Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 69/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, at. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i lit. d, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 52 par. 3, art. 149 par. 1 pkt 1, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. M. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] na bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

[...]

W dniu 13 maja 2016 r. (data wpływu podania do organu) M. M., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą: [...] (dalej: wnioskodawczyni; zainteresowana; strona; skarżąca) wniosła do Prezydenta Miasta (dalej również: Prezydent Miasta; organ; skarżony organ) – w związku z powziętą informacją, że spotkanie, które miało miejsce w dniu [...] 2016 r., a w którym uczestniczyli: 1) Zastępca Prezydenta Miasta – A. S., 2) Prezes [...] sp. z o.o. – P. K., 3) Zastępca Kierownika [...] [...] sp. z o.o. [dalej: [...] sp. z o.o.] – T. G. oraz 4) W. i S. D., "zostało zorganizowane na wniosek" – o udostępnienie informacji publicznej poprzez "przekazanie kopii przedmiotowego wniosku", na podstawie którego zorganizowano to spotkanie oraz "kopii protokołu z przedmiotowego spotkania[,] względnie notatki służbowej odnotowującej przebieg i ustalenia spotkania".

W doręczonym wnioskodawczyni w dniu 30 maja 2016 r. piśmie z dnia 18 maja 2016 r. skarżony organ (pismo podpisane przez zastępcę Prezydenta Miasta – A. S.) w odpowiedzi na wniosek z dnia 10 maja 2016 r. wyjaśnił, że notatka ze spotkania, jakie miało miejsce w dniu [...] 2016 r., nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058) – dalej: u.d.i.p.; powołana ustawa. Organ stwierdził, że notatka ta stanowi nieoficjalne utrwalenie przebiegu spotkania, tzw. materiał roboczy służący do podejmowania ewentualnych działań; nie stanowi ona dokumentu samoistnego, zawierającego rozstrzygnięcia w sprawie; charakter powyższej notatki sprowadza się do osobistej refleksji (spostrzeżeń) oraz wysnutych na tej podstawie wniosków osoby biorącej udział w spotkaniu, nie ma zaś charakteru oficjalnego, a jedynie stanowi pomoc w zakresie podejmowania dalszych decyzji. Mając na uwadze powyższe, organ wyjaśnił, że notatka ze spotkania stanowi dokument wewnętrzny i nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z czym nie może być wnioskodawczyni udostępniony.

W dniu 12 lipca 2016 r. (data wpływu do organu pisma datowanego na 11 lipca 2016 r.) zainteresowana wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z zakresem żądania i wniosła o: 1) zobowiązanie Prezydenta Miasta do udzielenia żądanej informacji publicznej w zakresie zgodnym z wnioskiem, tj. przekazania – w terminie wyznaczonym przez Sąd – wniosku, który dał podstawę do organizacji spotkania oraz kopii protokołu z przedmiotowego spotkania, względnie notatki służbowej odnotowującej przebieg i ustalenia spotkania; 2) zasądzenie kosztów postępowania.

Strona zarzuciła organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudzielenie informacji publicznej we wskazanym zakresie wynikającym z wniosku. W uzasadnieniu podniosła, że Prezydent Miasta w odniesieniu do jej wniosku nie wydał decyzji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ani nie przekazał żądanej informacji. Ponadto zarzuciła, że w piśmie z dnia 18 maja 2016 r., odmawiającym uznania notatki sporządzonej po przedmiotowym spotkaniu za informację publiczną, organ nie odniósł się w żaden sposób do kwestii wniosku, który dał podstawę do organizacji tego spotkania. Dalej oświadczyła, że domaga się ujawnienia dokumentu, który wbrew twierdzeniom organu ma charakter dokumentu "końcowego", gdyż protokół, względnie notatka powstała po spotkaniu stanowi o zajęciu stanowiska przez Prezydenta Miasta i nie jest to dokument, którego treść stanowiła przedmiot dalszego przetwarzania przez organ. Dodała, że gospodarzem spotkania była osoba pełniąca funkcję Zastępcy Prezydenta Miasta, a z jej wiedzy o tym spotkaniu, pochodzącej od uczestników tego spotkania, domniemywa, że tematyka spotkania mieściła się w zakresie zadań i spraw, które Prezydent Miasta przekazał swojemu zastępcy do zakresu obowiązków. Argumentowała, że według jej informacji na przedmiotowym spotkaniu zapadły konkretne ustalenia, a spotkanie nie miało swojej kontynuacji, co oznacza, że dokument, którego ujawnienia domaga się od skarżonego organu, interpretowany zgodnie z przedstawionymi przez nią w skardze poglądami i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego – ma charakter dokumentu publicznego, bowiem pytanie o treść rzeczonego dokumentu jest w istocie pytaniem o treść stanowiska Prezydenta Miasta wyrażonego w sprawach publicznych.

