Wyrok NSA, sygn. akt I SA 325/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 621  Sprawy mieszkaniowe, w tym dodatki mieszkaniowe
Hasła tematyczne: Policja
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1-2
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz. 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
journal: M.P. 1997 nr 7 poz. 6 poz. 709
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: 1. Zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów /M.P. nr 76 poz. 709/ mimo odmiennego niż w uprzednio obowiązujących przepisach uregulowania formy pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie narusza konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Mieści się ono w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 170 ze zm./.

2. Po wejściu w życie zarządzenia wymienionego w pkt 1 policjant nie może skutecznie dochodzić uzupełniającej pomocy finansowej na cele mieszkaniowe w sytuacji, w której na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów otrzymał pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe w pełnej wysokości.

TEZY

1. Zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów /M.P. nr 76 poz. 709/ mimo odmiennego niż w uprzednio obowiązujących przepisach uregulowania formy pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie narusza konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Mieści się ono w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 170 ze zm./.

2. Po wejściu w życie zarządzenia wymienionego w pkt 1 policjant nie może skutecznie dochodzić uzupełniającej pomocy finansowej na cele mieszkaniowe w sytuacji, w której na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów otrzymał pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe w pełnej wysokości.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Mirosława L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 21 stycznia 1998 r. (...) w przedmiocie odmowy przyznania uzupełniającej pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją z 21 stycznia 1998 r. (...) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wyższej Szkoły Policji w Sz z 10 grudnia 1997 r. (...), odmawiającą przyznania Mirosławowi L. uzupełniającej pomocy na budownictwo mieszkaniowe.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podnosił, że Mirosław L. pełni służbę w Wyższej Szkole Policji w Sz. od 30 kwietnia 1995 r. W poprzednim miejscu pełnienia służby /w P./ Mirosław L. skorzystał z pomocy finansowej w formie dodatkowej ulgi bezzwrotnej przyznanej decyzją Nr 3/90/2 z 27 grudnia 1990 r. Komendanta Rejonowego Policji w P. w związku z uzyskaniem domu jednorodzinnego w B.-D. Nr 153. W wysokości pomocy finansowej /66.400.000 starych złotych/ uwzględniono m.in. uprawnienia zainteresowanego do 5 norm zaludnienia /wnioskodawca, jego żona oraz troje dzieci/. Skarżący w obecnym miejscu pełnienia służby, tj. w Sz. uzyskał w dniu 2 września 1997 r. dom w Z. gmina Sz. Wnioskiem z 12 listopada 1997 r. skierowanym do Komendanta Wyższej Szkoły Policji w Sz. zainteresowany zwrócił się o przyznanie mu pomocy finansowej uzupełniającej. We wniosku Mirosław L. wykazał uprawnienia do 6 norm zaludnienia /wnioskodawca, jego żona, 3 dzieci oraz dodatkowa norma z tytułu zajmowanego stanowiska - 10 gr zaszeregowania/.

Decyzją z 10 grudnia 1997 r. Komendant Wyższej Szkoły Policji w Sz. odmówił Mirosławowi L. przyznania pomocy finansowej. Organ uznał bowiem, że policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów w formie dodatkowej ulgi bezzwrotnej na uzyskanie lokalu /domu/, w świetle zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu /domu/ przez policjantów /M.P. nr 76 poz. 709/, pomoc finansowa nie przysługuje. Od decyzji tej odwołał się Mirosław L. podnosząc, że osoba uprawniona, która nie uzyskała na podstawie dotychczasowych przepisów pomocy finansowej w pełnej przysługującej wysokości, ma prawo do uzupełniającej pomocy finansowej na podstawie obecnie obowiązujących uregulowań prawnych.

Organ II instancji odwołania nie uwzględnił. Przysługujące policjantom prawo do lokalu mieszkalnego wynika z art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 170 ze zm./, a zastępczą formą realizacji tego prawa jest przewidziana przepisem art. 94 ust. 1 tej ustawy pomoc finansowa "na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość". Negatywną przesłanką do przydziału mieszkania, określoną w art. 95 ustawy pragmatycznej, jest skorzystanie przez osobę uprawnioną z pomocy finansowej. Tak również stanowią obowiązujące od dnia 30 października 1997 r. przepisy zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, domu przez policjantów /M.P. nr 76 poz. 709/. Powołane zarządzenie w sposób jednoznaczny wskazuje cele, na które może być udzielona pomoc finansowa, tj. uzyskanie lokalu /domu/. Przepisy tego zarządzenia stanowią, że pomoc przyznawana jest jednorazowo oraz, że nie można jej przyznać, jeżeli osoba uprawniona taką pomoc już uzyskała. Wyjątkiem od tej zasady są postanowienia par. 6 i par. 7 - przepisy przejściowe, nie mające zastosowania w sprawie skarżącego. Stosownie do przepisów obowiązujących w 1990 r., tj. w okresie otrzymania przez M. L. pomocy finansowej, przyznawana była ona w dwóch formach: 1/ zaliczki na poczet dodatkowej ulgi - przed zrealizowaniem celu, 2/ oraz w formie dodatkowej ulgi bezzwrotnej - po zrealizowaniu celu. W latach 1991-1997 stosowano inne nazewnictwo: pomoc finansowa zaliczkowa - przed zrealizowaniem celu oraz pomoc finansowa w pełnej wysokości - po zrealizowaniu celu. O ile wysokość pomocy finansowej w formie zaliczki ustalana była na dzień złożenia wniosku, pomoc finansowa w formie dodatkowej ulgi bezzwrotnej /pełnej przysługującej wysokości/ określana była z uwzględnieniem uprawnień na dzień uzyskania lokalu /domu/. Bezspornym jest, że Mirosław L. w 1990 r. skorzystał z pomocy finansowej w formie dodatkowej ulgi bezzwrotnej, a więc uwzględniono w jej wysokości uprawnienia, jakie posiadał wówczas skarżący i została ona udzielona na uzyskanie domu jednorodzinnego w poprzednim miejscu pełnienia służby /w P./.

