Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 545/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 3, art. 131 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 2a
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr. ) Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno del. sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Polskiego Związku [...] - Okręg w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1262/06 w sprawie ze skargi Polskiego Związku [...] - Okręg w R. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodno-prawnego oraz zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem dnia 30 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1262/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskiego Związku [...] - Okręgu w R. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodno-prawnego oraz zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Przedsiębiorstwo [...] "[...]" S.A. w R. złożyło do Wojewody P. wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na stałe piętrzenie wód rzeki W. za pomocą jazu piętrzącego "[...]" zlokalizowanego w km 69+720 w miejscowości M., gm. P. oraz o zatwierdzenie instrukcji gospodarowania wodą jazu "[...]". Do wniosku dołączono operat wodnoprawny na piętrzenie wód za pomocą jazu "[...]".

W toku postępowania administracyjnego Polski Związek [...] Okręg w R. zgłaszał uwagi dotyczące zapewnienia bezpiecznego przepływu ryb przez istniejącą po lewej stronie jazu przepławkę oraz przez turbiny elektrowni, domagając się m. in. budowy nowych okien umożliwiających swobodną migrację ryb przez istniejącą przepławkę, budowy nowej przepławki po stronie elektrowni wodnej i zaopatrzenia wejścia elektrowni w szersze kraty, a także obciążenia właścicieli elektrowni obowiązkiem uiszczania stałych odszkodowań rekompensujących starty powstałe w ichtiofaunie.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] Nr [...] udzielił wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody rzeki W. w km 69+720 jazem "[...]" na warunkach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym oraz zatwierdził instrukcję gospodarowania wodą jazu "[...]" opracowaną przez mgr inż. J. G. w [...] r., która stanowi integralną część pozwolenia wodnoprawnego. W pkt I. 1 pozwolenia wodnoprawnego określono poziomy piętrzenia wody: normalny (192, 60 m n. p. m.), maksymalny (193,00 m n. p. m.) i minimalny (191,50 m n. p. m.). W pkt od II. 1. do II.9 pozwolenia wodnoprawnego określono warunki, pod którymi udzielono tego pozwolenia. Warunkami tymi są: obowiązek zachowania przez wnioskodawcę przepływu nienaruszalnego w rzece poniżej jazu wynoszącego 3,39 m3/s (pkt II. 1.), prowadzenia stałej obserwacji pracy przepławki przy różnych stanach wód w rzece (pkt II. 2.) i wykonania prawidłowego rozwiązania zapewniającego właściwe warunki migracji organizmom wodnym w przypadku stwierdzenia nieprawidłowego funkcjonowania przepławki (pkt II.3.), prowadzenia systematycznych pomiarów dokumentujących zachowanie przepływów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (pkt II. 4.), utrzymywania we właściwym stanie urządzeń związanych z piętrzeniem, gromadzeniem i odprowadzaniem wód, wodnych urządzeń pomiarowych, rejestrów i dokumentacji, brzegów zbiornika wodnego "[...]" wraz z pasem zalewowym oraz ubezpieczeń, brzegów i dna rzeki W. poniżej jazu na odcinku 100 m (pkt II. 5.-8.), powiadamiania innych użytkowników zbiornika wodnego i Wodociągów D. sp. z o. o. w D. o koniecznych obniżeniach piętrzenia wody ze względów awaryjnych lub o konieczności wykonania prac remontowych.

Ponadto organ zaznaczył, że sprawa odszkodowania za straty w rybostanie rzeki W. została rozpatrzona decyzją Wojewody P. z dnia [...] o znaku [...], a złożony przez Polski Związek [...] Okręg w R. wniosek o odszkodowanie może zostać rozpatrzony w odrębnym postępowaniu, po dostarczeniu stosownych materiałów wraz z podaniem wysokości odszkodowania, które jednak do dnia wydania decyzji nie zostały złożone.

