Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2589/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części stanowiącej załącznik graficzny w odniesieniu do działek nr ewid. [...], [...] i [...], położonych w T., S., w zakresie przeznaczenia tych działek na cele rolne oznaczone symbolem "R"; 2. zasądza od Rady Miejskiej w T. na rzecz skarżącej F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 30 sierpnia 2016 r. F. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T., pow. [...], woj. [...] w części, tj. w zakresie dotyczącym działek położonych w miejscowości S., gmina [...] o nr ew. [...], [...] i [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1. art. 18 ust. 2 pkt 2a oraz art. 6 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 85, poz. 415, dalej jako u.z.p.), poprzez błędna wykładnię i uchwalenie miejscowego planu gminy T. w części dotyczącej działek o nr [...], [...] i [...] położonych w m. S., pomimo niespójności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy T. nr [...] z dnia [...] marca 2000 r.;

ewentualnie art. 6 ust, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 1 pkt 11, art. 15 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i uchwalenie planu miejscowego gminy T. w części dot. działek o nr [...], [...] i [...] położonych w m. S. pomimo niezgodności ze studium zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy T.nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. oraz pomimo wewnętrznej sprzeczności pomiędzy częścią graficzną planu a częścią tekstową, polegającą na nieprawidłowym oznaczeniu na rysunku planu ww. symbolem R - tereny upraw rolnych, zamiast symbolem EK - tereny złóż i eksploatacji kopalin wobec położenia ww. nieruchomości na udokumentowanym i oznaczonym w części tekstowej m.p.z.p. złożu kopalin "J.",

2. art. 8 ust. 1 u.z.p. w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2002 r. nr 1, poz. 12 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 9 w zw. z art. 6 ust. 5 pkt 1 u.z.p., art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. nr 27, poz. 96 ze zm.; dalej jako u.p.g.g.) i art. . 25 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.; dalej. jako u.p.o.ś., art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584), art. 140 k.c. oraz art. 20 , 22 i 32 i 64 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji: a) uchwalenie miejscowego planu gminy T. w części dot. działek [...], [...] i [...] położonych w miejscowości S., pomimo niezgodności, wewnętrznej sprzeczności, części tekstowej planu z jego częścią graficzną polegającą na nieprawidłowym oznaczeniu na rysunku planu ww. nieruchomości symbolem R – tereny upraw rolnych, zamiast symbolem EK – tereny złóż i eksploatacji kopalin, wobec położenia ww. nieruchomości na udokumentowanym i oznaczonym w części tekstowej m.p.z.p. złożu kopalin "J.); b) art. 32 w zw. z art. 14 ust. 1, 4 i 5 , art. 15 ust. 2 i art. 27 u.p.z.p. art. 48 u.p.g.g. i art. 125 u.p.o.ś. oraz art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez niedokonanie oceny aktualizacji obwiązującego plan, a w konsekwencji pozostawanie w sprzeczności z zapisami zaskarżonej uchwały z aktualnym studium gmin T., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] listopada 2012 r. z zakresie w jakim nieruchomości skarżącej zostały oznaczone na rysunku planu symbolem R zamiast EK, pozbawiając tym samym skarżącą Spółkę możliwości eksploatacji ujawnionego złoża "J.". Pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej części, ewentualnie stwierdzenie w tejże części jej niezgodności z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi wskazano, że skarżąca Spółka jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działki o nr ew. [...] i [...], jest również najemcą działki nr [...] na podstawie umowy zawartej w dniu [...] grudnia 2014 r. Wymienione nieruchomości zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowią lasy (Ls V) oraz w przeważającej większości grunty orne (RIIIb, RIVa, RV, RVI) i znajdują się na obszarze ujawnionego złoża "J.", które oznaczono na rysunku planu symbolem R- tj. jako tereny upraw rolnych, zamiast symbolem EK - tj. tereny złóż i eksploatacji kopalin. Nieruchomości te położone są poza granicami [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, na którym ustalono zakaz prowadzenia prac eksploatacyjnych.

Zgodnie z treścią załącznika nr 6.2 do studium obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, według stanu na grudzień 1995 r. - uszczegółowionego we wrześniu 1998 r., na obszarze gminy występowało m.in. złoże kopalin "J.", zlokalizowane na działkach skarżącej, oznaczone na rysunku studium jako "teren eksploatacji kopalin – zasięg złóż". Złoże to zostało udokumentowane już w 1983 r., dokumentacja zatwierdzona decyzją Prezesa Centralnego Urzędu Geologii z dnia [...] lipca 1984 r., nr [...]. Następnie w latach 1984-2001 w granicy złoża "J." udokumentowane zostały inne złoża kruszywa naturalnego. Część złóż zostało już wyeksploatowanych, zaś złoże "J." nigdy nie było eksploatowane.

