Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 218/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Janusz Walawski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania punktu 1 i 2 wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. W. z dnia [...] stycznia 2017 r. w zakresie punktu 1 i 2 tego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego J. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

J.W. pismem z dnia 11 stycznia 2017 r. wniósł do Spółki Akcyjnej Polskie Koleje Państwowe z siedzibą w [...] o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. uchwały nr [...] Zarządu PKP S.A. z dnia [...] kwietnia 2001 r.,

2. uchwały nr [...] Rady Nadzorczej PKP S.A. z dnia [...] kwietnia 2001 r.

3. decyzji Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2001 r. [...] o wyrażeniu zgody na wniesienie do spółki "Polskie Koleje Liniowe" spółki z o.o. w [...], składników majątki trwałego,

4. wniosku Zarządu PKP S.A. skierowanego do Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej o wyrażeniu zgody na wniesienie do Spółki "Polskie Koleje Liniowe" spółki z o.o. z siedzibę w [...], składników majątki trwałego,

5. uchwały nr [...] Zarządu PKP S.A. z dnia [...] czerwca 1999 r.

6. uchwały nr [...] Zarządu PKP S.A. z dnia [...] maja 2000 r., zmieniającą wymienioną w pkt 5 powyżej chwałę nr [...] ,

7. uchwały nr [...] Rady PKP S.A. z dnia [...] lipca 1999 r.,

8. pisma Zarządu PKP S.A. z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] do Ministerstwa Skarbu Państwa o zgłoszeniu zamiaru dokonania czynności prawnej polegającej na zawiązaniu jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i wniesieniu do tej spółki mienia zaliczanego do majątki trwałego Przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe",

W odpowiedzi na wniosek Spółka pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] wskazała, że wnioskowane informacje dotyczą sfery prowadzenia działalności gospodarczej PKP S.A. jako spółki prawa handlowego. Jednocześnie zostało wskazane, iż PKP S.A. jest objęta działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej jedynie z uwagi na publiczny charakter wykonywanych niektórych zadań. W piśmie wskazano również, iż Skarb Państwa jest jedynie właścicielem wszystkich akcji Spółki, natomiast majątek będący w posiadaniu Spółki jest jej własnością.

Spółka uznała, iż wniosek nie dotyczy sprawowania władzy publicznej bowiem

uchwały wskazane w pkt 1 i 2 wniosku są objęte "Tajemnicą Przedsiębiorstwa PKP".

Organ wskazał, również że nie dysponuje materiałami zawartymi w pkt 3-8 wniosku z dnia 11 sierpnia 2017 r.

J.W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PKP S.A. w zakresie pkt 1 i 2 wniosku. Skarżący podkreślił, że Spółka nie udzieliła żądanej informacji oraz zaniechała wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie.

Wniósł o zobowiązanie PKP S.A. do ponownego rozpatrzenia wniosku z dnia 11 stycznia 2017 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego odpowiedź PKP na wniosek z dnia 11 stycznia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej nie zawiera żądanych informacji. Pismo te stanowi w istocie odmowę udzielenia informacji publicznej, jednak nie jest decyzją administracyjną.

Zdaniem skarżącego nie wiadomo, czy PKP w ogóle uznaje się za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, czy też twierdzi, że żądane informacje nie są informacją publiczną. Z odpowiedzi organu nie wynika, czy PKP uznaje żądane informacje za informację publiczną, jednak powołuje się na prawo do ograniczenia ich udzielenia.

Skarżący wskazał, że WSA w Warszawie (w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 828/15) przyjął, iż PKP jest podmiotem mieszczącym się w podstawowym katalogu ujętym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Spółka prowadzi działalność przewozową co należy uznać za wykonywanie zadań publicznych.

Zaznaczył, iż uchwała Zarządu PKP nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. oraz uchwała Rady Nadzorczej PKP nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., które były przedmiotem wniosku skarżącego z dnia 11 stycznia 2017 r., podjęte zostały przez organy władzy spółki, w czasie kiedy wykonywała ona zadania publiczne, a ponadto były bezpośrednio związane z wykonywaniem zadań publicznych przez tę Spółkę.

Zdaniem skarżącego uchwały, o udostępnienie treści których wniósł skarżący, umocowują konkretne osoby do reprezentowania spółki PKP do działania w jej imieniu i na jej rzecz, a więc nie ma przesłanek ku stwierdzeniu, że taka informacja posiada jakąkolwiek wartość gospodarczą. Informacja ta stanowi informację publiczną w myśl art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlega ograniczeniu.

