Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 363/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 578
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art. 147 § 1,  art. 200,  art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Burmistrza na uchwałę Rady Powiatu z dnia 16 grudnia 2013 r., XLI.247.13 w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Starosty – jako reprezentującego Radę Powiatu na rzecz Burmistrza kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Burmistrz wnioskiem z [...] listopada 2013 r. zwrócił się do Rady Powiatu o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym M.Z., zatrudnionym na stanowisku Dyrektora Ośrodka Kultury, stosunku pracy.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że radny M.Z. od [...] marca 2005 r. pełni funkcję Dyrektora Ośrodka Kultury. W wyniku przeprowadzonego audytu wewnętrznego stwierdzono szereg uchybień w dziedzinie gospodarki finansami i gospodarowania majątkiem. Powyższe wskazane uchybienia dotyczyły m.in.:

1. niezgodnego z wymogami prawa sporządzania planów finansowych jednostki,

2. ujmowania w ewidencji części dotacji celowej przeznaczonej na realizację programów kulturalnych jako dochodów własnych,

3. wykazywanie dotacji podmiotowej jako przychodów własnych,

4. nie przekazywania właściwych środków w ustawowych terminach na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych,

5. występowania znacznych rozbieżności pomiędzy ewidencją księgową a sprawozdaniami,

6. wypłacania pracownikom OK dodatkowego wynagrodzenia rocznego bez podstawy prawnej,

7. błędów w naliczaniu wynagrodzeń pracowników,

8. błędnie naliczanego zasiłku chorobowego,

9. nie przekazywania do Urzędu Marszałkowskiego informacji o korzystaniu ze środowiska polegającego na emisji spalin z kotła c.o, w tym również nie przekazywanie opłat za korzystanie z tego środowiska,

10. błędnego naliczania wynagrodzeń, zasiłków i kosztów uzyskiwania przychodu pracowników,

11. przedstawił ze znacznym opóźnieniem dokument stanowiący zasady (politykę) księgową Ośrodka Kultury.

Wnioskodawca wskazał, że pełen wykaz uchybień przedstawia dokument sporządzony [...] października.2013 r. przez audytora wewnętrznego pt: "Sprawozdanie końcowe z realizacji zadania audytowego w zakresie upowszechniania kultury. Sprawozdaniem objęto Ośrodek Kultury dla którego Organizatorem jest Gmina", który stanowi integralną część wniosku.

We wniosku wskazano ponadto, że wniosek ten nie jest w żadnym stopniu związany z pełnieniem przez M.Z. funkcji radnego Rady Powiatu a jest jedynie skutkiem nieprawidłowości w gospodarowaniu finansami i majątkiem jednostki miejskiej przez Dyrektora.

W szczególności podkreślono, że podejmowanie przez okres ostatnich 8 lat decyzji o wypłacaniu pracownikom dodatkowego wynagrodzenia rocznego spowodowało szkodę finansową w kwocie 167 866,66 zł. Zdaniem wnioskodawcy dochodzenie tej kwoty od pracowników będzie praktycznie niemożliwe, nie wspominając już o odsetkach. Zatem już tylko to uchybienie dyskwalifikuje osobę M.Z. jako Dyrektora Ośrodka Kultury. Świadczy ono, że nie zapoznał się on z podstawowymi przepisami dotyczącymi funkcjonowania Ośrodka, w tym z płacowymi do czego był szczególnie zobowiązany. Podkreślono, że pobieranie dodatkowego rocznego wynagrodzenia nie znajduje żadnej podstawy w obowiązujących przepisach prawa dotyczących wynagrodzeń pracowników instytucji kultury. Katalog jednostek sfery budżetowej, którym należy się dodatkowe wynagrodzenie roczne określa art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników sfery budżetowej. W katalogu tym nie ujęto pracowników kultury.

Zaznaczono także, że M.Z. potwierdził na spotkaniu w dniu [...] października 2013 r., z udziałem audytora, że nie kwestionuje zarzutów zawartych w sprawozdaniu z audytu (za wyjątkiem jednego dotyczącego kwalifikacji księgowej dotyczącej sceny mobilnej z czym audytor się zgodził i zarzut ten uznać należy za niebyły).

