Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 884/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2,  art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. H., K. H., C. H.i A. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. H., K. H., C. H.i A. H. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku M. H., K. H., C. H. i A. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] października 2018 r. [...] stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r. nr [...], w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] nieodpłatnie prawa własności mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Domu Pomocy Społecznej w [...], obejmującego nieruchomość położoną w obr. [...], jednostka ewidencyjna [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętą księgą wieczystą nr [...] (obecnie KW nr [...]), opisana w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] stanowiącej załącznik do protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] października 1999 r., wpisaną do rejestru zabytków pod nr [...], dział [...], na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1978 r. L.dz. [...], zabudowaną następującymi budynkami i budowlami: - budynek główny - sanatorium, 2-kondygnacyjny o pow. użytkowej [...] m2 i kub. [...] m3, nr inwentarzowy [...], - budynek administracyjny o pow. użytkowej [...] m2, nr inwentarzowy [...], - budynek gospodarczy - garaż o pow. użytkowej [...] m2, nr inwentarzowy [...], - wiata na maszyny, nr inwentarzowy [...], - budynek chlewni, nr inwentarzowy [...], budynek ubojnia, nr inwentarzowy [...], - ogrodzenie z siatki, nr inwentarzowy [...], została wydana z naruszeniem prawa.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 1999 r., działając na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] nieodpłatnie prawa własności mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Domu Pomocy Społecznej w [...], obejmującego: 1. nieruchomość położoną w obr. [...], jedn. ewid. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętą księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] stanowiącej załącznik do protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] października 1999 r., wpisaną do rejestru zabytków pod nr [...], dział [...], na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1978 r. [...], zabudowaną następującymi budynkami i budowlami: - budynek główny - sanatorium, 2-kondygnacyjny o pow. użytkowej [...] m2 i kub. [...] m3, nr inwentarzowy [...], - budynek administracyjny o pow. użytkowej [...] m2, nr inwentarzowy [...], - budynek gospodarczy - garaż o pow. użytkowej [...] m2, nr inwentarzowy [...], - wiata na maszyny, nr inwentarzowy [...], - budynek chlewni, nr inwentarzowy [...], - budynek ubojnia, nr inwentarzowy [...], - ogrodzenie z siatki, nr inwentarzowy [...], 2. nieruchomość położoną w obr. [...], jedn. ew. [...] oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha objętą księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] stanowiącej załącznik do protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] października 1999 r. zabudowaną następującymi budynkami i urządzeniami: - pałac w [...], 2-kondygnacyjny o pow. użytkowej [...] m2 i kub. [...] m3, nr inwentarzowy [...], - kotłownia olejowa, nr inwentarzowy [...], 3. ruchomości i inne środki trwałe Domu Pomocy Społecznej w [...] objęte kartą inwentaryzacyjną jednostki nr [...] stanowiącą załącznik do protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] października 1999 r. oraz środki finansowe opisane w ww. protokole zdawczo-odbiorczym.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r., w części dotyczącej jej punktu 1, tj. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] nieodpłatnie własności mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Domu Pomocy Społecznej w [...], obejmującego nieruchomość położoną w obr. [...], jednostka ewidencyjna [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...] (obecnie KW nr [...]), prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], wpisaną do rejestru zabytków pod nr [...], dział [...], na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1978r. L.dz. [...], zabudowaną m.in. budynkiem głównym - sanatorium, 2-kondygnacyjnym o pow. użytkowej [...] m2 i kubaturze [...] m3 objętym dawnym wykazem hipotecznym [...], a obecnie oznaczoną jako działka nr [...], objętą księgą wieczystą KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy [...] w [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...], wystąpiła E. H.

