Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 95/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 64 e par. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Bożena Pindel, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A.T. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) orzeka, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. T., zamieszkały w J. przy ul. [...], zwany dalej zamiennie "stroną", "zobowiązanym" lub "skarżącym", reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K., zwanego dalej "organem odwoławczym", Nr [...]z dnia [...]r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K., zwanego dalej "organem egzekucyjnym", Nr [...]z dnia [...]r. odmawiające umorzenia kosztów egzekucyjnych. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", oraz art. 17 § 1 i art. 18, art. 23 § 3a i § 4 pkt 1 oraz art. 64e § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. z 2005 r. Dz. U. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a".

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym.

W dniu 2 września 2008 r. Dyrektor Izby Celnej w K. wystawił tytuły wykonawcze o nr od [...]do nr [...], obejmujące należności celne strony wynikające z następujących decyzji tego organu: 1) Nr [...] z dnia [...]r., 2) Nr [...] z dnia [...]r., 3) Nr [...] i Nr [...] z dnia [...]r. Wystawienie tytułów wykonawczych poprzedzone zostało doręczeniem w dniu 20 sierpnia 2008 r. upomnień wzywających do dobrowolnego uregulowania należności.

Organ egzekucyjny nadał w dniu 5 września 2008 r. w/w tytułom wykonawczym klauzule wykonalności, po czym w dniu 7 października 2008 r. doręczył ich odpisy zobowiązanemu wraz z zawiadomieniami o zajęciu wynagrodzenia za pracę w firmie PHU A w J. z dnia 25 września 2009 r. o numerach: [...] oraz [...].

Pracodawca zobowiązanego otrzymał w/w zawiadomienia w dniu 29 września 2008 r., po czym pismem z dnia 2 października 2008 r. poinformował, że zobowiązany otrzymuje wynagrodzenie w kwocie wolnej od zajęcia, w związku z czym zajęcia nie będą realizowane.

W wyniku podjętych przez organ egzekucyjny czynności, naliczone zostały na podstawie art. 64 u.p.e.a. koszty egzekucyjne w łącznej kwocie [...] zł.

W dniu 29 marca 2012 r. do organu egzekucyjnego wpłynęło pismo zobowiązanego zawierające wniosek o częściowe umorzenie należności celnych, umorzenie kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnień i odsetek za zwłokę oraz rozłożenie należności na raty.

W toku postępowania prowadzonego w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych, organ egzekucyjny pismem z dnia 27 kwietnia 2012 r. Nr [...], wskazując przesłanki określone przez ustawodawcę w art. 64e § 2 u.p.e.a., których zaistnienie jest warunkiem umorzenia kosztów egzekucyjnych, wezwał zobowiązanego do nadesłania dokumentów obrazujących jego sytuację majątkową.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia 14 maja 2012 r. zobowiązany wyjaśnił, że jego sytuacja majątkowa jest bardzo trudna, osiąga dochody w wysokości [...] zł netto miesięcznie i nie posiada żadnego majątku. Ze względu na stan zdrowia nie może podjąć dodatkowej pracy. Zobowiązany wskazał wysokość stałych wydatków oraz podniósł, że nie zawinił powstaniu zaległości, gdyż powstały one z powodów występujących po stronie wspólnika, D. R.. Zdaniem zobowiązanego umorzenie kosztów egzekucyjnych wobec podatnika, który nie zawinił powstaniu zadłużenia leży w interesie publicznym, bowiem stanowi przejaw sprawiedliwości i troski o dobro obywateli ze strony organów państwowych.

Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] organ egzekucyjny odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych.

Po rozpatrzeniu zażalenia, organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi egzekucyjnemu.

Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...]r. ponownie odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, zacytował i zinterpretował przepis art. 64e § 1-3 u.p.e.a. Wskazał na uznaniowy charakter postanowienia w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych w przypadku wystąpienia co najmniej jednej z przesłanek umorzenia wymienionych w art. 64e § 2 u.p.e.a. Stwierdził, że żadna z tych przesłanek nie wystąpiła i uzasadnił swoje stanowisko w tym względzie.

