Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 192/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Szef Agencji Wywiadu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1985 nr 38 poz 181
law: Ustawa z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz ( spr. ), Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski, Anna Orłowska, Protokolant Agnieszka Kwiatkowska, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krzysztofa S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2004 r. sygn. akt II SA 4224/03 w sprawie ze skargi Krzysztofa S. na decyzję Szefa Agencji Wywiadu z dnia 6 października 2003 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Szefa Agencji Wywiadu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego Krzysztofa S.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2004 r. oddalił skargę Krzysztofa S. na decyzję Szefa Agencji Wywiadu z dnia 6 października 2003 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść decyzji Szefa Agencji Wywiadu z dnia 1 września 2003 r. wydanej na podstawie art. 157 par. 3 Kpa, którą odmówiono stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia 12 września 1987 r. o zwolnieniu K. S. ze Służby Bezpieczeństwa. Zwolnienie nastąpiło na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej /Dz.U. nr 38 poz. 181 ze zm./. Przepis ten stanowił, że funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku pozbawienia stopnia Milicji Obywatelskiej na wniosek sądu honorowego. Orzeczenie sądu honorowego zostało wydane w dniu 2 września 1987 r. i zawierało wniosek skierowany do Ministra Spraw Wewnętrznych o pozbawienie funkcjonariusza stopnia. Funkcjonariusz został pozbawiony stopnia na podstawie art. 29 ust. 4 powołanej ustawy rozkazem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 12 września 1987 r. (...). Organ wskazał również na okoliczności podnoszone przez Krzysztofa S., uzasadniające stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Służbie Bezpieczeństwa. Zdaniem K. S. został on zwolniony ze służby, gdyż został uznany winnym popełnienia przestępstwa, a właściwym do tego był wyłącznie sąd karny. Nie udowodniono mu winy, pozbawiono prawa do obrony poprzez niepowiadomienie o wszczęciu postępowania przed sądem honorowym, nie zapoznano z treścią zarzutów, uniemożliwiono udział obrońcy, nie przekazano Ministrowi Spraw Wewnętrznych jego raportu, fałszowano dokumenty dotyczące zwolnienia ze służby, nie wydano świadectwa służby. Odnosząc się do zarzutów organ stwierdził, że analiza dokumentów zebranych w sprawie nie pozwala na stwierdzenie, że są one zasadne. Funkcjonariusz odpowiadał za naruszenie dyscypliny służbowej, a nie za popełnienie przestępstwa. Fakt, że nie powiadomiono właściwych organów o zaistniałym zdarzeniu, nie wykluczał odpowiedzialności funkcjonariusza w ramach prowadzonego postępowania dyscyplinarnego, a w tej konkretnej sprawie właściwym do stwierdzenia winy funkcjonariusza jak i wnioskowania o wymiar kary był sąd honorowy. Funkcjonariusz był informowany o ciążących na nim zarzutach i na ich okoliczność przesłuchiwany, został poinformowany o terminie rozprawy przed sądem honorowym, jak również o treści podjętego w sprawie orzeczenia. Nieustanowienie w sprawie obrońcy było jego suwerenną decyzją. Organ podkreślił, że funkcjonariusz podczas prowadzonego przesłuchania przed komisją dyscyplinarną przyznał się do popełnienia zarzucanego mu czynu.

Po rozpatrzeniu wniosku K. S., Szef Agencji Wywiadu utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję stwierdzając, iż zarzuty zamieszczone we wniosku dotyczą przebiegu postępowania dyscyplinarnego i nie są przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego.

Decyzje te zaskarżył K. S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zarzucając naruszenie prawa materialnego przedstawił własną interpretację art. 31, 74 ust. 1 i 2 oraz art. 76 ust. 2-5 ustawy o służbie funkcjonariuszy SB i MO PRL.

Oddalając tę skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, właściwy na podstawie art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./, przedstawił przesłanki wymienione w art. 156 par. 1 Kpa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie nadzorcze jest nowym postępowaniem w sprawie, którego przedmiotem jest ustalenie czy zachodzą wymienione w art. 156 par. 1 Kpa przesłanki.

Zaskarżona decyzja zapadła w sytuacji gdy z akt osobowych skarżącego wynikało, że został on zwolniony ze służby na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, który stanowił, że funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku pozbawienia stopnia Milicji Obywatelskiej na wniosek sądu honorowego. W rozdziale 8 /Sądy honorowe oraz zasady odpowiedzialności funkcjonariuszy przed sądami honorowymi/ tej ustawy znajdowały się przepisy, które określały m.in. właściwość sądów honorowych w sprawach o naruszenie honoru i godności funkcjonariusza, naganne i sprzeczne z zasadami współżycia społecznego zachowania się funkcjonariusza /art. 74 ust. 1/. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o służbie funkcjonariuszy SB i MO PRL, sądy honorowe wszczynały postępowanie na wniosek właściwego przełożonego. W sprawie skarżącego taki wniosek został złożony i sąd honorowy uznał, że jest winny zarzucanego mu czynu i na podstawie art. 76 ust. 4 ustawy wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o pozbawienie skarżącego stopnia, o którym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy.

