Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 814/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24a
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją Starosty S.z dnia [...] r.nr [...]orzeczono o "odrzuceniu zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów i budynków zgłoszonych przez E. i M. K. w dniu 2 maja 2011 r. dotyczących działki [...] w obrębie O., gmina W.",

Od tej decyzji zostało złożone odwołanie przez M,K,, działającego w imieniu E. K.

D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] r. ([...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2017 r., poz. 935) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016r., poz. 1629 ze zm.), po rozpatrzeniu, odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że działając na podstawie art. 24a ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), w dniu 18 czerwca 2010 r. Starosta S.poinformował, że "rozpoczęte zostały prace geodezyjne mające na celu modernizację ewidencji gruntów dla obrębu O. gminy W., w zakresie danych ewidencyjnych dotyczących gruntów". Modernizacją tą została objęta część działek obrębu, które wskazane zostały na załączniku mapowym, m.in. działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]. Informację tę wywieszono na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w S.

Pismem z dnia 14 września 2010 r. Starosta S.poinformował o "wyłożeniu do wglądu osób zainteresowanych projektu operatu opisowo - kartograficznego z modernizacji rejestru ewidencji gruntów i budynków dla części obrębu O., położonego w jednostce ewidencyjnej W.- obszar wiejski", "w dniach od 7 października 2010 r. do 27 października 2010 r." Pismem z dnia 25 października 2010 r., E.K. wniosła "uwagi i zastrzeżenia z modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu O.". Pismem z dnia 21 grudnia 2010 r. Starosta S.ponownie zawiadomił o wyłożeniu przedmiotowego projektu operatu w dniach od 10 do 28 styczna Informację wywieszono na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w S. v. grudnia 2010 r.

W wyniku zapoznania się w dniu 26 stycznia 2010 r. z wyłożonym projektem właściciele działek ewidencyjnych nr [...] oraz nr E.i M. K. zgłosili uwagi. Uwagi te zostały odrzucone w dniu 3 lutego 2011. W dniu 30 marca 2010 r., w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Nr [...], poz. [...], ogłoszono informację Starosty S."w sprawie modernizacji operatu opisowo - kartograficznego ewidencji gruntów i budynków opracowanej dla fragmentu obrębu O. w gminie W. powiat s.(teren ograniczony działkami: [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...])". W informacji wskazano m.in., że "projekt operatu opisowo- kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków".

Pismem z dnia 29 kwietnia 2011 r. E. i M. K. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w S.: 2 maja 2011 r.), korzystając z uprawnień wynikających z art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, złożyli "zarzuty do operatu z modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu O.". W wyniku rozpatrzenia powyższych zarzutów, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł "o odrzuceniu zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów i budynków zgłoszonych przez małżonków E. i M.K.do Starosty S. w dniu 2 maja 2011 r."

Po rozpatrzeniu odwołania M. i E. K.od tej decyzji, D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] r. nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego wyjaśnienia wymagał tryb wykazania granic działek oznaczonych numerami [...] i [...], bowiem dokumentacja operatu modernizacji nie wskazuje jednoznacznie, czy granice wykazane zostały na podstawie określonego dokumentu odniesionego do przepisów § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, czy też były ustalone w trybie § 38 tego rozporządzenia.

Pismem z dnia 3 czerwca 2016 r. nr [...] Starosta S.zawiadomił E. i M. K., "że w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym (...) w dniu 17 czerwca 2016 r. zostaną przeprowadzone oględziny na dz. [...]oraz [...] obręb O.". W wyniku "uzgodnień telefonicznych" z E.K., pismem z dnia [...] r. nr [...] organ pierwszej instancji zawiadomił (za pomocą poczty elektronicznej), że "w dniu 21 czerwca 2016r. zostaną przeprowadzone oględziny na dz.[...] oraz [...] obręb O.". W trakcie oględzin nieruchomości w dniu 21 czerwca 2016 r. dokonano "pomiaru weryfikacyjnego"'. Dokumentację fotograficzną z oględzin oraz wyniki "pomiaru weryfikacyjnego" opatrzono pieczęcią i podpisem Naczelnik Wydziału Geodezji, Kartografii Katastru Starostwa Powiatowego w S. – N. W. - Ch. W trakcie oględzin nieruchomości w dniu [...] r. dokonano "pomiaru weryfikacyjnego". Dokumentację fotograficzną z oględzin oraz wyniki "pomiaru opatrzono pieczęcią i podpisem Naczelnik Wydziału Geodezji, Kartografii katastru Starostwa Powiatowego w S. – N.W. - Ch. Z czynności tych nie sporządzono protokołu.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta S. orzekł o "odrzuceniu zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów i budynków zgłoszonych przez E.. i M.. K.(...) w dniu 2 maja 2011 r. dotyczących działki [...] w obrębie O., gmina W.". Od tej decyzji zostało wniesione odwołanie (data wpływu do Starostwa Powiatowego w S.: 8 maja 2017 r.), wskazujące jako odwołujących M. i E. K., a podpisane przez M. K.

