Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1367/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 200 ust 1 u.g.n. w zw. z art 2a ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i użytkowaniu nieruchomościami
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 855/10 w sprawie ze skargi [...]Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków i innych urządzeń oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 855/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] sp. z o.o. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2010 r., nr [...], w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków i innych urządzeń.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2009 r. [...] Sp. z o.o. w G. wystąpiło o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w G. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w G. przy ul. [...], obejmującego działkę nr [...], oraz własności budynków i innych urządzeń posadowionych na przedmiotowej nieruchomości.

Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) w zw. z art. 2a ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm. – dalej: ustawa o zmianie u.g.g.) w brzmieniu ustalonym w ustawie z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 91 poz. 455), odmówił stwierdzenia nabycia przez [...] w G. prawa użytkowania wieczystego gruntu, obejmującego część działki nr [...], obręb [...], położonej w G. przy ul. [...], oraz własności budynków i innych urządzeń posadowionych na przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu Prezydent Gdańska wyjaśnił, że dla uwłaszczenia w trybie art. 2a ustawy o zmianie u.g.g. niezbędne jest istnienie przesłanek w dwóch datach tj. 5 grudnia 1990 r. oraz 23 grudnia 1992 r. [...] w G. zostało wykreślone z rejestru przedsiębiorstw PP-190 postanowieniem Sądu Rejonowego w Gdańsku z dnia [...] lutego 1992 r. Tak więc istniejąca w dniu 5 grudnia 1990 r. komunalna osoba prawna przestała istnieć z dniem 19 lutego 1992 r., zatem przed dniem 23 grudnia 1992 r., kiedy to wszedł w życie art. 2a ustawy o zmianie u.g.g. W konsekwencji przyjęto, że przepis art. 2a nie ma zastosowania do komunalnych osób prawnych, które wprawdzie istniały w dniu 5 grudnia 1990 r. ale utraciły osobowość prawną przed dniem jego wejścia w życie. Aby komunalna osoba prawna mogła nabyć uprawnienie wymienione w przepisach musi spełniać dwa warunki prawne, to jest powinna istnieć w dniu 5 grudnia 1990 r. i w dniu 23 grudnia 1992 r. Skoro nabycie praw następuje z dniem 23 grudnia 1992 r. z mocą wsteczną obowiązującą od 5 grudnia 1990 r., to podmiot musi istnieć w dniu nabycia prawa i mieć zdolność nabywania praw, która kończy się z chwilą utraty osobowości prawnej i zdolności prawnej. Wsteczne działanie omawianego art. 2a nie może dotyczyć nie istniejących osób prawnych, które nie mogą nabywać praw.

W niniejszej sprawie przymiot strony przysługiwał zlikwidowanemu przedsiębiorstwu komunalnemu [...] w G. Wskazany przez [...] Sp. z o.o. art. 200 u.g.n. stwarza uprawnienie dla komunalnych osób prawnych. Komunalna osoba prawna została wykreślona z rejestru z dniem 19 lutego 1992 r., zatem nie istniejący podmiot nie może stać się podmiotem praw i obowiązków. Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, będąca podstawą likwidacji przedsiębiorstwa komunalnego i utworzenia spółki nie przewiduje sukcesji uniwersalnej. Stąd też w ramach sukcesji singularnej przedmiotem aportu mogło być prawo indywidualnie oznaczone. W przedmiotowej sprawie przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 k.c. zostało wniesione jako aport do spółki. Przedmiotem aportu w dacie zawarcia aktu założycielskiego (2.01.1992 r.) mogły więc być tylko takie prawa majątkowe, do których przedsiębiorstwo komunalne posiadało tytuł prawny.

Reasumując, organ wskazał, że gdyby nawet bezsporne było istnienie zarządu po stronie [...], to z racji braku osobowości prawnej i zdolności prawnej w dniu 23.12.1992 r. nie powstało na jego rzecz uprawnienie, o którym mowa w art. 200 u.g.n. Brak powstania prawa przesądza o tym, że nie stało się ono przedmiotem aportu, a wniosek [...] sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył [...] Sp. z o.o. w G., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 2a w związku z art. 2 ustawy o zmianie u.g.g., poprzez ich błędną wykładnię względnie niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji naruszenie przepisu postępowania art. 200 ust. 1 u.g.n. mające wpływ na wynik sprawy – polegające na odmowie stwierdzenia nabycia przez [...] w G. prawa wieczystego użytkowania opisanego gruntu oraz własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Nadto, zarzucono naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ I instancji zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu poprzez uniemożliwienie im wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów zebranych w toku postępowania administracyjnego oraz przepisów art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy, polegające na zaniechaniu podjęcia przez organ I instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mające na względzie interes społeczny, słuszny interes obywateli oraz zasadę zaufania do organów państwa oraz art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 4 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu sprawy przez pracownika organu, który podlegał wyłączeniu z mocy prawa.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] września 2010 r., sygn. akt 1831/10, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że art. 2a ustawy o zmianie u.g.g. wszedł w życie z dniem 24 grudnia 1992 r., a nie jak wskazywał organ I instancji z dniem 23 grudnia 1992 r. Z tym dniem powstała możliwość nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz prawa własności budynków i innych urządzeń z mocy prawa, będących w zarządzie komunalnych osób prawnych w dniu 5 grudnia 1990 r. Powołując się na reprezentatywny w przedmiotowej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2005 r. (OSK 872/04) wskazano, że "w przypadku komunalnych osób prawnych dla uwłaszczenia w trybie przewidzianym w art. 2a ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) niezbędne jest istnienie ich również w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jeżeli komunalna osoba prawna istniejąca w dniu 5 grudnia 1990 r. przestała istnieć przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 października 1992 r. – to utraciła zdolność nabywania praw, które kończy się z chwilą utraty osobowości prawnej i zdolności prawnej. Wsteczne działanie przepisu art. 2a, o którym wyżej mowa, nie może dotyczyć nieistniejących osób prawnych, które nie mogą nabywać praw."

