Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 682/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28,  art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon – spr. Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi M.M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie stanu technicznego budynku mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. - (dalej DWINB), - podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej - k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia M.M. i B.M., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. - (dalej - PINB), z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. Ł. [...] w O.Ś. Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadło zaskarżone postanowienie.

M. i B.M. pismem z dnia [...] r. wystąpili do PINB w T. z żądaniem stwierdzenia i orzeczenia decyzją, że obiekt budowlany znajdujący się przy ul. Ł. [...] w O. Ś. wobec wybudowania w sprzeczności z pozwoleniem na budowę i użytkowania sprzecznie z ustawą:

- może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska,

- jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku,

- jest w nieodpowiednim stanie technicznym,

- powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia.

Na uzasadnienie wniosku odniesiono się do okoliczności wynikających z prowadzonych względem przedmiotowego budynku postępowań, z których wnioskodawcy wywiedli naruszenia prawa, w tym naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Dodatkowo zażądano od organu przeprowadzenia oględzin nieruchomości oraz zasygnalizowano potrzebę powołania biegłego.

Na skutek wniosku organ nadzoru budowanego pismem z dnia 10 marca 2014 r. poinformował właścicielkę nieruchomości E. G. o zamiarze przeprowadzenia kontroli w trybie art. 81c ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). W dniu 7 kwietnia 2014 r. przeprowadzono kontrolę na przedmiotowej nieruchomości, której wyniki zamieszczono w protokole kontroli.

Z kolei pismem z dnia [...] r. PINB w T. wezwał M. i B. M. do złożenia dowodów, w oparciu o które wywodzą oni interes prawny stwarzający podstawę prawną do występowania w sprawie w charakterze strony. Pełnomocnik wnioskodawców na powyższe wezwanie udzielił odpowiedzi pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r.

W dniu 30 maja 2014 r. PINB w T. wydał postanowienie nr[...] , którym podając w podstawie prawnej art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ze względu na brak przymiotu strony. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczono okoliczności ujawnione w trakcie kontroli budynku. Wskazano też, że budynek wykonano na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. Ś. z dnia [...] r., nr[...], natomiast zaświadczeniem z dnia [...] r., Kierownik Urzędu Rejonowego w T. potwierdził przyjęcie obiektu do użytkowania. Pełnomocnik inwestora oświadczyła w trakcie kontroli, że dokumentacja projektowa obiektu zaginęła, zaś stan usytuowania budynku mieszkalnego na działce nie zmienił się od czasu oględzin dokonanych przez PINB w T. w dniu [...] r. Sprawdzenie wymiarów i odległości przez organ potwierdziły tą okoliczność.

Odnośnie istniejącego stanu faktycznego na nieruchomości organ wskazał na ustalenia poczynione w trakcie kontroli i podał, że strefa podcienia (strefa wejścia do budynku) stanowi powiązaną konstrukcyjnie część obiektu z bryłą główną budynku, poprzez połać dachu budynku, która z kolei wspiera się na dwóch słupach oraz na murku, tworząc tym samym istniejący podcień. W narożu złożone jest drewno oraz stół z ławkami i krzesłem, nie stwierdzono, aby w tym miejscu zaparkowane były samochody. Nadto decyzją z dnia [...] r., nr [...] udzielono pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego w zakresie zabudowy podcienia stolarką okienną, a D. Komendant Państwowej Straży Pożarnej we W. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wyraził zgodę na spełnienie wymagań przeciwpożarowych w sposób odmienny od zawartych w warunkach techniczno-budowlanych. Ponadto nie stwierdzono, aby obiekt był w nieodpowiednim stanie technicznym oraz powodował swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Uwzględniono także dokumenty przedłożone przez inwestora, w tym: protokoły z badań wewnętrznej instalacji elektrycznej (z 2013 r. i 2014 r.), z których wynika, że instalacja jest sprawna i nadaje się do eksploatacji, protokół z przeglądu technicznej instalacji gazowej z dnia 12 marca 2014 r., z którego wynika że instalacja nadaje się do dalszej eksploatacji oraz protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 10 marca 2014 r.