Zapisy studium obowiązującego w trakcie prac na uchwaleniem m.p.z.p. gminy T., uwzględniały na działkach ew. nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości S. złoże kopalin "J.", które to złoże zostało oznaczone na rysunku studium jako teren eksploatacji kopalin – zasięg złóż. Następnie w części opisowej planu w § 14 pkt 7 określono wykaz złóż kopalin na terenie gminy T., ujawniając pod pozycją nr 14 złoże kopalin "J." [...]. Granice przedmiotowego złoża zostały oznaczone odpowiednio na rysunku planu, jednakże tereny złoża, stanowiące działki nr [...], [...] i [...] oznaczono błędnie jako tereny upraw rolnych R zamiast tereny eksploatacji kopalin EK. Zgodnie z treścią § 14 pkt 5 i 6 tekstu planu organ zobowiązany był do oznaczenia na rysunku planu ww. nieruchomości symbolem EK. Rada Miejska w T. nie zbadała spójności rozwiązań projektu planu z studium, tym samym naruszyła art. 28 ust. 2a u.z.p., co też wobec brzmienia art. 27 ust.1 u.z.p. powoduje nieważność tejże uchwały we wskazanej w petitum skargi części.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w T. wniosła o oddalenie skargi, wskazując, iż zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g. nie można zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwały organu gminy, jeżeli w sprawie sąd już orzekał i skargę oddalił. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1937/10 skargę oddalił. Zdaniem organu skarżąca Spółka nie ma interesu prawnego ani uprawnienia w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, albowiem działki nr [...] i nr [...] nabyła na podstawie umów sprzedaży zawartych w dniu [...] i [...] października 2014 r. w formie aktu notarialnego. Zatem Spółka kupiła nieruchomości o określonym przeznaczeniu w planie miejscowym. Działki o nr ew. [...] i [...] już w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] grudnia 1994 r. przeznaczone były po uprawny rolne (R) oraz w części pod lasy i dolesienia (Ls). Zaskarżony plan uwzględnił w całości dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości, nie zostały więc naruszone jego postanowieniami uprawnienia ani interes prawny poprzednich właścicieli nieruchomości. Tym bardziej postanowienia zaskarżonego planu nie mogły naruszyć uprawnień i interesu prawnego Spółki. Umowy sprzedaży nieruchomości zawierają postanowienia o ich przeznaczaniu w planie, zatem Spółka dysponowała wiedzą o przeznaczeniu nabytych nieruchomości i bezpodstawnie zarzuca, że postanowienia rzeczonego planu naruszyły jej interes prawny, jako następców prawnych poprzedniego właściciela. Natomiast właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] jest osoba fizyczna a nie Spółka, zatem umowa najmu zawarta w dniu [...] grudnia 2014 r. Nie rodzi po stronie skarżącej prawa własności, potwierdza jedynie jej interes faktyczny. Zarówno ta działką, jak i działka nr [...] są zgodne ze studium, terenami rolnymi (R).

W piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2017 r., pełnomocnik skarżącej Spółki podniósł, że podniesione w piśmie organu z dnia [...] października 2016 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, zarzuty co do niedopuszczalności skargi, jak i co do braku interesu prawnego skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały są niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została uchwała nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T., pow. [...], woj. [...]. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 446), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem podjęta została na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.; dalej jako u.z.p.). Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 tej ustawy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy.

Bezspornym jest, że skarżąca Spółka przed wniesieniem skargi pismem z dnia [...] lipca 2016 r., wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa, spełniając tym samym formalny warunek złożenia skargi na uchwałę. Rada Miejska w T. uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2016 r. odrzuciła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarga z dnia [...] sierpnia 2016 r. została wniesiona w dniu do organu w dniu [...] września 2016 r. (data stempla pocztowego), a zatem z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Wbrew stanowisku Rady skarżąca Spółka jest legitymowana do zaskarżenia uchwały, bowiem jest właścicielem działek o nr [...] i [...] położonych na terenie objętym tą uchwałą. Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 u.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechni obowiązujących na danym terenie, określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 33 u.z.p.). Przy czym bez znaczenia dla powyższej kwestii pozostaje okoliczność, że skarżąca nabyła przedmiotowe działki w 2014 roku, a więc nie była właścicielem w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Aktualny właściciel nieruchomości posiada bowiem legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tejże uchwały (tak - NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10, CBOSA). Wbrew też argumentacji Rady zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym legitymuje ją dostatecznie do wniesienia skargi i spowodowania merytorycznej kontroli jej zgodności z prawem. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że skarżąca Spółka kwestionuje uchwałę nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] grudnia 2003 r. w części dotyczącej rysunku planu, wskazując na jego sprzeczność z ustaleniami tekstu planu, bowiem na rysunku planu teren na którym położone są działki ew. o nr [...], [...] i [...] zostały oznaczone symbolem R (tereny upraw rolnych) zamiast prawidłowo symbolem EK (tereny złóż i eksploatacji kopalin).

