Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1146/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 12, art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 59 poz 404
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - tekst jednolity.
article: art. 50, art. 53 ust 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 214 poz 1407
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędziowie NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółdzielni Inwalidów "F." w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1652/10 w sprawie ze skargi Spółdzielni Inwalidów "F." w S. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Spółdzielni Inwalidów "F." w S. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1652/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Inwalidów "F." w S. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...], nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W dniu 17 grudnia 2008 r. Spółdzielnia Inwalidów "F." zwróciła się do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskowana kwota pomocy wynosiła [...] zł., co stanowi równowartość [....] euro oraz [....] zł odpowiadające [....] euro. Wydatki zostały przeznaczone na zakup samochodu, koszty rejestracji i opłaty towarzyszące, ubezpieczenie samochodu oraz na zakup dwóch pralek, materiałów budowlanych do ich zainstalowania i żelazka.

Do pisma Spółdzielnia załączyła faktury VAT nr [...] z dnia [...] i nr [...] z dnia [...], zespołową kartę pracy z listopada 2008 r., RW z dnia [...], polecenie wyjazdu służbowego nr [...] z dnia [...], listy płac z dnia [...], kopię ubezpieczenia komunikacyjnego z [...], pokwitowanie odbioru pieniędzy z dnia [...], dowody uiszczenia opłaty skarbowej od upoważnienia oraz opłaty za rejestrację pojazdu z dnia [...].

Postanowieniem z dnia [...] Prezes Zarządu PFRON odmówił Spółdzielni Inwalidów "F. Ś." w S. wydania zaświadczeń o pomocy de minimis na dzień [...] w łącznej kwocie [...] zł. co stanowi [...] euro oraz [...] zł odpowiadające [...] euro.

W uzasadnieniu postanowienia Prezes wskazał, iż Indywidualne Programy Rehabilitacji, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 245, poz. 1810 z późn. zm.- powoływanego dalej również jako rozporządzenie w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, lub rozporządzenie w sprawie ZFRON), mają na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika niepełnosprawnego. W ocenie organu I instancji wyjazd w celu zakupu samochodu, koszty jego rejestracji i ubezpieczenia oraz opłaty towarzyszące, a także wydatki na zakup dwóch pralek, żelazka i materiałów budowlanych do zainstalowania pralek nie wpłyną na zmniejszenie ograniczeń osób niepełnosprawnych. Nadto za budzący wątpliwości co do wiarygodności Fundusz uznał Indywidualny Program Rehabilitacji dotyczący pracownika Z. W., ponieważ nadesłane dwie jego kopie różnią się między sobą. Niektóre pozycje były dopisane, uzupełniane i zmieniane. Kopia nadesłana w dniu [...] r. nie uwzględniała zakupu samochodu o mniejszej ładowności, a w kopii z dnia [...] r. dopisano kwotę [...] zł. Równocześnie w przekazanej Funduszowi kopii Indywidualnego Programu Rehabilitacji dotyczącego pracownika J. C. nie zostały wykazane wydatki na zakup dwóch pralek, żelazka i materiałów budowlanych do instalacji pralek. Organ dodał, że zapłaty dokonano przed wykonaniem przelewów, a koszty poniesione zostały z konta obrotowego Spółdzielni, nie zaś bezpośrednio z konta ZFRON.

Na skutek wniesionego zażalenia, Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, iż zasadnie Fundusz nie uznał wydatków poniesionych przez Spółdzielnię za wydatki służące zmniejszeniu ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności. Zdaniem Ministra, zakup samochodu, pralek, żelazka i innych materiałów służył wyposażeniu nowo powstałych stanowisk pracy dla dwóch pracowników niepełnosprawnych. Wydatki poniesione na nowo tworzone stanowiska Strona powinna pokryć ze środków własnych, co wynika z obowiązków pracodawcy. Indywidualne Programy Rehabilitacji osób niepełnosprawnych, których cel został jasno zdefiniowany w przepisach, nie mogą stanowić pretekstu do inwestowania w nowe stanowiska, pracy potrzebne zakładowi.

