Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 238/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 25, art. 32, art. 58 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.P. i G.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 705/16 w sprawie ze skargi E.P. i G.L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. odrzuca skargę kasacyjną G.L., 2. uchyla zaskarżony wyrok, decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr: [...] , 3. odstępuje od orzekania o kosztach postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 705/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.P. i G.L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 11 lutego 2010 r. E.P. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1962 r. nr [...], oraz zaktualizowanego nim orzeczenia byłego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1955 r. nr [...] orzekającego o przejęciu na Skarb Państwa nieruchomości we wsi R., w części dotyczącej przejęcia gospodarstwa rolnego stanowiącego wówczas własność J.L. i R.L. Decyzją z dnia [...] listopada 1962 r. organ postanowił zaktualizować - w oparciu o protokół aktualizacyjny z dnia 10 listopada 1962 r. dotyczący stanu własności nieruchomości Skarbu Państwa w R. - orzeczenie dnia [...] lutego 1955 r. w przedmiocie przejęcia na Skarb Państwa w trybie dekretu z dnia 5 września 1947 r. i 27 lipca 1949 r. nieruchomości po osobach repatriowanych do Z.S.R.R. i niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli, o ogólnym obszarze 1023,84 ha.

Wojewoda [...] – na podstawie obowiązującego jeszcze wówczas art. 157 § 3 k.p.a. – decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń, z uwagi na fakt, że kwestionowane akty administracyjne nie zostały doręczone stronom, a tym samym nie weszły do obrotu prawnego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanych aktów. Podstawę takiego rozstrzygnięcia dały ustalenia, że kwestionowane orzeczenia PPRN w [...] orzekające o przejęciu na Skarb Państwa nieruchomości we wsi R., nie zostały doręczone stronom ani w żaden inny sposób uzewnętrznione przez wydający je organ administracji. Uznano, że nie weszły zatem do obrotu prawnego, a w związku z tym nie mogły wywołać skutku w postaci zmiany stanu prawnego jakichkolwiek nieruchomości.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1962 r. oraz zaktualizowanego nią orzeczenia z dnia [...] lutego 1955 r. orzekających o przejęciu na Skarb Państwa nieruchomości we wsi R., w części dotyczącej przejęcia nieruchomości objętych wykazami hipotecznymi dla gminy katastralnej R., o nr lwh: [...], [...] i [...] stanowiących uprzednio własność J.L. i R.L.

Organ I instancji stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1962 r., która wydana została na podstawie m.in. przepisów art. 1 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318, Dz. U. z 1949 r. Nr 53 poz. 404), art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Na mocy powyższej decyzji PPRN w [...] postanowiło zaktualizować m.in. orzeczenie z dnia [...] lutego 1955 r. w przedmiocie przejęcia na Skarb Państwa w trybie dekretu z dnia 5 września 1947 r. i 27 lipca 1949 r. nieruchomości po osobach repatriowanych do Z.S.R.R. i niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli o ogólnym obszarze 1023,84 ha. Powyższego (aktualizowanego) orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] lutego 1955 r. o przejęciu gruntów we wsi R., jak również jakichkolwiek dokumentów związanych z jego wydaniem nie odnaleziono.

Powyższą decyzją z dnia [...] listopada 1962 r. znajdującą się w aktach sprawy, PPRN w [...] postanowiło ustalić na podstawie rejestru ewidencji II etapu, iż zgodnie z m.in. orzeczeniem PPRN w [...] z dnia [...] lutego 1955 r. oraz powołanymi przepisami, przeszły na Skarb Państwa nieruchomości położone we wsi R. o łącznej powierzchni 1019,87 ha.

Ww. orzeczenia PPRN w [...] nie zostały ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Niemniej jednak nie ulega wątpliwości w ocenie organu I instancji, że orzeczenia te zostały wykonane, bowiem nieruchomości po osobach przesiedlonych zostały przejęte na Skarb Państwa, a więc uznać należy, że orzeczenia zostały wydane.

W wyniku przeprowadzonych ustaleń mających potwierdzenie w sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania zapisku urzędowym, stwierdzono, że J.L. był ujawniony jako właściciel nieruchomości objętych lwh [...] i [...], natomiast R.L. była właścicielką nieruchomości objętej lwh [...]. J.L. ujawniony był również jako współwłaściciel nieruchomości objętej lwh [...], ale parcele wymienione w nim zostały wykreślone i przeniesione do lwh [...], [...] i [...].

Na podstawie materiałów hipotecznych organ I instancji ustalił, że przejęte na Skarb Państwa zostały parcele nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - objęte lwh [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - objęte lwh [...], [...], [...], [...], [...], [...] - objęte lwh [...].

