Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1896/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 5, art. 36 ust. 6, art. 38 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 9e ust. 1, art. 9l ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 576
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
Teza: interes prawny, zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 o samorządzie województwa (Dz. U. z 2015r. poz. 1392 ze zm.) uprawniający do zaskarżenia uchwały sejmiku województwa zmieniającej uchwałę w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, podjętej na podstawie art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r.  o odpadach (Dz. U. z 2013r. poz. 21 ze zm.) , ma jedynie prowadzący tę instalację, której status prawny został tą uchwałą określony poprzez wskazanie tej instalacji jako regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub jako instalacji do zastępczej obsługi regionu. Interesu tego nie mają natomiast inne podmioty, w tym przedsiębiorcy prowadzący inne tego typu instalacje w tym samym regionie gospodarki odpadami komunalnymi.

TEZY

interes prawny, zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 o samorządzie województwa (Dz. U. z 2015r. poz. 1392 ze zm.) uprawniający do zaskarżenia uchwały sejmiku województwa zmieniającej uchwałę w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, podjętej na podstawie art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r.  o odpadach (Dz. U. z 2013r. poz. 21 ze zm.) , ma jedynie prowadzący tę instalację, której status prawny został tą uchwałą określony poprzez wskazanie tej instalacji jako regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub jako instalacji do zastępczej obsługi regionu. Interesu tego nie mają natomiast inne podmioty, w tym przedsiębiorcy prowadzący inne tego typu instalacje w tym samym regionie gospodarki odpadami komunalnymi.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie NSA Robert Sawuła del NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 551/14 w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na uchwałę Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 24 czerwca 2014 r. nr XLIII/500/2014 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Opolskiego na lata 2012-2017" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od N. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na rzecz Województwa Opolskiego kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 551/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą

w R. (dalej określanej jako skarżąca Spółka) na uchwałę Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 24 czerwca 2014 r., nr XLIII/500/2014

w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Opolskiego na lata 2012 – 2017" (Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego z 2014 r., poz. 1587, dalej określanej jako uchwała z 24 czerwca 2014 r.).

Uchwałą z 24 czerwca 2014 r., podjętą na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy

z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 1392 ze zm.) oraz art. 38 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21, ze zm.), dokonano zmiany tabeli nr 2 zawartej w uchwale Nr XX/272/2012 Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 28 sierpnia 2012 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami Województwa Opolskiego na lata 2012-2017 wskazując dla wyznaczonego tą uchwałą Południowo-Wschodniego Regionu Gospodarki Odpadami dwie nowe regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, a mianowicie instalację do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz kompostownię do odzysku odpadów zielonych. Obie instalacje są zlokalizowane na terenie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w K. i prowadzone przez Regionalne [...] Spółkę

z o.o. w K. (dalej określanej jako Spółka "[...]"). Przed zmianą jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych dla Regionu Południowo-Wschodniego oznaczono we wspomnianej tabeli nr 2 jedynie dwie tego typu instalacje prowadzone przez skarżącą Spółkę, znajdujące się na terenie Składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w D. Wszystkie cztery instalacje były wskazane w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Opolskiego na lata 2012 – 2017 jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych.

W uzasadnieniu uchwały z 24 czerwca 2014 r. nawiązano do treści art. 38 ust. 1 ustawy o odpadach w brzmieniu wówczas obowiązującym, zgodnie z którą uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, będąca aktem prawa miejscowego (ust. 4), określa regiony gospodarki odpadami komunalnymi oraz regionalne instalacje do przetwarzania odpadów

w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (ust. 2) i podlegała obligatoryjnej zmianie m.in. w przypadku zakończenia budowy regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami (ust. 3 pkt 2). W tym kontekście podkreślono, że Spółka "[...]" pismem z dnia 18 kwietnia

2014 r. wniosła o zmianę uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami w związku z zakończeniem budowy wymienionych wyżej dwóch instalacji wpisanych w tym planie jako regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych do wybudowania przez tę Spółkę. W uzasadnieniu uchwały z 24 czerwca 2014 r. zwrócono następnie uwagę, że decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Kędzierzyńsko-Kozielskim udzielił Spółce "[...]" pozwolenia na użytkowanie tych instalacji,

a Marszałek Województwa Opolskiego decyzją z dnia [...] marca 2014 r.,

nr [...] pozwolenia zintegrowanego, które je obejmuje. Omówiono opisane w tej ostatniej decyzji parametry obu instalacji oraz procesy przetwarzania odpadów, jakie mają się w nich odbywać, i zaznaczono, iż przed oddaniem instalacji do użytkowania Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu przeprowadził ich kontrolę, która nie wykazała żadnych nieprawidłowości w tej materii.