Minister podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, iż pracodawca chcąc pokryć wydatek ze środków ZFRON, powinien uczynić to bezpośrednio przelewem z konta ZFRON na rachunek kontrahenta lub pobraną z tego konta gotówką rozliczyć się bezpośrednio z kontrahentem. Organ II instancji zgodził się także z oceną Funduszu, iż niewiarygodne są różniące się od siebie kopie tego samego dokumentu IPR i wyraził stanowisko, że obowiązkiem strony występującej o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis jest przedstawienie pełnej i wiarygodnej dokumentacji już wraz z wnioskiem.

Spółdzielnia Inwalidów "F." w S. zaskarżyła postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd I instancji, oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę Spółdzielni Inwalidów "F." w S., odniósł się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako k.p.a., przez wydanie postanowienia w I instancji przez Zastępcę Prezesa PFRON.

W ocenie Sądu I instancji, postanowienie z dnia [...] wydane zostało przez Zastępcę Prezesa Zarządu, co jest zgodne z art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 214, poz. 1407 ze zm.- powoływanej dalej jako ustawa o rehabilitacji), który stanowi, iż do składania oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych Funduszu są upoważnieni Prezes lub każdy z jego zastępców samodzielnie. W ocenie Sądu I instancji, wydawanie zaświadczeń o pomocy de minimis jest sprawą z zakresu praw i obowiązków majątkowych Funduszu, a Zastępca Prezesa Zarządu z mocy ustawy występuje w imieniu Funduszu.

Sąd I instancji za niezasadny uznał także zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2007 r., nr 245, poz. 1810 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przepisy nie pozwalają na sfinansowanie w ramach IPR wyposażenia stanowiska pracy poprzez zakup samochodu o mniejszej ładowności czy pralek. Problem nie dotyczy bowiem możliwości zakupu tych przedmiotów, lecz sprowadza się do oceny czy zostały one zakupione z przeznaczeniem na dostosowanie stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika i przyczynią się do zmniejszenia ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności.

W ocenie Sądu I instancji, na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy, stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej znajduje oparcie w obowiązujących normach prawnych. Skarżąca Spółdzielnia przeznaczyła środki z ZFRON na utworzenie zupełnie nowych stanowisk pracy. Zakupiony samochód o mniejszej ładowności przeznaczony został dla Z. W., któremu powierzono zamiast dotychczasowego stanowiska kierowcy nowo utworzone stanowisko kierowcy-pracownika marketingu. Dotychczasowa portier-sprzątaczka J. C. została zatrudniona na nowym stanowisku praczki odzieży. Zakupiony sprzęt i samochód są egzemplarzami typowymi, nie dokonano w nich żadnych zmian w celu dostosowania do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracowników w celu zmniejszenia ich ograniczeń zawodowych jako osób niepełnosprawnych.

Sąd I instancji podkreślił, iż w ramach Indywidualnych Programów Rehabilitacji mogą zostać sfinansowane koszty mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika objętego programem. Zasadność poniesienia wydatku musi zatem wynikać wprost z IPR i musi być uzasadniona spodziewanym zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika, dla którego program został opracowany. IPR osób niepełnosprawnych nie mogą służyć do dokonywania inwestycji stanowiących modernizację zakładu pracy lub tworzenie nowych stanowisk niemających bezpośredniego związku z niepełnosprawnością konkretnych zatrudnionych w nim pracowników.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, iż wszystkie wydatki poniesione na zakup samochodu o mniejszej ładowności, wydatki na zakup pralek i na ich zamontowanie w przygotowanym na ten cel miejscu, nie stanowią działań związanych z przystosowaniem stanowiska pracy do potrzeb wynikających z niepełnosprawności dwóch konkretnych pracowników.

W tym świetle Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia naruszono przepis § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 19 grudnia 2007 r. oraz bezpodstawnie odmówiono skarżącej spółdzielni wydania zaświadczenia o pomocy de minimis.

Skargą kasacyjną z dnia 10 maja 2011 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- powoływanej dalej jako p.p.s.a).:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi przez sąd w sytuacji, gdy doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez przyjęcie za organami orzekającymi, że zakup wyposażenia stanowisk pracy dla osób niepełnosprawnych i utworzenie nowych stanowisk pracy w ramach indywidualnych programów rehabilitacji nie przyczynił się do zmniejszenia ograniczeń zawodowych pracowników niepełnosprawnych w sytuacji, gdy dzięki tym wydatkom osoby te pozostały w zatrudnieniu, a zatem nie uległy wykluczeniu zawodowemu, innym słowy zmniejszone zostały ograniczenia zawodowe tych osób.