Minister SWiA decyzją z [...] października 2018 r. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r., w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Powiat [...] nieodpłatnie prawa własności mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Domu Pomocy Społecznej w [...], obejmującego nieruchomość położoną w obr. [...], jednostka ewidencyjna [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętą księgą wieczystą nr [...] (obecnie KW nr [...]) prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], opisana w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] stanowiącej załącznik do protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] października 1999 r., wpisaną do rejestru zabytków pod nr [...], dział [...], na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1978r. L.dz. [...], zabudowaną następującymi budynkami i budowlami: - budynek główny - sanatorium, 2-kondygnacyjny o pow. użytkowej [...] m2 i kub. [...] m3, nr inwentarzowy [...], - budynek administracyjny o pow. użytkowej [...] m2, nr inwentarzowy [...], - budynek gospodarczy - garaż o pow. użytkowej [...] m2, nr inwentarzowy [...], - wiata na maszyny, nr inwentarzowy [...], - budynek chlewni, nr inwentarzowy [...], - budynek ubojnia, nr inwentarzowy [...], - ogrodzenie z siatki, nr inwentarzowy [...], została wydana z naruszeniem prawa.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra SWiA z [...] października 2018 r. wystąpili M. H., K. H., C. H. i A. H.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] października 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 60 ust. 1 i 3 ustawy, stanowiącego materialnoprawną podstawę badanej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] mienie, aby mogło zostać skomunalizowane w oparciu o ten przepis, musiało być 31 grudnia 1998 r. mieniem ogólnonarodowym oraz pozostawać we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów tejże ustawy.

Zebrana w sprawie dokumentacja wskazuje, że "[...]" z przyległościami: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w powiecie [...], objęte były wykazem hipotecznym [...]. W wykazie tym jako właściciel wpisany był J. H. Nieruchomość ziemska "[...]" przejęta została na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej – dalej zwanego "dekretem".

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] stwierdził, że północna część działki nr [...] (wskazana na mapie stanowiącej integralną część decyzji jako działka nr [...]), objęta dawnym wykazem hipotecznym [...] podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Poza tym stwierdził, że pozostała część działki nr [...] (oznaczona na ww. mapie jako [...]) nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 lutego 2016 r. sygn. akt. I SA/Wa 1094/15 oddalił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2015 r.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 29 września 2017 r. sygn. akt I OSK 1465/16 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lutego 2016 r. sygn. akt. I SA/Wa 1094/15 i odrzucił skargę.

Minister zauważył, że jeżeli więc część działki nr [...] nie została przejęta na cele reformy rolnej przez Skarb Państwa, to nie podlegała również komunalizacji według art. 60 ust. 1 i 3 ustawy. Doszło zatem do rażącego naruszenia wskazanego przepisu bowiem rozdysponowano prawem do nieruchomości niestanowiącej własności Skarbu Państwa.

Minister wskazał, że "rażące naruszenie prawa" oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia przepisów prawa procesowego oraz materialnego o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Chodzi więc o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Naruszenie to miało charakter oczywisty i miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Ministra treść decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r. w kwestionowanej części pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu prawa. Doszło bowiem do skomunalizowania działki, co do której Skarb Państwa nie legitymował się prawem własności.

Dalej Minister wskazał, że w przypadku występowania przesłanki z art. 156 § 1 kpa należy także ocenić ewentualne skutki prawne wywołane daną decyzją. Zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Zasadą utrwaloną w orzecznictwie sądowym jest, że nieodwracalny skutek prawny stanowiący przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji, to taki skutek, którego organ administracji nie jest w stanie odwrócić w ramach swych kompetencji realizowanych w postępowaniu administracyjnym. Taki skutek wywołuje przeniesienie własności nieruchomości lub użytkowania wieczystego w drodze czynności cywilnoprawnej.

Minister wskazał na podjętą przez ustawodawcę próbę zdefiniowania pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" w ustawie z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. 2017 r. poz. 718). Zgodnie z art. 2 pkt 4 ww. ustawy poprzez nieodwracalne skutki prawne - należy rozumieć stan prawny powstały wskutek przeniesienia prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] na osobę trzecią, o ile nie nastąpiło ono nieodpłatnie lub na rzecz nabywcy działającego w złej wierze lub zagospodarowania nieruchomości [...] na cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) - dalej zwanej "ugn".

Wprawdzie przywołana ustawa odnosi się do decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – dalej zwanego "dekretem warszawskim" i dotyczy jedynie nieruchomości warszawskich, niemniej jednak zacytowana definicja, w ocenie organu orzekającego, może rzucać światło w jakim kierunku powinno zmierzać właściwe interpretowanie wskazanego zagadnienia.

