Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 33/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha, sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postepowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2018 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks wstępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 149), dalej: k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018 r. poz. 1202 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Postanowienie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z [...] lutego 2018 r. M. B. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] maja 1996 r. znak [...] udzielającą inwestorowi - Przedsiębiorstwu Eksploatacji Rurociągów Naftowych "P." w [...] pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej linię światłowodową - linia OTK km trasy: [...]na trasie [...] na terenie położonym w gminie G. W uzasadnieniu wniosku M. B. podał, że wskazana decyzja została wydana w oparciu o dokument podrobiony. Wnioskodawca uzasadnił podstawę wznowienia tym, że w odniesieniu do działki stanowiącej własność K. G. (nr ew. [...]), PERN nie dysponowało zgodą właściciela gruntu na realizację inwestycji, gdyż podpis pod dokumentem pt. Porozumienie z [...] października 1995 r. "nie został nakreślony przez właściciela nieruchomości, ale przez inną osobę". Okoliczność ta została potwierdzona w postępowaniu prowadzonym przez KMP w P. pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w P.

Postanowienia Starosty [...] z [...] marca 2018 r. oraz z [...] czerwca 2018 r. odmawiające wznowienia wnioskowanego postępowania administracyjnego zostały uchylone postanowieniami Wojewody [...] odpowiednio z [...] maja 2018 r. i z [...] sierpnia 2018 r. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, wyjaśnił, że Starosta [...] powinien dokonać uzupełnienia ustaleń w zakresie określającym, czy wnioskodawca posiada interes prawny do żądania wznowienia postępowania, a także, czy został zachowany termin, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] postanowieniem z [...] września 2018 r. odmówił wznowienia na wniosek M. B. postępowania zakończonego decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] maja 1996 r. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż wnioskodawca, składając [...] lutego 2018 r. (data wpływu do organu) wniosek o wznowienie postępowania, uchybił miesięcznemu terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania określonemu w art. 148 § 1 k.p.a. Organ ustalił bowiem, że [...] stycznia 2018 r. wnioskodawca wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] o wgląd oraz wydanie kopii dokumentów z akt sprawy znak [...]. To żądanie wnioskodawca uzasadnił tym, że "ujawniono jeden z dokumentów który mógł być złożony do w/w decyzji, i jest on postanowieniem Prokuratury Rejonowej w [...] unieważniony jako że posiada podrobiony podpis właściciela nieruchomości" (wniosek z [...] stycznia 2018 r.). Do ww. wniosku M. B. załączył m.in. kopię decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] maja 1996 r. znak [...], niepochodzącą z akt ww. sprawy znajdujących się zasobie archiwalnym Starostwa Powiatowego w [...] (decyzja załączona do wniosku z [...] stycznia 2018 r. i decyzja wydana [...] stycznia 2018 r. z akt sprawy włączona do dowodów w niniejszej sprawie). Z powyższego wynika, że przed [...] stycznia 2018 r. wnioskodawca wiedział o fakcie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] maja 1996 r. o pozwoleniu na budowę ww. inwestycji i znał jej nazwę, jak i o okoliczności powołanej we wniosku dotyczącej podrobienia podpisu właściciela nieruchomości. Z dokonanych ustaleń wynika zatem w sposób niebudzący wątpliwości, że wnioskodawca złożył podanie o wznowienie postępowania z naruszeniem terminu wskazanego w art. 148 k.p.a.

Od powyższego rozstrzygnięcia zażalenie w ustawowym terminie wniósł M. B..

Uznając je za niezasadne, postanowieniem z [...] października 2018 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] września 2018 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w ramach tzw. postępowania wstępnego zobowiązany był ocenić, czy wniosek pochodzi od strony, czy strona powołała się na przyczyny wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. W przypadku zaistnienia ww. przesłanek organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, natomiast brak spełnienia któregokolwiek z ww. warunków skutkuje wydaniem postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania. Zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest okolicznością faktyczną, która powinna być w sposób obiektywny ustalona w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Organ w tym zakresie zaznaczył, że to na wnoszącym wniosek ciąży obowiązek udowodnienia, kiedy (tzn. w jakim terminie) dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Obowiązkiem organu administracji jest natomiast zweryfikowanie przedmiotowej informacji na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie.