Ponadto strona podniosła, że Prezydent Miasta całkowitym milczeniem pominął kwestię dokumentu stanowiącego wniosek, na podstawie którego rzeczone spotkanie zostało zorganizowane. W tym zakresie odwołała się do stanowiska orzecznictwa i stwierdziła, że przedmiotowy wniosek o zorganizowanie spotkania, który wpłynął do Prezydenta Miasta, stał się dokumentem podlegającym ujawnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę (pismo datowane na 27 lipca 2016 r.) Prezydent Miasta, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, wniósł o odrzucenie lub ewentualnie o jej oddalenie oraz przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu.

W uzasadnieniu, poza przedstawieniem stanu faktycznego, skarżony organ podniósł, że organ nie jest w posiadaniu wniosku, o którym mowa w skardze i żądaniu udostępnienia informacji publicznej, ani nie wie o istnieniu takiego wniosku. Dalej stwierdził, że skarżąca nie bierze pod uwagę, że otrzymała pisemną odpowiedź, w której została wyjaśniona przyczyna odmowy udostępnienia żądanych przez nią dokumentów jako niestanowiących informacji publicznej.

Organ podkreślił, że istnieją dwa podstawowe argumenty potwierdzające stanowisko organu w zakresie odmowy udostępnienia stronie notatki sporządzonej ze spotkania w dniu [...] 2016 r., a mianowicie:

1) jest to dokument wewnętrzny, uznawany za tzw. materiał roboczy służący jako pomoc w podejmowaniu ewentualnych dalszych działań (decyzji); co więcej, notatka nie stanowi dokumentu samoistnego o charakterze oficjalnym, nie została włączona do akt konkretnej sprawy, a także nie została podpisana przez funkcjonariusza publicznego;

2) sporządzona przez osobę biorącą udział w spotkaniu notatka została sporządzona na podstawie osobistych spostrzeżeń (refleksji) jej autora oraz wysnutych na tej podstawie wniosków; treść notatki dotyczy spotkania współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. tworzących wspólnotę mieszkaniową, która to wspólnota wykonywała posiadane przez siebie uprawnienia wynikające ze stosunku cywilnoprawnego jakim jest współwłasność, zgodnie z art. 1 Kodeksu cywilnego.

Zdaniem organu, z powyższego wynika, że Prezydent Miasta nie udostępnił żądanej przez stronę notatki z uwagi na charakter tejże notatki, a przedstawiając w tym względzie motywy, wyjaśnił stronie, że tego rodzaju dokument nie stanowi informacji publicznej. Tym samym skarżony organ stwierdził, że nie może być mowy o bezczynności Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zatem skarga jest bezzasadna.

Ponadto organ stwierdził, że bez względu na powołane okoliczności strona nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa, co powinna była uczynić na podstawie art. 52 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co uzasadnia odrzucenie skargi.