Pismem z dnia 30 maja 2017 r. organ drugiej instancji wystąpił do Starosty S. o "udzielenie szczegółowych wyjaśnień odnośnie wysłania i/lub doręczenia zaskarżonej decyzji stronom postępowania". W odpowiedzi, Starosta S.poinformował, że kwestionowana decyzja "została odebrana osobiście przez E.K." w dniu 20 kwietnia 2017 r., "która działała za zgodą i pełnomocnictwem męża M. K. na podstawie okazanego aktu notarialnego zgody i pełnomocnictwa z dnia [...]r rep A nr [...]". Wobec tego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wystąpił do Starosty S., o przesłanie kopii pełnomocnictwa oraz informację, czy E. K. odebrała decyzję Starosty S. z dnia [..] r. w dwóch egzemplarzach, tj. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. K. W odpowiedzi, organ pierwszej instancji poinformował, że "E. K. odebrała decyzję [..] osobiście, w jednym egzemplarzu" i przekazał kopię pierwszej strony aktu notarialnego Rep A nr [...] z dnia [...] r.".

Na zapytanie organu E.. K. przekazała do organu odwoławczego wydruk korespondencji mailowej z N. W. – Ch.Geodetą Powiatowym w S.", dotyczącej doręczenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie poinformowała, że nigdy nie legitymowała się pełnomocnictwem, które upoważniałoby ją do reprezentowania męża". W dniu 17 sierpnia 2017 r. do organu odwoławczego wpłynęło pełnomocnictwo z dnia 29 kwietnia 2017 r., którym E. K. "upoważnia męża M. K.do złożenia w jej imieniu odwołania od decyzji Starosty S. z dnia [...]r. nr [...]". Następnie, na pytanie organu odwoławczego, 4 września 2017 r. M. K. poinformował, że "nie otrzymał decyzji Starosty S. z dnia [...] r., a "odwołanie wniósł w imieniu żony E.K. na podstawie udzielonego pełnomocnictwa".

Organ drugiej instancji wskazuje, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.). Zgodnie z art. 7d pkt 1 lit a) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym, prowadzenie dla obszaru powiatu ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do art. 20 ust. 1 powołanej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące; 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2)budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także m.in. właścicieli nieruchomości. Na podstawie art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego. Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole. Po upływie terminu, o którym mowa powyżej, dane objęte modernizacją, zawarte u projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie starostwa. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa tej informacji, zgłaszać zarzuty do tych danych. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji. Do czasu ostatecznego zakończenia postepowania, o którym mowa powyżej, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące. Jednocześnie organ wyjaśnia, że sposób prowadzenia ewidencji gruntów i budynków a także szczegółowy zakres informacji objętych tą ewidencją reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z § 55 tego rozporządzenia, modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia; 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Ponadto, w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazano, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1)w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli te zobrazowania lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustaleniu przebiegu tych granic (§ 37 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Zgodnie § 39 ust. 1 - 3 rozporządzenia, ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. W przypadku, gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa powyżej, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków.

W niniejszej sprawie, na podstawie art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Starosta S. zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze części obrębu O., wskazanej na załączniku mapowym, obejmującym m.in. działki ewidencyjne nr [...]i nr [...]. Do "wykonania prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów dla fragmentu obrębu O. gmina W." organ upoważnił geodetę uprawnionego J.S. z firmy G.(upoważnienie z dnia 18 sierpnia 2010 r. nr [...]). Praca ta została zarejestrowana w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S.pod numerem [...]. W dniu 17 września 2010r. Starosta S., poinformował o "wyłożeniu do wglądu osób zainteresowanych projektu operatu opisowo - kartograficznego z modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla części obrębu O.", w dniach od 7 października 2010 r. do 27 października 2010r. Z uwagi na to, że dokumentacja geodezyjna z modernizacji ewidencji gruntów i budynków zarejestrowana pod DZ. [...] podlegała uzupełnianiu (protokoły kontroli z dnia 11 i 30 listopada 2010 r.) i została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 30 listopada 2010 r., Starosta S. w dniu 23 grudnia 2010 r. ponownie zawiadomił o wyłożeniu projektu operatu w dniach od 10 do 28 stycznia 2011 r. W wyniku zapoznania się w dniu 26 stycznia 2011 r. z wyłożonym projektem operatu, pismem z dnia 27 stycznia 2011 r., właściciele działek ewidencyjnych nr [...]oraz nr [...]- E. i M. K. zgłosili uwagi. Uwagi te zostały odrzucone w dniu 3 lutego 2011 r. Zgodnie z obowiązującym wówczas brzmieniem art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, po upływie terminu wyłożenia, projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. W dniu 30 marca 2011 r., w Dzienniku Urzędowym Województwa D. pod Nr [...], poz. [...], ogłoszono informację Starosty S. "w sprawie modernizacji operatu opisowo - kartograficznego ewidencji gruntów i budynków opracowanej dla fragmentu obrębu O. w gminie W. powiat s. (teren ograniczony działkami: [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...])". W informacji wskazano m.in., że "projekt operatu opisowo- kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków". Zarzuty do modernizacji przeprowadzonej na terenie obrębu O. gminy W., w terminie ustawowym, złożyli M.i E.K. (pismo z dnia 29 kwietnia 2011 r. - data wpływu do Starostwa Powiatowego w S.: 2 maja 2011 r.). W szerokim uzasadnieniu pisma zgłoszono między innymi zastrzeżenia, co do "sposobu przeprowadzenia czynności związanych z okazaniem granic", dokonywanych w toku modernizacji przez wykonawcę prac - geodetę uprawnionego J. S., jak również zastrzeżenia co do przebiegu granic nieruchomości stanowiących ich własność, tj. działek i [...] oraz ich powierzchni.