Zobowiązany złożył zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego zmianę poprzez umorzenie kosztów egzekucyjnych.

W uzasadnieniu wskazał, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu egzekucyjnego, ponieważ w sprawie winna mieć zastosowanie przesłanka zawarta w art. 64e § 1 pkt 1 u.p.e.a. (winno być: art. 64e § 2 pkt 1), gdyż prowadzone postępowanie egzekucyjne jest bezskuteczne z uwagi na fakt uzyskiwania dochodów w kwocie wolnej od zajęcia. Stwierdził, że ten fakt jest wystarczający dla uznania, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych. Zobowiązany wskazał, że nie dysponuje żadnym majątkiem, nie jest też w stanie podjąć dodatkowej pracy. Podkreślił, że organ winien badać wyłącznie jego aktualną sytuację, a nie bezpodstawnie zakładać, że w przyszłości polepszy się jego sytuacja finansowa i na tym opierać twierdzenie, że przesłanka umorzenia nie została spełniona. Wskazał na dysproporcję pomiędzy otrzymywanym wynagrodzeniem, a wysokością kosztów egzekucyjnych.

Nadto strona podniosła, że w sprawie występuje także przesłanka wymieniona w art. 64e § 1 pkt 2 u.p.e.a. (winno być: art. 64e § 2 pkt 2). Dokonując wykładni zwrotu "interes publiczny" zobowiązany stwierdził, że należy mieć na uwadze interes jednostki, jako części składowej społeczeństwa. Ponownie wskazał, że egzekwowane zaległości powstały wskutek działania wspólnika, natomiast obowiązek ich spłaty ciąży na nim.

Zdaniem strony naruszony został art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela, a przepis ten powinien być zastosowany w każdym przypadku, gdy wydawane jest orzeczenie uznaniowe. Zobowiązany stwierdził, że umorzenie kosztów egzekucyjnych wobec podatnika, który nie zawinił powstaniu zadłużenia, leży zarówno w interesie publicznym jak i uwzględnia słuszny interes obywatela.

Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, zacytował przepisy art. 64 § 1, 64a, 64b i 64e § 2 u.p.e.a. Interpretację tych przepisów ograniczył do stwierdzenia, że w świetle art. 64e § 2 koszty mogą być umorzone z przyczyn wskazanych w pkt 1-3 tego artykułu, a zatem organ egzekucyjny w przedmiotowej sprawie może umorzyć koszty egzekucyjne tylko w przypadku, gdy po pierwsze strona wykaże zaistnienie którejś ze wskazanych w tym przepisie przesłanek, a po drugie organ dokona analizy materiału zebranego w sprawie celem ustalenia czy przesłanki te faktycznie wystąpiły. Nadto podkreślił, że umorzenie kosztów egzekucyjnych oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego leżącego w gestii organu egzekucyjnego. Umorzenie tych kosztów w żadnym wypadku nie jest obligatoryjne; odmowa umorzenia kosztów egzekucyjnych nie narusza prawa zarówno w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Stwierdził, że organ egzekucyjny prawidłowo przeanalizował wystąpienie przesłanek umorzenia. Zasadnie bowiem uznał, że sytuacja materialna zobowiązanego, chociaż trudna, nie jest wystarczającą przesłanką umorzenia na obecnym etapie postępowania powstałych kosztów egzekucyjnych. Zasadnie również stwierdził, że w sprawie nie zaistniała przesłanka ważnego interesu publicznego, bowiem interes publiczny nie może być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem strony o zasadności umorzenia kosztów. Umorzenie kosztów zaspokoiłoby interes zobowiązanego, ale nie leży w interesie publicznym rozumianym jako interes całego społeczeństwa. Jako prawidłowe ocenił także stwierdzenie przez organ egzekucyjny, że ściągnięcie kosztów egzekucyjnych nie spowoduje niewspółmiernych wydatków egzekucyjnych, gdyż wyegzekwowanie kosztów nie wymaga dodatkowych czynności organu, powodujących powstanie wydatków egzekucyjnych. W konsekwencji stwierdził, że organ egzekucyjny, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, nie naruszył prawa.

