Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1489/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 5 ust. 2, art. 5 ust. 1 i 3, art. 14, art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 419
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jedn.
article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 234/17 w sprawie ze skargi [..] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia [..] grudnia 2016 r. nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od [..] S.A. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Cyfryzacji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt: II SA/Wa 234/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [..] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia [..] grudnia 2016 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2013 r. [..] S.A. z siedzibą w W. wystąpiła do Ministra Administracji i Cyfryzacji o udostępnienie:

- ugody zawartej w dniu [..] lipca 2013 r. pomiędzy Ministrem Administracji i Cyfryzacji a spółką [..] S.A. oraz jej akcjonariuszami;

- wszelkich analiz oraz ekspertyz i opinii związanych z przedmiotem ugody (w tym opracowania [..]).

W dniu 3 października 2013 r. Minister Administracji i Cyfryzacji udzielił odpowiedzi na wniosek. Z uwagi na zawartą w pkt 6.1 ugody klauzulę o zachowaniu poufności, organ wystąpił do [..] S.A. i jej akcjonariuszy o wskazanie, które z postanowień ugody objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, jak również o wskazanie, które z informacji zawartych w ugodzie ze względu na ochronę prywatności nie powinny być ujawnione. Po uzyskaniu stanowiska Spółki i akcjonariuszy organ udostępnił wnioskodawcy zanonimizowaną treść ugody. W odniesieniu do "Opinii eksperckiej dotyczącej sporu prawnego pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a akcjonariuszami [..] S.A." [..], organ stwierdził, że nie może ona zostać ujawniona.

[..] S.A. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra w przedmiocie braku udostępnienia treści ugody z dnia [..] lipca 2013 r. oraz opinii eksperckiej [..].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt: II SAB/Wa 128/14 oddalił skargę [..] S.A.

W następstwie zaskarżenia przez wnioskodawcę ww. wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2013 r., I OSK 2706/14, uchylił wyrok WSA w części, w jakiej oddalono skargę na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w zakresie udostępnienia zanonimizowanej kopii ugody i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku [..] S.A. z siedzibą w W. z dnia 28 sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w tym zakresie. W pozostałej części skarga kasacyjna została oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że anonimizacja ugody przekazanej w ramach realizacji wniosku spółki objęła prawie całą treść tego dokumentu, a w szczególności dane, które stanowiły istotę żądanej informacji, jaką było zapoznanie się z warunkami zawartej ugody oraz jej podstawą prawną. W takiej sytuacji organ winien wydać decyzję odmowną na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub udostępnić żądaną informację.

W dniu [..] listopada 2016 r. Minister Cyfryzacji wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci ugody zawartej w dniu [..] lipca 2013 r. pomiędzy Ministrem Administracji i Cyfryzacji a spółką [..] S.A oraz jej akcjonariuszami.

Wnioskiem z dnia 13 grudnia 2016 r. [..] S.A. wystąpiła do Ministra Cyfryzacji o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Cyfryzacji rozpatrując ponownie sprawę decyzją z dnia [..] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że niebudzącą wątpliwości jest okoliczność podjęcia przez [..] S.A. (będącą stroną ugody) działań mających na celu zachowanie treści ugody w poufności, czego wyrazem jest zapis punktu 6.1 ugody. W punkcie 6.1 ugody została zawarta bowiem klauzula o brzmieniu: "Strony postanawiają nie ujawniać osobom trzecim treści niniejszej Ugody ani informacji uzyskanych od drugiej Strony w związku z niniejszą Ugodą, a w szczególności żadnych kwestii lub propozycji omawianych przez Strony podczas negocjacji mających doprowadzić do osiągnięcia i zawarcia niniejszej Ugody, chyba, że druga Strona wyrazi na to uprzednio pisemną zgodę".

Minister Cyfryzacji wobec powyższej klauzuli poufności kilkakrotnie występował do [..] S.A. i jej akcjonariuszy o przedstawienie stanowiska odnośnie do udostępnienia jej treści.