Rozkaz personalny Ministra Spraw Wewnętrznych o pozbawieniu skarżącego stopnia doprowadził do sytuacji, w której Dyrektor Departamentu Kadr MSW zobowiązany był zwolnić skarżącego ze służby w SB.

Zdaniem Sądu, zwolnienie skarżącego ze służby nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami, zaś zarzuty jego ocenił jako niezasadne. Skarżący został bowiem zwolniony ze służby a nie wydalony z niej dyscyplinarnie. Teczka osobowa strony opatrzona jest klauzulą "ściśle tajne" i z oczywistych powodów skarżący nie miał i nie ma do niej dostępu oraz nie mógł otrzymać dokumentów związanych z przebiegiem postępowania, które zakończyło się wydaniem rozkazu o zwolnieniu ze służby. Sąd ocenił jako błędne powołanie art. 157 par. 3 Kpa jako podstawy decyzji skoro przedmiotem jej była weryfikacja rozkazu personalnego w oparciu o przesłanki z art. 156 par. 1 Kpa, jednakże to naruszenie prawa nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Krzysztof S., reprezentowany przez adwokata Andrzeja B. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 74 ust. 1 i 2 oraz art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej PRL, polegającą na przyjęciu, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi w wymienionej normie prawnej mimo braku precyzyjnego ustalenia przesłanek z art. 78 powołanej ustawy, co może rodzić ryzyko wprowadzenia skarżącego w błąd a nadto naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na naruszeniu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b i c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów w toku postępowania administracyjnego. Skarga domaga się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wywodzi się, iż art. 74 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. wskazuje na odpowiedzialność funkcjonariusza w związku z popełnionym czynem. Sąd honorowy przed stwierdzeniem naruszenia honoru i godności funkcjonariusza winien dokonać oceny popełnionego czynu i uznać za winnego jego popełnienia. Konsekwencją tego jest wykazanie jakiego czynu dopuścił się skarżący, a nie ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że dopuścił się czynu podlegającego orzecznictwu tego sądu. Zdaniem skarżącego zachodziła konieczność odniesienia się zgodnie z art. 78 ustawy do trybu postępowania przed sądami honorowymi oraz składanych wniosków dowodowych, czego Sąd nie uczynił mimo podnoszonych zarzutów. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu w postępowaniu dyscyplinarnym skarżący nie przyznał się do winy, a brak prawidłowego doręczenia rozkazów personalnych o pozbawieniu go stopnia oraz zwolnieniu ze służby, przy jednoczesnym braku udziału w tym postępowaniu uniemożliwił skarżącemu skorzystanie z zaskarżenia tych decyzji, zgodnie z art. 111 Kpa. Sąd nie odniósł się do dysponowania przez skarżącego dokumentami operacyjnymi i służbowymi do lutego 2001 r., który to obowiązek winien być realizowany z chwilą całkowitego rozliczenia się ze służbą. Ze względu na klauzulę "ściśle tajne" postępowanie było prowadzone zaocznie, bez możliwości zapoznania się z nimi przez stronę, mimo możliwości wyłączenia dokumentów, objętych tajnością i stworzenia warunków stronie do zapoznania się z zawartością materiałów z postępowania.

Uzasadnienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do braku odniesienia się przez Sąd do zarzutów stawianych przez skarżącego. Skoro Sąd był zobligowany do zwięzłego przedstawienia stanu sprawy to wcześniej winien go ustalić w oparciu o poczynione ustalenia w oparciu o akta sprawy z uwzględnieniem zarzutów, podniesionych przez skarżącego i odnieść się do nich, ze wskazaniem przesłanek, na których się oparł.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Agencji Wywiadu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W obszernym uzasadnieniu odnosząc się szczegółowo do zarzutów podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji i zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem postępowania nadzorczego, prowadzonego na wniosek Krzysztofa S. był rozkaz personalny Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 12 września 1987 r. o zwolnieniu ze służby w Służbie Bezpieczeństwa. Podstawę prawną rozkazu stanowił przepis art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy SB i MO PRL /Dz.U. nr 38 poz. 181 ze zm./, stanowiący o obowiązku zwolnienia funkcjonariusza ze służby w przypadku pozbawienia stopnia MO na wniosek sądu honorowego.