Na to postanowienie, strona, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze wniosła o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o zwolnienie od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 64e § 2 pkt 1 u.p.e.a. polegające na błędnym uznaniu, że skarżący jest w stanie ponieść koszty egzekucyjne bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej oraz niewłaściwe dokonanie wykładni wskazanego przepisu w oderwaniu od wykładni systemowej,

2. art. 64 § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez uznanie, że za umorzeniem kosztów egzekucyjnych nie przemawia interes publiczny, podczas gdy wszechstronne rozważenie materiału dowodowego wskazuje na istnienie ważnego interesu publicznego w umorzeniu skarżącemu kosztów egzekucyjnych,

3. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela, nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dokonanie jego dowolnej oceny,

4. art. 11 k.p.a. poprzez brak jasnego i należytego wyjaśnienia zasadności przesłanek którymi kierował się organ wydając zaskarżone postanowienie,

5. art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, przejawiające się w oparciu ustaleń organu nie tylko na podstawie istniejącego stanu faktycznego ale także na podstawie hipotetycznych założeń organu dotyczących ewentualnych przyszłych możliwości skarżącego.

W uzasadnieniu pełnomocnik podkreślił, że stanowisko organu, iż sytuacja materialna zobowiązanego nie jest wystarczającą przesłanką do umorzenia kosztów egzekucyjnych jest błędne, co wynika z samego porównania egzekwowanych kwot oraz stanu majątkowego zobowiązanego. Zobowiązany nie posiada żadnego majątku, a egzekucja jest bezskuteczna. Stwierdził, że nie sposób uznać, aby zobowiązany był w stanie ponieść koszty egzekucyjne bez uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej. Wysokość egzekwowanej kwoty i kosztów egzekucyjnych pozostaje bowiem w widocznej dysproporcji w stosunku do wysokości wynagrodzenia wolnej od potrąceń w postępowaniu egzekucyjnym oraz możliwości zarobkowych, znacząco limitowanych stanem zdrowia.

Pełnomocnik wywiódł, że za umorzeniem kosztów przemawia nie tylko - jak twierdzi organ - interes zobowiązanego, ale też interes publiczny rozumiany jako interes jednostki stanowiącej ważną część składową całego społeczeństwa. Podkreślił, że egzekwowane należności powstały bez winy skarżącego, w związku z czym nie tylko Skarb Państwa, ale też skarżący stał się ofiarą działań wspólnika. Pełnomocnik przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, wskazując na obowiązek każdorazowego rozpoznania znaczenia pojęcia ważnego interesu publicznego w realiach stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego organ winien w wydanym rozstrzygnięciu odnieść się do aktualnego stanu faktycznego, a nie posługiwać się hipotezami, że być może stan majątkowy zobowiązanego ulegnie poprawie. Kwestionowane działanie organu zakwalifikował jako sprzeczne z zasadą praworządności. Ponadto zarzucił, że organ nie wypełnił dyspozycji art. 7 k.p.a. i nie uwzględnił słusznego interesu obywatela, wskazując na obowiązek stosowania w postępowaniu egzekucyjnym wszystkich przepisów k.p.a.

