Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 274/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.12
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 35 ust.3, art. 35 ust 6 pkt 1, art. 35 ust.8
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r., znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prezydenta Miasta [...] ("skarżący", "Prezydent") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...]listopada 2019 r. znak:[...], wydane w sprawie dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za niewydanie w terminie decyzji w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z [...] lipca 2019 r. Wojewoda [...]("Wojewoda") zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej skarżącemu na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane.

Następnie postanowieniem z [...] lipca 2019 r., znak:[...], organ ten nałożył na skarżącego karę w wysokości 23.500,00 zł za 47 dni zwłoki w wydaniu decyzji z [...] kwietnia 2019 r., nr [...](znak:[...]) odmawiającej zatwierdzenia projekt budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących dobudowę kanału wentylacyjnego dla lokalu [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na nieruchomości położonej w L. przy ul.[...], na działce [,...]w obrębie[...].

Na wskazane postanowienie Wojewody Prezydent Miasta [...] wniósł z zachowaniem terminu zażalenie.

Po rozpatrzeniu tego środka zaskarżenia, GINB postanowieniem znak: [...] z [...] listopada 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."), uchylił postanowienie Wojewody w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i ustalił wysokość kary na kwotę 17.500 zł.

W uzasadnieniu postanowienia GINB wskazał na następujące ustalenia: [...]października 2018 r. do Prezydenta wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na dobudowie kanału wentylacyjnego dla lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul.[...], działka [...]w obrębie [...] w L. [...]października 2018 r. Prezydent, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu budowlanego dotyczącego ww. budowy. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] listopada 2018 r. znak: [...] nie uzgodnił ww. projektu; orzeczenie to wpłynęło do Prezydenta [...] listopada 2018 r., a zgodnie z pismem z [...] października 2019 r. [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, stało się ostateczne [...] listopada 2018 r. Prezydent postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., znak:[...], nałożył, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, na inwestora obowiązek uzupełnienia braków w terminie do [...] stycznia 2019 r. Decyzja Prezydenta (nr[...]) odmawiająca zatwierdzenia projekt budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących dobudowę kanału wentylacyjnego dla lokalu [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na nieruchomości położonej w L.przy ul.[...], na działce [...]w obrębie[...], została podjęta [...] kwietnia 2019 r.

Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu przyjął, że okres rozpatrywania wniosku przez Prezydenta faktycznie wyniósł 195 dni. Od okresu trwania postępowania administracyjnego, Wojewoda odliczył okres 65 dni wynikający z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, oraz 24 dni (tj. okres od [...] października 2018 r. do [...] listopada 2018 r.) w związku z koniecznością uzgodnienia projektu budowlanego z Łódzkim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz 59 dni (tj. od [...] grudnia 2018 r. do [...] stycznia 2019 r.) w związku z wezwaniem inwestora do uzupełnienia braków materialnych. Organ wojewódzki ustalił, że całe postępowanie trwało 195 dni, natomiast po odjęciu ww. dni ocenił, że Prezydent dopuścił się 47 - dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, skutkującej karą pieniężną w wysokości 23.500 zł.

GINB co do zasady, tj. konieczności nałożenia na Prezydenta kary pieniężnej za niewydanie decyzji w terminie, podzielił stanowisko Wojewody. Przedstawiając swoją ocenę wskazał w pierwszej kolejności na art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 Prawa budowlanego, a odnosząc się do treści zażalenia (w którym zakwestionowano nieuwzględnienie, że wniosek o pozwolenie na budowę posiadał braki materialne i konieczne było jego uzupełnienie) podał, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo rozróżniają dwa rodzaje braków wniosku o pozwolenie na budowę, tj. braki formalnoprawne oraz braki materialno-prawne. W przypadku gdy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny, to w zależności od charakteru braków, organ administracji architektoniczno-budowlanej stosuje art. 64 § 2 k.p.a. lub art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a po bezskutecznym upływie 7 - dniowego terminu na uzupełnienie ww. braków pozostawić wniosek bez rozpoznania. Natomiast w sytuacji materialno-prawnych braków wniosku, powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przewidujący nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie pod rygorem wydania decyzji odmownej. I dalej, GINB stwierdził, że podczas gdy wniosek niekompletny pod względem formalnoprawnym nie wszczyna postępowania administracyjnego, niekompletność wniosku pod względem materialno-prawnym powoduje jedynie wystąpienie przesłanki określonej w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, tj. odliczenie od ustawowego terminu 65 dni, przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę bez narażania się na sankcje finansowe, czasu związanego z wydaniem postanowienia z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (od momentu jego wydania do momentu upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie braków, bądź wcześniejszego ich uzupełnienia).