W niniejszej sprawie objęta wadliwą częścią decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] nieruchomość nie była przedmiotem dalszego obrotu prawnego, jednak została przekazana na cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 6 ugn.

W ocenie Ministra analizując skutki prawne wydanej decyzji komunalizacyjnej w kontekście przesłanki określonej w art. 156 § 2 kpa ab initio nie można pominąć treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, w którego sentencji TK stwierdził, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży w interesie porządku publicznego. Niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje także, że z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Trybunał Konstytucyjny wskazał ponadto, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub jego ekspektatywy (w szczególności, jeżeli z takim nabyciem powiązane było powstanie obowiązku państwa), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe Trybunał Konstytucyjny uznał że ocena, czy upływ czasu od wydania decyzji obarczonej wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowi negatywną przesłankę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa wymaga każdorazowej, indywidualnej, oceny zarówno stanu faktycznego, jaki i prawnego w danej sprawie.

Reasumując Trybunał Konstytucyjny uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych.

W literaturze i judykaturze przedmiotu wyrażone zostało stanowisko, zgodnie z którym wyżej powołany wyrok, stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w zakresie opisanym w sentencji, ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Nie ulega jednak wątpliwości, że Trybunał Konstytucyjny wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa, nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w trybie art. 156 kpa zobowiązany jest uwzględnić przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego w każdej sprawie, w której decyzja administracyjna, oceniana w tym trybie, została wydana ze znacznym upływem czasu. Co prawda Trybunał Konstytucyjny nie wskazał expressis verbis, jaki upływ czasu może być uznany za znaczny, nie oznacza to jednak, że w ogóle nie podlega to ocenie, dopóty, dopóki nie zostanie to określone przez ustawodawcę.

Przyjęcie odmiennego poglądu spowodowałoby niewykonywanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, co jest sprzeczne z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a w najlepszym razie powodowałby, że przedmiotowy wyrok miałby całkowicie iluzoryczny charakter. Przyznanie orzeczeniom Trybunału Konstytucyjnego mocy powszechnie obowiązującej powoduje, że nikt - a w szczególności żaden organ władzy publicznej - nie może w kwestii rozstrzygniętej przez Trybunał Konstytucyjny zająć stanowiska odmiennego, niż wyrażone w orzeczeniu.

Mając zatem na uwadze fakt, iż organy administracji muszą działać na podstawie i w granicach prawa i nie mogą same z siebie przyjąć "rozsądnego" okresu na unieważnienie decyzji, który byłby zgodny z Konstytucją RP, a także uwzględniając wytyczne TK dla organów orzekających, do czasu usunięcia przez parlament luki legislacyjnej, które wskazują na "konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa", Minister v uznał, że właściwym rozwiązaniem jest analogiczne zastosowanie terminu 10-letniego, który art. 156 § 2 kpa przewiduje dla przesłanek stwierdzenia nieważności z § 1 przedmiotowego przepisu innych, niż analizowany pkt 2 (wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa).

Dokonując bowiem oceny skutków społeczno-gospodarczych przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej, nie mogła ujść uwadze Ministra okoliczność, że Powiat [...], na działce nr [...], z obrębu [...], objętej decyzją komunalizacyjną realizuje zadania o charakterze ponadgminnym w zakresie pomocy społecznej, wynikające z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995).

W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy stwierdzenie nieważności decyzji, po upływie blisko 20 lat od jego wydania, godziłoby w zasadę zaufania obywateli do organów państwa i konieczne było zastosowanie w sprawie art. 158 § 2 kpa. Oznacza to, że organ administracji publicznej winien ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Poza tym Minister wskazał, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r. nie mogłaby być wyeliminowana z obiegu prawnego również z tej przyczyny, że na dzień jej wydania prawo własności do skomunalizowanej nieruchomości ujawnione było w księdze wieczystej nr [...] na rzecz Skarbu Państwa. Wpis w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości ma znaczenie dla ustalenia jej stanu prawnego a w ślad za tym dla oceny legalności decyzji komunalizacyjnej.

Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Powyższa zasada, że prawo jawne wpisane jest do księgi wieczystej zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym uzasadnia domniemanie istnienia tego prawa, a także jego przysługiwania podmiotowi oznaczonemu we wpisie. Co więcej treść praw jest zgodna z wpisem, a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu.