Pełnomocnik zakwestionował również wykładnię przepisów regulujących instytucję uznania administracyjnego, dokonaną przez organ. Wskazał, że pozostawienie rozstrzygnięcia uznaniu administracyjnemu nie oznacza dowolności rozstrzygnięcia. Organ winien dokładnie rozważyć kwestie istnienia bądź nie istnienia okoliczności uzasadniających zakres ich stosowania. Rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego powinno być szczegółowe oraz wyczerpująco i jasno uzasadnione. Uzasadnienie winno wskazywać, że okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a podjęte rozstrzygnięcie jest oczywistą konsekwencją tych ocen.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, szczegółowo opisał uzasadnienie postanowienia organu egzekucyjnego, stwierdzając, że to postanowienie nie narusza prawa. Podtrzymał też w pełnym zakresie stanowisko i argumentację, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Odnosząc się do zarzutów skargi, organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka ważnego interesu publicznego. Umorzenie kosztów prowadzonego wobec zobowiązanego postępowania egzekucyjnego, nie przyniesie, wbrew twierdzeniom skarżącego, pozytywnego rezultatu ważnego z punktu widzenia szerszej społeczności. Wręcz przeciwnie, co do zasady koszty postępowania pokrywane są w pierwszej kolejności, a ich umorzenie jest wyjątkiem od zasady ponoszenia kosztów przez zobowiązanych. Fakt braku winy skarżącego w powstaniu zadłużenia nie stanowi przesłanki przemawiającej za umorzeniem kosztów egzekucyjnych. Obowiązek ich uiszczenia jest bowiem niezależny od istnienia bądź braku winy zobowiązanego w powstaniu zadłużenia.

Ustosunkowując się do zarzutu, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest zbyt ogólnikowe, co uniemożliwiać będzie Sądowi dokonanie stosownej kontroli, podkreślił, że sam fakt stwierdzenia, że w sprawie nie zaistniała przesłanka ważnego interesu publicznego jest wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych. Wskazał, że w treści zaskarżonego postanowienia wyjaśniono już stronie, że żaden przepis prawa nie nakłada na organ egzekucyjny obowiązku umorzenia kosztów egzekucyjnych nawet w przypadku, gdy spełnione są wszystkie wymienione przez ustawodawcę przesłanki takiego umorzenia. W przedmiotowej sprawie zbadane zostały wszelkie jej okoliczności, a wydane rozstrzygnięcie jest ich odzwierciedleniem.

Postanowieniem z dnia 13 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił skarżącemu przyznania prawa pomocy.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze, wskazując na naruszenia proceduralne zaistniałe przy rozstrzyganiu sprawy, a w szczególności brak precyzyjnych i szczegółowych wyjaśnień dotyczących przesłanek umorzeniowych; ich zaistnienia bądź nie zaistnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z powodów po części w niej nie wymienionych, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, mając na względzie przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.", zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 ustawy p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Postępowanie zakończone w administracyjnym toku instancji, zaskarżonym postanowieniem, toczyło się na wniosek strony, w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych. Organy egzekucyjny stwierdził, że w sprawie nie zachodzi żadna z ustawowych przesłanek umorzenia, a organ odwoławczy utrzymał w mocy to postanowienie, wywodząc, że nie narusza ono prawa. Strona w skardze wywodziła, że w sprawie zachodzą dwie przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych, zarzucając organowi odwoławczemu uchybienia proceduralne i naruszenie zasad uznania administracyjnego. Stan faktyczny sprawy został wyżej przedstawiony, a w dalszej części uzasadnienia będzie przytaczany wyłącznie w zakresie niezbędnym dla oceny prawidłowości subsumcji.

Odnosząc się do stanu prawnego sprawy wskazać trzeba, że zgodnie z art. 64e § 1 i 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne (§ 1). Koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli: 1) stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej, 2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny, 3) ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne (§ 2).

Postępowanie w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych toczy się na wniosek strony. Ulgi są udzielane są na zasadzie uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną pozwalającą organowi na wybór konsekwencji prawnych zaistniałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Organ może, ale nie musi udzielić ulgi polegającej na umorzeniu w całości lub w części kosztów egzekucyjnych. W każdym jednak przypadku rozpatrywania wniosku o umorzenie, organ jest obowiązany dokonać ustaleń dowodowych na okoliczność występowania w sprawie przesłanek umorzenia. Jeżeli stwierdzi, że w sprawie nie występuje żadna przesłanka umorzenia, jest obowiązany odmówić umorzenia (orzeczenie o charakterze związanym). Natomiast w przypadku ustalenia, że w sprawie występuje przynajmniej jedna z ustawowych przesłanek umorzenia, orzeka w granicach uznania administracyjnego.

