Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1659/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda

SENTENCJA

Dnia 10 marca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie : Sędzia WSA Jolanta Rosińska, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi A. M. i W. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. -


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14.grudnia 1999r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 228/97, Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...] o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, położonej w D., oznaczonej jako działka nr 370/8 o powierzchni 0,1968 ha, następczyniom prawnym zmarłego właściciela – A. M. i W. D..

Orzeczenie powyższe wydane zostało po ustaleniu, że opisaną wyżej nieruchomość, wywłaszczono Decyzją Naczelnika Gminy D. z dnia [...] na cele zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności. Działka ta stanowiła własność Gminy D. na podstawie decyzji komunalizacyzjnej z dnia [...] W 1993r. dokonano jej podziału na działki pod garaże. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] przeprowadzono zamianę gruntów między Gminą D. a Spółdzielnią Kółek Rolniczych w D.. W wyniku tej zamiany Gminie pozostały grunty o powierzchni 400m2, pochodzące z nieruchomości L. M. oznaczone jako działki o numerach 370/10/1-370/20 i 370/49. Stanowią one część kompleksu przewidzianego pod infrastrukturę osiedla mieszkaniowego i przeznaczone są dla mieszkańców wcześniej wybudowanego bloku wielorodzinnego pod budowę garaży. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego sprawę, zasadnicze znaczenie miała odpowiedź na pytania czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz czy możliwy jest zwrot nieruchomości, w sytuacji gdy Skarb Państwa ani gmina już nią nie władają. Odwołując się zatem do treści art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29.kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tekst jednolity Dz.U. Nr 30 z 1991r., poz. 127 ze zm.) oraz art. 4 tejże ustawy, Naczelny Sad Administracyjny przesądził, iż nieruchomość zbyta przez Gminę D. na rzecz Spółdzielni Kółek Rolniczych nie może być zwrócona, zaś postępowanie administracyjne w takim stanie faktycznym i prawnym winno być umorzone. Możliwa jest wszakże odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa lub gminy, jeżeli zbycie nieruchomości dokonane zostało bez upewnienia się czy poprzedni właściciel (lub jego następca prawny) nie jest zainteresowany jej zwrotem. Jeżeli zaś chodzi o działki, stanowiące nadal własność Gminy D., winny one, zdaniem Sądu, zostać zwrócone następczyniom prawnym poprzedniego właściciela, bowiem stały się one zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.

W następstwie powyższego orzeczenia, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...], odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, odwołującego się w kwestiach merytorycznych do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazano, iż w związku z reformą administracyjną kraju, do rozpoznania odwołania A. M. i W. D. właściwy jest Wojewoda [...], zaś do rozpoznania wniosku – Starosta [...].

Decyzją z [...] Nr [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie działek oznaczonych numerami 370/10/1 o powierzchni 0,0019 ha, 370/11/1 o powierzchni 0,0018 ha, 370/12 o powierzchni 0,0018 ha, 370/13 o powierzchni 0,0018 ha, 370/14 o powierzchni 0,0018 ha, 370/15 o powierzchni 0,0018 ha, 370/16 o powierzchni 0,0018 ha, 370/17 o powierzchni 0,0018 ha, 370/18 o powierzchni 0,0018 ha, 370/19 o powierzchni 0,0018 ha, 370/20 o powierzchni 0,0019 ha, 370/49 o powierzchni 0,0245 ha, położonych w obrębie [...] gm. D. na współwłasność A. M. i W. D. po ½ części. Nakazał jednocześnie obu wnioskodawczyniom zwrot odszkodowania w łącznej kwocie 1.586,50,-zł. w częściach odpowiadających ich udziałom we współwłasności. Jako podstawę prawną zwrotu nieruchomości wskazano art. 142 w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 2, art. 140 ust. 1 i 2, art. 141 ust. 4 i art. 227 ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), przyjmując iż stała się ona zbędna dla celu wywłaszczenia. Dla uzasadnienia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, odwołano się do wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych w Monitorze Polskim z lat 1988-1999, wskazując jednocześnie iż kwotę wspomnianą należy wpłacić w ciągu 30 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Pismem z dnia 12.maja 2000r. poinformowano również wnioskodawczynie, iż roszczeń o rekompensatę za zbytą część nieruchomości oraz odszkodowanie za ośmioletnie użytkowanie gruntu dochodzić należy "bezpośrednio przed sądem" (bez bliższego określenia), bowiem mają one charakter cywilny i nie zostały przekazane do właściwości organów administracji.

