Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 165/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4. art. 149 § 1 zd. 2, art. 184.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Wr 25/15 w sprawie ze skargi R. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, II SAB/Wr 25/15, stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w okresie od 10 grudnia 2012 r. (pkt I), które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) i zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III) w sprawie ze skargi R. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.

W uzasadnieniu Sąd I instancji na wstępie podniósł, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie miał fakt, że Sąd rozpoznał skargę na przewlekłość postępowania Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa w związku z budową autostrady płatnej, po raz kolejny. Było to wynikiem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2015 r. (II OSK 3261/14), które zapadło w odniesieniu do wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny we Wrocławiu z 7 października 2014 r. (II SAB/Wr 70/14). W orzeczeniu tym, Sąd I instancji w pkt I odrzucił skargę R. W. na przewlekłość Wojewody w zakresie dotyczącym postępowania prowadzonego do 10 grudnia 2012 r., a w pkt II – skargę w pozostałym zakresie oddalił. Wobec faktu, że skargę kasacyjną wywiedziono tylko co do pkt II – orzeczenie w zakresie odrzucenia skargi stało się prawomocne. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił natomiast wyrok WSA z 7 października 2014 r. w pkt II – co do oddalenia skargi i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W zaistniałych okolicznościach granice rozpatrzenia niniejszej skargi na przewlekłość postępowania zawężone zostały do okresu rozpoczynającego się od 10 grudnia 2012 r. i w tym zakresie zastosowanie znajduje przepis art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), zgodnie z którym, sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji zobowiązany był do przyjęcia i zastosowania wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku z 30 kwietnia 2015 r. (I OSK 3261/14) oraz wynikających z niego wskazań co do dalszego postępowania. Sąd I instancji stwierdził, że w analizowanym okresie organ faktycznie podejmował w większości czynności mające charakter formalny, polegające na przesłaniu stronie uzyskanych na jej wniosek dokumentów, ustalaniu dwukrotnie nowych terminów załatwienia sprawy, informowaniu strony o jej uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. przed zakończeniem postępowania. Nie ulega wątpliwości, że niektóre czynności podejmowane były w tym okresie z nieuzasadnioną zwłoką (np. przesłanie skarżącemu dowodów dopiero po miesiącu od ich uzyskania). Istotne wątpliwości budzi również przekazanie stronie materiałów zgromadzonych na jej wniosek (takich jak np. wyrysy z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czy też wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów), w sytuacji, gdy organ pominął te dowody jako nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia (por. treść decyzji z [...] kwietnia 2013 r.). Takie zachowanie organu nie realizuje zasady szybkości postępowania. Nie można jednak pomijać, zdaniem Sądu, że w związku z wyrokiem WSA z 10 grudnia 2012 r. oraz wyrokiem NSA z 13 listopada 2013 r. (I OSK 501/13), termin załatwienia sprawy wyznaczony organowi (por. art. 286 § 2 p.p.s.a), rozpoczął swój bieg dopiero 27 marca 2014 r. (data zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem). Skoro zatem decyzję ustalającą odszkodowanie na rzecz skarżącego Wojewoda wydał [...] kwietnia 2013 r. – a więc przed upływem terminu wyznaczonego przez Sąd – to kwestia oceny szybkości podejmowanych w tym okresie wskazanych wcześniej czynności procesowych, schodzi na plan dalszy. Formalnie organ nie przekroczył bowiem wyznaczonego terminu załatwienia sprawy. Powyższe ustalenie nie chroni jednak organu od zarzutu przewlekłości postępowania z innego względu.

Decyzja Wojewody z [...] kwietnia 2013 r. ustalająca odszkodowanie została zaskarżona odwołaniem. W dniu, w którym Wojewodzie doręczony został prawomocny odpis wyroku z 10 grudnia 2012 r. wraz z aktami sprawy (tj. 27 marca 2014 r.) przed organem II instancji zawisło postępowanie odwoławcze. Postępowanie to zakończone zostało decyzją Ministra Infrastruktury z [...] maja 2014 r. (doręczoną organowi 26 maja 2014 r.) uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, ze względu na wadliwość operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania wynikającą z braku ustalenia stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej.

