Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2873/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit b
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r. Prezydenta Miasta G. wystąpił o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. rejon ulic [...] i [...] w mieście G. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] odmówił uzgodnienia projektu ww. projektu planu.

Postanowienie to zaskarżył Prezydent Miasta G., składając wniosek ponowne rozpatrzenie sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 24 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku z dnia 10 września 2013 r. Prezydenta Miasta G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. rejon ulic [...] i [...] w mieście G. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uchylił przedmiotowe postanowienie w części dotyczącej zapisów:

1. zakazu obsługi komunikacyjnej terenu [...] z ul. [...], znajdującej się w rezerwie komunikacyjnej, przeznaczonej pod rozbudowę drogi ekspresowej o trzeci pas ruchu (dot. §8 ust. 9 pkt. 1),

2. rezerwy komunikacyjnej pod rozbudowę drogi ekspresowej [...] - Obwodnica [...] o trzeci pas ruchu,

3. zabezpieczenia budynków przeznaczonych na pobyt ludzi przed uciążliwościami spowodowanymi sąsiedztwem drogi ekspresowej [...] - Obwodnica [...].

W pozostałym zakresie utrzymał postanowienie w mocy.

Organ wskazał, iż przeprowadził szczegółową analizę terenu położonego w sąsiedztwie działek określonych [...], pod kątem definicji terenu zabudowy, zawartej w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430), która potwierdziła fakt położenia ww. działek poza terenem zabudowy. Zgodnie z ww. rozporządzeniem przez pojęcie terenu zabudowy rozumie się teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, iż na omawianym terenie zdecydowaną przewagę mają nieużytki, a nieliczne obiekty budowlane (zabudowa siedliskowa) są usytuowane w odległości większej niż 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...]. Wobec powyższego zdaniem organu, twierdzenie jakoby obszar [...] znajdował się w terenie zabudowy należy uznać za błędne, a w kartach terenów oraz w zapisach ogólnych winny znaleźć się zapisy dotyczące:

1. Lokalizacji nowej zabudowy oraz nowej infrastruktury technicznej (w tym liniowej) w odległości zgodnej z zapisami ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 260), tj, minimum 40 m od krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...] - Obwodnica [...] (dot. §8 ust. 7 oraz §9 ust. 10 pkt. 10.1 i 10.4).

2. Lokalizacji reklam w sąsiedztwie drogi krajowej w odległości zgodnej z zapisami ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 260), tj. w odległości minimum 40 m od krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...] - Obwodnica [...]. Zgodnie bowiem z art.45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20.06.1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1137), - "zabrania się umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu" co skutkuje zakazem lokalizowania wzdłuż drogi krajowej reklam emitujących zmienne światło (natężenie i obraz) m.in. typu LED (dot. §3 ust. 6 oraz karta terenu [...] - §8 ust. 6).

3. Lokalizacji nowej infrastruktury technicznej (w tym liniowej) wyłącznie związanej z gospodarką drogową (dot. karty terenu [...], § 11 ust. 10 pkt. 4).

4. Na załączniku graficznym należy nanieść nieprzekraczalną linię zabudowy, zgodną z zapisami ustawy o drogach publicznych, tj. minimum 40 m od krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...].

Ponadto GDDKiA nie zezwoliła na odprowadzenie wód opadowych do systemu odwodnienia drogi ekspresowej [...] - Obwodnica [...] (zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Wskazano, iż dopuszcza się, w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenu [...] lokalizację trzech zjazdów z ul. [...] ([...]). Organ podkreślił, iż warunkiem uzgodnienia ww. MPZP przez zarządcę drogi krajowej jest doprowadzenie do zgodności opracowywanego planu z przepisami ustawy o drogach publicznych oraz przepisami wykonawczymi do ustawy o drogach publicznych, poprzez uwzględnienie powyższych uwag.

Pismem z dnia 7 listopada 2013 r. Prezydent Miasta G. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez błędną wykładnię i uznaniu, że teren objęty projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. rejon ulic [...] i [...] w mieście G. nie stanowi terenu zabudowy. Wobec powyższego Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zaskarżonej części. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, ze doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albo przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a.) , a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie dostrzegła strona wnosząca skargę. Oznacza to, że Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia) uwzględnia skargę także wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Przedmiotem skargi jest postanowienie z dnia [...] października 2013 r. którym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad częściowo uchylił swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] września 2013 r. o odmowie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. rejon ulic [...] i [...] w mieście G. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w przepisie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 , 25 i 27 k.p.a. W tej sytuacji Sąd jest zobligowany do uchylenia zaskarżonego postanowienia, bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.).

Sąd zauważył bowiem, że w wydaniu postanowienia z dnia [...] września 2013 r. jak i postanowienia, wydanego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy z dnia [...] października 2013 r. brała udział ta sama osoba upoważniona przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad to jest Zastępca Dyrektora Oddziału w G. – W/ C. Osoba ta podpisała oba postanowienia.