GINB zauważył przy tym, że w aktach analizowanej sprawy brak jest pisma organu dokumentującego wezwanie inwestora do usunięcia braków formalnych. W związku z powyższym wniosek, który wpłynął do Prezydenta był kompletny pod względem formalnym. Dlatego też za dzień wszczęcia postępowania należy przyjąć [...] października 2018 r., tj. dzień wpływu wniosku o pozwolenie na budowę do organu. W związku z powyższym za nietrafne należy uznać twierdzenie Prezydenta, że "(...) termin o którym mowa w art. 35 ust. 6 nie rozpoczął swojego biegu". GINB zwrócił jednocześnie uwagę na pewną niekonsekwencję Prezydenta, który wskazał jw. Wyjaśnił bowiem, że w sytuacji nieuzupełnienia braków (formalnych), żądanie wszczęcia postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego jest bezskuteczne; w takim przypadku nie jest możliwe wydanie jakiejkolwiek decyzji; pozostawienie bez rozpoznania wniosku jest czynnością materialno-techniczną, o której jedynie należy powiadomić stronę. Natomiast w analizowanej sprawie Prezydent podjął decyzję [...] kwietnia 2019 r.

Organ dostrzegł następnie, że okresy związane z wystąpieniem do konserwatora zabytków, czy też uzupełnieniem braków materialnych zostały odliczone przez Wojewodę od czasu trwania postępowania.

Odnosząc się do pozostałych argumentów zażalenia wyjaśnił, że podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 16 lutego 2009 r. (sygn. akt II OSK 182/08) zgodnie z którym "określenie "zwłoka" odnosi się do nieusprawiedliwionego przekroczenia ustawowego terminu przewidzianego dla załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu, aby można było potraktować je jako "zwłokę", musi przy tym być ocenione jako obciążające organ, który nie dochował ciążących na nim obowiązków, nie działał należycie, nie był wystarczająco szybki w swoich poczynaniach, a więc wynika z przyczyn leżących po stronie organu, który nadto nie postępował zgodnie z wymogami ustawowymi.

GINB stwierdził, że to opieszałość Prezydenta w podejmowanych działaniach miała decydujący wpływ na przekroczenie terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu Prezydenta, w przypadku nieuzupełnienia nieprawidłowości w projekcie budowlanym w terminie do [...] stycznia 2019 r., organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z akt sprawy inwestor nie uzupełnił braków we wskazanym terminie, a Prezydent decyzję odmowną podjął dopiero [...] kwietnia 2019 r. Z akt sprawy nie wynika aby organ ten w okresie od [...] lutego 2019 r. do [...] kwietnia 2019 r. podejmował jakiekolwiek czynności w tej sprawie. Tak opieszałe podejmowanie działań nie stanowi o respektowaniu przez Prezydenta ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego, określonej w art. 12 k.p.a.

GINB zauważył jednak, że Wojewoda w związku z uzgodnieniami dokonanymi z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków odliczył jedynie 24 dni, tj. okres od [...] października 2018 r. (data wystąpienia do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków) do [...] listopada 2018 r. (data wpływu postanowienia z [...] listopada 2018 r. do Prezydenta). Wojewoda nie uwzględnił okresu "oczekiwania na uzyskanie waloru ostateczności postanowienia" [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Natomiast z analizy akt sprawy wynika, że ww. postanowienie stało się ostateczne [...] listopada 2018 r. Mając na uwadze powyższe GINB ocenił, że okres od [...] października 2018 r. do [...] listopada 2018 r., tj. 36 dni, podlega odliczeniu od okresu trwania postępowania administracyjnego (stąd też wydał w sprawie postanowienie reformacyjne).

Podsumowując, GINB przyjął, że 65-dniowy termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane rozpoczął swój bieg [...] października 2018 r. W związku z powyższym całe postępowanie trwało 195 dni. Następnie, od okresu trwania postępowania administracyjnego należało odliczyć okres 65 dni wynikający z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz 36 dni, tj. od 22 października 2018 r. do 27 listopada 2018 r. w związku z koniecznością uzgodnienia projektu budowlanego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz 59 dni, tj. od [...] grudnia 2018 r. do [...] stycznia 2019 r. w związku wezwaniem inwestora do uzupełnienia braków materialnych. Tym samym GINB uznał, że Prezydent dopuścił się 35-dniowego przekroczenia terminu, co skutkuje karą pieniężną w wysokości 17.500,00 zł.