W odpowiedzi na powyższe [..] S.A. i jej akcjonariusze powołując się na okoliczność, że "z uwagi na upływ czasu i zdarzenia jakie nastąpiły, niektóre informacje przestały mieć charakter tajemnicy przedsiębiorstwa" wyrazili zgodę na ujawnienie dodatkowych wcześniej zanonimizowanych fragmentów ugody. Jednocześnie spółka i jej akcjonariusze podtrzymali dotychczasowe stanowisko co do zachowania w poufności pozostałych fragmentów treści ugody, które mogłyby doprowadzić do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, szczegółowo wskazując, które informacje uznają za podlegające ochronie. Podkreślono, że objęte ochroną zapisy ugody bezpośrednio zawierają: "1) wartości lub wyceny wynikające z konkretnych planów biznesowych, strategii rozwoju usług, strategii kosztowych i pozycjonowania się [..] na rynku; 2) informacje wpływające na bezpieczeństwo sieci telekomunikacyjnej i przyjęte przez [..] strategie w zakresie kosztów zapewnienia tego bezpieczeństwa, w szczególności strategie i koszty ochrony własnej sieci przed szkodliwymi zakłóceniami innych sieci oraz ochrony innych sieci przed szkodliwymi zakłóceniami powodowanymi przez nadajniki [..] S.A. działające w ramach przyznania [..] S.A. limitów; 3) informacje o roszczeniach [..] S.A. i wobec [..] S.A., ich adresatach, wynegocjowanych wysokościach kar umownych i odszkodowań; 4) informacje o strategiach negocjacyjnych i procesowych [..]; 5) informacje, których ujawnienie podmiotom konkurencyjnym względem [..] S.A. mogłoby pogorszyć rynkową pozycję [..] S.A. względem konkurentów; 6) informacje, których ujawnienie podmiotom znajdującym się w sporach prawnych ze [..] S.A. mogłoby pogorszyć pozycję procesową [..] S.A. względem tych podmiotów". Zdaniem Spółki informacje objęte klauzulą poufności stanowią newralgiczne dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, które mają wartość gospodarczą dla konkurentów [..] S.A. na rynku świadczenia usług telekomunikacyjnych.

Minister Cyfryzacji mając na względzie wyjaśnienia spółki dokonał analizy treści ugody, w następstwie której podniósł, że odczernieniu winny podlegać dalsze zapisy ugody i po uzyskaniu stanowiska Spółki, przy piśmie z dnia 28 grudnia 2016 r. przekazał [..] S.A. z siedzibą w W. nową wersję zanonimizowanej ugody. Jednocześnie organ dokonując oceny zakresu anonimizacji treści ugody uznał, że zaczernienie treści ugody w takim stopniu jest równoznaczne z odmową jej udostępnienia. Minister Cyfryzacji rozstrzygając o odmowie udostępnienia ugody miał na względzie zawartą w ugodzie klauzulę poufności. Podniósł, że zaczernione fragmenty ugody obejmują m.in. dane osobowe, wysokość szkód jakie [..] S.A. poniosła, a których ujawnienie mogłoby wpłynąć na osłabienie pozycji rynkowej spółki względem konkurentów, rozważane przez [..] i jej akcjonariuszy możliwości dochodzenia roszczeń, w tym strategie negocjacyjne i procesowe spółki dotyczące ich sytuacji finansowej, proponowane przez [..] i akcjonariuszy warunki polubownego rozwiązania powstałych sporów, wysokość roszczeń [..] i akcjonariuszy, wysokość wynegocjowanych kar umownych, skutki niewykonania postanowień ugody, zakres roszczeń [..] i akcjonariuszy, warunki wygaśnięcia ugody. Organ po przeprowadzeniu szczegółowej analizy treści ugody uznał, że objęte poufnością zapisy ugody stanowią niewątpliwie tajemnicę przedsiębiorcy i nie mogą podlegać udostępnieniu albowiem zawierają informacje posiadające wartość gospodarczą dla spółki. Ugoda stanowi efekt wzajemnych uzgodnień dokonanych pomiędzy stronami w związku z wszczętym postępowaniem arbitrażowym i zgłoszonymi roszczeniami odszkodowawczymi. Zawiera ona w swej treści warunki porozumienia zawartego pomiędzy stronami, jak i wynikające z niego dla stron szczegółowe wzajemne zobowiązania. W ocenie organu zasadne jest zatem przyjęcie, że ugoda może stanowić źródło informacji dla konkurencji [..] S.A., a jej ujawnienie może wpływać na pozycję rynkową przedsiębiorcy i może skutkować powstaniem szkody dla [..], w tym osłabić jej pozycję rynkową względem konkurentów. Odmowa udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie znajduje zatem podstawę w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Skargę na decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia [..] grudnia 2016 r. wywiodła [..] S.A. z siedzibą w Warszawie, domagając się uchylenia w całości decyzji Ministra Cyfryzacji z dnia [..] grudnia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [..] listopada 2016 r. i zasądzenia kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej decyzja opiera się na bezrefleksyjnym przyjęciu, że deklaracja przedsiębiorcy o tym, że treść Ugody stanowi informację poufną, jest wystarczającą przesłanką do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącej, organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji obowiązany był rzetelnie zweryfikować zasadność nadania klauzuli "tajemnica przedsiębiorstwa" dla zastrzeżonych i nieudostępnionych wnioskodawcy fragmentów dokumentu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy organ zasadnie przyjął, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Wyjaśniając pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa przyjętej na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz stanowisko sądów administracyjnych i doktryny w tym zakresie, Sąd stwierdził, że o tajemnicy przedsiębiorcy w niniejszym postępowaniu przesądza materia informacji posiadających wartość gospodarczą.