Biorąc to pod uwagę oraz przepisy par. 1 ust. 2 i par. 9 zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r., które nie przewidują możliwości przyznania pomocy finansowej osobie, która z takiej pomocy już skorzystała, odmowa przyznania zainteresowanemu przedmiotowej pomocy jest uzasadniona.

Na decyzję Komendanta Głównego Policji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Mirosław L. Domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji skarżący podnosił w skardze, że w poprzednim miejscu pracy skorzystał z pomocy finansowej na przysługujące mu wówczas 5 norm zaludnienia. Po przeniesieniu się do służby w Wyższej Szkole Policji /od 1 maja 1995 r./, w dniu 10 lipca 1996 r. nabył dodatkową normę zaludnienia z tytułu 10 grupy zaszeregowania. W dniu 2 września 1997 r. nabył dom w miejscowości Z. i 12 listopada 1997 r. wystąpił o przyznanie mu uzupełniającej pomocy finansowej w związku z nabyciem dodatkowej normy zaludnienia. W tym czasie nie obowiązywało już zarządzenie Nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 marca 1993 r. Mimo to jednak pomoc finansowa była nadal przyznawana przez resort, mimo braku przepisów wykonawczych, na zasadach analogicznych jak w nieobowiązującym już zarządzeniu Nr 41/93. Komendant Główny Policji odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej, argumentując to brakiem przepisów umożliwiających przyznanie takiej pomocy. Zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, domu przez policjantów /M.P. nr 76 poz. 709/, nie przewiduje bowiem możliwości przyznawania uzupełniającej pomocy finansowej. Takie postępowanie narusza według skarżącego zasadę lex retro non agit. Tym bardziej, że nowe przepisy wykonawcze są mniej korzystne od poprzednich. Naruszają one również konstytucyjną zasadę równości wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP - bowiem policjanci mający mieszkania służbowe mogą zawsze przy nabyciu następnych norm zaludnienia występować o przydział większego mieszkania służbowego i takie otrzymują, gdyż przepisy na to zezwalają.

Gdy natomiast chodzi o policjantów, którzy mają własne mieszkania lub domy i nabyli dodatkowe normy zaludnienia, uzupełniająca pomoc finansowa już im nie przysługuje. Wynika z tego, iż w znacznym zakresie naruszono tu zasady sprawiedliwości społecznej, tworząc nierówność wobec prawa i naruszając w ten sposób naczelną zasadę konstytucyjną. Wprowadzenie takich uregulowań prawnych pośrednio ograniczać będzie inicjatywy policjantów do pozyskiwania ze środków własnych lokali mieszkalnych po np. powiększeniu rodziny. Policjant, który wcześniej skorzystał z pomocy finansowej nie będzie mógł się starać o pomoc uzupełniającą. Z tych względów należy uznać, iż nowe przepisy wykonawcze są przejawem dyskryminacji w życiu społecznym i gospodarczym tej części policjantów, którzy z własnych oszczędności starają się uzyskać mieszkanie lub dom, nie oczekując na mieszkanie służbowe, w porównaniu z grupą policjantów otrzymujących mieszkania służbowe i w każdej chwili mogących otrzymać większe, gdy tylko uzyskają prawo do dodatkowych norm zaludnienia. Natomiast policjantom posiadającym własne mieszkania już żadna pomoc nie przysługuje, choćby w celu nabycia większego mieszkania z tytułu powiększenia się rodziny, a więc uzyskania prawa do dalszych norm mieszkaniowych.

