Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2291/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 2 pkt 1-5, art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. P. i C. P. na uchwałę Rady Miejskiej K. z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność rysunku planu - załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały w zakresie określenia "buforu", tj. nieprzekraczalnych linii zabudowy działek o następujących numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz – od strony zachodniej – następujących działek: [...], [...], [...] z obrębu [...]; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Burmistrza Gminy K. na rzecz M. P. i C. P. solidarnie kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] [...] i [...] [...] (dalej jako: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej [...] nr [...] z [...] czerwca 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi [...] (zwaną dalej: "Planem", "Uchwałą") w części dotyczącej "linii rozgraniczających" przecinających obszar działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych we wsi [...], których skarżący są właścicielami.

Skarżący zarzucili wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem:

1) art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez sporządzenie planu zawierającego niedopuszczalne rozbieżności pomiędzy częścią opisową i graficzną planu w odniesieniu do obszaru, na którym usytuowane są nieruchomości Skarżących na skutek nieuwzględnienia w części graficznej planu wszystkich zmian naniesionych w planie w toku procedury jego uchwalania, tj. niewykreślenie z części graficznej planu linii rozgraniczających usuniętej z planu ulicy lokalnej;

2) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez wrysowanie w części graficznej planu linii rozgraniczających, które nie rozgraniczają terenów o różnym przeznaczeniu ani różnych zasadach zagospodarowania;

3) art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomościami skarżących i ich zagospodarowania nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego gminy.

Opierając się na powyższych zarzutach skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności planu w części dotyczącej linii rozgraniczających drogi uwidocznionych w załączniku graficznym do planu, przecinających obszar działek ewidencyjnych położonych we wsi [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...], oznaczonych numerami wyszczególnionymi wyżej oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania skargowego według norm przepisanych.

W motywach skargi wskazano, że skarżący są właścicielami działek ewidencyjne o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W dniu [...] czerwca 1998 r. Rada Miejska [...] podjęła uchwałę planistyczną opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z 4 sierpnia 1998 r. Rada Miejska [...] dokonywała w późniejszym okresie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów wsi [...], niemniej zmiany te nie dotyczyły obszaru, na którym położone są nieruchomości skarżących. W planie wyszczególnione nieruchomości skarżących leżą w granicach obszaru oznaczonego częściowo symbolem U2 ("obszar usług" - par. 11 ust. 1 planu), częściowo symbolem MU ("obszary zabudowy mieszkaniowej i usługowej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i nieuciążliwe usługi o charakterze lokalnym" - par. 10 ust. 1 części opisowej planu). Jednocześnie plan wyznaczył obszary dróg i ulic oznaczonych symbolami KG, KZ, KL-1 i KL-2 (par. 15 ust. 1 planu) ustalając dla każdej z kategorii dróg i ulic odpowiednią szerokość linii rozgraniczających (par. 27 ust. 1 planu). Jest rzeczą oczywistą, że na obszarze objętym liniami rozgraniczającymi dróg i ulic nie mogą być lokalizowane żadne inne inwestycje, w tym inwestycje o charakterze mieszkaniowym lub usługowym. Zgodnie z postanowieniami par. 27 ust. 4 planu, co do zasady, "ogrodzenia działek budowlanych i innych nieruchomości nie mogą przekraczać wyznaczonych linii rozgraniczających ulic". W czasie prac nad projektem obecnie obowiązującego planu przewidywano poprowadzenie przez wyżej opisane, należące do skarżących nieruchomości (w części usytuowanej w obszarze oznaczonym w planie symbolem MU) ślepej ulicy (drogi o charakterze lokalnym). Droga taka