Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 744/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 42, art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9a ust. 1, ust. 2, ust. 7, ust. 8, ust. 10, ust. 15, art. 9b, art. 9c
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Janina Guść, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w M. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 18 lutego 2011 r. nr [...] w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 18 lutego 2011 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu interdyscyplinarnego w Gminie [...] (zwaną dalej: "uchwałą").

W podstawie prawej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "u.s.g.") w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 ze zm. - dalej powoływanej jako "u.p.p.r.").

W § 1 tej uchwały wskazano, że przyjmuje się tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, których treść stanowi załącznik do niniejszej uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi [...] (§ 2 uchwały), zaś w § 3 uchwały wskazano, że "uchwała wchodzi w życie z chwilą podjęcia".

Prokurator Rejonowy zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

1/ art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 - dalej zwanej "ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych") oraz art. 40 i art. 42 u.s.g. - poprzez brak publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] pomimo, że stanowi ona akt prawa miejscowego;

2/ art. 9a ust. 15 u.p.p.r. - poprzez brak kompleksowego uregulowania w zaskarżonej uchwale kwestii dotyczącej odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, do uregulowania której zobowiązał radę przepis art. 9a ust. 15 u.p.p.r.;

3/ art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 9c ust. 3 u.p.p.r. - poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w rozdziale II ust. 1 pkt c/ załącznika do zaskarżonej uchwały na członków zespołu interdyscyplinarnego obowiązku złożenia pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole, co stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisu rangi ustawowej, tj. art. 9c ust. 3 u.p.p.r.;

4/ art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 9a ust. 7 u.p.p.r. - poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w rozdziale III ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, że spotkania zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na kwartał, co stanowi powielenie zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r. i nieuprawnioną jego modyfikację;

5/ art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 9a ust. 15 u.p.p.r. - poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w rozdziale III ust. 9 załącznika do zaskarżonej uchwały na członków zespołu interdyscyplinarnego obowiązku uczestniczenia w spotkaniach zespołu;

6/ art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 9a ust. 15 u.p.p.r. - poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustanowienie w rozdziale II ust. 1 lit. d/ załącznika do zaskarżonej uchwały materialnoprawnej przesłanki odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, o którym mowa w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, jest aktem prawa miejscowego. Chociaż niewątpliwie większość przepisów zaskarżonej uchwały zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana Radzie Gminy, czy też Wójtowi Gminy, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria.

Poza sporem pozostaje, że do ogłoszenia zaskarżonej uchwały nie doszło. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych.

Choć nieważność całej uchwały wynika z faktu jej nie ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], to zauważyć należy, iż załącznik do zaskarżonej uchwały, jest niezgodny z prawem także z uwagi na:

- zaniechanie określenia w uchwale trybu odwoływania członków zespołu, w sytuacji, gdy do określenia tego zobowiązywały zapisy zawarte w delegacji ustawowej z art. 9a ust.15 u.p.p.r.;

- ustanowienie w rozdziale II ust. 1 pkt d/ materialnoprawnej przesłanki odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, gdy - z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r. - zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały wyłącznie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, dlatego wprowadzona przesłanka odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego wykracza poza delegację ustawową. Ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia wymagań stawianych członkom zespołu interdyscyplinarnego. Rada gminy winna uregulować w uchwale jedynie tryb odwoływania członków zespołu, a zatem procedurę zmierzającą do pozbawienia członkostwa;

- nałożenie w rozdziale II ust. 1 pkt c/ obowiązku w stosunku do członków zespołu złożenia pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich danych i informacji uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole, co jest sprzeczne z treścią art. 9c ust. 3 u.p.p.r. i stanowi jego nieuprawnioną modyfikację, bowiem przepis rangi ustawowej nie nakłada wymogu pisemności składanego oświadczenia, a nadto przepis ustawy mówi również o obowiązku złożenia oświadczenia o znajomości przepisów o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym, o czym milczą zapisy uchwały;

- określenie w rozdziale III ust. 6, że spotkania zespołu odbywają się nie rzadziej niż raz na kwartał, co stanowi powielenie i modyfikację art. 9a ust. 7 u.p.p.r. stanowiącego, że spotkania te odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż co 3 miesiące;

- określenie w rozdziale III ust. 9, że uczestnictwo w spotkaniach Zespołu Interdyscyplinarnego jest obowiązkowe, co nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego do określenia "warunków funkcjonowania zespołu", które odnoszą się do kwestii organizacyjnych;

- wielokrotne powielanie zapisów ustawowych, w tym: w rozdziale I ust. 1, 2, 3, 4, gdzie zawarto powielenie zapisów z art. 9a ust. 1 i art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r.; w rozdziale I ust. 5, gdzie zawarto powielenie zapisu z art. 9a ust. 2 u.p.p.r.; w rozdziale I ust. 6, gdzie zawarto powielenie zapisu z art. 9a ust. 10 u.p.p.r.; w rozdziale III ust. 1, gdzie zawarto powielenie zapisu z art. 9a ust. 8 u.p.p.r.; w rozdziale III ust. 3, gdzie zawarto powielenie zapisu z art. 9a ust. 13 u.p.p.r. oraz w rozdziale III ust. 4, gdzie zawarto powielenie zapisu z art. 9a ust. 9 u.p.p.r.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej uwzględnienie dodając, że pojęła prace nad nową uchwałą w tym zakresie, zaś treść skargi zostanie niewątpliwie uwzględniona w nowym projekcie uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie Prokurator upatrując istotnej wadliwości zaskarżonego aktu podniósł brak publikacji uchwały będącej aktem prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Podstawę wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych - z którą Sąd w niniejszym składzie w pełni się zgadza - uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 262/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 1064/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 762/19). Z uwagi bowiem na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., nie może być wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne.

