Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 257/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Parafii [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej Parafii [...] w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", uchyliło decyzję Z. W. z [...] czerwca 2013 r., stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Nr [...] z [...] maja 2010 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku hotelowego z garażem podziemnym i zjazdem przy ul. [...] w W., wydanej dla p. D. G. a przeniesionej na rzecz S. sp. z o.o. (decyzją z [...] lipca 2010 r.), oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano:

- zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji,

- w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I. instancji przywołał wejście w życie [...] uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zwanej dalej "Planem",

- teren objęty decyzją z [...] maja 2010 r. jest położony w granicach Planu, w obszarze oznaczonym na rysunku symbolem [...],

- zdaniem organu I. instancji ustalenia decyzji z [...] maja 2010 r. były niezgodne z ustaleniami Planu w zakresie; wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy; linii zabudowy; wskaźnika miejsc parkingowych; sytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy działki; szczegółowych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu strefy ochrony sanitarnej wokół cmentarzy i w kwestii ogrodzenia,

- organ odwoławczy nie podzielił tego poglądu, przywołując następującą argumentację:

organ I. instancji błędnie wywodził, jakoby ustalony w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki był sprzeczny z określonym w Planie; mylnie też uznał, jakoby linia zabudowy była sprzeczna z nieprzekraczalną linią zabudowy wrysowaną w rysunek Planu; nie podzielono także argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji jakoby zachodziła sprzeczność w ilości miejsc parkingowych określonych do realizacji na podstawie decyzji z ilością miejsc określonych w Planie; Kolegium wyraziło pogląd jak należy rozumieć ustalenia Planu i wskazało, że postanowienia decyzji nie są z nimi sprzeczne,

- nie zachodziła sprzeczność decyzji z zapisami Planu w zakresie sytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy działki (w tym zakresie przepisy Planu w ogóle nie określają sytuowania obiektów w danym obszarze) a te same uwagi odniesiono do domniemanej sprzeczności decyzji z przepisami Planu w zakresie zakazu realizacji ogrodzeń terenów biurowo-usługowych i usługowych - decyzja w ogóle nie odnosi się kwestii ogrodzenia nieruchomości, zatem nie sposób uznać, aby brak zamieszczenia w niej zakazu, powodował sprzeczność z Planem,

- nie podzielono stanowiska organu I. instancji, jakoby Plan nie dopuszczał możliwości realizacji hotelu na przedmiotowym terenie; w § 22 pkt 3 Planu wskazano, na szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu: strefy ochrony sanitarnej wokół cmentarzy zgodnie z przepisami § 7 pkt 2 i 3; powołany przepis planu stanowi, że na obszarze planu znajdują się następujące przyrodnicze obszary i obiekty chronione oraz strefy ochronne: wyznaczona na rysunku planu strefa ochronna, obejmująca obszary w odległości do 50 m. od granic czynnych cmentarzy, w której obowiązują ograniczenia zagospodarowania określone w przepisach odrębnych oraz wyznaczona na rysunku planu strefa ochronna, obejmująca obszary w odległości do 150 m od granic czynnych cmentarzy, w której obowiązują ograniczenia zagospodarowania określone w przepisach odrębnych i w której zakazuje się lokalizacji obiektów przemysłowych i usług uciążliwych; w uzasadnieniu decyzji organ I. instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowania ograniczenia wynikające z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie pod cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315), zwanego dalej "rozporządzeniem o cmentarzach"; zgodnie z nim odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone;

- w sprawie błędnie przyjęto, jakoby powołane rozporządzenie o cmentarzach stanowiło "przepis odrębny" w rozumieniu Planu, który odnosi się do cmentarzy czynnych, a zatem już istniejących: rozporządzenie to zostało wydane w celu wykonania upoważnienia z ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687); zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy, właściwe organy zostały umocowane do określenia - w drodze rozporządzenia - jakie tereny są odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze; wydane w oparciu o tę normę kompetencyjną przepisy wykonawcze winny w szczególności określać szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a zwłaszcza terenów mieszkaniowych, odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody, wymagania, co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze; zarówno treść zawartej w ustawie normy kompetencyjnej, jak i sam tytuł rozporządzenia wydanego w oparciu o nią, wyraźnie wskazuje, że wolą ustawodawcy było ustalenie wymogów dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, również ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej; do takiego wniosku prowadzi także analiza poszczególnych przepisów zawartych w rozporządzeniu (np. § 1 i § 2); z dyspozycji § 3 ust. 1 wynika, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone; jednak § 7 rozporządzenia stanowi, że jego przepisów nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiłoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza,