Z powyższą kwestią wiąże się kolejne zalecenie NSA zawarte w wyroku z 30 kwietnia 2014 r. Sąd I instancji badając przesłanki przewlekłości postępowania powinien był bowiem ocenić, czy działania organu podejmowane po 10 grudnia 2012 r. nakierowane były na wyeliminowanie wady prawnej operatu szacunkowego polegającej na braku wskazania konkretnego stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej. Za istotne NSA uznał, że wadą taką dotknięte były dwa kolejne operaty - z 2011 r. i z 2012 r. - przy czym drugi z nich, znany był organowi już w lipcu 2012 r.

Wskazanie sądu kasacyjnego wiąże się z dokonaną przez niego wykładnią przewlekłości postępowania, obejmującą również sytuacje (w konkretnych przypadkach), w których organ co prawda wydaje rozstrzygnięcia kończące postępowanie, ale są one przedmiotem decyzji kasacyjnych organu odwoławczego.

W związku z argumentacją pełnomocnika organu zawartą w piśmie z 25 września 2015 r. zauważyć trzeba, że zarówno strony postępowania jak też Sąd I instancji, zobowiązani są uwzględnić rozumienie przewlekłości postępowania przyjęte przez NSA. W konsekwencji ocenić należy, czy w okolicznościach niniejszej sprawy znajduje ono zastosowanie. W szczególności chodzi o sytuację, w których organ co prawda wydaje kolejne decyzje, ale nie uwzględniają one wskazań zawartych w decyzjach kasacyjnych organu wyższego stopnia, co prowadzi do kolejnego uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji przez organ wyższego stopnia bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Analizując niniejszą sprawę w kontekście poczynionych wyżej uwag, stwierdzić należy, że po 10 grudnia 2012 r. a przed 25 kwietnia 2013 r. organ nie podejmował żadnych czynności procesowych zmierzających do wyeliminowania wspomnianej wady operatu szacunkowego. Organ nie podejmował w tym zakresie żadnych czynności procesowych pomimo tego, że treść operatu stanowiącego podstawę dla wydania decyzji z [...] kwietnia 2013 r. znana mu była już w lipcu 2012 r. (a więc na długo przed wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2013 r.), jak też pomimo tego, że już w decyzji z [...] grudnia 2011 r. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylając decyzję Wojewody z [...] czerwca 2011 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, za nieuzasadnione uznał odstąpienie od oszacowania części składowych nieruchomości, wskazując, że odszkodowanie należne jest za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z częściami składowymi. Jeżeli więc na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej znajdowały się jakiekolwiek części składowe rzeczoznawca powinien je oszacować.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że zaniechanie wyjaśnienia powyższych okoliczności wskazanych przez organ wyższego stopnia już w decyzji z [...] grudnia 2011 r. i oparcie rozstrzygnięcia ustalającego wysokość odszkodowania w decyzji z [...] kwietnia 2013 r. na operacie szacunkowym, sporządzonym bez wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez organ odwoławczy w 2011 r. – co wynika wprost w z treści decyzji kolejnej decyzji kasacyjnej z 2014 r. – doprowadziło do sytuacji, w której decyzja ustalająca odszkodowanie została z tego względu uchylona i sprawę po raz kolejny przekazano do ponownego rozpatrzenia. W rezultacie, wobec zaniechania Wojewody doszło do nieuzasadnionego przedłużenia czasu załatwienia sprawy. W rezultacie pominięcie zaleceń organu odwoławczego co do wadliwości operatu szacunkowego w zakresie stanu nieruchomości spowodowało, że postępowanie organu w analizowanym okresie dotknięte były przewlekłością.

