Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1776/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 15, art. 75, art. 77, art. 78, art. 79, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. [...] w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 438/17 w sprawie ze skargi W. [...] w B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz W. [...] w B. kwotę 1604 (jeden tysiąc sześćset cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 438/17, oddalił skargę W. [...] w B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), nakazał W. [...] w B. - jako inwestorowi robót budowlanych - rozbiórkę utwardzenia gruntu w postaci żwiru na zagęszczonym tłuczniu wykonanego na części nieruchomości nr [...] na terenie zielonym od strony balkonów przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. J. [...] w B.

Organ I instancji, m.in. na podstawie wyników kontroli z dnia 14 lipca 2016 r. oraz oględzin z dnia 10 października 2016 r. ustalił, że sporne utwardzenie, mające służyć celom parkingowym mieszkańców, wykonano na zlecenie ww. Wspólnoty w 2016 r. Pierwotnie sporny teren pokryty był warstwą gleby i roślinnością, zarówno niską, jak i zaroślami oraz drzewami, które zostały wycięte. Nie wykonano żadnych zabezpieczeń od strony sąsiednich nieruchomości w celu zatrzymania wód w obrębie własnej działki. Dlatego PINB postanowieniem z dnia . listopada 2016 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia oceny technicznej prawidłowości wykonanych robót budowlanych, jednakże postanowienie to zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] stycznia 2017 r., zdaniem którego, oceny w ww. zakresie powinien dokonać samodzielnie organ pierwszej instancji. W związku z powyższym PINB ustalił, że utwardzona część nieruchomości znajduje się w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli: [...](uchwała nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lipca 2005 r.) - w obrębie terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1.2MW,U W. Zgodnie z treścią § 8 ust. 2 pkt 5 planu, na terenie tym obowiązuje konieczność zachowania co najmniej 25 % powierzchni biologicznie czynnej w rozumieniu § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). W trakcie kontroli w dniu 31 stycznia 2017 r. ustalono, że powierzchnie biologicznie czynne (roślinne) występują w dwóch obszarach tj. przy granicy z przedszkolem oraz od strony balkonów i stanowią około 18% powierzchni działki. Na pozostałym terenie występują utwardzenia w postaci płyt betonowych i tłucznia. Zdaniem PINB, warunek zachowania powierzchni biologicznie czynnej nie został spełniony, występuje niezgodność z regulacjami prawa miejscowego, co uniemożliwia prowadzenie procedury legalizacyjnej. Organ przyznał, że z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego wynika, że roboty utwardzające nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, jednak z uwagi na zachodzącą niezgodność z planem konieczne było zastosowanie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego, bowiem wykonanie robót niezgodnie z planem jest przypadkiem samowoli budowlanej polegającej na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania strony, uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał Wspólnocie, w terminie do dnia 30 czerwca 2017 r., doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem utwardzenia gruntu w postaci żwiru na zagęszczonym tłuczniu, wykonanego na części nieruchomości nr [...] na terenie zielonym od strony balkonów przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. J. [...] w B., poprzez: 1) usunięcie części wykonanego utwardzenia gruntu w taki sposób, aby co najmniej 25% powierzchni działki nr [...] stanowił teren biologicznie czynny; 2) wykonanie zabezpieczeń utwardzenia gruntu w celu zatrzymania wód opadowych na terenie działki nr [...] w taki sposób, aby woda opadowa nie spływała na sąsiednie nieruchomości.

Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny identycznie jak organ pierwszej instancji, w tym co do kluczowych w sprawie kwestii jak wykonanie utwardzenia terenu, zmiana jego ukształtowania i podniesienie o około 50 cm od strony bloku przy ul. J. [...], jak też zmniejszenie przepuszczalności gruntu, co powoduje spływ wód opadowych na tereny niżej położone, tj. działki nr [...], których to działek nie zabezpieczono. W wyniku spadku terenu w stronę ul. J. powstały niewielkie skarpy, w chwili obecnej jeszcze niezadarnione, na których widoczne są ślady spływu wód z utwardzenia. [...]WINB podzielił również jako prawidłowe i mające oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym ustalenia organu pierwszej instancji odnośnie wymagań dla powierzchni biologicznie czynnych obowiązujących na terenie działki nr [...] (§ 8 ust. 2 pkt 5 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lipca 2005 r., który określa wymagania w zakresie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, wynoszącej 25% terenu inwestycji; § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). W sprawie ustalono, że teren ten wynosi 18 %, co jest niezgodne z prawem.