Odnosząc się do przyjętych ustaleń, Wojewoda [...] wskazał, że w aktach sprawy organu I instancji znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia dokumentacji w postaci opinii biegłego z zakresu kryminalistycznej ekspertyzy dokumentów - badania identyfikacyjnego pisma oraz odpisu ostatecznego postanowienia z 12 sierpnia 2016 r. o umorzeniu dochodzenia w sprawie podrobienia dokumentu w postaci porozumienia zawartego pomiędzy PERN [...] S.A. w [...] a K. G. z [...] października 1995 r. M. B. nie wykazał jednak, kiedy dowiedział się o fakcie sfałszowania podpisu, ani kiedy otrzymał postanowienie KMP w [...], które dołączył do wniosku o wznowienie postępowania. Biorąc jednakże pod uwagę, że składając wniosek o umożliwienie wglądu w akta sprawy do Starostwa [...] [...] stycznia 2018 r., wnioskodawca powołał się na fakt, iż "ujawniono jeden z dokumentów, który mógł być złożony do ww. decyzji i jest on postanowieniem Prokuratury Rejonowej w [...] unieważniony jako że posiada podrobiony podpis właściciela nieruchomości", Wojewoda [...] uznał, iż potwierdza to, że M. B. wiedział o istnieniu ww. dokumentów już w tej dacie, tj. [...] stycznia 2018 r., i co zarazem oznacza, że w sprawie nie został zachowany miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że sposób rozumienia tej przesłanki wznowienia oparł na stanowisku sformułowanym przez WSA we Wrocławiu w wyroku z 21 listopada 2008 r. sygn. II SA/Wr 245/08, zgodnie z którym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. rozpoczyna swój bieg od momentu, w którym wnioskodawca dowiedział się o istnieniu orzeczenia sądu lub innego organu potwierdzającego sfałszowanie dowodu, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, bądź potwierdzającego, że do wydania decyzji doszło w wyniku przestępstwa. Wojewoda [...] dodał również, że Starosta [...] ustalił w toku postępowania wyjaśniającego, iż [...] stycznia 2018 r. wnioskodawca wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] z wnioskiem o umożliwienie mu wglądu oraz wydanie kopii z akt sprawy zakończonej ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] maja 1996 r. Jako załącznik do ww. wniosku M. B. załączył m.in. kopię ww. decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, która została wydana zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] grudnia 1995 r. wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Fakt ten dowodzi, że wnioskodawca był w posiadaniu informacji pozwalających zidentyfikować ww. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w terminie przed uzyskaniem jej z Archiwum Urzędu Miasta i Gminy [...] [...] stycznia 2018 r. Zawarty w art. 148 § 2 k.p.a. zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi przede wszystkim o takie dane, jak nazwa organu, który wydał decyzję, oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. W związku z powyższym twierdzenie wnioskodawcy, że dowiedział się o decyzji określającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w momencie otrzymania jej kopii z Archiwum Urzędu Miasta [...] [...] stycznia 2018 r. organ uznał za bezzasadne, albowiem art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył M. B., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 107 § 3 w zw. z art. 144 i 140 k.p.a. poprzez:

a) nieustosunkowanie się wprost do żadnego z zarzutów przedstawionych w zażaleniu z [...] września 2018 r. (pkt 1-5 zażalenia), a jedynie przedstawienie własnego punktu widzenia w przedmiocie wznowienia postępowania, co nie może być uznane za rozpoznanie zażalenia,

b) nieustosunkowanie się przez organ II instancji w wywodach uzasadnienia skarżonego postanowienia z [...] października 2018 r. do zarzutu naruszenia art. 147 k.p.a. (pkt 5 zażalenia) i jego całkowite pominięcie przy badaniu prawidłowości procedowania przez Starostę [...],

2. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego przywołanie w sentencji postanowienia w sytuacji, gdy Wojewoda [...] w rzeczywistości postąpił w sposób odmienny niż reguluje treść przywołanego przepisu tj. utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] września 2018 r., a nie uchylił, na co wskazuje przywołany w zarzucie przepis, co dodatkowo sprawia, że zachodzi sprzeczność pomiędzy sentencją skarżonego postanowienia z [...] października 2018 r. a jego uzasadnieniem, gdyż nie wiadomo w jaki sposób sprawę chciał rozstrzygnąć Wojewoda,