przewidywana była, między innymi na terenie działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W trakcie prac nad planem, uwzględniając zgłoszone do projektu planu uwagi, zrezygnowano z tego rozwiązania, ponieważ wszystkie działki, na których obszarze miała powstać ww. droga są dobrze skomunikowane z drogami publicznymi. W rezultacie projektowana pierwotnie droga wykreślona została z części graficznej planu. Przez omyłkę zapomniano jednak wykreślić z części graficznej planu linie rozgraniczające tej drogi. W części rysunkowej planu pozostały zatem linie rozgraniczające, między którymi nie wrysowano żadnej drogi. Linie te w sposób sztuczny i całkowicie bezzasadny wydzielają część obszaru oznaczonego w planie symbolem MU, mimo że cały ten obszar (łącznie z terenem objętym ww. liniami rozgraniczającymi) ma to samo przeznaczenie w planie. W wyniku omyłkowego utrzymania w części graficznej planu linii rozgraniczających drogi pierwotnie projektowanej, a ostatecznie zaniechanej i nieuwzględnionej w planie, powstała ewidentna i rażąca sprzeczność pomiędzy częścią tekstową a graficzną planu. Zgodnie z postanowieniami par. 3 ust. 1 pkt 1 planu: "W planie ustala się przeznaczenie terenów .... z liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu". Ponadto, par. 5 ust. 1 planu przewiduje, że: Tereny położone w granicach planu podzielone zostają na obszary o różnym przeznaczeniu, a par. 5 ust. 2 Planu precyzuje, że "Obszary, o których mowa w ust. 1 są wyodrębnione na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczone symbolami literowymi. Tymczasem w części graficznej planu linie rozgraniczające wrysowano w obszar o tym samym przeznaczeniu w planie. Chodzi o obszar oznaczony symbolem MU, na którym usytuowane są nieruchomości. Opisany stan rzeczy narusza postanowienia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., albowiem plan miejscowy nie może ustalać wewnętrznych linii rozgraniczających dla obszaru objętego tym samym przeznaczeniem lub sposobem zagospodarowania, do czego doszło w przypadku planu. Ograniczenia w zabudowie gruntów określone omyłkowo utrzymanymi liniami rozgraniczającymi drogi usuniętej z części graficznej planu, straciły jakiekolwiek uzasadnienie i sens, a co za tym idzie - rażąco naruszają interes prawny skarżących jako właścicieli opisanych wyżej gruntów oraz ich uprawnienia do zagospodarowania tych nieruchomości w granicach zakreślonych postanowieniami art. 140 Kodeksu cywilnego. Wprowadzając te ograniczenia bez żadnej potrzeby ani uzasadnienia Rada rażąco nadużyła przysługującej jej władzy planistycznej naruszając postanowienia art. 1 ust. 2 pkt 6 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Ograniczenie uprawnień jako właścicieli ww. nieruchomości dokonało się w całkowitym oderwaniu od jakiegokolwiek racjonalnego celu i uzasadnienia, w tym zwłaszcza w całkowitym oderwaniu od jakiegokolwiek celu publicznego lub interesu osoby trzeciej. Skarżący zamierzają w najbliższym czasie przystąpić do zagospodarowania i zabudowy należących do nich działek, a obecne postanowienia części graficznej planu w odniesieniu do tych nieruchomości, choć nie oddają rzeczywistych zamiarów planistycznych Rady, to jednak uniemożliwiają - całkowicie bezzasadnie - racjonalne wykorzystanie ww. gruntów. Plan bez żadnego uzasadnienia ogranicza konstytucyjne uprawnienia jako właścicieli ww. nieruchomości. W stanie faktycznym opisanym w niniejszej skardze istnieją - w ocenie skarżących - podstawy do stwierdzenia nieważności przez Sąd linii rozgraniczających widniejących w załączniku graficznym do planu na całej ich długości, a nie tylko na odcinkach tych linii, które przebiegają przez nieruchomości należące do skarżących. Linie te stanowią bowiem niepodzielną całość, a ich utrzymanie na kilku niesąsiadujących ze sobą nieruchomościach prowadziłoby do utrzymania zupełnie irracjonalnych ograniczeń w sposobie ich zagospodarowania. W tym stanie rzeczy, żądając przede w wszystkim stwierdzenia nieważności części graficznej Planu wyznaczającej linie rozgraniczające nieistniejącej drogi na terenie działek stanowiących własność skarżących, skarżący wnoszą dodatkowo o stwierdzenie nieważności przez Sąd linii rozgraniczających widniejących w załączniku graficznym do planu na całej ich długości.

