Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1064/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą decyzję tego samego organu
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 112 , art. 129 ust. 1 i 5 , 32 ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7 , 24 i 26
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. na decyzję Wojewody z dnia 30 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Starosta K. , działając na podstawie art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 w związku z art. 130, 132 ust. 1a, 2, 3a i 5 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 nr 102 poz. 651 ze zm.) decyzją z dnia [...] października 2011 r. znak [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 399 813,00 zł za nieruchomość oznaczoną poprzednio jako działka [...] o pow. 0,0748 ha, obj. Lwh [...] , objętą księgą wieczystą nr [...] oraz o wypłacie ww. odszkodowania na rzecz J. J. i J.J. w odpowiednich częściach odpowiadających ich udziałom w nieruchomości. W pkt. 3 decyzji zobowiązał Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do zapłaty wskazanej wyżej kwoty na rzecz byłych właścicieli.

W uzasadnieniu tej decyzji powołano się m. in. na postanowienie z dnia [...] maja 2009 r., którym Wojewoda wyznaczył Starostę do załatwienia sprawy z uwagi na fakt, że obecnie podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania byłaby Gmina K. , reprezentowana przez Prezydenta Miasta K.

Decyzja została doręczona Prezydentowi Miasta K. - reprezentującemu Skarb Państwa oraz Prezydentowi Miasta K. .

Odwołanie od tej decyzji złożył Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. , kwestionując prawidłowość sporządzonego na potrzeby sprawy operatu szacunkowego oraz zarzucając naruszenie art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez zastosowanie go do zdarzeń sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem wywłaszczenie w tej sprawie nastąpiło w 1975 r., podczas gdy ustawa weszła w życie 1 stycznia 1998 r.

Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że Skarb Państwa nie jest stroną tego postępowania.

W uzasadnieniu organ wskazał, że skoro sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną w 1975 r. nieruchomość nie została wcześniej zakończona, to powinna zostać rozpoznana w oparciu o aktualnie obowiązującą ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), na podstawie art. 233 tej ustawy.

Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest roszczeniem cywilnoprawnym, które z mocy przepisów szczególnych realizowane jest na drodze postępowania administracyjnego. Podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania został określony w art. 132 ust. 5 u.g.n., który stanowi: "Do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (...) jest zobowiązany (...) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki".

W niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, a wywłaszczona nieruchomość z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością Gminy K. Obecnie nieruchomość stanowi współwłasność osób fizycznych. Zobowiązanym do wypłaty odszkodowania w niniejszej sprawie jest Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej - zgodnie z art. 36 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i art. 5 pkt 27 poz. I lit a i g ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych między organami gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 32, poz. 191). Na poparcie tego stanowiska powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (art. 113 ust. 1 u.g.n.). Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. W przypadku wywłaszczania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie ma formalnego wnioskodawcy. Skarb Państwa jako osoba prawna nie jest stroną tego postępowania, bowiem podmiot ten nie ma własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowanie wywłaszczeniowe prowadzi starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 112 ust. 4 u.g.n.). Organ ten z mocy art. 11, 11 a i 12 u.g.n. jest również organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami i jest właściwy do podejmowania czynności prawnych i procesowych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa. Starosta prowadząc postępowanie wywłaszczeniowe na rzecz Skarbu Państwa jako jego statio fisci reprezentuje podmiot zobowiązany do zapłaty ustalonego przez siebie w decyzji odszkodowania (art. 129 ust. 1 i ust. 5, art. 132 ust. 5 u.g.n.). Zatem w postępowaniu wywłaszczeniowym wszczynanym z urzędu na rzecz Skarbu Państwa, interesy Skarbu Państwa reprezentuje prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe starosta w tym przypadku jako statio fisci Skarbu Państwa, wykonujący zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. W postępowaniu wywłaszczeniowym na rzecz Skarbu Państwa prowadzonym z urzędu, Skarb Państwa jako osoba prawna nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Wojewody kwestią wymagającą rozważenia w przedmiotowej sprawie jest okoliczność, czy za stronę postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną na terenie miasta na prawach powiatu (powiatu grodzkiego), wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, powinien zostać uznany prezydent tego miasta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a więc w konsekwencji określenie uprawnień podmiotów występujących w sprawie zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a więc w sprawie z zakresu administracji publicznej, gdzie Skarb państwa władczo działa przez swoje organy, ustalając odszkodowanie z tytułu dokonanego uprzednio wywłaszczenia.