Rada Powiatu uchwałą nr XLI.247.13 z 16 grudnia 2013 r. nie wyraziła zgody na rozwiązanie przez Burmistrza umowy o pracę z M.Z., radnym Powiatu (§ 1 uchwały). W paragrafie 2 powierzono wykonanie uchwały Przewodniczącemu Rady Powiatu. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 3).

W uzasadnieniu uchwały, po przedstawieniu żądania wniosku, Rada wskazała, że radny M.Z. pismem z [...] grudnia 2013 r. zwrócił się do radnych Rady Powiatu. W piśmie tym przede wszystkim wskazał na polityczne motywy, w tym związane z pełniona funkcją radnego Rady Powiatu, zamiaru Burmistrza dotyczącego rozwiązania z nim stosunku pracy. Przytoczył m.in. szereg okoliczności, które potwierdzają jego tezy w tej sprawie. Wskazał na istniejący konflikt między Burmistrzem a Klubem Radnych 2014, do którego należą wszyscy czterej radni z Gminy. Skutkiem tego było przedstawienie radnemu porozumienia w sprawie zmniejszenie jego wynagrodzenia za pracę z ultimatum, że jeżeli tego porozumienia nie podpisze, to Burmistrz wystąpi do Rady Powiatu o wyrażenie zgody na rozwiązanie z nim stosunku pracy. Było to w marcu tego roku.

Wskazano, że radny odniósł się również do przedstawionych mu zarzutów. Wyjaśnił mechanizm powstałych błędów, które w większości były niezależne od niego. Wskazał na niezwłoczne usunięcie niektórych uchybień. Co do wypłaty tzw. "trzynastek", radny przyznał się do błędu. Twierdził jednak, że były wypłacone na zasadach jak dla pracowników samorządowych, na co nikt nie zwrócił uwagi po przekształceniu zakładu budżetowego gminy w instytucję kultury. Zdaniem radnego o tym z pewnością wiedział Burmistrz i Skarbniczka. Ponadto radny wskazywał na inne fakty świadczące o trudnej jego współpracy z Burmistrzem.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że 9 grudnia 2013 r. odbyło się wspólne posiedzenie Komisji Rady Powiatu. Na posiedzenie został zaproszony Burmistrz. W jego imieniu przybył jego zastępca. Na pytania radnych odpowiadał też obecny audytor – autor przeprowadzonego audytu wewnętrznego w OK. Tym samym radni, oprócz przedstawionych im dokumentów i pisemnych wyjaśnień, mogli w sposób wyczerpujący zdobyć wiedzę na temat podstaw rozwiązania stosunku pracy z radnym. Radni mogli też, co niektórzy uczynili, przedstawić w dyskusji swoje opinie i zająć stanowisko w sprawie.

Kilkoro radnych wskazywało na to, że stwierdzone nieprawidłowości uzasadniają rozwiązanie z pracownikiem stosunku pracy i tym samym podjęcie uchwały o wyrażeniu na to zgody. Większość radnych nie była usatysfakcjonowana wyjaśnieniami obecnego zastępcy Burmistrza i audytora. Z ich wypowiedzi lub pytań wynikało, że wątpią w "czyste" intencje wnioskodawcy w tej sprawie. Z dużą rezerwą odnosili się do zarzutów wobec radnego w sytuacji kiedy dotąd był on uważany za bardzo dobrego szefa Ośrodka Kultury. Duże wątpliwości radnych wzbudziło podejrzenie, że autor wniosku, tj. sam Burmistrz ze swoimi pracownikami do tej pory nie mieli świadomości konieczności zmian w strukturze płac po zmianie formy organizacyjnej ośrodka kultury. Można więc przypuszczać, że stwierdzone uchybienia mogą stanowić jedynie pretekst do "rozstania" się z skonfliktowanym na tle politycznym pracownikiem, którego działalność polityczna związana jest z wykonywaniem mandatu radnego Rady Powiatu.