Wojewoda P. podniósł, że wzięto pod uwagę, iż przeprowadzona przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w okresie od [...] do dnia [...] kontrola zbiornika wodnego i jazu "[...]" wykazała, że w wyniku dokonanej naprawy dolnego stanowiska jazu utrzymywane były przy komorze wejściowej do przepławki poziomy wód gwarantujące prawidłową pracę przepławki w okresie objętym kontrolą. Organ pierwszej instancji odnosząc się do uwag zgłaszanych przez Polski Związek [...] Okręg w R. stwierdził, że sprawa związana z pracą istniejącej przepławki została zawarta w jego decyzji w pkt II. 2.-3., sposób pomiaru poziomu wody górnej i dolnej nie został zakwestionowany przez organ kontrolny. W decyzji zostały zawarte wymagania odnośnie zachowania przepływu nienaruszalnego, a ustawa nie nakłada obowiązku określenia sposobu realizacji tego przepływu.

W odwołaniu od tej decyzji Polski Związek [...] Okręg w R. podniósł, że jest użytkownikiem wód w obwodach rybackich nr [...] rzeki W. na podstawie umów dzierżawy zawartych z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w K.. Zdaniem odwołującego się w zaskarżonej decyzji nie zostały uwzględnione jego wnioski składane w postępowaniu administracyjnym, co spowoduje dalsze ponoszenie strat w gospodarce rybackiej, których przyczyną jest brak drożności rzeki i niewłaściwa instrukcja gospodarowania wodą.

Minister Środowiska decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy decyzję powyższą decyzję Wojewody P. W motywach swej decyzji Minister Środowiska stwierdził, że organ pierwszej instancji odniósł się do uwag i wniosków odwołującego się zgłaszanych w trakcie prowadzonego postępowania, związanych z pracą przepławki dla ryb, zachowaniem przepływu nienaruszalnego, sposobem pomiaru poziomu górnej i dolnej wody i do żądania odszkodowania za straty w rybostanie. Zdaniem organu drugiej instancji wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody P.nie budzą zastrzeżeń.

W skardze na powyższą decyzję Polski Związek [...] Okręg w R. podniósł, że zasada trwałego rozwoju nie może naruszać trwałości funkcji ekologicznych, które chronione są m. in. konwencjami międzynarodowymi, które uzupełniają i wzmacniają rangę prawną ustawy Prawo wodne i ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem skarżącego przepławka dla ryb nie zapewnia zachowania przepływu nienaruszalnego, ponieważ jedyną drogą spływu są turbiny elektrowni, które powodują uszkodzenie lub niszczenie ryb. Skarżący podniósł również, że podawana w dokumentacji sprawy wysokość spadu elektrowni w wysokości 2,8 m jest niewłaściwa, ponieważ przekracza ona w przypadku elektrowni 3 m, a we wszystkich dotychczasowych postępowaniach wysokość spadu określono na podstawie rzędnej wody górnej i dolnej przy średniorocznym przepływie w danym przekroju koryta rzeki W., co jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 20 grudnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane gospodarki wodnej i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał , że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił wniesioną skargę . W motywach tego rozstrzygnięcia wyjaśniono , że z materiałów znajdujących się w aktach sprawy wynika , iż na rzece W. w km 69+720 w m. M. znajdują się dwa obiekty: po lewej stronie - jaz "[...]", którego właścicielem i użytkownikiem jest Przedsiębiorstwo [...] "[...]" S. A. w R., a po prawej stronie - mała elektrownia wodna "[...]", której właścicielem i użytkownikiem są wspólnicy spółki cywilnej Mała Elektrownia Wodna "[...]" s. c.

Zauważono , że zgodnie z art. 131 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj.Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, do którego dołącza się operat wodnoprawny oraz projekt instrukcji gospodarowania wodą, zawierający opis sposobu gospodarowania wodą. W ocenie Sądu operat wodnoprawny dołączony przez Przedsiębiorstwo [...] "[...]" S.A. w R. do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego spełnia warunki, o których mowa w art. 132 ust. 2 i 3 w / w ustawy.

Przypomniano , iż skarżący podniósł, że przepławka dla ryb nie zapewnia zachowania przepływu nienaruszalnego, ponieważ jedyną drogą spływu są turbiny elektrowni, które powodują uszkodzenie lub niszczenie ryb. Kwestie związane z zapewnieniem przepływu nienaruszalnego jak zaznaczono rozwiązane zostały w przedstawionym przez wnioskodawcę w operacie, instrukcji gospodarowania wodą jazu "[...]" oraz instrukcji gospodarowania wodą elektrowni wodnej "[...]".