Skarżąca spółka, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Sejmiku Województwa Opolskiego do usunięcia naruszenia prawa, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę z 24 czerwca 2014 r. Wyraziła w niej pogląd, że instalacje Spółki "[...]" bezpodstawnie zostały uznane za funkcjonujące regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych w rozumieniu art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach. Podniosła mianowicie, że instalacja nie spełnia standardów przewidzianych w planie gospodarki odpadami

i w decyzji Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia [...] stycznia 2011 r.

o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Regionalnego Centrum Zagospodarowania i Unieszkodliwiania Odpadów

w K., w tym kryterium zdolności przerobowej oraz wymagań BAT, że urządzenia wchodzące w jej skład są dzierżawione i nie mają charakteru stacjonarnego, a także że nie uzyskano w stosunku do niej wszystkich potrzebnych pozwoleń, zaś pozwolenie na jej użytkowanie nie było ostateczne w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały.

Skarżąca Spółka wywiodła swą legitymację do wniesienia skargi na uchwałę

z 24 czerwca 2014 r. z faktu, że przed jej podjęciem na obszarze Regionu Południowo-Wschodniego Gospodarki Odpadami Komunalnymi Województwa Opolskiego tylko ona prowadziła regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w sposób inny niż przez ich składowanie. Wykonywała ona więc uprawnienia i obowiązki wynikające z ustawy o odpadach, z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) oraz z planu gospodarki odpadami, polegające m.in. na przyjmowaniu do prowadzonej przez siebie instalacji wszystkich zmieszanych odpadów komunalnych i odpadów zielonych wytworzonych na obszarze Regionu i na zawieraniu umów z podmiotami odbierającymi te odpady. Wskutek uchwały część strumienia odpadów będzie natomiast trafiała do regionalnej instalacji prowadzonej przez Spółkę "[...]", przy czym w razie jej awarii odpady będzie musiała przyjąć instalacja skarżącej, a następnie instalacja przeznaczona do zastępczej obsługi regionu. W konsekwencji skarżąca Spółka stwierdziła, że uchwała z 24 czerwca 2014 r. naruszyła jej interes prawny, ograniczając możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w sytuacji, gdy poniosła ona znaczne wydatki na wybudowanie i wyposażenie instalacji celem osiągnięcia standardów, które od innych nie są wymagane.

Sejmik Województwa Opolskiego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, argumentując, że uchwała z 24 czerwca 2014 r. odpowiada prawu

i została podjęta po wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności, które to uzasadniały.

Skarżąca Spółka w kolejnych pismach przeprowadziła polemikę z tym stanowiskiem, podtrzymanym w dalszych pismach organu. W toku tej polemiki organ zakwestionował legitymację skargową skarżącej Spółki, akcentując, że uchwała z 24 czerwca 2014 r. naruszyła jej interes faktyczny, a nie prawny.

Postanowieniem z dnia 17 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Opolu dopuścił Spółkę "[...]" do udziału w sprawie w charakterze uczestnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w uzasadnieniu wyroku, którym oddalił skargę, najpierw obszernie omówił warunki dopuszczalności skargi, w tym jej wymogi formalne, stwierdził, że są one spełnione i przeszedł do rozważenia legitymacji procesowej skarżącej Spółki. Przywołał art. 90 ust. 1 ustawy

o samorządzie województwa, w myśl którego skargę na akt prawa miejscowego wydany w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone. Nawiązał zarazem do orzecznictwa dotyczącego art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013, poz. 594 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), zawierającego taką samą regulację, przytaczając poglądy na temat warunków, jakie powinny spełniać interes prawny i wywiedziona w obronie tego interesu skarga na akt jednostki samorządu terytorialnego. W efekcie Sąd skonstatował, że skarżąca Spółka musi wykazać, że uchwała z 24 czerwca 2014 r. ingeruje w jej wyraźnie określony, sprecyzowany indywidualny, konkretny, realny oraz osobisty interes prawny bądź w takie samo uprawnienie.

Rozwijając tę myśl Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał okoliczności, z których skarżąca Spółka wywiodła swój interes prawny, i uznał, że interes ten nie został naruszony. Przedstawił szczegółowo regulacje odnoszące się do regionów gospodarki odpadami i regionalnych instalacji wyznaczonych do ich obsługi, przewidziane w planie gospodarki odpadami, w uchwale o wykonaniu tego planu oraz w uchwałach zmieniających tę ostatnią uchwałę, w tym w uchwale z 24 czerwca 2014 r. Doszedł do wniosku, że skarżącej Spółce nie zagwarantowano pozycji właściciela jedynej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych na terenie Regionu Południowo-Wschodniego Województwa Opolskiego, gdyż

w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami wskazano w tym zakresie m.in. instalacje prowadzone przez Spółkę "[...]". Stosownie zaś do art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach uchwała w sprawie wykonania takiego planu podlega obligatoryjnej zmianie w przypadku zakończenia budowy określonej w nim regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Sąd zauważył, że "omawiane przepisy zaskarżonej uchwały nie mogły stanowić ochrony prawnej skarżącej Spółki przed możliwością dokonania przez Sejmik zmiany w zakresie liczby regionalnych instalacji na terenie tego samego regionu, zwłaszcza że do dokonania tego rodzaju zmiany organ stanowiący województwa był zobligowany

z mocy prawa". Jego zdaniem zmiany te nie ingerowały przy tym w przyznane jej wcześniej uprawnienia, gdyż nie zmieniła się ani ranga przypisana prowadzonym przez nią instalacjom, ani zakres terytorialny świadczonych przez nią usług. Interesu prawnego nie można zaś wyprowadzić z samego faktu prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności na terenie danego regionu, choćby przedsiębiorca ten był zainteresowany w zachowaniu takich rozwiązań, które zapewniają jego pozycję wyłączności na rynku, umożliwiając osiągnięcie jak najwyższych zysków. Tego rodzaju oczekiwania należy zakwalifikować jako interes faktyczny.

