Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 430/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 sierpnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 440/12 w sprawie ze skargi G. R. i D. D. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 440/12 oddalił skargę G. R. i D. D. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) w zw. z art. 103 ust. 2 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1023 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał G. R. i D. D. rozbiórkę budynku mieszkalnego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w prowadzonym od 2006 r. postępowaniu w sposób jednoznaczny ustalono, iż budowa przedmiotowego budynku rozpoczęta została w latach 80-tych ubiegłego wieku, a zakończona w 1994 r. (dowód: oświadczenie do zawiadomienia o zakończeniu budowy), tj. w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz na terenie, który zgodnie z wówczas obowiązującym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy Wilkowice nie był przeznaczony pod zabudowę, lecz pod łąki i pastwiska (jednostka strukturalna planu A-97 RZ). Lokalizacja przedmiotowego budynku jest niezgodna także z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Rady Gminy Wilkowice nr LIV/409/2006 z dnia 26 października 2006 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Wojewody Śląskiego nr 145 poz. 4196 z dnia 8 grudnia 2006 r. Zgodnie z ww. planem budynek ten położony jest w terenach zieleni otwartej, pełniącej funkcję ekologiczną zawierającej ciągi ekologiczne wzdłuż dolin rzecznych (potoków) z towarzyszącą im zielenią wodochronną. Skutkuje to w myśl przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w związku z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nakazem orzeczenia przymusowej rozbiórki. Wobec niezgodności lokalizacji przedmiotowego budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (poprzez niedopuszczalne zbliżenie budynku do granicy działki nr [...]) niemożliwa jest bowiem jego legalizacja.

W odwołaniu od tej decyzji G. R. i D. D. wnieśli o jej uchylenie i wydanie decyzji legalizującej użytkowanie objętego postępowaniem budynku. Zarzucili, że decyzja o nakazie rozbiórki została wydana z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdził, że postępowanie w przedmiocie zbadania legalności budynku objętego nakazem rozbiórki zostało wszczęte na wniosek J. A. z dnia 4 grudnia 2006 r. W wyniku postępowania ustalono, że został on wybudowany w 1994 r. przez S. K. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Aktualnymi współwłaścicielami nieruchomości są odwołujący się. Dalej stwierdził, że na podstawie art. 55 i 58 Prawa budowlanego z 1994 r. decyzją z dnia [...] sierpnia 1995 r. Wójt Gminy W. wydał czasowe pozwolenie na użytkowanie tego budynku do dnia 31 grudnia 2000 r. Pismem z dnia 19 grudnia 2000 r. Wójt Gminy W. poinformował właścicieli budynku, że nowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został jeszcze opracowany i w związku z tym pozwolenie na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego na terenach przeznaczonych na łąki i pastwiska zostaje przedłużone do dnia uprawomocnienia się nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 1995 r. Wójta Gminy W.

Zgodnie z wypisem i wyrysem z planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części Gminy Wilkowice uchwalonego przez Radę Gminy Wilkowice uchwałą nr LIV/409/2006 z dnia 26 października 2006 r. działka, na której został wybudowany budynek znajduje się w terenach zieleni otwartej, pełniącej funkcję ekologiczną zawierających ciągi ekologiczne wzdłuż dolin rzecznych (potoków) z towarzyszącą im zielenią wodochronną, gdzie ustalono m. in. zakaz lokalizacji obiektów budowlanych oraz zakaz realizacji budynków. Zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wilkowice" uchwalonym Uchwałą nr XXXVIII/396/2010 Rady Gminy Wilkowice przedmiotowa działka znajduje się w terenach oznaczonych symbolem UT/UTN, tj. na terenach przeznaczonych dla lokalizacji budynków i obiektów sportu i rekreacji sportowych, basenów kąpielowych itp., a także otwartych terenów sportowych i rekreacyjnych, w tym boisk, kortów, lodowisk oraz na terenach przeznaczonych dla lokalizacji wyciągów i tras narciarskich oraz obiektów urządzeń związanych z obsługą tych terenów.