3. art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej wydanego postanowienia (z uwagi na błędne przywołanie art. 138 § 2 k.p.a.), co nie pozwala na pełne odniesienie się skarżącego do rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia,

4. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie wzbudza zaufania do władzy publicznej, o czym świadczą powyżej przywołane naruszenia przepisów postępowania wykraczające w sposób podstawowy przeciwko regułom prawidłowego procedowania,

5. art. 9 i 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przez organ motywów, którymi kierował się, wydając zaskarżone postanowienie, co jednocześnie nie znalazło odzwierciedlenia w treści uzasadnienia,

6. art. 7 k.p.a. poprzez dopuszczenie do pozostania w obiegu postanowienia Starosty [...] z [...] września 2018 r., pomimo jego wydania z naruszeniem przepisów prawa, pomimo nałożonego na organy administracji (w tym przede wszystkim organy odwoławcze) obowiązku przestrzegania praworządności z poszanowaniem interesu strony.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Wojewoda [...] nie odniósł się w zaskarżonym postanowieniu do zarzutów przedstawionych w zażaleniu na postanowienie Starosty [...] z [...] września 2018 r., przedstawiając jedynie własne poglądy na temat postępowania wznowieniowego. Chociaż pouczające, to jednak nie powinny stanowić jedynej treści uzasadnienia rozstrzygnięcia organu II instancji, który powinien odnieść się do zarzutów środka odwoławczego. Tymczasem Wojewoda tego nie czyni, nie wskazuje, które, a jeśli tak to dlaczego, z przedstawionych przez skarżącego zarzutów okazały się zasadne, a które nie. Dlatego nie sposób uznać działania Wojewody jako właściwego procedowania przez organ odwoławczy. Skarżący zauważył, że postanowienie z [...] października 2018 r. w sposób całkowicie błędny jako podstawę rozstrzygnięcia wskazuje przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...]. Przepis ten tymczasem wprost wskazuje na sytuacje, kiedy możliwe jest uchylenie orzeczenia, nie zaś jego utrzymanie w mocy. Błędne przywołanie podstawy prawnej czyni niemożliwym odgadnięcie, jakie w istocie rozstrzygnięcie zamierzał wydać organ odwoławczy. Sporządzone uzasadnienie, czyniące wewnętrznie sprzecznym postanowienie Wojewody, nie czyni, w ocenie skarżącego, zadość zasadzie przekonywania i udzielania informacji faktycznych i prawnych. Zarzut ten nie jest jedynie związany z ww. rozbieżnością, ale dotyczy również nierozpoznania zgłoszonych zarzutów, co w konsekwencji musi powodować u skarżącego wrażenie braku wyjaśnienia zasadności wywiedzionego przez niego zażalenia. Skarżący zastrzegł jednocześnie, że na organie spoczywa obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w razie powzięcia informacji o nieprawidłowościach, co odnosi się także do postępowania nadzwyczajnego dotyczącego wznowienia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw. Zaznaczył, że postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. nr [...] sprostował oczywistą omyłkę pisarską zaistniałą w postanowieniu z [...] października 2018 r.

W piśmie z [...] stycznia 2019 r. uzupełnionym pismem z [...] marca 2019 r. M. B. wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. znak [...] uchylił ww. postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. Skarżący wniósł dodatkowo o przeprowadzenie dowodu z powyższego dokumentu na okoliczność niedopuszczalności sprostowania spornego postanowienia objętego skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2018 r. nie narusza prawa w stopniu nakazującym jego uchylenie. Formułując taką ocenę, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznaje zatem, by zastrzeżenia, które skarżący zgłosił względem powołanej podstawy prawnej wydanego postanowienia, jego właściwego uzasadnienia, jak też zasadności samego rozstrzygnięcia odmawiającego wznowienia postępowania powinny prowadzić do wyeliminowania ww. postanowienia.