Sąd podkreślił również, że skarga, o której mowa w art. 90 ustawy

o samorządzie województwa, nie służy ochronie obiektywnego porządku prawnego czy obronie interesu ogólnego, społecznego. Tym samym wywody skarżącej Spółki wskazujące na niezgodność uchwały z 24 czerwca 2014 r. z prawem nie świadczą

o tym, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Interes ten przysługuje bowiem wyłącznie Spółce "[...]", skoro uchwała reguluje bezpośrednio jej sytuację prawną jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność z zakresu gospodarki odpadami i dlatego dopuszczono ją do udziału w postępowaniu.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu skargę oddalił zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżąca Spółka, reprezentowana przez pełnomocników będących adwokatami, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r., zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut naruszenia prawa materialnego, odniesiony do art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 9e ust. 1 pkt 2, art. 9l ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

z art. 35 ust. 6, art. 36 ust. 6 i art. 38 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.). Podnosi on błędną wykładnię tych przepisów

i przyjęcie, że wejście w życie uchwały z 24 czerwca 2014 r. nie naruszyło interesu prawnego skarżącej Spółki, lecz jedynie jej interes faktyczny, i że w rezultacie nie przysługuje jej legitymacja do wniesienia skargi na tę uchwałę.

W oparciu o ten zarzut pełnomocnicy wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na zasadzie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnicy przypomnieli stan faktyczny sprawy, po czym podzielili pogląd Sądu pierwszej instancji, że skarżąca Spółka powinna wykazać swój indywidualny, realny i konkretny interes prawny. Nie zgodzili się natomiast ze stanowiskiem, które ten interes zakwestionowało. W tym kontekście podnieśli, że przepisy objęte zarzutem skargi kasacyjnej nakładają na podmioty prowadzące regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych szereg uprawnień i obowiązków, które kształtują ich sferę prawną, a nie tylko faktyczną. Gospodarka odpadami prowadzona jest wszak wprawdzie przez przedsiębiorców prywatnych, ale w ramach systemu, którego stworzenie i utrzymanie należy do zadań publicznych. Tym samym również obowiązki spoczywające w rozpatrywanym zakresie na tych przedsiębiorcach mają charakter publiczny i wynikają z prawa publicznego. Z tego punktu widzenia wtórną kwestią pozostaje to, że następstwem wykonywania takich obowiązków jest zysk. W związku z tym pełnomocnicy wyrazili pogląd, że uchwała z 24 czerwca 2014 r. wpływa bezpośrednio właśnie na zakres wspomnianych praw i obowiązków, wobec czego jej "efekt ekonomiczny" stanowi dopiero jej dalszą i pośrednią konsekwencję. Niepodobna zaś podważać interesu prawnego w zaskarżenia aktu prawa miejscowego naruszającego prawa danego podmiotu z tego powodu, iż akt ten godzi również w jego interes ekonomiczny.

Następnie pełnomocnicy przedstawili obowiązki i uprawnienia prowadzących regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych wynikające

z wymienionych pośród podstaw kasacyjnych przepisów ustaw o odpadach oraz

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podkreślili, że sprowadzają się one do przyjmowania strumienia odpadów od odbierających odpady z obszaru regionu gospodarowania odpadami komunalnymi, zawierania umów z tymi odbiorcami, a co za tym idzie do stałego utrzymywania odpowiednich mocy przerobowych oraz standardów technicznych i technologicznych. Powtórzyli zatem, że uchwała z 24 czerwca 2014 r. bezpośrednio wpłynęła na zakres tych uprawnień i obowiązków, doprowadzając do jego radykalnego zmniejszenia, a przez to do ograniczenia możliwości wykorzystania instalacji prowadzonych przez skarżącą Spółkę.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnicy zaznaczyli, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji skarżąca Spółka wcale nie powoływała się na to, że zagwarantowano jej wyłączność w prowadzeniu instalacji regionalnych dla Regionu Południowo Wschodniego, skoro dostrzegała, iż

w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami przewidziano w każdym przypadku dwie inne takie instalacje. Zaakcentowała jednak, iż uchwały Sejmiku Województwa Opolskiego oraz art. 38 ust. 3 pkt 2 i art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach zapewniały jej możliwość prowadzenia działalności na dotychczasowych warunkach do czasu, gdy te inne instalacje nie zostaną wybudowane i nie będą odpowiadały wymogom określonym w tym pierwszym przepisie. Tymczasem jej zdaniem te ostatnie okoliczności nie wystąpiły, co wynika m.in. z porównania istniejącej instalacji Spółki "[...]" z ich opisem zawartym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] stycznia 2011 r. W tym kontekście pełnomocnicy przypomnieli, że skarżąca Spółka poniosła znaczne nakłady, by prowadzone przez nią instalacje regionalne spełniały kryteria określone w art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy

o odpadach, wobec czego obie Spółki nie były traktowane jednakowo, przez co naruszono prawo do równego dostępu do prowadzenia działalności gospodarczej,

o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Obszerna argumentacja skargi podnosząca, że status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych przyznano instalacjom Spółki "[...]" nieprawidłowo, potwierdza naruszenie interesu skarżącej Spółki.