Również zdaniem organu odwoławczego ze względu na czas budowy, likwidacja skutków samowoli budowlanej następuje na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Taka sytuacja zachodzi w rozpatrywanej sprawie, gdyż inwestycja jest niezgodna z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan ten na terenie, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, nie przewiduje możliwości zabudowy mieszkaniowej. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, iż samowola budowlana rozpatrywana w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. badana jest w oparciu o przepisy planistyczne obowiązujące w dacie orzekania. Celem przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 tego Prawa jest eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" mówi o czasie teraźniejszym. Wykładnia językowa omawianego przepisu wskazuje zatem jednoznacznie, że do oceny stanu faktycznego co do przeznaczenia gruntu stosować należy stan prawny z daty orzekania o skutkach samowoli budowlanej, a nie z daty jej realizacji. W tym względzie powołał się organ odwoławczy na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2007 r., II OSK 1318/06, oraz z dnia 23 stycznia 2009 r., II OSK 4/08.

Zdaniem organu odwoławczego legalizacja objętej postępowaniem samowoli nie byłaby możliwa również w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z daty budowy, ponieważ teren ten oznaczony symbolem A 97 RZ przeznaczony był pod "łąki i pastwiska". Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierało przepisów, które umożliwiałyby legalizację samowoli budowlanej, w przypadku niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 niniejszej ustawy należy rozumieć dosłownie. Zgodnie z tym przepisem przymusowej rozbiórce podlegają samowolnie wybudowane obiekty, znajdujące się na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę. W planie zagospodarowania przestrzennego nie musi być zatem jasno sformułowany zakaz zabudowy, wystarczy, gdy teren pod zabudowę nie jest przeznaczony. W rozpatrywanej sprawie teren przeznaczony jest na tereny zieleni o funkcji ekologicznej, w żaden więc sposób nie można uznać, iż możliwe na nim było wzniesienie domu mieszkalnego. Nadto należy rozebrać samowolnie wybudowany obiekt, gdy teren, na którym się znajduje, przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W takim zaś układzie działka odwołujących się, według obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, znajduje się na terenach przeznaczonych dla lokalizacji budynków i obiektów sportu i rekreacji, więc w żaden sposób lokalizacja domu mieszkalnego w tym obszarze nie będzie możliwa.

Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził też, że dla przedmiotowego postępowania nie ma znaczenia decyzja Wójta Gminy W. w sprawie czasowego pozwolenia na użytkowanie, gdyż nie znajduje się ona obecnie w obrocie prawnym, a to z uwagi na fakt wygaszenia jej przez PINB dla Powiatu B. w 2008 r. Nadto fakt, iż budynek był objęty czasowym pozwoleniem na użytkowanie nie ma wpływu na możliwość jego legalizacji w warunkach gdy nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. G. R. i D. D. wnieśli o jej uchylenie i o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi zarzucili w pierwszej kolejności, że organy orzekające dokonały niewłaściwej i niekorzystnej dla nich interpretacji planów zagospodarowania uchwalonych przez Radę Gminy w Wilkowicach uchwałami z dnia 21 grudnia 1990 r. (ze zmianą fragmentów tego planu uchwałą tej Rady z dnia 10 września 1993 r.) i z dnia 26 października 2006 r. Zgodnie z pierwszym z tych planów ich działka nr [...] znajdowała się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem A 97 RZ "łąki i pastwiska", w której utrzymywano rozproszoną zabudowę z możliwością jej modernizacji. Z planu tego nie wynikało przy tym, aby chodziło tylko o rozproszoną zabudowę zrealizowaną legalnie. Zgodnie zaś z planem z dnia 26 października 2006 r. ich działka znajduje się na terenach przeznaczonych m. in. na realizację funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej /teren MNj/ z możliwością realizacji nowej zabudowy, jak i modernizacji zabudowy istniejącej. Co do treści tego ostatniego planu skarżący powołali się na treść kierowanego do organu pierwszej instancji pisma Wójta Gminy W. z dnia 8 kwietnia 2010 r. Skarżący podnieśli, że treść planów zagospodarowania oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego powinna uwzględniać istniejący już na danym terenie ład przestrzenny i zróżnicowany rozwój.