Na zakończenie wskazano, ze radni Powiatu podejmując uchwałę w niniejszej sprawie powinni mieć świadomość, że zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, dalej w skrócie u.s.p) radny objęty jest szczególną ochroną przed rozwiązaniem stosunku pracy. Ochrona ta polega na konieczności uzyskania przez pracodawcę zgody rady powiatu na jego dokonanie. Zaznaczono, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym w tym zakresie, bez zgody organu stanowiącego powiatu, niedopuszczalna jest również zmiana warunków pracy, w drodze wypowiedzenia zmieniającego, pracownika będącego radnym.

W skardze na uchwałę Rady Powiatu nr XLI.247.13 z 16 grudnia 2013 r. Gmina – Burmistrz Gminy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżonemu aktowi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 u.s.p, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i podjęcie uchwały o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w sytuacji, gdy przyczyny rozwiązania stosunku pracy nie są związane z wykonywaniem przez radnego mandatu a jednocześnie przyczyny te obiektywnie oceniane stanowią podstawę do wypowiedzenia radnemu umowy o pracę.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że jakkolwiek w orzecznictwie przyjmuje się, że rada ma pewną swobodę w ocenie wniosku pracodawcy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy, to jednak nie może podejmować decyzji dowolnie. Jednocześnie przyjmuje się, że rada powiatu nie może dokonywać merytorycznej oceny przyczyn rozwiązania stosunku pracy wskazanych przez pracodawcę, gdyż ocena tych przyczyn merytorycznie należy do sądu pracy. Kompetencja rady powiatu do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, a jedynie takiej, kiedy motywy wypowiedzenia podane przez pracodawcę, związane są z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Innymi słowy mówiąc, motywy rozwiązania stosunku pracy muszą mieć uzasadnienie w stanie faktycznym podanym przez pracodawcę, a ten z kolei może być weryfikowany przez sąd pracy (tak: WSA w Warszawie w wyroku z 11 stycznia 2012 r., II SA/Wa 1900/11). Ponadto w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęto, że ochrona stosunku pracy radnego może opierać się jedynie na przesłankach zawartych w przepisach o ustroju jednostek samorządu terytorialnego, a wykroczenie poza te przepisy stanowi nadużycie prawa przez radę powiatu. W sytuacji gdy przedstawione przez pracodawcę przyczyny rozwiązania umowy o pracę z pracownikiem będącym radnym nie dotyczą sfery wykonywania mandatu radnego powiatu, rada powinna udzielić zgody na rozwiązanie umowy o pracę, bowiem jej kompetencja nie oznacza uprawnienia do odmowy zgody w każdej sytuacji. Uchwała rady może opierać się wprawdzie tylko na okolicznościach wskazanych przez pracodawcę, które podlegają jej ocenie, ale ochrona stosunku pracy radnego, oparta na innych przesłankach niż wskazane w przepisach o ustroju jednostek samorządu terytorialnego, wykracza poza cel tego przepisu i stanowi nadużycie kompetencji rady powiatu (wyrok SN – Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z 1 kwietnia 2011 r., II PK 249/10).

Zdaniem skarżącego w przedmiotowym stanie faktycznym trudno uznać za odpowiadającą przepisowi art. 22 ust. 2 u.s.p uchwałę rady powiatu odmawiającą zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Rada nie odniosła się merytorycznie do treści sprawozdania z przeprowadzonego audytu wewnętrznego i stawianych w oparciu o wyniki tego audytu zarzutów pod adresem radnego. Organ powiatu jedynie relatywizuje stawiane zarzuty wskazując na brak winy umyślnej po stronie radnego. Zaznaczyć przy tym należy, iż sam radny nie kwestionuje wyników audytu, potwierdzając, że dopuścił się określonych zaniedbań w realizacji obowiązków wynikających ze stosunku pracy. W tej sytuacji decyzja rady powiatu stanowi niedopuszczalne nadużycie prawa przez ten organ, który wkroczył w kompetencje sądu pracy wyłącznie uprawnionego do merytorycznej oceny stawianych pracownikowi zarzutów. Wyłącznie sąd pracy może ocenić, czy stawiane zarzuty, z punktu widzenia treści stosunku pracy i wynikających z niego obowiązków radnego, uzasadniają wypowiedzenie umowy o pracę. Jeśli natomiast rada powiatu nie kwestionuje samych zachowań radnego i sam radny nie podważa wyników i wniosków audytu wewnętrznego, to odmowa zgody na rozwiązanie stosunku pracy stanowi ewidentne naruszenie przez radę powiatu prawa.

