrudniać korzystania z tej nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem ani też powodować ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Mur oporowy, o nieregularnych kształtach, usytuowany jest na działce o nr ewidencyjnym [...] w ten sposób, iż przebiega przez jej wewnętrzną część. Punktowo (w dwóch miejscach), przylega do konstrukcji oporowej i ogrodzenia pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...]. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że wody opadowe odprowadzane będą powierzchniowo po terenie działki inwestora, bez zmiany istniejących spadków terenu. Od strony wschodniej (działka nr [...]) zaprojektowana została dylatacja 5 cm od granicy z tą działką. Na rysunku nr 2 przedstawiony został kierunek spływu wód opadowych, z którego również wynika, że wody opadowe nie będą odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Tym samym nie został naruszony przepis § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tekst jednolity: Dz.U z 2002 r. Nr 75, poz.690 ze zm.), który stanowi, iż zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Przepisy techniczno - budowlane nie zawierają ograniczeń w zakresie maksymalnych parametrów podstawowych dla murów lub konstrukcji oporowych. Nie określają też innych warunków, które powinny być zachowane na etapie wznoszenia takich obiektów wewnątrz działki, bądź przy granicy z działką sąsiednią. Ewentualna zabudowa nieruchomości nie jest w żaden sposób ograniczona istnieniem takich obiektów na działce sąsiedniej. Lokalizacja przedmiotowego muru oporowego nie ma wpływu na wykonywanie prawa własności w stosunku do sąsiednich nieruchomości. Biorąc pod uwagę funkcję, formę i konstrukcję tego obiektu budowlanego oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji stwierdzić należy, iż brak jest przepisu uzasadniającego twierdzenie, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Organ podkreślił, że wyniku uzupełnienia materiału dowodowego wykazano, że zamierzenie inwestycyjne pozostaje bez wpływu na prawo własności , nie utrudnia z korzystania z nieruchomości stanowiącej własność J.G. zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem i nie ogranicza sposobu jej zagospodarowania. Skarżący zaś nie wykazał aby przedmiotowe zamierzenie istotnie mogło naruszać jego skonkretyzowany i zindywidualizowany interes prawny.

Jednocześnie Wojewoda wskazał, iż w sprawie o sygn. akt II SA/Go 70/14 Sąd nie przesądził w odniesieniu do J.G. przymiotu strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z dnia [...] stycznia 2014 r. , zawarte bowiem w uzasadnieniu wyroku wydanego w powołanej powyżej sprawie rozważania dotyczyły kwestii legitymacji do złożenia przez wyżej wymienionego skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2013 r.

Wnosząc skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2014 r. J.G. zarzucił jej naruszenie art. 170 p.p.s.a. poprzez przyjęcie w zaskarżonej decyzji odmiennego poglądu niż w wiążących organ, prawomocnych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w sprawach o sygn. akt II SA/Go 70/14 i II SA/Go 243/14 , a także naruszenie art. 28 k.p.a. polegające na odmowie uznania odwołującego się za stronę postępowania. Ponadto skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a poprzez niedołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy, braku wszechstronnego zbadania sprawy oraz braku wyczerpującego całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi J.G. zakwestionował legalność wykonanego urządzenia budowlanego, a także prawidłowość postępowania organu w zakresie wniosku o pozwolenie na budowę, bowiem w jego ocenie wykonany obiekt budowlany stanowi samowolę budowlaną podlegającą procedurze legalizacyjnej, nie zaś zmianie sposobu użytkowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 6 października 2014 r. skarżący złożył wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, obejmujących wpis w wysokości 500, zł oraz koszty jego dojazdu na rozprawę samochodem o pojemności silnika 1.6 l na trasie [...] ( 117 km w jedną stronę ) w wysokości 90, zł.

Natomiast uczestnik postępowania G.Z. wniósł o oddalenia skargi, zaprzeczając wszystkim twierdzeniom zawartym w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2012 r., Nr 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej argumenty zostały podzielone.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2014 r. - wydana na podstawie 138 § 1 pkt 3 k.p.a - w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem J.G. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy.