Zgodnie z doktryną domniemanie to dotyczy także prawa, które wygasło, a nie zostało wykreślone z księgi wieczystej. Jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 ww. ustawy jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym, np. w postępowaniu o zasiedzenie, czy z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym lub z powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego.

Minister podkreślił, że brak możliwości dokonywania przez organ administracji publicznej odmiennych ustaleń od wynikających z wpisów w księdze wieczystej jest powszechnie akceptowany przez sądy administracyjne. Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie odmiennego poglądu, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 ww. ustawy, mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której organ nadzoru zastępowałby sąd powszechny, co jest prawnie niedopuszczalne.

Jak wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne możliwe jest wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano wpisu do księgi wieczystej, a następnie samego wpisu, lecz nie może to nastąpić w tym postępowaniu i nie w wyniku działań organu nadzoru. Zatem wynikająca z art. 3 ust. 1 ww. ustawy zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności Skarbu Państwa, wpisanego do księgi wieczystej, wiąże wszystkich także organy administracji i sądy administracyjne, aż do czasu skutecznego obalenia, ale wyłącznie w przewidzianym prawem trybie.

Mając powyższe na względzie Minister uznał, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r. w kwestionowanej części, z uwagi na znaczny upływ czasu od daty jej wydania i doręczenia nie może być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2019 r. M. H., C. H., K. H., A. H. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 i art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, w tym podnosząc naruszenie wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji, - art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 kpa poprzez nierozpatrzenie przez organ w sposób wyczerpujący i całościowy materiału dowodowego i nieustalenie prawidłowo okoliczności faktycznych, dokonując wybiórczego i niekorzystnego dla skarżących wyboru materiału dowodowego, - art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 47, art. 52, art. 64 § 1 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz Preambuły Konstytucji i art. 8 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do ww. Konwencji poprzez naruszenie podstawowych zasad ustrojowych Rzeczpospolitej Polskiej, w szczególności zasady państwa prawnego realizującego pryncypia sprawiedliwości społecznej, zasady działania na podstawie i w granicach prawa, zapewnienie praw człowieka i obywatela, w tym ochronę dziedziczenia, - art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zw. z art. 21, art. 77 ust. 1 w zw. z art. 8 i art. 45 oraz art. 87 i 91 w zw. z art. 9 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa do domu rodzinnego (prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego) i nieuwzględnienie pierwszeństwa umowy międzynarodowej, ratyﬁkowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową, - art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ustawowe przesłanki ku temu i w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r., w części obejmującej nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działka nr [...] (Kw nr [...]), - art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej i wskazanie, że dla przyjęcia "rozsądnego" okresu na unieważnienie decyzji właściwym rozwiązaniem jest analogiczne zastosowanie terminu 10-letniego i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że nie stwierdza się nieważności decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeśli od jej wydania upłynęło 10 lat. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o: 1) uwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i uchylenie zaskarżonej z [...] lutego 2019 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2018, 2) zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa adwokackiego wedle norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W piśmie z [...] czerwca 2019 r. skarżący wskazali, że prezentowany przez Ministra pogląd, że właściwym rozwiązaniem jest analogiczne zastosowanie terminu 10- letniego, który art. 156 § 2 kpa przewiduje dla przesłanek stwierdzenia nieważności z § 1 przedmiotowego przepisu nie znajduje oparcia w prawie. Ze względu na charakter zakresowy wyroku Trybunału i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w zakresie pominięcia prawodawczego, wyrok ten nie prowadzi do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero - jak stwierdził Trybunał - dokonanie przez ustawodawcę stosownych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie można zaś określić terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. np. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt. II OSK 651/14).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie nie ma sporu pomiędzy stronami, że skoro część działki nr [...] nie podlegała przejęciu na rzecz Skarbu Państwa z mocy samego prawa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (czego dowodzi ostateczna decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r.), to decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r., w zakresie orzekającym w pkt 1, co do nieruchomości zabudowanej oznaczonej jako działka nr [...], nie mogła potwierdzić komunalizacji przedmiotowej nieruchomości 1 stycznia 1999 r. na rzecz Powiatu [...]. Tryb komunalizacji z art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotyczy bowiem wyłącznie mienia Skarbu Państwa.