[...]WINB uzasadniając własną decyzję powołał się na art. 4 Prawa budowlanego i prawo do zabudowy własnej nieruchomości oraz wskazał, że Wspólnota posiadała prawo do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] jako jej użytkownik wieczysty. W świetle przepisów art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na wykonanie przedmiotowego utwardzenia gruntu nie było wymagane pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie. W takiej sytuacji, zdaniem [...]WINB, organ nadzoru budowlanego mógł podjąć działania określone w przepisie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego tylko w warunkach wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Prawa budowlanego, przy czym za przepisy, o których mowa w tych regulacjach, należy rozumieć przede wszystkim przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy techniczno-budowlane. Jak wskazał również [...]WINB, § 28 i § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wprowadzają zakaz odprowadzania wód opadowych na teren sąsiedniej nieruchomości. W związku ze stwierdzonym przez organ pierwszej instancji pogorszeniem chłonności gruntu po jego utwardzeniu, a co za tym idzie - nieprawidłowym odprowadzaniem wód opadowych z działki nr [...], organ nakazał Wspólnocie wykonanie stosownych zabezpieczeń utwardzenia w celu zatrzymania wód opadowych na terenie tej działki w taki sposób, aby woda opadowa nie spływała na sąsiednie nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła Wspólnota zarzucając naruszenie: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 139 k.p.a., art. 106 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. art. 29 i 77 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, § 28 ust. 1 i ust. 2 i § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, § 8 ust. 2 pkt 9 i § 45 pkt 6 lit. e uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli: [...] (w rejonie ulic: J., W., O. N.) w zw. z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, art 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Skarżąca, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), wniosła jednocześnie o przeprowadzenie dowodów z dokumentów: ekspertyzy w zakresie zmiany stanu wody z dnia 5 października 2016 r., znak: [...]; aneksu do ww. ekspertyzy z dnia 19 listopada 2016 r., znak: [...]; trzech wniosków o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli: [...] w B. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lipca 2005 r.; akt sprawy [...] z Departamentu Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę stwierdził, że bez naruszenia prawa zastosowano w niniejszej sprawie procedurę naprawczą uregulowaną w art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Zaznaczył, że utwardzenie terenu na działce budowlanej nie wymagało pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 ustawy), co jednak nie oznaczało braku możliwości kontroli tego wykonania. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego uprawnia organ nadzoru budowlanego do ingerencji także wówczas, gdy roboty budowlane niewymagające pozwolenia lub zgłoszenia są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od regulacji przepisów prawa.