Uwzględniając stanowisko M. i B.M. odnośnie ich interesu prawnego wyrażone w piśmie z dnia [...] r., w którym podali, że nieruchomości przylegają do siebie oraz, że wadliwe jest "skorzystanie przez Panią E. G. z prawa do zabudowy na jej nieruchomości - objawiające się zbliżeniem budynków do granicy działek, lub wręcz budową na granicy - oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, a przede wszystkim na nieruchomość Strony", a także powołali się na uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, w tym immisje, PINB w T. uznał, że wnioskodawcy nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego dotyczącym usunięcia nieprawidłowości w użytkowaniu lub utrzymaniu obiektu budowlanego. Na uzasadnienie tego stanowiska w treści postanowienia przytoczono orzeczenia sądów administracyjnych. Zwrócono również uwagę na różnice pomiędzy zakresem postępowania prowadzonego na podstawie prawa administracyjnego a regulacjami cywilistycznymi dotyczącymi ewentualnych immisji i szkód, które powinny być rozstrzygane w drodze odrębnych postępowań cywilnych. W postanowieniu wyjaśniono, że wniosek o wszczęcie postępowania zawierał także kwestie dotyczące niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, względem tej okoliczności wskazując na orzecznictwo, organ I instancji uznał, że zagadnienie to nie może być rozstrzygane w oparciu o przepisy dotyczące utrzymania i stanu technicznego obiektów, ponieważ stan ten nie jest następstwem niewłaściwego użytkowania obiektu bądź też utrzymania go w niewłaściwym stanie technicznym. W treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego zamieszczono informację o zakończeniu przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na wykonaniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr[...] AM-[...] w O.Ś., przy ul. Ł.[...] , w nieprzepisowej odległości od granicy z działką nr [...] AM- [...] w O.Ś. decyzją PINB w T. z dnia [...] r., nr [...] o umorzeniu postępowania. Na koniec organ poinformował, iż dalsze postępowanie dotyczące stanu technicznego obiektu toczyć się będzie w ustalonym prawem kręgu stron, do którego nie można zaliczyć wnioskodawców.

Wniesionym zażaleniem M. i B. M. oprotestowali wyżej wskazane rozstrzygnięcie i wnieśli o jego uchylenie oraz o dopuszczenie ich do postępowania jako strony. W uzasadnieniu żądań zawierającym poglądy doktryny i orzeczenia sądów administracyjnym wykluczono prawidłowość stanowiska organu względem nieuznania za stronę postępowania podmiotu, który nie jest właścicielem lub zarządcą nieruchomości. Ponadto autor zażalenia jako niezasadne uznał wskazanie przez organ I instancji, że postępowanie z art. 66 Prawa budowlanego musi dotyczyć następczej niezgodności budynku z przepisami techniczno-budowlanymi, a nie dotyczy niezgodności o charakterze pierwotnym.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] DWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB w T. Po przedstawieniu istotnych elementów postanowienia pierwszoinstancyjnego przytoczono zapisy art. 28 k.p.a. oraz art. 66 i art. 5 ust. 2 Prawa budowanego. Z powołaniem się na powyższe normatywy organ odwoławczy zwrócił uwagę na nowelizację Prawa budowlanego z dnia 11 lipca 2003 r., na mocy której rozdzielono przewidziane w art. 5 Prawa budowlanego wymagania dotychczas jednolicie odnoszące się do zgodności projektowania, budowania i użytkowania i utrzymywania obiektów z obowiązującymi przepisami. Z zasady zgodności prawidłowego użytkowania z przepisami, wyłączono wymóg ochrony interesów osób trzecich, co oznacza przesunięcie tej ochrony do sfery stosowania prawa cywilnego w sądownictwie powszechnym, zaś wyłączenie odpowiedniego usytuowania związane jest z faktem zakończenia budowy. W obecnym stanie prawnym właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich nie są stronami postępowania z zakresu rozdziału 6 Prawa budowlanego. Stroną postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego, jest tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Inne podmioty mogą mieć w sprawie interes faktyczny lecz nie prawny. Celem postępowania prowadzanego w tym trybie nie jest realizacja takich obowiązków prawnych właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, które jednocześnie stanowią uprawnienia innego podmiotu.

Zauważając, iż postępowanie w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego dotyczy tylko nałożenia obowiązku a nie realizacji uprawnień prawnoadministracyjnych DWINB nie podzielił stanowiska wynikającego z orzecznictwa sądów administracyjnych, w myśl którego za strony postępowania prowadzonego celem zastosowania art. 66 Prawa budowlanego należy uznać inne podmioty niż właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przyjmując za niesporny fakt, że M. i B. M. nie są właścicielami budynku położonego przy ul. Ł. [...] w O.Ś. organ odwoławczy stwierdził, iż nie są oni podmiotami, których może dotyczyć decyzja wydana na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, a przez to nie mogą zostać uznani za stronę w sprawie, której ich żądanie dotyczy.