Rada Miejska [...] – w odpowiedzi na skargę – wniosła o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności organ podniósł, że zaskarżona uchwała została sporządzona i uchwalona pod rządzami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 6). Plan wprowadza następujące przeznaczenie na nieruchomościach należących do skarżących: działki nr ew. [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] położone w [...] znajdują się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi nieuciążliwe, oznaczonym na rysunku planu symbolem MU; działka nr ew. [...] z obrębu [...] położona w [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi nieuciążliwe, oznaczonym na rysunku planu symbolem MU oraz w niewielkiej części na terenie przeznaczonym pod komunikację - ulica lokalna kat. 2, oznaczonym na rysunku planu symbolem KL-2; działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] położone w [...] znajdują się w części na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi nieuciążliwe, oznaczonym na rysunku planu symbolem MU oraz w części na terenie przeznaczonym pod usługi komercyjne i publiczne, oznaczonym na rysunku planu symbolem U2. Nie można się zgodzić, ze stwierdzeniem skarżących, że linie rozgraniczające drogi uwidocznione w załączniku graficznym do planu przecinają obszar działek ewidencyjnych, w obrębie ewidencyjnym nr [...]. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów wsi [...] przeznacza działki należące do skarżących pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi nieuciążliwe (symbol w planie MU) - tereny przyległe do ul. [...] oraz teren przyległy do drogi oznaczonej symbolem KL-2 oraz pod usługi komercyjne i publiczne (symbol w planie U2) - teren przyległy do ul. [...]. Zatem w analizowanej sytuacji mamy do czynienia nie z liniami rozgraniczającymi drogi tylko z liniami rozgraniczającymi tereny o różnych funkcjach i nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. Wyznaczone w planie nieprzekraczalne linie zabudowy mają na celu stworzenia buforu oddzielającego teren przeznaczony wyłącznie pod usługi od terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi [...] tereny MU - to obszar zabudowy mieszkaniowej i usługowej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i nieuciążliwe usługi o charakterze lokalnym. Natomiast teren U2 to obszar usług z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod: budynki użyteczności publicznej przeznaczone do pełnienia funkcji administracyjno-biurowej, oświaty, nauki, kultury, obsługi bankowej, handlu i innych usług nieuciążliwych dla otoczenia; budynki zamieszkania zbiorowego o funkcji hotelowej, motelu, pensjonatu, wraz z urządzeniami obiektami pomocniczymi, w tym ulicami, parkingami oraz zielenią i urządzeniami sportu i rekreacji, z wykluczeniem obiektów mogących powodować uciążliwość dla środowiska oraz obiektów produkcyjnych i magazynowych. W obszarze U2 w ramach przeznaczenia uzupełniającego dopuszcza się lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednakże należy podkreślić, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna może być realizowana przy zachowaniu następujących warunków: powierzchnia terenu zabudowy mieszkaniowej nie może być większa niż 50 % powierzchni danej jednostki obszarowej U1 lub U2; minimalna odległość zabudowy mieszkaniowej od linii rozgraniczających ulic klasy KG, tj. od ul. [...] oraz od projektowanej obwodnicy w ciągu drogi krajowej nr [...], powinna wynosić co najmniej 100 metrów; przy lokalizacji zabudowy mieszkaniowej należy zapewnić możliwość prawidłowej obsługi komunikacyjnej terenów, które mają możliwości bezpośredniego połączenia komunikacyjnego z ulicami klasy KG. Zatem teren MU różni się funkcją i sposobem zagospodarowania od terenu U2. W takim przypadku konieczne jest ustalenie linii rozgraniczających. Podkreślono, że na rysunku planu są ustalone linie rozgraniczające, które rozgraniczają tereny o różnych funkcjach i różnym sposobie zagospodarowania (tereny: MU i U2) oraz ustalone są nieprzekraczalne linie zabudowy. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi [...] został wyłożony do publicznego wglądu w terminie od 2 czerwca do 30 czerwca 1997 r. Na etapie wyłożenia, projekt tego planu zakładał inne rozwiązania w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu jak również przewidywał inny układ komunikacyjny. Na obszarze działek, należących obecnie do skarżących była zaprojektowana siatka dróg o symbolu KL-1 i KL-2. Na skutek złożonych zarzutów zrezygnowano z zaprojektowania niektórych dróg (zarzut złożony przez [...] [...] w odniesieniu do działki o nr ew. [...] z obrębu [...] - aktualnie działka o nr ew. [...] z obrębu [...] oraz [...] [...] zarzut złożony w odniesieniu do działki o nr ew. [...] z obrębu [...] - aktualnie działka [...] z obrębu [...]). W dniu [...] listopada 1997 r. Rada Miejska [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie rozpatrzenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi [...] nieuwzględnionych przez Zarząd Miasta i Gminy [...]. Na skutek uwzględnienia zarzutów przez Radę Miejską zrezygnowano z projektowanych ulic o symbolu KL-2. Na skutek rezygnacji z dróg KL-2 okalających tereny M2 zrezygnowano z terenów M2 na rzecz terenu MU i U2. Jednakże jak stwierdzono powyżej pozostawiono nieprzekraczalne linie zabudowy, które buforują od siebie tereny o różnych funkcjach i różnym sposobie zagospodarowania. Dokonując analizy rozwiązań przyjętych w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego terenów wsi [...] należy uznać, że są one dużo bardziej korzystne od proponowanych w planie, który został wyłożony do publicznego wglądu. Projekt planu przewidywał wyznaczenie dwóch terenów M2, wzdłuż, których został poprowadzony układ drogowy o symbolu KL-2. Na tym odcinku ulice klasy KL-2 przecinają działki poprzecznie w trzech miejscach. Na drugim odcinku, zaprojektowano drogę KL-2, rozdzielającą tereny o symbolu MU i U2. Wzdłuż projektowanych rozwiązań drogowych zaprojektowano nieprzekraczalne linie zabudowy, które znacznie bardziej ograniczały prawo zabudowy i tworzyły dużo szerszy bufor bez prawa zabudowy. Rada gminy uchwalając plan miała świadomość, że obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Podkreśliła, że aczkolwiek prawo własności chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), nie jest prawem bezwzględnym, gdyż w określonych sytuacjach może doznawać ograniczeń. Ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności mogą być w demokratycznym państwie prawa ustanawiane tylko wtedy, gdy jest to konieczne dla jego bezpieczeństwa, porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i w analizowanej sytuacji ograniczenia prawa własności było konieczne ze względu na ochronę zdrowia i ochronę praw innych osób. Zasadne jest odizolowanie terenów zabudowy mieszkaniowej od terenu usługowego.