Przepisy prawa procesowego zawierają cały system gwarancji procesowych bezstronnego, sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Zaliczyć do nich należy ustanowioną w art. 7 k.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej oraz przewidzianą w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa. Urzeczywistnianiu tych zasad służy między innymi instytucja wyłączenia pracownika. Instytucja wyłączenia jest jedną z gwarancji zgodnego z prawem działania organów administracji publicznej przy wykonywaniu kompetencji realizacji zadań publicznych. Konstrukcja prawna instytucji procesowej wyłączenia nie może prowadzić do pozbawienia organów administracji publicznej zdolności do wykonywania zadań publicznych, a zatem do pozbawienia kompetencji przyznanych przepisami prawa. Jednocześnie jednak przepisy o wyłączeniu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, oraz do eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06).

Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., od udziału w sprawie obligatoryjnie powinien być wyłączony pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt I OPS 13/09 (publ. LEX nr 579940). Należy zatem a contrario przyjąć - na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale -że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję, objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Nie można uznać , iż w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych - Zastępca Głównego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad pełni rolę piastuna organu. W świetle art. 18 ust.1 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 260) centralnym organem administracji rządowej jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, którego powołuje Prezes Rady Ministrów, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru, na wniosek ministra właściwego do spraw transportu. Prezes Rady Ministrów odwołuje Generalnego Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Powyższe przepisy zatem jednoznacznie określają, iż rolę piastuna organu pełni Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Podkreślić należy iż, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie również do postanowień, wydawanych po ponownym rozpoznaniu sprawy. Przeciwne stanowisko (tzn. że art. 24 k.p.a. nie ma zastosowania do postanowień) byłoby zaprzeczeniem idei zapewnienia bezstronności podczas ponownego rozpoznania sprawy. Ta właśnie idea - w postępowaniu przekładająca się na zasadę bezstronności i będącą wyrazem tej zasady instytucją wyłączenia pracownika od ponownego rozpoznania sprawy, w której wydawał już decyzję (tu: postanowienie) - legła u podstaw założeń ustawodawcy podczas konstruowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jak i następnie - przyjętych przez NSA podczas wydawania cytowanej uchwały. Trudno uznać za bezstronnego pracownika, który ponownie rozpoznaje sprawę, zakończoną wydanym przez siebie postanowieniem. Nawet jeżeli we własnym odczuciu pracownik ten obiektywnie ocenia zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w odczuciu wnioskodawcy bez wątpienia posiada już określony stosunek do stron i przekonanie co do sposobu załatwienia sprawy. Dlatego wyłączenie od orzekania podczas ponownego rozpoznawania sprawy wyraża najistotniejszy aspekt bezstronności - przekonanie strony postępowania, że jej sprawa została ponownie rozpatrzona obiektywnie. Jakkolwiek więc na mocy art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się wymienione w tym przepisie przepisy k.p.a., nie może ulegać wątpliwości, że podczas wydawania postanowień organ ma obowiązek stosować również inne przepisy k.p.a. poza wymienionymi w treści art. 126, w szczególności przepisy ogólne k.p.a. (art.1 do 60 k.p.a.). W literaturze przedmiotu od dawna wskazuje się na wadliwą redakcję cytowanego przepisu (patrz M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego (LEX 2011).

W ocenie Sądu literalna wykładnia art. 126 k.p.a. prowadziłaby do nieprawdziwego i nielogicznego wręcz wniosku o braku obowiązku załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art.35 k.p.a.); braku stosowania do postanowień przepisów o doręczeniach, zawartych w art. 39-49 (art. 125 k.p.a. nie zawiera powtórzenia tych przepisów), braku stosowania przepisów o terminach (art.57 - 60). Przyjmując (za J.

Borkowskim w: Prawo procesowe administracyjne, Tom 9, pod red R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, Warszawa 2010, s.152), że pod względem podmiotowym i przedmiotowym najszerszy zakres zastosowania mają postanowienia, literalna wykładnia art. 126 k.p.a. musiałaby prowadzić do braku stosowania w większości spraw (gdyż w większości postępowań wydawane są postanowienia) tych przepisów ogólnych k.p.a., które w istocie swej decydują o kształcie postępowania administracyjnego oraz o postrzeganiu tego postępowania przez strony.

Konkludując zatem Sąd uznał, że do postanowień ma zastosowanie również przepis art. 24 k.p.a. W tej sytuacji, skoro postanowienie z dnia [...] października 2013 r. zostało wydane z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez tego samego pracownika, który orzekał podejmując postanowienie z dnia [...] września 2013 r., to zdaniem Sądu, należało uznać, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uzasadniająca uchylenie zaskarżonego postanowienia jako zawierającego wadę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, usunie wskazane wyżej uchybienie, i dopiero merytorycznie oceni wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy. Istotą ponownego rozpoznania sprawy jest bowiem powtórne zbadanie sprawy, w szczególności rozpatrzenie ewentualnych zarzutów strony, składającej wniosek w tym przedmiocie. Jeżeli po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowienie wydaje ta sama osoba, która wydawała postanowienie pierwotnie, trudno mówić o dokonaniu należytej i pełnej kontroli postanowienia. Stąd istotne znaczenie ma, aby podlegające ponownemu rozpoznaniu rozstrzygnięcie zostało wydane przez inną osobę, która będzie mogła dokonać samodzielnej (choć niekoniecznie odmiennej) oceny sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.