Ustalono jakie obecnie działki ewidencyjne odpowiadają dawnym parcelom. Wojewoda ustalił, iż w maju 1947 r. G.L. wraz z żoną A., córką S., ojcem J., siostrą i siostrzeńcem zostali przesiedleni na Ziemie Zachodnie, co potwierdza karta przesiedleńcza Nr [...] z dnia [...] maja 1947 r. oraz wykaz imienny majątków opuszczonych przez obywateli przesiedlonych. Fakt przesiedlenia nie jest kwestionowany przez wnioskodawcę, który stwierdził w swoim wniosku z 11 lutego 2010 r., że wysiedleni nie byli poinformowani o przejęciu ich gruntów z uwagi na ich nieobecność w R.

Ponadto z wykazu opuszczonych i przydzielonych domów i gruntów wynika, że w miejsce J. L. wpisany został w 1947 r. W. K.

Po wysiedleniu w latach 40-tych XX w. części mieszkańców wsi R. - w ramach akcji Wisła oraz przesiedlonych do ZSRR - w 1953 r. w tej miejscowości przeprowadzona została regulacja (wymiana) gruntów. Wskazuje na to treść pisma PPRN w [...] - Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1961 r. Jak ustalono, w Starostwie Powiatowym w [...] w Wydziale Geodezji nie zachowały się dokumenty w tej sprawie. Nie jest więc wiadomym jaki był zakres tej wymiany - jaki obszar i czyich gruntów ta wymiana dotyczyła.

Po wysiedleniu części mieszkańców z R. PPRN w [...] wydało kilka orzeczeń dot. przejęcia gruntów na własność Skarbu Państwa: orzeczenie PPRN z [...] listopada 1955 r. [...] w przedmiocie przejęcia na Skarb Państwa w trybie dekretów z dnia 5 września 1947 r. i 27 lipca 1949 r. nieruchomości po osobach repatriowanych do ZSRR i nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli o ogólnym obszarze 1023,84 ha, orzeczenie PPRN z [...] września 1960 r. [...] w przedmiocie przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości pocerkiewnej o pow. 0,50 ha, orzeczenie PPRN z [...] kwietnia 1961 r. [...] w sprawie przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości byłego probostwa grecko-katolickiego o pow. 9,9772 ha. Orzeczeń tych nie odnaleziono. Brak jest dokumentów źródłowych do ww. orzeczeń - nie wiadomo jakie obejmowały parcele katastralne, w szczególności dotyczy to obszaru gruntów osób fizycznych. Sumując powierzchnię z ww. orzeczeń, to jest ona większa aniżeli ogólny obszar wsi R., który wynosi ok. 1118 ha. Wojewoda stwierdził, że biorąc pod uwagę, inne podobne orzeczenia dot. przejęcia gruntów na Skarb Państwa osób fizycznych, podobne orzeczenia nie wymieniały numerów parcel, ponieważ w latach 50-tych XX w. nie było jeszcze założonej ewidencji gruntów i budynków według działek. Orzeczenia takie wydawane były tylko do ogólnie ustalonego obszaru - bez wymieniania numerów nieruchomości i opisów nieruchomości.

W latach 1960-1961 we wsi R. przeprowadzona była kolejna wymiana gruntów. Dokumentacja w tym przedmiocie znajduje się w Starostwie Powiatowym w [...].

Po zakończonej w 1961-1962 r. wymianie (regulacji) gruntów w R. sporządzony został "Skorowidz działek i rejestr pomiarowo-klasyfikacyjny". Z przedmiotowego rejestru wynika, że obszar objęty i nie objęty nowym pomiarem w R. wynosił 1118,71 ha, obszar objęty nowym pomiarem wynosił 730,20 ha, obszar nie objęty nowym pomiarem wynosił 388,51 ha (w tym Administracja Lasów Państwowych 386,12 ha). W skład gruntów objętych nowym pomiarem wchodziły grunty: PFZ, grunty przeznaczone na cele publiczne (drogi, wody, fundusz szkolny), grunty osób fizycznych (własne i nadane).

Wojewoda stwierdził, że nieruchomość położona w R., stanowiąca w chwili wydania orzeczenia o jej przejęciu na Skarb Państwa, własność rodziny L., nie została przejęta z rażącym naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów prawa. Bezspornym w sprawie jest bowiem fakt, że od 1947 r. jak również w chwili orzekania o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, właściciele nie władali tą nieruchomością i nie zamieszkiwali w ogóle w R.