[...] w G. zostało wykreślone z właściwego rejestru sądowego postanowieniem Sądu z dnia [...] lutego 1992 r. (sygn. akt [...]). Z tym też dniem ustał byt prawny przedsiębiorstwa komunalnego, które nie istniało już w drugiej dacie, tj. w dniu 24 grudnia 1992 r. niezbędnej dla uwłaszczenia na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Nadto, organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania.

Skargę na powyższą decyzję złożyło [...] Sp. z o.o. w G. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 2a w zw. z art. 2 ustawy o zmianie u.g.g. w zw. z art. 200 ust. 1 u.g.n., które miało wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszenie przepisu postępowania, to jest art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Nadto, zarzucono naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zaniechaniu podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mającego na względzie interes społeczny, słuszny interes obywateli oraz zasadę zaufania do organów państwa. Zarzucono naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 4 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na utrzymaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w mocy decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] lutego 2010 r., podczas gdy organ pierwszej instancji podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie z mocy prawa. Zarzucono również naruszenie art. 10 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, iż Prezydent Miasta Gdańska nie naruszył prawa, pomimo zaniechania zapewnienia skarżącemu możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu poprzez umożliwienie mu, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się, co do dowodów i materiałów zebranych w toku postępowania administracyjnego, oraz zaniechaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zapewnienia skarżącemu możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku poprzez umożliwienie skarżącemu, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się, co do dowodów i materiałów zebranych w toku postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę, wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r., II SA/Gd 855/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przepis art. 200 u.g.n. uregulował zasady stwierdzania nabycia z mocy prawa, na podstawie ustawy o zmianie u.g.g., z dniem 5 grudnia 1990 roku prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie.

Ustawa o zmianie u.g.g. w art. 2 ust. 1 przewidywała, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia w życie w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Powyższym uwłaszczeniem objęto wyłącznie państwowe osoby prawne inne niż Skarb Państwa.

Komunalne osoby prawne objęto uwłaszczeniem, wprowadzając ustawę z dnia 7 października 1992 r. zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 91, poz. 455), która weszła w życie z dniem 23 grudnia 1992 r. W myśl art. 2a dodanego powyższą ustawą do ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przepisy art. 2 ust. 1-3 oraz ust. 6 i 9 ustawy z dnia 29 września 1990 r. stosuje się odpowiednio do komunalnych osób prawnych. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, a także własności budynków i innych urządzeń oraz lokali następuje z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r.

Art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie u.g.g., który pierwotnie miał zastosowanie tylko do państwowych osób prawnych wymagał dla uzyskania określonego nim prawa, by państwowa osoba prawna istniała w dniu uwłaszczenia, tj. w dniu 5 grudnia 1990 r. i jednocześnie posiadała prawo zarządu do gruntu Skarbu Państwa lub gminy, którego uwłaszczenie dotyczyło. Odnosząc te uregulowania do komunalnych osób prawnych stwierdzić trzeba, że również podmioty te musiały na dzień 5 grudnia 1990 r. spełniać te same wymogi, co państwowe osoby prawne, tj. istnieć jako komunalna osoba prawna oraz być zarządcą gruntu podlegającego uwłaszczeniu.

W powoływanym prawidłowo przez organ odwoławczy wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 872/04, LEX nr 220259, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w przypadku komunalnych osób prawnych nie są to jedyne przesłanki do stwierdzenia uwłaszczenia. Zarówno w judykaturze, jak i doktrynie istnieje w tym względzie zgodność poglądów, że w przypadku komunalnych osób prawnych dla uwłaszczenia w trybie przewidzianym art. 2a niezbędne jest istnienie ich również w dniu wejścia w życie omawianej ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. w dniu 23 grudnia 1992 r.