W skardze do Sądu na ww. postanowienie GINB skarżący zarzucił naruszenie:

-art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. przepis nakazuje wymierzenie kary organowi administracji architektoniczno-budowlanej również w takim przypadku, gdy wniosek inwestora zawierał nieprawidłowości wymagające usunięcia w trybie art. 35 ust. 3 tej ustawy, a inwestor nie tylko nie usunął ich w wyznaczonym terminie, czym doprowadził do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, ale zaniechał jakiejkolwiek reakcji na postanowienie organu, a także nie zaskarżył go w drodze odwołania od decyzji - podczas gdy ratio legis ww. przepisu stanowi wzmocnienie ochrony inwestora przed niezależnymi od niego utrudnieniami w realizacji zamierzonych inwestycji budowlanych;

-art. 35 ust. 3 in fine ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, która wyrażała się uznaniem, że skarżący powinien wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę już następnego dnia po bezskutecznym upływie terminu usunięcia nieprawidłowości określonego w postanowieniu, o którym mowa w ww. przepisie, podczas gdy przepis nie przewiduje takiego wymogu;

-art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się uznaniem, że okresem opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, którego nie wlicza się do 65-dniowego terminu, o którym mowa w ust. 6, nie jest okres od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (dotkniętego nieprawidłowościami w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ww. ustawy) do dnia ustalenia przez organ bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na usunięcie nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania ww. przepisu w przedmiotowej sprawie w niewłaściwym (zbyt wąskim) zakresie i tym samym do błędnego ustalenia faktu dopuszczenia się przez skarżącego zwłoki, względnie nieprawidłowego obliczenia okresu jej trwania;

-art. 10 § 1 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie (w tym przy doręczeniu zaskarżonego postanowienia) faktu, iż w postępowaniu zażaleniowym skarżący ustanowił pełnomocnika;

-art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości zebranego materiału dowodowego, czego przejawem było pominięcie okoliczności, że skarżący dopiero [...] listopada 2018 r. (w wyniku zapoznania się z treścią postanowienia [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2018 r. znak:[...]) powziął wiedzę o tym, że złożony przez inwestora wniosek jest dotknięty jedną z nieprawidłowości określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a tym samym, że dopiero w tej dacie możliwe stało się podjęcie działania, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ww. ustawy.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie GINB z [...] listopada 2019 r. o charakterze reformatoryjnym, bo uchylające postanowienie organu I instancji (w całości) i orzekające co do istoty poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za nieuzasadnioną zwłokę w wydaniu decyzji.

Zdaniem Sądu orzeczenie to nie narusza prawa; poprzedzone zostało poczynieniem prawidłowych i wyczerpujących ustaleń, w tym na skutek uzupełnienia postępowania w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a., opiera się nadto na prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Stąd też Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego; jednocześnie uznał, że oceny tej nie zmieniają zarzuty skargi.

I tak, rozwijając powyższe, Sąd zauważa, że podstawę prawną zaskarżonego (i poprzedzającego go) postanowienia stanowi art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186).

Zważyć więc należy, że zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Przy czym, w myśl art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

Nałożony w przytoczonym przepisie obowiązek wydania w 65 - dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Nadto, określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę, ma stanowić gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym czasie. Zatem, wniosek złożony w tym przedmiocie powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika: z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnych działań organu powodujących przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej, pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się cyt. powyżej art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Przy czym, do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35, nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 81 k.p.a.) ani też czynności związanych z ustaleniem stron postępowania (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10). Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Okres niezawinionej zwłoki, który należy odliczyć od ustawowego terminu załatwienia wniosku o pozwolenie na budowę, stanowi natomiast czas od dnia nałożenia obowiązku uzupełnienia jego braków na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, do momentu upływu wyznaczonego terminu na ich uzupełnienie albo wcześniejszego ich uzupełnienia.

Wskazana regulacja prawna dotycząca nałożenia kary finansowej za nieterminowe wydanie decyzji ma charakter kompletny.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organ II instancji dokonał prawidłowej oceny; słusznie orzekł o konieczności zastosowania ww. art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane; słusznie też stwierdził, że kara orzeczona w I instancji wymaga "zmniejszenia".

GINB prawidłowo przede wszystkim przyjął, że termin 65-dniowy na załatwienie sprawy przez Prezydenta, biegł od dnia wpływu wniosku inwestora do organu, co nastąpiło [...]października 2018 r. Cyt. powyżej art. 35 ust. 6 pkt 1 wyraźnie bowiem stanowi od kiedy należy liczyć bieg ww. terminu. Ustawodawca użył bowiem w tym przepisie sformułowania "od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji". Nie uzależnił tym samym biegu terminu od stwierdzenia przez właściwy organ, że wniosek jest kompletny nie tylko pod względem formalnym, ale i materialnym. Zdarzeniem rozpoczynającym bieg terminu, zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest więc dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Przy czym, termin 65 dni, o którym mowa w ww. art. 35 ust. 6 pkt 1, należy liczyć zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, jeżeli wniosek ten czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 64 § 2 k.p.a.). W przypadku kiedy wniosek nie spełnia tych wymagań ww. termin należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte takimi brakami. Tak też przyjął NSA m.in. w wyroku wskazanym w skardze (z [...] sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 873/11). Przy czym, zamiarem skarżącego było wykazanie w ten sposób (tj. poprzez przywołanie ww. orzeczenia NSA), że termin ustawowy na załatwienie sprawy biegnie od dnia złożenia wniosku kompletnego także w sensie materialnym, niemniej jednak Sąd dostrzega, że taka teza nie wynika z ww. orzeczenia; biorąc zaś pod uwagę brzmienie cyt. art. 35 ust. 6 pkt 1, interpretację tego przepisu przedstawioną (w ww. kwestii) w skardze należy uznać za błędną.