W pierwszym rzędzie nie budzi wątpliwości Sądu, że kontrolowane postanowienie swoim rozstrzygnięciem utrzymywało w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] września 2018 r. ze względu na przyjęcie przez Wojewodę [...], iż w sprawie wystąpiła przeszkoda do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] maja 1996 r. Powołana przez organ odwoławczy podstawa prawna (art. 138 § 2 k.p.a.) wprawdzie nie odpowiada treści rozstrzygnięcia, które powinno odwoływać się do art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., niemniej błąd ten, uwzględniając nadaną rozstrzygnięciu treść i sporządzone uzasadnienie, powinien być kwalifikowany w aspekcie skutków prawnych, jakie wywołuje jego zaistnienie w postanowieniu, jako równoważny popełnieniu przez organ oczywistej omyłki pisarskiej. Nie mógł zatem prowadzić – wbrew odmiennej ocenie skarżącego - do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wzgląd na fakt, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadniczo jest prezentowane stanowisko, iż instytucja sprostowania (art. 113 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a.) nie obejmuje swoim zakresem prostowania błędów podstawy prawnej nie może być postrzegany jako argument, który powinien być odczytywany jako bezwzględny obowiązek uchylenia w toku kontroli sądowej każdej decyzji lub postanowienia uchybiających normie art. 107 § 1 pkt 4 lub art. 124 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, każdy przypadek wymaga odrębnej analizy, która powinna być nakierowana na ustalenie, czy popełniony przez organ błąd w powołaniu podstawy prawnej odczytywany łącznie z rozstrzygnięciem i sporządzonym uzasadnieniem stwarzają wątpliwość co do tego, w jaki sposób organ, który wydał decyzję (postanowienie), miał zamiar załatwić (rozstrzygnąć) sprawę. Pomimo że w niniejszej sprawie skarżący w treści złożonej skargi deklaruje, że tego rodzaju wątpliwość jest również jego udziałem, Sąd poglądu tego z przyczyn wyżej ujawnionych nie mógł podzielić. Powoduje to, że w kontrolowanej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie nie uchybia dyspozycji art. 124 § 1 k.p.a. w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy rozstrzygniętej tym aktem. Normę powołanego w skardze art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd zobowiązany był pominąć przy rozważeniu zarzucanego Wojewodzie [...] błędu, uwzględniając, że przedmiotem skargi pozostaje postanowienie i strukturę tego aktu procesowego w sposób odrębny kształtują przepisy rozdziału 9 działu II k.p.a., a nie przywołany przez skarżącego przepis zamieszczony w rozdziale 7 działu II, który dotyczy decyzji. Uzupełniająco należy dodać, że w niniejszym postępowaniu nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia wnioskowanego dowodu z dokumentu. Wyznaczenie skutku prawnego wynikającego z zamieszczenia w podstawie prawnej skarżonego postanowienia przepisu (art. 138 § 2 k.p.a.) niekorespondującego z brzmieniem rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyeliminował postanowienie prostujące, należało do Sądu i podlegało jego samodzielnej ocenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł również powodów, by ten element zaskarżonego postanowienia, którym jest zamieszczone w nim uzasadnienie faktyczne i prawne, zdyskwalifikować z uwagi na przedstawienie w nim przez Wojewodę [...] wyłącznie – jak to określa skarżący –"własnego punktu widzenia w przedmiocie wznowienia postępowania". Nie można nie zgodzić się ze skarżącym odnośnie do twierdzenia, że obowiązek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów powołanych w środku odwoławczym stanowi jeden z istotnych komponentów wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ, ustosunkowując się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym, daje też wyraz respektowania w toku postępowania zasad ogólnych wyrażonych w art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Zasady ta wymagają od organu budowy zaufania, jak też wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi tenże kierował się przy załatwieniu sprawy. Rzecz jednak w tym, że ocena sposobu zrealizowania przez organ II instancji powyższego wymagania nie może podlegać analizie abstrahującej od przedmiotu wydawanego przez organ rozstrzygnięcia, przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych, uwarunkowań prawnych i ich sporności, które nakładają się dodatkowo na przyjętą przez organ metodę (strategię) sporządzenia uzasadnienia. Gdy organ nie posługuje się strategią dyskursywną ukierunkowaną na odniesienie się do ujawnionych problemów, podniesionych argumentów i twierdzeń ocenianych w ustalonej kolejności pod kątem ich trafności lub błędności, u adresata sporządzanego w ten sposób aktu może powstać wrażenie, że wywód prawny zamieszczony w uzasadnieniu decyzji (postanowienia) zupełnie pomija zarzuty sformułowane w środku odwoławczym. Taki wniosek tylko pozornie może być jednakże zasadny, gdyż wywód stanowiący analizę problemu prawnego, także, gdy nie odwołuje się bezpośrednio do formułowanych przez stronę twierdzeń, może zostać uznany za odpowiednio ustosunkowujący się do złożonego środka odwoławczego. Zdaniem Sądu, zasadnicze znaczenie ma zamieszczenie w uzasadnieniu motywów i toku rozumowania organu w taki sposób, który ze względu na spójność, logiczność, wszechstronność i zupełność wyjaśnienia wydanego rozstrzygnięcia ujawnia zajęte przez organ odwoławczy stanowisko także w kontekście zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. Jeżeli przez pryzmat tak formułowanej oceny poddać analizie sporządzone przez Wojewodę [...] uzasadnienie postanowienia z [...] października 2018 r., to odrzucić trzeba, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pogląd, zgodnie z którym organ nie ustosunkował się do żadnego z pięciu zarzutów przedstawionych w zażaleniu. Zastrzeżenia zgłoszone w punktach 2 i 4 odwołujące się do naruszenie art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. miały na celu wykazanie, że stanowisko Starosty [...] jest wadliwe z uwagi na przypisywaną skarżącemu wiedzę o wystąpieniu przesłanki wznowienia, toteż analizę, którą organ odwoławczy zamieścił w treści postanowienia, odwołującą się do kierunku wykładni nadawanej poprawnie art. 148 § 1 k.p.a. postrzegać trzeba jako obejmującą również treść wskazanych zarzutów zażalenia. To, że, jak zauważa skarżący, organ nie odnosi się w uzasadnieniu "wprost" do poszczególnych zarzutów, nie oznacza, iż sporządzone uzasadnienie z tego powodu uznać trzeba za wadliwe. W zaskarżonym postanowieniu Wojewoda [...] niewątpliwie nie zawarł swojego stanowiska odnoszącego się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. dotyczącego nieumożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego oraz co do zgłoszonych żądań (pkt 1), a także art. 79a § 1 k.p.a. łączonego z niewskazaniem przez organ I instancji okoliczności, które pozostają w sprawie niewykazane lub nieudowodnione (pkt 3). Mieć na uwadze jednakże trzeba, że organ mógł powyższe zarzuty traktować jako wykraczające w sposób oczywisty poza przedmiot rozstrzyganej sprawy. Zaskarżone postanowienie dotyczyło bowiem odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.), a więc aktu, który z uwagi na zaistnienie przeszkody w uruchomieniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (w trybie nadzwyczajnym) był formalnym potwierdzeniem, że takie postępowanie nie może zostać wszczęte. Instytucje procesowe, do których tymczasem nawiązał skarżący, mają zastosowanie na etapie merytorycznego rozpoznawania sprawy administracyjnej w formie decyzji (por. wyrok NSA z 20 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1035/16; wyrok NSA z 2 grudnia 2016 r. sygn. II GSK 847/15). Do ich naruszenia nie może zatem dojść na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania, które było ukierunkowane na rozważenie, czy wniosek o wznowienie postępowania został przez skarżącego złożony w terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Obowiązek spoczywający na organie odwoławczym na podstawie art. 124 § 2 k.p.a. niewątpliwie nakazywał wyjaśnić skarżącemu przyczyny, z powodu których nie mógł się on domagać od Starosty [...] w toku rozpatrywania kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania zagwarantowania standardu procesowego obowiązującego na kolejnych etapach postępowania wymienionych w art. 149 § 2 k.p.a. Powyższe zaniechanie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, skoro nie miało ono jakiegokolwiek merytorycznego przełożenia na kwestie, które organ I instancji był zobowiązany wyjaśnić przed wydaniem postanowienia z [...] września 2018 r. Podobną ocenę należy objąć również ten zarzut postawiony w zażaleniu, w którym skarżący zarzucił Staroście [...] naruszenie art. 147 k.p.a. poprzez niewznowienie żądanego postępowania z urzędu. Odnosząc się do niespełnienia przez skarżącego warunku, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., organy orzekające nie były zobowiązane do wskazania w uzasadnieniu postanowienia przyczyn, z powodu których nie zdecydowały się na wznowienie postępowania z urzędu. Wznowienie postępowania z urzędu jest prawem organu, w tym przypadku prawem Starosty [...] (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 484/17; wyrok NSA z 7 maja 2015 r. sygn. II OSK 2877/14). Żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje możliwości tak wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w tym zakresie, jak i nie może stanowić podstawy do żądania, by przyczyny niepodejmowania (wznowienia) postępowania z urzędu przez organ właściwy do wznowienia podlegały ocenie organu wyższego stopnia nad nim przy okazji rozpatrywania w toku instancji innej sprawy.