Pełnomocnicy przywołali się na pogląd literatury, zgodnie z którym rozpatrzenie naruszenia interesu prawnego w niektórych sytuacjach wymaga merytorycznego zbadania sprawy, oraz na orzecznictwo uznające taki interes podmiotów prowadzących regionalne instalacje w odniesieniu do uchwał przyznających ten status innym instalacjom na obszarze danego regionu. Przytoczyli kolejno fragmenty uzasadnień wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 106/14 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1636/13, którym uchylono wcześniejszy wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 11 marca

2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1261/12, a także Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 594/13 i w Kielcach

z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 860/13. Przywołali również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 875/13. W efekcie stwierdzili, że orzecznictwo to podważa stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż uchwała z 24 czerwca 2014 r. nie ingeruje

w sferę prawną skarżącej Spółki.

Pełnomocnicy zwrócili uwagę także na inne okoliczności, które dowodzą bezpośredniego wpływu tej uchwały na sytuację skarżącej Spółki, polegającego na nałożeniu na nią dodatkowych obowiązków. Mianowicie, w razie gdyby regionalna instalacja Spółki "[...]" nie mogła przyjąć odpadów, np. z powodu awarii, odpady te będą przekazane w pierwszej kolejności do instalacji regionalnej prowadzonej przez skarżącą Spółkę, a nie do instalacji przeznaczonych do zastępczej obsługi regionu. Pełnomocnicy wyrazili zapatrywanie, że system zagospodarowania odpadów z jednego regionu gospodarki ma charakter zamknięty w tym sensie, iż zakres praw i obowiązków ciążących na każdym podmiocie funkcjonującym w ramach tego systemu jest ściśle powiązany z prawami

i obowiązkami innych podmiotów, jakie w nim uczestniczą. Stąd nieprawidłowe nałożenie tych praw i obowiązków na dany podmiot, powodujące bezpodstawne włączenie go do systemu, narusza interes prawny podmiotów, które już w tym systemie działają. W tym kontekście pełnomocnicy uznali, że poglądy Sądu pierwszej instancji pozostają we wzajemnej sprzeczności, ponieważ Sąd ten z jednej strony zakwestionował legitymację skargową skarżącej Spółki, a z drugiej dopuścił do udziału w postępowaniu Spółkę "[...]", akcentując, iż uchwała z 24 czerwca 2014 r. bezpośrednio reguluje jej sytuację prawną.

Sejmik Województwa Opolskiego, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że skarżąca Spółka nie wykazała, iż uchwała z 24 czerwca 2014 r. naruszyła jej interes prawny, powtarzając m.in. argument, że Spółce tej nie zagwarantowano pozycji właściciela jedynej instalacji regionalnej. Nawiązał zarazem do orzecznictwa interpretującego pojęcie interesu prawnego i skonstatował, iż powołane w skardze kasacyjnej wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą zupełnie innego stanu faktycznego niż ten, jaki wystąpił w niniejszej sprawie.

Pozostała cześć uzasadnienia odpowiedzi na skargę kasacyjną zawiera obszerny wywód, zgodnie z którym instalacja prowadzona przez Spółkę "[...]" została prawidłowo uznana za regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, gdyż spełnia wszystkie przewidziane prawem wymogi, co potwierdza w szczególności obejmujące ją pozwolenie zintegrowane.

Spółka "[...]" w piśmie z dnia 28 lipca 2015 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, a w przypadku uznania legitymacji skargowej skarżącej Spółki

o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Swoje stanowisko przedstawiła w obszernym uzasadnieniu.

Pełnomocnicy skarżącej Spółki w piśmie z dnia 7 stycznia 2016 r. wskazali na nieprawidłowości, jakie wystąpiły w funkcjonowaniu instalacji prowadzonych przez Spółkę "[...]", oraz na ich wpływ na działalność instalacji eksploatowanych przez skarżącą Spółkę.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy stron podtrzymali wcześniejsze wnioski i racje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób.

Skarga ta podnosi jeden zarzut kasacyjny, który chociaż został odniesiony do kilku przepisów i uzasadniony za pomocą rozbudowanej, wielowątkowej argumentacji, koncentruje się, tak samo jak rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, wokół ściśle oznaczonej kwestii spornej. Jej istota zamyka się w pytaniu o to, czy skarżącej Spółce, jako prowadzącej regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, przysługuje legitymacja do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę Sejmiku Województwa zmieniającej uchwałę w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w części wskazującej nowe tego rodzaju instalacje, prowadzone przez innego przedsiębiorcę, tj. Spółkę "[...]", aczkolwiek w tym samym regionie gospodarki odpadami komunalnymi.