Nie ma między stronami sporu, co do tego, że takie działanie Wojewody [...] stanowiło rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, naruszenie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

W niniejszej sprawie spór między skarżącymi, a organem i Powiatem [...] dotyczy natomiast tego, czy zaistniały wymienione w art. 156 § 2 kpa przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r., w zakresie orzekającym w pkt 1.

Zdaniem Sądu z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby przeszkody takie zaistniały, w szczególności, aby po wydaniu decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r. sporna nieruchomość (działka nr [...]) była przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Przekazanie spornej nieruchomości w trwały zarząd Domowi Pomocy Społecznej w [...], na mocy ostatecznej decyzji z [...] maja 2000 r. nr [...], nie stanowi przeszkody w postaci nieodwracalnych skutków prawnych z art. 156 § 2 kpa, ponieważ decyzja ta może być następczo wygaszona w stosownym trybie (art. 46 ust. 2 pkt 6, czy art. 46a ugn).

Zdaniem Sądu błędne było odwołanie się przez Ministra do definicji nieodwracalnych skutkach prawnych, określonej w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Z przepisu tego wynika, że ilekroć w tej ustawie jest mowa o nieodwracalnych skutkach prawnych należy przez to rozumieć stan prawny powstały wskutek przeniesienia prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej na osobę trzecią, o ile nie nastąpiło ono nieodpłatnie lub na rzecz nabywcy działającego w złej wierze, lub zagospodarowania nieruchomości warszawskiej na cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624).

Sąd zwraca, że wskazana wyżej definicja nieodwracalnych skutków prawnych odnosi się tylko i wyłącznie do spraw prowadzonych przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w postępowaniu rozpoznawczym, w których kontrolowane są decyzje reprywatyzacyjne wydane w sprawach z zakresu tzw. gruntów warszawskich. W tych sprawach istotne znaczenie ma przesłanka z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, która uniemożliwia uwzględnienie wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, gdy nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona na cel publiczny tego rodzaju, że nie będzie możliwe korzystanie z gruntu przez osobę ubiegającą się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Dodatkowo należy wskazać, że w sprawach z zakresu gruntów [...] znaczenie ma art. 214a ugn. Z tego przepisu wynika, że można odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu (...) niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6. Przepisy z zakresu gruntów [...] odwołują się do celów publicznych, zdefiniowanych w art. 6 ugn i ustawach szczególnych, a nie do zadań (własnych) powiatu, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i w ustawach szczególnych.

Nie można pominąć tego, że wycofanie z obrotu prawnego decyzji reprywatyzacyjnej, z powołaniem się na przeszkodę w postaci nieodwracalnych skutków prawnych nie dotyczy weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej, ale nadzorczego trybu szczególnego, o którym mowa w art. 163 kpa (w którym nie można uchylić kwestionowanej decyzji reprywatyzacyjnej). Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której w razie, gdy decyzja reprywatyzacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, stwierdza wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa i wskazuje okoliczności, z powodu których nie można jej uchylić.

Skoro zatem niniejsza sprawa nie dotyczy decyzji reprywatyzacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym, o którym mowa w art. 163 kpa (postępowaniu rozpoznawczym z art. 16 ust. 1 tej ustawy), to posługiwanie się szczególną definicją nieodwracalnych skutków prawnych wprowadzoną na użytek innej ustawy było nieuprawnione. Dotyczy to odwołania się Ministra do celów publicznych z art. 6 pkt 6 ugn (budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla domów opieki społecznej), jako przeszkody, o której mowa w art. 156 § 2 zw. z art. 158 § 2 kpa, do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r., co do rozstrzygnięcia zawartego w jej pkt 1.

Sąd zwraca uwagę, że nieruchomości będące własnością lub w użytkowaniu wieczystym powiatu tworzą powiatowy zasób nieruchomości. Zasobem tym gospodaruje zarząd powiatu (art. 25a i art. 25b ugn). Do tego organu należy więc decyzja w jaki sposób zapewnić realizację zadań własnych powiatu, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 955 ze zm.) w zw. z art. 19 pkt 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.).

