Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 85/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 96 ust. 1b
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...], którą zwrócono H. Z., B. Ś., B. Z. i J. Z. (dalej: wnioskodawcy) nieruchomość oznaczoną nr geodezyjnymi [...] o powierzchni 0,0190 ha, [...] o powierzchni 0,0469 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0563 ha.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] stycznia 2013 r. wnioskodawcy wystąpili do Prezydenta Miasta B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej na dzień przejęcia nr [...] położonej w obrębie [...], jak wskazali, "obecnie jako działka [...] wchodząca w skład działek oznaczonych w obrębie [...] numerem geodezyjnym [...]". Wskazali, że są następcami prawnymi T. i L. Z.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewoda P. wyznaczył do rozpoznania sprawy Starostę B. na podstawie art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej: u.g.n.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Starosta B. odmówił zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wskazując na zrealizowanie celu wywłaszczenia (eksploatacja piasku), co wynika ze zdjęć lotniczych z 1976 r. opublikowanych na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w B.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r., po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców, Wojewoda P. na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę Staroście do ponownego rozpoznania. Wskazał, że poza zdjęciami lotniczymi brakuje w aktach sprawy innych dowodów potwierdzających realizację celu wywłaszczenia. Dlatego organ pierwszej instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy, w tym wystąpić o dokumenty źródłowe do właściciela portalu, na którym opublikowano zdjęcia, także zwrócić się do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. o dokumentację terenu objętego wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda wskazał również na brak w aktach sprawy protokołu oględzin z dnia [...] kwietnia 2015 r., na który powołuje się organ pierwszej instancji, w związku z czym zalecił ponowne przeprowadzenie oględzin.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta B. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., wydaną na podstawie art. 142 ust. 1, art. 96 ust. 1b i 4, art. 217 ust. 2, art. 5, art. 137 ust. 1 i 2, art. 140 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 139 u.g.n., orzekł w sposób następujący:

1. uznał, że nieruchomość oznaczona w okresie przejęcia na Skarb Państwa nr [...],

obecnie oznaczona nr [...] o powierzchni 0,0190 ha (powstała z podziału działki nr [...] o powierzchni 0,0232 ha) i nr [...] o powierzchni 0,0469 ha (powstała z podziału działki nr [...] o powierzchni 1,4736 ha) stanowiąca własność Gminy B., stała się zbędna na cel wywłaszczenia;

2. uznał, że nieruchomość oznaczona w okresie przejęcia na Skarb Państwa nr [...], obecnie oznaczona nr [...] o powierzchni 0,0563 ha (powstała z podziału działki nr [...] o powierzchni 0,1866 ha) stanowiąca własność Gminy B., stała się zbędna na cel wywłaszczenia;

3. dokonał zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz: H. Z., B. Ś., B. Z. i J. Z. w udziałach każdy po 1/4;

4. ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 4.920,33 zł;

5. zobowiązał H. Z., B. Ś., B. Z. i J. Z. do zwrotu na rzecz Gminy B. ustalonego odszkodowania w kwocie 4.920, 33 zł w sposób następujący: H. Z., B. Ś., B. Z. – każdy po 1230, 08 zł, J. Z.– 1230,09 zł.

Organ pierwszej instancji ustalił w sprawie następujące okoliczności:

- na mocy aktu własności ziemi z dnia [...] lipca 1972 r. L. i T. Z. stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości położonej w B., w tym działki nr [...];

- Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. decyzją z dnia [...] maja 1973 r. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] o powierzchni 0,0670 ha należącej wówczas do T. i L. Z. i orzekło o ustaleniu odszkodowania. Wywłaszczenie nastąpiło pod eksploatację piasku zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1972 r. zatwierdzającą plan realizacyjny;

- decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 1975 r. orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] o powierzchni 0,0566 ha należącej do T. i L. Z. i orzeczono o ustaleniu odszkodowania. Wywłaszczenie nastąpiło pod eksploatację piasku dla celów budowlanych, zgodnie z decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] listopada 1974 r. zatwierdzającą plan realizacyjny;

- postanowieniami Sądu Rejonowego w B. w sprawach [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. oraz [...] z dnia [...] lutego 1997 r. wnioskodawcy wykazali, że są spadkobiercami po T. i L. Z. - każdy w udziale po 1/4;

- na podstawie decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] sierpnia 1991 r. Gmina B. nabyła własność nieruchomości nr [...], z której później wydzielono działki nr [...] (w skład których wchodzi teren dawnej działki nr [...]), zaś mocą decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] lutego 2010 r. Gmina B. nabyła własność nieruchomości nr [...], z której później wydzielono działkę nr [...] (w skład której wchodzi teren dawnej działki nr [...]);

- z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] marca 2016 r. wynika, że teren wnioskowanych o zwrot nieruchomości jest niezagospodarowany, porośnięty roślinnością trawiastą, chwastami oraz drzewami i krzewami z samosiewu, miejscami występują wysypiska gruzu i odpadów bytowych. Przez teren działek nr [...] przebiegają linie energetyczne niskiego i wysokiego napięcia. Ukształtowanie terenu jest zróżnicowane, na części obszaru występuje wysoka skarpa oraz rozległe obniżenie. Znajdujące się w obniżeniu terenu drzewa (zmierzone pierśnice: 150 cm, 117 cm, 78 cm) wskazują, że od wielu lat teren nie był wykorzystywany pod kopalnię piasku;

- Prezydent Miasta B. wskazał w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r., powołując się na kopię dokumentacji geodezyjno-kartograficznej dotyczącej przeprowadzonych prac pomiarowych stanu zagospodarowania nieruchomości gruntowych objętych postępowaniem zwrotowym, że ukształtowanie rzeźby terenu wskazuje na realizację celu wywłaszczenia (eksploatację piasku) jedynie na części nieruchomości (działki nr [...]);

- zdjęcia lotnicze wykonane w latach: 1973, 1976, 1981, opisane i udostępnione przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. wskazują, że obszar nieruchomości nr [...] w granicach wywłaszczonych działek nr [...] nie był wykorzystywany na cel przejęcia, tj. pod eksploatację kruszywa (vide wykonane w dniu [...] czerwca 1973 r. zdjęcie lotnicze nr 2_6325, z którego wynika, że obszar ten przed przejęciem przez Skarb Państwa był użytkowany rolniczo, co potwierdzają kolejne zdjęcia - wykonane w dniu [...] maja 1976 r. zdjęcie nr 6_7426 oraz wykonane w dniu [...] maja 1981 r. zdjęcie nr 8_4682).

W związku z powyższym zlecono uprawnionemu geodecie wydzielenie obszaru niewykorzystanego na cel wywłaszczenia. Podział nieruchomości został wykonany z uwzględnieniem faktycznego stanu zagospodarowania nieruchomości. Wydzielone zostały działki zbędne na cel wywłaszczenia określony w decyzjach wywłaszczeniowych z 1973 r. i z 1975 r., ściśle według granic dawnych działek nr [...], a różnica powierzchni wielkości 14 m2 jest spowodowana dokładnością aparatury pomiarowej i obliczeniowej i nie oznacza, że przedmiotem zwrotu ma być jedynie część wywłaszczonej nieruchomości. Projekt podziału został sporządzony na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 i po sprawdzeniu przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Zdaniem organu pierwszej instancji, na całości działek oznaczonych w dniu przejęcia nr [...] (obecnie nr [...]) i nr [...] (obecnie nr [...]), został zrealizowany cel wywłaszczenia, wobec czego odmówiono zwrotu nieruchomości tworzącej te działki.

