Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 56/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 63 § 1 i § 3, art. 83 ust. 4, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 963
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 61 § 1 i § 2, art. 61a § 1, art. 127 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 § pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
Teza: 1.	Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem zaskarżenia, który  ma na celu ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej zaskarżaną decyzją.

2.	Granice wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy wyznacza treść decyzji, od której przysługuje tego rodzaju środek zaskarżenia.

3.	Skarżący, składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie może skutecznie żądać ponownego rozpatrzenia sprawy w zakresie szerszym, niż zostało to rozstrzygnięte w decyzji, która została zaskarżona wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ rozpatruje sprawę ponownie, a więc rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej, co oznacza, że nie może uczynić przedmiotem rozpoznania w tym trybie innych żądań niż te, co do których rozstrzygnięto w decyzji zaskarżonej wnioskiem o którym mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. i art. 127 § 3 k.p.a.

4.	Prowadzenie postępowania administracyjnego oraz wydanie rozstrzygnięcia w związku z żądaniem strony, które nie zostało podpisane przez stronę lub które nie zostało w ogóle wniesione, obarczone jest wadą nieważności. Żądanie strony, które nie zostało podpisane przez stronę lub które w ogóle nie zostało wniesione, nie spełnia wymogów określonych w art. 63 § 1 i 3 k.p.a., a jego rozpoznanie jest dotknięte wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a

5.	W takiej sytuacji brak jest w istocie żądania, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a., w konsekwencji czego decyzja organu jest decyzją wydaną po rozpoznaniu nieistniejącego żądania, czyli de facto bez żądania strony, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

TEZY

1.	Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem zaskarżenia, który  ma na celu ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej zaskarżaną decyzją.

2.	Granice wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy wyznacza treść decyzji, od której przysługuje tego rodzaju środek zaskarżenia.

3.	Skarżący, składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie może skutecznie żądać ponownego rozpatrzenia sprawy w zakresie szerszym, niż zostało to rozstrzygnięte w decyzji, która została zaskarżona wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ rozpatruje sprawę ponownie, a więc rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej, co oznacza, że nie może uczynić przedmiotem rozpoznania w tym trybie innych żądań niż te, co do których rozstrzygnięto w decyzji zaskarżonej wnioskiem o którym mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. i art. 127 § 3 k.p.a.

4.	Prowadzenie postępowania administracyjnego oraz wydanie rozstrzygnięcia w związku z żądaniem strony, które nie zostało podpisane przez stronę lub które nie zostało w ogóle wniesione, obarczone jest wadą nieważności. Żądanie strony, które nie zostało podpisane przez stronę lub które w ogóle nie zostało wniesione, nie spełnia wymogów określonych w art. 63 § 1 i 3 k.p.a., a jego rozpoznanie jest dotknięte wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a

5.	W takiej sytuacji brak jest w istocie żądania, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a., w konsekwencji czego decyzja organu jest decyzją wydaną po rozpoznaniu nieistniejącego żądania, czyli de facto bez żądania strony, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Kowalczyk, Protokolant Starszy asystent sędziego Monika Samcik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oraz odmowy wszczęcia postępowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2016 r., nr [...]; II. stwierdza nieważność decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2016 r., nr [...]; III. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2016 r. nr [...] odmawiającą A. R. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oraz odmówił wszczęcia postępowania w związku z wnioskiem złożonym w dniu [...] listopada 2016 r. w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia należności z tytułu składek za okres 01/2013 r. - 12/2014 r., 11/2015 r. - 09/2016 r.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan przedstawia się następująco:

Postanowieniami z dnia [...].08.2016 r. Sąd Okręgowy w Z. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych przekazał do Oddziału ZUS w B. w dniu [...].09.2016 r. 2 wnioski o umorzenie należności z tytułu składek za okresy od 01.2015 r. do 05.2015 r., oraz od 06.2015 r. do 10.2015 r. W związku z tym Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. przeprowadził postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie wszystkich okoliczności mających wpływ na podjęcie decyzji w przedmiotowej sprawie.