W ocenie Sądu wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą i istnieje rzeczywisty interes przedsiębiorcy w ich utajnieniu. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest więc to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych.

Oceniając pod kątem powyższych okoliczności decyzję organu, Sąd uznał, że spełniona została przesłanka formalna, do jakiej odnosi się tajemnica przedsiębiorcy. Strony ugody, w jej treści zastrzegły bowiem konieczność zachowania jej w poufności. Nadto spełniona została również przesłanka materialna, skoro żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, a jej ujawnienie mogłoby wpłynąć negatywnie na pozycję rynkową spółki względem jej konkurentów. Sąd podzielił bowiem zapatrywanie organu, że materia wysokości szkód jakie poniosła [..], rozważanych przez spółkę i jej akcjonariuszy możliwości dochodzenia roszczeń, strategii negocjacyjnych i procesowych spółki dotyczących jej sytuacji finansowej, proponowanych przez spółkę i jej akcjonariuszy warunków polubownego rozwiązania powstałych sporów, wysokości roszczeń [..] i jej akcjonariuszy, wynegocjowanych kar umownych, skutków niewykonania postanowień ugody, zakresu roszczeń spółki i jej akcjonariuszy oraz warunków wygaśnięcia ugody, stanowi dla spółki [..] i jej akcjonariuszy wartość gospodarczą. Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że spółka i jej akcjonariusze, mieli uzasadnione powody, aby zachować w poufności kluczowe elementy spornej ugody. Miały bowiem one dla nich wartość o charakterze gospodarczym. W ocenie Sądu stopień szczegółowości uzasadnienia skarżonej decyzji był wystarczający, organ nie poprzestał jedynie na zebraniu od spółki [..] i jej akcjonariuszy oświadczeń w zakresie problematyki poufności żądanych danych, o czym świadczy treść decyzji wskazująca, że organ dokonał również samodzielnej oceny powyższej problematyki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [..] S.A. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o przeprowadzenie rozprawy, uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie w przypadku uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego – o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1, 2, 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez oddalenie skargi, podczas gdy Minister Cyfryzacji, a w ślad za nim Sąd, nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści zastrzeżonych informacji przez [..] S.A. z siedzibą w Warszawie i przyjął za własną ocenę dokonaną przez Spółkę, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnej odmowy skarżącej dostępu do informacji publicznej,