Dodano , iż w instrukcji gospodarowania wodą jazu "[...]" (pkt 2.1. oraz 2.4.3.) zaznaczono, że w każdym przypadku przy przepływie naturalnym w rzece powyżej jazu min. 3,39 m3/s Przedsiębiorstwo zapewni nienaruszalny przepływ biologiczny w korycie rzeki poniżej jazu w ilości 3,39 m3/s. Zapis ten zsynchronizowany jest z brzmieniem instrukcji gospodarowania wodą elektrowni wodnej "[...]", która w pkt 2.4.3. określa przepływ nienaruszalny na min. 3,39 m3/s, określony pozwoleniem wodnoprawnym na pobór szczególny wody rzeki W. do produkcji energii elektrycznej z dnia [...] Nr [...].

Sposób realizacji powyżej wskazanego jak przyznano nie kwestionowanego przez skarżącego przepływu nienaruszalnego, określony jest w pkt 2.5.5. i 3.3.1. instrukcji gospodarowania wodą jazu, pkt 2.2. operatu wodnoprawnego oraz w pkt 3.2.1. instrukcji gospodarowania wodą elektrowni wodnej, które precyzują, że będzie on realizowany w ilości 1 m3/s przez przepławkę dla ryb, natomiast w ilości nie mniejszej niż 2,39 m3/s - przez elektrownię wodną.

Skarżący domagając się budowy przepławki przy prawym brzegu rzeki (po stronie elektrowni wodnej) jak uznano w zaskarżonym wyroku nie przedstawił jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, że określony powyżej sposób realizacji przyjętego przepływu nienaruszalnego powoduje ograniczenie ilości ryb w rzece W., prowadząc do jej degradacji. Z wyników kontroli dokonanej w dniu [...] w Przedsiębiorstwie przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. wynika natomiast, że stwierdzono prawidłowość eksploatacji jazu "[...]", zapewniającego utrzymanie przepływu nienaruszalnego w W. o wielkości minimalnej 3,39 m3/s, spełnianie wszystkich warunków gospodarowania wodą zawartych w instrukcji gospodarowania wodą jazu oraz utrzymywanie przy komorach wejściowych do przepławki dla ryb poziomów gwarantujących prawidłową pracę przepławki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnym wniósł Polski Związek [...] – Okręg w R. zaskarżając go w całości . Wyrokowi temu zarzucono naruszenia przepisów postępowania:

1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez całkowite związanie się Sądu pierwszej instancji zarzutami wniesionej skargi, którą rozpatrywał,

2) art. 3 § 1 oraz 2 przywołanej ustawy - ze względu na ułomną kontrolę działalności administracji publicznej, dokonaną przez ten Sąd w związku ze skargą na decyzję administracyjną, pod względem zgodności tej decyzji z prawem,

3) art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - z uwagi na brak podjęcia przez Sąd czynności w celu uzyskania odpowiedzi na skargę od organu, który faktycznie wydał zaskarżoną decyzję.

Wymienione uchybienia zdaniem skarżącego miały istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności zaś skutkowały oddaleniem przez Sąd pierwszej instancji skargi na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] Nr [...], pomimo, że została ona wydana:

- z naruszeniem przepisów o właściwości z powodu utrzymania w niej w mocy decyzji organu pierwszej instancji, który błędnie zastosował w podstawie prawnej swojej decyzji art. 140 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. - Dz. U. Nr 239 z 2005 r., poz. 2019, ze zm. ) co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności z uwagi na zapis art. 156 § 1 pkt. 1 kpa

- z rażącym naruszeniem art. 128 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne,