W tym zakresie powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 559/08, gdzie stwierdzono, że Skarb Państwa, działając przez uprawnione organy w sprawach np. wywłaszczeniowych, realizuje cele publiczne, a nie swoje własne interesy jako osoba prawna, działa tutaj zatem jako Państwo. Co za tym idzie w postępowaniach tych nie ma miejsca na interes prawny Skarbu Państwa. Działając w tym zakresie realizuje on cele publiczne, a więc podyktowane interesem publicznym, a nie interesem, czy też obowiązkiem, o jakich mowa w art. 28 k.p.a.

Reasumując, organ II instancji doszedł do wniosku, że Skarb Państwa nie jest w rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego o wywłaszczenie nieruchomości na jego rzecz i ustalenie odszkodowania za taką nieruchomość, bez względu na to które statio fisci - tj. prezydent miasta na prawach powiatu czy starosta - reprezentuje jego interesy. Postępowanie w przedmiocie takiego wywłaszczenia wszczyna bowiem i prowadzi starosta, który - wydając decyzję - stanowi gwarancję ochrony interesu publicznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. Fakt, iż w niniejszej sprawie to Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wskazany został w decyzji Starosty K. jako podmiot, który ma wypłacić odszkodowanie, również nie daje Skarbowi Państwa (reprezentowanemu przez statio fisci - Prezydenta Miasta K. ), legitymacji do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony. Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest bowiem właściwym podmiotem, który winien wypłacić wywłaszczonemu odszkodowanie od Skarbu Państwa. Wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi nałożone na niego zadanie z zakresu administracji publicznej, którego nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego w uzyskaniu korzystnego dla reprezentowanego rozstrzygnięcia.

Wojewoda wskazał ponadto, że w świetle art. 142 ust. 2 u.g.n. przyjąć należy, że gminie i powiatowi w miastach na prawach powiatu przysługuje przymiot strony w postępowaniach dotyczących interesów majątkowych tych jednostek samorządu terytorialnego, o czym świadczy konieczność wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od ich załatwienia zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Nie przewidziano natomiast takiej pozycji procesowej dla Skarbu Państwa.

Uznając zatem, że odwołanie od decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada złożone przez Skarb Państwa jest odwołaniem złożonym przez podmiot nie będący stroną postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość, Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. . Strona skarżąca podniosła, że jeżeli nieruchomość ma być wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, to starosta prowadzący postępowanie występuje w podwójnej roli tj. organu prowadzącego postępowanie i reprezentanta Skarbu Państwa. W związku z tym starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej ponosi pełną odpowiedzialność za przeprowadzenie postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania, zwłaszcza za wykonanie decyzji kończącej to postępowanie i za terminowe zapłacenie podmiotom uprawnionym kwoty odszkodowania. Biorąc pod uwagę fakt, iż wypłacenie kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jest wydatkowaniem środków publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, odpowiedzialność starosty obejmuje też odpowiedzialność określoną w tej ustawie i w ustawie z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

O tym, który starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest właściwy miejscowo do przeprowadzenia postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. rozstrzyga art. 21 § pkt 1 k.p.a. stanowiący, iż w sprawach dotyczących nieruchomości właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca jej położenia.

Przedmiotowa sprawa dotyczy nieruchomości położonej na terenie miasta K. - miasta na prawach powiatu. W związku z tym organem administracji publicznej właściwym do jej załatwienia jest Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a zobowiązany do zapłaty odszkodowania jest Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Na podstawie postanowienia Wojewody z dnia [...] lipca 2009 r. Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej został jednakże wyłączony od jej załatwienia, a zatem jako organ administracji publicznej wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej utracił kompetencje do zapłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości.