Po uchyleniu, w toku instancyjnym, pierwszej decyzji, geodeta uprawniony M. G., działający na zlecenie Starosty S. dokonał "ponownego ustalenia granic działek ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...] wcześniej dokonanych czynności technicznych przez geodetę J. S.geodezyjna została oznaczona nr [...]). Ostatecznie decyzją z dnia [...]r. nr [...] S. orzekł o "odrzuceniu zarzutów do modernizacji ewidencji gru zgłoszonych przez . i M. K. (...) w dniu 2 maja 201 lr. dc [...] w obrębie O., gmina W.". Od decyzji tej odwołanie wniósł działający w imieniu żony E. K. M. K. Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ocena zarzutów E. i M. K.z dnia [...] r. do danych ewidencji gruntów i budynków, przebiegu granic nieruchomości stanowiących ich własność, tj. działek ewidencyjnym oraz ich powierzchni. Starosta S. orzekł "o odrzuceniu zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów i budynków zgłoszonych przez małżonków E.i M. K. do Starosty S.w dniu 2 maja 2011 r. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, geodeta uprawniony M.G., działający na zlecenie Starosty S., dokonał "ponownego ustalenia granic działek ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...] w celu sprawdzenia wcześniej dokonanych czynności technicznych przez geodetę J. S.". Dokumentacja geodezyjna została oznaczona nr [...] i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 29 kwietnia 2013 r.

Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ocena zasadności zarzutów E. i M. K. z dnia [...] r. do danych ewidencji gruntów i budynków, dotyczących działki ewidencyjnej nr [...] (przebiegu granic i powierzchni), położonej w obrębie O., gminy W., ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym z modernizacji ewidencji gruntów i budynków części obrębu O., przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W rozpatrywanej sprawie dokonano analizy dokumentów przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dotyczących obrębu O., gminy W., a w szczególności: pierworysu stanu posiadania w skali 1:5000 oraz szkicu polowego z pomiaru stanu posiadania; 2.szkicu polowego nr 27 z "pomiaru i podziału" działki nr [...] (l.ks.rob. [...]);

3. szkicu polowego nr [...] z "ustalenia granic" działki nr [...] (l.ks.rob. [...]); 4.szkicu polowego nr [...] z "ustalenia granic" działki nr[...] (l.ks rob. [...]); 5.szkicu polowego nr [...] z "okazania granic" działki nr [...] (l.ks.rob. [...]); 6. "protokołu wznowienia granic" z dnia [...] r. oraz szkiców polowych nr [...] i [...] z "podziału działek" nr [...], [....], [...], [...] (l.ks.rob. [...]); 7. szkicu polowego nr [...] z "podziału działki" nr [...] (l.ks.rob[...]); 8. szkicu polowego nr [...]z "podziału działki" nr [...](DZ. [...]); 9. szkicu polowego nr [...] z "podziału działki" nr [...] (DZ. [...]);

