Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 927/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2, art. 136, art. 79a § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61 ust. 1, ust. 3, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej SKO), po rozpatrzeniu odwołania W. D., uchyliło decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia – na wniosek A. Sp. z o.o.– warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą niezbędną do jej użytkowania zgodnie z przeznaczeniem na części działki o nr ewid. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ.

Uzasadniając podjęte na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że zakwestionowana decyzja zapadła przedwcześnie – z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegającym na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, a także z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie SKO, analizując przedłożony przez inwestora wniosek, stwierdziło że jako teren inwestycji powinna zostać wskazana cała działka ewidencyjna nr 897, gdyż warunki zabudowy ustala się dla całej działki ewidencyjnej, a nie tylko jej części. Z tego względu część graficzna wniosku wymaga uzupełnienia i wskazania jako terenu inwestycji i obszaru oddziaływania całej działki nr 897. Odnosząc się do użytego w art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. zwrotu "teren" organ odwoławczy wskazał, że jest to teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacji danej inwestycji. Według dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych co do zasady nie jest więc dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej, wydzielonego przez inwestora pod inwestycję. Z tego też względu w niniejszej sprawie ustalenie warunków zabudowy powinno odnosić się, wbrew stanowisku inwestora i organu I instancji, do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. Decyzja taka nie może więc odnosić się do części działki, gdyż mogłoby to prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. dotyczących wskaźników urbanistycznych (intensyfikacja zabudowy działek) lub związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych. W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla części działki, nie uzasadniając w ogóle takiego rozwiązania, a z akt nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie występowały szczególne okoliczności faktyczno-prawne pozwalające na wyłączenie zasady, zgodnie z którą określenie warunków zabudowy oraz przeprowadzenie stosownych uzgodnień (poprzedzających wydanie decyzji) powinno dotyczyć całej działki. W tym zakresie SKO podkreśliło, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym - co determinuje konieczność zastosowania w sprawie art. 79a § 1 k.p.a. i oznacza, że obowiązujące przepisy pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach jedynie na fragmencie działki ewidencyjnej. Dzięki temu inwestor ma możliwość dostosowania wniosku do wymogów prawnych.

SKO, podkreślając że wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wskazało że jeden z wyjątków od tej zasady przewiduje art. 61 ust. 3 u.p.z.p. – w odniesieniu m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Taką właśnie instalacją jest planowana przez Spółkę inwestycja, dlatego też organ I instancji uznał, że powyższy wyjątek znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, a zatem ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie powinno odbywać się na zasadach ogólnych. SKO stanowisko to uznało za wadliwe, wskazując że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Oprócz bowiem relacji tego przepisu do przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., na gruncie całej u.p.z.p. przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi – nie mniej istotnymi niż przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. – przepisami, w tym z przepisami art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Natomiast, zgodnie z drugim ze wskazanych przepisów, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Ponadto, w u.p.z.p. ustawodawca zamieścił równie istotne jak ww. regulacje prawne dotyczące lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW – przy czym planowana inwestycja istotnie przekracza 100 kW (1MW = 1.000 kW).

Organ odwoławczy wskazał że w ponownie prowadzonym postępowaniu należy mieć na względzie obecnie dominujące orzecznictwo (wyroki: NSA z dnia 9 grudnia 2020 r. o sygn. akt II OSK 3705/19, WSA w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2021 r. o sygn. akt II SA/Sz 42/21, WSA w Kielcach z dnia 8 września 2021 r. o sygn. akt II SA/Ke 444/21), wskazujące, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej – a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego, niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy). Co ważne, część uzasadnienia projektu (pkt 5), dotyczącą nowelizacji art. 61 ust. 3 zatytułowano: "Zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE", a na wstępie wyjaśniono, że: "W zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi". W rezultacie SKO przyjęło, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a). Podkreślono jednocześnie, że przewidziane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, ze swej istoty i celu, nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydawana w takim przypadku decyzja dotycząca urządzeń infrastrukturalnych powinna więc umożliwić zabudowę i zagospodarowanie terenu pod warunkiem kontynuacji występującej na danym terenie funkcji podstawowej – celem zapewnienia ładu przestrzennego. Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy mieć na uwadze, że ustawodawca dokonał ich rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych. Analizując regulacje art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. organ odwoławczy stwierdził, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji, realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116-117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX, art. 10). W rezultacie, z woli ustawodawcy tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być – na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. – zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (wyroki: NSA o sygn. akt: II OSK 3705/19 z dnia 9 grudnia 2020 r., WSA w Bydgoszczy z dnia 6 maja 2021 r. o sygn. akt II SA/Bd 994/20, z dnia 13 kwietnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Bk 146/21, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2021 r. o sygn. akt II SA/Sz 42/21). Istotne jest ponadto rozróżnienie koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii oraz wytwarzania energii elektrycznej w mikroinstalacji i w małej instalacji (art. 2 pkt 13, pkt 18, pkt 19, art. 3, art. 7 ustawy o odnawialnych źródłach energii). Właściwe zastosowanie dyrektyw systemowych i celowościowych wykładni przepisów regulujących proces inwestycyjno-budowlany powinno zapewnić spójne rozwiązania na każdym jego etapie, a więc decyzji środowiskowej, lokalizacyjnej oraz pozwolenia na budowę.