Po przeprowadzeniu postępowania Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] odmówił A. R. umorzenia należności:

1) na ubezpieczenia społeczne:

- 6.973,97 zł - z tytułu nieopłaconych składek za okres 01-05.2015 r., 06-10.2015 r.,

- 670,00 zł - z tytułu odsetek za zwłokę naliczonych na dzień wpływu wniosku tj. [...].09.2016 r.;

2) na ubezpieczenie zdrowotne:

- 1.397,05 zł - z tytułu nieopłaconych składek za okres 01-05.2015 r., 06-10.2015 r.,

- 110,00 zł - z tytułu odsetek za zwłokę naliczonych na dzień wpływu wniosku tj. [...].09.2016 r.;

3) na Fundusz Pracy:

- 582,00 zł - z tytułu nieopłaconych składek za okres 01-05.2015 r., 06-10.2015 r.,

- 14,00 zł - z tytułu odsetek za zwłokę naliczonych na dzień wpływu wniosku tj. [...].09.2016 r.

Co do decyzji A. R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym domagał się umorzenia składek na ZUS za okres od stycznia 2013 r. do września 2016 r. włącznie.

Organ drugiej instancji odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia należności z tytułu składek za okres 01/2013 r. - 12/2014 r. oraz 11/2015 r. - 09/2016 r. Co do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za pozostały okres organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2016 r. nr [...] odmawiającą umorzenia należności.

Z ustaleń dokonanych przez organ wynikało, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe z matką. Jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w T. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Matka wnioskodawcy pobiera rentę w wysokości 943,40 zł netto miesięcznie, z której utrzymuje siebie oraz wnioskodawcę. Matka wnioskodawcy miała przyznany do [...].12.2016 r. dodatek mieszkaniowy w kwocie 67,42 zł miesięcznie oraz ryczałt na zakup opału w kwocie 53,63 zł miesięcznie. Wnioskodawca korzysta z pomocy państwa w zakresie dożywiania, pomoc taka została zrealizowana w dniach [...].07.2016 r., [...].08.2016 r., w kwocie po 150,00 zł, 23.11.2016 r. w kwocie 300,00 zł. Stałe wydatki związane z utrzymaniem z tytułu miesięcznych opłat za czynsz, energie elektryczną, gaz, woda, węgiel itp. wskazano w łącznej kwocie 427,00zł. miesięcznie. Koszty związane z leczeniem w kwocie 150,00 zł. miesięcznie. Wnioskodawca ma zobowiązania pieniężne w bankach w kwocie 200000,00 zł oraz w instytucjach w kwocie 30000,00 zł. Wnioskodawca posiada pewne problemy zdrowotne spowodowane licznymi schorzeniami. Nie posiada nieruchomości, posiada natomiast zarejestrowane 2 pojazdy: samochód osobowy [...] z 1977 r. i samochód osobowy [...] z 1992 r. Z informacji z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. wynika, że w styczniu 2014 r. wnioskodawca otrzymał zasiłek celowy w kwocie 250,00 zł oraz w lipcu i sierpniu 2016r. zasiłek celowy na zakup żywności, od 2014 r. do 30.09.2016 r. pobierał dodatek mieszkaniowy w kwocie 121,05 zł, do [...].09.2016 r. otrzymywał również dodatek energetyczny w kwocie 153,68 zł.

Z informacji Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. wynika, że wnioskodawca w okresie ostatnich 3 lat deklarował przychody/dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej odpowiednio:

- za rok 2013 - przychód - 840,60 zł, dochód - 840,60 zł,

- za rok 2014 - przychód - 6.342,00 zł, dochód - 2.231,66 zł,

- za rok 2015 - przychód - 5.720,00zł, dochód - 0,00 zł.

Organ przeanalizował i ocenił wniosek o umorzenia należności w oparciu o przesłanki, warunkujące umorzenie należności, wynikające z przepisów art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 28 ust. 3a tej ustawy.

Przywołując treść art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych organ stwierdził, że w sprawie nie zaistniał żaden z przypadków całkowitej nieściągalności zadłużenia wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy.

