Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 781/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3 w zw. z  art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 24 ust. 2a  pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zmiany danych w operacie ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 19 stycznia 2015 r. E. P. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Z. o "aktualizację gruntów według danych złożonych do ewidencji, to jest aktów not., post. sądowych, decyzji SKO z C." w zakresie danych ewidencyjnych dotyczących prawa własności do działki nr [...] położonej w S. przy [...]. Wskazał, że wszystkie niezbędne dokumenty znajdują się w ewidencji gruntów w Starostwie Powiatowym w Z. W odpowiedzi na wezwanie Starosty [...] zawarte w piśmie z dnia 27 stycznia 2015 r., pismem z dnia 21 lutego 2015 r. E. P. uzupełnił swój wniosek dołączając kserokopię postanowienia Sądu Powiatowego we W. z dnia [...] r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po M.-M. P. oraz wskazał, że wszystkie oryginały dokumentów znajdują się w aktach sprawy prowadzonej z wniosku A. W. pod numerem [...].

Po rozpoznaniu tego wniosku Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, zwanej dalej ustawą lub Prawem geodezyjnym i kartograficznym), odmówił aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie żądanym przez E. P. W uzasadnieniu wskazał, iż E. P. wnioskując o aktualizację ewidencji gruntów i budynków powołał jako podstawę tej aktualizacji archiwalne dokumenty z 1948 r., 1967 r. oraz 1970 r., które to dokumenty były już wcześniej podstawą wpisu właścicieli w dziale II księgi wieczystej nr [...]. Nie dostarczył natomiast aktualnych, opatrzonych odpowiednimi klauzulami dokumentów wskazujących, że stan prawny ujawniony obecnie w ww. księdze wieczystej jest niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, że w postępowaniu ewidencyjnym nie może samodzielnie rozstrzygać uprawnień osób do nieruchomości i tym samym podważać wpisów dokonanych w księgach wieczystych.

W odwołaniu od tej decyzji E. P. wskazał jedynie, że zgodnie

z ww. postanowieniem spadkowym z dnia [...] r. [...] jest współwłaścicielem działki nr [...], a wpisy w księdze wieczystej nr [...] są w jego ocenie bez znaczenia.

Po rozpatrzeniu tego odwołania zaskarżoną decyzją z dnia [...] r.

nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. (dalej również jako [...]WINGiK) umorzył postanowienie odwoławcze.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że przedłożone przez E. P. oraz dołączone do akt wskazanej przez niego sprawy dokumenty wskazują nieruchomość położoną w S. przy [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], aktualnie nr [...]. Z wykazu zmian gruntowych z roku 2003 (przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego) wynika, że nieruchomość, dla której założona została księga wieczysta nr [...] odpowiada działce nr [...], powstałej przy założeniu ewidencji gruntów w roku 1964, a od roku 1991 (po scaleniu gruntów) oznaczonej jako działka nr [...]. W wyniku ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r., znak: [...] stwierdzającej w części nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] r. znak: [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów m.in. w obrębie S., przywrócony został numer działki sprzed scalenia gruntów tj. [...].

Z aktualnego odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, że współwłaścicielami przedmiotowej działki są: J. G. s. A. i H. w 3/12 cz., H. M. c. A. i H. w 3/12 cz. oraz A.-Z. P. c. M. i A. w 6/12 cz., natomiast w ewidencji gruntów i budynków od czasu jej założenia, tj. od roku 1964 do roku 2003 jako osoba władająca przedmiotową działką figurowała A. P. (matka A.-Z. P.), bez podania podstawy prawnej wpisu.

W 2003 r. na podstawie odpisu z księgi wieczystej nr [...], postanowienia sądowego z dnia [...] r., sygn. akt [...] o nabyciu spadku, jako współwłaścicieli przedmiotowej działki w ewidencji gruntów ujawniono: J. G. s. A. i H. w ¼ cz., H. M. c. A. i H. w ¼ cz., oraz A.-Z. P. c. M. i A. w ½ cz. Taki zapis dotyczący właścicieli działki nr [...] figuruje w ewidencji gruntów i budynków do chwili obecnej.

W dziale III księgi wieczystej nr [...] wpisane jest ostrzeżenie o toczącym się postępowaniu o ustalenie nieważności umowy darowizny z dnia [...] r., sporządzonej w formie aktu notarialnego rep. A Nr [...], z wniosku A. W. przeciwko J. G. i H. M.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że nie budzi jego bowiem wątpliwości, iż żądanie objęte wnioskiem E. P. było wnioskiem o dokonanie aktualizacji operatu ewidencyjnego. Zgodnie zaś z treścią art. 24 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne aktualizacja danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno – technicznej, w sytuacjach określonych przez ustawę, względnie w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 2c ww. ustawy odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej, od której na podstawie art. 127 § 1 k.p.a., stronie służy odwołanie.