Przyjmując powyższe wnioski Wojewódzki Sąd Administracyjny daleki jest od stwierdzenia, że powołane przez skarżącego w skardze kodeksowe zasady ogólne postępowania administracyjnego pozbawione są normatywnego znaczenia w odniesieniu do oceny sposobu spełnienia przez Wojewodę [...] wymagania w postaci zamieszczenia prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia. Sąd takiego wniosku nie może w szczególności przyjąć w odniesieniu do zasady zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.), zgadza się bowiem ze stanowiskiem, że stanowi ona klamrę spinającą całość ogólnych zasad postępowania administracyjnego i mieszczą się w niej wszelkie wymagania sprawiające, że stronie zostanie wyjaśniona zasadność całości przesłanek, którymi organ postanowił kierować się w sprawie. Nadanie takiego znaczenia art. 8 k.p.a. sprawia, że może być on samoistną podstawą uchylenia zaskarżonego aktu, skoro przepis ten stanowi potwierdzenie podstawowych proceduralnych wartości systemu prawa administracyjnego (por. J. Jaśkiewicz, O normatywności art. 8 k.p.a. [w:] Sprawiedliwość i zaufanie do władz publicznych w prawie administracyjnym, red. M. Kasiński, M. Stahl, K. Wlaźlak, Warszawa 2015, s. 430). Zdaniem Sądu, ta podstawa uchylenia zaskarżonego aktu powinna w przypadku wadliwie uzasadnionego postanowienia znajdować jednakże zastosowanie wówczas, gdy uzasadnienie dotykają podstawowe braki. Mają one taki charakter wtedy, gdy treść uzasadnienia nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach prawa i odpowiada prawidłowo określonemu stanowi faktycznemu. Kontrolowane postanowienie z [...] października 2018 r., zdaniem Sądu, tak postrzeganej wadliwości jest tymczasem pozbawione, gdyż jego uzasadnienie ujawnia skarżącemu zarówno prawidłowo ustalony zespół faktów, które zdaniem organu decydowały o niedopuszczalności wznowienia postępowania, jak i wskazuje, które przepisy podlegały w sprawie zastosowaniu i jak należało je interpretować.

