Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 346/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 21
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. sprawy ze skarg P. J. na decyzje Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

P. J., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Firma Handlowo-Usługowa [...], (dalej też jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na następujące decyzje Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych:

a/ z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] września 2011 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] stwierdzającej wadę partii 33,6 kg produktu o nazwie “Masło Ekstra [...] " a' 100 g, oznaczenie partii: [...], z uwagi na zawartość tłuszczu niemlecznego oraz ustalającej stopień pogorszenia jakości produktu na 49 %,

oraz

b/ z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] września 2011 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], stwierdzającej wadę partii 1800 kg tłuszczu mlecznego do smarowania 70% "[...]" a' 200 g, oznaczenie partii: 55, data minimalnej trwałości 05.12, z uwagi na zawartość tłuszczu niemlecznego i zawyżoną zawartość tłuszczu oraz ustalającej stopień wad produktu na 100 %.

Podstawę prawną obydwu zaskarżonych decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1, art. 5 § 2 pkt 4, art. 127 § 3, art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071, z późn. zm., dalej też jako kpa) oraz art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577. z późn. zm.).

Do wydania obydwu zaskarżonych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

Skarżący wniósł do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wnioski o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych:

a/ z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] stwierdzającej wadę partii 33,6 kg produktu o nazwie "Masło Ekstra [...] " a' 100 g, oznaczenie partii: [...], z uwagi na zawartość tłuszczu niemlecznego oraz ustalającej stopień pogorszenia jakości produktu na 49 %,

b/ z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], stwierdzającej wadę partii 1800 kg tłuszczu mlecznego do smarowania 70% "[...]" a' 200 g, oznaczenie partii: 55, data minimalnej trwałości 05.12, z uwagi na zawartość tłuszczu niemlecznego i zawyżoną zawartość tłuszczu oraz ustalającej stopień wad produktu na 100 %.

W obydwu wnioskach skarżący powołał się na okoliczność, iż decyzje, których stwierdzenia nieważności żądał, wydane zostały na podstawie ustaleń poczynionych w trakcie kontroli przeprowadzonych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora JHARS w [...] Sp. z o.o. w [...] (odnośnie tłuszczu mlecznego do smarowania 70% "[...] ") oraz w należącym do [...] Sp. z o.o. hipermarkecie w [...] (odnośnie "Masło Ekstra [...] "). W ocenie skarżącego obydwa kontrolowane podmioty są detalistami, a organy Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej też jako IJHARS) nie sprawują nadzoru nad jakością handlową w handlu detalicznym. Tym samym w obydwu tych przypadkach zasadnym jest stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora JHARS na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych decyzjami z dnia [...] września 2011 r. nr [...] oraz [...] odmówił stwierdzenia nieważności obydwu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...].

W obydwu przypadkach organ zaznaczył, iż podstawą prawną kwestionowanych decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych był art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. Stosownie do treści tego przepisu w brzmieniu, które obowiązywało w dacie wydania decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora JHARS organ nadzoru, stwierdzając w wyniku przeprowadzonej kontroli wady lub uszkodzenia, o których mowa w art. 11 ust. 1 oraz jednoczesny brak odpowiedniej obniżki ceny, określa ich rodzaj i stopień w formie decyzji, od której przysługuje odwołanie na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, iż tak też uczynił [...] Wojewódzki Inspektor JHARS wydając przedmiotowe decyzje. Wskazał przy tym, iż w obydwu sprawach przeprowadzone były po dwie kontrole. Pierwsza miała miejsce w magazynach [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o., a druga w przedsiębiorstwie skarżącego. Przedmiotem obu kontroli była jakość wyrobów produkowanych przez skarżącego.

Odnośnie kwestii kompetencji do przeprowadzenia kontroli przez pracowników IJHARS organ zaznaczył, że zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, nadzór nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych w obrocie detalicznym sprawuje Inspekcja Handlowa. Jednakże w myśl art. 3 pkt 7 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE I. 02.31.1. z późn. zm.; Dz. U. UE-sp. 15-6-463, ż późn. zm.), "handel detaliczny" oznacza obsługę i/lub przetwarzanie żywności i jej przechowywanie w punkcie sprzedaży lub w punkcie dostaw dla konsumenta finalnego; określenie to obejmuje terminale dystrybucyjne, działalność cateringową, stołówki zakładowe, catering instytucjonalny, restauracje i podobne działania związane z usługami żywnościowymi, sklepy, centra dystrybucji w supermarketach i hurtownie. Z przywołanej wyżej definicji wynika jednoznacznie, że definicja handlu detalicznego w przypadku supermarketów obejmuje jedynie centra dystrybucji w supermarketach (sale sprzedaży). Poza zakresem definicji handlu detalicznego znajdują się magazyny w supermarketach. Biorąc pod uwagę powyższe, organ stwierdził, że IJHARS był uprawniony do przeprowadzenia kontroli i pobrania próbek w magazynach supermarketów.