Organ, do którego wniesiono odwołanie, w pierwszej kolejności obowiązany jest zweryfikować, czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przy tym przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony. Skuteczne powinno być zatem odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej praw

i obowiązków. Ustalenie interesu prawnego osoby składającej odwołanie jest więc pierwszą czynnością organu odwoławczego, warunkującą prowadzenie postępowania odwoławczego i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jeżeli wynik ten jest dla wnoszącego odwołanie negatywny, organ odwoławczy nie może wydać decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ale w oparciu

o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W pierwszej kolejności należało zatem ustalić, czy wnoszący odwołanie E. P., posiada status strony, w rozumieniu z art. 28 k.p.a. zgodnie w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy dany podmiot ma interes prawny, nie decyduje zatem sama wola podmiotu, który z różnych przyczyn może być zainteresowany prowadzeniem postępowania. Interes prawny nie jest bowiem tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej , lecz to zainteresowanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa, które stanowiłyby podstawę żądania stosownych czynności organu. Dalej [...]WINGiK stwierdził, że zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniu nadzorczym dotyczącym wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, normy materialnoprawne określające krąg stron postępowania zawierają przepisy art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego – oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości. Dodatkowo w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Dane ewidencyjne mają przy tym charakter informacyjno-teczniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy podniósł, że jak wynika z analizy materiału dowodowego, działka ewidencyjna

nr [...] nie stanowi i nigdy nie stanowiła własności E. P. Prawa do tej działki w ewidencji gruntów i budynków zarejestrowane są włącznie na rzecz A. W., J. G. i H. M. Osoby te są również ujawnione w dziale II księgi wieczystej nr [...] jako współwłaściciele tej działki. Wśród dokumentów stanowiących podstawę wpisów w dziale II ww. księgi wieczystej odnotowane jest przy tym również wskazane przez E. P. postanowienie Sądu Powiatowego we W. z [...] r. , Ns [...]. Pomimo tego E. P. nigdy nie był w tej księdze ujawniony jako właściciel względnie współwłaściciel działki nr [...].

Biorąc powyższe pod uwagę [...]WINGiK stwierdził, że E. P. nie należy do grona podmiotów mogących być uznanymi za stronę postępowania

w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Nie wskazał on przepisu stanowiącego podstawę jego interesu prawnego w żądaniu rozpatrzenia odwołania od decyzji o odmowie dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków

w zakresie danych ewidencyjnych dotyczących praw do ww. działki nr [...]. Samo bowiem stwierdzenie odwołującego, ze jest współwłaścicielem działki nr [...] na podstawie ww. postanowienia sądowego z roku [...] oraz stwierdzenie, że wpisy

w księdze wieczystej dotyczące praw do działki nr [...] są bez znaczenia, jest niewystarczające. Stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych może być tylko właściciel lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną. Prawa E. P. do działki nr [...] nigdy nie były ujawnione w księdze wieczystej, ani też nie były zarejestrowane w operacie ewidencji gruntów

i budynków. Zauważyć należy, iż dopiero w przypadku uznania w odpowiednim postępowaniu sądowym, np. zakończonym wydaniem prawomocnego orzeczenia

w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym,

w wyniku którego stan prawny nieruchomości ulegnie zmianie, tj. wskazane zostaną prawa E. P. do działki nr [...], będzie on mógł być uznany za stronę w postępowaniu dotyczącym aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w stosunku do danych ewidencyjnych opisujących ww. działkę. Ewidencja gruntów i budynków jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-teczniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie daje tych praw. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Uznaje się, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków (w tym względzie organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1004/11).

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego E. P. stwierdził, że nie zgadza się z zawartym w tej decyzji rozstrzygnięciem. Jako spadkobierca po M. P. ma prawo do objętej jego wnioskiem nieruchomości i dlatego też ma prawo żądać dokonania aktualizacji w ewidencji gruntów i budynków związanych z tą nieruchomością danych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 12 grudnia 2015 r. o dopuszczenie w postępowaniu sądowym w charakterze strony wniosła A. W. stwierdzając, że jest współwłaścicielką objętej postępowaniem działki nr [...], położonej w S. przy ul. [...].

Wydanym na rozprawie sądowej w dniu 18 grudnia 2015 r. na podstawie

art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) postanowieniem Sąd dopuścił A. W. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika mając na uwadze, że zarówno w ewidencji gruntów

i budynków jak i w prowadzonej dla działki nr [...] księdze wieczystej jest ona ujawniona jako jej współwłaścicielka w ½ części.