Skarga na przewlekłość postępowania wniesiona 12 lipca 2014 r. okazała się zatem zasadna. Niezależnie bowiem od faktu, że organ prowadził postępowanie zmierzające do wydania decyzji pomimo braku prawomocnego wyroku z 10 grudnia 2012 r. stwierdzić trzeba, że podejmowane w tym czasie działania pomijały konieczność wyeliminowania wady operatu szacunkowego związanej z brakiem wyjaśnienia stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, co w efekcie przyczyniło się do wydania kolejnej decyzji kasacyjnej, a w konsekwencji do spowodowania nieuzasadnionej zwłoki w załatwieniu sprawy. Takie działanie naruszało przepis art. 12 oraz art. 35 k.p.a. Bezsprzecznie, w analizowanym okresie Wojewoda nie podjął żadnych działań nakierowanych na wyeliminowanie wady operatu szacunkowego, przy czym brak jakiegokolwiek obiektywnego i racjonalnego wytłumaczenia takiego zachowania. W tej kwestii organ był bezczynny już od 10 grudnia 2012 r. do wydania decyzji w 2013 r. pomimo tego, że treść operatu szacunkowego była mu w tym czasie znana.

Czynności procesowe dla wyeliminowania omawianej wadliwości Wojewoda podjął dopiero po kolejnej decyzji Ministra (z [...] maja 2014 r.) uchylającej jego orzeczenie z [...] kwietnia 2013 r. o ustaleniu odszkodowania. Z przedłożonej dokumentacji wynika bowiem, że 9 czerwca 2014 r. organ wezwał skarżącego do przedłożenia w terminie 14 dni dokumentów wskazujących na sposób zagospodarowania przedmiotowych części nieruchomości według stanu na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej lub też do złożenia oświadczenia w tej kwestii. Pismo to doręczono stronie 26 czerwca 2014 r. Następnie pismem z 24 czerwca 2014 r. wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o informację, czy istnieją mapy lotnicze lub inne umożliwiające identyfikację nasadzeń na ww. nieruchomościach, według stanu na 2007 r. 9 lipca 2014 r. wpłynęło oświadczenie skarżącego dotyczące stanu zagospodarowania nieruchomości. Zawiadomieniem z 9 lipca 2014 r. Wojewoda poinformował o przeprowadzeniu 31 lipca 2014 r. dowodu z przesłuchania świadków w kwestii nasadzeń na działkach skarżącego na 27 lipca 2007 r. (zawiadomienie doręczono pełnomocnikowi R. W. 28 lipca 2014 r.). Kolejnym zawiadomieniem z 29 lipca 2014 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 30 września 2014 r. ze względu na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego. 31 lipca 2014 r. przeprowadzono dowód z przesłuchania świadków. Z akt sprawy wynika również, że 20 października 2014 r. sporządzony został nowy operat szacunkowy nieruchomości, natomiast decyzję kończącą postępowanie i ustalającą odszkodowanie, organ wydał dopiero [...] marca 2015 r.

Z przedłożonych akt sprawy oraz uzupełniających je dokumentów (pomimo wezwania Sądu, Wojewoda nie złożył kompletnej dokumentacji) nie wynikają obiektywne okoliczności uzasadniające tak długą zwłokę pomiędzy datą wydania decyzji a datą sporządzenia operatu szacunkowego. Na podstawie uzasadnienia decyzji z [...] marca 2015 r. ustalić można jedynie, że dopiero 17 grudnia 2014 r. organ przesłał stronom operat do zapoznania się. Następnie pismem z 16 stycznia 2015 r. odmówił przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego wyznaczając kolejny termin na wypowiedzenie się. Decyzję wydał po kolejnych 2 miesiącach. W ocenie Sądu postępowanie w tym okresie toczyło się opieszale i pomimo, że organ podejmował czynności faktyczne i prawne mające na celu zakończenie postępowania, to nie można uznać, że podejmowane one były w terminie. Zwłoka pomiędzy poszczególnymi czynnościami nie znajduje zdaniem Sądu obiektywnego uzasadnienia. W szczególności niezrozumiałe jest, dlaczego dopiero w grudniu 2014 r. przesłano stronom operat szacunkowy który sporządzony został w październiku 2014r.