10. "protokołu wznowienia granic" z dnia 28 marca 2003r. oraz szkicu polowego nr [...]ze "wznowienia granic" działek nr [...] i [...] (DZ. [...]); 11. operatu technicznego z modernizacji ewidencji gruntów i budynków części obrębu O., [...], sporządzonego przez geodetę uprawnionego J. S.; 12. operatu technicznego z "modernizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie objętym zarzutami" E. i M.K. z dnia [...] r., [...] (ponowne ustalenie przebiegu granic działek nr [...] i [...]), sporządzonego przez geodetę uprawnionego M. G., w tym "analizy dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a dotyczącej granic działek [....] i [...]". Z akt sprawy wynika, że skarżący kwestionują przebieg granic oraz powierzchnię działki ewidencyjnej nr [...] (zmiana powierzchni działki z 1,85 ha na 1,7875 ha), położonej w obrębie O. Wskazać należy, że od pomiaru stanu posiadania i założenia ewidencji gruntów obrębu O., jedyną pracą geodezyjną (przed modernizacją ewidencji gruntów i budynków) zarejestrowaną dla działki ewidencyjnej nr [...] było wznowienie znaków granicznych (operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nr DZ. [...]), dokonane przez geodetę uprawnionego A. B. Z czynności tej geodeta sporządził protokół "wznowienia granic" m.in. działki ewidencyjnej nr [...], który został podpisany przez M.K. oraz wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiednich. W toku tych czynności punkty graniczne zostały zastabilizowane znakami geodezyjnymi. Organ wskazuje, że zgodnie z § 36 pkt 6 i 8 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, a także sporządzonej w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych (dla działki nr [...] brak jest innej dokumentacji wskazanej w § 36). Mając na uwadze powyższe, przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...]należało wykazać w ewidencji na postawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zarejestrowanej pod nr [...], sporządzonej przez geodetę A. B. na skutek pomiaru wznowionych znaków granicznych. Podkreślić należy, że w wyniku wznowienia znaków granicznych działki nr [...], zostały zachowane miary czołowe przedstawione na szkicu polowym z pomiaru stanu posiadania, tj. 40 metrów (granica z działką nr[...]) i 47 metrów (granica z działką nr [...]). W toku prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków obrębu O., geodeta uprawniony J.S. w dniu 6 września 2010 r. dokonał ustalenia przebiegu granic m.in. działki ewidencyjnej nr [...]. Z czynności tej sporządził protokół, w którym w kolumnie "sposób ustalenia przebiegu granic (...)" wpisał: "na podstawie szkicu polowego nr [...]". Protokół podpisali bez zastrzeżeń wszyscy właściciele działek sąsiednich, natomiast w kolumnie "adnotacje i uwagi geodety" wpisano: "p. K.. E. nie zgadza się z przebiegiem granic". W celu weryfikacji zarzutów wniesionych pismem z dnia 29 kwietnia 2011 r. przez E.. i M.K.do ustalenia przebiegu granic działek nr [...] i nr [...], Starosta S. zlecił geodecie uprawnionemu M. G. ponowną analizę dokumentacji geodezyjnej znajdującej się w zasobie. W dniu 15 lutego 2013 r. geodeta dokonał ustalenia przebiegu granic m.in. działki ewidencyjnej nr [...]. Z czynności tej sporządził protokół, w którym w kolumnie sposób ustalenia przebiegu granic (...)" wpisał: "odnaleziono istniejącą stabilizację jak szkic [....]". Protokół podpisali bez zastrzeżeń wszyscy właściciele działek sąsiednich, natomiast E. K. oświadczyła, że "nie zgadza się na przebieg granic dz. [...] winny być przesunięte w stronę dz. [...], dotyczy to punktów wzdłuż drogi [...] również dla dz. [...]". W niniejszej sprawie, w toku prac geodezyjnych związanych z modernizacją, zarówno geodeta J. S. jak i geodeta M. G. ustalili przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...] z uwzględnieniem wszystkich materiałów zasobu, w szczególności na podstawie dokumentacji geodezyjnej ze wznowienia znaków granicznych, zarejestrowanej pod nr [...], sporządzonej przez geodetę A. B. (zawierającej szkic polowy nr [...]). Organ zaznacza, że w dacie wykonywania czynności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, związanych z modernizacją, obowiązywało inne brzmienie § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W przepisie tym nie wskazywano wówczas możliwości wykazania przebiegu granic działek ewidencyjnych na podstawie dokumentacji sporządzonej w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych. Z tego względu, mając na uwadze brak innej wiarygodnej dokumentacji określonej w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wykonawcy prac dokonywali ustalenia przebiegu granic w trybie § 37 — 39 rozporządzenia. Wobec braku zgodnego oświadczenia woli właścicieli działki nr [...] i działek sąsiednich, przebieg kwestionowanych granic ustalano na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tj. szkicu z pomiaru stanu posiadania i dokumentacji geodezyjnej ze wznowienia znaków granicznych [...] (szkic polowy nr [...] wskazywany w obu protokołach ustalenia przebiegu granic). Zatem, w pracach geodezyjnych związanych z modernizacją dokonano ustalenia przebiegu granic działki nr [...] w trybie ówczesnych § 37 - 39 cytowanego rozporządzenia, na podstawie dokumentacji geodezyjnej zarejestrowanej pod nr [...], powstałej na skutek geodezyjnych pomiarów wznowionych znaków granicznych. Natomiast w myśl aktualnych przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przebieg granic działek ewidencyjnych winien zostać wykazany w ewidencji wprost na podstawie dokumentacji geodezyjnej zarejestrowanej pod nr [...], powstałej na skutek geodezyjnych pomiarów wznowionych znaków granicznych, bez przeprowadzania czynności wznowienia przebiegu granic działek. Wynika z tego, że przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...], wykazany w dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nr [...]), dokonane przez geodetę uprawnionego A. B. Z czynności tej geodeta sporządził protokół "wznowienia granic" m.in. działki ewidencyjnej nr [...], który został podpisany przez M. K. oraz wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiednich. W toku tych czynności punkty graniczne zostały zastabilizowane znakami geodezyjnymi. Organ wskazuje, że zgodnie z § 36 pkt 6 i 8 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, a także sporządzonej w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych (dla działki nr [...] brak jest innej dokumentacji wskazanej w § 36). Mając na uwadze powyższe, przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...] należało wykazać w ewidencji na postawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zarejestrowanej pod nr [...], sporządzonej przez geodetę A.B. na skutek pomiaru wznowionych znaków granicznych. Podkreślić należy, że w wyniku wznowienia znaków granicznych działki nr [...], zostały zachowane miary czołowe przedstawione na szkicu polowym z pomiaru stanu posiadania, tj. 40 metrów (granica z działką nr [...]) i 47 metrów (granica z działką nr [..]). W toku prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków obrębu O., geodeta uprawniony J. S. w dniu [...] r. dokonał ustalenia przebiegu granic m.in. działki ewidencyjnej nr [...]