Mając na uwadze powyższe zapatrywania podkreślić należy, że do cech aktów prawa miejscowego orzecznictwo sądowe (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 282/08) zalicza:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub też tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg obowiązywania aktu prawa miejscowego. Akty te obowiązują na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter aktu prawa miejscowego. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty nie stanowią aktów prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach.

Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, co oznacza, że nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 912/19).

Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała jest nieważna w całości (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12).

Brak publikacji zaskarżonej uchwały we właściwym trybie stanowi istotne, kwalifikowane naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez daną uchwałę. Takie naruszenie stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze Sąd pragnie wskazać, że należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, iż wskazane w rozdziale I ust. 1, 2, 3, 4, 5 i 6 oraz w rozdziale III ust. 1, 3, 4 i 6 załącznika do zaskarżonej uchwały uregulowania stanowią niedopuszczalne w istocie powtórzenie odpowiednio treści: art. 9a ust. 1, art. 9b ust. 1 i 2, art. 9a ust. 2, art. 9a ust. 10, art. 9a ust. 8, art. 9a ust. 13, art. 9a ust. 9 oraz art. 9a ust. 7 u.p.p.r. W omawianym zakresie Rada Miejska w sposób nieuprawniony poddała regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa, dlatego stanowisko Prokuratora należy uznać za zasadne.

Za niezgodny z prawem należało także uznać ust. 1 pkt c/ znajdujący się w rozdziale II załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem "każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole". Regulacja ta stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.r., zgodnie z którym "przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o treści ściśle wskazanej w tym przepisie". Przepisy ustawy nie ograniczają zatem formy wspomnianego oświadczenia jedynie do formy pisemnej, co oznacza, że dopuszczają one także inne formy złożenia tego oświadczenia. W konsekwencji przyjąć należy, że wskazane uregulowanie w rozdziale II ust. 1 pkt c/ załącznika zaskarżonej uchwały, jako podjęte z istotnym naruszeniem art. 9c ust. 3 u.p.p.r. (bowiem w sposób znaczący modyfikujące jego treść bez jednoczesnego upoważnienia organu gminy do takiej zmiany), stanowi również o wadliwości zaskarżonej uchwały w tym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 674/19).

Z kolei, mając na uwadze przepis delegacyjny – art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodzić należy się z Prokuratorem, że w zakresie upoważnienia ustawowego udzielonego przez ustawodawcę radzie gminy, nie mieści się kompetencja do wprowadzenia wymogu obowiązkowego uczestnictwa w spotkaniach Zespołu (rozdział III ust. 9 załącznika do zaskarżonej uchwały). Upoważnienie ustawowe należy interpretować bowiem w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy też luka w prawie nie usprawiedliwia wprowadzenia określonej regulacji w trybie uchwały. Organ uchwałodawczy gminy nie ma bowiem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż określone w przepisie ustawowym.

Wskazana w rozdziale III ust. 9 załącznika do zaskarżonej uchwały regulacja, zgodnie z którą "uczestnictwo w spotkaniach Zespołu Interdyscyplinarnego jest obowiązkowe" nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego rady do określenia warunków funkcjonowania zespołu. Pojęcie warunków funkcjonowania zespołu nie obejmuje bowiem obowiązków jego członków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 676/19). Nadmienić dodatkowo należy, że powyższy przepis uchwały jest wadliwy również dlatego, że nie przewiduje wyjątków ani zwolnień od obowiązku, którego spełnienie może być niemożliwe z powodów obiektywnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 675/19).

W końcu zgodzić się także przyjdzie ze skarżącym Prokuratorem, że powoływany w sprawie przepis delegacyjny (art. 9a ust. 15 u.p.p.r.) nie daje organowi podstawy do ustanawiania materialnoprawnych przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. W rozdziale II ust. 1 lit. d/ załącznika do zaskarżonej uchwały stwierdzono natomiast, że "Członek Zespołu Interdyscyplinarnego i Grupy Roboczej może zostać odwołany w trybie natychmiastowym, w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym mocą Zarządzenia Burmistrza [...]". Należy w tym zakresie zwrócić uwagę, że z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a skoro tak to wprowadzona przesłanka odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu, o którym mowa w rozdziale II ust. 1 lit. d/ załącznika do zaskarżonej uchwały, a jednocześnie ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle bowiem treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Należy zatem stwierdzić, że uregulowanie zawarte w rozdziale II ust. 1 lit. d/ załącznika do zaskarżonej uchwały nie mieści się w ramach przekazanego radzie gminy (miasta) upoważnienia, co w świetle art. 7 Konstytucji RP, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 464/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 407/18). Należy pamiętać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 593/09).

Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że Rada Miejska stanowiąc zaskarżona uchwałę dopuściła się istotnego naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).