Odwołanie od "decyzji Starosty Powiatowego w Ł. Nr [...]z dnia [...] w sprawie zwrotu działki nr 370/8, położonej w gm.D." złożyły wnioskodawczynie.

W uzasadnieniu podniosły, iż wywłaszczenie nieruchomości, należącej do L. M. dokonane zostało na potrzeby przebudowy drogi. Zdaniem skarżących był to jedyny, dopuszczalny prawem cel wywłaszczenia, z którego z czasem zrezygnowano. Z uwagi na przeznaczenie części wywłaszczonego gruntu pod zabudowę garażami, również nieruchomość pozostała w posiadaniu dotychczasowego właściciela z czasem utraciła dlań znaczenie handlowe (gdyż pozbawiona została dostępu do drogi publicznej). Szczegółowo opisując swą "wieloletnią batalię z urzędami", skarżące podniosły, iż wywłaszczenie było bezprawne, ponieważ w decyzji nie wskazano jego celu. W konkluzji zażądały: przyznania, że dotychczasowe decyzje wydawane były z naruszeniem prawa i zafałszowaniem stanu faktycznego, przyznania odszkodowania za bezprawnie utraconą część gruntu i 12-letnie użytkowanie reszty działki, wykupienia części pozostałego gruntu, która utraciła dla nich ekonomiczne znaczenie, ujawnienia szczegółowej operacji ustalania i waloryzowani odszkodowania podlegającego zwrotowi, zabezpieczenia opracowania geodezyjnego i dokumentacyjnego oddawanego gruntu.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty Powiatowego w Ł. z dnia [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podnosząc iż zaskarżona decyzja nie posiada uzasadnienia co do sposobu kalkulacji zwaloryzowanego odszkodowania, które podlegać ma zwrotowi. W wytycznych dla organu rozpoznającego sprawę wskazano, iż celowym jest zasięgnięcie opinii biegłego w przedmiocie ustalenia wartości zwracanej nieruchomości, w celu rozważenia czy zwaloryzowane odszkodowanie nie przekracza 50 % wartości zwracanej nieruchomości. W zakresie żądań odszkodowawczych, organ odwoławczy odniósł się do treści pisma Starosty z dnia 12.maja 2000r., informując ponownie, iż roszczenia powyższe nie mogą być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym. Wskazał nadto, iż dokumentacja geodezyjna zwracanych działek znajduje się w Starostwie [...], jest ponadto ujawniona w aktach księgi wieczystej, prowadzonej dla zwracanej nieruchomości przez Sąd Rejonowym w Ł.. Podniósł także, iż wywłaszczenie dokonane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami, zaś niewykorzystanie nieruchomości na cel warunkujący to wywłaszczenie, rodzi po stronie poprzedniego właściciela jedynie żądanie zwrotu nieruchomości, nie zaś roszczenia odszkodowawcze. Żądanie wykupienia pozostałej części nieruchomości, należącej do skarżących, pozbawione jest podstawy prawnej. Oferta jej zbycia może być przez współwłaścicielki złożona w Urzędzie Gminy D., mogą one również dokonać jej zbycia innym osobom.

W dniu 29.grudnia 2000r. opracowany został operat szacunkowy z wyceny nieruchomości, podlegającej zwrotowi, w którym jej wartość określona została na kwotę 4.472,25,-zł., według stanu na miesiąc grudzień 2000r. Operat wspomniany, wraz z wyliczeniem kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, podlegającego zwrotowi doręczony został A. M. i W. D. z prośbą o wypowiedzenie się w przedmiocie tychże dowodów.