Odnosząc się do twierdzenia zawartych w odpowiedzi Prezydenta Miasta na skargę zainteresowana w piśmie procesowym z dnia 31 października 2016 r. przedstawiła argumentację, która w ocenie strony miała przemawiać za niespójnością stanowiska pełnomocnika skarżonego organu, zaprzeczającego istnieniu wniosku, którego udostępnienia strona się domaga. Skarżąca w szczególności wskazywała na potrzebę odpowiedzi na pytanie, dlaczego na spotkanie z dnia [...] 2016 r. zaproszono ze wspólnoty mieszkaniowej poza przedstawicielami [...] sp. z o.o. tylko jednego właściciela lokalu, a pozostałych właścicieli lokali już nie, a takich właścicieli jest jeszcze [...]. W ocenie strony jest rzeczą również nieprawdopodobną, aby inicjatorem rzeczonego spotkania był Prezes [...] sp. o.o., a tym bardziej Zastępca Kierownika [...] [...] sp. z o.o.; przyjęcie takiej tezy rodzi pytanie, jakie sprawy rzeczonej wspólnoty przedstawiciele [...] sp. z o.o. byli zmuszeni omówić z Zastępcą Prezydenta Miasta w obecności jeszcze jednego właściciela lokalu, tym bardziej, że żadna z osób biorących udział w rzeczonym spotkaniu nie jest zarazem członkiem Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] (dalej: Wspólnota ul. [...] w [...]; Wspólnota), co oznacza, że Wspólnota nie była na rzeczonym spotkaniu reprezentowana w żaden sposób. Zdaniem skarżącej wyjaśnienie obecności wszystkich osób biorących udział w spotkaniu nie przedstawia żadnej trudności, jeśli przyjąć, że inicjatorem spotkania była osoba fizyczna, tj. członek Wspólnoty, a spotkanie odbywało się z wniosku o charakterze skargi; w przekonaniu strony bezpośrednią przyczyną złożenia wniosku o spotkanie z Zastępcą Prezydenta Miasta była bowiem skarga na Prezesa [...] sp. z o.o. złożona trybie Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a), która to skarga miała swoje źródło w uprzednim niedostatecznym załatwieniu sprawy przez Prezesa [...] sp. z o.o., do którego bezpośrednio zwrócił się inicjator późniejszego spotkania u Zastępcy Prezydenta Miasta. W ocenie skarżącej przyjęte założenie, tj. że inicjatorem spotkania była osoba fizyczna będąca członkiem Wspólnoty, wyjaśnia w jakim charakterze poszczególne osoby były obecne na spotkaniu, a także przyczynę tej obecności. Podsumowując, strona uznała, że zaprzeczenie zawarte w odpowiedzi na skargę wynika z niedostatecznego rozpoznania sprawy przez pełnomocnika reprezentującego skarżony organ. Ponadto strona podkreśliła, że odpowiedź organu zwarta w piśmie z dnia 18 maja 2016 r. nie zawiera zaprzeczenia co do istnienia wniosku, którego ujawnienia domaga się skarżąca.

Na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. strona skarżąca, wezwana do osobistego stawiennictwa, udzieliła pełnomocnictwa procesowego do występowania w niniejszej swojemu mężowi, zgodnie z art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 35 tej ustawy nie przewiduje bowiem przyznania statusu pełnomocnika prokurentowi osoby prowadzącej działalnośc gospodarczą.

Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że: skarżąca zajmuje się zarządzaniem nieruchomościami, a niektórzy członkowie wspólnot zarządzanych przez nią nieruchomości wnieśli skargę do [...] sp. z o.o.; niezadowoleni z braku podjęcia działań przez [...] sp. z o.o. wnieśli skargę na nierozpoznanie skargi przez tę spółkę do Prezydenta Miasta; rzeczone spotkanie z Prezydentem dotyczyło właśnie rozpoznania tej skargi, która obejmowała zarzuty wobec skarżącej jako przedsiębiorcy, która nie była obecna na tym spotykaniu, a dowiedziała się o nim od osób uczestniczących w spotkaniu. Dalej podniósł, że na przedsiębiorcę skarga w trybie administracyjnym nie przysługuje, ale strona chciałaby poznać kierowane przeciw niej zarzuty i dlatego wystąpiła o udostępnienie dokumentów będących przedmiotem niniejszej sprawy. Ponadto stwierdził, że na tym zebraniu zostały podjęte pewne decyzje zrealizowane później na zebraniu Wspólnoty, które zdaniem strony i jej pełnomocnika były niekorzystne dla Wspólnoty. Następnie wyjaśnił, że Miasto P. posiada 100% udziałów w spółce [...] sp. z o.o., a we Wspólnocie 46%, zaś przedmiotowe spotkanie Prezydenta Miasta nie było z całą Wspólnotą, ale z jednym z jej członków.

Pełnomocnik organu, po zapoznaniu się z doręczonym mu pismem skarżącej z dnia 31 października 2016 r., oświadczył, że podtrzymuje swoje stanowisko wcześniej wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności, z uwagi na stanowisko Prezydenta Miasta zwarte w odpowiedzi na skargę co do podstaw odrzucenia skargi, należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Stwierdzenie po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej stanu bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wymaga zatem dokonania uprzedniej oceny co do skutecznego skorzystania przez ten podmiot ze środków prawnych służących ochronie przed bezczynnością. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Nie ma zatem podstaw do uzależnienia stwierdzania skuteczności skargi na bezczynność w tym przedmowie od uprzedniego skorzystania z zażalenia, o którym mowa w art. 37 K.p.a., lub innego środka prawnego przewidzianego w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.). podsumowując tę część rozważań, należy stwierdzić, że wniesienie skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie musi zatem być poprzedzone jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OZ 522/14, dostępnym w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Idąc dalej, stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana; w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa (tak m.in. T. Woś [w:] T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok NSA z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1067/08, dostępny jw.).