II. W ramach naruszenia prawa materialnego wskazano:

2. art. 53 ust. 3 pkt 1 oraz art. 50 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 2 pkt 12 i art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r., nr 59, poz. 404, z zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nierozróżnieniu kompetencji Zastępcy Prezesa Zarządu PFRON na gruncie administracyjnoprawnym i cywilnoprawnym i błędne przyjęcie, że skoro do składania oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych Funduszu są upoważnieni Prezes lub każdy z jego zastępców samodzielnie, to Zastępca Prezesa PFRON ma także kompetencje organu administracji uprawnionego do wydawania zaświadczeń o pomocy de minimis, co skutkowało utrzymaniem w obrocie prawnym aktu administracyjnego obarczonego wadą nieważności,

3. art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy o rehabilitacji poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że wydatek na wyposażenie stanowiska pracy pracownika marketingu - kierowcy w postaci samochodu i wyposażenia stanowiska praczki nie zmniejszają ograniczeń zawodowych pracowników niepełnosprawnych, gdy tymczasem nie ma merytorycznych ograniczeń co do możliwości wykorzystania wszelkich pomocy technicznych dla osób niepełnosprawnych jako sprzętu rehabilitacji zawodowej,

4. art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o rehabilitacji w związku z § 6 ust. 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia w sprawie ZFRON przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niemożliwe jest poniesienie wydatków ze środków ZFRON w ramach indywidualnego programu rehabilitacji - związanych z utworzeniem nowego stanowiska pracy w celu zapewnienia osobie niepełnosprawnej zatrudnienia w zakładzie pracy, podczas gdy jednym z niezbędnych elementów ustawowej definicji rehabilitacji zawodowej jest ułatwienie osobie niepełnosprawnej uzyskania i utrzymania odpowiedniego zatrudnienia oraz dobór odpowiedniego miejsca pracy i jego wyposażenie, a indywidualne programy rehabilitacji są tworzone w szczególności dla pracowników, którzy utracili zdolność do wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku lub zmieniają kwalifikacje zawodowe, a w konsekwencji w ramach realizacji IPR możliwe jest utworzenie nowego stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej, która utraciła zdolność do wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku pracy lub zmienia kwalifikacje zawodowe,

5. § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia w sprawie ZFRON poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydatek poniesiony ze środków ZFRON w ramach indywidualnego programu rehabilitacji, musi stanowić działanie związane z przystosowaniem lub dostosowaniem stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej lub posiadać elementy dostosowawcze, ulepszenia służące lub pomocne dla osoby niepełnosprawnej, podczas gdy z przepisów wynika, że wydatek poniesiony w ramach IPR-u ma zmniejszać ograniczenia zawodowe osoby niepełnosprawnej,

6. § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ZFRON poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydatki ponoszone w ramach pomocy de minimis nie mogą przynosić korzyści pracodawcy, gdy przytoczony przepis wyraźnie stanowi, że rodzaje wydatków, o których mowa w szczególności w § 2 ust. 12 o ile stanowią przysporzenie korzyści dla pracodawcy, poniesione z wymienionych środków stanowią pomoc de minimis w rozumieniu rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 379 z 28.12.2006, str. 5).

Uzasadniając pierwszy z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego podniesiono brak rozróżnienia przez Sąd I instancji kompetencji Zastępcy Prezesa Zarządu PFRON na gruncie administracyjnoprawnym i cywilnoprawnym, a tym samym brak eliminacji z obrotu prawnego postanowienia Ministra i Pracy i Polityki Społecznej utrzymującego w mocy obarczone wadą nieważności postanowienie wydane przez Zastępcę Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, który nie ma przymiotu organu administracji, bowiem - zdaniem strony skarżącej - jest nim Prezes Zarządu PFRON.