Odpowiadając na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i wywody zawarte w zaskarżonej uchwale.

Na rozprawie 26 czerwca 2014 r. pełnomocnik Starosty – jako reprezentującego Radę Powiatu, dodatkowo wskazał, że stroną skarżącą w sprawie powinien być Burmistrz, jako wykonujący czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do M.Z., a nie Gmina. Pełnomocnik wniósł także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pełnomocnik Burmistrza stwierdził, że strony niniejszego postępowania zostały określone właściwie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem.

Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do stanowiska skarżącego wyrażonego na rozprawie, iż stroną skarżącą w sprawie powinien być Burmistrz, jako wykonujący czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do M.Z., a nie Gmina, przyznać należy w tym zakresie rację skarżącemu. Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2012 r., poz. 406 ze zm., dalej: u.o.p.d.k) w art. 15 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 7 przewiduje, że dyrektora instytucji kultury zatrudnia i zwalnia organizator, przy czym w sprawach dotyczących powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie zastosowanie mają przepisy art. 68-72 Kodeku pracy. Dostrzec należy, że przepisy przywołanej ustawy określają w tym zakresie kwestie związane z niezbędnością zasięgnięcia stanowiska określonych organów przed podjęciem stosownej decyzji. Zatem przedmiotowa ustawa normuje pewne kwestie związane z powołaniem i odwołaniem dyrektora instytucji kultury, a tym samym w zakresie nieunormowanym w tej ustawie zastosowanie posiadają przywołane przepisy Kodeksu pracy. Równocześnie należy mieć na uwadze to, że wskazany akt podejmowany jest z uwzględnieniem postanowień art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle powyższego stwierdzić należy, że powołanie dyrektora gminnego ośrodka kultury jest czynnością prawną o podwójnym charakterze, ponieważ zawiera ona w sobie elementy związane z zawiązaniem stosunku pracy między organizatorem działalności kultury a osoba mającą prowadzić daną jednostkę organizacyjną gminy, a z drugiej strony jest to akt administracyjny podejmowany przez organ wykonawczy gminy, mocą którego rozstrzyga on sprawę z zakresu władztwa publicznego, a tym samym jest aktem z zakresu administracji publicznej. Powołanie to następuje w drodze zarządzenia wójta, burmistrza (prezydenta miasta), i on też wykonuje względem kierownika gminnego ośrodka kultury funkcje pracodawcy.

W rozpoznawanej sprawie skargę złożył pełnomocnik Burmistrza, określając w skardze jako skarżącego Gminę – Burmistrza. Właściwie oznaczono zatem skarżącego – Burmistrza, pełniącego względem uczestnika postępowania M.Z., funkcje pracodawcy.

Przechodząc do meritum sprawy, wskazać należy, że w niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną wydania spornej uchwały stanowił art. 22 ust. 2 u.s.p. Przepis ten stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Analiza treści tego przepisu wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady powiatu z wyjątkiem sytuacji, gdy rada przyjmie, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Wówczas rada powiatu ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody. Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach, o motywach, jakimi kierowała się rada można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada udzieliła względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 września 2010 r., II OSK 723/10 i w wyrokach z 15 grudnia 2005 r., II OSK 1124/05, z 18 lutego 2009 r., II OSK 1747/08 i z 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1074/10, LEX nr 784269, które to stanowisko podziela sąd orzekający w niniejszej sprawie (orzeczenia powołane opublikowano w CBOIS na stronach internetowych NSA).