Sąd Wojewódzki uznał, że warunek niezachowania 25 % powierzchni biologicznie czynnej został w sprawie wykazany w sposób niewątpliwy, wynika on z przytoczonych przez organy nadzoru budowlanego regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lipca 2005 r.) i § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wielkość powierzchni biologicznie czynnej ustalono podczas oględzin w dniu 31 stycznia 2017 r. (k. 174). Faktycznie o dacie tych oględzin nie powiadomiono stron, co stanowi naruszenie art. 79 § 1 k.p.a., jednakże naruszenie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Skarżąca nie wskazuje na nieprawidłowość czy niedokładność pomiarów wówczas dokonanych oraz obliczeń procentu powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki. W konsekwencji ustalenie o niezachowaniu wielkości powierzchni biologicznie czynnej (faktycznie 18 % zamiast wymaganych prawem 25 %) uprawniało organy nadzoru budowlanego do ingerencji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, co nastąpiło w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji podkreślił także, że spór o legalność ingerencji organów nadzoru budowlanego w kwestii spływu wód opadowych należy rozstrzygnąć na rzecz stanowiska tych organów. Wskazał przy tym, że oględziny przeprowadzone w sprawie w dniu 10 października 2016 r. (k. 86 akt adm.), w trakcie których byli obecni członkowie zarządu Wspólnoty, tj. M. K. i B. D. oraz podpisali protokół oględzin bez zastrzeżeń składając w trakcie oględzin wyjaśnienia, jak i wielokrotnie powoływana przez Wspólnotę ekspertyza (z października 2016 r., uzupełniona w listopadzie 2016 r., znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy) sporządzona w sprawie o naruszenie stosunków wodnych prowadzonej przez Prezydenta Miasta [...] (k. 112-140), wskazują, że doszło do ingerencji w podłoże poprzez jego wyrównanie, utwardzenie i częściowe podniesienie (vide protokół oględzin z dnia 10 października 2016 r.), bowiem przed tymi pracami teren działki nr [...] był przez wiele lat erodowany. Spowodowało to słabszą przepuszczalność i pogorszenie chłonności gruntu, natomiast z uwagi na użycie materiałów o dużym współczynniku filtracji woda szybciej wsiąka, zatrzymuje się na niechłonnej warstwie gliny i szybciej spływa (vide k. 122 akt adm. i część dodatkowych ustaleń ekspertyzy z listopada 2016 r.), co przy niewielkim podniesieniu terenu na drodze spływu (granica działek nr [...] i [...]) oraz nieregularności działki nr [...] powoduje stagnowanie wody na tej działce. Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, nie doszło do przyjęcia przez organ odwoławczy dodatkowych (w stosunku do postępowania pierwszoinstancyjnego) ustaleń w zakresie ingerencji w spływ wód. [...]WINB jedynie wskazał na "nieprawidłowe odprowadzanie wód opadowych z działki nr [...]" oraz na konieczność wykonania stosownych zabezpieczeń "aby woda opadowa nie spływała na sąsiednie nieruchomości". Ustalenia i wyjaśnienia organu odwoławczego potwierdzają ustalenia z oględzin wykonanych w pierwszej instancji i treść ekspertyzy, w której sformułowano pogląd o "zaburzeniu kierunku naturalnego odpływu powierzchniowego", ale nie o zmianie tego kierunku. Także podniesienie poziomu gruntu, które ustaliły organy, to nie nawiezienie dodatkowego gruntu ponad dotychczasowy poziom, ale podniesienie wynikające z wyrównania, czego zdaje się nie zauważać skarżąca. W ocenie Sądu, przedmiotowe ustalenia znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym (oględziny, dokumentacja fotograficzna oraz ekspertyza wykonana w postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych), który został oceniony wnikliwie, wszechstronnie i zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów, nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd zauważył, że co prawda w uzasadnieniach decyzji organów nadzoru budowlanego nie wspomina się o ww. ekspertyzie, zaś w odpowiedzi na skargę wskazuje się, że nie miała ona żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, jednak znajduje się ona w aktach administracyjnych jako ich część oraz jej ustalenia potwierdzają ustalenia organów. Ustalenie ingerencji skarżącej w spływ wód opadowych, tj. ingerencji o negatywnych skutkach dla działek położonych na drodze tego spływu np. nr [...] (zaburzenie spływu) stanowi działanie zabronione zgodnie z § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W przepisie tym mowa jest o zakazie "zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości", co obejmuje sytuację ustaloną w sprawie niniejszej, która – wbrew zarzutom skargi – nie jest sytuacją zmiany kierunku odpływu wód, ale ingerencji w ten odpływ w sposób wyżej opisany. Zapewnienie przywrócenia stanu zgodnego z prawem pozostaje w kompetencji organów nadzoru budowlanego, bowiem przepisy o warunkach technicznych regulują zasady odprowadzania wód z działek budowlanych. Jak wynika z akt administracyjnych, teren na którym położona jest działka nr [...] posiada koryto z prefabrykatów betonowych usytuowanych na skarpie działki nr [...], jednakże nie wynika z akt sprawy, aby sięgało ono granic działki nr [...]. Dlatego organ nadzoru budowlanego drugiej instancji, w ocenie Sądu, trafnie przywołał treść § 28 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, co skutkowało orzeczeniem w punkcie 2 decyzji tego organu o obowiązku wykonania stosownych zabezpieczeń celem zatrzymania wody na własnej działce i ochrony działek sąsiednich przed nieuprawnionym i szkodliwym spływem wód.

Sąd Wojewódzki podniósł również, że zamieszczenie punktu 2 w decyzji odwoławczej nie stanowi wkroczenia w kompetencje Prezydenta Miasta [...] jako prowadzącego odrębne postępowanie o naruszenie stosunków wodnych. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, a takim było postępowanie zakończone decyzją Prezydenta z dnia [...] czerwca 2017 r. o odmowie wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (załączoną do protokołu rozprawy w dniu 20 lutego 2018 r.) oraz postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w zakresie zachowania warunków technicznych dotyczących odprowadzania wód z terenu działki budowlanej - są odrębnymi postępowaniami. Stąd też ww. decyzja Prezydenta nie mogła mieć przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia w postępowaniu naprawczym, tym bardziej, że z jej uzasadnienia wynika, iż Prezydent oceniał zmianę kierunku spływu wód, ustalając ten fakt negatywnie. Organy nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej również, wbrew temu co w skardze zarzucono, zmiany tego kierunku nie ustaliły, ustaliły zaś ingerencję w spływ poprzez zaburzenie odprowadzania wody opadowej z działki budowalnej wymagającą ich ingerencji.