Wadliwe – zdaniem Sądu – było odwołanie się przez Ministra do stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 celem wykazania zaistnienia przeszkody do stwierdzenia nieważności kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji komunalizacyjnej.

Sąd zwraca uwagę, że wyrok ten nie jest miarodajny dla spraw z zakresu komunalizacji nieruchomości skarbowych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2342/16 skutkiem decyzji komunalizacyjnej jest potwierdzenie nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości, które następowało z mocy prawa. Zatem to nie obywatele, lecz jednostki samorządu terytorialnego są beneficjentami rozstrzygnięcia zawartego w takiej decyzji. Analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie służy ochronie interesów Skarbu Państwa, czy gminy, które wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa nabyły prawo własności (por. wyroki NSA o sygn. akt: I OSK 2566/15, I OSK 2632/15, I 2631/15, I OSK 2486/15, I OSK 2940/14, I OSK 1307/14). Nie ma bowiem wątpliwości, że u podstaw wyroku Trybunału legło dostrzeżenie potrzeby ochrony praw jednostek, a nie podmiotów publicznoprawnych.

Poza tym rację mają skarżący, że w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do oceny przez organ administracji publicznej, czy upływ czasu od daty wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej stanowi "znaczny upływ czasu", wyłączający możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14 wskazany wyrok TK adresowany jest do ustawodawcy, aby ten dokonał stosownych zmian w prawie. NSA uznał, że w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie można określić terminu, po upływie którego byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji.

Z kolei jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1709/16 w drodze wykładni art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie można określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Przyjęcie odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku TK nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem art. 156 § 2 kpa negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa, ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Warunek "znacznego upływu czasu" mógłby być, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, spełniony zarówno w sytuacji upływu 10, czy innej dowolnej liczby lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Działanie takie stanowi de fato rodzaj wykładni prawotwórczej. Ta zaś nie powinna być stosowana w polskim porządku prawnym (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010 r.). Taki sposób działania organu byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny, będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych".

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zaprezentowane wyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tej sytuacji nie można uznać, że Minister, bez uprzedniej stosownej zmiany art. 156 § 2 kpa, był kompetentny samodzielnie określić na potrzeby niniejszej sprawy, że upływ blisko 20 lat stanowił znaczny upływ czasu i uniemożliwiał stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, w części dotyczącej działki nr [...] wraz z naniesieniami.

Argumentem za brakiem możliwości stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r. we wnioskowanej części nie mogło też być to, że na dzień wydania tej decyzji prawo własności przedmiotowej nieruchomości ujawnione było w księdze wieczystej nr [...] na rzecz Skarbu Państwa i że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemanie prawne wynikające z tego przepisu wskazuje, że wpis ten jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym i że nie jest możliwe obalenie tego domniemania w postępowaniu administracyjnym.

Sąd zwraca uwagę, że tego typu argument nie jest adekwatny dla oceny przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 kpa.

Ten argument mógł być rozważony w kontekście oceny, czy w niniejszej sprawie naruszenie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy miało charakter "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w sytuacji gdy Wojewoda [...] wydając decyzję komunalizacyjną w 1999 r. był związany wpisem Skarbu Państwa wynikającym z działu II Kw nr [...] (odpis z Kw nr [...] z [...] marca 1999 r.) i skoro tak ustalony stan prawny chroniło domniemanie z art. 3 ust. 1 ukwh. Zwrócono na ten problem uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym spraw komunalizacyjnych (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3703/18).

Wobec tego, że Minister w niniejszej sprawie uznał, że naruszenie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy miało charakter "rażący", to Sąd nie mógł orzec w tej kwestii inaczej, aby nie pogorszyć sytuacji skarżących. Sąd – mając na uwadze art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej zwanej "ppsa" - nie mógł wydać orzeczenia na niekorzyść skarżących, skoro nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymując w mocy swoją decyzję z [...] października 2018 r. naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym Minister weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Minister przyjmie, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa i że nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r., w zakresie wnioskowanym w podaniu z [...] maja 2015 r. Wobec tego Minister wyda decyzję merytoryczno-reformatoryjną, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).