Powyższe stanowisko wyrażała już uchwała Sądu Najwyższego z 11 stycznia 1995 r., sygn. akt III AZP 10/94 (OSNP 1995/9/103), stwierdzająca, że "(...) przepis art. 2a ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), w brzmieniu ustalonym w ustawie z 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 91, poz. 455), nie ma zastosowania do komunalnych osób prawnych, które istniały w dniu 5 grudnia 1990 r. ale utraciły osobowość prawną przed dniem wejścia w życie ustawy". Uprawnienia te mogły zatem nabyć wyłącznie komunalne osoby prawne, które w dniu wejścia w życie ustawy istniały i miały zdolność nabycia prawa, w chwili powstania tego prawa. Sąd Najwyższy wskazał jednoznacznie, że skoro nabycie praw do uwłaszczenia przez komunalne osoby prawne następuje z dniem wejścia w życie ustawy (23 grudnia 1992 r.) z mocą wsteczną obowiązującą od dnia 5 grudnia 1990 r., to podmiot, którego to dotyczy musi istnieć w dniu nabycia prawa i mieć zdolność do nabycia.

Sąd I instancji podzielił przedstawioną wyżej wykładnię, która koreluje ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zajętym w wyroku z dnia 5 października 1994 r., III ARN 48/94 (OSNAPiUS 1995, Nr 2, poz. 15) formułującym tezę, że "gmina, jako następca prawny nie istniejącej w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 października 1992 roku zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości komunalnej osoby prawnej nie może uzyskać nie nabytego przez swego poprzednika prawa użytkowania wieczystego gruntu".

Zdaniem Sądu I instancji z bezspornych okoliczności faktycznych wynika, że istniejąca w dniu 5 grudnia 1990 r. komunalna osoba prawna tj. [...] w G., które posiadało w zarządzie przedmiotową nieruchomość, nie istniało już w dniu 23 grudnia 1992 r., skoro wykreślone zostało z rejestru przedsiębiorstw postanowieniem Sądu Rejonowego w Gdańsku z dnia [...] lutego 1992 r.

Tak więc nie zostały w tym przypadku spełnione przesłanki uwłaszczenia na podstawie art. 2a ustawy o zmianie u.g.g. [...]j w G. zostało zlikwidowane w trybie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.). Rada Miasta Gdańska podjęła uchwałę o likwidacji przedsiębiorstwa komunalnego i utworzeniu spółki komunalnej pod firmą [...] Sp. z o.o., której kapitał zakładowy pokryty został w całości wkładem niepieniężnym w postaci przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 k.c. obejmującego, według stanu na dzień 31 grudnia 1991 r. wynikającego z bilansu oraz ksiąg, rejestrów i dokumentów stanowiących podstawę jego sporządzenia, zespół materialnych i niematerialnych składników przedsiębiorstwa komunalnego pod nazwą [...] w G. Przedmiotem aportu mogły być tylko te prawa, do których przedsiębiorstwo posiadało tytuł prawny w momencie jego prawnej likwidacji. Przedsiębiorstwo komunalne wykreślono z rejestru przedsiębiorstw w dniu [...] lutego 1992 r. Spółka zawiązana została w dniu 2 grudnia 1992 r.

[...] w G. w momencie utraty osobowości prawnej, co nastąpiło z chwilą wykreślenia go przez Sąd z rejestru przedsiębiorstw, prawa użytkowania wieczystego do gruntów znajdujących się w jego zarządzie nie posiadało, ponieważ w tym czasie brak było podstawy prawnej do uwłaszczenia komunalnych osób prawnych. Podstawa taka powstała, jak wykazano, dopiero z dniem 23 grudnia 1992 r., ale wówczas przedsiębiorstwo jako komunalna osoba prawna już nie istniało, tym samym nie miało zdolności do nabycia prawa użytkowania wieczystego. Jeżeli bowiem komunalna osoba prawna istniejąca w dniu 5 grudnia 1990 r. przestała istnieć przed dniem wejścia w życie ustawy z 7 października 1992 r., to utraciła zdolność nabywania praw, które kończy się z chwilą utraty osobowości prawnej i zdolności prawnej. Wsteczne działanie przepisu art. 2a nie może dotyczyć nieistniejących osób prawnych, które nie mogą nabywać praw. Tak więc w skład mienia zlikwidowanego Przedsiębiorstwa, które zostało aportem wniesione przez Gminę Miasta Gdańska do spółki komunalnej, nie mogło wejść prawo użytkowania wieczystego gruntów, ponieważ przedsiębiorstwo komunalne do momentu jego likwidacji prawa takiego nie nabyło.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, posiadanie przez Gminę nawet 100% udziałów spółki z o.o. nie oznacza, że spółka jest "komunalną osobą prawną" w znaczeniu art. 2a ustawy o zmianie u.g.g. warunkującego uwłaszczenie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. Spółka jest podmiotem prawa handlowego, działającym w oparciu o przepisy ustawy Prawo spółek handlowych, posiadającą swoje własne organy i wyposażoną w osobowość prawną.