Poszukiwanie odpowiedzi na tak postawione pytanie należy rozpocząć od art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, który określa zasady dotyczącej legitymacji skargowej podmiotów innych niż organy nadzoru do zaskarżania aktów prawa miejscowego, wydanych w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis ten zresztą stanowi punkt wyjścia dla rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i został również jako pierwszy przywołany pośród podstaw kasacyjnych. Stosownie do jego treści wspomniany akt prawa miejscowego może zaskarżyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez przepis tego aktu. Podkreślić zarazem trzeba, że Sąd pierwszej instancji i skarżąca Spółka, a także Spółka "[...]" jednakowo postrzegają przesłanki, jakie muszą być spełnione, by przyjąć, że ten interes prawny występuje. Powołują się przecież zgodnie na jednolite orzecznictwo, w myśl którego musi to być w szczególności interes osobisty, sprecyzowany, rzeczywisty, znajdujący potwierdzenie w przepisie prawa materialnego i zachodzący jedynie w przypadku związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony a zaskarżonym aktem. Te trafne założenia ogólne zostały jednak w sposób całkowicie rozbieżny odniesione do konkretnych realiów rozpoznawanej sprawy. Sąd pierwszej instancji wyraził mianowicie pogląd, który podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, że skarżąca Spółka wykazała w rozpatrywanym zakresie tylko swój interes faktyczny, lecz nie wskazała żadnej normy prawnej, z który można byłoby wyprowadzić jej interes prawny, uprawniający ją do wniesienia skargi na uchwałę z 24 czerwca 2014 r. Skarżąca Spółka konsekwentnie reprezentowała w postępowaniu stanowisko przeciwne, podtrzymując je w skardze kasacyjnej, w której podjęła polemikę z zapatrywaniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Pełnomocnicy skarżącej Spółki upatrują źródła jej interesu prawnego w przepisach objętych przepisami objętymi zarzutem kasacyjnym, które w większości kształtują jej sytuację prawną jako prowadzącego regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych oraz instalacje do zastępczej obsługi regionu. Te spośród nich, które znajdują się w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, określają obowiązki takiego podmiotu. Wedle art. 9l ust. 1 polegają one na zawieraniu umów na zagospodarowanie oznaczonych rodzajów odpadów z wszystkimi podmiotami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy wykonują swoją działalność w ramach regionu gospodarki odpadami komunalnymi (obecnie także z wchodzącą w skład tego regionu gminą organizującą odbieranie odpadów komunalnych), z czym skorelowano obowiązek tych podmiotów w postaci przekazywania odpadów do takich instalacji, przewidziany w art. 9e ust. 1 pkt 2. Z kolei w art. 9l ust. 2 przywołanej ustawy zastrzeżono, że prowadzący instalację do zastępczej obsługi regionu zobowiązany jest do przyjmowania odpadów w przypadku awarii instalacji regionalnej (obecnie także niemożności przyjmowania przez nią odpadów z innych przyczyn).

Oceniając powyższe przepisy z perspektywy treści art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa uznać przyjdzie, że wbrew przekonaniu pełnomocników skarżącej Spółki nie kreują one jej interesu prawnego do zaskarżenia uchwały z 24 czerwca 2014 r. Jak trafnie bowiem zauważył Sąd pierwszej instancji, uchwała ta nie spowodowała zmiany ani statusu instalacji prowadzonych przez skarżącą Spółkę, ani zakresu jej obowiązków jako prowadzącego te instalacje. Obowiązki te nie uległy przecież rozszerzeniu, tak jak nie zmniejszyły się uprawnienia, jakie przysługują skarżącej Spółce celem ich wykonania. Nadal musi ona podejmować dokładnie takie same zadania, jakie ciążyły na niej przed wejściem w życie uchwały z 24 czerwca 2014 r. Będące następstwem tej uchwały wskazanie nowych instalacji regionalnych, czyli stworzenie konkurencji i alternatywy rynkowej w granicach regionu, oddziałuje zatem nie na położenie prawne skarżącej Spółki, wyznaczone przez generalnie pojmowane jej prawa i obowiązki, lecz na uwarunkowania, w jakich te prawa i obowiązki są realizowane, gdyż może co najwyżej wpłynąć na wielkość strumienia odpadów, który będzie kierowany do jej instalacji, oraz na liczbę zawieranych z nią umów na przetwarzanie odpadów. Te uwarunkowania, choć niewątpliwie są dla skarżącej Spółki okolicznościami o pierwszorzędnym znaczeniu, należą zaś do sfery faktu, a nie prawa. Z tego ostatniego punktu widzenia uchwała z 24 czerwca 2014 r. nie dotyczy interesu prawnego skarżącej Spółki, gdyż pozostaje ona prowadzącym instalacje regionalne i do zastępczej obsługi regionu, nadal wykonującym obowiązki wynikające z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, mimo iż uchwała ta może przyczynić się do zmiany warunków rynkowych, w jakich ona funkcjonuje, a przez to wpłynąć na rozmiar i wynik finansowy jej działalności. Te ekonomiczne w istocie kwestie nie mogą być brane pod uwagę podczas badania interesu prawnego. Na marginesie więc jedynie odnotować wypada, że pełnomocnicy skarżącej niejednolicie przewidują możliwe konsekwencje, jakie w tej materii może wywołać wejście w życie uchwały z 24 czerwca 2014 r. Otóż z jednej strony podnoszą ewentualność przejęcia przez instalacje Spółki "[...]" części odpadów przetwarzanych dotąd w instalacjach skarżącej Spółki, chociaż jednocześnie kwestionują zdolność tych instalacji do podołania tym zadaniom, z drugiej strony akcentują, iż skarżąca Spółka ponownie będzie musiała zagospodarować całość odpadów, jeżeli nowa instalacja regionalna ulegnie awarii.