A. M. w piśmie z dnia 14.lutego 2001r. wskazała, iż kwoty odszkodowania nigdy nie kwestionowała, choć budzą jej wątpliwości różnice w kwotach wskazywanych przez poszczególne urzędy. Oczekuje zaś ustosunkowania się do zrzutu bezprawności wywłaszczenia i bezprawnej zamiany części nieruchomości. Ponownie podniosła, iż nie zostało jej doręczona mapa zwracanych działek, która pozwoliłaby na ich identyfikację na gruncie.

Wraz z pismem z dnia 15.marca 2001r. organ I instancji doręczył obu wnioskodawczyniom fragment mapy geodezyjnej z zaznaczonymi działkami, podlegającymi zwrotowi, oraz działkami, które na skutek zamiany stały się własnością SKR. Szczegółowo przedstawiono również sposób kalkulacji zwaloryzowanego odszkodowania oraz przyczynę, rozbieżności pomiędzy kwotą wskazaną w piśmie Wojewody z dnia 10.lipca 2000r. a kwotą ustaloną aktualnie, tłumacząc rozbieżności uwzględnieniem wskaźnika waloryzacji za kolejny okres (do grudnia 2000r.)

Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatowy w Ł. ponownie orzekł o zwrocie działek oznaczonych numerami 370/10/1 o powierzchni 0,0019 ha, 370/11/1 o powierzchni 0,0018 ha, 370/12 o powierzchni 0,0018 ha, 370/13 o powierzchni 0,0018 ha, 370/14 o powierzchni 0,0018 ha, 370/15 o powierzchni 0,0018 ha, 370/16 o powierzchni 0,0018 ha, 370/17 o powierzchni 0,0018 ha, 370/18 o powierzchni 0,0018 ha, 370/19 o powierzchni 0,0018 ha, 370/20 o powierzchni 0,0019 ha, 370/49 o powierzchni 0,0245 ha, położonych w obrębie [...] gm. D. na współwłasność A. M. i W. D. po ½ części. Nakazał jednocześnie skarżącym zwrot odszkodowania w łącznej kwocie 2.131,55,-zł., w częściach odpowiadających udziałom we współwłasności. Rozstrzygniecie powyższe oparto o normy art. art. 142 w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1 i 2, art. 141 ust. 4 i art. 227 ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). W uzasadnieniu szczegółowo wskazano przebieg toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości oraz przedstawiono ponownie kalkulację wysokości należnego odszkodowania, podnosząc, iż nie była ona kwestionowana przez strony.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. M., ponownie szczegółowo przedstawiając lata starań o odzyskanie wywłaszczonego gruntu. Podniosła, że nigdy nie żądała pomniejszenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, zaś rozważania w decyzji organu I instancji w tym zakresie uznała za insynuację.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy orzeczenie Starosty [...] z dnia [...], wskazując, iż zostało ono wydane prawidłowo. Podkreślił, iż przepisy prawa nie przewidują jakichkolwiek odszkodowań za ewentualne zbycie i długotrwałe rozdysponowanie całości bądź części wywłaszczonej nieruchomości, czy też odpowiedzialności za przejęcie gruntów na cele inwestycji, jeżeli do jej realizacji nie doszło. Zarzut braku poinformowania przez Gminę D. byłego właściciela o zamiarze dokonania zamiany części nieruchomości uznał za niedotyczący rozpoznawanej sprawy, bowiem mający związek ze sprawą ostatecznie rozstrzygniętą inną decyzją.

W skardze z dnia 22.sierpnia 2001r. W. D. i A. M. wniosły o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w "sprawie wywłaszczonego gruntu nr 370/8 w gm. D." Zarzuciły wspomnianemu rozstrzygnięciu, iż wbrew stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionuje ich prawo do odszkodowania za zbytą część nieruchomości. Za naruszenie prawa uznały również odmowę przyznania rekompensaty za wieloletnie korzystanie z wywłaszczonego gruntu oraz odmowę wykupienia pozostałej części nieruchomości, która utraciła dla właściciela znaczenie handlowe. Podniosły również, iż nie została wyjaśniona podstawa wywłaszczenia, bowiem według ich wiedzy celem tym było poszerzenie drogi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji przytoczonej w zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, gdy zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził by zaskarżona decyzja naruszała prawo.