Prezydent jako organ administracji publicznej wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej posiada kompetencję do zapłaty odszkodowania w imieniu Skarbu Państwa na zasadzie art. 132 ust. 5 u.g.n. tylko wtedy, gdy jest organem prowadzącym postępowanie w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., tj. wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie w/w przepisu. Tylko wówczas występuje w wyznaczonej mu przez przepisy u.g.n. podwójnej roli organu prowadzącego takie postępowanie (organu wydającego decyzję) i reprezentanta Skarbu Państwa (adresata decyzji), a tym samym ponosi całkowitą odpowiedzialność za prawidłowość swojej decyzji i jej wykonanie.

Biorąc pod uwagę powyższe należy - zdaniem strony skarżącej - przyjąć, że zobowiązanie przez Starostę w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Prezydenta Miasta K. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jako właściwego miejscowo reprezentanta Skarbu Państwa do zapłaty kwoty odszkodowania ustalonej w tej decyzji nie jest wskazaniem organu właściwego (kompetentnego) do zapłaty odszkodowania zgodnie z brzmieniem art. 132 ust. 5 u.g.n., ale autorytatywnym wyznaczeniem innego organu administracji publicznej wbrew zakresowi postanowienia Wojewody z dnia [...] lipca 2009 r. Prezydent działający jako organ administracji publicznej reprezentujący Skarb Państwa będąc adresatem w/w decyzji jest stroną tego postępowania. Pozbawienie Prezydenta przymiotu strony w niniejszym postępowaniu naraża go na konieczność wykonania decyzji (wypłatę publicznych środków) bez prawa jej weryfikacji. Starosta decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. przeniósł odpowiedzialność na Prezydenta Miasta K. za ewentualne wady tej decyzji, a Prezydentowi zostało odjęte prawo do wyrażenie swojego stanowiska na drodze postępowania odwoławczego. Powyższe powoduje, że zaskarżona decyzja, w ocenie strony skarżącej, powinna zostać uchylona.

W odpowiedz na skargę Wojewoda i wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć Sąd nie podziela wszystkich argumentów w niej zawartych.

Uzasadnienie rozstrzygnięcia wypada poprzedzić ogólniejszymi uwagami na temat zagadnień których dotyka niniejsza sprawa.

Państwo jest szczególnym podmiotem prawa. Działa najogólniej mówiąc w dwóch sferach. Pierwsza z nich, sfera władztwa publicznego, określona mianem "imperium", charakteryzuje się przede wszystkim dominującym elementem władztwa i odrębnym systemem ochrony praw podległych podmiotów (jednostek). W ramach "imperium" państwo czerpie upoważnienie do ingerencji w sferę praw (również majątkowych) jednostek z systemu prawa konstytucyjnego, ustaw o charakterze ustrojowym, ustaw zwykłych i norm wydawanych na podstawie upoważnienia. Funkcjonując w tej sferze może nakazać lub zakazać, pod groźbą sankcji, takie lub inne zachowania. Realizacja tego wymaga niejednokrotnie korzystania przez państwo z mienia, które uczestniczy w zwykłym obrocie cywilnoprawnym, na równych zasadach z innymi podmiotami i wymaga poddania go w sporach jurysdykcji sądów powszechnych. W tych wypadkach funkcje państwa określane mianem dominium pełni Skarb Państwa jako odrębny podmiot prawa cywilnego (art. 34 KC). Występuje zatem w stosunkach cywilnoprawnych jako podmiot praw i obowiązków dotyczących tego mienia. Służy więc przede wszystkim do wypełniania niewładczych zadań państwa w stosunkach z innymi podmiotami, z zachowaniem ich równorzędności. Innymi słowy Państwo działa zarówno w sferze prywatnoprawnej jak i publicznoprawnej.