- w wyniku postępowania przeprowadzonego z naruszeniem art. 7 oraz 77 § 1 Kpa, ze względu na brak rozpatrzenia istotnej w zakończonym w tym postępowaniu kwestii, czy piętrzenie wód rzeki W. w zbiorniku "[...]" w miejscowości M. (gmina P.) jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie w trakcie postępowania odwoławczego, zakończonego w dniu [...], z rażącym naruszeniem zapisu art. 107 § 1 kpa , gdyż nie oznaczono w niej podobnie jak w decyzji Wojewody P. - wszystkich, to znaczy ponad 20, stron postępowania wodnoprawnego.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrzył skargę i wydał zaskarżony wyrok przy faktycznym braku w aktach sądowych sprawy odpowiedzi na skargę, która powinna zostać udzielona przez organ, który wydał decyzję ostateczną - czyli przez Ministra Środowiska. Przywołane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego, zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego od Ministra Środowiska.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano , że zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z dnia [...], utrzymywała w mocy decyzję Wojewody P., wydaną w pierwszej instancji, między innymi, na podstawie art. 140 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Skarżący podkreślił, że w zebranych aktach sprawy, zarówno administracyjnych, jak i sądowych, nigdzie nie ma dowodu na to, że na piętrzenie wód rzeki W. w miejscowości M., stanowiące rodzaj szczególnego korzystania z wód, powinien udzielać pozwolenia wodno-prawnego w I instancji właściwy dla danego terenu wojewoda. Piętrzenie to, o maksymalnej pojemności zbiornika 8,7 miliona metrów sześciennych i wysokości poniżej 5 metrów, opisane szczegółowo w rozdziale znajdującego się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy operatu wodno-prawnego na piętrzenie wód powierzchniowych, wykonanego przez inwestora - spółkę "[...]" (patrz - rozdział 2.2. "Podstawowe dane charakterystyczne urządzeń wodnych", podrozdziały: "Jaz piętrzący", na stronie 6, oraz "Zbiorniki wodne", na stronie 7 tego operatu) nie jest bowiem wymienione w enumeratywnym spisie przedsięwzięć, dla których obligatoryjnie wymagane jest sporządzenie raportu oddziaływania na przedsięwzięcie, znajdującym się w par. 2 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573, ze zm.). Szczególne korzystanie z wód, polegające na ich piętrzeniu w zbiorniku "[...]", nie odbywa się na terenach zamkniętych. Ponadto decyzje instancji nie dotyczą wykonania urządzeń wodnych zabezpieczających przed powodzią, sprawa nie ma także związku z przerzutami wody. Wobec powyższego skarżący uznał, że brak było podstaw do wydania w pierwszej instancji omawianego pozwolenia wodno-prawnego przez Wojewodę P. na podstawie art. 140 ust. 2 ustawy Prawo wodne, jak również, że w związku z zapisem art. 140 ust. 1 tej ustawy, wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia wodno-prawnego i o zatwierdzenie instrukcji gospodarowania wodą w tym zbiorniku powinien być rozpatrzony przez Starostę D.. Tym samym decyzja Ministra Środowiska jest decyzją nieważną z uwagi na wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości organów - co powinno znaleźć odzwierciedlenie w ogłoszonym w dniu 30 października 2006 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku, niezależnie od ogólnikowej treści skargi z dnia 18 maja 2006 r., złożonej na tę decyzję przez Polski Związek [...] Okręg w R.

Ponadto, zauważono, iż jak wynika to z porównania treści wymienionych powyżej decyzji organu obu instancji, wydanych na wniosek Przedsiębiorstwa "[...]" S.A. , z załączoną decyzją Wojewody P. z dnia [...] o zatwierdzeniu instrukcji gospodarowania wodą w tym samym zbiorniku wodnym "[...]" na rzece W., wydaną dla Małej Elektrowni Wodnej "[...]", utrzymaną następnie w mocy w decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] wymienione zakłady tj. Przedsiębiorstwo "[...]" S.A. i Mała Elektrownia Wodna w P. są zakładami które z wody korzystają zależnie od siebie. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 128 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, instrukcja gospodarowania wodą powinna być zatwierdzana w jednym pozwoleniu wodno-prawnym, doręczonym tym zakładom. Zatwierdzenie dwóch, faktycznie tożsamych z sobą, instrukcji w dwóch oddzielnych decyzjach administracyjnych jest, zdaniem skarżącego, rażąco niezgodne z przywołanym zapisem ustawy Prawo wodne, co także uszło uwadze Sądu pierwszej instancji.