. Z czynności tej sporządził protokół, w którym w kolumnie "sposób ustalenia przebiegu granic (...)" wpisał: "na podstawie szkicu polowego nr [...]". Protokół podpisali bez zastrzeżeń wszyscy właściciele działek sąsiednich, natomiast w kolumnie "adnotacje i uwagi geodety" wpisano: "p. K.E. nie zgadza się z przebiegiem granic". W celu weryfikacji zarzutów wniesionych pismem z dnia 29 kwietnia 2011 r. przez E. i M. K. do ustalenia przebiegu granic działek nr [...] i nr [...], Starosta S.zlecił geodecie uprawnionemu M.G. ponowną analizę dokumentacji geodezyjnej znajdującej się w zasobie. W dniu 15 lutego 2013 r. geodeta dokonał ustalenia przebiegu granic m.in. działki ewidencyjnej nr [...]. Z czynności tej sporządził protokół, w którym w kolumnie sposób ustalenia przebiegu granic (...)" wpisał: "odnaleziono istniejącą stabilizację jak szkic [...]". Protokół podpisali bez zastrzeżeń wszyscy właściciele działek sąsiednich, natomiast E. K.oświadczyła, że "nie zgadza się na przebieg granic dz. [...] winny być przesunięte w stronę dz. [...], dotyczy to punktów wzdłuż drogi [...]również dla dz. [...]". W niniejszej sprawie, w toku prac geodezyjnych związanych z modernizacją, zarówno geodeta J.S. jak i geodeta M. G.ustalili przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...] z uwzględnieniem wszystkich materiałów zasobu, w szczególności na podstawie dokumentacji geodezyjnej ze wznowienia znaków granicznych, zarejestrowanej pod nr [...], sporządzonej przez geodetę A.B.(zawierającej szkic polowy nr [...]). W dacie wykonywania czynności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, związanych z modernizacją, obowiązywało inne brzmienie § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W przepisie tym nie wskazywano wówczas możliwości wykazania przebiegu granic działek ewidencyjnych na podstawie dokumentacji sporządzonej w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych. Z tego względu, mając na uwadze brak innej wiarygodnej dokumentacji określonej w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wykonawcy prac dokonywali ustalenia przebiegu granic w trybie § 37 — 39 rozporządzenia. Wobec braku zgodnego oświadczenia woli właścicieli działki nr [...]i działek sąsiednich, przebieg kwestionowanych granic ustalano na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tj. szkicu z pomiaru stanu posiadania i dokumentacji geodezyjnej ze wznowienia znaków granicznych [...] (szkic polowy nr [...] wskazywany w obu protokołach ustalenia przebiegu granic). Zatem, w pracach geodezyjnych związanych z modernizacją dokonano ustalenia przebiegu granic działki nr [...] w trybie ówczesnych § 37 - 39 cytowanego rozporządzenia, na podstawie dokumentacji geodezyjnej zarejestrowanej pod nr [...], powstałej na skutek geodezyjnych pomiarów wznowionych znaków granicznych. Natomiast w myśl aktualnych przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przebieg granic działek ewidencyjnych winien zostać wykazany w ewidencji wprost na podstawie dokumentacji geodezyjnej zarejestrowanej pod nr [...], powstałej na skutek geodezyjnych pomiarów wznowionych znaków granicznych, bez przeprowadzania czynności ustalenia przebiegu granic działek. Z powyższego wynika, że przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...], wykazany w dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej zarówno wtoku modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu O. oraz sporządzonej przez geodetę M.G. w celu weryfikacji zarzutów, oznaczonej numerem [...], należy uznać za zgodne z obowiązującymi przepisami z zakresu geodezji i kartografii. Organ wyjaśnia, że powierzchnia działki ewidencyjnej stanowi pochodną przebiegu jej granic. Powierzchnia działki nr [...] została obliczona na postawie współrzędnych punktów granicznych. Z tych względów zarzuty E.i M.K.z dnia [...]r. należało odrzucić jako niezasadne. Kolejno organ wyjaśnia, że zgodnie z § 39 ust. 8 rozporządzenia w spraw ewidencji gruntów i budynków, informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych ujawnia się w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z map ewidencyjnej. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że istnieje spór graniczny co do przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...], z działkami ewidencyjnymi nr [...], nr [...]i nr [...]. Przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów nie stanowią podstawy do rozstrzygania sporów co do przebiegu granic nieruchomości. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 30 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 189/73 granica nieruchomości wyznacza zasięg przysługiwania do niej praw własności, dlatego spór o tę granicę jest w istocie sporem o zasięg prawa własności, której rozstrzygnięcie nie należy do postępowania ewidencyjnego, lecz rozgraniczeniowego w sposób określony przez ustawodawcę w art. 29 i nast. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jakkolwiek w § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wskazano na dokumentowe źródle wykazywania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działek ewidencyjnych na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to przepis ten nie stanowi podstawy rozstrzygania sporów co do przebiegi granic nieruchomości, skoro o przebiegu granicy nieruchomości rozstrzyga się w postępowaniach rozgraniczeniowych. Istotą ewidencji jest ewidencjonowanie czyli spisywanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. W żadnym razie rolą ewidencji nie jest rozstrzyganie sporu własnościowego. Strony nie powinny oczekiwać, że w ramach postępowania ewidencyjnego dojdzie do załatwienia sporu o granicę czy powierzchnię działek, ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2014r. sygn. akt IISA/Wr 401/14). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2010 r. w postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów nie prowadzi się dodatkowych postępowań w przedmiocie ustalenia, czy rozstrzygnięcia o prawidłowości tytułów własności, w przedmiocie ustalenia faktycznej powierzchni nieruchomości. Spory na tle własności i korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi łub innych odrębnych postępowaniach. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stan prawny ustalony w innym trybie lub przez inne organy. W orzecznictwie przyjmuje się również, że dopuszczalne jest prostowanie błędów i omyłek w ewidencji, a więc wad nieistotnych. Odbywa się ono w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym trybie nie mogą być jednak dokonywane zmiany dotyczące ustalenia przebiegu spornych granic lub prawa własności nieruchomości, wymagają one bowiem przedstawienia dokumentacji sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym, podziałowym, scaleniowym lub w postępowaniu cywilnym, prowadzonym przed sądem powszechnym. Dopiero ta dokumentacja może być podstawą zmian w ewidencji. Mając na uwadze powyższe organ wskazuje, że również postępowanie w zakresie przyjęcia lub odrzucenia zarzutów do danych ewidencji gruntów i budynków ujawnionych na postawie modernizacji operatu ewidencyjnego nie służy rozstrzyganiu sporów granicznych. Przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...] jest wykazany w operacie ewidencyjnym na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ([...]) i może zostać zakwestionowany w postępowaniach, o których mowa powyżej.