Sąd I instancji uznał, że nie może być również w niniejszej sprawie mowy o naruszeniu zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a.) oraz o rozstrzygnięciu w postępowaniu odwoławczym w innym przedmiocie czy zakresie niż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Istotnie, organ pierwszej instancji zastosował art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazując rozbiórkę utwardzenia z uwagi na "brak przesłanek do prowadzenia procedury legalizacyjnej", a więc nie dostrzegając innej możliwości uzyskania stanu zgodnego z prawem. Odmiennie tę kwestię ocenił organ odwoławczy, który zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ujmując kwestię powierzchni biologicznie czynnej i kwestię spływu wód odrębnie, przyjmując jednak, że istnieje możliwość doprowadzenia stanu faktycznego do zgodności z prawem. W ocenie Sądu, zarówno punkt 1 jak i punkt 2 art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczą tej samej procedury naprawczej, obydwa zostały zastosowane na podstawie identycznych ustaleń faktycznych, tyle że organy dwóch instancji odmiennie oceniły skutki tych ustaleń: PINB jako niemożliwe do uzyskania stanu zgodnego z prawem, [...]WINB dostrzegł tę możliwość (zmniejszenia powierzchni utwardzenia, zatrzymania wód na własnej działce). Nie wystąpiła zatem sytuacja orzeczenia w innym zakresie (zarzucone naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania art. 15 k.p.a.) i na podstawie dodatkowych ustaleń, ale sytuacja doprecyzowania obowiązków strony, co nie stanowi również orzeczenia na jej niekorzyść.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wspólnota, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie wniosła nadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonego odpisu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. na okoliczność, że skarżąca Wspólnota, wskutek wyrównania i utwardzenia terenu w żaden sposób nie naruszyła ani nie "zaburzyła" naturalnego spływu wód, który pozostał niezmieniony.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła:

I. na podstawie art 174 pkt 1 p.p.s.a. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj.:

1) § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w wyniku czego Sąd błędnie uznał, że wykonane przez Wspólnotę utwardzenie gruntu w postaci żwiru na zagęszczonym tłuczniu, na części nieruchomości o nr ewid. gr. [...] przy ul. J. w B., pogorszyło chłonność gruntu i doprowadziło do zmiany/zaburzenia naturalnego spływu wód opadowych ku sąsiednim nieruchomościom, w sytuacji gdy zgodnie z opinią biegłego oraz ekspertyzą w zakresie zmiany stanu wody przeprowadzoną przez miasto B.- Departament Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] października 2016 r., wyrównanie i utwardzenie nawierzchni podwórka na działce [...] nie zmieniło kierunku odpływu wód opadowych, spływ wody z działki [...] na skutek ww. inwestycji nie został zmieniony i według hipsometrycznei mapy tego rejonu, wody powierzchniowe spływają w kierunku południowo-zachodnim zgodnie ze spadkiem terenu do rzeki B., zaś działka, na której została zrealizowana inwestycja posiada naturalną kanalizację ogólnospławną i większość wody niezmiennie spływa ku rzece B. i nigdy nie doszło tam do jakiegokolwiek zaburzenia lub zmiany kierunku spływu wody, co błędnie ustalił w wyroku Sąd;

2) art. 51 ust. 1 pkt 2 i art 83 ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 1 i art 51 ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez uznanie przez Sąd, że orzeczenie przez organ II instancji co do istoty sprawy w oparciu o inny przepis prawa materialnego (art. 51 ust. 1 pkt 2 i art 83 ust. 2 Prawa budowlanego) aniżeli uczynił to organ I instancji (art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego) nie stanowi istotnego naruszenia przepisów postępowania (art. 15 k.p.a.), co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego podtrzymania przez Sąd zaskarżonej decyzji, skutkującej nałożeniem przez organ obowiązku usunięcia wykonanego przez Wspólnotę utwardzenia terenu na działce nr ewid. gr. [...] i wykonania zabezpieczeń wykonanego utwardzenia w celu zatrzymania wód opadowych, czego organ, w świetle zgromadzonych dowodów, wskazujących brak ingerencji skarżącej w naturalny spływ wód, nie miał prawa uczynić;

3) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, skutkujące bezzasadnym ograniczeniem przez Sąd prawa własności Wspólnoty, w postaci nakazania jej usunięcia prawidłowo i legalnie wykonanego utwardzenia gruntu oraz nakazania wykonania zabezpieczeń w celu zatrzymania wód opadowych, podczas gdy we wcześniejszej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. (znak: [...]) ustalono, że inwestycja poczyniona przez skarżącą Wspólnotę jest zgodna z prawem i nie narusza ona ani nie zaburza kierunku spływu wód, który jest identyczny jak przed poczynionymi przez skarżącą pracami, czego organ w niniejszym postępowaniu zdaje się nie zauważać, w myśl zaś art. 64 ust 3 Konstytucji RP "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności", zaś decyzja [...]WINB, nie tylko jest sprzeczna z ustaleniami innych organów, które przeprowadziły już postępowania w tej sprawie (vide: decyzja Prezydenta [...], opinie biegłych specjalistów i ekspertyzy), ale ingeruje on we własność mieszkańców Wspólnoty i narusza przyznane jej przez Suwerena prawa i nie uwzględnia ona potrzeb jej mieszkańców w zakresie zapewnienia wystarczającej ilości miejsc parkingowych, których mieszkańcy potrzebują, a bez których nie mogliby oni z własności swej korzystać, utwardzenie części działki [...] było konieczne, ażeby spełnić potrzeb mieszkańców i zapewnić im więcej miejsc parkingowych/postojowych (było 7 miejsc postojowych, po wykonaniu utwardzenia jest ich 16);

4) § 8 ust. 2 pkt 9 i § 45 pkt 6 lit. e uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli: [...] w B. (w rejonie ulic: J., W., O. i N.) w zw. § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w sytuacji gdy ww. przepisy stanowią, że 1 miejsce parkingowe lub 1 garaż wbudowany winno przypadać na 1 mieszkanie dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z czego Wspólnota, w której skład wchodzą 32 lokale mieszkalne, przed utwardzeniem nawierzchni miała jedynie 7 miejsc parkingowych i przeprowadzenie ww. robót budowlanych (które nie spowodowało bynajmniej zmiany ani zaburzenia spływu kierunku wód na inne nieruchomości, który pozostał niezmieniony - vide: opinia biegłych w aktach sprawy), było konieczne dla zapewnienia podstawowych potrzeb mieszkańców Wspólnoty i zwiększenia miejsc parkingowych z 7 do obecnych 16, co choć w niewielkim stopniu uczyni zadość przepisom prawa oraz uzasadnionym wymogom ludzi tam mieszkających;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a., poprzez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został należycie wyjaśniony przez organ I i II instancji oraz niedostrzeżenie przez Sąd, że organy nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli - mieszkańców Wspólnoty, polegające na niewszechstronnym i niepełnym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięciu przez Sąd przy wydawaniu wyroku kluczowych dowodów w sprawie (opinii oraz ekspertyz biegłych specjalistów), prowadzącym do błędnego uznania, iż wskutek niewielkiego utwardzenia terenu, doszło do cyt. "zaburzenia kierunku spływu wód", co stanowiło nieprawdę i nie znajduje oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości, podczas gdy z załączonej przez Sąd do akt sprawy opinii biegłego specjalisty technologii budownictwa wodno-melioracyjnego inż. Z. L. (vide: opinia biegłego z dnia 5 października 2016 r. uzupełniona w dniu 22 listopada 2016 r.) wykonanej przez Miasto [...] wynika, iż "ogólny kierunek spływu powierzchniowego wód kształtuję się w kierunku południowo-zachodnim (zgodnie ze spadkiem do rzeki B.), a kierunek tego spływu wskutek inwestycji Wspólnoty się nie zmienił i pozostał taki sam;

2) art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 110, art. 127 § 1 oraz art. 138 k.p.a., poprzez zaniechanie przez Sąd kontroli stanowiska organu I i II instancji w zakresie prawidłowości wykładni § 28 ust. 1 i 2 oraz § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a także w zakresie prawidłowości zebrania i rozpatrzenia przez organ I instancji materiału dowodowego - pomimo sformułowania przez stronę konkretnych zarzutów w tym zakresie - co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy i naruszenia zasady dwuinstancyjności przez organ II instancji i winno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji;