Sąd I instancji nie podzielił też zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania uznając, iż wobec bezsporności stanu faktycznego ustalonego w sprawie zaistniałe uchybienia procesowe nie miały żadnego wpływu na jej wynik. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy zależało bowiem od właściwego zastosowania wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. W powyższym zakresie organom orzekającym w sprawie nie można przypisać jakichkolwiek naruszeń.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd wskazał, że Prezydent Miasta Gdańska orzekając jako organ I instancji w przedmiotowej sprawie realizował swoje kompetencje wynikające z art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Przepis ten stanowi, że nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Wskazuje to, że właściwość organu uprawnionego do wydania decyzji uwłaszczeniowej wyznacza własność nieruchomości stanowiących przedmiot uwłaszczenia. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 lutego 2003 r., I SA 1676/01, LEX nr 156360.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 marca 2011 r., II SA/Gd 855/10, wniosło [...] sp. z o.o. w G., zaskarżając wyrok w całości z żądaniem jego uchylenia i alternatywnie rozpoznania skargi albo przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej wskazano na obydwie podstawy kasacyjne z art. 174 P.p.s.a., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 2a w zw. z art. 2 ustawy o zmianie u.g.g. w zw. z art. 200 ust. 1 u.g.n., w zw. z art. 151 P.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2010 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż decyzja ta oraz decyzja Prezydenta Miasta Gdańska o odmowie stwierdzenia nabycia przez [...] w G. prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków i innych urządzeń posadowionych na nieruchomości, są prawidłowe, pomimo tego że w trakcie ich wydania doszło do naruszenia art. 2a w zw. z art. 2 ustawy o zmianie u.g.g. w zw. z art. 200 ust. 1 u.g.n., które winno skutkować uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] lutego 2010 r.,

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2a w zw. z art. 2 ustawy o zmianie u.g.g. w zw. z art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 151 P.p.s.a. polegające na przyjęciu, że [...] w G. nie mogło nabyć z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu, obejmującego część działki [...], obręb [...], obszaru 3.491 m2 oraz własności budynków i innych urządzeń posadowionych na przedmiotowej nieruchomości,

3. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2a ustawy o zmianie u.g.g., polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż posiadanie przez Gminę 100% udziałów spółki z ograniczoną odpowiedzialności nie oznacza, że spółka ta jest komunalną osobą prawną w rozumieniu art. 2a ustawy o zmianie u.g.g.,

4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 134 § 2 P.p.s.a., polegające na tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku dokonał niekorzystnego dla skarżącego ustalenia i w przeciwieństwie do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, zawartego w decyzji z dnia [...] września 2011 r., zakwestionował to, że w dniu 23 grudnia 1992 r. [...] w G. Sp. z o.o., w którym 100% udziałów miało Miasto Gdańsk, było komunalną osobą prawną,

5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na błędnym ustaleniu, że [...] sp. z o.o. w G. zostało zawiązane w dniu 2 grudnia 1992 r. (zatem 10 miesięcy po tym, jak z rejestru przedsiębiorstw wykreślono [...] w G.), podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż [...] Sp. z o.o. z G. zostało zawiązane w dniu 2 stycznia 1992 r. (miesiąc przed wykreśleniem [...] w G. z rejestru przedsiębiorstw),

6. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, pomimo iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza art. 10 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zakresie, w jakim Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta i uznało, iż decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia z dnia [...] lutego 2010 r. nie naruszyła prawa, pomimo zaniechania zapewnienia skarżącemu możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu poprzez umożliwienie skarżącemu, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się, co do dowodów i materiałów zebranych w toku postępowania administracyjnego,

7. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, pomimo iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza art. 10 k.p.a., w zakresie w jakim Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku nie zapewniło skarżącemu możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku poprzez umożliwienie skarżącemu, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się, co do dowodów i materiałów zebranych w toku postępowania administracyjnego.

We wnioskach, na wypadek nieuwzględnienia powyższej argumentacji, autor skargi kasacyjnej wniósł o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności art. 2a w zw. z art. 2 ustawy o zmianie u.g.g. w zw. z art. 200 ust. 1 u.g.n., z art. 2 (zasada sprawiedliwości społecznej, zasada prawidłowej legislacji, zasada racjonalnego ustawodawcy, zasada ochrony praw nabytych, zasada zaufania obywateli do państwa) oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji wyłącznie powtórzył argumentację zaczerpniętą od organów administracji, nie konfrontując jej z zarzutami skargi. W uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku przywołał orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zapadły w odmiennych stanach faktycznych i co do których skarżący odniósł się w skardze, podkreślając, iż nie znajdują one zastosowania w niniejszej sprawie. WSA dokonał też błędnego ustalenia stanu faktycznego, ponieważ wskazał, że [...] wykreślono z rejestru przedsiębiorstw w dniu 2 lutego 1992 r., a GPEC powstał w dniu 2 grudnia 1992 r., podczas gdy GPEC powstał w dniu 2 stycznia 1992 r. i wówczas całe przedsiębiorstwo [...] i tylko to przedsiębiorstwo wniesiono aportem do GPEC, czego konsekwencją była późniejsze wykreślenie przedsiębiorstwa [...] z rejestru przedsiębiorstw w dniu 2 lutego 1992 r.

Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.), tj. z dniem 27 maja 1990 roku, przedsiębiorstwo państwowe, jakim było [...], stało się z mocy prawa przedsiębiorstwem komunalnym, zachowując osobowość prawną. Prawa przysługujące [...] jako przedsiębiorstwu państwowemu i ciążące na nim obowiązki przeszły, zgodnie z art. 9 tej ustawy, na powstałe z mocy prawa przedsiębiorstwo komunalne. Następnie, na podstawie art. 8 ust 2 Przepisów wprowadzających (...), Rada Miasta Gdańska w dniu 11 grudnia 1991 r. podjęła uchwałę nr XXXVI/223/91 w sprawie wyboru organizacyjno-prawnej formy prowadzenia działalności gospodarczej wykonywanej dotychczas przez [...] w G., stanowiąc, że działalność ta będzie dalej prowadzona w formie jednoosobowej spółki z o.o., której jedynym udziałowcem będzie Miasto Gdańsk. Tym samym komunalna osoba prawna, jaką było [...], przekształciło się w jednoosobową spółkę Gminy Miasta Gdańska - [...], pozostając komunalną osobą prawną. Zmianie uległa wyłącznie forma organizacyjno-prawna z przedsiębiorstwa komunalnego ([...]) na jednoosobową spółką z o.o. w 100% należącą do Gminy ([...]).

W dniu 23 grudnia 1992 r. powstała możliwość nabycia przez komunalne osoby prawne – z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. – prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków i innych urządzeń. Istotnym jest przy tym, iż w orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreśla się, że przedmiotowa regulacja prawna zmierzała do umocnienia istniejących i funkcjonujących komunalnych osób prawnych, ich odrębności i samodzielności oraz sytuacji majątkowej i prawnej w stosunku do mienia komunalnego będącego w ich zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r. Powyższe ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowej interpretacji przepisów prawa mających zastosowanie w omawianym stanie faktycznym.

Analiza przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym i ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. nr 9, poz. 43 ze zm.) prowadzi do wniosku, że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w której 100% udziałów posiada jednostka samorządu terytorialnego jest tzw. samorządową osobą prawną. Potwierdzają to art. 2, art. 9, art. 10 i art. 14 ustawy o gospodarce komunalnej, które regulują m.in. formy gospodarki komunalnej, stanowiąc, że jednostki samorządu terytorialnego mogą prowadzić gospodarkę komunalną w szczególności w formach zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego (art. 2), mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek (art. 9). W świetle powyższego, przyjąć należy, że na dzień 5 grudnia 1990 roku [...] był komunalną osobą prawną, a w dniu 23 grudnia 1992 roku - na skutek przekształcenia - taką komunalną osobą prawną był [...] jako spółka z o.o., w której 100% udziałów miała Gmina Miasto Gdańsk, a przedmiotem wkładu było przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 k.c. należące do [...].

Tym samym – wbrew twierdzeniom Sądu I instancji – w tej sprawie komunalna osoba prawna istniała (zachowała ciągłość), tak w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu 23 grudnia 1992 r. Podkreślić należy, iż [...] jest następcą prawnym [...] w tym sensie, że – ze względu na wymogi prawa – zmieniona została jedynie forma organizacyjno-prawna i nazwa podmiotu prowadzącego dany rodzaj działalności gospodarczej. Ponadto, mając na uwadze fakt, iż jedynym udziałowcem [...] w momencie przekształcenia [...] była Gmina Miasta Gdańska oraz, iż omawiane przekształcenie wiązało się z wniesieniem do [...] całego przedsiębiorstwa [...] (w rozumieniu art. 551 k.c.), nie może być wątpliwości, iż [...] w rzeczywistości było komunalną osobą prawną o tożsamej z [...] sferze przysługujących jej praw i obowiązków. Z uzasadnienia wyroku wynika natomiast, iż Sąd I instancji stoi na stanowisku, że – mimo, iż [...] jako przedsiębiorstwo ze wszystkimi swoimi składnikami weszło do [...] – to [...] nie uzyskał uprawnienia, jakie wynikało z posiadania w zarządzie określonych nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 roku. Taka wykładnia art. 2a w zw. z art. 2 ustawy o zmianie u.g.g. w zw. z art. 200 ust. 1 u.g.n., zdaniem autora skargi kasacyjnej, jest nieprawidłowa, a jej przyjęcie przez Sąd I instancji spowodowało również – wynikowo – naruszenie art. 151 P.p.s.a.

Ponadto, wykładnia przyjęta przez Sąd I instancji, z uwagi na art. 14 ustawy o gospodarce komunalnej, prowadzi do sytuacji niedopuszczalnej i sprzecznej z zasadą sprawiedliwości społecznej. Mianowicie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, które de facto powstały wskutek niewykonywania obowiązków nałożonych przez ustawodawcę na gminy, bez przeszkód mogą domagać się np. uwłaszczenia nieruchomościami, które były w zarządzie komunalnych osób prawnych, będących ich poprzednikami prawnymi, natomiast te spółki z o.o., o których powstaniu zadecydowano w pierwotnie zakreślonym terminie do dnia 31 grudnia 1991 r., są w chwili obecnej traktowane gorzej, nie mogąc ubiegać się o uwłaszczenie, bowiem komunalne osoby prawne, które były ich poprzednikami, przestały istnieć przed dniem 23 grudnia 1992 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny – powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1995 r. sygn. akt III AZP 10/94 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1994 r. sygn. akt III ARN 48/94 – błędnie ocenił opisany w nich stan faktyczny i odniósł przywołane orzeczenia bezpośrednio do niniejszego postępowania. Tymczasem w przywołanych przez SN stanach faktycznych Rada Miejska podjęła uchwałę o likwidacji przedsiębiorstwa komunalnego i utworzeniu zakładu budżetowego, a co za tym idzie, nie mogło być mowy o ciągłości osobowości prawnej, która przysługiwała komunalnej osobie prawnej – zakład budżetowy takiej osobowości nie posiada. Inaczej jest w niniejszej sprawie, a okoliczności przedmiotowego postępowania niewątpliwie wypełniają tezę wskazanego orzeczenia. Sąd Najwyższy kładzie w nim nacisk na posiadanie przez komunalną osobę prawną w dniu 23 grudnia 1992 r. osobowości prawnej, co w niniejszej sprawie bez wątpienia jest spełnione.