Skarżący w piśmie procesowym z 19 grudnia 2017 r. podtrzymali wniesioną skargę precyzując, że żądanie dotyczy stwierdzenia nieważności planu w zakresie wskazanym w skardze, czyli "linii" niezależnie od tego czy są to linie ograniczające możliwości zabudowy tych nieruchomości w związku z usytuowaniem w pierwotnej wersji Planu drogi, z której ostatecznie zrezygnowano (nazwane w skardze "liniami rozgraniczającymi drogi') czy też są to - jak twierdzi w odpowiedzi na skargę Rada - "nieprzekraczalne linie zabudowy, które buforują od siebie tereny o różnych funkcjach i różnym sposobie zagospodarowania". Ustosunkowując się do twierdzeń sformułowanych w odpowiedzi na skargę - skarżący wskazali, że jest rzeczą jasną, że zaprojektowanie drogi wymagało wyznaczenia w pierwotnym projekcie planu równoległych do niej nieprzekraczalnych linii zabudowy. Jest też rzeczą jasną, że rezygnacja z projektowanej pierwotnie drogi powinna pociągać za sobą wykreślenie z części graficznej ostatecznie uchwalonego planu nieprzekraczalnych linii zabudowy, które wcześniej znalazły się tam z uwagi na projektowaną drogę, z której zrezygnowano w trakcie prac nad planem. Są głęboko przekonani, że jedynym uzasadnieniem wprowadzenia do części graficznej planu linii było zaprojektowanie w ich granicach - w pierwotnym projekcie planu - drogi lokalnej, z której Rada Miejska następnie zrezygnowała. W odpowiedzi na skargę organ potwierdza, że na obszarze należących obecnie do skarżących planowano pierwotnie ulokowanie drogi o charakterze lokalnym. Organ potwierdza też, że z drogi tej zrezygnowano na skutek skarg właścicieli gruntów. Projektowana pierwotnie na tym obszarze droga lokalna KL2 mieściła się dokładnie w liniach zabudowy oznaczonych kolorem czerwonym na załączonej do skargi kopii wyrysu z planu. Całkowicie nie zgadzamy się z argumentacją przedstawioną przez organ i wskazujemy, że argumentacja ta nie tylko pomija rzeczywiste przyczyny wyznaczenia w części graficznej planu nieprzekraczalnych linii zabudowy zaskarżonych przez skarżących, ale - dodatkowo - jest nielogiczna, wewnętrznie sprzeczna i w sposób oczywisty koliduje z rzeczywistymi postanowieniami planu. Jedynym rzeczywistym powodem wrysowania w planie zaskarżonych nieprzekraczalnych linii zabudowy było zaplanowanie w tym miejscu drogi o charakterze lokalnym, a nie — jak twierdzi w odpowiedzi na skargę Rada - konieczność buforowania terenów o różnych funkcjach i ochrona zdrowia i praw osób trzecich. Według skarżących gdyby rzeczywistym zamiarem Rady było buforowanie stref o różnym przeznaczeniu (oznaczonych symbolami MU i U2), to całą strefę U2 powinien otaczać taki bufor. Tymczasem istnieje on tylko na części granicy strefy U2 i strefy MU przylegającej do ulicy [...] i tylko w obszarze wykreślonej z Planu pierwotnie projektowanej drogi lokalnej. W pozostałej części pasa granicznego strefy U2 przylegającej do ulicy [...] i strefy MU przylegającej do ulicy [...] żadnej strefy buforowej nie ma. Nie ma jej również na całym odcinku granicy strefy U2 ze strefą MU przylegającą do niej od północnego zachodu. Dodatkowym dowodem na powstanie "teorii buforu" ad hoc. wyłącznie na potrzeby niniejszego postępowania, jest fakt, że "bufor" oddziela strefę MU przylegającą do ulicy [...] od strefy MU przylegającej do ulicy [...] (obie strefy bezpośrednio ze sobą graniczą). Oznacza to, że "bufor" rozdziela dwie strefy o identycznym przeznaczeniu, czego nie można zaakceptować posługując się choćby elementarną logiką. Widać z tego jasno, że to nie różnorodność przeznaczenia i sposobu zagospodarowania sąsiadujących ze sobą stref wyznaczyła zaskarżone przez skarżących nieprzekraczalne linie zabudowy (granice "buforu" jak twierdzi Rada Gminy). Wbrew stanowisku Rady Gminy o obecności tych linii w Planie Miejscowym przesądziła projektowana pierwotnie droga lokalna, z której władze planistyczne zrezygnowały w toku dalszych prac nad Planem. "Teoria buforu" nie tłumaczy jego szerokości. Rada Gminy uznała, że dla "zbuforowania" ulicy [...], która jest dużą drogą tranzytową wystarczy pas o szerokości 19 metrów wyznaczony granicą linii zabudowy dla działek przylegających do ulicy [...]. Trudno w tej sytuacji zrozumieć dlaczego "strefa buforowa" pomiędzy strefami o niemal identycznym sposobie zagospodarowania miałaby mieć aż 32 metry. Wszystko wyjaśnia fakt, że tyle właśnie wynosi rozpiętość nieprzekraczalnych linii zabudowy wyznaczanych w Planie wokół projektowanych dróg lokalnych. Postanowienia części opisowej Planu przeczą też twierdzeniu, że tereny oznaczone symbolami MU i U2 to tereny o równych funkcjach i równym sposobie zagospodarowania, wymagającego specjalnego buforowania. Jeśli wziąć pod uwagę nie tylko przeznaczenie podstawowe obu stref, ale też ustalone planem ich przeznaczenie uzupełniające, to okaże się, że plan przewiduje bardzo zbliżony sposób ich zagospodarowania. Dopuszcza nawet identyczny sposób zagospodarowania obu obszarów. W obu strefach dopuszczona jest zabudowa jednorodzinna mieszkalna. W obu strefach usługi publiczne i lokalne mogą mieć tylko nieuciążliwy charakter. W obu strefach wykluczono działalność produkcyjną, magazynową i wszelką działalność uciążliwą dla środowiska. W obu strefach dopuszczono niemal identyczne parametry architektoniczne zabudowy. Nie miało zatem żadnego sensu buforowanie niemal jednorodnych co do przeznaczenia i charakteru zabudowy stref MU i U2. Tym bardziej, że w obrębie samej strefy U2 dopuszczona jest zabudowa przewidziana jako podstawowa dla strefy MU. O takim buforowaniu stref nie wspomina zresztą w ogóle sam Plan, nie przewidując w żadnym punkcie konieczności, możliwości ani potrzeby tworzenia stref buforowych nie tylko pomiędzy strefami MU i U2, ale nawet pomiędzy obszarami o znacznie większej różnorodności przeznaczenia i zabudowy. Analiza powyższych postanowień planu uwypukla z całą ostrością bezzasadność twierdzenia Rady Miejskiej [...], jakoby ustalenie w Planie zaskarżonych nieprzekraczalnych linii zabudowy i wynikające z nich ograniczenie prawa własności skarżących było konieczne ze względu na ochronę zdrowia i ochronę praw innych osób. Zakwestionowanymi ustaleniami Rada Gminy rażąco wykroczyłoby poza swoje ustawowe uprawnienia jako organu planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - dalej w skrócie: "P.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności była uchwała Rady Miejskiej [...] (zwanej dalej: "Radą" lub "organem") nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi [...] (dalej w skrócie: "Plan" lub "Uchwała") w części dotyczącej linii rozgraniczających drogi uwidocznionych w załączniku graficznym do planu i przecinających obszar działek ewidencyjnych, których skarżący są właścicielami.