Przede wszystkim należy zauważyć, iż w postępowaniu wywołanym wnioskiem A. i G.Z. z dnia [...] sierpnia 2014 r. dwukrotnie już rozstrzygnięcia wydawane przez organ odwoławczy były przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w przytoczonych powyżej wyrokach wydanych w sprawach o sygn.akt II SA/Go 70/14 i II SA/Go 234/14 . Ma to istotne znaczenie, gdyż zgodnie z art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia .

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie ( por. S. Hanausek (w:) System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych ( por. S. Hanausek, op.cit., s. 319).

Ponadto ocena prawna, aby była wiążąca musi mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Stąd też z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań ( por. wyroki NSA z dnia 15 marca 2012 r., II OSK 1261/10, z dnia 03 lipca 2013 r. , I FSK 1129/12 i I FSK 1101/12 ).

Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny ( por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98 ). Również zmiana okoliczności sprawy może spowodować nieaktualność w części lub w całości oceny sprawy ( por. M. Jagielski, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w/ R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Komentarz, Warszawa 2013, s. 594-595 i powołane tamże orzecznictwo ).

Mając na uwadze powyższe przede wszystkim należy zauważyć, iż rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w wyroku wydanym w sprawie II SA/Go 70/14 nie dotyczą wprost, czy skarżący J.G. ma przymiot strony w postępowaniu wywołanym wnioskiem A. i G.Z. z dnia [...] sierpnia 2013r., lecz kwestii jego legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny", o którym mowa w powołanym przepisie, oznacza odejście przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi od pojęcia strony, w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013r., II GSK 1824/13). Niewątpliwie do pewnego momentu organy uznawały J.G. za stronę prowadzonego postępowania administracyjnego, kierując do niego decyzje z dnia [...] października 2013 r., [...] grudnia 2013 r. oraz [...] stycznia 2014 r. Zaznaczyć jednakże należy , iż skierowanie decyzji przez organ do danego podmiotu, który nie posiadał w postępowaniu administracyjnym interesu prawnego, jedynie formalnie czyni go stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W przypadku zaś stwierdzenia przez sąd wojewódzki braku u skarżącego interesu prawnego (materialnego), skutkuje to ustaleniem braku jego legitymacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do oddalenia skargi ( por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r. , I OSK 1536/09 ). W sprawie o sygn. akt II SA/Go 70/14 sąd rozpoznał merytorycznie skargę , tym samym uznając, iż J.G. ma materialny interes prawny, a nie tylko formalny, co winno być wskazówką dla organów administracyjnych, iż powinien on mieć również przymiot strony w toku dalszego postępowania prowadzonego w następstwie wydanego wyroku ( por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r. , II OSK 213/06, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., II GSK 240/06 ).

Należy jednak mieć na względzie, iż powyższy wyrok zapadł na wstępnym etapie postępowania, w następstwie rozpoznania skargi na decyzję organu odwoławczego, uchylającą decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania. Rolą organu administracji publicznej w postępowaniu jest bieżące i stałe weryfikowanie kręgu stron postępowania administracyjnego . Nie jest bowiem tak , iż osoba raz ujęta w katalogu stron jakiegoś postępowania pozostaję stroną tego postępowania na zawsze. Przymiot bycia stroną postępowania administracyjnego jest bowiem korelatem ustalonego stanu faktycznego danej sprawy. Z wyrażonej w art. 15 k.p.a zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że dana sprawa administracyjna może być dwukrotnie rozpoznana przez organy różnych stopni. To zaś oznacza, że zarówno organ I instancji, jak i II instancji może i powinien zbadać, kto jest stroną postępowania administracyjnego ( por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2013 r. , II SA/Wr 205/13 ). Stąd też organ uprawniony był do uznania, iż skarżący nie był stroną, jednakże stosownie do poczynionych nowych ustaleń .