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 (por. wyrok NSA w dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06 – dostępny jw.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o majątku, którym dysponują podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1, natomiast z art. art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika, że informacja o majątku publicznym obejmuje m.in. majątek jednostek samorządu terytorialnego oraz majątek osób prawnych samorządu terytorialnego (lit. c), a także majątek pochodzący z zadysponowania majątkiem m.in. jednostek samorządu terytorialnego (lit. d). Nie ulega też wątpliwości, że sposób wydatkowania środków publicznych, a a taki charakter mają pożytki i nakłady zwiane z gospodarowaniem danym składnikiem majątkowym jednostki samorządu terytorialnego (w tym gminnej jednostki organizacyjnej czy gminnej osoby prawnej), winien być transparentny i poddany kontroli społecznej, co wywieść należy z zasady jawności gospodarki środkami publicznymi wyrażonej w art. 33 ust. 1 powołanej przez stronę skarżącą ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2157/11 – dostępny jw.).

Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie.

Z kolei odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnieniu informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji, jak to wynika z przywołanego już art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. W tym zakresie w orzecznictwie ukształtowany został utrwalony już pogląd, zgodnie z którym jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. np. wyroki NSA z dnia: 17 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1153/03; 25 marca 2001 r. sygn. akt II SA 4059/02; 19 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 3301/02; postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2592/12 – orzeczenia dostępne jw.).

Przenosząc powyższe uwagi ogóle na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że Prezydent Miasta w sposób oczywisty jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., gdyż jest organem wykonawczym samorządu terytorialnego. Co się zaś tyczy oceny charakteru żądanej przez skarżącą informacji, Sąd podkreśla, że spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy żądanie skarżącej dotyczy przedmiotu mającego charakter sprawy publicznej, a także czy udzielona stronie przez skarżony organ odpowiedź na wniosek z dnia 18 maja 2016 r. była adekwatną faktycznie i prawnie reakcją na jej wniosek z dnia 13 maja 2016 r.

Podstawowym stwierdzeniem, które determinowało treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest stwierdzenie przez tutejszy Sąd, że wniosek strony z dnia 13 maja 2016 r. (data wpływu do organu) nie dotyczy danych mających charakter informacji publicznej. Dalsza część uzasadnienia stanowi przedawnienie motywów uznania przez Sąd, że zgłoszone żądanie nie dotyczyło informacji publicznej oraz że organ nie miał obowiązku udostępnić stronie notatki sporządzonej ze spotkania z dnia [...] 2016 r. ani domniemanego wniosku inicjującego przedmiotowe spotkanie w sprawie związanej z zarządem nieruchomością przy ul. [...] w [...].

Jeszcze raz należy podkreślić, że informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest tylko informacja w sprawie publicznej. Sposób zarządu majątkiem, którym dysponuje jednostka samorządu terytorialnego lub osoba prawna samorządu terytorialnego, może spełniać kryteria uznania za informację publiczną – z uwagi na treść art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Niemniej jednak dostęp do takich informacji nie może polegać na nieograniczonej możliwości zapoznania się z każdym poszczególnym działaniem, jakie organ gminy czy też organ osoby prawnej samorządu terytorialnego (czy odpowiednio przedstawiciele lub pracownicy takich jednostek) podejmuje w związku ze swoimi uprawnieniami i obowiązkami właścicielskimi, w tym w związku z zarządzaniem czy bieżącym administrowaniem danym składnikiem majątkowym, w tym wypadku dotyczącym nieruchomości, której współwłaścicielem jest Miasto P.. Poza szeregiem działań oficjalnych, często wyrażanych w postaci określonych aktów administracyjnych lub innych urzędowych czynności, kwestie zarządzania majątkiem sprowadzają się do wielu innych aspektów, jak udział we wspólnocie mieszkaniowej danej nieruchomości czy bieżące sprawy dotyczące zarządu oraz zarządzania (administrowania) daną nieruchomością, a zatem kwestii typowych dla stosunków cywilnoprawnych związanych ze współwłasnością nieruchomości i zarządem rzeczą (nieruchomością) wspólną. Dodać należy, że strona skarżąca jest zawodowym zarządcą nieruchomości, natomiast skarżony organ szereg swoich kompetencji związanych z gospodarowaniem gminnym zasobem nieruchomości wykonuje za pomocą wyspecjalizowanego podmiotu, jakim jest [...] sp. z o.o. Stąd też Sąd uznał za zbędne przedstawienie w niniejszym uzasadnieniu szczegółowej charakterystyki stosunków prawnych zachodzących w relacjach pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości, w tym takimi, którzy tworzą wspólnotę mieszkaniową, oraz kwestii związanych z pojęciami zarządu, zarządzaniem lub administrowaniem rzeczą wspólną (w tym nieruchomością wspólną w rozumieniu ). Kwestie te uregulowane są w przepisach art. 199-209 Kodeksu cywilnego oraz art. 6, 18-33 ustawy z dnia z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r., poz. 1892, z późn. zm. – dalej ewentualnie: u.w.l.).