Nie mogą również odnieść skutku argumenty podnoszące publiczny charakter obowiązków skarżącej Spółki. Fakt, że w świetle ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Spółka ta działa w dziedzinie szeroko rozumianej użyteczności publicznej, w związku z czym musi przestrzegać omówionych obowiązków ograniczających swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, w szczególności możliwość wyboru kontrahenta, sankcjonowanych przez kary pieniężne przewidziane w art. 9za tej ustawy, nie oznacza, że wykonuje ona we własnym imieniu zadania publiczne i traci przez to swój status przedsiębiorcy, stając się niejako instytucją publiczną, odpowiedzialną za zapewnienie interesu ponadindywidualnego, o czym niżej. Zgodnie z art. 3 powołanej ustawy utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gmin (ust. 1), i to one tę czystość i porządek zapewniają na swoim terenie, tworząc warunki niezbędne do ich utrzymania, w szczególności tworząc wspólnie z innymi gminami system gospodarowania odpadami komunalnymi, obejmujący wszystkich mieszkańców gminy i oparty m.in. na regionalnych instalacjach do przetwarzania tych odpadów (ust. 2 pkt 2 lit. a i pkt 3). Wedle art. 3a ust. 1 tej ustawy to gminy, realizując zadania w tym ostatnim zakresie, są obowiązane do wyboru podmiotu, który będzie budował, utrzymywał lub eksploatował tego rodzaju instalację. Drugorzędną kwestią jest to, że podmiot ten będzie działał w ramach systemu gospodarki odpadami komunalnymi wraz z innymi przedsiębiorcami tak odbierającymi odpady, jak prowadzącymi inne instalacje regionalne lub do zastępczej obsługi regionu, pozostając z nimi z tego powodu w różnych relacjach, warunkującymi sposób wykonywania tej działalności. Z drugiej strony uchwały jednostek samorządu terytorialnego, w tym sejmiku województwa, które ten system kształtują, zakreślając prawne ramy wspomnianej działalności, bezsprzecznie są podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej, co – obok konieczności wykazania interesu prawnego – stanowi przesłankę wniesienia skargi, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

System gospodarki odpadami komunalnymi tworzony jest na poziomie regionalnym, ponadgminnym, wobec czego szczegóły w tym zakresie zostały uregulowane nie w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lecz w ustawie o odpadach. Stosownie do art. 36 ust. 4 oraz art. 38 ust. 2 tej ustawy podział na regiony gospodarki odpadami oraz wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych dla poszczególnych regionów, a także instalacji do zastępczej obsługi tych regionów następuje w wojewódzkim planie gospodarki odpadami oraz w uchwale w sprawie wykonania tego planu, będącej – wedle art. 38 ust. 4 ustawy o odpadach – aktem prawa miejscowego. W tej ostatniej uchwale mogą być jednak ujęte jedynie takie instalacje, które nie są dopiero projektowane, jak to z reguły bywa na etapie sporządzania planu gospodarki odpadami, lecz zostały już wybudowane i mogą podjąć działalność, m.in. dzięki uzyskaniu niezbędnych zezwoleń będących podstawą prowadzonego w nich przetwarzania odpadów. Stąd w art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach w brzmieniu, jakie znajduje w sprawie zastosowanie, wprowadzono obowiązek zmiany tej uchwały w przypadku zakończenia budowy regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami.