4) art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że nie poinformowanie stron o terminie przeprowadzonych przez organ oględzin (art. 79 § 1 k.p.a.) nie stanowi naruszenia, które miałoby wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy oględziny przeprowadzone przez organ miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy, gdyż na ich podstawie organ nieprawidłowo obliczył powierzchnię biologicznie czynną nieruchomości oraz ustalił rzekome "zaburzenie kierunku spływu wód deszczowych", zaś zdaniem skarżącej, organ nie wliczył do powierzchni czynnej ogródków, znajdujących się przy nieruchomości oraz zielonej nawierzchni ciągów pieszych, przez co zamiast wyliczyć zgodnie z uchwałą 25 % powierzchni biologicznie czynnej, ustalił jej wysokość na jedynie 18 %, co jest niezgodne ze stanem faktycznym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2. wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Niezasadny jest zarzut naruszenia § 8 ust 2 pkt 9 i § 45 pkt 6 lit. e uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli: [...] w B. (w rejonie ulic: J., W., O. i N.) w zw. § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Niewątpliwie zgodnie z obowiązujący planem zagospodarowania przestrzennego powołanym wyżej i wskazanym przepisem rozporządzenia istnieje obowiązek zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych adekwatnych do ilości lokali mieszkalnych. Przepisy te odnoszą się do projektów zagospodarowania terenu przy realizacji inwestycji budowlanych i powinny być uwzględnione na etapie projektowania określonego zamierzenia inwestycyjnego. Nie ma też przeszkód, by po zakończeniu inwestycji zwiększano ilość miejsc postojowych poprzez wykonanie odpowiednich robót budowlanych. Roboty te muszą być jednak wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Z tego też względu zwiększenia ilości miejsc postojowych do ilości wymaganych przepisami pozostaje bez związku ze sprawą, w której kontrolowane jest, czy wykonane roboty budowlane związane z utwardzeniem gruntu zostały wykonane zgodnie z prawem. Należy przy tym podkreślić, że dokonane zwiększenie ilości miejsc postojowych, nie doprowadziło do sytuacji odpowiadającej powołanym wyżej przepisom, bowiem ilość miejsc postojowych jest w dalszym ciągu zbyt mała. Za nietrafny należało także uznać zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P., poprzez bezzasadne ograniczenie przez Sąd prawa własności Wspólnoty [...] przy ul. J. [...] w B., w postaci nakazania jej usunięcia prawidłowo i legalnie wykonanego utwardzenia gruntu oraz nakazania wykonania zabezpieczeń w celu zatrzymania wód opadowych. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2017r., na którą powołuje się skarżący kasacyjnie, została wydana w innym postępowaniu ( dotyczącym naruszenia stosunków wodnych) a ponadto, nastąpiło to po wydaniu zaskarżonej decyzji. Kontrolując zgodność z przepisami prawa wykonanych robót budowlanych w postaci utwardzenia gruntu ani Sąd I instancji ani organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie nie mogły naruszyć wymienionego przepisu Konstytucji R.P. Zwiększenie ilości miejsc postojowych do wymogów przewidzianych prawem przez właścicieli nieruchomości, nie oznacza, że wykonane roboty budowlane nie muszą odpowiadać przepisom prawa budowlanego a nakaz doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z przepisami stanowi niedopuszczalną ingerencję w prawo własności, podlegające ochronie konstytucyjnej. Nie można także uwzględnić zarzutu naruszenia art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 110, art. 127 § 1 oraz art. 138 k.p.a., poprzez zaniechanie przez Sąd kontroli stanowiska organu I i II instancji w zakresie prawidłowości wykładni § 28 ust. 1 i 2 oraz § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, pomimo sformułowania przez stronę konkretnych zarzutów w tym zakresie - co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy i naruszenia zasady dwuinstancyjności przez organ II instancji i winno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji. Wbrew treści przytoczonego zarzutu, Sąd I instancji rozpoznał istotę sprawy odnosząc się do § 28 ust. 1 i 2 oraz § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w kontekście ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie. Fakt, że strona skarżąca nie zgadza się z wynikiem kontroli przeprowadzonej przez Sąd, nie świadczy, że doszło do naruszenia wymienionych przepisów. Uchybienia w zakresie przeprowadzonej kontroli mogą być przedmiotem konkretnych zarzutów procesowych czy materialnoprawnych.