Wobec nie stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia wniosek rozpatrzono w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz.1365). Jak wskazano na tej podstawie Zakład może umorzyć należności z tytułu nieopłaconych składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze wzglądu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; j IA

3) przewlekłej choroby zobowiązanego łub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Co pierwszej z wymienionych przesłanek organ wskazał, że wnioskodawca istotnie w chwili obecnej znajduje się w trudnej sytuacji materialnej z uwagi na brak pracy i stałego źródła dochodu, jednak na podstawie zebranych dokumentów brak jest możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że w tym przypadku zachodzi ubóstwo, oraz że ma ono charakter trwały i pogłębiający się. Wnioskodawca jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna i poszukująca pracy - istnieje zatem szansa, że w bliższej lub dalszej perspektywie czasowej znajdzie zatrudnienie, a sytuacja finansowa może wówczas ulec poprawie. Spłata zadłużenia również nie powinna wpłynąć na znaczne pogorszenie tej sytuacji. Spłata taka nie musi bowiem nastąpić jednorazowo, ale może być rozłożona na raty, dostosowane do możliwości płatniczych, w najmniejszych nawet wysokościach. Zdaniem Zakładu spłata zadłużenia w określony wyżej sposób nie godzi w taki sposób w egzystencję rodziny, że może być zachwiana możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb rodziny, a umorzenie należności nie jest jedyną formą ulgi o jaką może wnioskodawca się starać, możliwe jest bowiem jak podano powyżej rozłożenia należności na raty. Ponadto posiadanie zobowiązań wobec innych wierzycieli nie może przesądzać o umorzeniu należności względem ZUS, w przeciwnym razie prowadziło by to do uprzywilejowania jednych wierzycieli kosztem drugich.

Co do drugiej przesłanki wskazano, że wnioskodawca nie wykazał, że poniósł jakieś straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujące, że opłacenie należności ż tytułu składek mogłoby pozbawić wnioskodawcę możliwości dalszego prowadzenia działalności. Wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów na potwierdzenie zaistnienia ww. zdarzeń, a ponadto, od dnia [...].09.2016 r. faktycznie nie prowadzi już działalności gospodarczej.

Organ uznał także, że nie spełniona została także trzecia z wymienionych przesłanek. Organ podniósł, że jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wnioskodawca ma nawykowe wypadanie stawów barkowych, niedomykalność zastawek serca, korzysta z zaopatrzenia ortopedycznego, ma nadciśnienie tętnicze, bóle kolan, bóle serca. Ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności do października 2019r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. Z przedłożonych dokumentów nie wynika jednak, że wnioskodawca ze względu na stan zdrowia nie może pracować i nie ma możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie zaległych składek. Wnioskodawca zarejestrował się jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w T., a więc zgłasza gotowość podjęcia pracy. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oświadczył, że poszukuje pracy. Zakład nie kwestionuje faktu, że zły stan zdrowia ogranicza wnioskodawcy możliwości pozyskiwania dodatkowych środków finansowych na spłatę zadłużenia jednak fakt ten nie zwalnia wnioskodawcy z ustawowego obowiązku uregulowania należności i nie jest to wystarczająca przesłanka aby umorzyć przedmiotowe należności. Należy wyraźnie zaznaczyć, że ww. przesłanka umorzenia ma zastosowanie jedynie do takich sytuacji, kiedy choroba dłużnika lub któregoś z członków jego rodziny i sprawowanie nad nim opieki uniemożliwia całkowicie uzyskiwanie dochodu. W niniejszym przypadku taka sytuacja nie została wykazana.

Organ podkreślił, że każda osoba prowadząca działalność gospodarczą i podlegająca ubezpieczeniom z tego tytułu musi liczyć się z obowiązkiem odprowadzenia należnych składek na te ubezpieczenia i wykazywać staranność w prowadzeniu firmy, ponieważ zgodnie z art. 46 i 47 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych płatnik ma obowiązek regulować składki na ubezpieczenia społeczne w obowiązującym terminie, jak i obowiązującej wysokości. Działalność gospodarcza jest działalnością o charakterze profesjonalnym, prowadzoną na własne ryzyko, które ponosi zawsze osoba prowadząca tę działalność. To właśnie płatnik powinien poszukiwać możliwości rozwiązania swojej sytuacji finansowej i płatniczej bez udziału państwa. Fakt zakończenia prowadzenia działalności nie zwalnia z obowiązku uregulowania zobowiązań. Trudności finansowe nie są równoznaczne z niemożnością zapłaty zaległych zobowiązań z tytułu składek i nie mogą stanowić automatycznie podstawy do umorzenia należności z tytułu składek. Istotą Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jako funduszu celowego, tworzonego głównie ze składek na ubezpieczenia społeczne jest przede wszystkim realizacja świadczeń wynikających z ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego i wypadkowego (art. 51, 52 i 54 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Dlatego też ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków w celu odzyskania należności, nie tylko poprzez przymusowe egzekwowanie tych należności, ale również poprzez spłatę zadłużenia w systemie ratalnym w drodze porozumienia stron. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji Zakładu z możliwości ich wyegzekwowania. Umorzenie należności z tytułu składek jest środkiem najdalej idącym, który powinien być stosowany zawsze w ostateczności, jeżeli inne środki prowadzące do spłaty okażą się niewystarczające. Biorąc pod uwagę powyższe, umorzenie należności byłoby nieuzasadnione.