Dotychczasowe spostrzeżenia nie pozwalają podzielić poglądu pełnomocników skarżącej Spółki, że ten ostatni przepis uzasadnia jej interes prawny uprawniający do zaskarżenia uchwały z 24 czerwca 2014 r. Uchwała ta ma przecież w istocie charakter indywidualny w tym sensie, że rozstrzyga o statusie prawnym konkretnych instalacji prowadzonych przez Spółkę "[...]", wskazując je jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych. W jej wyniku tylko ta Spółka nabywa prawa i obowiązki związane z prowadzeniem tego typu instalacji, wynikające z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skądinąd to Spółka "[...]" złożyła wniosek o obligatoryjną zmianę uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami i jedynie ona mogłaby w oparciu art. 90 ust. 1 lub art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa złożyć skargę w razie, gdyby ten wniosek nie został uwzględniony przez Sejmik Województwa czy też był uwzględniony tylko w części, tj. gdyby jako instalację regionalną wskazano wyłącznie jedną instalację wymienioną we wniosku. Niewątpliwie prawo takie nie przysługiwałoby wówczas skarżącej Spółce, zwłaszcza w przypadku, gdyby Sejmik Województwa nie znalazł podstaw do podjęcia uchwały pozytywnej, np. uznając, że budowa instalacji Spółki "[...]" nie została zakończona albo że nie odpowiadają one wymogom określonym w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach. Jest poza sporem, że uchwała ta nie naruszałaby wtedy interesu prawnego skarżącej Spółki, choć byłaby zgodna z jej interesem faktycznym, pozwalając jej zachować pozycję jedynego prowadzącego regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w sposób inny niż poprzez ich składowanie. Trudno zaś przyjąć, że do takiego naruszenia interesu prawnego może dojść wyłącznie wtedy, gdy uchwała zmieniająca uchwałę w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jest korzystna dla Spółki "[...]". Uchwała taka, niezależnie od jej treści, ma znaczenie wyłącznie dla interesu prawnego podmiotu prowadzącego instalację, o której statusie się w tej uchwale rozstrzyga, toteż nie zmienia sytuacji prawnej innych przedsiębiorców funkcjonujących w regionie gospodarki odpadami komunalnymi, choć może wpłynąć na stosunki rynkowe w tym regionie, a tym samym na ogólne warunki prowadzenia działalności gospodarczej na jego terenie. Takie konsekwencje może pociągnąć za sobą jednak każdy akt indywidualny przyznający określonemu podmiotowi uprawnienie do prowadzenia oznaczonej działalności, osłabiając lub zmieniając położenie rynkowe wszystkich tych przedsiębiorców, dla których podmiot ten może okazać się konkurentem. Niemniej nie oznacza to, że ci inni przedsiębiorcy mają nie tylko interes faktyczny, ale i prawny w tym, by ten akt podważać jako niezgodny z prawem lub podjęty bez zachowania wymogów, jakie rygorystycznie przestrzegano w stosunku do nich. Dlatego pełnomocnicy skarżącej Spółki bezzasadnie powołują się na wynikającą z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zasadę wolności gospodarczej, która przewiduje równość praw w podejmowaniu, prowadzeniu i zakończeniu działalności gospodarczej.

Uchwała z 24 lipca 2014 r. dotyczy wyłącznie interesu prawnego Spółki "[...]", wobec czego Sąd pierwszej instancji słusznie dopuścił tę Spółkę do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Nie można się więc zgodzić z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w myśl którego ten ostatni fakt pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem odmawiającym skarżącej Spółce legitymacji do zaskarżenia wspomnianej uchwały. Sąd pierwszej instancji prawidłowo oznaczył podmioty, którym przysługuje interes prawny w niniejszej sprawie, i wyciągnął z tego właściwe wnioski co do uprawnień procesowych tych podmiotów w postępowaniu sądowoadministracyjnym. O powstaniu sprawy sądowoadmi-nistracyjnej, w tym o jej zakresie podmiotowym, decyduje nie objaw woli jakiegoś podmiotu, w tym skarżącego, lecz jej substrat materialny, tj. materialnoprawny stosunek prawny, będący następstwem konkretyzacji przez akt poddany kontroli sądu administracyjnego indywidualnych praw i obowiązków strony i wyznaczający przez to ramy postępowania sądowoadministracyjnego (por. B. Barut-Skupień, Współuczestnictwo procesowe w postępowaniu cywilnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2014, s. 61). Ramy te - obejmujące również uczestników postępowania, którzy w przeciwieństwie do postępowania administracyjnego są osobiście zainteresowani w przebiegu postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego na skutek skargi innego podmiotu i bronią w nim własnego, nie zaś publicznego interesu prawnego - także przed kontrolą legalności zaskarżonego aktu jednostki samorządu terytorialnego muszą być oznaczone przez sąd administracyjny, zobowiązany do weryfikacji interesu prawnego podmiotów występujących w sprawie (B. Barut-Skupień, Współuczestnictwo..., s. 71 i 187).