Skarżący zarzucili, iż wydając nakaz rozbiórki ich budynku organy nie uwzględniły, że w dacie sprzedaży działki i budynków w 1999 r. ich poprzedni właściciel S. K. dysponował prawomocną decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 1995 r. o pozwoleniu na czasowe użytkowanie przedmiotowego budynku do dnia 31 grudnia 2000 r. (wydaną na podstawie art. 55 i art. 58 Prawa budowlanego z 1994 r.). Z decyzji tej wynika, że budynek został wybudowany zgodnie z warunkami technicznymi, jest zdatny do użytkowania, a jego stan techniczny nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Pozwolenie to zostało następnie przedłużone do 2002 r. z zapewnieniem dalszego przedłużenia "już bez żadnych ograniczeń czasowych". Zdaniem skarżących pozwolenie to stanowiło faktycznie bezwarunkową decyzję na użytkowanie budynku, legalizującą jego samowolne wybudowanie, a to w sytuacji gdy przepisy w niej powołane nie dopuszczały wydania pozwolenia na czasowe użytkowanie. O tym, że budowa budynku zostanie zalegalizowana utwierdziła ich też treść decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2002 r. o pozwoleniu na realizację w tym budynku wewnętrznej instalacji gazowej, tj. faktycznie na jego modernizację. Zarzucili dalej skarżący, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił dlaczego zmienił wcześniejsze swoje stanowisko zmierzające do legalizacji ich budynku oraz nie wyjaśnił w sprawie wielu sprzeczności, w tym nie wziął pod uwagę, że plan z 1990 r. został uchwalony już w końcowej fazie budowy ich budynku. Zdaniem skarżących przesłanki nakazu rozbiórki budynku określone w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. powinny zachodzić łącznie, gdy tymczasem organy odwołały się jedynie do przesłanki z ust. 1 pkt 1. Nakazanie rozbiórki byłoby dopuszczalne gdyby nie było możliwe "usunięcie błędów" w oparciu o treść art. 40 tego aktu prawnego. Nadto skarżący podnieśli, że z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. organ odwoławczy nie wziął pod uwagę wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów oraz nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania. Nie wziął też pod uwagę, że budynek objęty nakazem rozbiórki został zaewidencjonowany zgodnie z prawem geodezyjnym i kartograficznym oraz, iż płacą od niego podatek od nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej w dniu 26 września 2012 r. pełnomocnik skarżących podniosła, że przez długi czas budynek był budowany na terenie, na którym nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też utrzymanie w uchwalonych planach istniejącej zabudowy dotyczyło również budynków powstałych bez pozwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa. W sprawie nie ulega wątpliwości i nie jest przez skarżących kwestionowany fakt, że budowa objętego postępowaniem budynku została zakończona w 1994 r., a więc w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. Pozostaje również poza sporem, że budynek ten został wybudowany bez wymaganego treścią art. 28 ust. 1 tego Prawa pozwolenia na budowę. W związku z treścią art. 48 i art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do legalizacji takiego budynku mają zatem zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Przesłanki orzeczenia zgodnie z tym aktem rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia określa art. 37 ust. 1 i 2 tej ustawy. W świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 przymusowej rozbiórce podlega obiekt budowlany znajdujący się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. O przeznaczeniu tym decyduje zgodnie z art. 14 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako prawo miejscowe (jeżeli akt taki na danym terenie obowiązuje, a taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie). Obecnie przeważa przy tym w orzecznictwie stanowisko, że zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy oceniać według treści miejscowego planu zagospodarowania obowiązującego w dacie orzekania w przedmiocie samowoli budowlanej. Przy przyjęciu tego poglądu, co uczyniły organy orzekające, zgodność ta podlegała ocenie w odniesieniu do obowiązującego na terenie położenia objętego postępowaniem budynku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazanej części Gminy Wilkowice uchwalonego uchwałą Rady Gminy Wilkowice z dnia 26 października 2006 r. Zgodnie z tym planem działka skarżących nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w tym planie symbolem ZO/Zw, tj. na terenach zieleni, otwartych pełniących funkcje ekologiczne, zawierających ciągi ekologiczne wzdłuż dolin rzecznych (potoków) z towarzyszącym im zielenią wodochronną (wypis i wyrys z tego planu - k. 21 akt organu pierwszej instancji wraz z postanowieniem o sprostowaniu w tym wypisie oczywistej omyłki – k. 22 tych akt). Na terenie tym obowiązuje zakaz realizacji budynków. Oznacza to zatem, jak to zasadnie przyjęły organy orzekające, że jest to teren nie przeznaczony pod zabudowę budynkami mieszkalnymi. W świetle treści art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. uzasadniało to orzeczenie o nakazie przymusowej rozbiórki tego budynku