W części co do rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania organ wskazał, że składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności skarżący wniósł także o ponowne rozpatrzenie umorzenia należności za okres od 01/2013 r. do 12/2014 r., od 11/2015 r. do 09/2016 r., które nie były objęte decyzją ZUS Nr 127/2016 z dnia 21.10.2016 r., w związku z czym należało odmówić w tym zakresie wszczęcia postępowania zgodnie z dyspozycją art. 61a § 1 powołanego w sentencji Kodeksu postępowania administracyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. R. podniósł, że jako przesłankę umorzenia składek podał ubóstwo. Wskazywał, że jest osobą niepełnosprawną ruchowo i nie jest w stanie jechać do Niemiec, czy też Anglii, po to by zarobić 30 tysięcy na ZUS. Podkreślał, że utrzymuje go matka ze swojej renty, która jest obłożona egzekucją komorniczą. On sam jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nie posiada nieruchomości, choruje na serce, nadciśnienie, wypadanie rąk.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć jedynie w części, w jakiej organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2016 r. nr [...], a więc w części, w jakiej w decyzji orzeczono w sprawie umorzenia należności z tytułu składek.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolują zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także kontrolują prawidłowość zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. wskazuje, że jest ona dotknięta uchybieniami, które skutkowały koniecznością stwierdzenia jej nieważności, tj. narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób rażący (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Wadliwość ta dotyczy decyzji w części, w jakiej organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2016 r., tj. w części, w jakiej w decyzji orzeczono w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. organ orzekł w dwóch różnych kwestiach, a mianowicie utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2016 r. nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oraz odmówił wszczęcia postępowania w związku z wnioskiem złożonym w dniu [...] listopada 2016 r. w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia należności z tytułu składek za okres 01/2013 r. - 12/2014 r., 11/2015 r. - 09/2016 r.

W istocie zatem organ orzekł w dwóch różnych kwestiach, tj. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oraz w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Rozstrzygnięcie w tej ostatniej kwestii, tj. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uznać należy za prawidłowe i nienaruszające przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do tego właśnie rozstrzygnięcia wskazać należy, że decyzją z dnia [...] października 2016 r. organ odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek za okresy od stycznia do maja 2015 r. oraz od czerwca do października 2015 r.

Zaskarżając powyższą decyzję w trybie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 963 ze zm. – dalej jako: "u.s.u.s."), tj. składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący wniósł także o ponowne rozpatrzenia sprawy umorzenia składek za okres od stycznia 2013 r., a więc za okres, który nie był przedmiotem rozstrzygnięcia objętego decyzją z dnia [...] października 2016 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem zaskarżenia, który ma na celu ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej zaskarżaną decyzją.

Granice wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy wyznacza treść decyzji, od której przysługuje tego rodzaju środek zaskarżenia.

Skarżący, składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie może skutecznie żądać ponownego rozpatrzenia sprawy w zakresie szerszym, niż zostało to rozstrzygnięte w decyzji, która została zaskarżona wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ rozpatruje sprawę ponownie, a więc rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej, co oznacza, że nie może uczynić przedmiotem rozpoznania w tym trybie innych żądań niż te, co do których rozstrzygnięto w decyzji zaskarżonej wnioskiem o którym mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. i art. 127 § 3 k.p.a.

Z tych też względów prawidłowo organ odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy umorzenia należności z tytułu składek za okres inne, niż objęte decyzją z dnia [...] października 2016 r.