Sąd, działając z urzędu w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie stwierdził, by zaskarżone postanowienie obarczały inne wady prawne, wpływające na jego prawidłowość. Zauważyć trzeba, że stosownie do treści art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Przywołana regulacja wyraźnie wskazuje, że istotny jest moment dowiedzenia się o okoliczności a nie moment dowiedzenia się o tym, że owa okoliczność może stanowić podstawę wznowienia postępowania i tym samym stronie przysługuje prawo do wystąpienia z takim żądaniem. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym konieczność dokonania rozróżnienia tych dwu odmiennych znaczeniowo momentów zasadniczo nie budzi jakichkolwiek wątpliwości (por. wyrok NSA z 16 maja 2018 r. sygn. II OSK 1972/16; wyrok NSA z 20 czerwca 2017 r. sygn. I OSK 2413/15; wyrok NSA z 28 lipca 2015 r. sygn. II OSK 3115/13; wyrok NSA z 19 marca 2008 r. sygn. II OSK 276/07). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości aprobuje tym samym pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 9 stycznia 2002 r. sygn. V SA 1460/01, ONSA 2003/2/61, zgodnie z którym podstawą wznowienia mogą być okoliczności faktyczne, a nie ocena prawna ich znaczenia dla rozstrzygnięcia. Termin jednego miesiąca biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do żądania wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym prawidłowo oceniła znaczenie tego faktu, łącząc go z podstawą wznowienia. Świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznej jako podstawy wznowienia postępowania nie ma bowiem wpływu na ocenę zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a.