Przed przystąpieniem do przedstawienia szczegółowych motywów orzeczenia, podkreślić należy, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była wyłącznie zaskarżona decyzja. Zatem rozważania i zarzuty skargi, w części dotyczącej umorzonego postępowania administracyjnego, w zakresie działek zamienionych ze Spółdzielnią Kółek Rolniczych w D., pominięto jako nienależące do jego istoty (postępowanie sądowe w tym przedmiocie zakończone zostało w I instancji nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10.marca 2004r., w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 199/02).

W rozpoznawanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma fakt, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.grudnia 1999r. w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 228/97, przesądzony został dalszy tok postępowania administracyjnego, dotyczącego zwrotu nieruchomości, wywłaszczonej decyzją Naczelnika Gminy D. z dnia [...] W tym zakresie zarówno organy administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznający sprawę, pozostają orzeczeniem tym związane (art. 30 uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz art. 99 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz.U. Nr 153, poz 1271 ze zm.).

Zgodnie więc z zawartymi we wskazanym orzeczeniu wytycznymi, organy administracji orzekły o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej następczyniom prawnym poprzedniego właściciela. Prawidłowo zastosowały przy tym przepisy art. 136 i następne ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. Nr 46, poz.543) w zw. z art. 216, bowiem po myśli art. 233 tejże ustawy, sprawy wszczęte lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie, prowadzone są według jej przepisów. Zgodnie zaś z treścią art. 139 ustawy, nieruchomość wywłaszczona jest zwracana w tanie takim, w jakim znajduje się w dniu zwrotu. Odszkodowanie wypłacone poprzedniemu właścicielowi podlega natomiast zwrotowi, przy czym jego wysokość jest waloryzowana, w oparciu o wskaźniki wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (art. 140 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 i w zw. z art. 227 ustawy). Sprawdzając rachunkową poprawność wyliczanego odszkodowania, podnieść należy, iż organy prawidłowo zastosowały wskaźniki wzrostu cen towarów i usług za lata 1989-2000 (opublikowane w Monitorze Polskim: Nr 5 z 1990r, poz. 43, Nr 3 z 1991r., poz. 16, Nr 2 z 1992r., poz. 13, Nr 15 z 1995r., poz. 187, Nr 5 z 1996r, poz. 67, Nr 3 z 1997r., poz. 26, Nr 3 z 1998r, poz. 39, Nr 4 z 1999, poz. 31, Nr 2 z 2000r., poz. 46, Nr 2 z 2001, poz. 63). Zgodnie zaś z niekwestionowaną opinią biegłego, ustalone w ten sposób odszkodowanie, podlegające zwrotowi, nie przekracza 50 % wartości nieruchomości (art.217 § 2 ustawy).

W tym i tylko w tym zakresie władne były orzekać organy administracji. Art. 142 ustawy precyzuje bowiem sprawy (z natury rzeczy cywilne w znaczeniu materialnym), które podlegają rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. Katalog tychże spraw jest zamknięty, co oznacza, że żadne inne roszczenie (dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości), prócz wymienionych w tymże przepisie, nie może zostać załatwione przez organy administracji.

Ewentualne żądania odszkodowawcze, dotyczące wieloletniego korzystania z nieruchomości czy też zamiany jej części bez upewnienia się czy poprzedni właściciel nie jest zainteresowany zwrotem, podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne.

Jeżeli natomiast chodzi o podnoszoną przez skarżące bezprawność wywłaszczenia, to jak już wskazano, rozpoznaniu w niniejszej sprawie podlegała jedynie decyzja o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, nie zaś ewentualne orzekanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Z uwagi natomiast na brak w załączonych aktach administracyjnych, wniosku skarżących o wszczęcie postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, brak było możliwości oceny, czy mógł być on przez organy administracji uznany również za żądanie wszczęcia postępowania w tym przedmiocie.

Uwzględniając powyższe, wobec faktu, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, na podstawie art. 151 p.s.a. oddalono skargę.