Zdaniem Sądu skarżący nie mogą skutecznie powoływać się na te zapisy obowiązującego planu, które dopuszczają modernizację istniejących budynków rekreacji indywidualnej oraz istniejącej zabudowy mieszkaniowej, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania nie jest pozwolenie na modernizację ich budynku, lecz jego legalizacja. Nadto należy podzielić stanowisko organów orzekających oraz Gminy W., że te zapisy planu odnoszą się do budynków istniejących na tym terenie legalnie, a więc nie do budynku skarżących. Wbrew stanowisku skarżących konstatacja taka nie musi wynikać z wyraźnego brzmienia poszczególnych zapisów planu. Wymóg legalizacji budynku wyprzedza bowiem i stanowi konieczny warunek uzyskania ewentualnej przyszłej zgody na modernizację budynku zrealizowanego bez pozwolenia. W tym względzie nie ma też prawnego znaczenia (nie znajduje żadnego oparcia w obowiązujących przepisach), ewentualna okoliczność, czy w początkowej fazie budowy budynku obowiązywał na tym terenie plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też skarżący nie mogą powoływać się skutecznie również na zapis obowiązującego do końca 2003 r. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Wilkowice z dnia 21 grudnia 1990 r., ze zmianą jego fragmentów uchwałą Rady Gminy w Wilkowicach z dnia 10 września 1993 r., który przewidywał utrzymanie rozproszonej zabudowy z możliwością jej modernizacji. Również bowiem w tym przypadku te zapisy tego planu należało odnieść do zabudowy istniejącej legalnie na terenie oznaczonym w tym planie symbolem A 97 RZ jako "łąki i pastwiska", a więc nie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. W konsekwencji legalizacja budynku skarżących, nie byłaby możliwa również, gdyby przyjąć, że jej dopuszczalność można oceniać w odniesieniu do treści planu obowiązującego w dacie zakończenia budowy, na co trafnie zwrócił w zaskarżonej decyzji uwagę organ odwoławczy.

Sąd nie podzielił również stanowiska skarżących, że warunki wykluczające możliwość legalizacji samowoli określone w punktach 1 i 2 ustępu 1 art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. muszą zachodzić łącznie. Użycie pomiędzy tymi przepisami łącznika "lub" jednoznacznie bowiem przesądza o tym, że warunki te należy odczytywać jako alternatywę. Błędne jest też powoływanie się na treść art. 40 tego aktu prawnego, który ma zastosowanie (jak to wyraźnie wynika z jego treści), gdy nie zachodzą okoliczności określone w jego art. 37.