W uzasadnieniu wniosku o to, aby Naczelny Sąd Administracyjny wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, skarżący kasacyjnie kładzie nacisk na to, że w przypadku uznania dotychczasowego orzecznictwa – w ogólności sprowadzającego się do tego, że jeśli pomiędzy dniem 5 grudnia 1990 r. a 23 grudnia 1992 r. doszło do zmiany formy organizacyjno-prawnej przedsiębiorstwa komunalnego, które w dniu 5 grudnia 1990 r. posiadało prawo zarządu, to wykluczona jest możliwość uwłaszczenia tego przedsiębiorstwa, bowiem w dacie powstania uprawnienia do uwłaszczenia (23 grudnia 1992 r.) przedsiębiorstwo to już nie istniało – za utrwalone, należy mieć na uwadze, że komunalne osoby prawne, powstałe na skutek terminowego wykonania przez gminy ustawowego obowiązku (takie jak [...]), uzyskały ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną. Podmioty takie, jeżeli wniesiono do nich poprzednie przedsiębiorstwo komunalne, stały się "kontynuatorami" zarządu nieruchomościami i miały pełne prawo oczekiwać, że z tego tytułu będą im przysługiwały wszelkie uprawnienia, które będą wiązały się z nieprzerwanym zarządem. Tym samym, podmioty te spełniały wszelkie zasadniczo warunki do uzyskania prawa podmiotowego, związanego ze stanem nieprzerwanego zarządu, z wyjątkiem ostatniego elementu – prawidłowo skonstruowanego przepisu, który w sposób zgody z Konstytucją, określałby możliwość nabycia tego prawa podmiotowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: P.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Przedmiot niniejszej sprawy stanowi żądanie [...] Sp. z o.o. w Gdańsku, dotyczące potwierdzenia uwłaszczenia z mocy prawa [...] w G. prawem użytkowania wieczystego gruntu oraz prawem własności budynków i innych urządzeń posadowionych na nieruchomości, w trybie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej: u.g.n.) w zw. z art. 2a ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm. – dalej: ustawa o zmianie u.g.g.).

Skarga kasacyjna zawiera między innymi zarzut niewłaściwego ustalenia przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, poprzez przyjęcie, że [...] Sp. z o.o. powstała w dniu 2 grudnia 1992 r., podczas gdy miało to miejsce w dniu 2 stycznia 1992 r. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza ten zarzut, aczkolwiek należy uznać, że było to wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Podając błędną datę powstania spółki Sąd nie polemizował bowiem z odmiennymi ustaleniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uznając stan faktyczny za bezsporny, ani nie wyciągał wniosków, które wykraczałyby poza dokumenty zgromadzone w aktach sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Właściwa data powstania spółki (2 stycznia 1992 r.) ma wprawdzie znaczenie z punktu widzenia przesłanek rozstrzygnięcia, jednakże Sąd I instancji nie wywiódł z niewłaściwie podanej daty powstania spółki z o.o. [...] (2 grudnia 1992 r.), żadnych negatywnych konsekwencji dla strony, w takim znaczeniu, że pomyłka owa nie miała zasadniczego wpływu na ocenę sprawy przez Sąd.

Skoro błędnie podana data była wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, pozostającej bez wpływu na rozstrzygnięcie, to należy przyjąć, że stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji jest taki, że [...] Sp. z o.o. powstała w dniu 2 stycznia 1992 r. na bazie majątku [...] w G., wniesionego do spółki aportem przez gminę Miasta Gdańsk, jako jedynego udziałowca, a wykreślenie z rejestru przedsiębiorstw [...] w G. nastąpiło postanowieniem Sądu Rejonowego w Gdańsku z dnia [...] lutego 1992 r.