Wojewoda podniósł, że z treści art. 1 ust. 1 dekretu wynika, że wystarczającą przesłanką do wydania prawidłowego orzeczenia o przejęciu nieruchomości w trybie art. 1 dekretu, było ustalenie stanu faktycznego wskazującego, że właściciele nie władają swoją nieruchomością lub nie zamieszkują w miejscu jej położenia.

Ponadto organ I instancji stwierdził, że orzekając w 1955 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości stanowiących własność rodziny L. objętych lwh [...], [...], [...], PPRN w [...] działało zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. W rozpatrywanej sprawie nie występują więc przesłanki uzasadniające uznanie decyzji PPRN w [...] za rażąco naruszającą prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie ma również podstaw do stwierdzenia, by w weryfikowanej decyzji występowały pozostałe wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. P. i G. L.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdził, że w pierwszej kolejności należy zbadać decyzję PPRN w [...] z dnia [...] listopada 1962 r. z uwagi na to, że ta decyzja zmieniała wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 1955 r. i dopiero jej wyeliminowanie może otworzyć drogę do oceny orzeczenia nią zmienionego. Minister wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że nieruchomości stanowiące byłą własność J. L. i R. L. przejęte zostały na podstawie przepisów dekretu. W związku z tym, że orzeczenie z dnia [...] listopada 1962 r. nie odnosi się do numeracji działek zawartej w wykazach hipotecznych, na podstawie posiadanych dokumentów niemożliwe jest wskazanie, które działki w nim wymienione dotyczą nieruchomości stanowiących byłą własność J.L. i R.L. Mając na uwadze, że wymienione przez wnioskodawcę wykazy hipoteczne nr [...], [...] i [...] obejmują nieruchomości dla gminy katastralnej wsi R. według Ministra należy przyjąć, że zostały one objęte zarówno decyzją z dnia [...] lutego 1955 r. jak i zmieniającą ją decyzją z dnia [...] listopada 1962 r.

Organ II instancji stwierdził, że w ramach postępowania nadzwyczajnego nie ma obowiązku ustalania numerów aktualnych działek objętych badaną decyzją jak również organ nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego mającego na celu rozstrzygnięcie w zakresie powierzchni majątków J.L. i R.L., które przejęto na mocy badanej decyzji.

Minister stwierdził, że z karty przesiedleńczej z dnia [...] maja 1947 r. wynika, że J.L. wraz z synem G. i pozostałymi członkami rodziny został przesiedlony na inne miejsce zamieszkania i pozostało po nich ok. 7,5 ha ziemi, co oznacza, że gospodarstwo ani żadne inne nieruchomości nie pozostawały w faktycznym władaniu J. L. Jeśli zaś chodzi o R.L., Minister wskazał, że w zgromadzonej dokumentacji nie znajdują się żadne dowody, które uzasadniałyby uznanie, że nieruchomości stanowiące jej własność zostały przejęte niezgodnie z przepisami. Organ II instancji stwierdził, że jak wynika z treści badanej decyzji oraz orzeczenia z dnia [...] stycznia 1962 r. cały obszar wsi R. został sklasyfikowany, obmierzony i podzielony na działki ewidencyjne, którym nadano nowe numery. Ówczesny organ wiedział jakie nieruchomości przejmował, a w celu doprecyzowania przedmiotu przejęcia dokonał dokładnych pomiarów i podziału przejętych nieruchomości, które stały się podstawą do określenia przedmiotu decyzji przez ujęcie go za pomocą wskazania działek ewidencyjnych.

Reasumując Minister stwierdził, że zgromadzone w sprawie materiały dowodowe nie wskazują, że nieruchomości J.L. i R.L. zostały przejęte niezgodnie z przepisami dekretu, nie zaistniały przesłanki powodujące naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1962 r., w związku z czym nie zaistniały podstawy do kontroli orzeczenia z dnia [...] lutego 1955 r. Wobec powyższego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności obu decyzji.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E.P. i G. L.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że postępowanie w tej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym tj. stwierdzenia nieważności decyzji. Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Innymi słowy jeśli istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie wobec niedysponowania weryfikowaną decyzją z dnia [...] lutego 1955 r., czy choćby aktami poprzedzającymi jej wydanie, czy też aktami poprzedzającymi wydanie decyzji z dnia [...] listopada 1962 r. dokonanie jej pełnej oceny w kontekście przesłanek nieważnościowych nie było możliwe i nie mogło doprowadzić do stwierdzenia jej wydania z kwalifikowaną wadą uregulowaną w art. 156 §1 k.p.a. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1955 r. w niniejszym postępowaniu powinna nastąpić więc z powodu braku tego aktu i niemożności zapoznania się organu z jego treścią. To bowiem uniemożliwiało formułowanie jakichkolwiek ocen prawnych w kwestii kwalifikowanej wadliwości ww. orzeczenia. Bezspornym przy tym jest, iż ww. decyzja fizycznie nie istnieje, nie ma też jej kopii ani odpisu. Wszelkie więc rozważania na temat jej ewentualnej nieważności oparte byłyby wyłącznie na przypuszczeniach i domysłach formułowanych w oparciu o fragmenty innych późniejszych dokumentów. Brak jednoznaczności i pewności w tej materii, nie może jednak skutkować zastosowaniem sankcji nieważności. Ta bowiem, jako stanowiąca wyjątek od zasady przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a., może znaleźć zastosowanie tylko w sytuacjach ściśle określonych w art. 156 § 1, a przy tym - niewątpliwych i bezspornych (po dokonaniu analizy treści badanego aktu).