Uzasadniając naruszenie polegające na niezastosowaniu art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy o rehabilitacji wskazano, że stosownie do treści tego przepisu rehabilitacja zawodowa ma na celu ułatwienie osobie niepełnosprawnej uzyskanie i utrzymanie odpowiedniego zatrudnienia i awansu zawodowego przez umożliwienie jej korzystania z poradnictwa zawodowego, szkolenia zawodowego i pośrednictwa pracy. Do realizacji tego celu niezbędny jest m. in. dobór odpowiedniego miejsca pracy i jego wyposażenie.

Powołując następnie treść § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych podniesiono, że z przepisów ustawy oraz aktu wykonawczego wynika, iż katalog wydatków, które mogą być dokonywane ze środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych w ramach indywidualnych programów rehabilitacji jest katalogiem otwartym, co oznacza, iż w ich ramach mogą zostać sfinansowane wszystkie koszty z nich wynikające i mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych pracownika objętego programem, jeżeli komisja rehabilitacyjna, w tym indywidualnym programie rehabilitacji - na podstawie oceny psychofizycznych możliwości niepełnosprawnego pracownika - wskaże na konieczność poniesienia takich kosztów.

W ocenie skarżącej, jeżeli komisja rehabilitacyjna w opracowanym programie rehabilitacji stwierdzi konieczność poniesienia wydatków mających na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych w postaci zakupu dla osoby niepełnosprawnej, niezdolnej już do wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku, wyposażenia stanowiska pracy, które zmniejszy ograniczenia zawodowe pracownika - obiektywnie rzecz biorąc umożliwi mu pozostanie w zatrudnieniu, czyli zapobiegnie wykluczeniu zawodowemu - to wydatek taki może być poniesiony w ramach IPR. Z literatury przedmiotu wynika, że nie ma merytorycznych ograniczeń co do możliwości wykorzystania wszelkich pomocy technicznych dla osób niepełnosprawnych jako sprzętu rehabilitacji zawodowej. W 2002 roku została ustanowiona norma PN-EN ISO 9999:2002 - Pomoce techniczne dla osób niepełnosprawnych, zgodnie z którą pomoc techniczna dla osób niepełnosprawnych to każdy wyrób, przyrząd, wyposażenie lub system techniczny używany przez osobę niepełnosprawną, wykonany specjalnie lub ogólnodostępny, którego funkcją jest zapobieganie, zastępowanie, łagodzenie lub neutralizowanie uszkodzenia, niepełnosprawności lub upośledzenia ("Pomoce techniczne w rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych", Bezpieczeństwo pracy 5/2003, dr n. med. Bożena Kurkus-Rozowska, Centralny Instytut Ochrony Pracy - Państwowy Instytut Badawczy, mgr inż. Róża Serafin, Polski Komitet Normalizacyjny).

Podniesiono, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że wydatek na wyposażenie stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej nie zmniejsza ograniczeń zawodowych pracownika niepełnosprawnego, podczas gdy nie ma merytorycznych ograniczeń co do możliwości wykorzystania wszelkich pomocy technicznych jako sprzętu rehabilitacji zawodowej dla osób niepełnosprawnych.

Dodano, że z powyższym koresponduje zarzut błędnej wykładni art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o rehabilitacji w związku z § 6 ust. 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia w sprawie ZFRON, bowiem ani z tego przepisu, ani z żadnych innych obowiązujących przepisów nie wynika zakaz dokonywania w ramach IPR wydatków związanych z utworzeniem nowego stanowiska pracy w celu zapewnienia osobie niepełnosprawnej zatrudnienia w zakładzie pracy. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji pominął, że stosownie do § 6 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ZFRON indywidualne programy rehabilitacji są tworzone w szczególności dla pracowników, którzy utracili zdolność do wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku lub zmieniają kwalifikacje zawodowe, a zatem nie ma przeszkód prawnych, aby w takiej sytuacji utworzyć nowe stanowisko pracy dla osoby niepełnosprawnej i odpowiednio je wyposażyć. Ponadto z przepisu art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o rehabilitacji wyraźnie wynika, że celem rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych jest ułatwienie osobie niepełnosprawnej uzyskania i utrzymania odpowiedniego zatrudnienia, który następuje w szczególności poprzez dobór odpowiedniego miejsca pracy i jego wyposażenie. Skoro indywidualne programy rehabilitacji są jednym z elementów rehabilitacji zawodowej pracowników niepełnosprawnych, muszą być zgodne z wymogami tej definicji ustawowej. Niepełnosprawność, to trwała lub okresowa niezdolność do wypełniania ról społecznych z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu, w szczególności powodująca niezdolność do pracy. Uczestnictwo w życiu społecznym, oznacza możliwość pełnienia ról społecznych oraz pokonywania barier, w szczególności psychologicznych, architektonicznych, urbanistycznych, transportowych i w komunikowaniu się. Zakłady pracy chronionej zostały stworzone aby tworzyć miejsca pracy dla osób niepełnosprawnych i nadal pozostają ich największym pracodawcą.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 26 maja 2011 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na rzecz tego organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ argumentował, że indywidualne programy rehabilitacji tworzone są dla pracowników o najniższych kwalifikacjach oraz tych, którzy stracili zdolność do wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku. Program taki powstaje na podstawie kompleksowej diagnozy pracownika, a w celu jego realizacji pracodawca ponosi ze środków ZFRON wydatki, które mają skutkować zmniejszeniem ograniczeń zawodowych wynikających z jego niepełnosprawności.