Skarb Państwa nie ma odrębnego od samego państwa ustroju czy odrębnych zasad działania. Skarb Państwa reprezentują właściwe państwowe jednostki organizacyjne (stationes fisci). Jednostki te, w odróżnieniu od Skarbu Państwa, nie posiadają osobowości prawnej. Pełnią one funkcję reprezentanta interesów Skarbu Państwa i podejmują za niego czynności prawne. Skarb Państwa w obrocie cywilnoprawnym jest zasadniczo reprezentowany przez organy administracji publicznej, które wykonując w ramach przyznanych im ustawowo kompetencji swoje władztwo, działają w przydzielonym im obszarze kompetencji. Wykonywanie praw i obowiązków cywilnoprawnych służy realizacji zadań publicznych, dla których organ władzy publicznej został powołany. Sytuację dodatkowo komplikuje fakt, że Skarb Państwa może być również w sferze materialnoprawnej reprezentowany przez organy jednostek samorządu terytorialnego.

Te dwie sfery działalności Państwa szczególnie dobrze oddaje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (zwana dalej U.g.n.). Zgodnie z jej art. 11, co do zasady, w odniesieniu do wskazanych ustawowo nieruchomości, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Równocześnie zgodnie z art. 23 u.g.n. gospodarowanie nieruchomościami polega w szczególności na zabezpieczaniu nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem; naliczaniu należności za nieruchomości udostępniane z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz prowadzenie windykacji tych należności; zbywanie, wydzierżawianie, wynajem, użyczanie (na określonych zasadach) nieruchomości; podejmowanie czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o zapłatę należności za korzystanie z nieruchomości, o roszczenia ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia spadku, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie itd. Są to w znacznej mierze czynności dokonywane w sferze dominium, gdzie starosta działa jako statio fisci Skarbu Państwa.

Równocześnie, zgodnie z art. 112 ust. 4 U.g.n. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia nieruchomości. Również analogiczna regulacja znajduje się w art. 129 ust. 1 i 5 U.g.n. - starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej ustala odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości. Są to czynności z zakresu imperium, gdzie starosta działa jako organ administracji publicznej.

Równocześnie w miastach na prawach powiatu (zgodnie z art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. (tekst jednolity Dz.U.2001.142.1592 ze zmianami), funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta, a ponadto miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Oznacza to, że prezydent miasta na prawach powiatu występuje w różnorakich rolach: organu wykonawczego gminy (osoby prawnej) reprezentując ją w stosunkach cywilnoprawnych; statio fisci Skarbu Państwa reprezentując go w sferze stosunków cywilnoprawnych; organu administracji publicznej rozstrzygającego sprawy administracyjne należące do kompetencji "wójta, burmistrza, prezydenta" (zadania publicznoprawne gmin) oraz funkcję starosty jako organu administracji publicznej wykonującego zadania powiatu. Dodatkowo część zadań jednostek samorządu terytorialnego (w tym przypadku gmin i powiatów) to zadania własne a część to zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.

Uważna lektura powoływanej przez Wojewodę uchwały 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03 prowadzi do wniosku, że jedną z przesłanek, którą kierował się Naczelny Sąd Administracyjny określając zasadę konieczności wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, był fakt, że połączenie w osobie prezydenta miasta na prawach powiatu rozlicznych, wspomnianych wyżej funkcji, nie może powodować pozbawienia gminy statusu strony w postępowaniu tylko dlatego, że ustawodawca skupił w jednej osobie funkcję organu administracji publicznej zobligowanego do wydania aktu administracyjnego i funkcję reprezentanta osoby prawnej mającej interes prawny w takim postępowaniu. (Cyt.: " (...) skoro gmina jest stroną w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta, będący równocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym, staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Organem właściwym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest starosta, a nie prezydent miasta. Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę."). Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że prawo do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym zasługuje na ochronę i w przypadku takiej kolizji funkcji i ról prezydenta miasta na prawach powiatu, jaka występuje przy zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, należy prawo to zagwarantować dostępnymi w kodeksie postępowania administracyjnego środkami.