Kwestionując rozstrzygnięcie drugoinstancyjne M.i B.M. działając przez profesjonalnego pełnomocnika wywiedli na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której wnieśli o uchylenie postanowienia DWINB i poprzedzającego go postanowienia PINB w T. oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Na uzasadnienie skargi podano, iż wnioskodawcy żądali wszczęcia postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego i zaistniała konieczność przesądzenia o statusie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w stosunku do nich. Wnioskodawcy są na prawach wspólności małżeńskiej, właścicielem nieruchomości zabudowanej (ul. Ł.[...], O. Ś.), sąsiadującej z przedmiotową dla sprawy nieruchomością zabudowaną, znajdującą się pod adresem Ł. [...]. Nie zgadzają się oni ze stanowiskiem organów, że sąsiadowi - właścicielowi nieruchomości nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie art. 66 Prawa budowlanego. Zauważając rozbieżności w orzecznictwie skarżący stanęli na stanowisku, że treść przepisów art. 61 i 66 Prawa budowlanego nie ogranicza kręgu stron postępowania w sprawie utrzymania obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym jedynie do osoby właściciela lub zarządcy takiego obiektu, gdyż legitymacja procesowa przysługuje także innym osobom, które posiadają interes prawny. Wnioskodawcy posiadają uprawnienia właścicielskie (o charakterze rzeczowym - prawa własności), na które oddziałuje przedmiotowa nieruchomość. Są oni właścicielem na prawach wspólności małżeńskiej sąsiedniej nieruchomości, na którą sporna nieruchomość oddziałuje poprzez naruszenie przepisów techniczno-budowlanych poprzez budowę blisko i na granicy działek, a także ewentualne immisje.

Następnie skarżący, także wskazując na niespójność orzecznictwa odwołali się do orzeczeń sadów administracyjnych i poglądów doktryny, z których, wbrew stanowisku organów, wynika, iż postępowanie z art. 66 Prawa budowlanego nie musi dotyczyć następczej niezgodności budynku z przepisami techniczno-budowlanymi, ale może dotyczyć także niezgodności o charakterze następczym. Dostrzegając możliwość zastosowania art. 66 Prawa budowanego do wykorzystania w celu usunięcia pierwotnej niezgodności obiektu skarżący uznali, że skarżone postanowienie winno być uchylone, a strona powinna być dopuszczona do postępowania.

W odpowiedzi na skargę DWINB w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, wnosząc o oddalenie skargi. Z kolei pismem procesowym z dnia [...] r. E. G. udzieliła odpowiedzi na skargę, w której zamieściła wniosek o oddalenie skargi. Zdaniem E. G. zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, a skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na uzasadnienie tego stanowiska poczyniony został szeroki wywód prawny odnoszący się zarówno do przepisów procedury administracyjnej jak też prawa materialnego. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] r. odrzucił skargę B.M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonych postanowień wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Sąd uznał, że organy orzekające rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały się na przepisy prawa materialnego. Wobec tego zarzuty skargi należało uznać za nieusprawiedliwione.

Na wstępie rozważań zaznaczyć trzeba, iż kontroli sądowej poddane zostało na skutek wniesionej skargi postanowienie DWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB w T., którym organ nadzoru budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. Ł. [...] w O.Ś. z uwagi na fakt, że z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpili współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości nie będący w ocenie organów stroną. Rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oparte zostało na art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odnosząc się do treści przywołanego normatywu nie sposób nie zauważyć, że stanowi on stosunkowo nową instytucję procesową, gdyż obowiązuje on od dnia 11 kwietnia 2011 r. i został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Powodem wprowadzenia nowelizacji była konieczność formalnego odniesienia się m.in. do żądania wszczęcia postępowania wniesionego, w sytuacji gdy jego autorem jest podmiot nie legitymujący się przymiotem strony. Z treści art. 61a k.p.a. wynika mianowicie, że organ administracyjny uzyskał uprawnienie do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o ile stwierdzi wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną albo zaistnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