Reasumując SKO stwierdziło, że powyższe uwarunkowania sprawy wymagają ustalenia, gdyż zostały pominięte przez organ I instancji, w następstwie czego w zakwestionowanej decyzji wyrażono błędną ocenę w zakresie wykładni i zastosowania przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3 w zw. z art. art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 oraz w zw. z art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a u.p.z.p., jak też w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. W rezultacie, w rozstrzygnięciu tym wadliwie zastosowano art. 61 ust. 3 u.p.z.p. – co skutkowało brakiem oceny w sprawie wszystkich ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności wynikających z art. 10 ust. 2a, a także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ponownym postępowaniu organ I instancji sporządzi projekt decyzji i uzgodni go z organami właściwymi, a następnie wyda nową decyzję w sprawie odpowiadającą prawu. Natomiast przeprowadzenie w niniejszej sprawie dodatkowego postępowania przez SKO na podstawie art. 136 K.p.a. wykracza poza ramy tego przepisu i stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Dodatkowo wskazano na konieczność ustalenia następców prawnych po zmarłej [...], gdyż ze zwrotnego poświadczenia odbioru decyzji z dnia 20 czerwca 2021 r. wynika, że osoba ta zmarła.

W sprzeciwie od ww. decyzji, skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, A. Sp. z o.o. zarzuciła SKO błędne uznanie, że jako teren inwestycji powinna zostać wskazana cała działka nr 897. Zdaniem skarżącej obowiązujące przepisy dopuszczają zwrócenie się o ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części działki – jak to uczyniła. Ponadto, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie jest wymagane spełnienie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz nie jest wymagany dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), gdyż w dniu 29 sierpnia 2019 r. weszła w życie nowelizacja u.p.z.p., na mocy której art. 61 ust. 3 tej ustawy otrzymał brzmienie: "Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o odnawialnych źródłach energii". W dalszej kolejności Spółka zarzuciła SKO błędną interpretację art. 10 ust. 2a u.p.z.p., stwierdzając że zasady dobrego sąsiedztwa oraz kontynuacji funkcji zostały spełnione w przypadku planowanej inwestycji, biorąc pod uwagę sąsiadujące działki rolne, jak również obiekty liniowe oraz infrastruktury technicznej o podobnych funkcjach i cechach do instalacji OZE. W tym zakresie powołano się na wynikające z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawo zagospodarowania terenu, do którego strona ma tytuł prawny. Skarżąca powołała się na wyrok NSA z dnia 17 lipca 2019 r. II OSK 1881/18, zgodnie z którym odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego zdecydowanie większą część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Zdaniem Spółki stwierdzenie SKO, że jako teren inwestycji winna zostać wskazana cała działka ewidencyjna nr ewid. 897 nie znajduje racji w obowiązujących aktach prawnych, zwłaszcza że zgodnie z art. 59 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy odnosi się do terenu, a w przepisach prawnych nie ma jednoznacznego wskazania, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy całości działki. Pojęcie "teren" jest stosowane obok pojęcia "działka", co jest zabiegiem celowym – zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy. W przepisach brak jest definicji "terenu", pojęcie to wyjaśniane jest wyłącznie w literaturze urbanistycznej. Nie ma przeszkód, by pod pojęciem terenu uznać jedną działkę lub kilka działek albo część działki, co potwierdza wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015r. o sygn. akt II OSK 491/14. Przyjęcie przeciwnego stanowiska pozbawiłoby wiele podmiotów prawa do zabudowy, co w efekcie naruszałoby ich prawo własności nieruchomości. Skarżąca zaakcentowała zarazem, że przywołany przez SKO przepis art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera słowa "działka", a jedynie słowo "teren", w u.p.z.p. nie zdefiniowano pojęcia terenu, zaś utożsamianie pojęć "teren" oraz "działka" jest luźną interpretacją zapisów zawartych w przepisach – co przesądza o braku spełnienia zasady jednoznaczności. W rezultacie, zdaniem Spółki, sprawa w takim przypadku powinna zostać rozstrzygnięta w sposób pozytywny na rzecz wnioskodawcy.