Z tego względu zwracał się skarżący do Sądu o rozważenie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego celem orzeczenia o zgodności zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r. z ustawą o Policji, a przede wszystkim z art. 32 Konstytucji RP. Skarżący uważa, że wykładnia językowa par. 9 wymienionego zarządzenia poprzez wnioskowanie argumentum a contrario pozwala na przyjęcie stanowiska, że kto nie uzyskał na podstawie dotychczasowych przepisów pomocy finansowej w pełnej przysługującej mu wysokości, to ma prawo do uzupełniającej pomocy finansowej w tym zakresie na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 30 września 1997 r., tj. na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, wobec braku nowych przepisów wykonawczych w okresie od 12 kwietnia 1996 r. do 30 września 1997 r. Tego jednak organy policyjne orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę, odmawiając przyznania skarżącemu pomocy do której ma prawo na zasadach określonych ustawą o Policji i analogicznie stosowanego zarządzenia Nr 41/93, bowiem w tym okresie nabył on uprawnienia do tego świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wnosił o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./ stanowi, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Zasady przyznawania i zwrotu oraz wysokość pomocy finansowej, o której wyżej mowa, określa zgodnie z postanowieniami ust. 2 art. 94 ww. ustawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Aktualnie obowiązuje wydane w oparciu o tę delegację ustawową zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów /M.P. nr 76 poz. 709/.

Postępowanie w sprawach omawianej pomocy finansowej jest zgodnie z art. 47 ust. 5 ustawy o Policji postępowaniem administracyjnym, prowadzonym na wniosek osoby zainteresowanej /par. 3 ww. zarządzenia/, kończonym wydaniem przez upoważniony do tego organ policyjny decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie musi być oparte o przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wydania decyzji. Według powołanego zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r., którego przepisy oprócz odpowiednich przepisów ustawy o Policji stanowiły podstawę prawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, przedmiotowa pomoc przyznawana jest jednorazowo /par. 2/, zaś nie przysługuje ona policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej w pełnej przysługującej wysokości na podstawie dotychczasowych przepisów. Odnosząc ten stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej przez Sąd sprawy należy dojść do wniosku, że wnioskowana przez skarżącego pomoc nie przysługuje mu. Mirosław L. wystąpił 12 listopada 1997 r. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej uzupełniającej. Miało to miejsce zatem już pod rządami wzmiankowanego zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, o którym wyżej mowa. Przepisy tego zarządzenia nie przewidują natomiast przyznawania policjantom pomocy finansowej uzupełniającej. Jak zaznaczono, zasadą wyrażoną w par. 2 zarządzenia jest, że pomoc finansowa przyznawana jest jednorazowo.

Wyjątek od tej zasady zawiera par. 6 cyt. zarządzenia, ale ten przepis w przypadku sprawy niniejszej nie ma zastosowania. Mirosław L. skorzystał już z pomocy finansowej w pełnej przysługującej wysokości na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących. Otrzymał on decyzją Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w P. z 9 listopada 1987 r. pomoc finansową w formie zaliczki na poczet dodatkowej ulgi w związku z budową domu jednorodzinnego, a następnie po wybudowaniu domu decyzją z 27 grudnia 1990 r. Komendanta Rejonowego Policji w P. przyznano mu dodatkową ulgę w formie bezzwrotnej pomocy finansowej. W decyzji tej uwzględniono 5 norm zaludnienia przysługujących wówczas skarżącemu. Mirosław L. w kilka lat po skorzystaniu z pomocy finansowej w pełnej przysługującej wysokości, wystąpił o przyznanie mu uzupełniającej pomocy finansowej. Uważał, że ponieważ przed wejściem w życie ww. zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r., nabył - z uwagi na uzyskanie w 1996 r. szóstej normy zaludnienia - prawo do uzupełniającej pomocy finansowej, to ta mimo, iż takiej formy pomocy nie przewiduje cytowane zarządzenie, winna mu być wypłacona. Jako podstawę przyznania uzupełniającej pomocy finansowej skarżący wskazał przepisy nieobowiązującego już zarządzenia Nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 marca 1993 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania. Istotnie zarządzenie to w par. 10 przewidywało formę uzupełniającej pomocy finansowej, która przysługiwała osobom, które po skorzystaniu z pomocy finansowej w pełnej przysługującej wysokości dokonały zamiany na większy lokal spółdzielczy z powodu powiększenia się rodziny lub nabycia uprawnień do dodatkowej powierzchni mieszkalnej albo budują lub nabywają dom jednorodzinny lub uzyskują lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość. Przepisy te nie obowiązywały już jednak w dacie składania wniosku przez Mirosława L. Obowiązywały wówczas przepisy zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 września 1997 r., które - jak wykazano - nie przewidywały formy uzupełniającej pomocy finansowej dla tych policjantów, którzy już skorzystali z pomocy w pełnej przysługującej im w momencie jej przyznawania wysokości. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi, iż zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów, jest niezgodne z ustawą o Policji i narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Zarządzenie to, jakkolwiek w pewnym zakresie formy pomocy finansowej na cele mieszkaniowe reguluje odmiennie niż przepisy przedtem obowiązujące, ale mieści się to w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego - dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - z art. 94 ust. 2 ustawy o Policji.

Powyższe wskazuje, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało ją oddalić.