Zdaniem Ministra, analiza materiału dowodowego wykazała wątpliwości co do zasadności poniesienia omawianych wydatków w ramach indywidualnych programów rehabilitacji i ich zgodności z przepisami rozporządzenia. Zdaniem organu zakup samochodu nie powoduje zmniejszenia ograniczenia zawodowego osoby niepełnosprawnej, stanowi natomiast koszt inwestycji pracodawcy mający na celu wyposażenie stanowiska pracy. W żadnej mierze nie można uznać tego uznać za eliminowanie ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika.

Minister podkreślił, że w niniejszej sprawie chodziło o wydatki związane z utworzeniem nowego stanowiska pracy – "pracownik marketingu kierowca" dla pracownika zatrudnionego uprzednio na stanowisku kierowcy. Zwrócono uwagę, iż środki wydatkowane na realizację indywidualnego programu rehabilitacji nie mogą służyć na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem i wyposażeniem nowego miejsca pracy. Do wydatków związanych z utworzeniem nowego stanowiska pracy (pracownik marketingu-kierowca) strona zakwalifikowała zakup samochodu marki M. S., koszty rejestracji samochodu, koszty jego ubezpieczenia, a także koszty osobowe wynikające z wyjazdów w celu zakupu samochodu. W ocenie organu, wydatki te nie mają wpływu na zmniejszenie lub też eliminację ograniczeń zawodowych pracownika niepełnosprawnego.

Organ podkreślił, że w IPR w części IV pkt 18 lit. i) wskazano, że przekwalifikowanie pracownika podyktowane było przede wszystkim potrzebą zakładu pracy, a zatem koszty z tym związane pracodawca powinien sfinansować ze środków innych niż środki Zakładowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Podobnie nie uznano wydatków poniesionych na wyposażenie nowo stworzonego stanowiska pracy poprzez zakup dwóch pralek, żelazka i materiałów budowlanych, gdyż skarżąca Spółdzielnia nie wykazała, że w następstwie ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika praca na dotychczasowym stanowisku nie mogła być już wykonywana przez tego pracownika, jak również strona nie wykazała związku przyczynowego pomiędzy zakupem tych urządzeń a zmniejszeniem ograniczeń wynikających z niepełnosprawności pracownika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd odwoławczy, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd kasacyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono występowania tego typu przesłanek.

W rozpatrywanej sprawie występują dwa zasadnicze zagadnienia prawne wymagające zajęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego stanowiska. Pierwsze z nich dotyczy właściwości Zastępcy Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do wydania w imieniu Funduszu postanowienia z dnia [...] w zakresie odmowy wydania Spółdzielni Inwalidów "F." w S. zaświadczeń o pomocy de minimis.

Na wstępie należy wskazać, że na gruncie prawa publicznego nie funkcjonuje jednolity model organu administracji. W obrocie prawnym występują przede wszystkim takie organy, którym ustawodawca powierzył wprost rozstrzyganie spraw indywidualnych w drodze decyzji lub postanowień administracyjnych (art. 1, pkt 1 k.p.a.). W art. 1 pkt. 2 tego kodeksu wskazano natomiast także na inne organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Mogą to być państwowe jednostki organizacyjne, w tym państwowe osoby prawne, które nie należą do sfery administracji w sensie ustrojowym, a którym przepisy prawa przyznają kompetencje do działania w formie władczej. Taka też sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, tzn. sprawa dotycząca pomocy de minimis załatwiana jest przez inny podmiot niż organ administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym.