Rozstrzygnięcie to znajdowało oparcie w art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W tej części Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł w punkcie III wyroku.

Sąd uwzględnił natomiast skargę w części, w jakiej organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2016 r. nr [...], a więc w części, w jakiej w zaskarżonej decyzji orzeczono w sprawie umorzenia należności z tytułu składek.

Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, że w przedmiotowym zakresie organ zaskarżoną decyzją odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od stycznia do maja 2015 r. oraz od czerwca do października 2015 r.

Organ działał tu w związku i na skutek wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, zgłoszonego przez skarżącego, a przekazanego organowi przez Sąd Okręgowy w Z.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

W sytuacji gdy przepisy szczególne wyraźnie stanowią, w jakich wypadkach wszczyna się postępowanie z urzędu lub na wniosek, organ związany jest tymi przepisami co do sposobu wszczęcia postępowania. Generalnie w sytuacji, gdy przepis prawa nie wymaga wniosku strony, postępowanie może zostać wszczęte także z urzędu (argumentum a contrarium z art. 61 § 2 k.p.a.).

Analiza treści przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w tym art. 28 ustawy, wskazuje, że postępowanie administracyjne w sprawie umorzenia należności z tytułu składek może być wszczęte z urzędu lub na wniosek, aczkolwiek odnotować należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest także pogląd, iż decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tychże składek, wydawana pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, zapaść może wyłącznie na wniosek zobowiązanego (zob.: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 447/10, System Informacji Prawnej LEX nr 750337).

Kwestia ta nie ma w sprawie znaczenia, albowiem nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte przez organ z urzędu, lecz na wniosek skarżącego.

W sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, a organ rozstrzygał w przedmiocie wniosku strony, podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego na skutek tak wszczętego postępowania ma ustalenie czy istotnie wniosek, skutkujący wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie, został skutecznie wniesiony.

Organ przyjął, że wnioski A. R. o umorzenie należności z tytułu składek przekazane zostały postanowieniami Sądu Okręgowego w Z. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2016 r., który – jak uznał to organ - w dniu [...] września 2016 r. przekazał do Oddziału ZUS w B. dwa wnioski o umorzenie należności z tytułu składek za okresy od 01.2015 r. do 05.2015 r. oraz od 06.2015 r. do 10.2015 r.

Stwierdzenie takie nie znajduje jednakże oparcia w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy administracyjnej.

Oświadczenia, w którym skarżący wnosi o umorzenie należności z tytułu składek nie zawierają przedstawione odpisy postanowień Sądu Okręgowego w Z. z dnia [...] sierpnia 2016 r., wydane w sprawach sygn. akt [...] i [...] (k.2 i 5 akt administracyjnych). Jest to oczywiste już z tego względu, że przedmiotowe postanowienia to rozstrzygnięcia o charakterze formalnym pochodzące od sądu, a nie od strony postępowania, w którym orzeczenia zostały wydane. Postanowienia zawierają rozstrzygnięcia w przedmiocie przekazania wniosku o umorzenie należności składkowych organowi rentowemu, jednakże tego rodzaju rozstrzygnięcia sądowe w przedmiocie przekazania wniosku nie są tożsame i nie zastępują pochodzącego od samego zainteresowanego oświadczenia, w którym wnosi on o umorzenie należności z tytułu składek.

Tego rodzaju oświadczeń brak jest także w przedstawionych przez Sąd Okręgowy w Z. wypisach protokołów z rozpraw w sprawach sygn. akt [...] i [...] (k.3 i 6 akt administracyjnych).

Z protokołów tych wynika, że jedynymi oświadczeniami, które złożył skarżący w toku rozprawy było oświadczenie w przedmiocie cofnięcia odwołania oraz oświadczenie, w którym skarżący wniósł "o przekazanie jego wniosku o umorzenie przedmiotowych należności składkowych" stronie pozwanej.

Z wypisów protokołów wynika jedynie, że skarżący wniósł o przekazania jego wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Wniosek o przekazanie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek nie jest tożsamy z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek. W przedstawionych protokołach rozpraw brak jest natomiast oświadczenia skarżącego, w którym wnosi on o umorzenia należności z tytułu składek, tj. brak jest wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek.