Na koniec organ dodaje, że bez wpływu na wynik sprawy pozostały naruszenia procedury określonej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, których dopuścił się Starosta S.: naruszenie art. 67 § 2 pkt 3 Kpa poprzez niesporządzenie protokołu z oględzin nieruchomości, naruszenie art. 39 § 1 Kpa poprzez zawiadomienie o terminie przeprowadzenia oględzin za pomocą poczty elektronicznej, naruszenie art. 40 § 1 Kpa poprzez brak doręczenia zaskarżonej decyzji M.K., który jak wynika z odwołania zapoznał się z jej treścią. Również kilkumiesięczne, nieudokumentowane "próby" doręczenia decyzji E. K., a także korespondencja w tej sprawie prowadzona za pomocą poczty elektronicznej nasuwa wątpliwości, co do zgodności działań Starosty S. z przepisami procesowymi, jednak nie miały one wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto, organ zaznacza, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty S.z dnia [...] r. nr [...], orzekającej o odrzuceniu zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów i budynków zgłoszonych przez E. i M. K. w dniu 2 maja 2011 r." jest prawidłowe. Co prawda pismo E. i M.K.zawierające zarzuty do danych ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w wyniku modernizacji jest opatrzone datą 29 kwietnia 2011 r., jednak pismo to, nadane za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 29 kwietnia 2011 r., wpłynęło do organu w dniu 2 maja 2011 r. Z tego względu rozstrzygnięcie należy uznać za dopuszczalne. Odnosząc się do zarzutów E. i M. K.z dnia 29 kwietnia 2011 r. oraz zarzutów sformułowanych w odwołaniu organ wskazuje, że geodeta uprawniony J. S.w trakcie czynności geodezyjnych związanych z modernizacją ustalił przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...] na podstawie dokumentacji geodezyjnej ze wznowienie znaków granicznych (operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nr [...]), zgodnie z owiązującymi wówczas przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków; zmiana powierzchni działki nr [...]dokonana podczas modernizacji z 1,85 ha na 1,7875 ha wynika z faktu, iż w operacie technicznym nr [...] nie było wykazu zmian danych ewidencyjnych, na podstawie którego ujawnia się wyniki nowego pomiaru; zastrzeżenia E. K.co do przebiegu granicy działki nr [...]zostały przez nią wpisane w protokole ustalenia przebiegu granic sporządzonym przez geodetę uprawnionego M. G.w dniu [...] r.; w piśmie z dnia 12 lutego 2009 r. nr [...] D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działając w ramach nadzoru, wskazał na wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia dokumentacji geodezyjnej nr [...], jednak w piśmie z dnia 9 kwietnia 2009 r. nr [...] organ wskazał, że wnioski zostały wysunięte na podstawie niekompletnej dokumentacji. Po ponownej analizie wszystkich materiałów zasobu organ stwierdził, że "wyniki prac wykonanych przez geodetę A.B. są zgodne z miarami uwidocznionymi na szkicu stanu posiadania, wynikami prac wcześniej przeprowadzonych (...) oraz ze stanem faktycznego użytkowania na gruncie"; co do "fałszerstw", których mieli dopuścić się geodeci wskazywani w piśmie z dnia [...] r. oraz innych pismach składanych w toku postępowania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego informuje, że nie jest w posiadaniu żadnych dokumentów odpowiednich organów (postanowień, wyroków) potwierdzających powyższe; w zakresie kwestionowania przebiegu granic innych działek ewidencyjnych, organ wyjaśnia, że przedmiotem niniejszego postępowania są zarzuty dotyczące działki ewidencyjnej nr[...] i przebiegu jej granic z działkami sąsiednimi, na odcinkach wspólnych z działką nr [...]. Ponadto dane ujawnione w operacie opisowo - kartograficznym z modernizacji - co do innych nieruchomości - stały się danymi ewidencji gruntów i budynków; - co do "przesuwania" znaków granicznych organ informuje, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przesunięte, uszkodzone łub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu.