Sąd pierwszej instancji dokonał tych ustaleń i w tym celu zbadał sprawę merytorycznie w stopniu, który był do tego niezbędny, co - w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku - uzasadniało oddalenie skargi zamiast jej odrzucenie. Sąd ten uczynił w ten sposób zadość postulatom doktryny, które zostały powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela natomiast poglądu, w myśl którego badanie legitymacji procesowej może być połączone niejako z pełną merytoryczną kontrolą zaskarżonego aktu. Jeżeli ustali się bowiem, że akt ten nie narusza interesu prawnego skarżącego, co jest konieczną przesłanką do skutecznego wniesienia przez niego skargi inicjującej taką kontrolę, to nie można już wbrew tej konkluzji oceniać tego, czy akt ten narusza prawo, w szczególności zaś przepisy wymienione pośród zarzutów skargi. Słusznie wszak Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarga, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, służy ochronie indywidualnego interesu skarżącego, a nie obiektywnego porządku prawnego. W efekcie przedwczesne byłoby rozważanie na takim etapie postępowania tego, czy instalacje Spółki "[...]" zasadnie zostały wskazane w uchwale z 24 czerwca 2014 r. jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, tj. tego czy uzyskały one wszystkie niezbędne decyzje i czy spełniały kryteria przewidziane w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach, co stosownie do art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach obligowało do zmiany uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Zarówno zarzuty kasacyjne odniesione do ostatnio przywołanych przepisów, jak i obszerne uwagi na ten temat, zamieszczone głównie w pismach skarżącej Spółki oraz pismach Sejmiku Województwa, w tym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie oznacza to bynajmniej, że zagadnienie to nie podlega weryfikacji. Uchwała z 24 czerwca 2014 r. może stać się wszak przedmiotem kontroli organu nadzoru na zasadach określonych w rozdziale 7 ustawy o samorządzie województwa. Również wobec instalacji prowadzonych przez Spółkę "[...]" mogą być zastosowane środki przysługujące organom uprawnionym i zobowiązanym do kontroli przestrzegania przepisów prawa ochrony środowiska czy też innych przepisów, jakie zdaniem skarżącej Spółki naruszono podczas realizacji tych przedsięwzięć, np. prawa budowlanego; zresztą w świetle jej pisma z dnia 7 stycznia 2016 r. zostały już podjęte czynności w tym zakresie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym nie można zaakceptować poglądu zakładającego łączne badanie legitymacji skargowej oraz prawidłowości zaskarżonego aktu, który w istocie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1636/13. W uzasadnieniu tego wyroku wprawdzie z jednej strony stwierdzono, że: "błędny jest pogląd Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie skarżąca spółka nie posiada interesu prawnego w świetle dyspozycji art. 90 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie województwa" oraz że "tylko zarządzający instalacją podmiot może uzyskać lub też nie uzyskuje określone, dane materialnoprawne uprawnienie w tym zakresie przedmiotowym, których nie posiadają inne instalacje tego rodzaju, nieujęte w tym akcie prawa miejscowego", lecz następnie poważnie osłabiono kategoryczną wymowę tych tez. W dalszej części uzasadnienia wyroku Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił bowiem kwestię interesu prawnego podmiotu skarżącego w tamtej sprawie otwartą, podkreślając, że interes ten powinien być wykazany przez stronę i zbadany przez Sąd pierwszej instancji w toku dalszego postępowania. Dowodzą tego następujące jego fragmenty: "interes prawny skarżącej spółki w danej sprawie powinien polegać na tym, że dany podmiot musi wskazać przepis prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego, na podstawie którego może domagać się konkretnej czynności właściwego organu, żeby zaspokoić własne potrzeby lub żądać zaniechania bądź ograniczenia czynności danego organu, sprzecznych z potrzebami takiego podmiotu. Ponadto strona, która twierdzi, że posiada interes prawny powinna wskazać okoliczności faktyczne, które umożliwiają zastosowanie danej normy prawnej do zaistniałego stanu faktycznego (...) Stąd przedmiotem dalszej oceny przez Sąd I instancji powinna być kwestia, czy uchwała Sejmiku Województwa w zaskarżonej części narusza interes prawny oraz uprawnienia skarżącej spółki". Rozwijając te wątki Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał jednocześnie Sąd pierwszej instancji do kontroli zaskarżonego aktu.

Dokładny przegląd zapatrywań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1636/13 prowadzi do wniosku, że wyrok ten, choć wbrew przekonaniu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną został wydany w okolicznościach faktycznych analogicznych do tych, jakie wystąpiły w sprawie rozpoznawanej, wcale jednoznacznie nie przesądził, że podmiotowi prowadzącemu regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych przysługuje legitymacja do zaskarżenia uchwały przyznającej taki status instalacji prowadzonej przez innego przedsiębiorcę. Tym samym wyrok ten nie może stanowić decydującego argumentu przemawiającego na rzecz stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, tak samo jak te powołane w niej orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, w których odwołano się do tego wyroku, dokonując jego interpretacji w sposób zbieżny z ocenami pełnomocników skarżącej Spółki.

Podsumowując, interes prawny, zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa uprawniający do zaskarżenia uchwały sejmiku województwa zmieniającej uchwałę w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, podjętej na podstawie art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, ma jedynie prowadzący tę instalację, której status prawny został tą uchwałą określony poprzez wskazanie tej instalacji jako regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub jako instalacji do zastępczej obsługi regionu. Interesu tego nie mają natomiast inne podmioty, w tym przedsiębiorcy prowadzący inne tego typu instalacje w tym samym regionie gospodarki odpadami komunalnymi.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 P.p.s.a. z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz.1804).