Niewątpliwie natomiast nie przesądził – wbrew twierdzeniom skarżącego - kwestii przymiotu strony wyrok wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Go 243/14. Z uzasadnienia wyroku wprost bowiem wynika, że w związku z przyjętym wadliwym zastosowaniem przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a, przedwczesne pozostawało – w ocenie Sądu – odnoszenie się do zarzutów skargi nakierowanych na wykazanie posiadania przez skarżącego interesu prawnego, kwestia to powinna być przedmiotem oceny organu odwoławczego, dokonanej w toku procesowego rozpoznania odwołania skarżącego.

W niniejszej sprawie organ odmawiając przyznanie skarżącemu statusu strony powoływał się na uzupełniony materiał dowodowy nie precyzując o jaki materiał dowodowy w istocie chodzi , naruszając tym samym dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a, z którego wynika obowiązek wskazania dowodów na których organ oparł swą decyzję. Można się jedynie domyślać, iż chodzi tu projekt budowlany sporządzony przez arch. A.B. i mgr.inż. W.H. ( odniesienie jest bowiem do rysunków) . Zdaniem Sądu powoływanie się wyłącznie na dowody przedstawione tylko przez jedną stronę tj. inwestorów nie było wystarczające do zakwestionowania przymiotu strony w przypadku skarżącego. Możliwe byłoby to w sytuacji klasycznego postępowania o pozwolenie na budowę, kiedy mamy do czynienia z projektowaną, mającą dopiero powstać inwestycją. Natomiast w niniejszej sprawie chodzi o istniejący już obiekt, który zmienia swe przeznaczenie. Z projektu wynika bowiem, iż nie będą wykonywane żadne roboty budowlane, a jedynie nastąpi maksymalne obsypanie muru do górnej krawędzi. Stąd też organ winien był zweryfikować, czy istotnie nie będzie dochodziło do zalewania działki skarżącego wyniku zmiany sposobu użytkowania poprzez przeprowadzenie oględzin działek [...]. Organ nie dążył jednak do samodzielnego wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W konsekwencji jego działanie doprowadziło więc do naruszenia art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją w trakcie postępowania na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając zarazem na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Uszczegółowieniem tej zasady jest z kolei art. 77 § 1 k.p.a., wedle którego organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym zgodnie z art. 80 k.p.a dana okoliczność może być uznana za uzasadnioną jedynie na podstawie oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe przedwczesne byłoby przesądzanie przez Sąd, czy istotnie skarżącemu przysługuje przymiot strony. Również nieuprawnione przez sąd byłoby odnoszenie się do zarzutów skarżącego dotyczących legalności wykonanego urządzenia budowlanego, a także prawidłowość postępowania organu w zakresie wniosku o pozwolenie na budowę. Poddana bowiem ocenie z punktu widzenia legalności nie była bowiem decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji , w której merytorycznie rozpoznano wniosek A. i G.Z. z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy , Sąd na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć na uwadze powyższe wskazania, co do konieczności podjęcia samodzielnych ustaleń, pamiętając jednocześnie, iż przyznanie określonemu podmiotowi przymiotu strony postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie k.p.a, w tym postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od naruszenia jego interesu prawnego, ale od samego jego istnienia. U.p.b. nie zawiera w tym względzie żadnych odstępstw od dyspozycji art. 28 k.p.a. ( por. A. Ostrowska /w/ A.Gliniecki /red./, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012 , s. 200 ) . Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu. Obszaru tego nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z tymi przepisami i co za tym idzie nie będzie można uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego innych podmiotów, jako stron postępowania, poza inwestorem nie oznacza przecież że niemożliwe będzie uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu i że tym samym dojdzie do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości ( por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 332/12, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r. , sygn. akt II OSK 1899/13 ). Sąd zwraca również uwagę, co czynił już poprzednio w sprawie o sygn. akt II SA/Go 243/13, na konieczność uwzględnienia okoliczności rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2014r. złożonego przez G.Z. i wydania wspomnianej powyżej decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2014 r. [...]. W niniejszej sprawie doszło bowiem do sytuacji, iż organ odwoławczy odrębnie rozpoznał odwołanie J.G. oraz G.Z. od tej samej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2014 r. Odwołanie J.G. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. , a odwołanie G.Z. decyzją z dnia [...] marca 2014 r.

Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję (jedną), w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich odwołaniach. Wniesienie kilku odwołań, w sytuacji, złożenia kilku środków zaskarżenia, nie skutkuje wydaniem tylu decyzji, ile odwołań pochodzących od poszczególnych stron danego postępowania zostanie wniesionych. Wręcz przeciwnie, niezależnie od ilości wniesionych odwołań przez uprawnione do tego osoby, rozpatrywane są one łącznie i wydawana jest jedna decyzja organu odwoławczego.

W przypadku wielości stron postępowania i wielości odwołań, obowiązek zbadania przez organ odwoławczy przymiotu strony (posiadania interesu prawnego i jego naruszenia kwestionowanym aktem administracyjnym) odnosi się do każdego odwołującego z osobna. W przypadku ustalenia, iż niektórzy z odwołujących nie posiadają interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, będzie zachodziła konieczność wydania w postępowaniu odwoławczym różnych, odrębnych rozstrzygnięć w odniesieniu do każdego odwołującego. Sprawa nie przestaje przez to być jedną sprawą administracyjną, a rozstrzygnięcia te powinny być zawarte w jednej decyzji.( por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1109/07, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2005 r. sygn. II OSK 257/05, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., II OSK 514/05, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2010 r. IV SA/Po 1021/09, wyrok WSA w Opolu z dnia 3 grudnia 2007 r., II SA/Op 445/07). Rozstrzygnięcia organu odwoławczego zawarte w jednym akcie administracyjnym i wydane w jednej sprawie, mogą być różne w stosunku do różnych odwołujących się. Warunkiem zgodności z prawem decyzji zawierającej takie rozstrzygnięcia jest to, by nie pozostawały one ze sobą w sprzeczności. Dopuszczalna jest zatem sytuacja, w której w decyzji nastąpi merytoryczne rozpoznanie sprawy i nastąpi umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do części wnoszących odwołanie, z uwagi na ustalenie w postępowaniu odwoławczym, iż nie posiadają oni interesu prawnego, który dawałby im legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony.

W niniejszej sprawie odrębne rozpoznanie odwołań pochodzących od różnych podmiotów choć wadliwe z punktu widzenia treści przytoczonego przepisu art. 138§1 k.p.a,, z tej tylko przyczyny nie może być uznane za naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja bowiem z dnia [...] lipca 2014r. umarza postępowanie odwoławcze (rozstrzyga o przymiocie strony skarżącego), natomiast decyzja z dnia [...] marca 2014 r. utrzymuje w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. Niewątpliwie różne były podstawy prawne obu orzeczeń oraz przedmiot rozstrzygnięć. W decyzji z dnia [...] marca 2014 r. rozstrzygnięto o bycie prawnym decyzji z dnia [...] stycznia 2004r. z punktu widzenia konkretnych przepisów u.p.b. oraz przepisów procedury administracyjnej. Natomiast w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. rozstrzygnięto tylko jedną kwestię materialno-prawną, jaką była ocena interesu prawnego skarżącego. W przytoczonych okolicznościach, nie można uznać, by decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. rozstrzygała sprawę rozstrzygniętą wcześniej decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Decyzje te mimo, iż zostały podjęte w toku postępowania odwoławczego w granicach tej samej sprawy administracyjnej, z uwagi na brak tożsamości przedmiotu rozstrzygnięcia, jak i tożsamości podstaw prawnych, nie wypełniają dyspozycji przepisu art.156 §1 pkt 3 k.p.a ( por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r. , II OSK 514/05 ) . Stąd ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić aktualną sytuację procesową i w istocie będzie upoważniony jedynie do zbadania interesu prawnego skarżącego. Rozstrzygnięcie z pkt. II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a, który stanowi, iż w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt. III wyroku. Na koszty te składają się :

a. wpis od skargi wynoszący 500, zł, ustalony zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.) ;

b. koszty dojazdu skarżącego na rozprawę samochodem o pojemności silnika 1.6 l na trasie [...] ( 117 km w jedną stronę ) w wysokości 90, zł.