Z akt administracyjnych wynika, ze zarówno organ I instancji jak i skarżący E.P. podejmowali działania w celu odnalezienia zarówno orzeczenia z dnia [...] lutego 1955 r. jak i dokumentów poprzedzających jego wydanie i wydanie decyzji z dnia [...] listopada 1962 r., jednakże bezskutecznie (pisma kierowane do Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...], do Starosty [...], do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], do Wójta Gminy [...] : pismo z dnia 19 sierpnia 2009 r., z dnia 18 sierpnia 2009 r., z dnia 26 maja 2010 r., pisma z dnia 14 grudnia 2012 r., pismo z dnia 14 października 2013 r., z dnia 12 listopada 2013 r.).

Sąd dodał, że w związku z tym, ze orzeczenie z dnia [...] lutego 1955 r. nie zostało odnalezione, a decyzja z dnia [...] listopada 1962 r. dotyczyła m.in. jego zaktualizowania, to wbrew stanowisku Ministra, należy przyjąć, że bez istnienia fizycznie orzeczenia z dnia [...] lutego 1955 r. niemożliwe jest także zweryfikowanie decyzji z dnia [...] listopada 1962 r. w kontekście wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jak zasadnie zauważyli skarżący w skardze i w piśmie z dnia 29 sierpnia 2016 r. w takiej sytuacji nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, na podstawie którego orzeczenia nieruchomości R. i J. L. zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu oba kwestionowane orzeczenia z wyżej przedstawionych powodów powinny być poddane kontroli organu nadzorczego łącznie, a ponieważ nie odnaleziono orzeczenia z dnia [...] lutego 1955 r. nie jest możliwe stwierdzenie, czy orzeczenia te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność J.L. i R.L.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E.P., działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik G.L. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił:

1. naruszenie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, przez przyjęcie, że decyzje obu instancji, uznające, że kwestionowane przez skarżących orzeczenie PPRN w [...] z dnia [...] lutego 1955 r. i z dnia [...] listopada 1962 r., są - pomimo nieodnalezienia orzeczenia z 1955 r. - orzeczeniami nienaruszającymi prawa w stopniu rażącym;

2. naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że stan faktyczny sprawy dawał pełne podstawy dla jej merytorycznego rozstrzygnięcia;

3. naruszenie art. 145 § 1 i § 3 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pomimo faktu, że w sprawie należało, stosownie do art. 77 k.p.a. uzupełnić materiał dowodowy poprzez odnalezienie orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] lutego 1955 r., jego odpisu lub przynajmniej kserokopii;

4. naruszenie art. 145 § 1 i § 3 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pomimo faktu, iż orzeczenia PPRN w [...] z 1955 r. i z 1962 r. zostały także wydane bez podstawy prawnej, gdyż dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46 poz. 339), uprawniający organ Państwa do przejmowania nieruchomości nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli, nie powinien mieć zastosowania do osób, które pozbawiono posiadania nieruchomości poprzez masowe wysiedlenie, tj. czyn stanowiący zbrodnię przeciwko ludzkości;

5. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, jakie racje stoją za uznaniem, iż niedopełnienie przez Wojewodę [...] wynikającego z art. 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w zakresie odnalezienia orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] lutego 1955 r. skutkuje ujemnymi konsekwencjami dla następców prawnych byłych właścicieli;

6. art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi w całości pomimo faktu, iż kwestionowane orzeczenia zostały w części wydane w stosunku do osoby zmarłej, w związku z czym sprawa treści orzeczenia z dnia [...] lutego 1955 r. jest w tej części dla sprawy bez znaczenia.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji obu instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.

Pismem z dnia 5 października 2018 r. skarżący E.P., poinformował, że G.L. zmarł w dniu 29 września 2014 r., a jego następcy prawni nie zostali dotychczas ustaleni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej jako "P.p.s.a."), w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.