Po pierwsze, Sąd zauważa, że zaskarżona Uchwała została sporządzona i uchwalona pod rządzami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. Nr 89, poz. 415, ze zm.) – dalej w skrócie: "u.p.z."], obowiązującej do 11 lipca 2003 r. Zatem i procedura planistyczna związana z uchwaleniem przedmiotowej Uchwały toczyła się w trybie wyznaczonym regulacją ww. ustawy. Z kolei dalej, oznacza to, że wszystkie zarzuty skargi oparte na regulacjach obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) nie mogły być rozważane - przy uchwalaniu i podejmowaniu zaskarżonego Planu - w kategoriach naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji wskazanie w dalszych rozważaniach na naruszenia ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wydanym Planem zostanie dokonane przez Sąd z urzędu.

Po drugie, Sąd stwierdził, że skarżący posiadają interes prawny dający im legitymację do wniesienia skargi. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, jest norma prawa materialnego, przy czyn niekoniecznie interes prawny musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 16.02.2010r., sygn. akt lI OSK 1981/09, publ. cbois.nsa.gov.pl). Z akt sprawy, w tym z przedłożonych przez skarżących odpisów ksiąg wieczystych wynika, że skarżący są współwłaścicielami działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...] położonych we wsi [...]. Część tych nieruchomości znajduje się w Obszarze zabudowy mieszkaniowej i usługowej oznaczonym w zaskarżonym Planie symbolem "MU", a część nieruchomości znajduje się w Obszarze usług komercyjnych i publicznych oznaczonym w zaskarżonym Planie symbolem "U2". Skarżący kwestionując ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu wzdłuż ich działek "nieprzekraczalnych linii zabudowy", wywodzą więc swój interes prawny z przepisów prawa materialnego regulujących prawo własności. Zgodnie z treścią art. 140 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Bez wątpienia skarżący, jako podmioty legitymujące się prawem własności przysługującym im względem wyżej wymienionych działek objętych zakresem zaskarżonej Uchwały – posiadają interes prawny w kwestionowaniu ustaleń przyjętych w tej Uchwale. Dalej uprawnienie skarżących do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875). Norma ta stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz posiadania interesu prawnego, jest jeszcze jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19.06.2009r., sygn. akt II OSK 205/09). Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami uchwały (planu). Niewątpliwie zaprojektowanie w planie nieprzekraczalnych linii zabudowy przechodzących przez działki będące własnością skarżących ukształtowało sposób wykonywania przysługującego im prawa własności. Zaskarżona Uchwała wprowadziła zatem ograniczenia w dotychczas wykonywanym przez skarżących prawie własności, czyli zmiany powodujące pogorszenie sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości stanowiących własność skarżących, co warunkowało przyznanie im legitymacji w niniejszej sprawie. W tym sensie, plan miejscowy narusza zatem interes prawny skarżących, jako współwłaścicieli ww. działek.