W sprawie istotne zatem jest, że decyzja kończąca postępowanie wydana została po upływie 10 miesięcy od czasu zwrotu akt przez organ II instancji i po upływie 5 miesięcy od czasu uzyskania operatu szacunkowego. Wykazano też, że nie wszystkie czynności procesowe podejmowane w tym czasie uzasadniały zaistniałą zwłokę. Za konieczne i tym samym odpowiadające kryterium należytej staranności dla załatwienia sprawy w omawianym okresie należy uznać czynności prowadzone w okresie od 9 czerwca 2014 do 31 lipca 2014 r. Takich cech - zdaniem Sądu - nie można jednak przypisać czynnościom podejmowanym w późniejszym okresie. Dla stwierdzenia, czy organ administracyjny pozostawał w "przewlekłości" nie ma bowiem znaczenia to, czy podejmował on w trakcie postępowania jakiekolwiek czynności, a nawet rozstrzygnięcia, lecz to czy rzeczywiście podjęte przez niego działania doprowadziły do sprawnego załatwienia postępowania bez zbędnej zwłoki.

W niniejszej sprawie brak racjonalnych podstaw dla przyjęcia, że dla wydania decyzji Wojewoda potrzebował aż 5 miesięcy od dnia sporządzenia operatu szacunkowego, skoro z akt, jak też z treści decyzji nie wynika, aby w tym okresie przeprowadzane były czynności postępowania wyjaśniającego, w tym gromadzono dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Działania organu w tym czasie ograniczone zostały do kilku tzw. sygnalizacji oraz zawiadomień stron o ich uprawnieniach z art. 10 k.p.a. Prawo strony do wypowiedzenia się przed zakończeniem postępowania mogło być zagwarantowane w krótszym okresie, tym samym nie był wymagany aż 5 miesięczny termin dla zakończenia postępowania. Z akt wynika, że omawiane czynności podejmowane były nadto z nieuzasadnionym opóźnieniem, co powodowało naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. i przyczyniało się do przewlekłości postępowania.

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie, już po wniesieniu skargi a przed jej rozpoznaniem przez Sąd I instancji, wydana została decyzja z [...] marca 2015 r. ustalająca na rzecz skarżącego odszkodowanie. Tym samym Sąd nie orzekał w zakresie zobowiązania organu do wykonania czynności. Wydanie orzeczenia załatwiającego sprawę w toku postępowania sądowego, nie zwalniało jednak Sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a w zakresie oceny, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymieniony obowiązek wynika z treści art. 149 p.p.s.a. i nie jest sporny w judykaturze.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że stwierdzona w niniejszej sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kryterium rażącego naruszenia wskazuje bowiem na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14).