W takim stanie faktycznym rozważania należy rozpocząć od przypomnienia orzecznictwa, na tezach którego oparł swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji, jako że skarga kasacyjna zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu błąd subsumcji norm przez niego zastosowanych, w odniesieniu do stanu faktycznego tej sprawy. Sąd Wojewódzki odwołał się między innymi do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 872/04 (LEX nr 220259), w którym NSA stwierdził, że "W przypadku komunalnych osób prawnych dla uwłaszczenia w trybie przewidzianym art. 2a ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) niezbędne jest istnienie ich również w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jeżeli komunalna osoba prawna istniejąca w dniu 5 grudnia 1990 r. przestała istnieć przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 października 1992 r. – to utraciła zdolność nabywania praw, która kończy się z chwilą utraty osobowości prawnej i zdolności prawnej. Wsteczne działanie przepisu art. 2a, o którym wyżej mowa, nie może dotyczyć nieistniejących osób prawnych, które nie mogą nabywać praw." W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że takie stanowisko jest utrwalone zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie, którego wyrazem jest np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1995 r., sygn. akt III AZP 10/94 (OSNP 1995/9/103), stwierdzająca, że "Przepis art. 2a ustawy z 29 IX 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) w brzmieniu ustalonym w ustawie z 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 91, poz. 455) nie ma zastosowania do komunalnych osób prawnych, które istniały w dniu 5 grudnia 1990 r. ale utraciły osobowość prawną przed dniem wejścia w życie ustawy".

Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, również w odniesieniu do stanu faktycznego tej sprawy. Występujące różnice w stanie faktycznym w porównaniu ze sprawami rozstrzyganymi w wyroku NSA z 13 stycznia 2005 r. i w uchwale SN z 11 stycznia 1995 r., na co kładzie nacisk skarga kasacyjna, nie mają zasadniczego znaczenia dla prawdziwości głównej tezy, że jeżeli komunalna osoba prawna istniejąca w dniu 5 grudnia 1990 r. przestała istnieć przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 października 1992 r. – to utraciła zdolność nabywania praw, która kończy się z chwilą utraty osobowości prawnej i zdolności prawnej.

Skarżąca kasacyjnie spółka jest odmiennego zdania i powołuje się na następstwo prawne [...] Sp. z o.o. w G. po [...] w G., wiążąc je z zachowaniem ciągłości uprawnień obydwu komunalnych osób prawnych, na skutek przejęcia majątku przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 551 k.c. – cyt. "[...] w rzeczywistości było komunalną osobą prawną o tożsamej z [...] sferze przysługujących jej praw i obowiązków" – co nie występowało w orzeczeniach zapadłych poza niniejszą sprawą. Jednocześnie jednak żądanie potwierdzenia uwłaszczenia z mocy prawa dotyczyło [...] w G., a nie [...] Sp. z o.o. w G. Przy czym skarżąca kasacyjnie spółka uważa, że uzyskała ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną, tyle że nie jest do końca jasne, czy ekspektatywę ową wiąże z nabyciem prawa zarządu (w związku z rodzajem aportu), a dopiero w dalszej kolejności z konsekwencjami z tego wynikającymi, czy też bezpośrednio z uwłaszczeniem w trybie art. 2a ustawy o zmianie u.g.g.

W tym miejscu wydaje się konieczny komentarz, że ekspektatywa na ogół prowadzi do nabycia prawa oczekiwanego przez tego, komu przysługuje ekspektatywa, a skarżąca kasacyjnie widzi ją po swojej stronie. Żądanie uwłaszczenia kieruje natomiast do [...] w G.

Zauważyć więc należy, że art. 2a ustawy o zmianie u.g.g. nie przewidywał uwłaszczenia w jego trybie następców prawnych komunalnych osób prawnych, w sytuacji, gdy tym ostatnim tylko dniu 5 grudnia 1990 r. przysługiwało prawo zarządu do nieruchomości komunalnych. [...] w G. nie istniało w dniu 23 grudnia 1992 r., kiedy dopiero powstała możliwość uwłaszczenia komunalnych osób prawnych z mocą wsteczną (zostało wykreślone z rejestru przedsiębiorstw postanowieniem z dnia 19 lutego 1992 r.). Po stronie Okręgowego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej w Gdańsku nie doszło w związku z tym do uwłaszczenia, ani nie powstała również po jego stronie ekspektatywa uwłaszczenia (uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynków) związana z prawem zarządu. Jeśli takiej ekspektatywy nie było po stronie [...] w G., to nie mogła ona być wniesiona (jako prawo majątkowe) także w drodze aportu do [...] Sp. z o.o. w G., gdyż ekspektatywa nie wchodziła w skład majątku likwidowanego przedsiębiorstwa. Co najwyżej w skład owego majątku przedsiębiorstwa wchodziło prawo zarządu, które z kolei nie mogło zostać wniesione do spółki w drodze aktu założycielskiego. Z jednej strony bowiem "akt erekcyjny przedsiębiorstwa nie może [nie mógł] być równoznaczny z oddaniem w zarząd nieruchomości gruntowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 1998 r. I SA 1768/96, LEX nr 44632; zob. też uchwałę SN z dnia 9 czerwca 1995 r. III CZP 70/95, OSNC 1995/10/145), do czego potrzebny był akt administracyjny (decyzja) właściwego organu lub przekazanie prawa pomiędzy jednostkami za zgodą organu. Z drugiej strony zaś zarząd do nieruchomości publicznych od dnia 5 grudnia 1990 r. mógł być ustanowiony tylko na rzecz państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej (zob. art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 37 lit. a) ustawy o zmianie u.g.g.), co wykluczało wyposażenie w zarząd komunalnej osoby prawnej, jaką było [...] Sp. z o.o. w G., w dniu jego powstania, przy czym akt założycielski sp. z o.o. nie oznaczał sukcesji generalnej po likwidowanym przedsiębiorstwie komunalnym.