W myśl art. 8 ust. 1 u.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą. Zatem rysunek planu jest jego integralną częścią i tym samym ma moc wiążącą. Razem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym - art. 7 u.z.p. Obowiązuje w takim zakresie, w jakim zostało to określone w uchwale rady o treści planu. Zawarty w załączniku do uchwały rysunek ma wyjaśniać i uzupełniać część tekstową. Rysunek planu nie ma samodzielnego bytu prawnego. Jego związanie prawne wynika z integralnego związku z treścią uchwały w sprawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie może, zatem rysunek planu samodzielnie rozstrzygać pewnych kwestii w terenie, ale może i powinien ilustrować ustalenia i rozstrzygnięcia zawarte w treści uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy musi zachodzić zgodność pomiędzy treścią planu a jego rysunkiem.

W myśl § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały rysunek planu odnosi ustalenia zawarte w tekście uchwały do terenu objętego granicami planu. Oznacza to, że rysunek planu obrazuje, odzwierciedla to, co zawiera część tekstowa planu. Nie powinien natomiast zawierać tego, co nie wynika z części tekstowej planu. Z kolei ust. 2 § 5 uchwały stanowi, że rysunek planu określa przeznaczenie terenu oraz linie rozgraniczające tereny o równych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania stosownie do ustaleń zawartych w uchwale, według oznaczeń zastosowanych na rysunku planu (legendzie). Stosownie do ust. 3 § 5 uchwały ustaleniami planu objęte są oznaczenia graficzne zawarte na rysunkach planu w skali 1:10000 na obszarze gminy T. w granicach opracowania z wyłączenie mpzp m. T.. Przepis ten m.in. wymieniona: 1) linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania, 2) przeznaczenie terenów oznaczone symbolami, 3) linie wewnętrznego podziału własnościowego, 4) granice [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz [...] Parku Krajobrazowego wraz z otuliną, 5) rezerwaty przyrody, 6) granice surowców udokumentowanych. W myśl § 7 zaskarżonej uchwały plan ustala podział terenu na 15 stref funkcjonalnych, wśród których w pkt 7 wymienia się tereny złóż i eksploatacji kopalin oznaczonych na planie symbolem EK. W § 14 pkt 7 zawarty jest wykaz złóż kopalin na terenie gminy ( wg Państwowego Instytutu Geologicznego – stan z 2003 roku), zawierający pod l.p. [...] złoże "J. [...]".

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że działki o nr [...] i [...], stanowiące własność skarżącej, jak również działka nr [...], której skarżąca jest najemcą, znajdują się na obszarze ujawnionego złożona kopalin "J." [...], które na załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały oznaczono symbolem R (tereny upraw rolnych). Tymczasem § 14 pkt 7 uchwały zawiera wykaz złóż kopalin na terenie gminy T. sporządzony wg Państwowego Instytutu Geologicznego (stan z 2003 r.), w którym pod l.p. [...] wymienione jest złoże "J." [...].

W świetle powyższego należy stwierdzić, że skoro omawiane działki o nr [...], [...] i [...] położone są na terenie złóż i eksploatacji kopalin, ujawnionym w tekście planu jako złoże "J." [...], to zgodnie z treścią § 7 pkt 7 uchwały na rysunku planu teren ten powinien być oznaczony symbolem EK, a nie symbolem R, który służy zgodnie z § 7 pkt 13 uchwały do oznaczania terenów upraw rolnych.

W konsekwencji oznaczenia tychże działek położnych na terenie tego złoża na rysunku planu symbolem R a nie prawidłowo symbolem EK wynikającym wprost z treści tekstu planu doszło do sprzeczności pomiędzy ustaleniami tekstu planu a rysunkiem planu w tym zakresie. W tych warunkach niewątpliwie doszło do naruszenia w sposób istotny interesu prawnego skarżącej, bowiem wadliwe oznaczenie przeznaczenia omawianych działek na rysunku planu pozbawiają ją uprawnienia wynikającego z treści prawa własności do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] w zakresie eksploatacji surowców mineralnych o nazwie "J." [...]. Natomiast odnośnie działki nr [...] Sąd działał z urzędu, mając na względzie, że skarżąca nie posiada do niej tytułu prawnego, również należy stwierdzić, że oznaczenie tej działki na rysunku planu symbolem R pozostaje w sprzeczności z ustaleniami tekstu planu, skoro również położona jest na obszarze złoża "J." [...].

Z analizy przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że trafnie podnosi również skarga, że zachodzi sprzeczność pomiędzy rysunkiem planu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały, a rysunkiem stanowiącym załącznik do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady gminy T. z dnia [...] marca 2003 r., gdyż wyraźnie z niego wynika, że działki ew. nr [...], [...] i [...] położone są na terenie, który zgodnie z legendą rysunku oznaczony jest jako tereny eksploatacji kopalin – zasięg złóż.

Z podanych wyżej względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.