Organ pierwszej instancji przedstawił zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wynikające z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. wskazując, że ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów z art. 137 ust. 1 u.g.n. nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem tych przepisów do obrotu prawnego. Powołał regulację art. 140 ust. 1, 2 i 3 i art. 217 ust. 2 u.g.n. dotyczącą zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Wskazał, że do rozliczenia wykorzystano opinię rzeczoznawcy majątkowego, który ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania do zwrotu na kwotę 4.920, 33 zł. Aktualna wartość działek została określona przez rzeczoznawcę majątkowego w wysokości 62 600 zł. Wartość tę określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Dokonano analizy transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych odnotowanych na terenie miasta B. o możliwie zbliżonym położeniu do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Organ ocenił operat szacunkowy jako dowód wiarygodny, odpowiadający wymaganiom prawa. W sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że nie nastąpiło ani zwiększenie, ani zmniejszenie wartości nieruchomości będące następstwem działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina B., która wskazała na obowiązek organu wyjaśnienia stanu faktycznego, wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia stronom przesłanek decyzji i jej podstawy prawnej, który to obowiązek – w jej ocenie – nie został dopełniony. Zdaniem Gminy, uzasadnione wątpliwości budzą ustalenia faktyczne oraz interpretacja materiału dowodowego i obowiązujących przepisów prawa, w tym brak odniesienia do okoliczności mających niezwykle istotne znaczenie dla sprawy. W ocenie Gminy, w trakcie oględzin z dnia [...] kwietnia 2015 r. jednoznacznie ustalono wykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia (eksploatację piasku), zatem późniejsze prace na nieruchomości lub jej późniejsze niewykorzystywanie na jakikolwiek cel nie powinny mieć znaczenia dla wyniku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, bowiem nie świadczą o jej zbędności na cel wywłaszczenia. Jak wskazała Gmina, podstawowe znaczenie dowodowe w sprawie powinny mieć zdjęcia lotnicze pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W., które jednoznacznie wskazują na zrealizowanie celu wywłaszczenia (eksploatacji piasku). Tymczasem organ pierwszej instancji skoncentrował się jedynie na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości, którą stanowią obecnie działki nr [...] w oderwaniu od całej nieruchomości gruntowej wywłaszczonej decyzjami z 1973 r. i z 1975 r. Odwołująca się wskazała na orzecznictwo NSA, z którego, jej zdaniem, wynika, że realizacja tak dużej inwestycji jak wydobycie piasku z przeznaczeniem na cele budowlane ma charakter złożony i wieloetapowy, a zatem może trwać niejednokrotnie dłuższy czas oraz może obejmować także powstanie obszarów zielonych lub stref ochronnych.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Wojewoda P. utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Wyjaśnił zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jak też zasady zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Ustalił stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w pierwszej instancji, podkreślił wyniki oględzin przeprowadzonych z udziałem stron postępowania w dniu [...] kwietnia 2017 r., podczas których ustalono, że teren wnioskowanych o zwrot nieruchomości jest niezagospodarowany, porośnięty roślinnością trawiastą, chwastami oraz drzewami i krzewami z samosiewu, przez działki przebiegają linie energetyczne, ukształtowanie terenu jest zróżnicowane, na części obszaru występuje wysoka skarpa, zaś znajdujące się w obniżeniu terenu drzewa (zmierzone pierśnice: 150 cm, 117 cm, 78 cm) wskazują, że od wielu lat teren nie był wykorzystywany pod kopalnię piasku. Na działce nr [...] znajduje się słup elektroenergetyczny, a przez obszar działki nr [...] przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna. Zdaniem Wojewody, brak realizacji celu wywłaszczenia jest widoczny na zdjęciach lotniczych z lat 1973, 1976 oraz 1981. Na zdjęciu z 1976 r. widać obszar eksploatowany pod wydobycie piasku, jednakże nie obejmuje on terenu działek nr [...], który był eksploatowany rolniczo, co potwierdza zdjęcie z 1981 r.