W sytuacji braku pochodzącego od skarżącego wniosku o umorzenie należności z tytułu składek organ nie powinien prowadzić postępowania administracyjnego, albowiem postepowanie takie zostałoby skuteczne wszczęte dopiero wtedy, gdyby do organu wpłynął sporządzony we właściwej formie wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek.

Organ powinien wyjaśnić powyższe rozbieżności zwracając uwagę Sądowi Okręgowemu w Z., że z przedstawionych wypisów protokołów rozpraw wynika jedynie, iż w toku rozprawy skarżący wniósł "o przekazanie jego wniosku o umorzenie przedmiotowych należności składkowych", natomiast brak jest samego wniosku o umorzenie należności z tytułu składek.

Organ powinien zwrócić się do Sądu Okręgowego w Z. o wyjaśnienie powyższych okoliczności i przesłanie organowi pochodzącego od skarżącego wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, o którym jest mowa w protokołach rozpraw ze spraw sygn. akt [...] i [...].

Niewątpliwie, już złożenie przez skarżącego oświadczenia, w którym wnosi on o przekazanie swojego wniosku o umorzenie należności z tytułu składek Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, wskazuje na wolę zainteresowanego co do umorzenia należności z tytułu składek.

Oświadczenie takie nie wyraża jednakże woli strony w sposób jednoznaczny.

Przede wszystkim jednak tak złożony wniosek, nie spełnia wymogów formalnych, od których przepisy kodeksu postępowania administracyjnego uzależniają wniesienie żądania, skutkującego wszczęciem postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Z powyższego wynika, że podstawową formą wniesienia żądania w sprawie administracyjnej pozostaje forma pisemna.

Dla zachowania formy pisemnej żądania (wniosku) konieczne jest podpisanie wniosku przez wnoszącego żądanie (art. 63 ust. 1 i 3 k.p.a.).

W przedmiotowej sprawie dokument zawierający oświadczenie skarżącego, wskazujące na wolę umorzenia należności z tytułu składek, nie został podpisany przez skarżącego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że podpis jest niezbędnym elementem podania. Podpis wskazuje osobę wnoszącego i pozwala zidentyfikować, czy podanie pochodzi od podmiotu uprawnionego. Nie ulega wątpliwości, że podpis musi być podpisem własnoręcznym. Brak podpisu osoby wnoszącej podanie, jeśli nie zostanie usunięty przez wezwanie do usunięcia braków, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania, tj. w przypadku podania o wszczęcie postępowania powoduje niemożność jego rozpoznania przez organ administracji i w konsekwencji pozostawienie bez rozpatrzenia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 519/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Już więc z uwagi na brak podpisu skarżącego ewentualnych oświadczeń skarżącego zawartych w protokołach rozpraw, których wypisy przedstawił organowi Sąd Okręgowy w Z, nie można uznać za wniosek zgłoszony w formie pisemnej.

Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podanie może być także wniesione ustnie do protokołu. Dla zachowania tej formy wniesienia podania, koniecznego jest jednak zgłoszenie go ustnie do protokołu przed organem administracji. W przedmiotowej sprawie warunek ten nie został spełniony albowiem oświadczenia skarżącego zostały zgłoszone do protokołu przed sądem powszechnym, a nie przed organem administracji.

Dodatkowo podkreślić należy, że także w przypadku wniesienia podania ustnie konieczne jest podpisanie podania przez wnoszącego podanie (art. 63 § 3 k.p.a.). Brak podpisu skarżącego pod tak zgłoszonym żądaniem uniemożliwia uznanie podania za podanie zgłoszone ustnie do protokołu w trybie art. 63 § 1 k.p.a.

Odmiennych wniosków w tym przedmiocie nie może także uzasadniać ewentualne odwołanie się do dyspozycji art. 466 kodeksu postępowania cywilnego. Przepis ten umożliwia pracownikom i ubezpieczonym zgłaszanie ustnie do protokołu w sądzie właściwym powództw oraz treści środków odwoławczych i innych pism procesowych w postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych. Umożliwia on zatem ustne zgłaszanie treści pism procesowych dotyczących spraw z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych. Przepis ten nie może być interpretowany jako przepis, który dopuszcza możność zgłaszanie ustnie przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych treści pism składanych w innych postępowaniach niż postępowanie w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, w tym w szczególności jako przepis umożliwiający złożenie ustnie podania w postępowaniu administracyjnym.