W skardze na ostateczną decyzję w sprawie M.K.zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na jego wynik, bowiem skarżącemu nie doręczono decyzji organu pierwszej instancji, a jedynie doręczono ją jego żonie E.K., co spowodowało trudniejszą sytuację skarżącego w toku postępowania administracyjnego.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1006 ze zm.) sąd sprawuje w za-kresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a. O ile sąd nie dopatrzy się takiego naruszania oddala skargę stosownie do treści art. 151 ppsa.

Materialnoprawną podstawę podjętych w niniejszej sprawie decyzji kompetentnych organów administracji publicznej stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Dokonując oceny prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia w pierwszym rzędzie przypomnieć należy, że dotyczyło ono rozpatrzenia zarzutów w postępowaniu modernizacyjnym. Tryb przeprowadzenia postępowania modernizacyjnego uregulowany został w art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2015, poz. 520). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tryb ten obejmuje m. in. wyłożenie do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego na okres 15 dni roboczych, w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 4) ze stosowną informacją o terminie i miejscu wyłożenia oraz prawo zgłaszania uwag do danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego przez każdego czyjego interesu prawnego one dotyczą, w okresie wyłożenia projektu do wglądu (ust. 6). Uwagi te rozpatruje upoważniony pracownik organu, rozstrzyga o ich przyjęciu lub odrzuceniu. Zgodnie z art. 24a ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (w czasie dokonywania modernizacji) po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków, a informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa. Wówczas też każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji zgłaszać zarzuty do tych danych (art. 24 a ust. 9 ustawy).

Jak wcześniej wskazano, zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków dalej: rozporządzenie. Dodać jeszcze można, że stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewidencja stanowi system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zgodnie z art. 24a ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, starosta morze zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych.