Sąd wskazał, że przy ocenie zgodności lokalizacji budynku skarżących z planem zagospodarowania z dnia 26 października 2006 r. skarżący nie mogą powoływać się na treść tego planu odnoszącą się do jego jednostek strukturalnych oznaczonych symbolem MNj, a to w sytuacji gdy ich działka położona jest w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem ZO/Zw. Przytoczenie w piśmie Wójta Gminy W. z dnia 8 kwietnia 2010 r. treści planu dla jednostki strukturalnej MNj, nie oznacza, że w tej jednostce położona jest działka skarżących z objętym postępowaniem budynkiem. W postępowaniu legalizacyjnym nie jest też możliwe uwzględnienie zarzutów i zastrzeżeń co do legalności poszczególnych zapisów planu (w odniesieniu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), czego zdaje się, domagają się skarżący.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżących w sprawie legalizacji ich budynku nie może mieć przesądzającego znaczenia okoliczność, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1995 r. Wójt Gminy W. udzielił ich poprzednikowi prawnemu, pozwolenia na jego czasowe użytkowanie do dnia 31 grudnia 2000 r., którego ważność została przedłużona następnie do końca 2002 r. Pomijając już legalność tej decyzji (na co zwracają uwagę sami skarżący), należy wziąć pod uwagę, że decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. stwierdził wygaśnięcie tego pozwolenia. Z przedmiotowego pozwolenia na użytkowanie wynikało przy tym jednoznacznie, że dotyczy ono budynku zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie na takie budownictwo nieprzeznaczonym. Skarżący kupując w 1999 r. działkę wraz z budynkiem zdawali sobie zatem sprawę z tego, że kupują budynek wybudowany bez pozwolenia, którego legalizacja będzie zależeć od treści opracowywanego nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powinni sobie zatem zdawać sprawę z ryzyka takiej transakcji. Nie można również przyjąć, że o legalizacji tego budynku przesądzała decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2002 r. w przedmiocie pozwolenia na realizację w tym budynku wewnętrznej instalacji gazowej, a to z uwagi na jej treść, podstawę prawną jej wydania oraz organ który ją wydał (który nie miałby i tak uprawnień do orzekania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej).

W świetle obowiązujących przepisów podstawy do legalizacji budynku skarżących nie mogła też stanowić okoliczność, że budynek ten został zaewidencjonowany zgodnie z prawem geodezyjnym i kartograficznym oraz, iż skarżący płacą z niego podatek od nieruchomości.

Zdaniem Sądu wbrew zarzutom skargi sprawa została dostatecznie wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym do końcowego jej załatwienia, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że poczynione przez organy orzekające ustalenia i ich ocena prawna stwarzały podstawę do wydania orzeczenia o nakazie rozbiórki budynku skarżących na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. R., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

- przepisu art. 106 § 3 i 5 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające m.in. na tym, iż Sąd I instancji nie wziął pod uwagę i nie zinterpretował całości treści Uchwały nr LIV/409/2006 Rady Gminy Wilkowice z dnia 26 października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części Gminy Wilkowice jak też nie dokonał samodzielnej jej oceny, w tym ustaleń odnośnie terenu określonego symbolem ZO/Zw na którym znajduje się działka i budynek letniskowy skarżącej, lecz przyjął za ustalone i nie budzące wątpliwości jej zapisy wg twierdzeń organów nadzoru budowlanego, które uznały, iż na działce na której położony jest domek skarżącej obowiązuje absolutny zakaz zabudowy, a w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, działka przeznaczona jest na lokalizację budynków i obiektów sportu i rekreacji - mimo iż skarżąca wskazywała na niejednoznaczność zapisów a nawet ich wewnętrzną sprzeczność - co oznacza, iż materiał dowodowy nie został wyczerpująco i w całości rozpatrzony i niewłaściwie oceniony - a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy stanowiąc o naruszeniu przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.,