W świetle powyższych wskazań doktrynalnych Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest orzeczeniem związanym, a więc bezprzedmiotowe są zarzuty dotyczące naruszenia zasad uznania administracyjnego. Kontrola legalności tego postanowienia dokonywana jest na zasadach ogólnych, z pominięciem specyfiki kontroli orzeczeń uznaniowych.

Na wstępie rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonego postanowienia niezbędne jest poczynienie kilku uwag natury ogólnej dotyczących wykładni prawa w związku z odpowiednim stosowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego na gruncie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie bowiem z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym maja odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zagadnienie odpowiedniego stosowania k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji było niejednokrotnie podejmowane w literaturze przedmiotu (zob. Z. Leoński, Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, [w:] Zagadnienia proceduralne w administracji, pod. red. K. Podgórskiego, Katowice 1984, s. 20-28 oraz Z. Leoński, Egzekucja administracyjna. Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Warszawa 1995, s. 39-41) oraz w orzecznictwie sądowym.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt II FSK 157/05 podzielił pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy, że w praktyce stosowanie "odpowiednio" przepisów, do których odesłano wymaga wnikliwego rozpatrzenia, w jakim zakresie i w jaki sposób należy je stosować (Postanowienie SN z dnia 8 lipca 1998 r., sygn. akt III CZP 17/98, OSNC 1999, nr 1, poz. 19) i stwierdził, przepisy k.p.a. powinno się stosować przy uwzględnieniu specyfiki unormowań postępowania egzekucyjnego w administracji. Odpowiednie stosowanie prawa oznacza: 1) stosowanie pełne, czyli odpowiednie przepisy prawa bez żadnych zmian w ich dyspozycji, 2) stosowanie ze zmianami, 3) nie stosowanie w ogóle – w szczególności w sytuacji, gdy przepisy nie mogą być zastosowane ze względu na ich bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla normowania tych stosunków, do których miałyby one być stosowane odpowiednio (vide: J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, z. 3, s. 370 i następne).

Przepisy u.p.e.a. w ogóle nie regulują kwestii związanych z rodzajem rozstrzygnięć, jakie mogą być podjęte przez organ odwoławczy na skutek rozpatrzenia środków zaskarżenia składanych przez uprawnione podmioty w toku postępowania egzekucyjnego. W tej sytuacji organ odwoławczy na skutek rozpatrzenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych zobowiązany jest do wydania jednego z rodzajów rozstrzygnięć określonych w przepisie art. 138 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Zawarty w art. 138 k.p.a. katalog rozstrzygnięć, które mogą zapaść w wyniku postępowania zażaleniowego, jest wyczerpujący i determinuje zasady działania organu w postępowaniu zażaleniowym.

Zgodnie z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której alternatywnie: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, 3) umarza postępowanie odwoławcze (§ 1). Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2).

Stosownie do art. 144 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w Dziale II rozdziale 11 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Odesłanie do art. 138 (z wyjątkiem zakresu umorzenia postępowania zażaleniowego) ma charakter prosty.

W świetle przepisu art. 138 k.p.a. decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym również decyzje tego organu (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 zdanie pierwsze), ukierunkowane na rozstrzygnięcie o określonych prawach lub obowiązkach. Procesowym wyrazem merytorycznych kompetencji organu drugiej instancji jest treść jego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ ten utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję bądź uchyla ją i sam rozstrzyga o istocie sprawy. Wynik postępowania organu odwoławczego nie sprowadza się do oddalenia odwołania bądź uznania tego środka za uzasadniony. Organ orzekając merytorycznie utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jeżeli w wyniku przeprowadzonego przez siebie procesu stosowania prawa ustala konsekwencje prawne tożsame z konsekwencjami ustalonymi przez organ pierwszej instancji.