Pomoc publiczna, do której odnoszą się regulacje zawarte w art. 87 i 88 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864 ze zm.), a także w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, jest - co do zasady - udzielana przez różnego rodzaju podmioty na podstawie odrębnych unormowań prawnych. Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, przez podmiot udzielający pomocy publicznej należy rozumieć nie tylko organ administracji publicznej, ale także inny podmiot, który jest uprawniony do udzielania pomocy publicznej, w tym przedsiębiorcę publicznego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o przejrzystości stosunków finansowych pomiędzy organami publicznymi a przedsiębiorcami publicznymi oraz o przejrzystości finansowej niektórych przedsiębiorców (Dz. U. Nr 191, poz. 1411 i Nr 245, poz. 1775).

Należy dodać, że z art. 5 ust. 3 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej wynika, że to właśnie podmioty udzielające pomocy wydają beneficjentowi zaświadczenie stwierdzające, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis albo pomocą de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie. Także z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2007 r., nr 245, poz. 1810 ze zm.- rozporządzenie w sprawie ZFRON) wynika, że warunkiem uzyskania pomocy jako pomocy de minimis jest uzyskanie zaświadczenia wydanego przedsiębiorcy przez organ podatkowy, podmiot uprawniony do pobierania opłat na podstawie odrębnych przepisów lub inny podmiot udzielający pomocy.

Z powoływanych regulacji prawnych wynika zatem, że podmiotem właściwym do wydania zaświadczenia w sprawie pomocy de minimis jest nie tylko organ administracji publicznej w sensie ustrojowym, ale również "inny podmiot udzielający pomocy".

Zgodnie z art. 45 ust. 1 i 3a powoływanej ustawy o rehabilitacji, Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest państwowym funduszem celowym, uprawnionym do rozpatrywania i rozstrzygania spraw na podstawie także przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. To właśnie ze środków tego Funduszu pokrywane są zobowiązania, o których mowa w niniejszej sprawie. Wspomnianym "innym podmiotem udzielającym pomocy" w rozpatrywanej sprawie jest więc Fundusz, a nie Prezes FRON. Oznacza to z kolei, że podmiotem wydającym zaświadczenie o pomocy de minimis lub odmawiającym wydania takiego zaświadczenia jest Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Związanym z tym zagadnieniem jest upoważnienie do wykonywania powierzonych Funduszowi kompetencji w zakresie pomocy de minimis. Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, ustrojowymi organami Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych są Rada Nadzorcza i Zarząd. Zgodnie z art. 51 ust. 1 i 2 powoływanej ustawy w skład Zarządu Funduszu wchodzą Prezes Zarządu Funduszu i dwaj jego zastępcy. W art. 51 ust. 3 ustawy zawarto otwarty katalog zadań powierzonych Zarządowi Funduszu. Wymieniono wśród nich m. in. dokonywanie wyboru przedsięwzięć do finansowania ze środków Funduszu oraz gospodarowanie środkami Funduszu. Do wykonywania tych oraz innych, niezastrzeżonych do wyłącznej kompetencji Prezesa PFRON funkcji upoważnieni są także pozostali członkowie Zarządu Funduszu. Przemawia za tym sposób powoływania ich na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu. Prezesa Zarządu PFRON powołuje Prezes Rady Ministrów, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru, na wniosek ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Zastępców Prezesa, na wniosek Prezesa zaopiniowany przez Radę Nadzorczą, powołuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru. Zastępcy, podobnie jak Prezes Zarządu są pracownikami Funduszu wyłanianymi w drodze konkursu, powoływanymi i odwoływanymi z udziałem ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego jako organu założycielskiego Funduszu.