Wojewoda przyjął, że podobne problemy zachodzą w przypadku orzekania o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, gdy orzekać w sprawie odszkodowania ma starosta - prezydent miasta na prawach powiatu, własność nieruchomości przypada miastu na prawach powiatu, odszkodowanie wypłacić ma starosta - prezydent miasta na prawach powiatu (gdyż wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa). Z tego względu postanowieniem z dnia 29 maja 2009r. wyznaczył Starostę K. do załatwienia sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz uprawnionych osób.

Dalej, stwierdzić należy, że jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu. W doktrynie jest rozumiane jako "prawo do postępowania", a zatem w duchu teorii strony w znaczeniu czysto procesowym (J. Zimmermann) lub jako "interes chroniony prawem materialnym" w znaczeniu przyjmowanym w teorii strony w sensie obiektywnym. Związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby, zatem postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach.

W niniejszej sprawie prawu byłych właścicieli do uzyskania odszkodowania, odpowiada obowiązek Skarbu Państwa- Prezydenta Miasta K. do jego wypłaty.

Wojewoda w zaskarżonej decyzji, odmawiając Skarbowi Państwa - Prezydentowi Miasta K. przymiotu strony, skupił się na rozważaniu braku indywidualnego interesu prawnego, który nie przysługuje Skarżącemu, gdyż "Skarb Państwa jako osoba prawna nie jest stroną tego postępowania". Rozstrzygnięcie zawiera w sobie wiele sprzeczności.

Po pierwsze, to właśnie Skarb Państwa został zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Oznacza to ni mniej ni więcej, że postępowanie dotyczy obowiązku Skarbu Państwa. Obowiązek ten polega na zapłacie odszkodowania. Jest to sytuacja o której mowa w art. 28 KPA. Co więcej, decyzja skierowana została do Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. . Jeśli adresat decyzji (podmiot którego obowiązek został skonkretyzowany decyzją) nie jest stroną postępowania to kim w takim razie jest z formalnego punktu widzenia ?

Po wtóre, na skutek wyznaczenia Starosty K. do rozstrzygania sprawy, jako konsekwencję podlegania wyłączeniu Prezydenta Miasta K. , nastąpiła sytuacja w której Prezydent Miasta K. stracił funkcję organu administracyjnego w tej sprawie, pozostał natomiast statio fisci Skarbu Państwa zobowiązanym do wypłaty odszkodowania.

Gdyby podążać konsekwentnie za tokiem rozumowania organu, zgodnie z którym w sprawach wywłaszczania nieruchomości (w tym także zapłaty odszkodowania z tego tytułu) nie ma miejsca na interes prawny Skarbu Państwa, który ma jedynie przestrzegać przepisów obowiązujących w tym zakresie i skoro nie ma znaczenia które statio fisci (prezydent miasta na prawach powiatu czy starosta) reprezentuje jego interesy – to powstaje pytanie: jakiemu celowi miała służyć instytucja wyznaczenia Starosty K. jako organu właściwego do załatwienia sprawy, będącą konsekwencją zaakceptowania tezy, że prezydent miasta K. podlega wyłączeniu, którą to instytucję tenże sam Wojewoda zastosował, kierując się powoływaną wyżej uchwała składu 7 Sędziów NSA z 19 maja 2003r.

Skoro Wojewoda przyjął, że Prezydent Miasta K. podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 KPA ( pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, oraz jest przedstawicielem jednej ze stron), to oznacza, że właściwe już sporną kwestię strony przesądził. Niewątpliwie wypłata odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość jest ustawowym obowiązkiem Skarbu Państwa, ale konkretyzuje się w każdej indywidualnej decyzji administracyjnej.