Z akt wynika, na co powołuje się Sąd w zaskarżonym wyroku, iż z odniesieniu do K. S. zapadło w dniu 2 września 1987 r. orzeczenie sądu honorowego i zawierało wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych o pozbawienie tego funkcjonariusza stopnia.

Rozkazem personalnym Ministra Spraw Wewnętrznych (...) K. S. został pozbawiony stopnia.

Z przytoczonego wyżej przepisu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. wynika, iż w przypadku pozbawienia stopnia na wniosek sądu honorowego organ był związany poprzednio wydanymi rozstrzygnięciami i miał obowiązek zwolnić funkcjonariusza ze służby. Zarzut naruszenia prawa materialnego art. 74 ust. 1 i 2 i 75 ustawy o służbie funkcjonariuszy SB i MO odnosi się do przepisów regulujących działalność i zasady odpowiedzialności przed sądami honorowymi. W art. 74 ust. 1 i 2 określono właściwość tych sądów /są właściwe w sprawach o naruszenie honoru i godności funkcjonariusza, naganne i sprzeczne z zasadami współżycia socjalistycznego zachowania się funkcjonariusza oraz o naruszenie dyscypliny służbowej/, zaś w art. 75 ust. 1 określono zasady wszczynania postępowania przed tymi sądami - na wniosek lub z własnej inicjatywy.

Powyższe przepisy, do których odniósł się Sąd w uzasadnieniu wyroku, nie stanowiły jednakże podstawy rozkazu personalnego o zwolnieniu K. S. ze służby. Stąd zarzut naruszenia ich zarówno przez Sąd jak i organ nie mógł być skutecznie podniesiony. Zarzut ten mógłby ewentualnie odnosić się do orzeczenia sądu honorowego z dnia 2 września 1987 r., które podlegało odwołaniu w trybie zwykłym, a nadzór nad sądami sprawował - w czasie obowiązywania ustawy - Minister Spraw Wewnętrznych /art. 22 ustaw/. Jeśli jednak strona nie podważyła legalności tego orzeczenia to jako nadal obowiązujące, nie mogło być oceniane w przedmiotowym postępowaniu.

Błędnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wymieniono art. 78 ustawy, w którym została jedynie zamieszczona delegacja dla Ministra Spraw Wewnętrznych do określenia szczegółowej organizacji sądów honorowych, ich składu, sposobu wybierania, właściwości, trybu postępowania przy rozpatrywaniu spraw i orzekania oraz wykonywania orzeczeń oraz zakres i sposób sprawowania nadzoru.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, iż - poza przypadkami nieważności postępowania sądowego, określonymi w art. 183 par. 2 tej ustawy, rozpoznaje jedynie zasadność zamieszczonych w skardze zarzutów.

Jak przedstawiono wyżej zarzuty naruszenia prawa materialnego mogłyby odnosić się tylko do orzeczenia sądu honorowego, które nie podlegało weryfikacji na podstawie art. 156 par. 1 Kpa w tej sprawie.

Nie uznał także Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do naruszenia przepisów postępowania nie doszło bowiem ani w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji ani przed organem prowadzącym postępowanie nadzorcze. Zważyć należy, iż postępowaniu w trybie nadzoru poddano rozkaz personalny, wydany na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy SB i MO PRL. W postępowaniu nadzorczym Szef Agencji Wywiadu stosował przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże oceniał legalność aktu wydanego w dniu 12 września 1987 r., a więc wówczas kiedy obowiązujący przepis art. 3 par. 3 pkt 2 Kpa wyłączał te sprawy z procedury administracyjnej, uregulowanej w Kodeksie a ustawa nie zawierała przepisu szczególnego, który pozwoliłby na prowadzenie postępowania w myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie obecnie obowiązujące przepisy regulujące stosunki służbowe funkcjonariuszy dopuszczają stosowanie zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 Kpa, obowiązuje zasada, iż zgodność z prawem weryfikowanej decyzji ocenia się w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Jeśli więc ówcześnie obowiązujący akt prawny nie zawierał przepisów dopuszczających udział strony w tego rodzaju postępowaniach na zasadach określonych w Kodeksie, a organ wydający rozkaz personalny spełnił wymagania wynikające z ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. to zasadnie organ nadzorczy nie stwierdził nieważności rozkazu personalnego. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie narusza więc przepisów prawa procesowego, a zarzut nieustalenia przez sąd stanu faktycznego, przy uwzględnieniu zakresu orzekania sądu administracyjnego, który uprawniony jest tylko do badania legalności zaskarżonej decyzji, należy ocenić jako bezpodstawny.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odstępując od zasądzenia kosztów na rzecz organu od skarżącego w oparciu o art. 207 par. 2 powołanej ustawy, z uwagi na sytuację materialną i życiową strony.