GINB prawidłowo także uznał, że do ww. terminu ustawowego nie można zaliczyć okresu oczekiwania na wymagane w sprawie uzgodnienie organu konserwatorskiego. Zasadnie przy tym zweryfikował w tym zakresie stanowisko organu I instancji stwierdzając, że od ww. terminu ustawowego należy odliczyć 36 dni, tj. okres liczony od dnia wystąpienia o uzgodnienie do dnia, kiedy postanowienie organu uzgadniającego stało się ostateczne. Sąd podzielając tę ocenę zauważa bowiem, że ustawodawca wprowadzając omawianą regulację (dyscyplinującą organ architektoniczno-budowlany do załatwienia sprawy pozwolenia na budowę) z pewnością nie miał na uwadze wymuszania działania organu niezgodnego z interesem strony/stron postępowania. Dlatego też, zgodnie z ww. art. 35 ust. 8, do terminu 65 dni na wydanie decyzji nie należy wliczać okresu oczekiwania na uzyskanie waloru ostateczności postanowienia właściwego organu konserwatorskiego wydanego w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z tym ostatnim w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). W kontekście tych przepisów należy zaś dostrzec, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale, podjętej w składzie siedmiu sędziów 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPS 8/98 przyjął, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a. W związku z powyższym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ właściwy może wydać decyzję w sprawie wymagającej współdziałania po zakończeniu postępowania organu współdziałającego, a zatem gdy zapadło ostateczne postanowienie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1792/07). Stanowisko innego organu, które zostało wyrażone w formie postanowienia, staje się podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej, czasem przesądzającym lub wręcz determinującym jej końcowe rozstrzygnięcie, stając się - gdy jest to stanowisko wiążące - elementem podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Organ administracji prowadzący postępowanie główne może więc korzystać z materiału dowodowego dopiero wówczas, gdy nie ma wątpliwości dotyczących jego treści ani wątpliwości co do tego, czy treść uzgodnienia nie ulegnie zmianie. Dopóki postanowienie zawierające uzgodnienie innego organu nie jest ostateczne, dopóty nie ma stanu pewności w tym zakresie. Zatem, organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, obowiązany do uzyskania postanowienia organu współdziałającego, może oprzeć swoją decyzję dopiero na takim postanowieniu uzgadniającym, które posiada walor ostateczności. Sąd stwierdza zatem, że organy orzekające w sprawie obowiązane były przyjąć, że do terminu 65 dni, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, nie należy wliczać także okresu oczekiwania na uzyskanie waloru ostateczności postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydanego w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego.

I w końcu, Sąd zauważa, że GINB zgodnie z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane uznał, że od okresu trwania postępowania należy odliczyć 59 dni, liczone od 3 grudnia 2018 r., tj. od dnia wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku w trybie art. 35 ust. 3 ww. ustawy. Ocena organu w tym zakresie oparta jest na prawidłowym rozumieniu ww. art. 35 ust. 8, z właściwym zaakcentowaniem różnic pomiędzy brakiem formalnym a materialnym wniosku o pozwolenie na budowę dla sprawy o nałożenie kary za niewydanie decyzji w terminie.

Z tych też przyczyn Sąd przyjął, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd zaznacza przy tym, że dla zastosowania art. 35 ust. 6 pkt 1 nie ma znaczenia, że organ nie udzielił wnioskowanego pozwolenia/orzekł odmownie. Wskazany przepis określa bowiem ustawowy termin na załatwienie wniosku w tym przedmiocie, niezależnie od wyniku (na co wskazuje użyte w nim sformułowanie "wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę").

Sąd zauważa nadto, że ewentualne pominięcie pełnomocnika ustanowionego w postępowaniu zażaleniowym nie wpłynęło zasadniczo na sytuację skarżącego, w tym na prawo do sądu; stanowi wprawdzie o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a., ale jako nieskutkujące pozbawieniem skarżącego przysługujących mu praw, nie mogło uzasadniać uwzględnienia skargi.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, jak w sentencji.