W okolicznościach niniejszej sprawy o rażącym naruszeniu prawa świadczy zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do usunięcia wadliwości operatu szacunkowego w związku z nie ustaleniem stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, które to zaniechanie stanowiło po raz kolejny przyczynę wydania decyzji kasacyjnej przez organ wyższego stopnia, a w konsekwencji spowodowało zwłokę w załatwieniu sprawy w okresie od 10 grudnia 2012 do 26 maja 2014 r. znaczny upływ czasu od momentu otrzymania przez organ akt administracyjnych sprawy po wydaniu przez Ministra decyzji kasacyjnej z [...] maja 2014 r. do chwili wydania kolejnej decyzji ustalającej odszkodowanie z [...] marca 2015 r., spowodowany zbyt późnym przekazaniem operatu szacunkowego stronom do zapoznania się. Wskazane zaniechania doprowadziły do wielokrotnego przekroczenia 30 dniowego terminu załatwienia sprawy. Nie może przy tym ujść uwadze, że wprawdzie niniejsza sprawa dotyczy przewlekłości Wojewody od 10 grudnia 2012 r. jednak postępowanie odszkodowawcze prowadzone jest bardzo długotrwale (toczy się od 2007 r.) i Sąd już raz stwierdził przewlekłość tego postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Dolnośląski, zaskarżając pkt II orzeczenia, wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucone naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a przez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy przy dokonywaniu w uzasadnieniu skarżonego wyroku oceny, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego po 10 grudnia 2012 r. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy postępowanie to pomimo, że było prowadzone z naruszeniem terminów załatwienia sprawy i zasady szybkości postępowania nie było prowadzone przewlekle w warunkach rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda Dolnośląski nie kwestionuje rozstrzygnięcia zawartego w punkcie I zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, ale zdaniem skarżącego kasacyjnie, stwierdzenie przez Sąd I instancji, w punkcie II zaskarżonego wyroku, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie znajduje uzasadnienia i świadczy o naruszeniu przez Sąd przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślono, że przy ocenie charakteru przewlekłości postępowania WSA we Wrocławiu nie był związany stanowiskiem NSA zaprezentowanym w wyroku z 30 kwietnia 2015 r. (I OSK 3261/14), albowiem ten stwierdził jedynie, że "w sytuacji sformułowania oceny, zgodnie z którą opieszałe działania prowadziły do przewlekłości postępowania, rolą Sądu I instancji będzie rozważenie kwalifikacji stwierdzonego stanu w zakresie pozwalającym na rozstrzygnięcie czy miał on charakter rażący". Zdaniem skarżącego kasacyjnie przebieg postępowania prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego po 10 grudnia 2012 r. nie daje jednoznacznych podstaw do stwierdzenia, że przewlekłość tego postępowania miała postać kwalifikowaną – rażącą. Jak wskazano w piśmie procesowym z 28 września 2015 r. kontroli Sądu I instancji podlegał okres po 10 grudnia 2012 r., albowiem co do przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego do wskazanej daty wypowiedział się WSA we Wrocławiu w wyroku z 10 grudnia 2012 r. (II SAB/Wr 9/12) i NSA w wyroku z 13 listopada 2013 r. (I OSK 501/13). Istotnym jest, że we wskazanym wyroku z 10 grudnia 2012 r. Sąd stwierdził, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego R. W. było prowadzone w sposób przewlekły, to jednak uznał, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Analizując treść uzasadnienia tego wyroku należy zwrócić uwagę, że ewentualny brak ustalenia przez organ stanu zagospodarowania opisanej nieruchomości gruntowej na 27 sierpnia 2007 r. nie był powodem czy okolicznością stwierdzenia przez Sąd stanu przewlekłości. Należy zatem podkreślić, że do 10 grudnia 2012 r. powyższy brak w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy nie świadczył, w ocenie Sądu, o przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego.

Zarzut jakoby brak należytych ustaleń organu co do stanu nieruchomości skarżącego będący podstawą decyzji kasacyjnych organu odwoławczego (właściwego ministra) świadczył o stanie przewlekłości postępowania pojawił się dopiero w wykładni pojęcia przewlekłości dokonanej przez NSA w przedstawionym wyroku z 30 kwietnia 2015 r., a następnie, z uwagi na treść art. 190 p.p.s.a, w stanowisku WSA we Wrocławiu zaprezentowanym w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku. Ponadto podkreślono, że pojęcie przewlekłości postępowania w kontekście art. 149 p.p.s.a. interpretowane jest również w inny sposób niż zaprezentował to Sąd I instancji, a orzecznictwo sądowoadministracyjne nie jest jednolite, jeśli chodzi o ocenę skuteczności i prawidłowości działań organu w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy, z punktu widzenia przewlekłości postępowania (por. wyroki NSA: z 10 marca 2015 r., II FSK 344/13 i z 2 lipca 2015 r., I OSK 3258/14). W ocenie skarżącego kasacyjnie przedstawione okoliczności pozwalają na uznanie, że brak należytego ustalenia przez Wojewodę Dolnośląskiego stanu faktycznego sprawy w ramach postępowania prowadzonego po 10 grudnia 2012 r. nie może świadczyć o rażącej przewlekłości tego postępowania.

Co do postępowania prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego w okresie od 10 grudnia 2012 r. do 25 kwietnia 2013 r., nie sposób uznać, że przewlekłość organu w tym czasie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, że w tym okresie, tj. [...] kwietnia 2013 r., organ wydał decyzję ustalającą odszkodowanie na rzecz skarżącego, a więc przed upływem terminu załatwienia sprawy określonym w wyroku z 10 grudnia 2012 r. (II SAB/Wr 9/12). Podniesiono również, że kwestia prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy nie była przyczyną stwierdzenia przewlekłości postępowania zarówno we wskazanym wyroku Sądu I instancji jak i wyroku NSA z 13 listopada 2013 r. (I OSK 501/13).