W konsekwencji Główny Inspektor JHARS uznał, że w niniejszych sprawach nie zaszły okoliczności wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Obie decyzje zawierają prawidłową podstawę prawną, a przez ich wydanie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych decyzjami Głównego Inspektora JHARS z dnia [...] września 2011 r. nr [...] i [...]. W obydwu przypadkach zarzucił naruszenie:

a/ art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki i w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości,

b/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki oraz jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w stanie faktycznym spraw nie ziściła się przesłanka rażącego naruszenia prawa,

c/ art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 05 lipca 2001 r. o cenach w związku z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organem nadzoru nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych w obrocie detalicznym jest Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych,

d/ § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków pobierania próbek artykułów rolno - spożywczych poprzez brak pobrania i zabezpieczenia tzw. wtórnika próbki, a poprzez powyższe również uniemożliwienie stronie skutecznej obrony swoich praw,

e/ naczelnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7 i art. 8 k.p.a.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych:

a/ decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia z dnia [...] września 2011 r. nr [...],

oraz

b/ decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] września 2011 r. nr [...].

W uzasadnieniach obu decyzji stwierdził, iż nie doszło do naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 7 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków pobierania próbek artykułów rolno-spożywczych albowiem jak wynika z protokołów z pobrania próbek, w każdym przypadku przygotowane zostały po dwie próbki: 1 szt. próbki do badań laboratoryjnych i 1 szt. próbki do celów archiwalnych (wtórnik), którą pozostawiono w jednostce kontrolowanej. W każdej ze spraw przedsiębiorca otrzymał sprawozdanie z badań laboratoryjnych i nie kwestionował ich wyników na etapie prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z naruszeniem art. 11 ust. 4 ustawy o cenach oraz art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, organ zaznaczył, że zarówno decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora JHARS z [...] grudnia 2007 r. oraz z [...] marca 2006 r. została wydana po kontroli w Firmie Handlowo-Usługowej "[...] " P. J. ul. [...],[...] i adresatem decyzji był również producent. Jako podstawa prawna ww. decyzji został wskazany art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. Zdaniem Głównego Inspektora JHARS przedmiotowe decyzje zawierają prawidłową podstawę prawną, a przez jej wydanie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Decyzje te zostały wydane po stwierdzeniu wad produktu i przeprowadzeniu kontroli u producenta, tak jak stanowił art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. W tej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia, że zostały naruszone przepisy dotyczące właściwości przez organ administracji.

Głównego Inspektora JHARS ocenił, że nie doszło także do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o cenach oraz art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych, poprzez wydanie decyzji po przeprowadzeniu kontroli w podmiocie będącym detalistą, podczas gdy organy IJHARS nie sprawują nadzoru nad jakością handlową w handlu detalicznym. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, nadzór nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych w obrocie detalicznym sprawuje Inspekcja Handlowa. W każdej sprawie przeprowadzone były dwie kontrole. Pierwsza w magazynie wyrobów [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o. o., a druga w Firmie Handlowo-Usługowej [...] P. J. Przedmiotem tych kontroli była jakość wyrobów produkowanych przez Firmę Handlowo-Usługowej [...]. Organ podkreślił, że próbki przedmiotowego artykułu pobrane były w magazynie wyrobów. Przytaczając definicję, "handlu detalicznego" o której mowa w art. 3 pkt 7 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. Polskie wydanie specjalne) organ stwierdził, iż poza zakresem tej definicji znajdują się magazyny w supermarketach.

W konsekwencji uznał, iż w ustalonym stanie faktycznym i prawnym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z [...] marca 2006 r. nr [...] oraz z [...] grudnia 2007 r. nr [...].