Spółka, kwestionując twierdzenia SKO co do możliwości obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. dotyczących wskaźników urbanistycznych (intensyfikacja zabudowy działek) lub związanych z ochroną gruntów leśnych, podniosła że niezależnie od tego, czy powierzchnia zabudowy zostanie wyliczona na podstawie terenu inwestycji, czy też terenu całości działki, nie wpłynęłoby to na ostateczny wynik decyzji. Zgodnie bowiem z Kartą Informacyjną Przedsięwzięcia powierzchnia zabudowy w rozliczeniu do całości działki wynosi do 21 %, a w rozliczeniu do powierzchni inwestycji wynosi do 32 %, przy czym oba te wskaźniki są podobne do tych na działkach zabudowanych w okolicy. Ponadto na działce nie występują grunty, których wyłączenie z produkcji rolniczej wymaga uzyskania decyzji, wobec czego w niniejszej sprawie nie można rozważać wątpliwości w zakresie celowości wyłączenia z produkcji rolniczej użytków rolnych z klas objętych ochroną.

Odnosząc się do wskazanych przez organ odwoławczy wymogów odpowiednich zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy skarżąca wskazała, że akt ten nie jest źródłem obowiązującego prawa zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. i nie wiąże inwestora podczas procesu inwestycyjno-budowlanego. Ponadto organ administracji nie ma podstaw prawnych do odmowy ustalenia warunków zabudowy w oparciu o postanowienia studium (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 marca 2014 r. o sygn. II SA/Łd 883/13).

Skarżąca zwróciła uwagę, że od dnia 30 października 2021 r. zgodnie ze zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1873 ze zm.) obowiązuje nowe brzmienie art. 10 ust. 2a u.p.z.p., zgodnie z którym: "2a. Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 oraz z 2021 r. poz. 922 i 641); 2) urządzeń innych niż wolnostojące." Zmiana ta w myśl uzasadnienia do zmiany ustawy jest odpowiedzią na pojawiające się bariery, które utrudniają dalszy rozwój wykorzystania odnawialnych źródeł energii w Polsce. Spółka wskazała, że przedmiotowa inwestycja polega na dopuszczalnej w tym zakresie budowie elektrowni fotowoltaicznych do 1,00 MW.

Skarżąca podkreśliła również, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że w razie spełnienia przez wnioskodawcę warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. organ zobowiązany jest wydać rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem inwestora.

Ponadto, w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2016 r. o sygn. II SA/Gl 248/16 wskazano na brak podstaw prawnych do przyjęcia, że z treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika zakaz lokowania na podstawie decyzji o warunkach zabudowy inwestycji OZE, nawet jeżeli obszar oddziaływania takiego przedsięwzięcia obejmuje tereny, dla których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym nie przewidziano terenów pod budowę tego typu urządzeń i ich stref ochronnych, na podstawie 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. W żadnym wypadku nie oznacza to jednak, że jeżeli takie obszary nie zostały wyznaczone w studium, a następnie w planie zagospodarowania, to na terenach objętych obowiązującymi planami zagospodarowania nie można lokować tego rodzaju urządzeń i ich stref ochronnych. Gdyby taka była wola prawodawcy to zawarłby w tym względzie takie unormowania jak w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Ponadto, lokalizacja elektrowni fotowoltaicznych na obszarach rolniczych nie eliminuje dotychczasowej funkcji na obszarze analizowanym. Instalacja taka ulokowana na terenie upraw rolnych z reguły nie wprowadza nowego sposobu zagospodarowania terenu, bowiem grunty mogą być cały czas użytkowane w sposób rolniczy obok instalacji czy też pod panelami solarnymi.