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności poprzez niedokonanie analizy przedmiotu żądanej informacji i pominięcie argumentacji przytoczonej w skardze,

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 4 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez ich niewłaściwe zastosowanie poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, pomimo że informacje te dotyczyły wydatkowania środków publicznych i jako takie powinny zostać udostępnione,

- art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że informacja dotycząca treści ugody zawartej przez Skarb Państwa ze [..], stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podtrzymując swoje stanowisko, stwierdziła, że Sąd bezpodstawnie poparł stanowisko organu, które zostało podjęte bez wszechstronnej analizy stanu sprawy oraz żądania wniosku. Zdaniem skarżącej kasacyjnie rozstrzygnięcie organu zostało oparte wyłącznie na oświadczeniu Spółki [..] i jej akcjonariuszy, bez wskazania jakiejkolwiek własnej argumentacji organu w zakresie objęcia informacji tajemnicą przedsiębiorcy, a tym samym wyrok Sądu, akceptujący takie stanowisko, jest błędny. W ramach postawionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzono, że Sąd podzielając stanowisko organu, a uznając bezzasadność stanowiska skarżącej, powinien swoją ocenę szczegółowo uzasadnić, co w konsekwencji winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

W odniesieniu do naruszeń prawa materialnego, skarżąca wskazała, że ugoda jest informacją publiczną, a udostępnienie jej we fragmentach nie daje wiedzy o warunkach i okolicznościach zawartej ugody – a więc także wiedzy o działaniach organu władzy publicznej. Przekazane dokumenty (w postaci zaczernionej) nie odpowiadają wnioskowi o dostęp do informacji publicznej – nie można uznać ich za realizację wniosku o dostęp do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej może podlegać ograniczeniu, ale wyjątki w dostępie winny być interpretowane ściśle, a więc stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, jak i stanowisko Sądu je popierające o odmowie udostępnienia informacji publicznej, są błędne. Nadto skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że tajemnice podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy, tymczasem część informacji ugody jest dostępna już w przestrzeni publicznej, niektóre fragmenty nieudostępnionej ugody w sposób oczywisty nie mają wartości gospodarczej, a także objęcie klauzulą poufności, aby było skuteczne, nie może następować ex post – w wyniku postępowania z wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowaną przez sąd pierwszej instancji normę prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 16 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U z 2019 r., poz.1429) – dalej u.d.i.p., i w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz.u. z 2019 r., poz. 1010). Naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w oddaleniu skargi przez Sąd, pomimo braku dokonania przez organ (a także Sąd) wszechstronnej oceny i analizy treści zastrzeżonych informacji. Uzasadniając powyższy zarzut w skardze kasacyjnej podniesiono, że organ nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, opierając się wyłącznie na oświadczeniach Spółki [..] oraz jej akcjonariuszy, automatycznie odmawiając dostępu do informacji publicznej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie ocena organu jest pozorna i nieadekwatna do meritum sprawy, w której w rzeczywistości nie zachodziły podstawy do uznania, że istnieją przesłanki utajnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.

Sposób, w jaki skonstruowano ten zarzut, w powiązaniu z treścią jego uzasadnienia wskazuje, że skarżąca kasacyjnie uznaje, iż Sąd nie dopatrzył się niedostatecznej realizacji obowiązków organu wynikających z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do akceptacji stanowiska organu o podstawach do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na wyłączenie wynikające z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na istniejącą tajemnicę przedsiębiorcy. W odniesieniu do tak postawionego zarzutu wskazać należy, że nie mógł być on skuteczny w realiach niniejszej sprawy.