W rozpoznawanej sprawie 25 października 2010 r., E. K.wniosła "uwagi i zastrzeżenia z modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu O." a w dalszej kolejności zgłoszone zostały zarzuty dotyczące (tu: działki nr [...]) w zakresie jej powierzchni. W konsekwencji w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Nr [...], poz. [...], ogłoszono informację Starosty S. "w sprawie modernizacji operatu opisowo - kartograficznego ewidencji gruntów i budynków opracowanej dla fragmentu obrębu O. w gminie W. powiat s. (teren ograniczony działkami: [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...])" z istotnym dla wyniku postępowania wskazaniem, że "projekt operatu opisowo- kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków". Trafnie, orzekające w sprawie organy wskazały, że jedną z kluczowych dla sprawy okoliczności jest fakt, że w toku postępowania przeprowadzono dowód z oględzin nieruchomości, podczas których dokonano "pomiaru weryfikacyjnego", co znalazło swoje odzwierciedlenie w dołączonej dokumentacji fotograficzną, a wyniki pomiaru zostały opatrzono pieczęcią i podpisem Naczelnik Wydziału Geodezji, Kartografii katastru Starostwa Powiatowego w S. – N..W. - Ch. Dalej trzeba powiedzieć, że upoważniony i uprawniony geodeta J.S.przeprowadził prace geodezyjne, związane z modernizacją ewidencji gruntów, objętych tym postępowaniem i praca ta została zarejestrowana w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. pod numerem [...]. Stosownie do ówczesnego brzmieniem art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, po upływie terminu wyłożenia, projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Trafnie także, w kontrolowanym postepowaniu, organy nadzoru kartograficznego dokonały analizy dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dotyczącej obrębu O. i doszły do niewadliwego wniosku, że od pomiaru stanu posiadania i założenia ewidencji gruntów obrębu O., jedyną pracą geodezyjną (zanim zostało wszczęte postępowanie w zakresie modernizacji ewidencji gruntów i budynków) zarejestrowaną dla działki nr [...] było wznowienie znaków granicznych (operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nr [...]), autorstwa geodety uprawnionego A.B. W toku czynności geodety punkty graniczne zostały zastabilizowane znakami geodezyjnymi. Trzeba pamiętać, że zgodnie z § 36 pkt 6 i 8 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, a także sporządzonej w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych (dla działki nr [...] brak jest innej dokumentacji wskazanej w § 36). W konsekwencji obowiązkiem organu było, przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...] wykazać w ewidencji w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zarejestrowaną pod nr [...], sporządzoną przez geodetę A. B. na skutek pomiaru wznowionych znaków granicznych. Przywołany przepis § 36 rozporządzenia stanowi, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Natomiast jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych, zgodnie z § 37 rozporządzenia, pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Z przytoczonych regulacji wynika, że ewidencja gruntów jest tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej i nie służy ustalaniu stanu prawnego, lecz jedynie jego rejestrowaniu. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp.). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach.

Reasumując, z akt sprawy wynika, że modernizacji dokonano zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, w konsekwencji czego kwestionowanym decyzjom nie sposób odmówić przymiotu legalności. Można jeszcze dodać, że modernizacja ewidencji gruntów i budynków ma na celu uzupełnienie bazy danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia lub modyfikację istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. W jej toku nie dochodzi do ustalania stanu prawnego, lecz jedynie jego rejestrowaniu. Jak już wcześniej zasygnalizowano, w trakcie modernizacji granice działek określane są na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Natomiast w przypadku, gdy brak jest takiej dokumentacji lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych, pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Konkludując, (zdaniem sądu) organy obu instancji działały w sposób opisany w ustawie i przepisach wykonawczych i nie sposób dopatrzeć się w ich działaniach ani błędów formalnych, ani merytorycznych.

Trafnie również organ odwoławczy, w uzasadnieniu swej decyzji wskazał, że spory co do przebiegu granicy między działkami rozstrzygane są w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), bądź przed sądem powszechnym. W żadnym wypadku nie mogą być rozstrzygane w postepowaniu modernizacyjnym.

Na koniec, odnosząc się do zarzutów skargi można dodać, że uchybienia procesowe sąd administracyjny bierze pod uwagę jedynie wtedy, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; tu takiego wpływu sąd nie zauważył, bowiem mimo dostrzeżonych (także przez organ odwoławczy) uchybień, nie miały one wpływu na wynik sprawy. Jak wskazują akta sprawy, skarżący zapoznał się z treścią decyzji organu pierwszej instancji i pozwoliło mu to w terminie ustawowym złożyć odwołanie do organu drugiej instancji. Zatem, samo niedoręczenie mu decyzji, zgodnie z regułami kodeksu postepowania administracyjnego w żaden sposób nie wpłynęło negatywnie na możliwości działania skarżącego w toku instancyjnym.

Reasumując, na podstawie art. 151 ppsa, należało orzec, jak na wstępie.