Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3269/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust 4 pkt 2 art. 35 ust 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1873/17 w sprawie ze skargi E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1873/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w S. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust.4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. Sp. z o.o. z siedzibą w S. pozwolenia na budowę budynku administracyjnego wraz z parkingiem dla samochodów osobowych, wiaty, drogi pożarowej, na terenie Z. w S. (teren portu morskiego w S.), działki nr [...], [...], obręb [...] S..

Wojewoda [...] wydając przedmiotową decyzję stwierdził, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę złożył wszystkie wymagane przepisami dokumenty, opinie i uzgodnienia, w szczególności złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami nr [...] oraz [...] obręb [...] S., wynikającym z umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] marca 2012 r. w S. pomiędzy Z. S.A. z siedzibą w S. a E. Sp. z o.o. dotyczącej dzierżawy nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę i działalność Z. otrzymywanych z utylizacji gumy, plastiku, opon i dystrybucji produktów wytworzonych w procesie utylizacji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Z. S.A. od decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., na podstawie art.138 § 1 pkt. 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku administracyjnego wraz z parkingiem dla samochodów osobowych, wiaty i drogi pożarowej na terenie Z. w S. (teren portu morskiego w S.) na działkach o nr ew. [...] i [...], obr. [...] S..

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że ze złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania działkami o nr. ew. [...] i [...], obr. [...] S., na cele budowlane wynika, iż inwestor wywodzi swoje prawo do nieruchomości inwestycyjnych ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych. Organ podkreślił, że zobowiązanie to stosunek prawny polegający na tym, ze jedna osoba (wierzyciel) jest uprawniona do żądania spełnienia świadczenia, natomiast druga (dłużnik) zobowiązana jest to świadczenie spełnić (art. 353 § 1 k.c.). Najważniejszym i najczęściej występującym w praktyce źródłem zobowiązań są umowy i z nich wypływać mogą uprawnienia inwestorów do zabudowy nieruchomości. Szczególne znaczenie będą miały umowy najmu (art. 659 i nast. k.c.) oraz dzierżawy (art. 693 i nast. k.c.). Treść tych umów będzie decydowała o możliwości korzystania z nieruchomości będącej przedmiotem umowy na cele budowlane.

Zgoda właściciela nieruchomości upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny, niepozostawiający żadnych wątpliwości. Ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego inwestora określonego obiektu budowlanego. Zgoda taka nie może być dorozumiana. Jednocześnie zgoda właściciela gruntu (użytkownika wieczystego) na budowę, która została udzielona inwestorowi i wyrażona przez niego jako prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie może być warunkowa, gdyż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie tak udzielonej zgody na budowę stanowi rażące naruszenia art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa Budowlanego.

Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ stwierdził, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niezależnie od tego z jakiego tytułu wynika, nie może być prawem uzależnionym od spełnienia określonych warunków, które z natury swej są przyszłe i niepewne. Prawo to musi być prawem realnie istniejącym w dacie wydawania decyzji o pozwolenie na budowę, a nie zależnym od warunków, o których spełnieniu bądź nie spełnieniu mają rozstrzygać organy lub sądy po wydaniu pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 5 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/06).

W odwołaniu od skarżonej decyzji Wojewody [...]ego z dnia [...] stycznia 2017 r. Z. S.A. wskazał, że Z. S.A. w dalszym ciągu nie akceptuje wykonania przedmiotowej inwestycji na terenie, którego jest właścicielem oraz "nie akceptuje realizacji przedsięwzięcia polegającego na posadowieniu na terenie dzierżawionym otwartych wiat".

Z uwagi na powyższe w piśmie z 29 marca 2017 r. wezwano pełnomocnika Z. S.A. do wskazania czy Z. S.A. wyraża zgodę na realizację inwestycji objętej zaskarżoną decyzją.

