Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2029/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 2017 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy W. (dalej: skarżąca) od decyzji Wojewody [...] z [...]marca 2016 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę W., z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości stanowiących drogi, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek: [...]o pow. [...]ha, [...]o pow. [...]ha, [...]o pow. [...]ha, [...]o pow. [...]ha, [...]o pow. [...]ha.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej złożyła Gmina W., reprezentowana przez radcę prawnego.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Decyzją z [...]grudnia 2006 r., nr [...], Wojewoda [...]stwierdził nabycie przez Gminę W., z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości stanowiących drogi, oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek: [...]o pow. [...]ha, [...]o pow. [...]ha, [...]o pow. [...]ha, [...]o pow. [...]ha, [...]o pow. [...]ha położonych w obrębie ewidencyjnym [...].

Decyzją z [...]stycznia 2007 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...]grudnia 2006 r., nr [...].

Wyrokiem z 14 września 2007 r., sygn.. akt I SA/Wa 698/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy W., uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...]stycznia 2007 r. oraz decyzję Wojewody [...]z [...]grudnia 2006 r. wskazując na niewykazanie przesłanek komunalizacji.

Decyzją z [...]marca 2016 r., nr [...], Wojewoda [...]stwierdził nabycie przez Gminę W., z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości stanowiących drogi, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych w ewidencji numerami działek: [...] ha.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniosła Gmina W..

Decyzją z [...]września 2017 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...]z [...] marca 2016 r., nr [...].

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., nr 32, poz. 191, ze zm.) i wskazał, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ww. ustawy. Organ powinien zatem w pierwszej kolejności ustalić czy przedmiotowe mienie stanowiło w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa i, po pozytywnym ustaleniu w tym zakresie, czy należało w tym dniu do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Po tym ustaleniu organ powinien zbadać czy nie wystąpiły przesłanki określone w art. 11-12 ww. ustawy.

Komisja wskazała, iż ze zgromadzonych w sprawie dokumentów (tj. wypisu z rejestru gruntów, pisma Starostwa Powiatowego w K. z [...] lutego 2016 r., pisma Zarządu Dróg Powiatowych z [...]lutego 2016 r., wydruku z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych dla działek wymienionych w sentencji decyzji, kopii z rejestru gruntów z informacją o numerze jednostki rejestrowej [...]oraz nr grupy rejestrowej [...]) wynika, że działki wymienione w sentencji decyzji na dzień 27 maja 1990 r. były własnością Skarbu Państwa i należały do grupy rejestrowej [...]. Ponadto, władającym gruntem według wypisu z rejestru gruntów był Rejon Dróg Publicznych w G.. Jednakże z pisma Starosty [...] z [...]stycznia 2016r. wynika, że wpis Rejonu Dróg Publicznych w G., jako władającego działkami o numerach: [...], został wykreślony z ewidencji gruntów, ponieważ nie był oparty na żadnym tytule prawnym i miał charakter wyłącznie techniczno-porządkowy Przedmiotowe działki nie stanowiły i nie stanowią żadnej z dróg powiatowych i mogą być przejęte na mienie gminne. Działki stanowią drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do kategorii dróg powiatowych, wojewódzkich czy krajowych.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, sformułowanie: "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym (vide: wyrok WSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1914/11). Komisja podniosła, iż w niniejszej sprawie bezsporne jest, że żadne przedsiębiorstwo bądź inna państwowa jednostka organizacyjna nie dysponowały tytułem prawnym do przedmiotowych nieruchomości. Tym samym uprawnienia władcze w stosunku do tych nieruchomości przysługiwały terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego. Taki tok rozumowania potwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W 13/91 (publ. OTK 1992, Nr 2, poz.37). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt 1091/12, wskazał, że wobec art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., organy administracji nie mają obowiązku badania czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem.

Udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało zatem potwierdzenia danej okoliczności stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.). Stąd też, jedynie istniejący po stronie przedsiębiorstwa bądź innej państwowej jednostki organizacyjnej tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowe nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. nie należały do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu nie podlegały komunalizacji. Inaczej, zgodnie z treścią obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Wobec powyższego, Komisja podzieliła ocenę Wojewody, iż przedmiotowe nieruchomości podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt i ustawy z 10 maja 1990 r. Komisja nie dopatrzyła się również aby w sprawie zaistniały okoliczności potwierdzające wyłączenie przedmiotowych nieruchomości spod komunalizacji na mocy art. 11-12 tej ustawy.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 5 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 11 ust. ustawy z 10 maja 1990 r.;

b) art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości

- poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów w sprawie;

2) podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wyjaśnienia i udowodnienia przez organy administracji wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności przesłanek komunalizacji;

3) art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak wymaganego prawem uzasadnienia faktycznego i prawnego, w którym organ powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł.

Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi Gmina W. wskazała na treść art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. i obowiązki organu orzekającego w przedmiocie komunalizacji. Podniosła, iż w niniejszej sprawie organy administracji wskazały tylko, że w przedmiotowej sprawie Skarb Państwa nabył prawo do przedmiotowej nieruchomości na mocy art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), co potwierdza wpis w księdze wieczystej.

W ocenie skarżącej, Komisja nie wykazała przy tym, że przedmiotowe działki należały, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ww. ustawy z 10 maja 1990 r., do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo do przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełniły funkcje organów założycielskich, bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej ww. organom.

Zdaniem skarżącej, organy administracji nie ustaliły jednak, kto w dniu 27 maja 1990 r. faktycznie w imieniu Skarbu Państwa władał spornymi gruntami w świetle art. 6 u.g.g.w.n. Wskazała, iż działki, z wyjątkiem działek nr [...] i nr [...], były drogami wewnętrznymi dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych służącymi do obsługi tych nieruchomości, niezaliczonymi do dróg publicznych. Skarżąca przywołała treść art. 1 i 2, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r. i wskazała, że w ówczesnych realiach szereg dróg wewnętrznych: wiejskich oraz leśnych było zarządzanych przez państwowe gospodarstwa rolne bądź leśne, obecne również na terenie Gminy W., a organem założycielskim dla tych przedsiębiorstw nie były organy wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

Wskazała, iż do 1991 r. tj. do czasu przekazania gruntów rolnych wchodzących w skład państwowych gospodarstw rolnych w zasób [...] działki objęte zaskarżoną decyzją pełniły funkcje dróg zakładowych. Obecnie po prywatyzacji tych gruntów przez [...] służą one jako drogi dojazdowe wyłącznie dla właścicieli lub dzierżawców gruntów rolnych należących dawniej do [...] i gruntów leśnych przekazanych w zasób państwowemu gospodarstwu leśnemu.

W ocenie skarżącej, organy nie wyjaśniły zatem, czy przedmiotowe działki, z wyjątkiem działek nr [...] i nr [...], w dniu 27 maja 1990 r. nie były objęte uregulowaniami zawartymi w ustawie z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), a także do kogo należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. grunty pod drogami położonymi na obszarach rolnych.

Gmina [...] podkreśliła, że w świetle art. 1 ust. 2 u.g.g.w.n. zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej.

W ocenie skarżącej, organy administracji dokonały komunalizacji nieruchomości nie z racji tego, że uznały znajdujące się na tych nieruchomościach drogi za drogi publiczne, ale z racji tego, że uznały iż nieruchomości te były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Nie rozważyły, czy rzeczywiście przedmiotowe działki mogły być objęte zakresem przedmiotowym ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie poczyniły bowiem ustaleń faktycznych o podstawowym znaczeniu dla sprawy, dotyczących poszczególnych działek, przede wszystkim nie określiły ich charakteru prawnego na dzień 27 maja 1990 r., ze wskazaniem z jakiego dokumentu obrazującego stan na ten dzień to wynika. Organy obydwu instancji nie odniosły się do przywołanego w odwołaniu wykazu dróg gminnych położonych na terenie Gminy W. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z [...] marca 1986 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]), w którym zostały ujęte działki nr [...] i nr [...] wchodzące odpowiednio w skład drogi gminnej nr [...] i drogi gminnej nr [...]

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...]naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z [...] marca 2016 r. o stwierdzeniu nabycia przez Gminę W., z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości stanowiących drogi, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek: [...] ha.

Na wstępie podnieść trzeba, iż przedmiotowa sprawa jest rozpoznawana po raz kolejny przez organ administracji. Poprzednie rozstrzygnięcia organów potwierdzające komunalizację spornych nieruchomości zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 września 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 698/07. Oznacza to, iż ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organy było związane, na zasadzie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oceną prawną wyrażoną w wyżej powołanym wyroku.

W wyroku tym Sąd wskazał, iż organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego spornych gruntów, w szczególności nie ustaliły czy w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. nieruchomości te stanowiły własność Skarbu Państwa, a także nie wyjaśniły do kogo należały, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ww. ustawy, grunty pod drogami położonymi na terenach rolnych.