Związany złożoną do niego skargą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy jej rozpatrywaniu jak zaznaczył skarżący nie dostrzegł również braku poruszenia w decyzjach wodno-prawnych obu instancji (Wojewody P. i Ministra Środowiska) istotnej kwestii, czy przedsięwzięcie piętrzenia wód rzeki W. w zbiorniku "[...]" jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem podczas prowadzenia przez Ministra Środowiska postępowania odwoławczego weszła w życie Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy P. "S. - zbiornik", publikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa P. Nr [...] (z dnia [...]) pod pozycją [...]. Przywołany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy także omawianego piętrzenia, z którego wspólnie mają korzystać spółka "[...]" S.A. i Mała Elektrownia Wodna "[...]". Wobec wskazanych okoliczności nie wiadomym jest, jak podkreślił skarżący czy zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja Ministra Środowiska z dnia 10 kwietnia 2006 r. nie utrzymuje w mocy rozstrzygnięcia Wojewody P., sprzecznego z zapisem art. 125 pkt. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - gdyż Sąd ten, niezgodnie z ciążącym na nim obowiązkiem dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, odstąpił od sprawdzenia zgodności tej decyzji z wymienionym prawem miejscowym .

Wskazano także , iż Sąd pierwszej instancji nie zbadał także tej okoliczności , że zaskarżone decyzje obu instancji nie zawierały w swoich rozdzielnikach oznaczenia wszystkich ponad 20 jak wynika to z uzasadnienia decyzji Ministra, który w swojej decyzji zastosował zapis art. 127 ust. 9 ustawy Prawo wodne stron postępowania administracyjnego. Naruszony został tym samym przepis art. 107 § 1 kpa.

Ponadto dodano także , iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przedstawił i uwzględnił stanowisko w sprawie zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska, zajęte zdaniem Sądu przez tegoż Ministra . Tymczasem, zgodnie ze stanem faktycznym, odpowiedzi na skargę udzielił w dniu 5 lipca 2006 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, organ który rozpoczął swoją działalność w dacie 1 lipca 2006 r. Organ ten nie mógł więc mieć nic wspólnego z wydaną dużo wcześniej, bo w dniu [...], decyzją ostateczną, na którą złożono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Fakt, że Sąd pierwszej instancji przy rozpoznawaniu skargi, oraz w wydanym wyroku, pomylił rażąco dwa różne organy (to znaczy Ministra Środowiska z Prezesem Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej) skutkował okolicznością, iż w zakończonym w dniu 30 października 2006 r. postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd ten nie podjął żadnych czynności aby zgodnie z przepisami postępowania w aktach sprawy znajdowała się odpowiedź na skargę udzielona przez właściwy organ (Ministra Środowiska) to znaczy organ, który w dniu [...] wydał w postępowaniu odwoławczym ostateczną decyzję administracyjną. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik zakończonego w pierwszej instancji postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz Przedsiębiorstwo [...] "[...]" S.A. w R. wnieśli o jej oddalenie jako nie opartej na uzasadnionych podstawach .

Na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. pełnomocnik skarżącego cofnął zarzut naruszenia art. 107 § 1 kpa w zakresie nie oznaczenia w zaskarżonych decyzjach ponad 20 stron postępowania wodnoprawnego .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania . W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia prawa procesowego i w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się do przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy , iż przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) określający zakres działania sądów administracyjnych stanowi , iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W § 2 tego przepisu przyjęto , że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w szczególności w sprawach skarg na decyzje administracyjne ( pkt 1 ).

Natomiast art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy granic orzekania statuując zasadę , że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Norma powyższa obliguje sąd do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze. Jednakże brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czy skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie rzutują, nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji , iż przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonych decyzji ograniczył się wyłącznie do zarzutów skargi ustosunkowując się do nich w pisemnych motywach , natomiast nie wyszedł poza jej granice nie dokonując oceny legalności zaskarżonych decyzji w kontekście właściwości organów , zgodności planowanej inwestycji z uchwalonym w toku postępowania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego , nie zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą w jednej decyzji dla podmiotów korzystających w sposób zależny z wody tj. Małej Elektrowni Wodnej P. i Przedsiębiorstwa [...] S.A.

Bezspornym w rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje to , że Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych przepisów art. 134 § 1 i art. 3 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przeprowadzając właściwie kontrolę legalności zaskarżonych decyzji . Niewątpliwie Wojewódzki Sąd Administracyjny ustosunkował się do zarzutów skargi , natomiast kwestie , które poruszane są w skardze kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowiły naruszeń prawa , które mogły by mieć wpływ na wynik sprawy a tym samym Sąd ten nie był zobowiązany je dostrzec niezależnie od tego , że nie były podnoszone przez skarżącego we wniesionej skardze . Po prostu naruszenia wskazane w skardze kasacyjnej nie występowały.