W realiach niniejszej sprawy organy obu instancji przyjęły zaistnienie pierwszej z ww. przesłanek. Kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonego postanowienia musi się więc odbyć przy uwzględnieniu konieczności zbadania czy organy wykazały zaistnienie tej przesłanki w niniejszej sprawie i czy stan faktyczny sprawy został ustalony właściwie. Rolą organu administracyjnego zamierzającego odmówić wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest przeprowadzenie wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Dochodzi zatem w istocie do sytuacji odmiennej procesowo od klasycznego postępowania administracyjnego gdzie organ rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Przy ograniczeniu się przez organ do wydania postanowienia, w którego podstawie prawnej wskazuje się art. 61a § 1 k.p.a., organ nie formułuje wniosków i ocen dotyczących meritum żądanie lecz wydaje akt o charakterze formalnym, którym niejako wieńczy byt prawny wniosku, którego autorem nie jest podmiot legitymujący się atrybutem strony postępowania. O ile na tym wstępnym etapie organ nie jest w stanie wykazać braku legitymacji strony autora wniosku jego zadaniem jest formalne wszczęcie postępowania w myśl art. 61 § 3 k.p.a., gdzie niejako otwiera się na nowo możliwość do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz merytorycznej oceny wniosku. Przyjąć więc trzeba, że treść art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy ustalenia organu pozwalają na oczywiste ustalenie, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu.

Pamiętając o zasadzie procesowej, że złożenie żądania wszczęcia postępowania nie implikuje obowiązku jego wszczęcia lecz decyduje o konieczności weryfikacji tej kwestii przez pryzmat istnienia przesłanek formalnoprawnych warunkujących dopuszczalność wszczęcia tego postępowania, istnieje konieczność rozważenia pojęcia ,,interesu prawnego" wnioskodawców, co w niniejszej sprawie sprowadza się do zagadnienia kluczowego. Niesporne na tle materiału dowodowego załączonego przez organ łącznie z odpowiedzią na skargę jest, że nieruchomość, względem której złożono wniosek o wszczęcie postępowania jak też nieruchomość stanowiąca współwłasność samych wnioskodawców bezpośrednio z sobą graniczą. Okoliczności na jakie powołują się wnioskodawcy żądający interwencji służb nadzoru budowlanego związane są z oddziaływaniem nieruchomości na nieruchomość wnioskodawców, nieprawidłowym jej użytkowaniem, ewentualną katastrofą budowlaną oraz cywilnymi imisjami i budową na cudzym gruncie. Z kolei w samym wniosku precyzyjnie wskazano, iż wnioskodawcy domagają się przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Przechodząc zatem do regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego przypomnieć należy, iż art. 66 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane przewiduje, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ w razie stwierdzenia wskazanych okoliczności ma nie tyle prawo co wręcz obowiązek nakazać wykonanie określonych robót budowlanych. W związku z powyższym zaakcentować trzeba, że art. 66 umieszczony został w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych". Przez pojęcie "utrzymanie obiektów budowlanych" należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Obowiązki nakładane na podstawie art. 66 ustawy obejmują zatem sytuacje związane z nieprawidłową eksploatacją obiektu budowlanego, polegającą na zaniechaniu wykonywania obowiązków określonych w art. 61 oraz dalszych przepisach tego rozdziału ustawy. Oznacza to, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, a więc związanych zazwyczaj z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1100/10, LEX nr 992473). W konsekwencji art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie może być wykorzystywany do usunięcia innych, niż przewidziane w nim nieprawidłowości. Nakładane na jego podstawie obowiązki mają charakter naprawczy, ale zmierzają do przywrócenia obiektu do stanu używalności, zachowania substancji budowlanej w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom.

Istotne z punktu widzenia systematyki normy prawnej zawartej w art. 66 Prawa budowlanego jest to, że obowiązki względem utrzymania obiektu budowlanego zawarte są w rozdziale 6 ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych" i zostały skierowane do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W przepisach rozdziału 6 wskazuje się nadto na konieczność użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymogami ochrony środowiska oraz utrzymywanie w należytym stanie technicznym i estetycznym nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 5 ust. 2). W dalszej części rozdziału (art. 62 - 65) ustawodawca skonkretyzował ww. obowiązki wskazując na konieczność dokonywania okresowych kontroli - art. 62, przechowywania dokumentów - art. 63, prowadzenia książki obiektu - art. 64. Zatem umiejscowienie art. 66 po przepisach określających obowiązki właściciela lub zarządcy nieruchomości jednoznacznie wskazuje, że przepisu tego nie można interpretować w oderwaniu od tych pierwszych regulacji prawnych. Powyższe natomiast oznacza, że obowiązki usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wymienionych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego można nałożyć wyłącznie na właściciela bądź zarządcę budynku.