Trzeba w tym miejscu podkreślić, że niezależnie od tego, czy przedmiotowe spotkanie z dnia [...] 2016 r., na którym Wspólnota ul. [...] w [...] miała nie być należycie reprezentowana, mieściło się w granicach przyjętego przez tę Wspólnotę sposobu zarządu nieruchomością wspólną, należy mieć na uwadze, że przebieg tego spotkania, nie został utrwalony w postaci dokumentu – w szczególności protokołu czy sprawozdania – który stanowi element akt określonej sprawy administracyjnej lub dokumentacji dotyczącej zarządu nieruchomością wspólną czy też dokumentacji obrazującej sposób wykonywania swoich uprawnień właścicielskich przez Miasto P.. W każdym razie strona skarżąca nie wskazała, na użytek jakiej sprawy miałby zostać sporządzony taki dokument, zaś organ wyjaśnił, że notatka ze spotkania, jakie miało miejsce w dniu [...] 2016 r., stanowi nieoficjalne utrwalenie jego przebiegu, tzw. materiał roboczy służący do podejmowania ewentualnych działań; akcentując przy tym, że charakter powyższej notatki sprowadza się do osobistej refleksji (spostrzeżeń) oraz wysnutych na tej podstawie wniosków osoby biorącej udział w spotkaniu, nie ma zaś charakteru oficjalnego, a jedynie stanowi pomoc w zakresie podejmowania dalszych decyzji – jak można dopowiedzieć – w sprawach dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Nie negując faktu, że w określonych sytuacjach notatka urzedowa może stanowić informację publiczną, nie ma to miejsca w niniejszej sprawie. Skoro spotkanie dotyczyło kwestii związanych z uprawnieniami właścicielskimi wspólnoty mieszkaniowej i nie było związane z prowadzeniem konkretnego postępowania, notatka nie stanowiła dokumentu włączonego do akt konkretnej sprawy, brak było podstaw do uznania notatki sporządzonej z takiego spotkania za informacje publiczną.

Strona w swoim wniosku z dnia 13 maja 2016 r. wyraźnie wskazała, że domaga się udostępnienia kopii protokołu lub notatki z przebiegu wspomnianego spotkania oraz ewentualnie wniosku inicjującego to spotkanie.