Po trzecie, Sąd wyjaśnia, że do uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu miejscowego w ramach przesłanki określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego skarżących postanowieniami planu miejscowego znajduje umocowanie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia planu miejscowego mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego planu, jako aktu prawa miejscowego, to w takim zakresie plan ten nie może wywierać skutków prawnych, jako byłby sprzeczny z określonymi przepisami obowiązującego prawa.

W tak przedstawiającym się stanie rzeczy rolą Sądu było dokonanie merytorycznej kontroli legalności Uchwały, w ramach której należało rozważyć - czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżących doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Przystępując więc do rozważań we wskazanym przedmiocie, należy podać, że art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 5 u.z.p. stanowił, iż w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, a nadto wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych i prawo własności. Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu – stosownie do art. 2 u.z.p. - dokonywane było w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Z kolei, w myśl art. 3 pkt 1 u.z.p., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy miał prawo do zagospodarowania terenu, do którego miał tytuł prawny. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 u.z.p.). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – zgodnie z art. 10 ust. 1 u.z.p. - ustalało się, w zależności od potrzeb: lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy (pkt 6); szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeby ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 8). Przywołane uprawnienie planistyczne gminy, zwane w doktrynie ,,władztwem planistycznym", czy też ,,samodzielnością planistyczną gminy", nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57). Nieruchomości należące do skarżących i objęte zaskarżonym zakresem Planu to: 1) działki o numerach ew. [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] położone w [...] znajdujące się na Obszarze zabudowy mieszkaniowej i usługowej, oznaczonym na rysunku planu symbolem "MU", z tym że działka o numerze ew. [...], położona jeszcze w niewielkiej części na terenie przeznaczonym pod komunikację - ulicę lokalną, oznaczoną na rysunku planu symbolem "KL-2"; 2) działki o numerach ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] położone w [...] znajdujące się w części na Obszarze zabudowy mieszkaniowej i usługowej, oznaczonym na rysunku planu symbolem "MU" i w części na Obszarze usług komercyjnych i publicznych, oznaczonym na rysunku planu symbolem U2. Inaczej mówiąc, obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów wsi [...] przeznacza działki należące do skarżących pod zabudowę mieszkaniową i usługi (symbol w planie MU) - tereny przyległe do ul. [...] i teren przyległy do projektowanej drogi lokalnej oznaczonej symbolem KL-2 oraz pod usługi komercyjne i publiczne (symbol w planie U2) - teren przyległy do ul. [...]. Teren oznaczony na załączniku graficznym planu symbolem "MU" - zgodnie z § 10 ust. 1 Planu – oznacza "Obszary zabudowy mieszkaniowej i usługowej MU z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i nieuciążliwe usługi o charakterze lokalnym, w tym służące realizacji lokalnych celów publicznych w rozumieniu ustawy. Zaś teren oznaczony na załączniku graficznym planu symbolem "U2" – zgodnie z § 11 ust. 1 Planu – oznacza "Obszary usług – U1 i U2" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod: - pkt 1 - budynki użyteczności publicznej przeznaczone do pełnienia funkcji administracyjno-biurowej, oświaty, nauki, kultury, obsługi bankowej, handlu i innych usług nieuciążliwych dla otoczenia,

- pkt 2 - budynki zamieszkania zbiorowego o funkcji hotelowej, motelu, pensjonatu, wraz z urządzeniami obiektami pomocniczymi, w tym ulicami, parkingami oraz zielenią i urządzeniami sportu i rekreacji, z wykluczeniem obiektów mogących powodować uciążliwość dla środowiska oraz obiektów produkcyjnych i magazynowych. Według ust. 2 - w obszarach U2 dopuszcza się w zakresie przeznaczenia uzupełniającego lokalizację m. in. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna może być realizowana przy zachowaniu następujących warunków: powierzchnia terenu zabudowy mieszkaniowej nie może być większa niż 50 % powierzchni danej jednostki obszarowej U1 lub U2; minimalna odległość zabudowy mieszkaniowej od linii rozgraniczających ulic klasy KG, tj. od ul. [...] oraz od projektowanej obwodnicy w ciągu drogi krajowej nr [...], powinna wynosić co najmniej 100 metrów; przy lokalizacji zabudowy mieszkaniowej należy zapewnić możliwość prawidłowej obsługi komunikacyjnej terenów, które mają możliwości bezpośredniego połączenia komunikacyjnego z ulicami klasy KG. W myśl zatem postanowień planistycznych teren MU - to teren, którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i nieuciążliwe usługi o charakterze lokalnym. Natomiast teren U2 – to teren, którego podstawowym przeznaczeniem gruntów są: budynki użyteczności publicznej, budynki zamieszkania zbiorowego i w ramach przeznaczenia uzupełniającego także zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Z kolei, jeżeli chodzi o nieprzekraczalne linie zabudowy, to w § 21 ust. 1 Planu postanowiono, że w granicach obszarów przeznaczonych na cele zabudowy, wyznacza się nieprzekraczalne linie zabudowy, oznaczone na rysunku planu, a w § 21 ust. 2 Planu postanowiono, że budynki mogą być lokalizowane wyłącznie w obrębie terenów wyznaczonych liniami, o których mowa w ust. 1.