Natomiast co do kwestii ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie stanu zagospodarowania nieruchomości skarżącego na 27 sierpnia 2007 r. należy wyjaśnić, że organ po otrzymaniu decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2011 r. ([...]) uchylającej decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] czerwca 2011 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, zlecił sporządzenie operatu szacunkowego, określającego wartość przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu D. K.-L. Zlecając sporządzenie przedmiotowego operatu organ wskazał na zalecenia organu odwołującego co do ustalenia stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej. Rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy ustaliła, ze na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej na przedmiotowej nieruchomości (działka nr [...] i nr [...]) znajdował się młodnik sosnowo-brzozowy, który nie stanowił wartości gospodarczej. Przedmiotowy operat szacunkowy został przekazany skarżącemu, który w trakcie prowadzonego postępowania nie wniósł uwag do tak ustalonego stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego organ uznał ustalenia rzeczoznawcy za wiarygodne i nie miał podstaw do dalszego wyjaśniania tej sprawy jak i uznania, że operat szacunkowy jest wadliwy w zakresie określenia stanu nieruchomości. W ramach prowadzonego wówczas postępowania (zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2013 r.) organ wystąpił do jednostek samorządu terytorialnego o przesłanie informacji i dokumentów w związku z wnioskami dowodowymi złożonymi przez skarżącego, który wskazywał, że informacje te są niezbędne do skontrolowania ocen i poglądów zawartych w operacie szacunkowym oraz zajęcia stanowiska co do zebranych dowodów i materiałów. Zebranie przedmiotowych dokumentów ostatecznie nastąpiło 31 stycznia 2013 r., a nie 8 stycznia 2013 r. jak wskazał WSA we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku z 3 listopada 2015 r.

Decyzją z [...] maja 2014 r. ([...]) Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku to właśnie od tego czasu postępowanie prowadzone przez Wojewodę Dolnośląskiego było prowadzone przewlekle w stopniu rażąco naruszającym prawo. Trzeba podkreślić, że ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda Dolnośląski przystąpił do czynności zmierzających bezpośrednio do ustalenia stanu zagospodarowania nieruchomości skarżącego na 27 sierpnia 2007 r. zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego. W tym celu organ pismem z 9 czerwca 2014 r. wezwał skarżącego do przedłożenia dowodów wskazujących na sposób zagospodarowania przedstawionej nieruchomości gruntowej na 27 sierpnia 2007 r. bądź złożenia stosownego oświadczenia. Z kolei pismem z 24 czerwca 2014 r. Wojewoda Dolnośląski wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udzielenie informacji dotyczących istnienia dokumentów (map lotniczych lub innych) umożliwiających identyfikację nasadzeń na opisanej nieruchomości według stanu na 27 sierpnia 2007 r. Następnie 31 lipca 2014 r. Organ przeprowadził dowód z zeznań świadków na okoliczność stanu zagospodarowania przedstawionej nieruchomości gruntowej na 27 sierpnia 2007 r. Operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego 20 października 2014 r. na podstawie umowy zawartej 10 września 2014 r. Ostatecznie operat szacunkowy, po dwukrotnej poprawie przez rzeczoznawcę majątkowego na skutek stwierdzonych wad, został protokolarnie przyjęty 12 grudnia 2014 r. W tym miejscu trzeba dodać, że w piśmie z 27 listopada 2014 r. Wojewoda Dolnośląski poinformował strony postępowania, w tym skarżącego o konieczności poprawy sporządzonego operatu szacunkowego. Z opisanych względów pomimo, że operat szacunkowy został opatrzony datą 20 października 2014 r., faktycznie został przyjęty jako dowód w sprawie dopiero 12 grudnia 2014 r. Niezwłocznie, pismem z 17 grudnia 2014 r. organ przesłał ten operat szacunkowy stronom postępowania celem zapoznania się z jego treścią. Wbrew zarzutom WSA we Wrocławiu zawartym w zaskarżonym wyroku należy zauważyć, że organ nie działał w warunkach przewlekłości postępowania w związku z przekazaniem skarżącemu operatu szacunkowego z 20 października 2014 r. Jak wykazano, ów operat szacunkowy mógł zostać dopuszczony jako dowód w sprawie dopiero w grudniu 2014 r. albowiem wymagał dwukrotnej poprawy. Dwumiesięczny okres pomiędzy nominalną datą sporządzenia operatu szacunkowego (20 października 2014 r.), a udostępnieniem tego dowodu skarżącemu nie świadczy zatem o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ. Ostatecznie Wojewoda Dolnośląski decyzją z [...] marca 2015 r. ustalił na rzecz skarżącego wysokość odszkodowania.