Najogólniej mówiąc instytucja wyłączenia pracownika służy zagwarantowaniu podstawowej zasady prawa administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 Kpa. Zgodnie z nią w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to, że załatwiając sprawę ustalenia odszkodowania organ musi mieć na względzie z jednej strony słuszny interes obywateli – byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości jak i interes społeczny – wypłacającego odszkodowanie. Zachowanie równowagi i właściwych proporcji pomiędzy tymi dwoma wyznacznikami prawidłowego rozstrzygnięcia jest trudne o ile w ogóle możliwe, gdy organ orzekający o wysokości odszkodowania jest równocześnie obowiązany do jego wypłaty. Takie rozumowanie leżało u podstaw stwierdzenia, ze Prezydent Miasta K. podlega wyłączeniu od załatwienia niniejszej sprawy.

Sąd nie podziela jednakże argumentacji skargi, zgodnie z którą w niniejszej sprawie kompetencja do orzekania o odszkodowaniu musi zostać połączona z kompetencją do wypłaty tego odszkodowania. Jest niesporne, że o odszkodowaniu orzeka zawsze starosta, natomiast wypłata odszkodowania obciąża zgodnie z art. 132 ust. 5 u.g.n. podmiot na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło. W przypadku gdy wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa odszkodowanie wypłaca starosta a przypadku gdy wywłaszczenie nastąpiło na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, do wypłaty odszkodowania obowiązany jest organ wykonawczy tej jednostki. Już zatem sam przepis wprowadza rozróżnienie co do podmiotu załatwiającego sprawę administracyjną i podmiotu obowiązanego do wypłaty odszkodowania zgodnie z rozstrzygnięciem.

W sytuacji takiej jak w sprawie niniejszej, gdy co do zasady do orzekania o odszkodowaniu jest uprawniony i obowiązany starosta a wypłaty ma dokonać prezydent miasta na prawach powiatu występujący w tej sytuacji w roli starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, rozumowanie takie niweczyłoby wszelki sens wyłączenia od rozpoznania sprawy. Po to rozdzielone zostały (za pomocą instytucji "podlegania wyłączeniu" i wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy) kompetencje do orzekania i wypłaty, aby zachowana została bezstronność postępowania i zagwarantowana zasada prawdy obiektywnej.

Dodatkowo zasadą jest także i to, ze w przypadku wyłączenia organu, sprawę załatwia organ wyższego stopnia. Może on (ale nie musi) wyznaczyć inny podległy sobie organ. Gdyby zatem pójść tokiem rozumowania przedstawionym w skardze należałoby przyjąć, że jeżeli Wojewoda nie wyznaczył innego podległego sobie organu i sam rozpoznał sprawę, to jest także obowiązany do wypłaty odszkodowania. Jest to wniosek - w świetle obowiązujących przepisów- całkowicie contra legem . Tym bardziej nie jest możliwe aby odszkodowanie wypłacał starosta wyznaczony – niejako zamiast wojewody - do załatwienia sprawy.

Reasumując powyższe wywody. Jeżeli Wojewoda wyznaczył organ właściwy do załatwienia sprawy, akceptując przyczyny wyłączenia Prezydenta Miasta K. reprezentującego Skarb Państwa, to konsekwentnie musi przyjąć, że jest on stroną niniejszego postępowania. Pod rozwagę natomiast powinien wziąć tą okoliczność, czy prawidłowe jest postanowienie z dnia 29 maja 2009r. o wyznaczeniu innego podległego sobie organu i czy rzeczywiście w sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia Prezydenta Miasta K. od załatwienia sprawy, skoro jednocześnie do zapłaty odszkodowania nie będzie zobowiązana gmina miejska K. , której Prezydent jest reprezentantem. W szczególności w kontekście wywodów zawartych w uzasadnieniu własnej decyzji, w której stwierdza, że w postępowaniu wywłaszczeniowym na rzecz Skarbu Pastwa prowadzonym urzędu, interesy Skarbu Państwa reprezentuje prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe starosta wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji publicznej.

Na marginesie tylko należy stwierdzić, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podziela pogląd Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 6 marca 2012r. sygn. I OSK 397/11, zgodnie z którym przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania.

Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.