Wojewoda za niezasadny uznał zarzut odwołania dotyczący skoncentrowania się przez organ pierwszej instancji na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości (obecnie działki nr [...]) w oderwaniu od całej nieruchomości wywłaszczonej w latach 1973 i 1975. Wskazał, że niedopuszczalne jest przyjęcie, iż realizacja celu wywłaszczenia na niewielkiej części nieruchomości skutkuje automatycznie uznaniem zrealizowania celu wywłaszczenia na całej nieruchomości. Wnioskowi temu zaprzecza treść art. 137 ust. 2 u.g.n. Wywłaszczone zostały działki nr 87/1 i 87/3, nie zrealizowano na nich celu wywłaszczenia, a zatem są zbędne na ten cel i podlegają zwrotowi. Wojewoda podkreślił, że powołane przez odwołującą się orzeczenie NSA w sprawie I OSK 846/13 dotyczy innego stanu faktycznego (budowa osiedla) niż zaistniały w przedmiotowej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję odwoławczą złożyła do sądu administracyjnego Gmina B., która zarzuciła

- naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia oraz brak dostatecznego uzasadnienia prawnego;

- naruszenie art. 136 ust. 1 i 2 oraz 137 u.g.n. poprzez uznanie, iż część wywłaszczonej nieruchomości gruntowej stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieuwzględnienie, iż cel ten został zrealizowany.

W uzasadnieniu skargi powtórzono w całości argumentację zawartą w odwołaniu, podkreślając istnienie uzasadnionych wątpliwości co do ustaleń stanu faktycznego oraz interpretacji przepisów prawa, jak też brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do okoliczności kluczowych w sprawie. Zdaniem skarżącej, w postępowaniu ustalono ponad wszelką wątpliwość, iż cel wywłaszczenia (wydobycie piasku z przeznaczeniem na cele budowlane) został zrealizowany. Organ pierwszej instancji skoncentrował się jedynie na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości, tj. działkach zwróconych, w oderwaniu od całej wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślono, że pierwszą wydaną w sprawie decyzją pierwszoinstancyjną odmówiono zwrotu. Skarżąca wskazała, że "lokalizacja celu wywłaszczenia polegającego na wydobyciu piasku z przeznaczeniem pod cele budowlane, odbiegająca od pierwotnie planowanej, nie ma wpływu na zrealizowanie podstawowego celu nabycia", natomiast "realizacja tak dużej inwestycji jak wydobycie piasku z przeznaczeniem pod cele budowlane ma charakter złożony i wieloetapowy, a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Teren zajęty pod wydobycie piasku wraz z niezbędną infrastrukturą, może stanowić również obszary zielone lub strefy ochronne". Podkreślono, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie mogą prowadzić do powstania obowiązku zwrotu, a nieruchomość wywłaszczona nie może zostać uznana za zbędną. Nadto, w przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony, złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy w dniu 17 kwietnia 2018 r. pełnomocnicy strony skarżącej wskazali, że dowodem na wydobycie piasku na wywłaszczonych nieruchomościach są oględziny. Uczestnik postępowania B. Z. (jeden z wnioskodawców), wskazał, że sporna działka "nie była naruszona, natomiast na działkach obok był wydobywany piasek".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zaskarżoną w sprawie niniejszej decyzję wydano na podstawie art. 136 ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej: u.g.n. Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Stosownie do treści art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak stanowi przepis art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

W sprawie niniejszej przepisy u.g.n. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości znajdują zastosowanie, bowiem zarówno decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] stycznia 1975 r. jak i decyzja wywłaszczeniowa z dnia 14 maja 1973 r. zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79) regulujących decyzyjne (tzw. klasyczne) wywłaszczenie (vide k. 13 i 16 akt adm.). Nie było to zatem nabycie umowne pod groźbą wywłaszczenia, do którego przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości mają zastosowanie na podstawie art. 216 ust. 1 u.g.n., ale odpowiednio.