Wbrew prezentowanemu w skardze kasacyjnej stanowisku, z uzasadnienia decyzji organu wynika ponad wszelką wątpliwość, że ocena organu co do przesłanek zastosowania odmowy udostępnienia informacji publicznej nie nastąpiła z naruszeniem wynikających z treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zasad gromadzenia i oceny materiału dowodowego, znajdujących odpowiednie zastosowanie w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy u.d.i.p. Powołanie bowiem w uzasadnieniu decyzji argumentacji wskazującej na konieczność zachowania poszczególnych postanowień treści ugody w tajemnicy – z uwagi na klauzulę ugody - z wyjaśnieniem podstaw odmowy udostępnienia treści ugody w zakresie danych osobowych, wysokości szkód Spółki, strategii negocjacyjnych i procesowych Spółki (z uwzględnieniem wiadomości o sytuacji finansowej Spółki), wysokości roszczeń Spółki, a także z uwagi na szeroko umotywowane stanowisko Spółki - strony ugody oraz dokonanie samodzielnej analizy sprawy – w konsekwencji czego organ uznał (po przeprowadzeniu analizy treści ugody), że powołane powyżej dane stanowią tajemnicę przedsiębiorcy o znaczeniu gospodarczym dla Spółki, nie urąga powyżej wskazanym regułom k.p.a., stosowanym odpowiednio w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy u.d.i.p.

Organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [..] listopada 2016 r. wskazał wyraźnie, że z samej treści klauzuli zawartej w ugodzie wynika wola zachowania jej postanowień w tajemnicy, co było powodem wystąpienia organu do Spółki, celem uzyskania stanowiska co do możliwości udostepnienia jej treści. Nadto organ, samodzielnie, poszerzył zakres udostępnianej informacji poza zakres uznany przez Spółkę i jej akcjonariuszy za możliwy do udostępnienia. Organ zawarł także samodzielną ocenę kwestii zachowania w poufności zapisów ugody, posiadających wartość negocjacyjną, a więc gospodarczą dla Spółki. Odmowa udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej (zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) z powołaniem się na podstawę wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) nie była więc obarczona błędem wynikającym z naruszenia powołanych przepisów postępowania, co w konsekwencji nie czyniło wadliwym oddalenia przez Sąd skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. z przyczyn wskazanych w treści omawianego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Zarzut naruszenia tego przepisu nie został bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w jakikolwiek sposób wyjaśniony, co uniemożliwiało, także wobec nieprecyzyjnego jego wskazania (przepis ten obejmuje mniejsze jednostki redakcyjne) określenia, w jakim działaniu skarżąca kasacyjnie upatruje jego naruszenia.

Za zasadny w niniejszej sprawie nie mógł być również uznany zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i 3 u.d.i.p., także z uwagi na brak uzasadnienia naruszenia tych przepisów.

Nie był uzasadniony także zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności poprzez niedokonanie analizy przedmiotu żądanej informacji i pominięcie argumentacji przytoczonej w skardze.

Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wyczerpujące przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy bowiem wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Brak odniesienia się do wszystkich argumentów strony skarżącej zawartych w skardze do sądu także nie stanowi o naruszeniu przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd administracyjny orzeka bowiem w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przypomnieć należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogą przynieść oczekiwany przez stronę skarżącą kasacyjnie skutek jedynie wówczas, gdy ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

W sposób oczywisty nie mógł być uzasadniony zarzut naruszenia art. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 14 u.d.i.p., które powołano w sposób nieprecyzyjny. Zarówno bowiem art. 4 Konstytucji RP, jak i art. 14 u.d.i.p. składają się bowiem z mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. dwóch ustępów, dotyczących odmiennych sytuacji będących przedmiotem regulacji prawnej.

Przypomnieć trzeba, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Brak właściwego, precyzyjnego wskazania naruszenia normy prawnej dyskwalifikował zarzut naruszenia powołanych wyżej przepisów, przy czym podkreślić należy, że również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sprecyzowano jednostek redakcyjnych przepisów, ani nie przedstawiono argumentacji nawiązującej do unormowań zawartych w poszczególnych jednostkach redakcyjnych powołanych przepisów, których naruszeń dopatrywała się strona skarżąca kasacyjnie.