Według art. 25 § 1 P.p.s.a., osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Wyjaśnienia wymaga, że w rozumieniu art. 25 § 1 P.p.s.a, zdolność sądowa to zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona, czyli zdolność do zajmowania pozycji podmiotu postępowania sądowoadministracyjnego. W doktrynie przyjmuje się szersze określenie zdolności sądowej. Po pierwsze, stanowi ona przymiot danej jednostki pozwalający na przeprowadzenie z jej udziałem jako strony ważnego procesu, po drugie zaś oznacza rzeczywiste istnienie jednostki oznaczonej jako strona procesowa. Brak zdolności sądowej może mieć charakter pierwotny, tj. może zachodzić już w chwili wszczęcia procesu, może też mieć charakter następczy, tj. może powstać w toku procesu (W. Broniewicz, Zdolność sądowa w postępowaniu cywilnym, NP 1965, nr 5, s. 574 i 575 oraz tenże, Glosa do uchwały SN z 1 grudnia 1987 r., III CZP 71/87, Lex Polonica nr 310689, OSNCP 1989, nr 5, poz. 70, OSP 1990, nr 11-12, poz. 366;M. Jędrzejewska, Problemy wynikające z regulacji zdolności sądowej w kodeksie postępowania cywilnego, PS 1993, nr 10, s. 44-45).

Powyższe przepisy należy uzupełnić o art. 8 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.), zgodnie z którym każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność sądową. Osobą fizyczną jest człowiek od chwili urodzenia do chwili śmierci. W sytuacji gdy osoba fizyczna umrze przed wszczęciem postępowania sądowego, to nie może ono zostać wszczęte z powodu braku strony. Brak zdolności sądowej, ujawniony w chwili złożenia skargi do sądu administracyjnego, stanowi podstawę do odrzucenia skargi, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. Dotyczy to także wszczęcia postępowania instancyjnego, tj. złożenia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący kasacyjnie G.L. zmarł w dniu 29 września 2014 r. natomiast skarga kasacyjna została złożona w jego imieniu przez E.P. w 2016 r. W niniejszej sprawie występuje zatem po stronie skarżącej brak zdolności sądowej i ma on charakter pierwotny, tj. zachodzi już w chwili złożenia skargi kasacyjnej. W tej sytuacji działający w imieniu zmarłej strony pełnomocnik nie mógł skutecznie uruchomić postępowania odwoławczego.

Skoro zatem skarżący kasacyjnie G.L. nie żył już w dacie wniesienia skargi kasacyjnej to tym samym, należało - na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 180 P.p.s.a. - odrzucić tę skargę kasacyjną.

Dalej podnieść trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone pozostaje stanowisko wskazujące, iż prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji w stosunku do takiej osoby ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Nie ulega wątpliwości, że możliwość bycia stroną postępowania administracyjnego, determinowana jest posiadaniem przymiotu zdolności prawnej. Nie może także budzić zastrzeżeń, że zdolność prawna osoby fizycznej ustaje - jak już wyżej wskazano - z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, a także wydać decyzji. Decyzja wydana w takiej sytuacji rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wypada także podkreślić, iż na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Utrata zdolności prawnej ma charakter obiektywny. Organ wszczynając postępowanie administracyjne jest zobowiązanym ustalić występujące w sprawie strony.

W tej sprawie, postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1962 r., a następnie postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie prowadzone było z udziałem G.L., który jak się okazało zmarł w 2014 r. Okoliczności tej nie dostrzegły ani organy orzekające w tej sprawie, ani Sąd I instancji. Co więcej, o fakcie tym nie wiedział także E.P., który działał w całym postępowaniu, zarówno administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym, nie tylko jako strona ale także jako pełnomocnik zmarłego G.L., legitymując się pełnomocnictwem z 2011 r.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a także zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Sąd odwoławczy nie stwierdził jednak nieważności decyzji obu instancji uznając, że w kontekście tej konkretnej sprawy byłby to środek zbyt daleko idący skoro nawet skarżący kasacyjnie E.P. będący pełnomocnikiem G.L. nie był w stanie uzyskać informacji o śmierci swojego mocodawcy przez cały tok postępowania.

Z tych względów przedwczesna byłaby ocena sprawy ad meriti skoro postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1962 r. toczyć winno się od nowa z udziałem następców prawnych zmarłego G.L.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 180 w związku z art. 178 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku, a na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1b i art. 135 P.p.s.a. jak w pkt 2 wyroku. Odstąpiono od orzekania o kosztach postępowania kasacyjnego w oparciu o treść art. 207 § 2 P.p.s.a.