Końcowo Spółka stwierdziła, że zasada dobrego sąsiedztwa oraz kontynuacji funkcji jest w przypadku jej inwestycji spełniona, biorąc pod uwagę sąsiadujące działki rolne, jak również obiekty liniowe oraz infrastruktury technicznej o podobnych funkcjach i cechach do instalacji OZE, przy czym – zgodnie z orzecznictwem – omawiane kryterium nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej budowy - kluczowe jest, aby nowa nie stała w konflikcie z istniejącą w obszarze analizowanym. Przedmiotowa inwestycja spełniała wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., wobec czego należało ustalić dlań warunki zabudowy, zwłaszcza że przedsięwzięcie zmierza do ogólnie pojmowanej ochrony środowiska, zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego oraz jest zgodne z zobowiązaniami Polski w zakresie ochrony środowiska, a wykładnia prawa krajowego powinna być zgodna z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, wdrożoną do polskiego ustawodawstwa ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Odnosząc się do konieczności ustalenia następców prawnych wskazanej przez SKO osoby zmarłej skarżąca powołała się na poglądy judykatury, podnosząc m.in. że wnioskodawca nie może ponosić ujemnych konsekwencji z powodu zaniedbań ze strony skarżącego i nieujawnienia aktualnego stanu prawnego działek w ewidencji gruntów i budynków. Jeżeli śmierć osoby, której przysługiwałby status strony postępowania, nastąpiła przed wszczęciem tego postępowania, organ nie ma obowiązku ustalenia jej następców prawnych.

Wyjaśniono zarazem, że inwestor, badając przedmiotową sprawę, odnalazł jednego z potencjalnych spadkobierców zmarłej – jej córkę, uzyskując jednak informację, że osoba ta ([...]) zmarła ok. 30 lat temu i spadkobiercy nie mają zamiaru wszcząć postępowania spadkowego. Jednocześnie Urząd Gminy [...] potwierdził, że za jej nieruchomość nie są odprowadzane podatki, a żaden ze spadkobierców nie zgłosił się w tej sprawie do Urzędu Gminy i Miasta [...].

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., co wprost wynika z art. 64e p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu – inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 K.p.a. – jest bowiem ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu. W świetle art. 64e p.p.s.a. rozważanie innych kwestii jest w omawianym trybie niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27.07.2018 r., sygn. II SA/Kr 743/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27.07.2018 r., sygn. II SA/Gd 393/18).

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z tym, co wyżej podniesiono, kontrola sądu administracyjnego w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną ograniczona jest do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w rozpatrywanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e p.p.s.a.). W tym zakresie nie są badane kwestie związane z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Sąd, rozpoznając taką sprawę, nie może bowiem weryfikować tego, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, gdyż w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu (na takie orzeczenie nie przysługuje skarga kasacyjna) mogłoby dojść do naruszenia konstytucyjnie chronionych uprawnień obywateli. Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli sąd administracyjny dokonywać może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2018 r. o sygn. akt II SA/Po 1152/17).

W niniejszej sprawie w postępowaniu wywołanym sprzeciwem bierze udział tylko skarżąca Spółka oraz organ odwoławczy, podczas gdy status strony mają także inni uczestnicy postępowania administracyjnego. Wobec powyższego należy założyć, że szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej. Przede wszystkim zatem w trybie sprzeciwu Sąd nie bada prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego dokonanych przez organ w decyzji. Sąd jest zobligowany do ustalenia, czy stwierdzone braki w materiale dowodowym były na tyle istotne, że niemożliwym było ich usunięcie przez organ odwoławczy. Badanie to, owszem, pozostaje ściśle powiązane z interpretacją przepisów prawa materialnego, jednakże chodzi tu o interpretację przyjętą przez organ w decyzji. To te przepisy bowiem wyznaczają zakres okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd rozpoznając sprzeciw nie może jednak tej wykładni kwestionować. Ocena prawidłowości zastosowania i wykładni prawa materialnego następuje dopiero w wyroku zapadłym w sprawie skargi od decyzji merytorycznej (wyrok WSA w Gliwicach z 14 września 2021 r., sygn. III SA/Gl 988/21).