Organ stosujący art. 136 ust. 3 u.g.n. był zobowiązany przede wszystkim ustalić, czy zrealizowano cel wywłaszczenia. Zdaniem sądu, w tym zakresie nie sposób skutecznie zarzucić organowi naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym i o uzasadnianiu rozstrzygnięć administracyjnych (art. 7, 77, 107 § 3 K.p.a.), które to zarzuty sformułowano w skardze.

Jak ustalono, wywłaszczone działki ówcześnie oznaczone nr [...] (obecnie [...], a dla celów wywłaszczenia nowo utworzona działka nr [...] oraz obecnie [...], a dla celów wywłaszczenia nowo utworzona działka nr [...]) i nr [...] (obecnie nr [...], a dla celów wywłaszczenia nowo utworzona działka nr [...]), zostały przeznaczone pod eksploatację piasku dla celów budowlanych. Cel ten wynikał z planów realizacyjnych zatwierdzonych decyzjami z dnia [...] listopada 1974 r. (dla decyzji wywłaszczeniowej z 1975 r.) oraz z dnia [...] października 1972 r. (dla decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] maja 1973 r.) Zdaniem sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został przez organy (w ponownie przeprowadzonym postępowaniu po decyzji kasacyjnej z dnia [...] października 2015 r.) trafnie oceniony jako potwierdzający realizację celu wywłaszczenia.

Kluczowymi dowodami na tę okoliczność są oględziny przeprowadzone w dniu 18 marca 2016 r. wraz z wykonanym wówczas materiałem zdjęciowym (k. 107-116 akt adm.) oraz dokumentacja fotograficzna z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W.(k. 93-95 akt adm.). W szczególności archiwalne zdjęcia obrazują, że w okolicy zwróconych działek prowadzone były prace wydobywcze piasku na skalę przemysłową, zatem cel wywłaszczenia był realizowany. Natomiast w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] marca 2016 r. stwierdzono, że prace powadzone były do 1975 r., ukształtowanie terenu jest zróżnicowane (widoczne na zdjęciach wysoka skarpa oraz obniżenia terenu) oraz występują drzewa, których obwód wskazuje na ich wieloletni, niczym niezakłócony wzrost.