Kluczowym zatem zagadnieniem w niniejszej sprawie jest to czy wydając decyzję potwierdzającą komunalizację spornego mienia organy prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły ustawowe przesłanki komunalizacji.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło komunalizacji mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., nr 32, poz. 191, ze zm.), dalej zwanej "ustawą z 10 maja 1990 r.". W myśl powołanego przepisu, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Wyjaśnić trzeba, iż decyzja w przedmiocie komunalizacji mienia ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. Obowiązkiem organów administracji orzekających w tym przedmiocie jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości. Organy obowiązane są zatem ustalić, czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r., oznaczone mienie stanowiło własność Skarbu Państwa i czy należało do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom.

Z akt sprawy wynika, iż wszczęcie postępowania w sprawie komunalizacji przedmiotowego mienia nastąpiło z urzędu na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepis ten stanowi, że w stosunku do nieruchomości nieobjętych spisami inwentaryzacyjnymi przekazanymi przez gminy do dnia 31 grudnia 2005 r., właściwy wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości.

Zauważyć trzeba, iż wszczęcie z urzędu postępowania komunalizacyjnego nie zwalnia organu wojewódzkiego od obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy w stosunku do oznaczonego mienia zaistniały przesłanki komunalizacji wskazane w art. 5 ust. 1 ustawy. Jak wskazał prawidłowo organ odwoławczy, decydujące znaczenie dla komunalizacji mienia w trybie powołanego przepisu ma stan prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to jest w dniu 27 maja 1990 r. W omawianym zakresie szczególnego znaczenia nabiera zatem ustalenie, czy mienie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy należało w tym czasie, w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu prawa, do podmiotu w normie tej wymienionego oraz czy nie zachodziły ustawowe wyłączenia, o których, między innymi, mowa w art. 11 ww. ustawy.

W ocenie Sądu, prawidłowo przyjęły organy, że będące przedmiotem komunalizacji działki stanowiły w dacie 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13, poz. 87 ), co potwierdza treść znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej nr [...].

W niniejszej sprawie nie zostało natomiast, w ocenie Sądu, należycie wykazane, że przedmiotowe mienie należało, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo do przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełniły funkcje organów założycielskich, bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej ww. organom.

Z zaskarżonej decyzji wynika, iż organy dokonały komunalizacji gruntów w niej wymienionych, gdyż uznały że grunty te były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Powyższe stanowisko organy sformułowały na podstawie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). Zgodnie z powołanym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie były oddane w zarząd lub użytkowanie wieczyste w związku z art. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.

Odnosząc się do powyższego podnieść trzeba, iż obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest staranne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego mienia objętego decyzją komunalizacyjną w dacie 27 maja 1990 r. W rozpoznawanej sprawie pozostaje bezsporne, iż objęte decyzją komunalizacyjną działki drogowe, z wyjątkiem działek nr [...] i nr [...], nie były zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W stosunku do ww. działek nie zostały bowiem podjęte uchwały o zaliczeniu do jednej z kategorii dróg publicznych, w tym dróg gminnych oraz lokalnych miejskich czy zakładowych, jak wymagały tego art. 7 oraz art. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W toku postępowania skarżąca Gmina konsekwentnie podnosiła, iż przedmiotowe działki drogowe, z wyjątkiem działek nr [...] i nr [...], były drogami wewnętrznymi dojazdowymi do gruntów rolnych, o jakich mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, służącymi wyłącznie do obsługi tych nieruchomości, niezaliczonymi do dróg publicznych. Dostrzec też trzeba, iż ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 wynika, iż objęte zaskarżoną decyzją komunalizacyjną grunty pod drogami znajdują się na terenach rolnych.

Wobec powyższego, orzekając w przedmiocie komunalizacji tych gruntów na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. organy nie mogły pominąć kwestii, kto tymi gruntami zarządzał w dacie 27 maja 1990 r. Obowiązkiem organów było wyjaśnienie do kogo należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. grunty pod drogami położonymi na obszarach rolnych. Wyjaśnić bowiem trzeba, iż w świetle art. 1 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej.

W konsekwencji, dopiero w oparciu o te ustalenia możliwe było orzekanie w przedmiocie komunalizacji w odniesieniu do objętych zaskarżoną decyzją gruntów na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nieprzeprowadzenie zaś prawidłowego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętych decyzją komunalizacyjną powoduje, że rozstrzygnięcia organów obu instancji należy ocenić jako podjęte z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. polega zaś na wydaniu decyzji potwierdzającej komunalizację przedmiotowego mienia bez ustalenia ustawowych przesłanek komunalizacji.

Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie organy orzekające w sposób wyczerpujący zgromadzą materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonają ustaleń w zakresie istnienia ustawowych przesłanek komunalizacji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).