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że brak poinformowania stron o terminie przeprowadzonych oględzin, nie miał wpływu na wynik sprawy. Stosownie do treści powołanego przepisu, strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom i składać wyjaśnienia. Zgodnie z art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2, które jednak w niniejszej sprawie nie miały miejsca. Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że zachowanie wymagań art. 79 i art. 81 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Naruszenie tego obowiązku - w szczególności jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy - stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA: z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2874/12; z dnia 22 listopada 2006 r. Otóż, niewątpliwie istotne dla sprawy ustalenia faktyczne w zakresie określenia powierzchni biologicznie czynnej nieruchomości zostały dokonane w trakcie oględzin, w których strona nie uczestniczyła. Nie wiadomo także na podstawie protokołu oględzin, w jaki sposób organ ustalił, że nie została zachowana powierzchnia biologicznie czynna na nieruchomości. Strona skarżąca powyższe ustalenie kwestionowała twierdząc, że pomimo utwardzenia gruntu, na nieruchomości zachowane jest 25 % powierzchni biologicznie czynnej. Tym samym zasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 art. i art. 80 k.p.a. Niezależnie od powyższego wymienione przepisy zostały naruszone przez nie odniesienie się przez organy orzekające w sprawie do ekspertyzy w zakresie odpływu wód z działki, na której dokonano utwardzenia. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwrócił uwagę na tę okoliczność uznał jednak, że skoro rzeczna ekspertyza znajduje się w aktach sprawy i w ocenie Sądu potwierdza stanowisko organów o spływie wód na sąsiednią działkę, to brak odniesienia się do złożonej ekspertyzy przez organy nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Stanowisko takie nie może być jednak zaakceptowane. Z rzeczonej ekspertyzy – jej wniosków - wynika, że utwardzenie nawierzchni na działce nr [...] nie zmieniło kierunku odpływu wód opadowych. Stwierdzenie, że uporządkowanie terenu na granicy działek z nadaniem niewielkiego spadku w kierunku naturalnego spływu zlikwidowałoby zagrożenie dostania się wody do istniejących garaży, w kontekście wcześniejszych ustaleń ekspertyzy, że powierzchnia działki nr [...] ( na której są garaże), wskutek długotrwałej eksploatacji uległa deformacji, co powoduje, że zaburzony został kierunek naturalnego odpływu powierzchniowego, co przy wyrównaniu i nadaniu regularnego spadku działce [...] powoduje stagnowanie wody na obniżonej części działki [...], nie oznacza jednoznacznie, że zaleganie wody na działce nr [...] jest następstwem wykonania utwardzenia na działce [...]. W tym zakresie organy powinny ponownie przeanalizować zebrany materiał dowodowy i ewentualnie go uzupełnić.

Brak należycie ustalonego stanu faktycznego powoduje, że przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutu naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez uznanie przez Sąd, że orzeczenie przez organ II instancji co do istoty sprawy w oparciu o inny przepis prawa materialnego (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) aniżeli uczynił to organ I instancji (art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego) nie stanowi istotnego naruszenia przepisów postępowania (art. 15 k.p.a.), to zarzut ten należy ocenić jako niezasadny. Naczelny Sąd Administracyjny, podziela w tym zakresie stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Rację ma Sąd I instancji, że obydwa orzeczenia zostały wydane w toku tej samej procedury naprawczej, na podstawie tych samych ustaleń faktycznych. Różnica polegała jedynie na tym, że organy odmiennie oceniły skutki tych ustaleń. Organ I instancji uznał, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem możliwe jest jedynie przez doprowadzenie do stanu poprzedniego, natomiast organ odwoławczy, że można do zgodności z prawem doprowadzić przez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Organ odwoławczy nie orzekł w innej sprawie. Nie nastąpiła zmiana stron, nie zmienił się przedmiot postępowania. W tej sytuacji nie można mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności uregulowanej w art. 15 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadzi niezbędne czynności dowodowe celem jednoznacznego ustalenia powierzchni biologiczne czynnej na działce nr [...] a także w zakresie ustalenia czy utwardzenie działki [...] stanowi rzeczywistą przyczynę gromadzenia się wód opadowych na działce sąsiedniej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).