W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko SKO – przy przyjętej przez ten organ interpretacji przepisów prawa materialnego – co do konieczności zastosowania w niniejszej sprawie dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a.

Kolegium oparło się po pierwsze na stanowisku wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej, wydzielonego przez inwestora pod inwestycję, w związku z czym ustalenie warunków zabudowy powinno odnosić się, wbrew stanowisku inwestora i organu I instancji, do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Nie przesądzając powyższej kwestii należy zauważyć, że orzecznictwo sądowoadministracyjne w powyższej kwestii nie jest jednolite, o czym świadczą choćby orzeczenia przywołane w zaskarżonej decyzji i skardze, niemniej jednak sposób wykładni przyjęty przez organ odwoławczy również znajduje odzwierciedlenie w judykaturze (por. również np. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 1351/21). Prezentując zatem takie stanowisko SKO wskazało dalej, że organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla części działki nie uzasadniając w ogóle takiego rozwiązania, a z akt nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie występowały szczególne okoliczności pozwalające na wyłączenie zasady, zgodnie z którą określenie warunków zabudowy oraz przeprowadzenie stosownych uzgodnień (poprzedzających wydanie decyzji) powinno dotyczyć całej działki. Z tego względu – zdaniem organu – część graficzna wniosku wymaga uzupełnienia i wskazania jako terenu inwestycji i obszaru oddziaływania całej działki nr 897. Kolegium wskazało na konieczność zastosowania w sprawie art. 79a § 1 K.p.a. związane z wyprzedzającym poinformowaniem inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach jedynie na fragmencie działki ewidencyjnej.

W ocenie Sądu dopuszczenie możliwości skorygowania wniosku na etapie postępowania odwoławczego, co prawdopodobnie skutkowałoby koniecznością sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, stanowiąc działanie obniżające poziom ochrony zarówno inwestora, jak i stron postępowania (por. powołany wyżej wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 1351/21).

Druga z przyczyn uchylenia decyzji organu I instancji wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588). Organ I instancji w związku z zastosowaniem wyjątku przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przyjął, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a tym samym przeprowadzone postępowanie nie uwzględniło ustaleń w tym zakresie. SKO, opierając się także na określonej wykładni dokonywanej przez sądy administracyjne (m.in. tut. Sąd w wyroku z 8 września 2021 r., sygn. II SA/Ke 444/21) i przywołując prezentowaną w nich argumentację, przyjęło, że wyłączenie przewidziane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ma w tym przypadku zastosowania – z uwagi na charakter i parametry przedmiotowej inwestycji oraz fakt, że z woli ustawodawcy tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Zdaniem SKO brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zaznaczyć należy, że Sąd ocenia prawidłowość zaskarżonej decyzji na datę jej wydania, co w tym przypadku miało miejsce w dniu 27 października 2021 r., w związku z czym tym bardziej nie mógł oceniać jej prawidłowości przez pryzmat zmiany u.p.z.p. przywoływanej w skardze, która to zmiana zaczęła obowiązywać od 30 października 2021 r. Niewątpliwie zaś stwierdzona przez SKO, przy zastosowanym sposobie wykładni przepisów prawa materialnego, konieczność badania zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. także wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w istotnym zakresie, uzasadniającym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu słuszne jest stanowisko SKO, zgodnie z którym zakres czynności, jakie należy wykonać w toku postępowania, wykracza poza możliwość ich dokonania w trybie art. 136 K.p.a. Uzupełnienie postępowania w istotnym zakresie przez organ II instancji powodowałoby bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Słusznie zwrócił również uwagę organ odwoławczy, że z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji dla [...] wynika, że osoba ta nie żyje. W przypadku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w razie śmierci właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, nie chodzi o nałożenie na spadkobierców strony określonych obowiązków administracyjnych lub przyznanie im uprawnień wynikających z materialnego prawa administracyjnego, ale o kwestię zapewnienia tym osobom prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Ponownie prowadzone postępowanie przez organ I instancji umożliwi zatem podjęcie w tym kierunku stosownych czynności, przy ewentualnym uwzględnieniu ustaleń poczynionych przez skarżącą Spółkę, która we własnym zakresie ustaliła jedną z osób będących potencjalnymi spadkobiercami.

W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona decyzja nie uchybia wymogom art. 138 § 2 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.