- przepisy rozporządzenia o cmentarzach normują zatem wymogi, jakie winny spełniać tereny przewidziane pod budowę nowych cmentarzy, w tym określają rygory związane z zachowaniem odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, odnoszą się do określenia terenów, jakie pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze; zarówno zakres ustawowego upoważnienia jak i unormowania przyjęte w rozporządzeniu wskazują wyraźnie, że reguluje ono wyłącznie kwestie związane z sytuowaniem nowych inwestycji cmentarnych; co więcej, tylko pod pewnymi warunkami i w pewnym tylko zakresie (patrz § 7) wymogi w nim określone stosuje się do istniejących nekropolii; nie ma zatem podstaw, aby uznać, jakoby rozporządzenie regulowało również sytuację odwrotną, tzn. przewidywało ograniczenia w lokalizowaniu nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy; gdyby taka była wola ustawodawcy, zawarłby on konkretne rozwiązania legislacyjne w ustawie i rozporządzeniu; tymczasem mają one ściśle określony zakres regulacji i nie przewidują one ograniczeń w uprawnieniach właścicieli sąsiednich nieruchomości; ta okoliczność, jak i § 7 rozporządzenia, który przewiduje tylko wyjątkowo stosowanie rygorów rozporządzenia, do istniejących cmentarzy, nie daje podstaw do wniosku, że z obostrzeń dla lokowania cmentarzy można również wywodzić ograniczenia dla nowej zabudowy; wskazano stanowisko zaprezentowane w podobnej sprawie rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 5 stycznia 2012 r. (wyrok o sygn. akt: IV SA/Wa 1501/11 - dostępny w CBOSA),

- organ I. instancji nie wykazał sprzeczności decyzji z [...] maja 2010 r. z Planem; organ ten w uzasadnieniu nie powołał żadnego przepisu Planu, którego ustalenia byłyby inne i nie dające się pogodzić z ustaleniami decyzji,

- inność ustaleń oznacza wprost wyrażoną odmienność treści decyzji ustalającej warunki zabudowy z treścią planu w takim zakresie, w jakim nie da się tych warunków wynikających z obu źródeł pogodzić; uchwalenie planu na terenie, wobec którego wcześniej wydano decyzję o warunkach zabudowy, nie oznacza bezwzględnego obowiązku jej wygaszenia; ważny jest stopień różnicy między postanowieniami planu a treścią decyzji i to, czy dają się je pogodzić,

- w warunkach niniejszej sprawy kwestią wymagającą wyjaśnienia jest wskaźnik intensywności zabudowy obiektu istniejącego już na terenie działki nr ew. [...] w celu ustalenia, czy ustalenia decyzji z [...] maja 2010 r. w zakresie intensywności zabudowy, w rozumieniu zapisów Planu nie są z nim sprzeczne.

W skardze na decyzję P. w W. reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego, zarzuciła naruszenie następujących przepisów, co miało - zdaniem Strony skrzącej - istotny wpływ na wynik sprawy:

- § 3 pkt 1 rozporządzenia cmentarzach, poprzez jego niezastosowanie oraz błędne uznanie, jakoby rozporządzenie nie stanowiło przepisu odrębnego, o którym mowa w § 7 pkt 2 i 3 oraz w § 22 ust. 3 Planu,

- § 7 rozporządzenia o cmentarzach przez błędne przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę do wyłączenia stosowania przepisów rozporządzenia do nowej zabudowy przy istniejących cmentarzach,

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności niewskazanie, jakie przepisy odrębne, o których mowa w § 7 pkt 2 i 3 oraz w § 22 ust. 3 Planu stanowią podstawę dla ograniczeń zagospodarowania terenów leżących w strefie ochronnej czynnych cmentarzy, przy jednoczesnym niezasadnym wyłączeniu przepisów rozporządzenia o cmentarzach,

- art. 138 §1 pkt 1 oraz §2 K.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez niezasadne uchylenie decyzji organu I. Instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do utrzymania w mocy tej decyzji, jako odpowiadającej prawu - decyzja prawidłowo stwierdziła, że ustalenia Planu były inne niż ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadniając skargę wskazano m.in.