Sąd zobowiązany jest dodatkowo zaznaczyć, że konieczność zawężenia pojęcia "dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania", skutkującego wyłączeniem z zakresu tego pojęcia tak nastawienia strony do uzyskanej informacji, jak i sposobu postrzegania jej znaczenia dla sfery jej interesów jest podzielana również w piśmiennictwie (por. M. Jaśkowska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Warszawa 2018, s. 966 i n.; K. Sobielarski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków, red. E. Klat-Górska, A. Mudrecki, Gdańsk 2018, s. 682).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, niespornym pozostaje, że zgromadzone w postępowaniu przygotowawczym dokumenty (ekspertyza pisma ręcznego z dnia [...] sierpnia 2016 r. sporządzona na podstawie postanowienia z [...] lipca 2016 r. o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego; zatwierdzone przez prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] postanowienie z [...] sierpnia 2016 r. znak [...] umarzające prowadzone dochodzenie z powodu nastąpienia przedawnienia karalności, k. 146-161) uprawniały skarżącego do wystąpienia o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] maja 1996 r. Spełniony został bowiem warunek określony w art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 3 k.p.a. (stwierdzenie sfałszowania dowodu nie może zostać potwierdzone orzeczeniem sądu na skutek upływu czasu), a ponadto zgodzić się należy ze skarżącym co do tego, że porozumienie zawarte pomiędzy inwestorem a K. G. z [...] października 1995 r., stanowiące sfałszowany dowód, było podstawą ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Kierunek rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności wznowienia postępowania współkształtuje jednak również art. 148 § 1 k.p.a., co oznacza, że organy orzekające w sprawie powyższą podstawę wznowienia zobowiązane były powiązać z oceną terminowości wystąpienia przez skarżącego ze sformułowanym w piśmie z [...] lutego 2018 r. żądaniem. Przedstawione wyżej wyjaśnienia determinują zaś uznanie, że moment, w którym skarżący dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania w znaczeniu przyjętym w art. 148 § 1 k.p.a., należy obligatoryjnie odnosić do terminu, w którym skarżący posiadł wiedzę o potwierdzeniu faktu, iż znajdujący się na dokumencie (porozumieniu z [...] października 1995 r.) podpis K. G. został podrobiony, a nie do innych późniejszych zdarzeń z tą datą funkcjonalnie powiązanych. Momentem tym w szczególności nie może być zapoznanie się ze sporną decyzją o pozwoleniu na budowę, czy też decyzją o warunkach zabudowy, w której treści zostało zawarte zastrzeżenie, że inwestor przed uzyskaniem pozwolenia na budowę powinien uzyskać zgodę właścicieli gruntów, na których miała zostać zrealizowana inwestycja. W złożonym zażaleniu skarżący sprzeciwił się temu ostatniemu zapatrywaniu, wskazując, że [...] stycznia 2018 r. nie miał pełnej wiedzy o przesłance wznowienia, ponieważ posiadł ją dopiero [...] stycznia 2018 r. po uzyskaniu decyzji z [...] grudnia 1995 r., kiedy zapoznał się ww. zastrzeżeniem zamieszczonym w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Pozwoliła mu ona niejako ujawnić okoliczność prawną łączącą podrobiony dokument, decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz kwestionowane rozstrzygnięcie. Sąd poglądu tego jednakże nie podziela, uznając, że termin wynikający z art. 148 § 1 k.p.a. dotyczy ściśle wyznaczonej okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje zatem moment uświadomienia sobie przez wnioskodawcę związku przyczynowego zachodzącego pomiędzy posłużeniem się przez inwestora podrobionym porozumieniem a wadliwością postępowania zakończonego udzieleniem PERN "[...]" w [...] pozwolenia na budowę linii światłowodowej prowadzonej również na działce nr ew. [...]. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że już w dacie skierowania do Starosty [...] wniosku o umożliwienie wglądu w akta sprawy ([...] stycznia 2018 r.) wnioskodawca wiedział o okoliczności stanowiącej tak rozumianą przesłankę wznowienia, stąd jego wniosek o wznowienie postępowania złożony [...] lutego 2018 r., jak trafnie przyjął Wojewoda [...], uchybiał dyspozycji art. 148 § 1 k.p.a.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.