W skargach złożonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W stosunku do obydwu zaskarżonych decyzji skarżący podniósł zarzut naruszenia:

- art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki i w konsekwencji brak stwierdzenia przez organ II instancji nieważności decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości;

- art. 3 ust. 7 Rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż poza zakresem definicji handlu zagranicznego znajdują się magazyny w supermarketach;

- art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki oraz jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w sytuacji wydania decyzji wobec dwóch adresatów (producenta i detalisty), w wypadku gdy jeden z nich – odpowiednio [...] Polska Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. nie może być jej adresatem, jako podmiot nie podlegający kognicji ani kontroli Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych w [...], nie ziściła się przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji.

-art. 11 ust. 4 oraz art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o cenach w związku z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organem nadzoru nad jakością handlową artykułów rolno - spożywczych w obrocie detalicznym jest Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych,

-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki, a zaskarżona decyzja obarczona jest licznymi rażącymi wadami prawnymi wskazanymi w pkt I - IV powyżej oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o cenach poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przesłanką jego zastosowania jest ocena dołożenia należytej staranności w stosunkach handlowych.

W uzasadnieniu skarg podniósł, m.in., iż zgodnie z art. 17 ust. 3 UoJHARS nadzór nad jakością handlową artykułów rolno - spożywczych w obrocie detalicznym sprawuje Inspekcja Handlowa. Ze sprawozdań z badań wynika natomiast, że obie kontrole w przedmiocie pogorszenia jakości zostały przeprowadzone u detalistów tj. [...] Sp. z o. o. i [...] Polska Sp. z o.o. hipermarkecie w [...]. Na tej podstawie wszczęto dwa postępowania i dopiero po ich wszczęciu wobec skarżącego WIJHARS przeprowadził dodatkową kontrolę doraźną w siedzibie strony skarżącej. Tym samym zdaniem skarżącego podstawą wydania obu kwestionowanych decyzji była kontrola przeprowadzona u detalistów, bowiem dodatkowa kontrola przeprowadzona u producenta miała jedynie charakter uzupełniający. W związku z powyższym WIJHARS w [...] nie był organem właściwym dla prowadzenia postępowania wobec producentowi, skoro przedmiotem kontroli była działalność sprzedawcy detalicznego. Skarżący podkreślił, iż WIJHARS wydając swe decyzje oparł się wyłącznie na materiale dowodowym zebranym podczas kontroli u detalistów, uniemożliwiając mu złożenie w obydwu sprawach wniosku o przeprowadzenie dowodów z badań próbki kontrolnej oraz zeznań świadków na okoliczność właściwej jakości handlowej kwestionowanego produktu. W konsekwencji został pozbawiony prawa do obrony. Skarżący stwierdził również, iż decyzje, których stwierdzenia nieważności żądał, zostały wydane przez organ nieuprawniony. Tym samym została spełniona przesłanka skutkująca stwierdzeniem nieważności obu przedmiotowych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. Nadto każda z decyzji została skierowana do dwóch adresatów: detalisty oraz skarżącego jako producenta.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem GIJHARS, iż definicja handlu detalicznego obejmuje jedynie centra dystrybucji w supermarketach (sale sprzedaży), natomiast poza zakresem definicji handlu znajdują się magazyny w supermarketach. Dokonana w ten sposób wykładnia art. 3 ust. 7 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołując Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności sprowadza się do przyjęcia możliwości przeniesienia i ulokowania wszystkich produktów, które mają być poddane kontroli przez Inspekcję Handlową do magazynu detalisty po to tylko, by organ nie mógł przeprowadzić w tym magazynie kontroli. Zdaniem skarżącego art. 17 ust. 3 UoJHARS wyłącza z zakresu kompetencji WIJHARS nadzór na jakością handlową artykułów rolno-spożywczych w obrocie detalicznym, który to nadzór sprawuje Inspekcja Handlowa. W konsekwencji tylko i wyłącznie Inspekcja Handlowa mogła prowadzić kontrolę w [...] Sp. z o. o. i [...] Sp. z o.o., tylko i wyłącznie Inspekcja Handlowa mogła prowadzić ewentualne postępowania administracyjne wobec detalistów i wydać decyzje administracyjne w obu sprawach. WIJHARS nie miał więc prawa wchodzić w kompetencje Inspekcji Handlowej, prowadzić postępowania wobec tej spółki oraz wydawać decyzji w sprawie.

Organ wniósł o oddalenie obydwu skarg, podtrzymując argumentację zawartą w skarżonych decyzjach.