W treści odpowiedzi na skargę PKP S.A. zaznaczyła, iż żądana przez skarżącego informacja nie mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Informacja publiczna musi dotyczyć wykonywania przez PKP S.A. władzy publicznej. Żądane w niniejszym postępowaniu informacje dotyczą gospodarowania przez Spółkę swoim własnym majątkiem – uchwał wydanych przez jej organy związanych z jego gospodarowaniem.

Okoliczność, iż Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem Spółki nie oznacza, że majątek Spółki jest majątkiem publicznym. Majątek będący w posiadaniu Spółki jest bezsprzecznie własnością PKP S.A., tj. spółki prawa handlowego, nie jest on natomiast własnością akcjonariusza. Powyższe nie wyklucza, że spółki Skarbu Państwa mogą być podmiotowo zobowiązane do udostępniania informacji publicznych, jeżeli zachodzi przypadek dysponowania majątkiem publicznym powierzonym jej w inny sposób niż powierzenie jej przez akcjonariusza będącego Skarbem Państwa środków na utworzenie kapitału zakładowego.

Zdaniem organu wnioskowane informacje dotyczą jedynie sfery prowadzenia działalności gospodarczej PKP S.A. jako spółki prawa handlowego, w tym jej udziałami w innych spółkach, i dlatego nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych.

Spółka wskazała, iż poinformowała w odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2017 r., że żądane informacje zawarte we wniosku nie są informacją publiczną i z tej przyczyny nie wydała decyzji w przedmiocie odmowy dostępu.

W ocenie organu w niniejszej sprawie zasadne jest odrzucenie skargi, ponieważ żądana informacja nie mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, co czyni ją niedopuszczalną.

W przypadku uznania wniesionej skargi za dopuszczalną, zdaniem organu, nie zasługuje ona na uwzględnienie ze względu na brak bezczynności. Spółka PKP S.A w przypisanym prawnie terminie udzieliła skarżącemu odpowiedzi, zatem Spółka nie pozostaje w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Podstawowy katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Ma on charakter jedynie przykładowy, na co wskazuje zwrot "obowiązane są (...) w szczególności (...)".

PKP S.A., w ocenie Sądu jest podmiotem mieszczącym się w tym podstawowym katalogu ujętym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Niespornym w sprawie faktem, potwierdzonym dokumentem w postaci odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego jest, że PKP S.A. stanowi jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa powstałą poprzez akt komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" z 1 grudnia 2000 r. na podstawie ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948). Właścicielem całości akcji jest Skarb Państwa, co pozwala na uznanie, że PKP S.A. jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2015 r., poz. 184) domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli udział w rynku właściwym przekracza 40%. Skarb Państwa posiadający 100% udziałów w PKP S.A. spełnia zatem kryteria określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 in fine u.d.i.p., pozwalające na zakwalifikowanie do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnić przy tym trzeba, że art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wiąże pozycję dominującą Skarbu Państwa ze strukturą kapitałową spółki, a nie z rynkiem, na którym spółka działa. Odesłanie do rozumienia pozycji dominującej w świetle przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oznacza jedynie określenie wielkości udziałów Skarbu Państwa w spółce, która skutkuje uznaniem Skarbu Państwa za posiadającego pozycję dominującą w Spółce.

Nadto zważyć należy, że PKP S.A., jako jednoosobowa spółka Skarbu Państwa, powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego, jest państwową osobą prawną. Stosownie zatem do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jest także zobowiązana do rozpatrzenia wniosku skarżącego z uwzględnieniem zapisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pojęcie państwowa osoba prawna nie zostało uściślone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Definicja legalna tego pojęcia zamieszczona została w treści art. 1a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 493 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przez państwową osobę prawną należy rozumieć inną niż Skarb Państwa jednostkę organizacyjną, posiadającą osobowość prawną, której mienie jest w całości mieniem państwowym. Wątpliwość, co do tego, czy w ramach jednostek organizacyjnych, których mienie jest w całości mieniem państwowym, występują również jednoosobowe spółki Skarbu Państwa, usuwa treść art. 5a ust. 1 i ust. 3 pkt 2 przywołanej ustawy, którego wykładnia stanowczo pozwala zaliczyć do kręgu państwowych osób prawnych jednoosobowe spółki Skarbu Państwa.

W uchwale Sądu Najwyższego z 10 stycznia 1992 r., III CZP 140/91 (publ. OSNC 1992/6/109), nawiązując do wcześniejszej uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 18 czerwca 1991 r. (III CZP 38/91, publ. OSNCP 1991, z. 10-12, poz. 118), stwierdzono, że pojęcie państwowej osoby prawnej mieści się w szerszym pojęciu państwowej jednostki organizacyjnej. Jako "państwowy" uznano – należący do państwa w zakresie uregulowanym przez prawo cywilne – czyli "państwowy" w sferze majątkowej, co oznacza, że państwowa osoba prawna to taka osoba, której mienie jest mieniem państwowym stosownie do normy art. 44 i 441 k.c. Stanowisko to utrwaliło się w późniejszym orzecznictwie.