W zaistniałym w sprawie stanie faktycznym żądane przez wnioskodawczynię wiadomości nie są informacją publiczną, w szczególności nie są to dane publiczne, a w związku z tym organ nie miał podstaw do podejmowania rozstrzygnięć w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacje zawarte w notatce sporządzonej przez jednego z uczestników spotkania z dnia [...] 2016 r., z udziałem Zastępcy Prezydenta Miasta P. oraz przedstawicieli [...] sp. z o.o. oraz dwojga innych niż Miasto P. współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w [...], objętej wspólnotą mieszkaniową, stanowi jedynie dokument wewnętrzny, a taki dokument – jak to wynika z orzecznictwa, ale również z racjonalnego osądu realiów gospodarowania mieniem komunalnym, w tym gminnym zasobem [...] [także tych] nieruchomości, w których dana gmina nie jest jedynym właścicielem i obok niej występują również jako współwłaściciele osoby prywatne – nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu. Ewentualne ustalenia i wnioski z przedmiotowego zebrania (spotkania) miały na celu co najwyżej zgromadzenie informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym dotyczącym spraw związanych z zarządzaniem nieruchomości[ą]. Mają one w ocenie Sądu jedynie charakter poznawczy, nie odnoszą się wprost do przyszłych konkretnych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy służą jedynie poszerzeniu wiedzy lub weryfikacji zasobu informacji posiadanych przez ten podmiot. Ewentualne dokumenty utrwalające tego rodzaju okoliczności (spostrzeżenia, wnioski, uwagi) mają na celu wymianę informacji lub gromadzenie niezbędnych informacji, względnie uzgadnianie poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę – w tym właśnie notatki sporządzonej przez organ, jego przedstawiciela lub pracownika – nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu w konkretnej sprawie publicznej, dlatego nie stanowią informacji publicznej. Dokumentacja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 2 września 2019 r. sygn. akt I OSK 224/15, dostępnym jw.). Niewątpliwie też w procesie podejmowania rozstrzygnięć w zakresie swoich uprawnień właścicielskich związanych z majątkiem komunalnym organ danej gminy musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów, czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem[...] najlepszego z rozwiązań. Nierzadko zaś ujawnienie rozważanych przez organ wariantów [...] [związanych z] gospodarowaniem czy zarządzaniem danym składnikiem majątkowym mogłoby niekorzystnie wpłynąć na efekt gospodarowania tym składnikiem. Np. w sytuacji, gdyby mógł mieć determinujący wpływ na wynik negocjacji lub innych działań służących wypracowaniu wspólnego stanowiska pomiędzy współwłaścicielami czy też pomiędzy wspólnotą danej nieruchomości a ustanowionym odrębnym zarządcą takiej nieruchomości; w szczególności wskazując na zakres ustępstw, jakie w danych stosunkach wewnętrznych (współwłaścicielskich) czy też zewnętrznych (z ustanowionym zarządcą czy innym kontrahentem) byłby skłonny poczynić organ dysponujący danym składnikiem majątkowym objętym współwłasnością.

Ze wszystkich wyżej przedstawionych przyczyn Sąd uznał, że przedmiotem utrwalenia w notatce ze spotkania z dnia [...] 2016 r. są jedynie wewnętrzne opinie i poglądy oraz spostrzeżenia mające służyć Prezydentowi Miasta lub innym podmiotom go reprezentującym lub podmiotem reprezentującym gminną osobę prawną, tj. [...] sp. z o.o., w realizowaniu na przyszłość jego zadań związanych z utrzymaniem i zarzadzaniem majątkiem publicznym w postaci nieruchomości (lub odpowiednio udziałów we własności nieruchomości), wchodzących zapewne w skład gminnego zasobu nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774, z późn. zm.), które to informacje same przez się nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Wobec tego brak było podstaw do udostępnia stronie tego rodzaju informacji (dokumentu wewnętrznego) w trybie uregulowanym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Stąd też należytą reakcją na wniosek strony była pisemna odpowiedź z dnia 18 maja 2016 r., jaka została udzielona skarżącej przez organ w przedmiotowej sprawie (doręczona w dniu 30 maja 2016 r.). Innymi słowy, Prezydent Miasta w dacie wniesienia skargi (12 lipca 2016 r.) nie pozostawał w bezczynności co do wniosku zainteresowanej.

Podobnie należało się również odnieść do domniemanego wniosku niewskazanej konkretnie przez skarżącą osoby o przeprowadzenie przedmiotowego spotkania. Po pierwsze organ (jego pełnomocnik) zaprzeczył, aby tego rodzaju wniosek istniał, a strona nie przedstawiła wiarygodnych okoliczności wskazujących na odmienny stan rzeczy. Jej spekulacje, który miały prowadzić do konkluzji, że taki wniosek musiał złożyć jeden z członków Wspólnoty ul. [...] w [...] a ma to mieć związek ze złożoną do [...] sp. z o.o. skargą niektórych członków jednej ze wspólnot mieszkaniowych, których majątkiem zarządza skarżąca, na jej działanie jako zarządcy nieruchomości, nie mogą zastąpić dowodu czy też mocnej poszlaki, że tego rodzaju wniosek rzeczywiście został złożony. Skoro zatem organ takiego dokumentu nie posiadał, to nie mógł jego kopii udostępnić zainteresowanej. Ponadto jest co najmniej mocno wątpliwe, aby tego rodzaju domniemana prośba o spotkanie z przedstawicielami Miasta P. jako współwłaściciela (46%) przedmiotowej nieruchomości również zawierała informacje o charakterze publicznym.