W orzecznictwie sądowym podkreśla się również, że chociaż art. 22 ust. 2 u.s.p nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi powinna kierować się rada powiatu przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody lub odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, to jednak motywy podjętej uchwały o odmowie lub wyrażeniu zgody powinny być zawarte w jej uzasadnieniu. Obowiązek należytego uzasadnienia podjętej uchwały jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy (powiatu) jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z 2 lutego 2010 r., II OSK 1940/09 oraz wyrok NSA z 4 listopada 2011 r., II OSK 1631/11). Podzielić trzeba pogląd NSA oz. w Krakowie z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, zgodnie z którym "kompetencja rady gminy (analogicznie powiatu) do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, tj. wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie radnego musi być bezwzględnie podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i są chronione przez porządek prawny". Uzasadnienie aktu, jakim jest uchwała pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Równocześnie nie można też zapominać, że każde ustalenie organu powinno mieć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, który pozwoli na zweryfikowanie prawidłowości tych ustaleń i samego rozstrzygnięcia. Jest to warunek umożliwiający przeprowadzenie kontroli podjętej uchwały przez organ nadzoru jak i sąd administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie Rada Powiatu nie wyrażając w zaskarżonej uchwale zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym M.Z. podniosła, że "Kilkoro radnych wskazywało na to, że stwierdzone nieprawidłowości uzasadniają rozwiązanie z pracownikiem stosunku pracy i tym samym podjęcie uchwały o wyrażenie na to zgody. Większość radnych nie była usatysfakcjonowana wyjaśnieniami obecnego zastępcy Burmistrza i audytora. Z ich wypowiedzi lub pytań wynikało, że wątpią w "czyste" intencje wnioskodawcy w tej sprawie. Z dużą rezerwą odnosili się do zarzutów wobec radnego w sytuacji kiedy dotąd był on uważany za bardzo dobrego szefa Ośrodka Kultury. Duże wątpliwości radnych wzbudziło podejrzenie, że autor wniosku, tj. sam Burmistrz ze swoimi pracownikami do tej pory nie mieli świadomości konieczności zmian w strukturze płac po zmianie formy organizacyjnej ośrodka kultury. Można więc przypuszczać, że stwierdzone uchybienia mogą stanowić jedynie pretekst do "rozstania" się z skonfliktowanym na tle politycznym pracownikiem, którego działalność polityczna związana jest z wykonywaniem mandatu radnego Rady Powiatu"

Powyższe oznacza, iż Rada Powiatu nie poddała analizie ustaleń potwierdzających bądź nie, trafność i zasadność wniosku pracodawcy. Nie dokonano szczegółowej analizy zarzutów przedstawionych przez pracodawcę w obszernym wniosku z [...] listopada 2013 r. Należy przy tym także wskazać, że zarzuty nie dotyczyły tylko kwestii zmian w strukturze płac po zmianie formy organizacyjnej ośrodka kultury. W istocie więc, nie udzielono odpowiedzi na pytanie, czy rozwiązanie stosunku pracy ma lub nie ma związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego.

W konsekwencji, brak właściwego uzasadnienia ogranicza możliwość stwierdzenia, czy wszystkie ważne kwestie zostały przez organ stanowiący Powiatu rozważone.

Należy zaznaczyć, że rada powiatu, udzielając zgody lub odmawiając jej wydania na rozwiązanie z radnym rady powiatu stosunku pracy, nie miała obowiązku badać i oceniać kwestie winy radnego w relacji do pracodawcy (art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy), jednak czym innym jest spoczywający na radzie powiatu obowiązek wzięcia pod uwagę przy wydaniu tejże uchwały motywów pracodawcy, który zmierza do rozwiązania stosunku pracy z radnym. Motywy pracodawcy, zmierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy powiat zobowiązany będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenie związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 listopada 2011 r. II OSK 1884/11, Lex nr 1152079).

Tym samym odmowa udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, bez ustosunkowania się merytorycznie do przedstawionych przez pracodawcę przyczyn wypowiedzenia, które nie dotyczą sfery wykonywania mandatu radnego powiatu, stanowi naruszenie art. 22 ust. 2 u.s.p.

Uznając zatem, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu została podjęta bez wyjaśnienia kluczowej dla sprawy kwestii powodów rozwiązania z radnym stosunku pracy, a więc z naruszeniem art. 22 ust. 2 u.s.p, należało stwierdzić jej nieważność w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), a o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.