W tak przedstawiających się ówcześnie regulacjach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, postanowieniach zaskarżonej uchwały, skarżący podnieśli, że w czasie prac nad projektem obecnie obowiązującego planu przewidywano poprowadzenie przez wyżej opisane, należące do skarżących nieruchomości, ślepej ulicy (drogi o charakterze lokalnym). Niemniej uwzględniając zgłoszone do projektu planu uwagi, zrezygnowano z tego rozwiązania, jako że wszystkie działki, na których obszarze miała powstać ww. droga są dobrze skomunikowane z drogami publicznymi. W rezultacie projektowana pierwotnie droga wykreślona została z Planu. Według skarżących przez omyłkę zapomniano jednak wykreślić z części graficznej planu "linie rozgraniczające" tej drogi (Sąd zauważa, że skarżącym właściwie chodzi o "nieprzekraczalne linie zabudowy"). W części rysunkowej planu pozostały zatem linie, między które nie wrysowano żadnej drogi. Linie te w sposób sztuczny i całkowicie bezzasadny wydzielają część obszaru oznaczonego w planie symbolem MU, mimo że cały ten obszar, łącznie z terenem objętym ww. nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, ma to samo przeznaczenie w planie. W taki oto sposób i według skarżących - nieznajdujący żadnego racjonalnego uzasadnienia - ograniczono ich własność. Z kolei, Rada w odpowiedzi na skargę - podtrzymując zasadność poprowadzenia przez działki skarżących nieprzekraczalnych linii zabudowy - najpierw podkreśliła, że na rysunku Planu są ustalone linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach i różnym sposobie zagospodarowania (tereny: MU i U2) oraz ustalone są nieprzekraczalne linie zabudowy. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi [...] został wyłożony do publicznego wglądu w terminie od 2 czerwca do 30 czerwca 1997 r. Na etapie wyłożenia, projekt tego planu zakładał inne rozwiązania w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również przewidywał inny układ komunikacyjny. Na obszarze działek, należących obecnie do skarżących była zaprojektowana siatka dróg o symbolu KL-1 i KL-2. Na skutek złożonych i uwzględnionych w trakcie procedury planistycznej zarzutów zrezygnowano z zaprojektowania niektórych dróg. Jednakże pozostawiono sporne nieprzekraczalne linie zabudowy, mające na celu stworzenie buforu oddzielającego od siebie tereny o różnych funkcjach i różnym sposobie zagospodarowania, konkretnie teren przeznaczony wyłącznie pod usługi od terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W istocie chodziło o odizolowanie terenu zabudowy mieszkaniowej od terenu usługowego. Takie ograniczenia prawa własności skarżących było konieczne ze względu na ochronę zdrowia i ochronę praw innych osób.