Sąd Najwyższy w uchwale z 10 maja 1992 r., III CZP 49/92 (publ. OSN i CAPiUS – 1992 r. z. 11, poz. 200) jednoznacznie stwierdził, że jednoosobowa spółka Skarbu Państwa powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1996 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.) jest państwową osobą prawną.

Powyższy pogląd podzielono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też w piśmiennictwie prawniczym (por. wyroki z 2 października 1998 r., III SA 649/97, publ. Lex 37122 i z 20 września 1996 r., III SA 688/96, publ. baza internetowa CBOSA czy "Opinia w sprawie interpretacji art. 203 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli" – prof. dr hab. Piotr Winczorek, publ. numer specjalny Kontrola Państwowa i cytowane tam poglądy autorów Komentarza do ustawy o NIK, Wyd. Sejmowe 2000 – K. Pietrzykowski, S. Dmowski, S. Rudnicki).

Reasumując, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, PKP S.A. jest objęta działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie tylko poprzez charakter wykonywanych zadań, lecz także z uwagi na występującą w tej Spółce strukturę właścicielską (art. 4 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.d.i.p.).(por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 828/15 oraz wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r., sygn.. akt I OSK 307/16, dostępne w CBOSA).

Tym samym Sąd przeszedł do oceny charakteru żądanych przez skarżącego informacji, mając na względzie zarówno treść art. 61 Konstytucji RP, jak i art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W wyroku z dnia 21 kwietnia 2017 r., w sprawie sygn. akt I OSK 307/16, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na konieczność dokonywania prawidłowej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w kontekście informacji o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Przestawiony tam pogląd prawny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela w całości.

I tak, w ocenie NSA pojęcie informacji publicznej nie może być wykładane tylko na podstawie literalnego brzmienia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w oderwaniu od innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, art. 6 u.d.i.p. Przepis ten wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Stanowi on nie tylko niezbędną konkretyzację postanowień art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i doprecyzowuje zakres przedmiotowy u.d.i.p., ale także ułatwia wykładnię przepisów u.d.i.p. w kontekście regulacji art. 61 Konstytucji RP, której jest równocześnie rozwinięciem (M. Jabłoński, Wejście w życie ustawy o dostępie do informacji publicznych, Acta Universitatis Wratislaviensis, "Przegląd Prawa i Administracji" 2002, nr 2396, s. 229-230). Założeniem ustawodawcy było szerokie ujęcie informacji publicznej. Co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, stanowi informację publiczną.

Poza sporem jest, jak wspomniano wyżej, że PKP S.A. jest podmiotem, o którym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.d.i.p., a więc podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Skoro tak, to należy zwrócić szczególną uwagę na treść art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. i to bez względu na dalsze jednostki redakcyjne tego przepisu (oznaczone literami od a do f). Stosownie do powołanego przepisu udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, majątku, którym dysponują. Przesłanką udzielenia informacji publicznej określonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 komentowanej ustawy jest istnienie bezpośredniego związku łączącego żądanie udostępnienia informacji z określonym podmiotem (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 84, s. 87). Skoro zatem PKP S.A. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.d.i.p. to udostępnieniu podlegają takie dane jak m.in.: informacje o organach i osobach piastujących w Spółce funkcje i ich kompetencjach, a także, zdaniem Sądu, majątku, którym Spółka dysponuje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeanalizował treść uchwał, których udostępnienia domaga się skarżący. Uchwały podjęte zostały przez Zarząd PKP S.A. (uchwała nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r.) oraz Radę Nadzorczą PKP S.S. (uchwała nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r.) i dotyczą kwestii związanych z kapitałem zakładowym Spółki.

W ocenie Sądu uchwały te dotyczą zatem informacji o majątku spółki PKP S.A. a więc o majątku podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p., zawierają zatem informację o sprawach publicznych.

W świetle art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Ponadto sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Mając na uwadze powyższy przepis Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał PKP S.A. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 11 stycznia 2017 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy.

Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ w dniu [...] stycznia 2017 r. podjął czynności zmierzające do załatwienia wniosku skarżącego, jednak dokonał wadliwej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjmując, że żądana informacja nie jest informacją publiczną.

Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, jednak naruszenie to musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, publ. CBOSA).

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.