Z tego też powodu, to do gminy, jako organu założycielskiego, należała decyzja, w jakim trybie (prywatyzacja kapitałowa, poprzez likwidację i.t.d.) i w jakie prawo majątkowe wyposaży spółkę tworzoną do realizacji zadań publicznych, dokonując przekształcenia dotychczasowego przedsiębiorstwa komunalnego, stosownie do dyspozycji art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.). Nic nie stało na przeszkodzie, aby prawem tym było użytkowanie wieczyste gruntu i własność budynków, o których uwłaszczenie na rzecz [...] w G. ubiega się skarżąca kasacyjnie spółka. Nie mogło nim być jednak prawo zarządu, z powodów podanych wyżej.

Odmiennie wygląda natomiast sytuacja na tle art. 14 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), zgodnie z którym "[ust. 1] Przedsiębiorstwa komunalne, w stosunku do których rada gminy do dnia 30 czerwca 1997 r. nie postanowiła o wyborze organizacyjno-prawnej formy lub o ich prywatyzacji, ulegają z dniem 1 lipca 1997 r. przekształceniu w jednoosobową spółkę gminy, z mocy prawa. [ust. 2] Jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, spółka ta wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było przedsiębiorstwo komunalne, bez względu na charakter prawny tych stosunków." Ust. 2 tego przepisu normuje przypadek sukcesji generalnej, polegający na następującym z mocy samego prawa (ex lege) objęciu przez jednoosobową spółkę gminy uprawnień przedsiębiorstwa komunalnego, przysługujących mu na podstawie zarówno umów jak i innych zdarzeń prawnych, jak też obowiązków przedsiębiorstwa komunalnego z tytułu wszelkich jego zobowiązań jako dłużnika. Chodzi tu jednak o sukcesję generalną praw istniejących po stronie likwidowanego przedsiębiorstwa komunalnego (z punktu widzenia niniejszej sprawy istotna jest tu data 30 czerwca 1997 r., która oznacza, że tego typu przedsiębiorstwa dysponowały już prawami rzeczowymi wynikającymi z uwłaszczenia z mocy prawa lub w ogóle nie podlegały uwłaszczeniu), a w przypadku [...] w G. nie było jeszcze ani prawa rzeczowego, ani ekspektatywy jego uzyskania. Trudno więc porównywać te sytuacje ze względu na odmienność cech relewantnych podmiotów, których dotyczy przepis art. 14 ustawy o gospodarce komunalnej, a tym bardziej mówić o gorszym traktowaniu przedsiębiorstw komunalnych, wobec których gminy w terminie ustawowym wypełniły obowiązek zmiany formy organizacyjnej. Przy zmianie tej formy nie były bowiem skrępowane rodzajem praw rzeczowych, w które mogły wyposażyć powoływaną spółkę, a [...] Sp. z o.o. nie była też sukcesorem generalnym.

W tej sytuacji nawet podzielając pogląd skarżącej kasacyjnie spółki, że [...] sp. z o.o., w której w dniu 23 grudnia 1992 r. 100% udziałów miało Miasto Gdańsk – była komunalną osobą prawną, to jednak nie tą samą osobą prawną, która istniała w dniu 5 grudnia 1990 r. Jeśli do tego dodamy, że majątek, który objęła spółka, nie obejmował ani praw rzeczowych do nieruchomości, ani ekspektatywy uwłaszczenia (której nie miało również przed likwidacją [...]), to nawet pozbawienie przez Sąd I instancji [...] statusu komunalnej osoby prawnej, nie odbyło się z naruszeniem art. 134 § 2 P.p.s.a., gdyż nie pogorszyło jej sytuacji prawnej. Nie naruszyło też art. 2a ustawy o zmianie u.g.g., gdyż [...] sp. z o.o., jako komunalna osoba prawna, nie istniała w dniu 5 grudnia 1990 r.

Skarżąca kasacyjnie nie wykazała też, w jaki sposób naruszenie przez organy art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, mogło wpłynąć na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków, może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a tego strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., należy uznać za pozbawiony podstaw.

Pomijając też fakt, że w podstawach skargi kasacyjnej nie zostały zawarte zarzuty dotyczące niezgodności art. 2a w zw. z art. 2 ustawy o zmianie u.g.g. w zw. z art. 200 ust. 1 u.g.n. – z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a jedynie w jej wnioskach pojawił się postulat wystąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, to Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej konieczności. Brak po stronie skarżącej kasacyjnie spółki ekspektatywy uwłaszczenia, wbrew temu, co podniesiono w skardze kasacyjnej, oraz brak cech relewantnych z podmiotami, których dotyczy norma art. 14 ustawy o gospodarce komunalnej, powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie dopatrzył się niezgodności przepisów stanowiących materialną podstawę rozstrzygnięcia sprawy ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi. Nie bez znaczenia jest też, o czym wspomniano wyżej, że zarzutów o sprzeczności z normami konstytucyjnymi nie powołano w podstawach skargi kasacyjnej, co zwalnia Sąd z konieczności szerszej argumentacji w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 P.p.s.a.