W przedmiotowej odpowiedzi na wniosek strony, tj. piśmie z dnia 18 maja 2016 r. organ wprawdzie nie wypowiedział się odrębnie w kwestii wniosku, który miał zainicjować spotkanie z dnia [...] kwietnia 2016 r., ale trudno zarzucić organowi bezczynność w sytuacji, gdy organ nie dysponuje danym dokumentem ani nie wie o jego istnieniu, co zostało następczo jednoznacznie stwierdzone w odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie. Organ nie dysponował danym dokumentem (domniemanym wnioskiem inicjującym spotkanie z dnia [...] 2016 r.), zaś żądana kopia notatki z tego spotkania nie stanowiła nośnika informacji publicznej. Zatem organ co do zasady trafnie zareagował na wniosek strony z dnia 13 maja 2016 r., zaś pewne braki zawarte w udzielonej stronie przez organ odpowiedzi z dnia 18 maja 2016 r. nie mogły przekreślić znaczenia prawnego (skuteczności prawnej) takiej reakcji organu na skierowany do niego wniosek. Twierdzeni[e][...] pełnomocnika procesowego organu jest wyrażeniem woli (stanowiska organu w tym względzie). Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania ich rzetelności. Jeżeli strona dysponowała takimi informacjami, które mogły wpłynąć na ocenę postawy pełnomocnika, winna była je przedstawić Sądowi.

Trzeba też w tym miejscu podkreślić, że jeżeli skarżąca chce znać przebieg postępowania skargowego przed Prezydentem Miasta, które miało mieć związek ze sposobem załatwienia, a właściwe niezałatwienia (bezczynności), skargi na zainteresowaną jako zarządcę nieruchomości, jaką złożyli do [...] sp. z o.o. niektórzy członkowie jednej ze wspólnot mieszkaniowych – jak można wywnioskować, konkretnie Wspólnoty ul. [...] w [...] – może wystąpić do Prezydenta Miasta o udostępnienie informacji publicznej w tym względzie, a jeżeli nie będzie usatysfakcjonowana ze sposobu załatwienia jej żądania, skorzystać z przysługujących jej środków ochrony prawnej.

Natomiast co się tyczy stosunków pomiędzy skarżącą jako zarządcą danej nieruchomości wspólnej a konkretną wspólnotą mieszkaniową lub pomiędzy poszczególnymi współwłaścicielami tej nieruchomości – skarżąca powinna skorzystać z odpowiednich instytucji prawa cywilnego (prawa prywatnego), regulujących te kwestie, a w tym postanowień umownych dotyczących wykonywania zarządu nieruchomością. W ostateczności zaś skorzystać z drogi sądowej w sprawie cywilnej. To samo tyczy się ewentualnej ochrony jej dóbr osobistych, jeżeli zostały naruszone w danych stosunkach cywilnoprawnych. Postępowanie przed sądem administracyjnym nie stanowi bowiem odpowiedniej płaszczyzny proceduralnej do układania relacji pomiędzy zarządcą nieruchomości a wspólnotą mieszkaniową lub poszczególnymi je członkami, w tym podmiotem publicznym.

Reasumując wszystko powyższe, Sąd podkreśla, że odpowiedź udzielona stronie przez Prezydenta Miasta w piśmie z dnia 18 maja 2016 r. były adekwatnym do okoliczności sprawy sposobem załatwieniem wniosku strony z dnia 13 maja 2016 r. Wobec tego brak było jakichkolwiek podstaw do zastosowania przez Sąd przepisu art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i zobowiązania organu do załatwienia sprawy wniosku skarżącej. Skoro żądanie strony, zawarte we wniosku z dnia 13 maja 2016 r., nie dotyczyło w ogóle takich dokumentów, które w okolicznościach niniejszej sprawy mogłyby być uznane za nośnik informacji publicznej, czy też szerzej – żądane dokumenty (kopia notatki ze spotkania oraz wniosku) nie miały cech informacji publicznej, to właściwą reakcją organu na przedmiotowy wniosek było wystosowanie do strony odpowiedzi (pisma) z dnia 18 maja 2016 r. Udzielona stronie odpowiedź na wniosek z dnia 13 maja 2016 r. wyczerpywała całość obowiązków organu w tej sprawie, stanowiąc jej należyte załatwienie. W konsekwencji niezasadne okazały się wszystkie powołane w skardze zarzuty, która w takiej sytuacji podlegała oddaleniu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.