Skoro wyjaśnione zostały zagadnienia związane z podstawami odmowy wszczęcia postępowania oraz regulacjami prawa materialnego, nieodzownym zdaje się odwołanie do regulacji zawartej w art. 28 k.p.a., gdzie zdefiniowano pojęcie strony postępowania rozumianej jako każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W treści przepisu ustawodawca wskazał wprost na interes prawny, co nie pozwala na wykładnię rozszerzającą tego pojęcia. Istnieje bowiem poza interesem prawnym także interes faktyczny stanowiący jego przeciwieństwo. Co do samego interesu prawnego musi on być indywidualny, konkretny, sprawdzalny obiektywnie a jego istnienie powinno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłanką zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma zatem osoba, której bezpośrednio to postępowanie dotyczy lub którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Z kolei interes faktyczny występuje wówczas, gdy podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Na gruncie art. 28 k.p.a. zastosowanie ma zasada, że interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej.

Znane są przypadki, gdzie mimo formalnej definicji strony zawartej w art. 28 k.p.a. ustawodawca wprowadza dodatkowe zasady warunkujące odmiennie kształtujący się krąg stron postępowania. Ewidentnym przykładem takiej sytuacji jest ustawa Prawo budowlane, w której wprowadzono szereg szczególnych rozwiązań, z których wynikają odstępstwa od ogólnych reguł postępowania administracyjnego. Intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu stron w ściśle określonym postępowaniu, objętym przepisami tejże ustawy, np. przez wyszczególnienie podmiotów mających przymiot strony w danym postępowaniu. Niekoniecznie trzeba wskazywać tu sytuacje skrajne jak chociażby postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, bowiem z analogiczną sytuacją mamy do czynienia w postępowaniach dotyczących utrzymania obiektów prowadzonych w trybie art. 61-66 ustawy. W ostatnim z wymienionych postępowań krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego został ograniczony do właściciela oraz zarządcy nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektu budowlanego powinien zawsze brać udział właściciel nieruchomości legitymujący się interesem prawnym w rozumieniu wymienionego powyżej art. 28 k.p.a.. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, na tle art. 66 Prawa budowlanego przyjęto pogląd, iż w sytuacji gdy osoba trzecia składa zawiadomienie informujące o złym stanie technicznym budynku, to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie z urzędu. W konsekwencji przyjąć trzeba, iż stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. Inny podmiot zainteresowany funkcjonowaniem obiektu posiada wyłącznie interes faktyczny, co oznacza, iż w takim stanie faktycznym właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 cytowanej ustawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 999/06, LEX nr 366267, czy wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 173/09, LEX 553284, czy w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 487/10, LEX 753853 - dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Wynika to również z faktu, że prawa i obowiązki nakładane w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego odnoszą się do interesu prawnego adresata decyzji nie zaś osób trzecich.

Z tego powodu dla rozstrzygnięcia sprawy legitymacji prawnej wnioskodawcy do wszczęcia postępowania administracyjnego konieczne jest ustalenie, czy legitymuje się on tytułem prawnym do nieruchomości, której to postępowanie ma dotyczyć. M.i B.M. posiadają tytuł prawny do nieruchomości lecz nie jest to nieruchomość w stosunku do której ma być wdrożone postępowanie lecz nieruchomość sąsiednia. Zasadnie więc organy przyjęły, że wnioskodawcy legitymują się jedynie interesem faktycznym, co oznacza, że nie są stroną postępowania i w konsekwencji, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiły wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Nie znajdują zatem uzasadnienia twierdzenia skargi o konieczności przyznania wnioskodawcom atrybutu strony oraz konieczności prowadzenia postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego w sytuacji gdy wskazywana nieprawidłowość ma charakter ,,nieprawidłowości pierwotnej".

Na koniec trzeba podkreślić, o czym była już mowa w kwestionowanym rozstrzygnięciu i postanowieniu je poprzedzającym, że poruszane zagadnienia mają charakter cywilistyczny i zainteresowani mogą dochodzić swoich uprawnień przed sądem powszechnym na skutek wywiedzionego powództwa. Nie można także pominąć informacji jaką w swoim rozstrzygnięciu zawarł PINB w T., że ,,dalsze postępowanie dotyczące stanu technicznego ww. obiektu toczyć się będzie w ustalonym prawem kręgu stron, do którego nie można zaliczyć wnioskodawców". Tak więc mimo braku legitymacji procesowej wnioskodawców ich wniosek zaowocował przeprowadzeniem postępowania w sprawie utrzymania przedmiotowego budynku z urzędu, w toku którego zostaną zweryfikowane przez organ nadzoru budowlanego w ramach prawem mu przypisanych kompetencji ewentualne nieprawidłowości.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.