- Plan w § 22 zawiera szczegółowe ustalenia dotyczące sposobu zagospodarowania działki objętej decyzją o warunkach zabudowy (jednostka terenowa numer [...]); w ust. 3 tego paragrafu zawarte zostało bezpośrednie odwołanie do szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w użytkowaniu strefy ochrony sanitarnej wokół cmentarzy zgodnie z przepisami § 7 pkt 2 i 3 Planu (odnoszącymi się właśnie do 50 m i 150 m stref ochronnych); przepisami odrębnymi, które wprowadzają 50 m i 150 m strefy ochrony sanitarnej wokół czynnych cmentarzy są przepisy rozporządzenia o cmentarzach; Plan obejmuje obszar Cmentarzy [...], do którego należy cmentarz [...] oraz cmentarz [...], bezpośrednio graniczące z działką, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy.

- zgodnie z § 3 ust 1 rozporządzenia o cmentarzach, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone; przepisy rozporządzenia wyznaczają ścisłą 50 m strefę ochrony sanitarnej, w której istnieją ograniczenia dotyczące budowy obiektów o przeznaczeniu mieszkalnym lub takich, w których jest prowadzone żywienie zbiorowe; celem tak wyznaczonej strefy jest ochrona życia i zdrowia ludności, w tym zapobieganie ewentualnemu przedostawaniu się na obszar zamieszkiwany przez ludność oraz obszar, na którym świadczone są usługi gastronomiczne chorób zakaźnych; wskazane obszary są szczególnie podatne na zagrożenie epidemiologiczne,

- z załączonego do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy projektu koncepcyjnego budynku hotelu wynika jasno, że na parterze obiektu - posadowionego w ścisłej granicy czynnych cmentarzy: [...] i [...] - będzie zlokalizowana restauracja wraz z zapleczem kuchennym o powierzchni 195 m; restauracja jest zakładem żywienia zbiorowego zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 55 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z2010r. Nr 136 poz. 914 ze zm.) - zakładem wykonujący działalność w zakresie zorganizowanego żywienia konsumentów,

- decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza wybudowanie budynku hotelowego z restauracją w bezpośrednim sąsiedztwie czynnych cmentarzy; szerokość działki w najszerszym miejscu wynosi 15 m; posadowienie budynku hotelowego przewidziano w odległości zaledwie 1,5 m od muru cmentarza [...],

- niewątpliwie ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, zezwalające na umiejscowienie planowanej inwestycji hotelowej w pasie ochrony sanitarnej, czynnych cmentarzy są odmienne od tych przewidzianych Planem (§ 22 ust. 3 w zw. z § 7 ust. 2) i naruszają § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach, organ odwoławczy niezasadnie wskazał, że przepisy rozporządzenia o cmentarzach, w szczególności § 3, nie stanowią przepisów odrębnych, o których mowa w § 7 pkt 2 i 3 oraz § 22 Planu,

- zdaniem organu przepisy rozporządzenia o cmentarzach określają możliwość lokalizowania i strefy sanitarne od istniejącej już zabudowy dla nowo lokalizowanych cmentarzy, a nie do lokalizowania zabudowy względem cmentarzy; taka interpretacja wynika rzekomo z tytułu rozporządzenia o cmentarzach oraz z jego § 7; jakoby zarówno zakres ustawowego upoważnienia jak i unormowania przyjęte w rozporządzeniu wskazują wyraźnie, że reguluje ono wyłącznie kwestie związane z sytuowaniem nowych inwestycji cmentarnych; jednak, zgodnie z § 7 rozporządzenia o cmentarzach, jego przepisów nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z cmentarza; zatem, przepisy rozporządzenia mają zastosowanie do istniejących cmentarzy w każdym przypadku, gdy nie uniemożliwia to korzystania z tych cmentarzy,

- bezpodstawnie "wykluczono" przepisy rozporządzenia o cmentarzach, jako przepisy odrębne, o których mowa w §2 pkt 2 i 3 Planu, ustalające szczególne warunki zagospodarowania terenu w pasie ochrony sanitarnej wokół czynnych cmentarzy; nie wiadomo bowiem, jakie inne przepisy miałyby być, zdaniem organu, "przepisami odrębnymi"; nie wskazano innych podstaw istnienia 50 m i 150 m strefy ochrony wokół cmentarzy i ich wyznaczenie w Planie, obejmującym obszar kilku czynnych cmentarzy; w związku z tym zasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