A. W. przychyliła się do skargi E. P. stwierdzając, że jako spadkobierca po M.-M. P. - poprzednim współwłaścicielu objętej postępowaniem działki, powinien być ujawniony w ewidencji gruntów jako jeden z współwłaścicieli.

Na rozprawie sądowej w dniu 18 grudnia 2015 r. wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika zgłosiła również córka A. W., A. D., powołując się na prawa spadkowe po A. P. zd. B. Wniosek ten został następnie przez nią cofnięty.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów, które Sąd nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi (zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.) wziął pod uwagę z urzędu.

Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 oraz ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne

i kartograficzne aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek oraz następuje w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. W formie decyzji następuje też odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków (art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy).

Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy informacje podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadzie samoistnego posiadania. Zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1c aktualizacji dokonuje się min. na podstawie prawomocnych orzeczeń sądu.

Z przepisów tych wynika zatem w sposób nie budzący wątpliwości , że wniosek o dokonanie aktualizacji może złożyć podmiot, który w oparciu

o prawomocne orzeczenie Sądu, min. postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku twierdzi, że przysługuje mu prawo współwłasności do objętej, a ujawnionej

w ewidencji gruntów i budynków nieruchomości. Z chwilą złożenia wniosku podmiot taki staje się zatem stroną wszczętego w ten sposób zgodnie z art. 61 ust. 1 k.p.a. postępowania. Natomiast dopiero w toku tego postępowania organy orzekające, powinny ustalić czy istotnie wnioskodawcy przysługuje do objętej jego wnioskiem nieruchomości prawo uprawniające go do żądania dokonania aktualizacji, a w dalszej kolejności czy istotnie istnieją podstawy do dokonania aktualizacji. Odróżnić należy zatem podstawę uprawnienia do złożenia wniosku o dokonanie aktualizacji od podstaw do uwzględnienia takiego wniosku przez dokonanie aktualizacji, czy to

w drodze czynności materialno-technicznej czy też w drodze decyzji.

Należy też mieć na uwadze, że w przypadku gdyby wniosek o dokonanie aktualizacji został złożony przez osoby nie będące stroną, to organ prowadzący ewidencje gruntów i budynków powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61 a k.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że do wydania takiego postanowienia może dojść jedynie w sytuacjach gdy po stronie wnioskodawcy występuje oczywisty brak przymiotu strony.

Przenosząc te ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że skarżący składając wniosek o aktualizację powołał się na przysługujące mu jego zdaniem prawo współwłasności do wskazanej we wniosku nieruchomości i dla udokumentowania tego prawa powołał się na prawomocne postanowienie sądu

z dnia [...] r. o stwierdzeniu nabycia spadku po jego ojcu M.-M. P. Wskazywał zatem na uprawnienie do sądowej aktualizacji ewidencji wynikające z treści art. 24 ust. 2a pkt 2 i ust. 2b pkt 1c w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy. Gdy nadto zważy się, że jak wynika z przedłożonej na rozprawie sądowej przez A. W., kserokopii zupełnego odpisu z księgi wieczystej prowadzonej dla objętej wnioskiem działki nr [...] (przed scaleniem noszącej nr [...]), M.-M. P. był w tej księdze w pewnym okresie ujawniony jako jej współwłaściciel, to zasadnie organ pierwszej instancji uznał, że wniosek o aktualizację złożony przez E. P. podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Od wydanej przez ten organ po merytorycznym rozpoznaniu wniosku E. P. decyzji mógł on zatem jako strona postępowania wnieść zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie. W konsekwencji odwołanie to powinno zostać rozpoznane przez [...]WINGiK w K. merytorycznie. Zostało bowiem wniesione przez podmiot na żądanie którego organ pierwszej instancji wydał merytoryczną decyzję. W takiej zaś sytuacji podmiot taki ma prawo żądać merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Błędne jest zatem zajęte w zaskarżonej decyzji stanowisko, że odwołanie zostało złożone przez podmiot nie będący stroną postępowania, gdyż E. P. nie należał w ogóle do podmiotów, które na gruncie przepisów ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne mogą żądać dokonania aktualizacji danych ewidencyjnych. Gdyby nawet to błędne stanowisko podzielić to organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien uchylić objętą odwołaniem decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji.

Wobec powyższego należało stwierdzić, ze zaskarżona decyzja została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 24 ust. 2a pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Skutkuje to jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rozpozna ją organ odwoławczy przez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze, że [...]WINGiK w zaskarżonej decyzji w ogóle nie rozpoznał sprawy co do meritum, Sąd nie był uprawniony do wypowiadania się w przedmiocie zasadności wniosku skarżącego o aktualizacje danych w ewidencji gruntów

i budynków, w postulowanym przez niego kierunku.