Nie mógł być uwzględniony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez "nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, pomimo że informacje te dotyczyły wydatkowania środków publicznych i jako takie powinny zostać udostępnione". Wskazać bowiem należy, że w niniejszej sprawie w żadnym miejscu Sąd nie zakwestionował ani wynikającego z Konstytucji RP i u.d.i.p. prawa do informacji publicznej, ani charakteru wnioskowanej informacji jako informacji publicznej. Odmowa udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym przez skarżącą kasacyjnie zakresie nie była wynikiem zakwestionowania żądania zawartego we wniosku jako dotyczącego informacji publicznej, lecz wynikających z u.d.i.p. ograniczeń, określonych w art. 5 ust. 2 tej ustawy.

Wreszcie na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że informacja dotycząca treści ugody zawartej przez Skarb Państwa ze [..], stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki.

Wyjaśnienia wymaga, że przewidziane ustawowo ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy zostaje wyłączone, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to, że gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca nie rezygnują z przysługującego im prawa, to prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Brak rezygnacji osoby fizycznej lub przedsiębiorcy nie wyłącza prawa do informacji publicznej, które nadal istnieje, a ma ten skutek, że prawo to – jak wprost wynika z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - podlega jedynie ograniczeniu "ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy". Konsekwencją takiej regulacji prawnej jest przyjęcie, że brak rezygnacji osoby fizycznej lub przedsiębiorcy z przysługującego im prawa, które należy określić jako prawo do prywatności lub ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, obliguje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do ustalenia wpływu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, bo tylko wzgląd na te wartości daje podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Skoro bowiem wzgląd na te wartości nie wyklucza prawa do informacji publicznej, a jedynie je ogranicza, to zadaniem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest ustalenie w konkretnej sprawie zasięgu tego ograniczenia. Brak rezygnacji determinuje konieczność ustalenia w konkretnej sprawie granic, w jakich może być zrealizowane prawo dostępu do informacji publicznej. Wskazując na tajemnicę przedsiębiorcy, jako przesłankę wyłączenia dostępu do informacji publicznej, organ powinien oceniać zaistnienie w sprawie tej podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej, badając każdorazowo zarówno formalny, jak i materialny element tajemnicy przedsiębiorcy.

W skardze kasacyjnej nie zarzucono błędnego rozumienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa i wywodzonego z tego pojęcia rozumienia tajemnicy przedsiębiorcy jako stanowiącego podstawę do ograniczenia prawa do informacji publicznej, w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zarzutem skargi kasacyjnej objęto jedynie przyjęcie, że informacja dotycząca treści ugody zawartej przez Skarb Państwa ze [..], stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki. Sposób sformułowania zarzutu prowadzi do wniosku, że skarżąca kasacyjnie usiłuje w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego zakwestionować stan faktyczny sprawy i jego ocenę. Tymczasem niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktów (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), w przypadku gdy ustalenia w tym zakresie nie zostały skutecznie zakwestionowane w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Niezależnie od powyższego, nawet gdyby przyjąć, że zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego zakwestionowano w istocie ocenę stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia ustawowego kryterium ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na istniejącą tajemnicę przedsiębiorcy, zarzut ten nie mógłby odnieść skutku. Nie można bowiem zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że zastrzeżenie poufności nastąpiło dopiero po fakcie wniesienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Klauzula zawarta w ugodzie wyraźnie wskazuje, że jej strony zastrzegły poufność jej treści. Wystąpienie organu o stanowisko Spółki w kwestii możliwości udostępnienia treści zawartej ugody, a w związku z tym doprecyzowanie przez Spółkę powodów, dla których uznaje, że warunki ugody mają dla niej istotną wartość gospodarczą, nie niweczy dokonania pierwotnego zastrzeżenia w treści ugody jej poufności. Nie można także uznać, że organ, bezrefleksyjnie i arbitralnie rozstrzygnął o kwestii istnienia tajemnicy przedsiębiorcy i to uznając, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy jest szersze niż pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa, wynikające z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przede wszystkim w skardze kasacyjnej nie zarzucono błędnej wykładni powyższych pojęć, zatem bezskuteczny był zarzut niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów z takim uzasadnieniem skargi kasacyjnej, które w istocie usiłuje zakwestionować wykładnię tajemnicy przedsiębiorcy przyjętą przez Sąd przy orzekaniu o prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.