- stanowisko organu nie znajduje poparcia nie tylko w obowiązujących przepisach prawa, ale również w orzecznictwie sądów administracyjnych; przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 1518/11) gdzie w uzasadnieniu przeanalizowano zakres unormowania § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach, jako przepisu odrębnego, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdzono, że odnosi się on "nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących a także lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy. Przyjęcie ograniczonego zakresu działania przepisów rozporządzenia tylko i wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych jest nielogiczne i dysfunkcjonalne z punktu widzenia spójności i niesprzeczności planistycznego reżimu prawnego. Należy mieć też na uwadze, że przepisów prawa materialnego publicznego, nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnie celowościową (funkcjonalną), bądź systemową" (wyrok opubl, Lex nr 1367308 oraz dostępny w CBOSA); takie stanowisko prezentowane było również w orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (wyrok o sygn. akt II SA/GI 832/08, opubl. Lex nr 537925 i dostępny w CBOSA); jest ono spójne; natomiast konsekwencją wykładni przepisów rozporządzenia, jaką przyjął organ, byłoby to, że po założeniu w jakimkolwiek miejscu czynnego cmentarza można byłoby ulokować wokół niego, w strefie ochronnej, np. obiekty mieszkalne, co czyniłoby całkowicie iluzorycznym cel tych przepisów - ochronę zdrowia ludzi; w świetle tego, uzasadniony jest zarzut naruszenia § 3 pkt 1 rozporządzenia o cmentarzach oraz § 7 oraz art. 7 i 77 K.p.a.,

- zgodnie z poglądami doktryny, ustawodawca dopuszcza konkurencją (współistnienie) planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy (wydanych przed jego wejściem w życie), jako podstawy do procesu inwestycyjnego tylko wtedy, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są identyczne z tymi, które wynikają z planu; odmienność ustaleń w rozumieniu art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest pojęciem szerszym niż sprzeczność czy niezgodność; w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że należy ją rozumieć jako wprost wyrażoną odmienność treści decyzji ustalającej warunki zabudowy z treścią planu w takim zakresie, w jakim nie da się tych warunków, wynikających z obu źródeł, pogodzić; współistnienie decyzji o warunkach zabudowy z planem jest możliwe tylko w wyjątkowych sytuacjach, tzn. wówczas, gdy ich ustalenia są identyczne; stwierdzenie choćby jednej rozbieżności pomiędzy ustaleniami planu a ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, która powoduje, że ustalenia te nie są identyczne, ani nie można ich pogodzić, uzasadniało wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy,

- nie ulega wątpliwości, że przewidziane ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z [...] maja 2010 r. posadowienie planowanej inwestycji hotelowej w pasie 50 m strefy ochrony sanitarnej, w sytuacji gdy Plan wymaga, aby było to co najmniej 50 m od granic cmentarza, nie są ani identyczne, ani możliwe do pogodzenia,

W skardze zawarto także polemikę z twierdzeniami organu jakoby brak było innych rozbieżności pomiędzy Planem a decyzja o warunkach zabudowy, wywodzonych w decyzji organu I. instancji.

Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzję wydano z naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Trafne są zarzuty skargi odnośnie kwestii prawidłowego odczytania treści normatywnej Planu w kontekście ograniczeń wynikających z rozporządzenia o cmentarzach. Z uwagi na jej szerokie zreferowaniem, ponowne przytaczanie argumentacji byłoby zbyteczne. Sąd przyjmuje ją za własną.

Wypada jedynie nadto odnotować, że w sprawie nie są sporne jej istotne okoliczności faktyczne. Chodzi o umiejscowienie działki, dla której uprzednio wydano decyzje o warunkach zabudowy na określonym terenie objętym następnie ustaleniami Planu - na obszarze oznaczonym, jako konkretna jednostka funkcjonalna (o konkretnym symbolu) a także w granicach wyznaczonej zobrazowaną na części graficznej planu 50 m. strefa ochrony sanitarnej - oraz brzmienie zapisów dotyczących zasad zagospodarowania na danym terenie. Różnica stanowisk pomiędzy stornami sprowadza się do kwestii właściwej wykładani konkretnych zapisów Planu, tzn. ustalenia, czy wolą prawodawcy, uchwalającego akt prawa miejscowego, było uwzględnienie na danym terenie w treści Planu ograniczeń wymienionych w 3. ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach.