Na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. Sąd zarządził na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a połączenie obu spraw o sygn. akt VISA/Wa 346/12 i sygn. akt VISA/Wa 350/12 do wspólnego rozpoznania i wspólnego rozstrzygnięcia i dalsze prowadzenie pod sygn. akt VISA/Wa 346/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej też jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawy pod tym kątem Sąd uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzja i utrzymane nimi w mocy decyzje z dnia [...] września 2011 r. nie naruszają prawa. W działaniu organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia oraz przytoczona odpowiednia argumentacja.

W obydwu sprawach podlegających kontroli Sądu, w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym przez Głównego Inspektora JHARS kontrolowane były decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych stwierdzające wadę partii produktu, wydane na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. W obu też sprawach Główny Inspektor JHARS odmówił stwierdzenia ich nieważności.

Skarżący, zarówno w stosunku do decyzji organu z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], jak i nr [...] podnosi zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a. poprzez niezastosowanie powołanego przepisu w sytuacji, w której wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Z treści skargi wynika, iż decyzje Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, w związku z brakiem uprawnień ww. organu do sprawowania nadzoru nad jakością artykułów rolno - spożywczych w handlu detalicznym. Skarżący wywodzi, iż nadzór ten sprawuje Inspekcja Handlowa, zatem inspektorzy IHJARS nie posiadali uprawnień do przeprowadzenia kontroli w obydwu marketach, skutkiem czego również poczynione w toku kontroli ustalenia nie mogły stanowić podstawy dla podjętych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych rozstrzygnięć.

W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, iż zarówno decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], jak i z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], nie są dotknięte wadami skutkującymi ich nieważnością.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma materialna prawa ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji "bez podstawy prawnej" oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji państwowej do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (p. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1999 r., III SA 5540/98, M. Pod. 2000, nr 7, s. 40).

Tymczasem art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o cenach (obowiązujący w dniu wydania decyzji, których stwierdzenia nieważności żądał skarżący) przewiduje, iż ilekroć w ustawie jest mowa o organie nadzoru - rozumie się przez to organ Inspekcji Handlowej, Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, Inspekcji Farmaceutycznej, Inspekcji Sanitarnej lub Inspekcji Weterynaryjnej. Z kolei w myśl. art. 46a pkt 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych (również obowiązującym w dniu wydania obu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych), ilekroć w przepisach odrębnych jest mowa o Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, należy przez to rozumieć Inspekcję Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.

Zasadnie więc organ ocenił w zaskarżonych decyzjach, że nie doszło w sprawie do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., skoro funkcjonowały wówczas przepisy prawa, z których wynikało, że sprawa określenia rodzaj i stopnia wady towaru podlegała właściwości organu administracji publicznej, jakim był [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.

Reasumując, obie decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], wydane zostały na podstawie istniejącej w chwili podjętego rozstrzygnięcia normy prawa materialnego.

Nie można jednocześnie utożsamiać, do czego dąży skarżący, wydania decyzji bez podstawy prawnej z ewentualnym naruszeniem przez organ przepisów dotyczących kwestii proceduralnej, bo taki charakter ma ocena prawidłowości, bądź nie, działań podjętych celem zebrania materiału dowodowego w oparciu o który organ wydaje rozstrzygnięcie. Skarżący stara się wywieść, iż wydanie decyzji w części w oparciu o ustalenia poczynione w trakcie kontroli dokonanej w magazynach marketów, do której organ, zdaniem skarżącego nie był uprawniony, skutkuje nieważnością podjętych na podstawie tak zebranego materiału dowodowego decyzji. Za stwierdzeniem nieważności kwestionowanych decyzji przemawia, zdaniem skarżącego, również ograniczenie przysługującego mu prawa do ponownego żądania zbadania pobranej próbki towaru, ze względu na pozostawienie jej w jednostkach kontrolowanych (czyli marketach).

Podkreslenia jednak wymaga, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych jest wyjątkowym środkiem ich weryfikacji. Stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. zasady stabilności decyzji ostatecznych, a zatem może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Należy przy tym pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydawania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258).

Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Postępowanie wprowadzone w ramach trybu nadzwyczajnego nie jest swego rodzaju "trzecią instancją" i nie może prowadzić do nowych ustaleń (weryfikacji dotychczasowych) w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego. Takiej weryfikacji np. co do prawidłowości ustaleń stanu faktycznego służy postępowanie odwoławcze, które miało miejsce w przedmiotowej sprawie, a nie tryb stwierdzenia nieważności. Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający może brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu normowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia.