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie organ prowadził postępowanie administracyjne i wydał rozstrzygnięcie w związku z wnioskiem strony, który nie został wniesiony w sposób skuteczny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że podanie (odwołanie) bez oryginalnego podpisu strony, a więc niespełniające określonych w art. 63 § 3 k.p.a. wymogów, nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a., a jego rozpoznanie jest dotknięte wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob.: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 875/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 215/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 694/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Analogicznie należy stwierdzić, że także prowadzenie postępowania administracyjnego oraz wydanie rozstrzygnięcia w związku z żądaniem strony, które nie zostało podpisane przez stronę lub które nie zostało w ogóle wniesione, obarczone jest wadą nieważności. Żądanie strony, które nie zostało podpisane przez stronę lub które w ogóle nie zostało wniesione, nie spełnia wymogów określonych w art. 63 § 1 i 3 k.p.a., a jego rozpoznanie jest dotknięte wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a

W takiej sytuacji brak jest bowiem w istocie żądania, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a., w konsekwencji czego decyzja organu jest decyzją wydaną po rozpoznaniu nieistniejącego żądania, czyli de facto bez żądania strony, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uchybienia tego rodzaju należy zakwalifikować jako rażące naruszenie przepisów postępowania, co w świetle art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] października 2016 r. (punkt I wyroku). Ponieważ analogiczne błędy popełniono także przy wydaniu decyzji z dnia [...] października 2016, na podstawie art. 135 p.p.s.a., stwierdzono także nieważność decyzji z dnia [...] października 2016 r. (punkt II wyroku).

Skutkiem wyroku Sądu będzie zatem powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę ponownie będzie przede wszystkim wyeliminowanie wytkniętych przez Sąd błędów, dotyczących kwestii skutecznego wniesienia przez skarżącego wniosku o umorzenie należności z tytułu składek.

W tym celu organ powinien zwrócić uwagę Sądowi Okręgowemu w Z., że z przedstawionych wypisów protokołów rozpraw w sprawach sygn. akt [...] i [...] wynika jedynie, że w toku rozprawy skarżący wniósł "o przekazanie jego wniosku o umorzenie przedmiotowych należności składkowych", natomiast brak jest samego wniosku strony o umorzenie należności z tytułu składek, który nie został także przesłany organowi razem z odpisami postanowień i wypisami protokołów.

Organ powinien zwrócić się do Sądu Okręgowego w Z. o wyjaśnienie powyższych okoliczności i przesłanie organowi pochodzącego od skarżącego wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, o którym jest mowa w protokołach rozpraw w sprawach sygn. akt [...] i [...].

O ile sąd prześle organowi pisemny wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek, organ zbada wniosek pod względem spełnienia wymogów formalnych. Jeżeli wniosek nie będzie czynił zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ wezwie stronę do usunięcia braków.

Po uzupełnieniu ewentualnych braków wniosku organ rozpozna go ustalając istnienie lub brak przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, w tym w szczególności oceni kwestię wystąpienia przesłanki określonej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 ze zm.).

Jeżeli organ ustali, że skarżący w postępowaniu przed Sądem Okręgowym w Z. nie złożył wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na piśmie organ wezwie skarżącego do złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek w formie pisemnej.

Po złożeniu wniosku na piśmie organ rozpozna wniosek w sposób wskazany powyżej.

Ustalenie istnienia lub braku przesłanek umorzenia powinno być logicznym wynikiem dokonanych ustaleń faktycznych. Jeżeli okoliczności faktyczne sprawy dotyczące kwestii istotnych dla oceny stanu majątkowego oraz zdolności skarżącego do opłacenia składek bez pozbawienia go możliwości pozbawienia zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, nadal będą wskazywać na trudną sytuację majątkową skarżącego, to organ powinien albo przekonująco uzasadnić, że mimo wszystko skarżący jest w stanie spłacać należności, choćby ratalnie, bez pozbawienia się możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, albo powinien – ustalając, że istnieje konieczna przesłanka pozwalająca na umorzenie składek - podjąć decyzję o umorzeniu należności i uzasadnić, z jakiej przyczyny wybrał określony sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.