Przede wszystkim nie można podzielić poglądu skarżącego , iż z naruszeniem przepisów o właściwości wydano zaskarżone decyzje . Z niespornego przecież stanu faktycznego sprawy wynika , że organem właściwym do wydania decyzji w zakresie pozwolenia wodnoprawnego dla Przedsiębiorstwa [...] S.A. na piętrzenie wody oraz zatwierdzenie instrukcji gospodarowania wodą był w rozpoznawanej sprawie Wojewoda P., który jednocześnie prowadził postępowanie z wniosku Małej Elektrowni Wodnej o wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia dla tego podmiotu instrukcji gospodarowania wodą . Elektrownia ta jak trafnie to ustalono, znajduje się na rzecze W. w km 69+720 km w miejscowości M. po jego prawej stronie , zaś po stronie lewej znajduje się jaz "[...]" należący do Przedsiębiorstwa [...] S.A. Zatem w tym samym kilometrze rzeki naprzeciw siebie usytuowano dwa obiekty różnych zakładów . Już w pozwoleniu wodnoprawnym na budowę Małej Elektrowni Wodnej z dnia [...] zauważono , że projektowana hydroelektrownia będzie budowana przy realizowanym przez [...] S.A. progu piętrzącym dla zbiornika wodnego P. i będzie korzystała ze stałego piętrzenia na nim. Skoro więc jest to korzystanie z wody zależne to tym samym zasadnie przyjęto w okolicznościach tej sprawy , że należy jednocześnie z postępowaniem prowadzonym , z wniosku Przedsiębiorstwa [...] S.A. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód powierzchniowych za pomocą jazu P. i zatwierdzenie instrukcji gospodarowania wodą prowadzić równolegle postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji gospodarowania woda dla Małej Elektrowni Wodnej i [...] S.A. z uwagi na potrzebę podjęcia decyzji zawierających wspólne uzgodnienia . Ten element potrzeby równoległego prowadzenia tego postępowania dla wskazanych wyżej dwóch podmiotów w zakresie zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą był jednoznacznie akcentowany w tym postępowaniu .

Niewątpliwie naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnych powoduje nieważność postępowania bez względu na trafność decyzji. Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący a organy muszą przestrzegać swojej właściwości . Jednakże na sprawę administracyjną składa się oprócz podmiotów , podstawy prawnej również i przedmiot sprawy . W razie gdy przedmiot sprawy jest wspólny tak jak to wynika z rozpoznawanej sprawy dot. zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą w sytuacji zależnego korzystania z wody przez dwie jednostki w tym samym kilometrze rzeki , to prowadzi to do powstania jednej sprawy a tym samym przesadza o właściwości organu . Z normy kompetencyjnej art. 140 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne wynika , że wojewoda wydaje pozwolenia wodnoprawne , jeżeli szczególne korzystanie z wód , wykonywanie urządzeń wodnych lub eksploatacja instalacji bądź urządzeń wodnych są związane z przedsięwzięciami lub instalacjami o których mowa w art. 378 ust. 2 pkt. 1 a i pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska tj. w sprawach przedsięwzięć na terenach zakładów gdzie jest eksploatowana , instalacja , która kwalifikowana jest jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko dla , których sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięć na środowisko jest obowiązkowe .

Przede wszystkim zbiornik wodny P., na którym znajdują się obie w/w jednostki jest klasyfikowany do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe z uwagi na powierzchnię obszaru górniczego złoża S. zlokalizowanego w czaszy tego zbiornika . Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko , obowiązkowe sporządzenie raportu na środowisko wymagane jest w szczególności dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopalin ze złoża metodą odkrywkową na powierzchni obszaru górniczego nie mniejszego niż 25 ha.