Naruszenie prawa o którym mówi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy rozumieć szeroko, bo na zakres tego pojęcia składają się zarówno przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Podkreślenia przy tym wymaga, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji. Oznacza to, że z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli treść decyzji odpowiada prawu (tak NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2005r. sygn. akt II FSK 27/05, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sankcję nieważności może pociągać tylko takie naruszenie norm postępowania, które wprost godzi w samą decyzję, nie zaś naruszenie przepisów które może, lecz nie musi mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Postępowanie szczególne, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, zmierzającym do ustalenia okoliczności sprawy i nie ma w nim miejsca na weryfikowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji w przeciwieństwie do odwołania nie pozwala na ponowne rozpoznanie sprawy, a tylko podczas takiego rozpatrywania można zbadać zasadność zarzutów związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego, jego oceną (p. wyrok NSA z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt I FSK 104/06 LEX). Ewentualne wady postępowania mogą więc być korygowane na etapie odwołania w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym mogłyby być skuteczne tylko wtedy, kiedy prowadziłyby do wykazania rażącego naruszenia prawa materialnego.

Na gruncie rozpoznawanych spraw sytuacja taka nie miała miejsca. W obydwu sprawach wydanie decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych poprzedziło przeprowadzenie kontroli zarówno w magazynach [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o., a następnie w przedsiębiorstwie skarżącego. Fakt ten znajduje przy tym odzwierciedlenie wprost w treści decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, gdzie wskazuje się na zaniedbania leżące po stronie skarżącego jako producenta zogniskowane w zakładzie produkcyjnym.

Poruszona zatem w skardze kwestia braku upoważnienia do przeprowadzenia kontroli w magazynach marketów odnosi się do kwestii prawidłowości procedury zebrania dowodów w postępowaniu administracyjnym i w tym świetle musi być oceniana. Dlatego też jeszcze raz wskazać należy, iż wady nieważności ustanowione w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. nie są wadami o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. W postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny [tak: J. Borkowski Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, C.H.Beck, wyd.8, s.720].

Przechodząc do zarzutów skarżącego w tym zakresie zauważyć należy, że w ogóle nie podlega jakiejkolwiek wątpliwości właściwość organu do przeprowadzenia kontroli w samym przedsiębiorstwie skarżącego. Z kolei kompetencje do badania dokonanego w magazynach obydwu marketów organ wywiódł z brzmienia art. 3 pkt 7 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawu żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. Uznał, iż z zawartej w cyt. przepisie definicji handlu detalicznego wynika, że w przypadku supermarketów obejmuje ona jedynie centra dystrybucji. Mógł zatem dokonać kontroli towarów rolno – spożywczych znajdujących się w magazynach obu supermarketów. Skarżący stoi na odmiennym stanowisku.

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że rażące naruszenie prawa zachodzi zatem w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Naruszenie takie musi być przy tym oczywiste i wyraźne. Można mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Z rażącym naruszeniem prawa mamy zatem do czynienia wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później uznana została ona za nieprawidłową. Istotne dla rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. W sposób rażący może zatem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Oznacza to, że sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, choćby następnie okazała się błędną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Już sam fakt istnienia kilku różnych wykładni przepisów prawa może sugerować, że nie mamy do czynienia z zaistnieniem przesłanki rażącego ich naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08, z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 867/10, z dnia 2 lipca 2009r., sygn. akt II FSK 217/09, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 401/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż rozbieżność odnośnie interpretacji przepisu art. 3 pkt 7 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawu żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności w związku z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych pomiędzy skarżącym a organem nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. Zarówno ta kwestia, jak i zagadnienie zabezpieczenia skarżącemu uprawnień do żądania ponownego przebadania próbek towaru, mogły być podnoszone przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego.

Na marginesie zauważyć należy, że skarżący w toku każdego z pierwotnych postępowań przed [...] Wojewódzkim IJHARS udzielał organowi wyjaśnień i przedstawiał swe wnioski, jednakże w ogóle nie wypowiadał się w powyższej tematyce. Z kolei przedmiotowe postępowania objęte skargami toczyły się w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji i nie mogły być postępowaniem o charakterze merytorycznym, do czego głównie sprowadzały się zarzuty podnoszone przez skarżącego w każdej ze spraw.

W konsekwencji, rozpoznając obydwie sprawy Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, ani prawa materialnego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonych decyzji, która wymagała wyeliminowania ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.