W tym kontekście wymagało wyjaśnienia:

- czy wola prawodawcy (Rady) było nawiązanie do treści normatywnej rozporządzenia o cmentarzach, a jeżeli tak to czy akt ten wyraża ograniczenia, które mogłyby znaleźć zastosowanie do cmentarza już istniejącego.

Odpowiedź na pytanie pierwsze jest oczywista. Uwarunkowanie w postaci braku innych przepisów szczególnych, które stanowiłyby o zasadach zagospodarowania stref ochrony sanitarnej wokół cmentarzy (odpowiednio 50 i150m), przesadza o trafności wniosku, że wolą prawodawcy (tu Rady) było nawiązanie do reguł wynikających właśnie z przepisów rozporządzenia o cmentarzach. Nie sposób bowiem przypisać racjonalnemu prawodawcy, aby zamieszczał wyłącznie deklaracje (oczywiście puste normy), z których nie wynikają żadne skutki prawne z punktu widzenia regulowanej problematyki - reguł gospodarowania przestrzenią.

Skoro trzeba przyjąć, że prawodawca, przyjmując akt prawa miejscowego, nawiązał do powszechnie obowiązujących przepisów, regulujących m.in. funkcjonowanie stref sanitarnych wokół cmentarzy, wymaga rozważenia czy zawarte w tych regulacjach przepisy znajdą zastosowanie w przedmiotowej sprawie, z uwagi na ich treść normatywną.

Trafnie wskazano w skardze, że organ odwoławczy mylnie od kodował znaczenie norm zawartych w rozporządzeniu, w kontekście upoważnienia zamieszczonego w ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w szczególności gdy chodzi o ograniczenia wynikające z §3 ust. 1. Wskazane akty prawne są stosunkowo stare i, co trzeba przyznać, prawidłowe odczytanie ich treści normalnej w spornym zakresie może nastręczać pewne trudności. Otóż prosta językowa wykładnia przepisów może nasuwać przypuszczenie że w istocie, wolą ówczesnego prawodawcy było uregulowanie wyłącznie kwestii lokalizacji nowych cmentarzy, jak to wywodzi organ administracji oraz jak wskazano w przytaczanym przez niego orzeczeniu sądowym (pomimo szeregu nowelizacji treść upoważnienia pozostała w istocie nie zmieniona - należało określić Jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod wzgiędem sanitarnym na cmentarze"). Przeciwko przyjęciu tego rodzaju koncepcji przemawiają jednak oczywiste względy racjonalnego rozumowania, co uzasadnia sięgnięcie do wykładni celowościowej. Skoro nie ustanowiono równolegle odrębnych regulacji, określających katalog zakazów dotyczących stref ochrony sanitarnej po zlokalizowaniu cmentarza, nie sposób przyjąć, aby - z uwagi na cel regulacji (ochrona przed zagrożeniami sanitarnymi) - wolą prawodawcy było ocenianie występowania stref ochrony sanitarnej (wolnej od zabudowy wrażliwej - np. mieszkaniowej, usług gastronomicznych itp.) na etapie tworzenia (poszerzania) cmentarza a następnie, po jego zrealizowaniu, dopuszczenie do ich swobodnej zabudowy dowolnymi obiektami. Przy zastosowaniu natomiast właściwej wykładni, stosunkowo oczywisty jest wniosek, że zakres ograniczeń wymienionych w rozporządzeniu o cmentarzach, w szczególności jego § 3 ust. 1, dotyczy zarówno obiektów noworealizowanych jak i możliwości zabudowy istniejących stref ochrony sanitarnej. W istocie upoważnienie przez prawodawcę właściwych ministrów do określenia terenów odpowiednich pod względem sanitarnym na cmentarze determinowało możliwość wskazania - w ramach tego - równocześnie wymagań, jakie mają być spełnione na obszarach, gdzie cmentarze już istnieją (choć wyrażenia tej intencji nastąpiło w sposób, z dzisiejszej perspektywy, nieco archaiczny). Analogiczny pogląd wyrażono zresztą w trafnie przywołanym w skardze orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Pewne rozbieżności interpretacji, jakie wypada natomiast odnotować w judykaturze, mogą mieć znacznie wyłącznie w kontekście oceny, czy konkretna decyzja o warunkach zabudowy nie jest dotknięta wadą nieważności (czy doszło do rażącego naruszenia prawa - wydania decyzji o warunkach zabudowy pomimo sprzeczności z regulacją szczególną w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jest to przedmiotem rozważań w odrębnych sprawach. Nieprawomocnym wyrokiem z 12 grudnia 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1340/12), oddalono skargę, na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności analogicznej decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego inwestora, a postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1341/12) zawieszono postępowanie sądowe, wobec zaskarżenia odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, co do której w niniejszym postępowaniu orzekano o wygaszeniu. Wobec braku tożsamości przedmiotu spraw oraz nie występowania istotnych względów ekonomii procesowej, a także mając na uwadze fakultatywny charakter zawieszenia postępowania, w myśl art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Sąd uznał, że niniejsza sprawa mogła być rozpoznana przez wydanie niniejszego wyroku.