Trzeba zauważyć, że Prezes z mocy przepisów szczegółowych ustawy o rehabilitacji wykonuje swoje kompetencje w ściśle określonym zakresie (przykładowo art. 26a ust. 8, art. 26c ust. 4, art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji). Oznacza to, że załatwianie spraw dotyczących zaświadczeń o pomocy de minimis w imieniu PFRON nie zostało ustawowo zastrzeżone do wyłącznej kompetencji Prezesa Zarządu tego Funduszu, to z kolei pozwala przyjąć (stosownie do wcześniejszych uwag), że mogą być one załatwiane zarówno przez Prezesa Zarządu PFRON, jak i przez jego zastępców.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1168/11 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym zaświadczenie o pomocy de minimis w tego typu sprawach wydaje organ administracji, którym jest Prezes Zarządu PFRON, a wydanie tego rodzaju zaświadczenia przez jego zastępcę skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości.

W tej sytuacji postanowienie Funduszu z dnia [...] podpisane przez Zastępcę Prezesa Zarządu PFRON odmawiające Spółdzielni Inwalidów "F." w S. wydania zaświadczeń o pomocy de minimis nie jest dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - nie zostało ono wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.

Mając na uwadze powyższe, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 53 ust. 3 pkt 1 oraz art. 50 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 2 pkt 12 i art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej.

Drugie wspomniane zagadnienie (i jednocześnie drugi zarzut skargi kasacyjnej) sprowadza się w istocie do prawidłowości odmowy wydania Spółdzielni Inwalidów "F." w S. zaświadczeń o pomocy de minimis w związku z zakupem samochodu, kosztami jego rejestracji, opłatami towarzyszącymi, ubezpieczeniem oraz zakupem dwóch pralek i materiałów budowlanych do ich zainstalowania, a także żelazka. Zakupiony samochód o mniejszej ładowności został przeznaczony dla Z. W., któremu powierzono zamiast dotychczasowego stanowiska kierowcy nowo utworzone stanowisko kierowcy-pracownika marketingu. Dotychczasowa portier-sprzątaczka J. C. została zaś zatrudniona na nowym stanowisku praczki odzieży.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 oraz art. 8 ust. 2 pkt 4 rehabilitacja zawodowa ma na celu ułatwienie osobie niepełnosprawnej uzyskanie i utrzymanie odpowiedniego zatrudnienia i awansu zawodowego przez umożliwienie jej korzystania z poradnictwa zawodowego, szkolenia zawodowego i pośrednictwa pracy. Do realizacji tego celu niezbędny jest m. in. dobór odpowiedniego miejsca pracy i jego wyposażenie. Rodzaj wydatków i sposób ich pokrywania, w tym w ramach pomocy de minimis, regulują szczegółowo przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 245, poz. 1810 z późn. zm.). W § 2 tego rozporządzenia zostały określone rodzaje wydatków, na które przeznaczone są środki funduszu rehabilitacji. Wśród tych wydatków w pkt 12 lit. a - f ujęto finansowanie indywidualnych programów rehabilitacji, mających na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności. Aby konkretny wydatek mógł być zaliczony do pomocy de minimis musi być poniesiony w ramach indywidualnego programu rehabilitacji (§ 6 ust. 1 z.f.r.o.n.), musi mieć na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych, musi być przeznaczony na sfinansowanie pomocy, o jakiej mowa w § 2 ust. 1 pkt 12 z.f.r.o.n., a także musi być sfinansowany ze środków funduszu rehabilitacji (§ 9 ust. 2a z.f.r.o.n.).