Sąd stwierdza, że identyczne reguły obowiązują organ orzekający w postępowaniu zażaleniowym. Organ odwoławczy rozpatrujący zażalenie na postanowienie w przedmiocie umorzenia kosztów postępowania jest obowiązany orzekać merytorycznie, a nie jedynie kontrolnie. Twierdzenia tego nie może zmienić okoliczność, iż organ odwoławczy jest jednocześnie organem nadzoru. Status organu nadzoru nie wpływa na sposób wypełnienia obowiązków organu odwoławczego i nie zwalnia organu z obowiązku ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania.

Proces stosowania prawa zmierzający do wydania orzeczenia administracyjnego obejmuje następujące etapy: 1) ustalenie stanu faktycznego, 2) wybór przepisów prawnych znajdujących w sprawie zastosowanie, 3) wykładnia tych przepisów prawnych, 4) subsumcja, 5) ustalenie konsekwencji prawnych. Prawidłowe przeprowadzenie etapów procesu stosowania prawa wymienionych w punktach od 1 do 4, skutkuje prawidłowym ustaleniem konsekwencji prawnych, a więc wydania zgodnego z prawem orzeczenia. Cały proces stosowania prawa organ jest obowiązany prowadzić z poszanowaniem dla przepisów proceduralnych.

Sąd stwierdza, że organ odwoławczy nie przeprowadził procesu stosowania prawa w sposób wyżej wskazany, lecz ograniczył się do skontrolowania postanowienia organu egzekucyjnego i utrzymał to postanowienie w mocy stwierdzając, że postanowienie odmawiające umorzenia kosztów egzekucyjnych nie narusza prawa.

W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie narusza przepis art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. i art. 15 k.p.a. - w związku z art. 18 u.p.e.a. Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ pozbawiło stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej wniosku o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest przedwczesne.

Sąd stwierdza, że organ odwoławczy nieprawidłowo przeprowadził etap ustalenia stanu faktycznego sprawy. Na tym etapie organy są obowiązane zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy. Postępowanie dowodowe obejmuje fakty, z którymi prawo wiąże skutki prawne. Sytuacja procesowa organu odwoławczego na tym etapie procesu stosowania prawa jest inna niż sytuacja organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji jest obowiązany zebrać materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, a następnie rozpatrzyć całość zebranego materiału. Organ odwoławczy jest obowiązany przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 138 § 2 k.p.a.); w podstawowym zakresie korzysta z materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji. W pełnym zakresie jest natomiast zobowiązany do rozpatrzenia materiału dowodowego. Na zakres obowiązków organu odwoławczego co do ustalenia stanu faktycznego sprawy wpływa treść złożonego zażalenia. Jeżeli strona kwestionuje ustalenia dowodowe organu pierwszej instancji, organ odwoławczy winien odnieść się do tych zarzutów, obalając je lub dokonując w tym zakresie ustaleń własnych. Ustalenia dowodowe to zarówno wybór faktów, z którymi prawo wiąże konsekwencje prawne, jak i przeprowadzenie procesu dowodzenia, którego wynikiem jest stwierdzenie, że określony fakt został udowodniony lub nie został udowodniony.

W zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego zobowiązany zakwestionował uznanie przez ten organ za fakt prawotwórczy hipotezy, że jego sytuacja finansowa może ulec poprawie. Opierając się na wskazanej hipotezie organ egzekucyjny stwierdził, że nie występuje w sprawie przesłanka umorzenia określona w art. 64e § 2 pkt 1 (zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej). Zobowiązany kwestionował tę tezę wskazując, że hipoteza jest oczywiście bezpodstawna (ze względu na stan zdrowia nie może podjąć dodatkowej pracy), a nadto wywodził, że jest niezgodna z prawem, ponieważ przepis nakazuje ocenić aktualną sytuację finansową.