Najistotniejsze w sprawie było jednak ustalenie w jakich granicach odbywało się wydobycie. Jak wskazały organy, archiwalne zdjęcia lotnicze wskazują, że obszar wywłaszczonych działek znajdował się poza terenem wydobycia piasku. Analiza zdjęć lotniczych uzyskanych z Centralnej Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (uzyskanie tych zdjęć stanowiło zalecenie z decyzji kasacyjnej z dnia 7 października 2015 r.) w kontekście położenia działek nr [...] (k. 67 akt adm.) oraz później wydzielonych z nich działek nr [...] oraz [...] (k. 64 akt adm.), dokonana w kontekście położenia nowo utworzonych działek zwróconych (vide załączniki do decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] lipca 2017 r., k. 185-186 akt adm.) wskazuje, że zwrócone działki znalazły się poza obszarem wydobycia piasku. W szczególności działka nr [...] znajduje się na wschód od zabudowań na działce nr [...] i na żadnym ze zdjęć lotniczych nie figuruje na jej terenie obszar wydobycia. Z kolei działka nr [...] i działka nr [...] tworzą bardzo wąski pas (około 7 m szerokości, jak wskazał geodeta w operacie szacunkowym, k. 155 akt adm.) przyległy do działki nr [...] od strony południowej, przy czym na działce nr [...] występuje skarpa. Jak wynika ze zdjęć z oględzin z marca 2016 r. (k. 109-111 akt adm.), na terenie poddanym oględzinom występuje nierówne ukształtowanie, częściowo zamaskowane przez roślinność. Zauważyć jednak należy, że na zdjęciu lotniczym z 1976 r. wąski pas ziemi na południe od działki nr [...] (czyli teren obecnych nowo utworzonych do zwrotu działek nr [...]) nie jest objęty obszarem wydobycia i znajduje się wyraźnie poza nim (zdjęcie nr 6_7426). Dopiero na zdjęciu z 1981 r. widoczna jest na tym terenie skarpa. Jednakże w tym kontekście zauważyć należy, że w decyzji z października 1972 r. wyrażającej zgodę na poszerzenie terenu pod eksploatację piasku wskazano, iż termin eksploatacji ustala się na okres czasowy do końca 1974 r. (k. 179). Na podstawie tej decyzji wydano decyzję wywłaszczeniową z dnia [...] maja 1973 r. dotyczącą działki nr [...], z której później powstała działka nr [...], a później działka nr [...], zaś obecnie działka ze skarpą [...]. Oznacza to, że eksploatacja piasku na działce nr [...] (obecnie [...]) powinna była się zakończyć z upływem 1974 r. Jednocześnie brak jest dowodów wskazujących, że była ona później prowadzona. Decyzja z dnia [...] listopada 1974 r. zatwierdzająca plan realizacyjny, na podstawie której wydano drugą decyzję wywłaszczeniową w stosunku do poprzedników prawnych wnioskodawców, dotyczyła już innego terenu, bo działki nr [...]. A zatem skoro eksploatacja piasku na terenie obejmującym dawną działkę nr [...] powinna była zakończyć się do 1974 r., a nie wskazano w sprawie (w tym zakresie Gmina nie wykazała żadnej inicjatywy dowodowej), by eksploatacja na tym konkretnym terenie była prowadzona później, przyznać trzeba rację organom co do prawidłowego ustalenia faktu niewykorzystania zwróconych działek na cel wywłaszczenia. Nadto, podczas oględzin w dniu [...] marca 2016 r. B. Z. wskazał, że eksploatacja na tym terenie była prowadzona do 1975 r., zaś na rozprawie oświadczył, że jego działki nie były naruszone, które to oświadczenia korespondują ze zgromadzonym i wyżej ocenionym materiałem dowodowym.

Sąd dostrzega przy tym, że na zdjęciu z 1981 r. teren skarpy uległ przesunięciu w stosunku do obszaru uwidocznionego na zdjęciu z 1976 r. (w kierunku terenu wydzielonej działki nr [...]), jednakże nie wykazano, że na tym konkretnie fragmencie był to skutek przemysłowej eksploatacji piasku. Nie przedstawiła na tę okoliczność żadnych dowodów także skarżąca Gmina. Dlatego też za jedynie interpretacyjne uznać należy stwierdzenie geodety, iż skarpa istniejąca na działce nr [...] istnieje "po dawnym wyrobisku usytuowanym od strony południowo-zachodniej". Nie wynika z operatu, aby geodeta analizował zdjęcia lotnicze, które stanowiły w sprawie jeden z kluczowych dowodów oraz by oceniał treść decyzji wywłaszczeniowych i im towarzyszących w kontekście innym niż cel, na jaki wywłaszczenia dokonano i innym niż dla określenia wartości nieruchomości. Co więcej, ten sam geodeta stwierdził następnie, iż "Teren nie posiada znaczącego zróżnicowania rzędnej niwelety (poza górną częścią skarpy na działce nr [...]) świadczących o masowej eksploatacji kruszywa" (k. 155 akt adm.). Wypowiedź geodety jest zatem nie dość precyzyjna, aby mogła podważyć ustalenia organu odnośnie wystąpienia podstaw do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wskazanych w decyzji.