Pomoc de minimis jest pomocą o niewielkich rozmiarach, która - co do zasady - nie naruszenia swobody konkurencji na wspólnym rynku wewnątrz Unii Europejskiej. Instytucja ta została przewidziana na zasadzie odstępstwa od reguł wolnej konkurencji, w tym wolnego handlu, wewnątrz europejskiej strefy gospodarczej. Precyzyjne określenie zasad i granic udzielania pomocy de minimis jest tym bardziej istotne, by nie zakłócało relacji gospodarczych wewnątrz Unii Europejskiej. Stosowanie instytucji pomocy de minimis w takim rozumieniu należy postrzegać jako pomoc celową, która powinna prowadzić do osiągnięcia ściśle określonego rezultatu. Pomoc tego rodzaju jest przywilejem w sferze stosunków gospodarczych, a zatem nie można wychodzić z założenia, że to na podmiocie udzielającym pomocy de minimis spoczywają wszelkie obowiązki związane z wyjaśnieniem, czy w konkretnym przypadku przyznanie tej pomocy jest uzasadnione. Przeciwnie z istoty tej instytucji, jej charakteru i trybu przyznawania pomocy wynika, że to na beneficjencie tego rodzaju pomocy spoczywa obowiązek logicznego, poprawnego merytorycznie oraz przekonywującego uzasadnienia, że planowana inwestycja nie służy jedynie normalnemu podniesieniu standardu pracy w przedsiębiorstwie, lecz realizacji celów związanych (na tle niniejszej sprawy) z poprawą sytuacji osób niepełnosprawnych. Tego rodzaju szczególna pomoc publiczna ma na celu ułatwienie pracodawcy wyposażenia miejsca pracy dla osoby niepełnosprawnej. Wnioskodawca powinien zatem dołożyć wszelkiej staranności aby wykazać, że dane inwestycje służą realizacji celów pomocy de minimis. Powinien zatem wykazać istnienie bezpośredniego związku między przeznaczeniem pozyskanych środków finansowych, a poprawą sytuacji konkretnego niepełnosprawnego pracownika w kontekście ograniczeń wynikających z jego poziomu niepełnosprawności. Nie istnieje jeden ustalony wzorzec udzielania tego typu pomocy, a każda tego typu sprawa musi być rozpatrywana odnośnie do precyzyjnie ustalanego stanu faktycznego sprawy. Środki prowadzące do poprawy sytuacji osób niepełnosprawnych mogą być różne. Mogą to być także "normalne" przedmioty, takie jak pralka lub samochód, pozbawione specyfikacji dostosowujących je do używania przez osoby niepełnosprawne o określonych schorzeniach, czy dysfunkcjach. W konkretnym jednak przypadku przedmioty te muszą przyczyniać się realnie do eliminacji skutków niepełnosprawności pracowników. Jak wspomniano, wykazanie tej okoliczności należy do przyszłego beneficjenta pomocy de minimis, który w przedstawionej Funduszowi dokumentacji powinien wykazać wpływ dokonywanych inwestycji na zmniejszenie ograniczeń zawodowych spowodowanych rodzajem, a także stopniem niepełnosprawności konkretnych pracowników.

Treść dokumentów przekazanych przez Spółdzielnię Inwalidów "F." w S. budziła uzasadnione zastrzeżenia organu. Przedstawione Funduszowi kopie dokumentacji dotyczącej Z . W. różniły się od siebie. Niektóre pozycje były dopisane, uzupełniane i zmieniane. Kopia nadesłana w dniu [...] nie uwzględniała zakupu samochodu o mniejszej ładowności, a w kopii z dnia [...] dopisano kwotę [...] zł. Odnośnie zaś do kopii dokumentacji dotyczącej J. C. nie wykazano wydatków na zakup żelazka, dwóch pralek i materiałów budowlanych do ich instalacji. Okoliczności te słusznie budziły wątpliwości Funduszu co do wiarygodności danych przedstawionych w nadesłanych dokumentach. Poza brakiem poprawności i co za tym idzie wiarygodności dokumentacji, płynące z niej wnioski wskazywały jedynie na poprawę komfortu wykonywanej pracy na określonym stanowisku (kierowcy Z. W.) oraz ogólną reorganizację przedsiębiorstwa (zmiana stanowiska J. C. z portiera-sprzątaczki na praczkę), co należy uznać za niewystarczające z punktu widzenia realizacji celów pomocy de minimis.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w dokumentacji załączonej do wniosków o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis zawarto ogólne sformułowania, które nie pozwalają na przyjęcie, że dokonane inwestycje - w świetle podniesionych okoliczności - pozwolą zrealizować założenia i cele szczególnej pomocy dla osób niepełnosprawnych. Organy zatem prawidłowo odmówiły wydania Spółdzielni Inwalidów "F." w S. zaświadczenia o pomocy de minimis. Stąd też za niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o rehabilitacji w związku z § 6 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz § 2 ust. 1 pkt 12 i § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych.

Kwestionowane przez stronę skarżącą stanowisko organu zostało prawidłowo zbadane i ocenione przez Sąd I instancji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Nie zostały zatem naruszone w zaskarżonym wyroku przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).