Przedsiębiorstwo [...] S.A. co nie jest sporne i co wykazano posiada pozwolenie na wydobywanie kruszywa ze złoża S. przy czym możliwość eksploatacji kruszywa uzależniona została jak wynika z akt od możliwości wykonania obiektów piętrzących zbiornik . Decyzją koncesyjną Wojewody T. z dnia [...] ustanowiono obszar górniczy o powierzchni 322 ha. Tym samym w rozpoznawanej sprawie pozwolenie wodnoprawne w tym obszarze na piętrzenie wód jak i zatwierdzenie instrukcji gospodarowania wodą dla Przedsiębiorstwa [...] S.A. zobowiązany był wydać Wojewoda P. Również do podjęcia rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu instrukcji gospodarowania wodą na korzystanie zależne z wody w tym rejonie dla Małej Elektrowni Wodnej P. właściwym był również ten sam organ tj. Wojewoda P. ( kwestia ta wyjaśniona została przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 544/07 ). Tym samym właściwość Ministra Środowiska jako organu odwoławczego w tej sprawie nie budzi tym samym żadnych wątpliwości .

Zauważyć w tym miejscu należy , iż zatwierdzona instrukcja gospodarowania wodą dla Przedsiębiorstwa [...] S.A. nastąpiła w decyzji zawierającej pozwolenie wodoprawne na piętrzenie wody na co pozwalały obowiązujące uregulowania prawne . Natomiast w odrębnej decyzji zatwierdzono tożsamą instrukcję gospodarowania woda dla Małej Elektrowni Wodnej co także nie naruszało prawa . Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można uznać , że doszło do naruszenia art. 128 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Tym samym niezatwierdzenie w jednym pozwoleniu wodnoprawnym instrukcji gospodarowania woda dla dwóch podmiotów zależnie korzystających z wody nie stanowiło naruszenia prawa . Wyjaśnić bowiem w tym miejscu należy , iż do wydania odrębnej decyzji dotyczącej zatwierdzenia instrukcji gospodarowania wodą dla Małej Elektrowni Wodnej pozwalał przepis art. 128 ust. 3 ustawy Prawo wodne w brzmieniu sprzed nowelizacji tejże ustawy nadanej ustawą z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 130 poz. 1087 ) , który stanowił , że integralna częścią pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód za pomocą urządzeń do jej piętrzenia lub zależne od siebie korzystanie z wód przez kilka zakładów stanowi instrukcja gospodarowania wodą , zatwierdzona w tym pozwoleniu lub odrębnej decyzji przez organ wydający pozwolenie . Norma intertemporalna do wskazanej wyżej ustawy zmieniającej w art. 21 stanowiła , że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej tj. z dniem 30 lipca 2005 r. a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe a więc w takim jak wyżej brzmieniu. Skoro postępowanie z wniosku Przedsiębiorstwa [...] S.A. wszczęto wnioskiem z dnia [...] ( zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] k-31 akt administracyjnych zaś wniosek Małej Elektrowni Wodnej pochodził z dnia [...] to dopuszczalne było podjęcie odrębnej decyzji o zatwierdzeniu instrukcji gospodarowania wodą . Tym samym przy uwzględnieniu cytowanych przepisów intertemporalnych i mającego w tej sprawie zastosowania brzmienia art. 128 ust. 3 ustawy Prawo wodne należy przyjąć , że dopuszczalne było zatwierdzenie przedmiotowej instrukcji poza pozwoleniem wodnoprawnym.

Chybiony jest także zarzut skargi kasacyjnej nie wzięcia pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji okoliczności uchwalenia w trakcie postępowania planu zagospodarowania przestrzennego części gminy P. "S.-Zbiornik – uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...]. Strona skarżąca kwestionując tę okoliczność zgłasza jedynie zastrzeżenie , że nie wiadomo czy organ nie utrzymał rozstrzygnięcia sprzecznego z art. 125 pkt. 2 Prawa wodnego nie formułując przy tym żadnej sprzeczności decyzji o pozwoleniu na piętrzenie wody oraz zatwierdzeniu instrukcji gospodarowania wodą z w/w prawem miejscowym co powoduje , że zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Poza tym rozpatrywanie zgodności inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania dla już zrealizowanego obiektu nie może w jakimkolwiek stopniu uzasadniać naruszenia art. 125 pkt . 2 ustawy Prawo wodne stanowiącego , że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy . Niewątpliwie badanie warunków korzystania z wód ( zatwierdzenie pozwolenia na piętrzenie wód , zatwierdzenie instrukcji gospodarowania wodą ) w odniesieniu do planu zagospodarowania przestrzennego , który wszedł w życie w trakcie prowadzonego postępowania nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego .

Ponadto nie można w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać , że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Według tego przepisu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , której dotyczy skarga .

Określenie zawarte w tej normie "we wszystkich postępowaniach" , jak przyjmuje się w judykaturze wskazuje , że środki prawne ,o których mowa w tym przepisie powinny być stosowane do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych w różnych a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , której dotyczy skarga . Chodzi tu o postępowanie główne ( toczące się przed organami obu instancji ) , jak i postępowanie nadzwyczajne ( np. o wznowienie czy też stwierdzenie nieważności decyzji). Natomiast jak wynika to z lektury skargi kasacyjnej strona skarżącą upatruje naruszenia tej normy procesowej poprzez to , że w aktach sprawy brak jest odpowiedzi na skargę . Natomiast akty i czynności , o których mowa w tej normie to te , które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego a wymienione w art. 3 ust. 2 ust. 1-4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( w szczególności decyzje , postanowienia ).

Natomiast zauważyć należy , że odpowiedź na skargę o której mowa w art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest pismem strony w rozumieniu art. 45 tej ustawy , którego celem jest ustosunkowanie się do zarzutów skargi . Nie jest więc to akt lub czynność o jakiej mowa w art. 135 wskazanej ustawy procesowej . Zatem w tych okolicznościach nie można mówić , że doszło do naruszenia art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

Niezależnie od powyższego wskazań także należy , że odpowiedź na skargę udzielona przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej – centralny organu administracji rządowej , znajduje się w aktach sprawy . Należy tylko wyjaśnić , że Sąd pierwszej instancji błędnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał , iż odpowiedzi na skargę udzielił Minister Środowiska , który już w chwili sporządzania przedmiotowej odpowiedzi na skargę nie miał kompetencji w sprawie, gdyż od 1 lipca 2006 r. przejął je Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej ( art. 218 a ust. 1 ustawy Prawo wodne ) . Okoliczność , że w sprawie zaskarżoną decyzję wydał Minister Środowiska , a odpowiedź na skargę udzielił inny lecz właściwy organ nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla bytu rozpoznawanej sprawy . Podobnie należy ocenić nieprawidłowe oznaczenie w motywach zaskarżonego wyroku organu udzielającego odpowiedzi na skargę przez Sąd pierwszej instancji .

Przypomnieć należy , że zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewodów i dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej w sprawach określonych ustawą . Ustawą z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy Prawo wodne ( Dz. U. Nr 154 , poz. 1803) dodano do ustawy art. 218a w myśl , którego do dnia 31 grudnia 2003 r. określone w ustawie zadania i kompetencje Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wykonywał właściwy minister do spraw gospodarki wodnej . Kolejnymi ustawami z dnia 12 grudnia 2003 r. ( Dz. U. Nr 228 , poz. 2259 ) oraz z dnia 16 grudnia 2005 r. ( Dz. U. Nr 267 , poz.2255 ) zmieniano brzmienie art. 218a w zakresie zawartego w nim terminu przesuwając go kolejno na dzień 31 grudnia 2005 r. a następnie do 30 czerwca 2006 r. Powyższe zaś regulacje pozwalają na sformułowanie wniosku , że Minister Środowiska w okresie do 30 czerwca 2006 r. jedynie zastępował Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w zadaniach organu wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy Prawa wodnego . Dlatego też udzielając w lipcu 2006 r. odpowiedzi na skargę w tej sprawie dokonał tego w tym czasie już organ właściwy w sprawie . Należy bowiem zauważyć , że utrata kompetencji jak i likwidacja organu wprost uprawniają właściwą jednostkę do zajęcia stanowiska w sprawie . Tak też postąpiono w niniejszej sprawie , a to świadczy o tym , że w tym zakresie nie można mówić o jakimkolwiek naruszeniu prawa . Podobnie jak i w kwestii nieoznaczeni ponad 20 stron postępowania wodnoprawnego w zaskarżonych decyzjach zarzut ten ocenić należy jako całkowicie chybione , lecz w tym zakresie cofnięto skargę kasacyjną.

Zatem tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać by skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy , a to pozwalało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w oparciu o art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) na jej oddalenie .