W piśmie z 10 kwietnia 2017 r. poinformowano, że Zarząd Spółki "(...) podtrzymuje wniesione odwołanie od decyzji Wojewody [...]ego z dnia [...] stycznia 2017 r. i zawarte w nim wnioski i twierdzenia, w tym oświadczenie o niewyrażeniu zgody na realizowanie inwestycji objętej zaskarżoną decyzją w szczególności w zakresie projektowanego posadowienia otwartych wiat i proponowanego rozwiązania odprowadzenia ścieków z miejsca magazynowania odpadów do sieci kanalizacji deszczowej"

Z powyższego wynika, zdaniem organu, że Z. S.A. nie wyraża obecnie zgody na realizację spornego przedsięwzięcia. Tym samym E. Sp. z o.o. nie dysponuje obecnie prawem do dysponowania działkami o nr ew. [...] i [...], obr. [...] S., na cele budowlane, co obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Co prawda Z. S.A. oraz E. Sp. z o.o. dnia [...] marca 2012 r. zawarły umowę dzierżawy działek o nr. ew. [...] i [...], obr. [...] S., "z przeznaczeniem na budowę i działalność Z. otrzymywanych z utylizacji gumy, plastiku, zasadniczo opon i dystrybucji produktów wytwarzanych w procesie utylizacji" (art. 2 pkt 1 umowy dzierżawy), to obecnie Z. S.A. nie wyraża już zgody na realizację tego przedsięwzięcia.

Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że to sąd cywilny, a nie organ administracji publicznej ma kompetencję do podważania umów cywilnoprawnych lub oświadczeń woli rodzących skutki zobowiązaniowe. Przyjąć jednak należy, że skoro jedynie sąd powszechny może badać prawidłowość zawiązania się stosunku zobowiązaniowego na podstawie umowy, czy oświadczenia woli, to także do kognicji sądu cywilnego należy badanie prawidłowości aktu rozwiązującego ten stosunek zobowiązaniowy. Dysponując zaś zarówno oświadczeniem woli właściciela uprawniającego inwestora do złożenia oświadczenia w trybie art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego, jak i oświadczeniem właściciela cofającym te zgodę, organ powinien, uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili rozstrzygania, oprzeć się na oświadczeniu późniejszym. Ewentualne zakwestionowanie oświadczenia cofającego zgodę należałoby do sądu powszechnego, po zainicjowaniu przez inwestora postępowania cywilnego.

Odnosząc się do podnoszonego w pismach z 20 marca 2017 r., 14 kwietnia 2017 r. oraz 4 maja 2017 r., wniosku pełnomocnika inwestora o wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania (z uwagi na brak skutecznego uzupełnienia braków formalnych) organ wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych aprobowanym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uzupełnienie braków formalnych podania z uchybieniem siedmiodniowego terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a., gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu. W przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone (por. wyrok NSA z 11 marca 2011r. sygn. akt II GSK 337/10, wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2184/13, wyrok WSA w Olsztynie z 5 listopada 2015 r. , sygn. akt I SA/OI 616/15).

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła E. Sp. z o.o. z siedzibą w S., zarzucając naruszenie:

1. art. 64 § 2 K.p.a.. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie przez organ II instancji, podczas gdy przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu odwoławczym, co doprowadziło do rozpoznania odwołania, którego braków formalnych strona nie uzupełniła w terminie, co powinno skutkować wydaniem postanowienia o niedopuszczalność odwołania,

2. art. 134 K.p.a. w zw. z art. 40 § 2 zdanie 1 i w zw. z art. 63 § 3 zdanie pierwsze i art. 33 § 3 K.p.a. poprzez rozpoznanie odwołania pomimo tego, że zachodziły podstawy do odmowy jego rozpoznania z uwagi na fakt, że strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie uzupełniła braków odwołania w terminie, co obligowało organ do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania,

3. art. 3 pkt 11 prawa budowlanego w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego poprzez uznanie, że inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy inwestor posiadał tytuł prawny do nieruchomości wynikający ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, tj. umowy dzierżawy, którego to prawa użytkownik wieczysty nie kwestionował,

4. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt. 11 prawa budowlanego i art. 33 ust. 2 pkt. 2 prawa budowlanego i w rezultacie uwzględnienie odwołania pomimo braku podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku administracyjnego wraz z parkingiem dla samochodów osobowych, wiaty i drogi pożarowej na terenie Z. w S. (teren portu morskiego w S.) na działkach o nr. ew. [...] i [...], obr. [...] S..

Zdaniem skarżącego błędne zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a. przez organ II instancji spowodowało rozpoznanie niedopuszczalnego odwołania, co oznacza, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., jako wydana bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

Wyrokiem z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1873/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego.

Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych zostało precyzyjnie określone w Rozdziale 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), który zawiera m.in. przepisy określające zakres obowiązków organu architektoniczno-budowlanego przed udzieleniem pozwolenia na budowę. Granice postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wyznacza art. 35 ust. 1 tej ustawy. Stosownie do jego treści, organ musi przede wszystkim ocenić zgodność przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego, posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń.

Inwestor musi spełnić również warunek, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego, tj. przedłożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt. 2), właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4). Art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani możliwości uzależnienia wydania tego pozwolenia od spełnienia dalszych warunków.

Przechodząc do oceny podniesionych zarzutów Sąd stwierdził, że najdalej idący zarzut dotyczy kwalifikowanej wadliwości zaskarżonej decyzji, która zdaniem strony skarżącej wydana została bez podstawy prawnej – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Tę kwalifikowaną formalną wadliwość skarżący upatruje w rozpoznaniu odwołania, którego braku strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie uzupełniła w terminie.

Sąd nie podzielił postawionego zarzutu uznając, że wezwanie do usunięcia braków formalnych odwołania wniesionego przez adwokata Piotra Królikowskiego, który na żadnym wcześniejszym etapie postępowania nie reprezentował Z. S.A. z siedzibą w S., zostało skierowane zarówno do adwokata Piotra Królikowskiego, jak i uczestnika postępowania Z., który w wyznaczonym siedmiodniowym terminie przesłał pismo, które w ocenie Sądu, uzupełniło braki formalne odwołania.

Zasadny natomiast, zdaniem Sądu, okazał się zarzut naruszenia art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

W sprawie nie jest sporne, że inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył umowę dzierżawy zawartą w dniu [...] marca 2012 r. z Z., z której wynika, że Wydzierżawiający (Z.) oddaje Dzierżawcy (E. Sp. z o.o.) działki inwestycyjne objęte projektem budowlanym z przeznaczeniem na budowę i działalność Z., który ma być realizowany w dwóch etapach. Powstały na podstawie zawartej umowy stosunek zobowiązaniowy obowiązywał strony w toku całego postępowania i do dnia orzekania przez Sąd nie został rozwiązany. Oznacza to, że inwestor złożył prawidłowe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania wskazanymi działkami na cele budowlane. Wszelkie rozważania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o utracie tegoż prawa na skutek przesłania organowi przez Z. pisma o braku aktualnej zgody na realizację II etapu inwestycji, zdaniem Sądu, nie mogą być skuteczne dopóki w obrocie prawnym pozostaje umowa dzierżawy z dnia [...] marca 2012 r.

W kontekście obowiązku złożenia oświadczenia w posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane wypowiadały się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne, m.in. w wyroku z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1321/16 wskazano, że organ rozstrzygający sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie bada, czy rzeczywiście wnioskodawca posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to organ może zakwestionować, a nawet nie uwzględnić go tylko wtedy, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które się powołuje. Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie. Oświadczenie to składane pod rygorem odpowiedzialności karnej jest środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie powyższego oświadczenia, w razie wątpliwości, nie odbiera organowi administracji architektoniczno-budowlanej kompetencji do zbadania jego prawdziwości, przy czym badanie to powinno zmierzać w kierunku ustalenia istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt. 11 p.b.

Podsumowując Sąd uznał, iż inwestor złożył prawidłowe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami stanowiącymi działki nr [...] i [...] obr. [...] S. na cele budowlane, co oznacza spełnienie wymogów określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust.4 pkt. 2 Prawo Budowlane. Odmienna ocena przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedłożonych wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę dokumentów skutkowała wydaniem zakwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa materialnego ( art. 35 ust. 4 Prawo budowlanego).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzut naruszenia art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji naruszył wskazane przepisy wydając decyzję, w której wykazał braki we wniosku inwestora, podczas gdy organ administracji dokonał prawidłowej interpretacji tychże przepisów stosując wykładnię Naczelnego Sądu Administracyjnego i prawidłowo uznał, że inwestor nie dysponował działkami o nr ew. [...] i [...] obr. [...] S. na cele budowlane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stwierdzić również należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących oraz, że nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Z art. 35 ust. 4 ww. ustawy wynika, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei z art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy wynika, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że organ administracji ma prawo badać, czy oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zgodne z rzeczywistością, jeśli ujawnią się okoliczności podważające wiarygodność tego oświadczenia. Taką okolicznością uprawniającą skarżący kasacyjnie organ administracji do zbadania, czy złożone przez inwestora oświadczenie jest zgodne z rzeczywistością mogła być okoliczność wskazania w oświadczeniu, że tytułem prawnym jest umowa dzierżawy i zaznaczenie go w rubryce "inny" zamiast w rubryce "stosunek zobowiązaniowy". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach niniejszej sprawy uznać należy to jednak tylko za omyłkę w wypełnianiu oświadczenia nie zaś za podanie nieprawdziwej informacji o przysługującym tytule prawnym.

Nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że inwestor nie wykazał, iż posiada tytuł prawny upoważniający go realizacji planowanej inwestycji na działkach o nr ew. [...] oraz [...].

Słusznie Sąd I instancji wskazał, że inwestor zawarł umowę dzierżawy ww. działek. Umowa ta w czasie wydawania decyzji funkcjonowała w obrocie prawnym. Właściciel działek nie wypowiedział skutecznie tej umowy jak również nie złożył oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych tej umowy. Rolą organu administracji było dokonanie oceny, czy z umowy tej wynika uprawnienie inwestora do realizacji inwestycji w takim kształcie jaki przewidziany został w projekcie budowlanym. W umowie wskazano jakiego rodzaju inwestycję inwestor zamierza zrealizować na działkach o nr ew. [...] oraz [...]. Do umowy tej dołączono załączniki mające obrazować rodzaj inwestycji. Tym samym możliwe jest dokonanie przez organ administracji oceny, czy przedstawiona przez inwestora umowa daje inwestorowi możliwość do realizacji planowanej inwestycji na ww. działkach.

Oświadczenia właściciela nieruchomości, że nie zgadza się na realizację określonego rodzaju obiektów budowlanych (otwarte wiaty) nie mogą być uznane ani za wypowiedzenie umowy ani za uchylenie się od skutków prawnych zawartej umowy. Właściciel działek powinien jednoznacznie oświadczyć, że wypowiedział umowę dzierżawy bądź też, że uchylił się od skutków prawnych tej umowy. W art. 14 ust. 2 umowy wprost przewidziano możliwość wypowiedzenia umowy w trybie natychmiastowym bez wypowiedzenia w przypadku naruszenia postanowień umowy. Jeśli właściciel działek nie złożył jednoznacznego oświadczenia, że wypowiedział umowę dzierżawy bądź też, że uchylił się od skutków prawnych jej zawarcia, to umowa ta pozostaje w obrocie prawnym i może być uznana za tytuł prawny do dysponowania nieruchomością. Oświadczenia właściciela nieruchomości, że nie zgadza się na realizację określonego rodzaju obiektów budowlanych (otwarte wiaty) mogą być potraktowane wyłącznie jako impuls dla organu administracji do sprawdzenia, czy treść umowy daje możliwość realizacji inwestycji na nieruchomości w przewidzianym przez inwestora kształcie. Jeśli tak, to zastrzeżenia właściciela nieruchomości odnośnie do realizowanej inwestycji nie mają żądnego znaczenia dla istnienia tytułu prawnego inwestora. Nie jest konieczne, by oceny tych oświadczeń dokonywał sąd powszechny. Oceny znaczenia tych oświadczeń dla rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę może dokonać organ administracji publicznej w toczącym się postepowaniu administracyjnym. Właściciel nieruchomości jeśli ma zastrzeżenia do projektu budowlanego a jednocześnie jest zainteresowany zachowaniem umowy powinien porozumieć się z inwestorem i doprowadzić np. do zmiany warunków umowy. Właściciel nieruchomości nie może natomiast przerzucać na organ administracji rozwiązania swoich problemów związanych z zawartą umową poprzez składanie oświadczeń, że nie godzi się na realizację inwestycji w proponowanym przez inwestora wariancie zarazem nie podejmując jakikolwiek kroków by doprowadzić do zmiany warunków umowy bądź wyeliminowania tej umowy z obrotu prawnego.

Podsumowując, stwierdzić należy, że oświadczenie właściciela nieruchomości z dnia 10 kwietnia 2017 r., że nie wyraża on zgody na realizację planowanej przez inwestora inwestycji, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie (str. 5 skargi kasacyjnej), nie może być zakwalifikowane jako dowód braku przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.