Konkluzję odnośnie prawidłowej wykładni przepisu upoważniającego w kontekście odczytania treści normatywnej § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach potwierdza jednoznacznie także treść § 7 tego aktu. Z jego brzmienia wynika, że generalnie wszelkie ograniczenia zawarte w rozporządzeniu dotyczą także istniejących cmentarzy. Zakreśla on bowiem jednoznacznie wyłącznie wyjątek od tej reguły. W kontekście § 3 ust. 1 nie można inaczej rozumieć tej regulacji jak w ten sposób, że na terenach stref ochrony sanitarnej nie mogą istnieć określone kategorie obiektów - a więc także być lokalizowane nowe. Jedyne odstępstwo dotyczy obiektów już istniejących w zasięgu stref ochrony sanitarnej. Cmentarze funkcjonujące, pomimo niespełnienia wymogu pozostawienia strefy ochrony sanitarnej, mogą nadal funkcjonować także po dniu wejścia w życie rozporządzenia, o ile nie sprzeciwiają się temu organy inspekcji sanitarnej.

Dokonywanie wykładani przepisów upoważniających wyłącznie przez pryzmat treści normatywnej aktu wykonawczego nie byłoby zabiegiem właściwym z uwagi na konstytucyjną hierarchie źródeł prawa, dlatego powyższy argument nie może mieć kluczowego znacznie. Wypada jednak odnotować, że - przy zastosowaniu prawidłowej wykładani znaczenia normatywnego upoważnienia ustawowego oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach - treść § 7 pozostaje w logicznym związku z regulacjami tego aktu wykonawczego. W przeciwnym wypadku - o ile rozporządzenia miałoby zastosowanie wyłącznie w kontekście lokalizacji nowych cmentarzy - zamieszczenie wskazanej normy nie znajdowałoby żadnego racjonalnego uzasadnienia.

Konkludując, lokalizacja obiektu stanowiącego budynek hotelowy - z uwagi na fakt, że jest to zarówno zabudowanie mieszkalne jak i zakład żywienia zbiorowego, w kontekście ówczesnej nomenklatury używanej, gdy wydano rozporządzenie (obecnie patrz towarzyszące usługowym hotelowym usługi gastronomiczne) - pozostaje w sprzeczności z ustaleniami przyjętego Planu, jednoznacznie wyrażonymi jego stosownymi postanowieniami (§ 7 pkt 2 i 3 oraz w § 22 ust. 3 części tekstowej oraz część graficzna).

W tym kontekście trafne są zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego jak i regulacji nakazującej wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy, gdy ustalenia przyjętego planu są inne niż nią zakreślone. Trafnie organ I. instancji orzekł o wygaszeniu decyzji, zaś orzeczenie zaskarżone, którym uchylono to rozstrzygnięcie, jest wadliwe.

Chybione są natomiast zarzuty skargi, co do naruszania przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy. Wskazane w skardze regulacje Kodeksu dotyczą kwestii stanu faktycznego, który w sprawie nie jest sporny, nie zaś dokonania właściwej wykładni regulacji w kontekście ustalenie stanu prawnego.

Wobec powyższych uwag bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje, czy lokalizacja przedsięwzięcia, objętego decyzją o warunkach zabudowy, pozostaje w sprzeczności z innymi ustaleniami Planu (linia zabudowy, intensywność zabudowy terenu itd.). W tej sytuacji zajmowanie stanowiska w tych kwestiach przez Sąd byłoby bezzasadne.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. W pkt. 3 sentencji wyroku o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Na zasądzone koszty postępowania składa się: kwota 200 zł uiszczona tytułem należnego w sprawie wpisu od skargi (zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm., wpis stały w sprawach skarg dotyczących decyzji wydanych w trybie wygaśnięcia aktu pobiera się w wysokości 200 zł), kwota 240 zł należna tytułem wynagrodzenia adwokackiego oraz kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.