Zauważyć także należy i podkreślić wnikliwość organów orzekających w sprawach o zwrot nieruchomości wywłaszczonych w B. w obszarze [...]. Przed tutejszym sądem rozpoznano kilka takich spraw, w tym dotyczących obszaru sąsiadującego bezpośrednio z obszarem działek zwróconych w sprawie niniejszej (vide sprawy II SA/Bk 917/17, wyrok z dnia 6 marca 2018 r.; II SA/Bk 72/18, wyrok z dnia 19 kwietnia 2018 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). W sprawach tych organ wnikliwie badał granice działek objętych wnioskami o zwrot oraz granice obszaru wydobycia piasku i realizacji celu wywłaszczenia i w sprawach, w których ustalił brak podstaw do zwrotu, orzekał odmownie. Nie jest to jednak przypadek sprawy niniejszej, w której organ ustalił – zdaniem sądu trafnie – że wywłaszczone działki nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia. Powyższych ustaleń znajdujących oparcie w przedstawionym wyżej, a opisanym przez organy materiale dowodowym, zdaniem sądu, nie sposób skutecznie podważyć.

Zindywidualizowane podejście, które charakteryzowało działanie organu, nie było jednak charakterystyczne dla skarżącej Gminy. W toku całego postępowania administracyjnego nie sformułowała ona żadnego wniosku dowodowego, który miałby wskazywać na okoliczności przeciwne ustalonym przez organ lub które mogłyby przynajmniej podważać ich wiarygodność (o przesłuchanie świadków czy o opinię biegłego geologa). Zdaniem sądu, organ prowadzący sprawę, nie dysponując żadnymi dowodami podważającymi poczynione ustalenia, przy braku inicjatywy dowodowej dotychczasowego właściciela nieruchomości (Gminy), nie był zobligowany do prowadzenia z urzędu dalszego postępowania wyjaśniającego. Również sąd nie znajduje podstaw aby podważać ustalenia organu, co w konsekwencji prowadzi do uznania zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. za bezpodstawne (por. wyrok z dnia 28 lutego 2017 r., I OSK 998/15, CBOSA).

Organ zbadał sprawę w jej całokształcie, wszechstronnie i wyczerpująco, uwzględniając indywidualne okoliczności sprawy. Jak wyżej wskazano, tego zindywidualizowanego podejścia nie sposób stwierdzić w skardze, która jest ogólna i - jak sądowi znane jest z urzędu z racji rozpatrywanych skarg - zawiera powtórzenie zarzutów i argumentów sformułowanych w innych sprawach ze skarg Gminy B. na decyzje w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Nadto, skarga zawiera przytoczenie orzecznictwa i wnioski, które nie mają odniesienia do ocenianych w sprawie okoliczności. Przykładowo w sprawie nie powstał problem zrealizowania celu wywłaszczenia w innej lokalizacji czy zrealizowania jako jednego ze składowych celu wywłaszczenia terenów zielonych czy stref ochronnych, a mimo to skarga zawiera zarzuty w tym zakresie. Wbrew także zarzutowi skargi, rozważania co do zwróconej części nie nastąpiły w oderwaniu od sytuacji "całej wywłaszczonej nieruchomości". Organy bowiem zgromadziły materiał dowodowy odnośnie całego spornego terenu wywłaszczonego w 1973 i w 1975 r., uznając przesłankę zbędności za spełnioną w odniesieniu do działek zawnioskowanych do zwrotu.

Dodać także należy, że ani organy, ani sąd nie zakwestionowały trafności spostrzeżeń skarżącego, iż faktycznie celem wywłaszczenia była inwestycja o znacznych rozmiarach. Nie oznacza to jednak, że zrealizowanie celu wywłaszczenia tylko na części wywłaszczonego terenu wyklucza zwrot innego fragmentu tego terenu, niewykorzystanego na cel wywłaszczenia. Z protokołu oględzin z dnia [...] marca 2016 r. oraz dołączonej dokumentacji zdjęciowej jednoznacznie wynika, że zwrócony teren jest niezagospodarowany i zajęty przez swobodnie rosnącą roślinność.