Organ odwoławczy stwierdził, że przeanalizował zebrany w sprawie materiał dowodowy. Następnie wskazał, że organ egzekucyjny przeanalizował wystąpienie przesłanek umorzenia i zasadnie uznał, że te przesłanki nie występują; jego rozstrzygnięcie jest prawidłowe i nie narusza prawa. Organ odwoławczy nie odniósł się do opisanych wyżej zarzutów strony w żaden sposób. Nie ustalił, czy okoliczność objęta hipotezą organu egzekucyjnego jest, w świetle przepisu, faktem prawotwórczym; a w przypadku pozytywnego przesądzenia tej kwestii – czy ten fakt został udowodniony. Konsekwencją takiego zaniechania jest uchybienie w zakresie obowiązku zebrania materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie - w sposób zgodny z zasadami prowadzenia postępowania dowodowego określonymi w k.p.a., z modyfikacjami wynikającymi z u.p.e.a. - stanu faktycznego sprawy.

Sąd nie dopatrzył się uchybienia organu na etapie wyboru przepisów prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie, ponieważ organ prawidłowo wskazał na podstawę prawną rozstrzygnięcia. Natomiast postępowanie organu na etapie interpretacji tych przepisów jest nieprawidłowe. Organ ograniczył się do wyjaśnienia, na czym polega uznanie administracyjne i jak tę konstrukcję się stosuje. Zastrzegł, iż uznanie administracyjne leży w gestii organu egzekucyjnego. Nie dokonał natomiast wykładni przepisu formułującego przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych.

Sąd nie podziela poglądu organu odwoławczego, że instytucja uznania administracyjnego leży w gestii organu egzekucyjnego. Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji winien stosować te instytucję w przypadkach prawem przewidzianych. Również na tym polega ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, do którego jest zobowiązany organ odwoławczy, że organ ten może orzekać reformatoryjnie, a nie tylko kasacyjnie w sprawach uznaniowych. Do 31 grudnia 2003 r. takie ograniczenia w polskiej procedurze administracyjnej występowały, ale dotyczyły konkretnie wskazanego organu (samorządowych kolegiów odwoławczych) i przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2004 r.

Nadto Sąd wskazuje, że uchylenie się przez organ odwoławczy od interpretacji przepisu formułującego przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych pozostaje w ścisłej łączności z uchybieniem w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy w kontekście identyfikacji faktów prawotwórczych.

Konsekwencją wskazanych uchybień jest nieprawidłowe przeprowadzenie subsumcji. Subsumcja polega na zaklasyfikowaniu danego przypadku do pewnego, rodzajowo określonego przez przepisy prawa, zachowania się. Stosujący prawo winien zadecydować, czy udowodnione przez niego fakty należą do klasy faktów określonych przez przepisy prawa. Dotyczy to zarówno porównania ustaleń dowodowych z zawartymi w przepisach określeniami denotującymi stany empiryczne, jak i ze stanami kwalifikowanymi prawnie. W niektórych przypadkach oznacza również konieczność dokonania ocen, jeżeli przepis zawiera zwroty ocenne. Subsumcja polega więc na ustaleniu, czy stan faktyczny sprawy i stan abstrakcyjny, wynikający z przepisu, pokrywają się. Ponieważ organ odwoławczy nie ustalił w sposób należyty stanu faktycznego sprawy w zakresie występowania przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych i nie dokonał wykładni stosowanych przepisów, nie przeprowadził subsumcji w sposób wyżej wskazany.

Sąd stwierdza, że powyższe uchybienia spowodowały, że nieprawidłowo został również przeprowadzony ostatni etap procesu stosowania prawa; organ nieprawidłowo ustalił konsekwencje prawne – orzeczenie jest przedwczesne - a to powoduje, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe.

Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, orzeczenie utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji winno być wydane w przypadku, gdy pokrywają się rezultaty procesów stosowania prawa przeprowadzonych przez obydwa te organy. Działanie organu odwoławczego nie może ograniczać się do wypełnienia funkcji kontrolnej. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy przeprowadzi proces stosowania prawa w sposób wyżej opisany.

Z powodów wyżej szczegółowo opisanych Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tego względu uchylił to postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania uchylonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 ustawy p.p.s.a, zasądzając na rzecz strony skarżącej koszty postępowania sądowego w kwocie 357 zł, obejmujące uiszczony wpis w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł oraz opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.