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z zm.), który nie może być interpretowany bez uwzględnienia przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /t. j Dz. U z 2012 poz. 647/, a w szczególności bez uwzględnienia jej przepisów art. 6 pkt 2, art. 15 ust. 2 pkt 1 poprzez błędne przyjęcie iż w Planie Zagospodarowania Przestrzennego dla Gminy Wilkowice uchwalonym w dniu 26 października 2006 r. w części planu dotyczącym działki i domku skarżącej, brak możliwości posadowienia budynku a istniejące zapisy o możliwości modernizacji czy adaptacji - dotyczą wyłącznie budynków istniejących legalnie, która to wykładnia narusza zasady wykładni literalnej i jest nieuprawnioną wykładnią contra legem a nadto narusza konstytucyjne prawo własności i korzystania z tego prawa zagwarantowanego art. 64 Konstytucji w szczególności przez to, iż nie uwzględnia faktu, iż budynek skarżącej użytkowany przez nią od 1994 r., winien być w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Wschodniej części Gminy Wilkowice z dnia 26.10.2006 r. uwzględniony.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Organy administracji, a następnie Sąd I instancji słusznie uznały, że taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż inwestycja jest niezgodna z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z Uchwałą Rady Gminy Wilkowice nr LIV/409/2006 z dnia 26 października 2006 r., działka skarżącej nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem ZO/Zw, tj. na terenach zieleni otwartej, pełniących funkcję ekologiczną, zawierających ciągi ekologiczne wzdłuż dolin rzecznych (potoków) z towarzyszącą im zielenią wodochronną (wypis i wyrys z planu, k. 21 akt organu I instancji wraz z postanowieniem z dnia 15 listopada 2007 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki w wypisie i wyrysie, k. 22 tych akt). Na terenie tym obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów budowlanych. Oznacza to, że nie jest to teren przeznaczony pod zabudowę. Mając na względzie dyspozycję przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., uzasadniało to orzeczenie o nakazie przymusowej rozbiórki budynku.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że istniejące zapisy o możliwości modernizacji czy adaptacji dotyczą wyłącznie budynków istniejących legalnie, wskazując, że wymóg legalizacji budynku stanowi konieczny warunek uzyskania ewentualnej przyszłej zgody na modernizację budynku zrealizowanego bez pozwolenia na budowę. Należy mieć na względzie, że samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Pojęcie samowoli budowlanej nie odnosi się do zdarzenia polegającego na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia na budowę, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy aż do uzyskania wymaganego prawem pozwolenia lub decyzji ekwiwalentnej (legalizującej samowolę) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli (zob. orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r., K 9/95, OTK 1996/1/2). Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jednoznacznie nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę jeżeli znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mającego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, dopuszczające możliwość modernizacji istniejących budynków, nie zmieniają tego, że teren, na którym znajduje się sporny budynek nie jest przeznaczony pod zabudowę. Tylko przeznaczenie terenu pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego umożliwia zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego z 1974 r. uznanie obiektu budowlanego za zgodny z przepisami. Dlatego z unormowań m.p.z.p., dopuszczających modernizację istniejących budynków, nie można wywodzić, że dotyczą one również budynków wzniesionych z naruszeniem Prawa budowlanego. Wobec tego za niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Zarzut nieuwzględnienia przepisów art. 6 pkt 2 i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jest niezasadny. Po pierwsze, wskazana ustawa nie zawiera art. 6 pkt 2 lecz art. 6 składający się z dwóch ustępów, przy czym ustęp drugi składa się z dwóch punktów. Zatem w tym zakresie zarzut dotyczy naruszenia przepisu nieistniejącego. Po wtóre, przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania nie ma żadnego normatywnego przełożenia na rozumienie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r.

Zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. jest niezasadny, gdyż w oparciu o te regulacje procesowe dotyczące postępowania dowodowego (art. 106 §§ 3 i 5) i momentu wydania wyroku na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1) nie można kwestionować w istocie rzeczy zagadnień dotyczących interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 października 2006 r., który jako akt prawa miejscowego jest aktem normatywnym zawierającym przede wszystkim normy materialnoprawne. Skarga kasacyjna nie zarzuca zaś błędnego rozumienia, bądź też niezastosowania określonych unormowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez Sąd I instancji.

Na marginesie wskazać należy, że legalizacja budynku skarżącej nie byłaby możliwa również, gdyby przyjąć, że jej dopuszczalność można oceniać w odniesieniu do postanowień planu obowiązującego w dacie zakończenia budowy. Zgodnie z wówczas obowiązującym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego Gminy Wilkowice teren, na którym znajduje się działka skarżącej nie był przeznaczony pod zabudowę, lecz pod łąki i pastwiska (jednostka strukturalna planu A-97 RZ).

Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.