Trafny jest również wniosek sformułowany na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, że nie wykazano, aby zwrócony teren był w przeszłości zagospodarowany na cel wywłaszczenia, a dopiero z czasem sposób jego zagospodarowania uległ zmianie, co wykluczałoby zwrot na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 12/11, dominujące jest od lat stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym "Nie można zatem mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość wywłaszczona została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz osób trzecich (sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w użytkowanie, najem, dzierżawę lub w trwały zarząd)". Okoliczności powyższych jednak nie wykazano w sprawie niniejszej.

Dodać też należy, że w stanie prawnym aktualnym na datę wydania zaskarżonej decyzji mamy do czynienia z normatywną definicją przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.), która to definicja nie obowiązywała w dacie wywłaszczeń spornych działek. Przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. wszedł w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., zaś przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w dniu 22 września 2004 r. Zastosowanie tych terminów do wywłaszczeń mających miejsce przed wejściem w życie art. 137 u.g.n. byłoby zatem zastosowaniem prawa wstecz, co jest niedopuszczalne, zwłaszcza że nie obowiązuje szczególny przepis intertemporalny zezwalający na takie stosowanie (vide wyroki z dnia 10 listopada 2017 r., I OSK 1603/17; z dnia 15 lipca 2014 r., I OSK 761/13, CBOSA).

Jak wskazał natomiast Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. w sprawie P 38/11, jak długo "wywłaszczone rzeczy (prawa) nie są przekazywane na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, tak długo nie został osiągnięty cel wywłaszczenia i tak długo działanie organów państwa stanowi ingerencję w prawo własności, która nie ma konstytucyjnej legitymacji". W sprawie niniejszej powyższe wywody pozostają aktualne.

Reasumując, ocena przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia została w sprawie niniejszej dokonana bez naruszenia prawa, nadto jest wyczerpująca i odnosi się do okoliczności sprawy oraz zawiera kompleksowe rozważenie wszystkich przesłanek wydania orzeczenia na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym (po decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia [...] października 2015 r.) organ pierwszej instancji zgromadził wyczerpujący materiał dowodowy. Dodać należy, że wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonych działek w dniu [...] sierpnia 2015 r. (uchylonej ww. decyzją kasacyjną), pozostaje bez wpływu na wynik sprawy po jej ponownym rozpoznaniu. Dzieje się tak z uwagi na uzupełnienie materiału dowodowego, który dawał podstawę do wydania odmiennego rozstrzygnięcia niż decyzja odmowna z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Podzielić należy również ocenę i rozstrzygnięcie organów odnośnie ustalenia wysokości odszkodowania. Skarga nie zawiera w tym zakresie żadnych zarzutów, zaś sąd administracyjny ją rozpoznający w całości podziela rozstrzygnięcie w tym zakresie. Jak wynika z akt administracyjnych, dopuszczono dowód z opinii w postaci operatu szacunkowego, w którym ustalono wysokość zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę 4.920, 33 zł. Operat został sporządzony w sposób prawidłowy pod względem formalnym, zawiera zrozumiałe wyjaśnienia oraz niebudzące wątpliwości konkluzje, co powoduje brak podstaw do jego zakwestionowania. Tym samym stanowi wiarygodny dowód będący podstawą rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania od wnioskodawców w kwotach odpowiadających wielkości ich udziałów (fakt spadkobrania i wielkości udziałów został wykazany w sposób niebudzący wątpliwości stosownymi dokumentami urzędowymi) i w wysokości nie wyższej niż 50 % aktualnej wartości nieruchomości, zgodnie z art. 217 ust. 2 u.g.n. Stosownie bowiem do treści tego przepisu, osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem [...] grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości.

Nie budzi również wątpliwości sądu z punktu widzenia legalności zatwierdzenie podziału działek na podstawie art. 96 ust. 1b u.g.n., pod wydzielenie działek podlegających zwrotowi. W tym zakresie skarga również nie zawiera jakichkolwiek zarzutów.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.