Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1264/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 13 ust.2 pkt 3, art.16 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 13 poz 123
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2008 r. sprawy ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia konkursu oraz powołania komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Pałacu Kultury Zagłębia w D. oddala skargę


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia [...] r., nr [...], na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie wprowadzenia Regulaminu Konkursu w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Pałacu Kultury Zagłębia w D., Prezydent Miasta D. ogłosił konkurs i powołał Komisję Konkursową w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Pałacu Kultury Zagłębia w D., nadto określił warunki, jakie powinien spełnić kandydat, tryb prac Komisji, powierzył wykonanie zarządzenia swemu pełnomocnikowi i ustalił datę wejścia zarządzenia w życie z dniem podpisania. Zarządzenie to doręczono organowi nadzoru w dniu [...] r.

W dniu [...] r. Wojewoda Ś. wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie powyższego zarządzenia, w wyniku którego w dniu [...] r. wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Organ nadzoru – powołując się na przepis art.91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) – stwierdził nieważność powyższego zarządzenia. Doszedł bowiem do przekonania, że jest ono niezgodne z art.13 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz.123 ze zm.) w związku z ust.1 Rozdziału III Statutu Pałacu Kultury Zagłębia przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r. nr [...] (Dz. Urzęd. Województwa Ś. Nr 10, poz. 401). W jego uzasadnieniu Wojewoda Ś. wskazał, iż decydujące znaczenie dla sposobu powołania dyrektora Pałacu Kultury Zagłębia mają przepisy jego statutu, a to po myśli art.13 ust.2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Statut tymczasem przewiduje, że dyrektora wspomnianej instytucji powołuje i odwołuje Prezydent Miasta po zasięgnięciu stosownych opinii, przy czym wyłonienie następuje w drodze konkursu organizowanego przez Prezydenta Miasta zgodnie z regulaminem uchwalonym przez Radę Miejską. Jednakowoż Rada nie uchwaliła takiego regulaminu. W ocenie organu nadzoru bez znaczenia jest okoliczność wykreślenia z treści statutu Miasta D. zapisu o wyłącznej kompetencji Rady w tym przedmiocie. Przy czym, jakkolwiek co do zasady to organ wykonawczy gminy jest uprawniony do powoływania i odwoływania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, to jednak dopuszczalne są odstępstwa uregulowane w przepisach szczególnych. Zdaniem Wojewody Ś. takim przepisem jest art.13 cytowanej powyżej ustawy. Statut, o którym on traktuje jest prawem miejscowym, a więc aktem powszechnie obowiązującym na danym terenie. W konsekwencji czego ogłoszenie konkursu i ustalenie składu komisji konkursowej przez Prezydenta a nie przez Radę, jako nielegalne, nie mogą stanowić podstawy dalszego postępowania, co skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowego zarządzenia poprzez stwierdzenie jego nieważności. Podobnie postąpił Wojewoda odnośnie zarządzenia w przedmiocie regulaminu. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone Gminie D. w dniu [...] r.

W złożonej w dniu [...] r. skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina ta domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarzuciła mu naruszenie art.13 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w związku z przepisami Rozdziału III ust.1 uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zmiany statutu Pałacu Kultury Zagłębia oraz przyjęcia jego jednolitego statutu w związku z § 1 uchwały tejże Rady z dnia [...] r. nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian do Statutu Miasta D., poprzez nieuwzględnienie usunięcia z tegoż statutu kompetencji Rady do uchwalania regulaminów wyłaniania kandydatów na kierownicze stanowiska w miejskich jednostkach organizacyjnych. W jej ocenie ten stan prawny upoważniał Prezydenta do wydania zarządzenia wprowadzającego regulamin konkursu, a dalej również zarządzenia zakwestionowanego spornym rozstrzygnięciem nadzorczym. Nadto w skardze podniesiono zarzut naruszenia art.107 § 3 k.p.a. w związku z art.91 ust.5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niepełne uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego uniemożliwiające odczytanie motywów, jakimi kierował się organ je wydając. W przekonaniu skarżącej statut przedmiotowej jednostki kultury nie jest aktem prawa miejscowego funkcjonującym w oderwaniu od innych elementów systemu prawnego. Relacje pomiędzy Statutem Pałacu Kultury Zagłębia i Statutem Miasta D. winny doprowadzić do konkluzji o uprawnieniu Prezydenta do wydania spornych zarządzeń w omawianej materii. Skarżąca przyznała, że nie zsynchronizowano brzmienia obu statutów, lecz istotna jest intencja, jakiej dano wyraz w treści Statutu Miasta. Tenże derogował odmienny zapis statutu przedmiotowej gminnej jednostki kultury. Dlatego, zdaniem skarżącej, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie powinno się ostać.

Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i zwalczając stanowisko Gminy zaprezentowane w skardze. W szczególności podniósł, iż usunięcie ze Statutu Miasta D. zapisu o uprawnieniu do uchwalania regulaminów nie oznacza wyłączenia tej kompetencji Rady Gminy, gdy wynika ona z przepisów szczególnych, jak tu z treści statutu Pałacu Kultury Zagłębia. Dodatkowo organ nadzoru wsparł się o przepis art.18 ust.2 ustawy samorządowej, który uprawnia Radę do działania w innych sprawach wymienionych w innych aktach. Nadto wskazał, iż przeprowadzenie konkursu na stanowisko dyrektora przedmiotowej jednostki jest fakultatywne, mające oparcie w jej statucie, który wyraźnie przewiduje uprawnienie Rady do uchwalania regulaminu wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora. W tej sytuacji Prezydent byłby upoważniony do wydania zakwestionowanego zarządzenia po podjęciu przez radę uchwały w przedmiocie regulaminu konkursu, co nie miało miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż podniesione w niej zarzuty są chybione, brak też jest trafnych zarzutów branych pod rozwagę z urzędu. Na wstępie godzi się wskazać, że w świetle brzmienia art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (p. art.1 i art.3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). W toku postępowania badają więc czy rozstrzygnięcia nadzorcze nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, oceniając zarówno zarzut skargi, jak też zarzuty uwzględniane z urzędu (art.134 § 1 powyższej ustawy). Skarga została poprzedzona zarządzeniem o jej zaskarżeniu, toteż można było przystąpić do merytorycznego jej zbadania.

W wyniku oceny zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia w opisanych powyżej ramach Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż odpowiada ono prawu i to zarówno materialnemu, jak też procesowemu. Należy bowiem odeprzeć argumenty zaprezentowane przez skarżącą w uzasadnieniu skargi. W pierwszej kolejności przyszło zważyć, iż rozstrzygnięcie to spełnia warunki formalne, bo zawiera orzeczenie, jego uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o sposobie zaskarżenia. Wywody zawarte w motywach rozstrzygnięcia wskazują na trafność jego osnowy; znalazły one dodatkowe oparcie w argumentach zaprezentowanych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. W istocie nie ma racji skarżąca, że jego uzasadnienie uchybia wymaganiom procesowym. Wojewoda bowiem zawarł w nim wymagane przepisem art.107 § 3 k.p.a. elementy, poza tym przedstawił w dostatecznie czytelny i przekonywujący sposób argumenty, jakie legły u podstaw jego przekonania o wadliwości zakwestionowanego zarządzenia. Wypadało więc podzielić zaprezentowany tamże pogląd, iż zarządzenie nr [...] narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności oraz zaprezentowane na jego uzasadnienie wywody.