Reasumując należy stwierdzić, że ocena Sądu I instancji jakoby postępowanie prowadzone przez Wojewodę Dolnośląskiego również w tym okresie tj. od maja 2014 r. do 16 marca 2015 r. było prowadzone przewlekle, a przewlekłość ta miała postać rażącego naruszenia prawa jest nieuzasadniona. Powyższe okoliczności, mające swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy administracyjnej, wskazują że działania organu choć prowadzone długotrwale ukierunkowane były bezpośrednio na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej z uwzględnieniem należycie ustalonego i udokumentowanego stanu faktycznego. Jednocześnie, odnosząc się w tym miejscu do wskazania Sądu I instancji w przedmiocie braku złożenia przez Wojewodę Dolnośląskiego kompletnej dokumentacji (str. 12 uzasadnienia wyroku) trzeba wyjaśnić, że całość akt sprawy w związku z odwołaniem skarżącego od decyzji z [...] marca 2015 r. znajduje się w dyspozycji organu odwoławczego - właściwego ministra. Pomimo wielokrotnych monitów co do potrzeby uzyskania dokumentacji, Wojewoda Dolnośląski do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd zaskarżonym wyrokiem nie otrzymał od organu odwoławczego niezbędnych akt sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymaganiom, to podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a jest bezzasadny. Wskazać należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w tym przepisie może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Sytuacja, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji w sposób wystarczający uzasadnił swe rozstrzygnięcie w zakresie przewlekłości postępowania i jej kwalifikowanego charakteru. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jego jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej.

Natomiast w odniesieniu do drugiego z podniesionych zarzutów, tj. naruszenia art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu powołanego przepisu, w odniesieniu do przewlekłości postępowania, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W szczególności chodzi tu o przypadki przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. Należy podkreślić, że przewlekłość postępowania ma miejsce, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie podejmuje czynności niezbędnych do załatwienia sprawy lub dokonuje czynności zbędnych (niepotrzebnych) do jej załatwienia, a więc wtedy gdy tylko pozoruje swoją aktywność. W świetle zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, nie ulega wątpliwości, że zostały spełnione wszystkie przesłanki, pozwalające uznać, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dowodem na to jest między innymi fakt, że Wojewoda Dolnośląski w okresie od 10 grudnia 2012 r. do 25 kwietnia 2013 r. nie podejmował żadnych czynności procesowych, które prowadziłyby do usunięcia wady prawnej operatu szacunkowego polegającej na braku wskazaniu konkretnego stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, nie wyjaśnił okoliczności wskazanych przez organ wyższego stopnia już w decyzji z [...] grudnia 2011 r. i [...] kwietnia 2013 r. wydał decyzję, której rozstrzygnięcie dotyczące wysokości odszkodowania oparte zostało na operacie szacunkowym sporządzonym bez wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez organ odwoławczy w 2011 r., co doprowadziło do uchylenia decyzji z [...] kwietnia 2013 r. i ponownego przekazania sprawy do rozstrzygnięcia. Ponadto pomimo sporządzenia nowego operatu 20 października 2014 r., decyzja kończąca postępowanie i ustalająca odszkodowanie została wydana dopiero [...] marca 2015 r. W związku z powyższym drugi z podniesionych zarzutów również okazał się bezzasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.