Pałac Kultury Zagłębia jest niewątpliwie instytucją kultury podlegającą przepisom ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej. Po myśli art.15 ust.1 tej ustawy dyrektora instytucji kultury powołuje organizator, którym w tym wypadku jest Gmina D. (art.10 ust.1 w związku z art.9 ust.1). Przy czym, jak głosi art.16 ust.1 tej ustawy, kandydata na to stanowisko można wyłonić w drodze konkursu; w takim razie konieczne jest przyjęcie regulaminu zawierającego przepisy regulujące tok postępowania oraz m.in. ogłoszenie konkursu i powołanie komisji konkursowej. Akty te i postępowanie winny uwzględniać zasady wynikające z norm rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. Nr 154, poz.1629). Przepisy cytowanej ustawy nie precyzują podmiotu uprawnionego do wprowadzenia regulaminu, ogłoszenia konkursu i powołania komisji konkursowej (wskazanie w § 4 art.16 ustawy o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej jako podmiotu właściwego organizatora odnosi się wyłącznie do instytucji określonych w § 2 tego przepisu, do których Pałac Kultury Zagłębia nie jest zaliczony). Natomiast przepisy cytowanego rozporządzenia wyraźnie wskazują na organizatora, który m.in. ogłasza konkurs (§ 1) i powołuje członków komisji konkursowej (§ 4 ust.1 pkt 1). Pojęcie organizatora nie zostało jednak bliżej sprecyzowane, a w każdym razie w taki sposób, aby można było zasadnie twierdzić czy kryje się pod nim Prezydent czy Rada. Nie przemawia za jednym z nich w szczególności użyty zwrot "postanowienie" jako forma ogłoszenia konkursu, bo może jej użyć każdy z wymienionych organów. Skoro jednak generalnie instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora (art.13 ust.1 przywołanej powyżej ustawy), to te przepisy trzeba mieć na uwadze podczas dokonywania wiążącej wykładni tego pojęcia. W punkcie 3 ust.2 art.13 przywołanej ustawy zawarto wymóg określenia w statucie organów zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powoływania. Z jego brzmienia wywieść należy, że statut winien określać czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator (art.15 ust.1) czy wyłania się go w drodze konkursu (art.16 ust.1), przy czym w tym drugim wypadku statut może ramowo określać sposób jego przeprowadzenia, w tym organ upoważniony do przyjęcia regulaminu, ogłoszenia konkursu oraz powołania komisji konkursowej. Statut instytucji kultury, jako akt prawa miejscowego o charakterze szczególnym zawiera regulacje prawne korzystające z pierwszeństwa przed innymi mającymi charakter ogólny. Toteż wyprzedza niejako w stosowaniu statut gminy oraz przepisy ustaw. Dlatego nie istnieje kolizja pomiędzy zapisami Statutu Pałacu Kultury Zagłębia i Statutu Miasta D. w zakresie określenia (braku) organu powołanego do przyjęcia regulaminu konkursu w omawianym przedmiocie. W konsekwencji czego nie ma znaczenia kwestia, że ze Statutu Miasta D. wykreślono zapis o uprawnieniu Rady do uchwalania regulaminów konkursów na stanowiska kierowników jednostek gminnych, bo w odniesieniu do wspomnianej instytucji w tym zakresie obowiązujące normy zawierał Statut Pałacu Kultury Zagłębia. Brak wymienienia spornej kompetencji w Statucie Miasta nie oznacza, że Rada jej nie posiada, bo wynika ona z treści innych przepisów szczególnych. Poza tym istnieje domniemanie kompetencji rady (art.18 ust.2 ustawy samorządowej), które w tym przypadku wzmocnione (potwierdzone) zostało przez przepis statutowy instytucji kultury, będący przepisem szczególnym. Natomiast sam zabieg nowelizujący Statut Miasta, w sytuacji braku zmiany statutu konkretnej instytucji kultury, nie potwierdza słuszności poglądu wyrażonego w skardze. Intencje zmian nie są znane, toteż trudno powoływać się na wykładnię celowościową, nadto w sytuacji jasnego brzmienia kompetencyjnej normy prawnej, nie miałaby ona szans powodzenia. Nie przekonuje do niego również zmiana statutu Pałacu Kultury Zagłębia, dokonana uchwałą Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r., nr [...], upoważniająca Prezydenta do zatwierdzania regulaminu konkursu, a w każdym razie z uwagi na późniejsze podjęcie nie ma ona wpływu na wynik sprawy niniejszej. Toteż nieskuteczne jest odwoływanie się do niezsynchronizawania działań w tej materii, bo kwestia ta nie może obronić stanowiska skarżącej. Obowiązujący stan prawny w dacie podejmowania zarządzenia zakwestionowanego zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym prowadzi do konkluzji, iż właściwym organem do uchwalenia regulaminu przedmiotowego konkursu była Rada Miasta D. A jeśli tak, to regulamin wprowadzony zarządzeniem Prezydenta, jako wadliwy, nie mógł stanowić podstawy dalszego procedowania w tej materii. Godzi się w tym miejscu wskazać, że zarządzenie Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r., nr [...], zostało objęte rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Ś. z dnia [...] r. stwierdzającym jego nieważność, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 marca 2008 r., do sygn. akt IV SA/Gl 1263/07, oddalił skargę Gminy D. na to rozstrzygnięcie. Wyrok co prawda jest jeszcze nieprawomocny, co oznacza, że taki sam status ma rozstrzygnięcie nadzorcze, które nie wywołało jeszcze skutku, zaś zakwestionowane zarządzenie korzysta z domniemania prawidłowości do czasu ewentualnej prawomocności wspomnianego orzeczenia, wszak argumenty wyrażone w jego uzasadnieniu przekonują do stanowiska organu nadzoru zajętego i w tej sprawie. W każdym razie niepodobna przejść nad tym wyrokiem do porządku, bo podważając legalność regulaminu konkursu, podważa on samą zasadę dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie, jak też zarządzenie przyjęte za podstawę prawną zakwestionowanego zaskarżonym rozstrzygnięciem zarządzenia, która w wyniku tego odpadła. Kolejne czynności oparte o wadliwie przyjęty regulamin nie mogą więc zostać zaaprobowane. Dla wyczerpania tematu należy jeszcze dodać, że zamieszczony w Statucie Pałacu Kultury Zagłębia zwrot "organizowanie" konkursu oznacza jedynie techniczne czynności, których realizację powierzono Prezydentowi, i nie jest on tożsamy z użytym w cytowanym powyżej rozporządzeniu z dnia 30 czerwca 2004 r. oraz zakwestionowanym zarządzeniu pojęciem "ogłoszenie" konkursu. Nie ma tym bardziej niczego wspólnego z powołaniem komisji konkursowej oraz powołaniem dyrektora. Toteż niepodobna czerpać z tego uregulowania uprawnienia do wydania przez Prezydenta Miasta D. zarządzeń w omawianym przedmiocie.

Skoro zatem badanemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić naruszenia prawa, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.