Odnosząc się do powyższego, Sąd podkreśla, że gmina - choć jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalanie przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania terenu – to realizując te uprawnienia nie może postępować w sposób dowolny. Istotne jest bowiem to, że władztwo planistyczne gminy (jej samodzielność) nie może być rozumiane w taki sposób, że nie podlega żadnym ograniczeniom. Ówcześnie ograniczenia te wynikały wprost z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza z art. 1 ust. 2, który nakazywał w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać, wymienione tam uwarunkowania, a szczególności te istotne dla sprawy, tj. z punktu 1. Posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których dochodzi do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Stosownie do art. 10 ust. 1 u.z.p., jednym ze standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego było zamieszczenie ustaleń dotyczących wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w taki sposób, aby zawierały one w szczególności określenie linii zabudowy (pkt 6). Pojęcie to jednak nie zostało zdefiniowane w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, ani też w treści zaskarżonego Planu, a i dotychczas nie doczekało się definicji ustawowej. Dlatego niezwykle pomocne w ustaleniu znaczenia pojęcia "linia zabudowy" są nie tyle akty prawne, które się tym pojęciem posługują, ale i poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Linia zabudowy jest pojęciem występującym w aktach prawnych z zakresu planowania przestrzennego. Jest jednym z elementów charakterystyki urbanistycznej. Jeżeli mówimy o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu to mamy na myśli również usytuowanie linii zabudowy - jako wyznacznika techniczno – budowlanego w planowaniu przestrzennym. Linia zabudowy jest to odległość, w jakiej od granicy działki lub (częściej) drogi można zbudować budynek (czyli przeważającej części przypadków wiążę się ją z pasem drogowym, w sensie wyznaczania zbliżenia budynku do pasa drogowego). Pojęcie linii zabudowy zawiera w sobie zarówno "obowiązującą linię zabudowy", jak i "nieprzekraczalną linię zabudowy". Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa od tak ustalonego jej przebiegu. Natomiast określenie linii zabudowy jako nieprzekraczalnej oznacza, że planowany obiekt może być posadowiony w sposób odbiegający od jej przebiegu, byleby nie przekraczał we wskazanym kierunku tak określonej linii. Nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza bardzo często maksymalne zbliżenie do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji. Jest to granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Linia zabudowy – w projektowaniu urbanistycznym to linia określająca obszar dopuszczalnego lub wymaganego położenia budynków. Obowiązująca linia zabudowy (czasem określana jako nakazana lub obligatoryjna) – to linia wyznaczająca położenie lica ściany frontowej budynków, nieprzekraczalna linia zabudowy (czasem określana jako maksymalna nieprzekraczalna) – linia ograniczająca obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków. Obowiązujące linie zabudowy dokładnie określają, w którym miejscu musi znaleźć się ściana budynku i wyznaczane są w miejscach istotnych urbanistycznie. Nieprzekraczalna linia zabudowy z kolei oznacza, że budynki nie mogą być poza tą linią zlokalizowane (wyrok NSA z 5.04.2000 r., sygn. akt SA/Sz 41/99). Dokładny sens tych pojęć powinien być też odczytywany przy uwzględnieniu treści konkretnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast konkretna lokalizacja obiektu na działce w granicach określonych postanowieniami planu i wynikających z obowiązujących przepisów prawa następuje na etapie prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowania zmierzającego do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego należy wyprowadzić tezę, że linia zabudowy (nieprzekraczalna linia zabudowy) ma za zadanie lokalizacyjne kształtowanie zabudowy, sytuowanie zabudowy – względem granicy działki, względem drogi (pasa drogowego). Rolą linii zabudowy nie jest stworzenie "buforu" jak to ujmuje Rada, mającego na celu oddzielanie, odizolowanie, rozgraniczenie terenów o różnym przeznaczeniu, różnych funkcjach, różnych zasadach zagospodarowania. Do oddzielania terenów o różnych funkcjach czy różnych zasadach zagospodarowania – zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p. – służyły linie rozgraniczające. Ponadto, jak słusznie zauważyli skarżący tłumaczenia Rady, przy wzięciu pod uwagę dopuszczalnej zabudowy na obu obszarach oznaczonych symbolami MU i U w zakresie usług (do tego o charakterze nieuciążliwym dla środowiska) i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, są zupełnie nieprzekonywujące i pozbawione jakichkolwiek racji. Linia zabudowy nie służy do takiego ukształtowania danej zabudowy, aby tę zabudowę i ludzi z niej korzystających uchronić od negatywnych skutków płynących od innej, sąsiedniej, pobliskiej zabudowy, w sensie ochrony przed mnogością przebywania ludzi (biuro, hotel, szkoła, placówka handlowa, parking, itp. – zgodnie z symbolem Planu U2) czy przed imisjami: hałasu, zanieczyszczeń powietrza, środowiska, cienia, itp., czyli ogólnie w sensie ochrony zdrowia mieszkańców. Nie służy do ochronie zdrowia osób trzecich czy ochrony innych ich praw, tylko do kształtowania zabudowy wpływając na ład przestrzenny, urbanistykę i architekturę. Zauważyć też należy, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linię zabudowy ustalało się w zależności od potrzeby. Taką potrzebą, zarazem ograniczającą prawo własności skarżących, nie mogła być wskazywana przez Radę ochrona zdrowia, ochrona praw innych osób. W konsekwencji oznacza to, że Rada nie wykazała przekonywującej, racjonalnie uzasadnionej potrzeby ustalenia w Planie na działkach skarżących nieprzekraczalnych linii zabudowy. Również art. 1 ust. 2 pkt 3 u.z.p. wskazywał na uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony środowiska, zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia – zatem to w tym kierunku w ustaleniach planistycznych mogła pójść Rada, aby zapewnić ochronę w powyższym rozumieniu. Ponadto, zgodnie z obowiązującym ówcześnie brzmieniem art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) obiekty budowlane należało projektować, budować i użytkować zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający m. in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich obejmującą w szczególności ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby.

Sąd doszedł zatem do przekonania, że Uchwała w zaskarżonej części, została uchwalona całkowicie dowolnie, bez żadnego prawnego i faktycznego uzasadnienia, dającego się racjonalnie wytłumaczyć. Organ zarówno w toku postępowania planistycznego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego winien wykazać, że wykonując swoje uprawnienia nie nadużył ich oraz, że podjęte w planie ustalenia mieszczą się w granicach przyznanych uprawnień. Niemniej w sprawie tego zabrakło. W ocenie Sądu, w istniejącym stanie faktycznym i obowiązującym ówcześnie stanie prawnym, poprowadzenie na rysunku planu w poprzek działek skarżących nieprzekraczalnych linii zabudowy w 30 metrowej odległości od siebie i - wbrew twierdzeniu Rady - w zasadzie wyłącznie po tej części działek, które znalazły się w obszarze oznaczonym symbolem MU, nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego, bez podania uzasadnionych przyczyn tego przekroczenia oraz stosownych przepisów prawa. Brak racjonalnego uzasadnienia dla przyjętego rozwiązania planistycznego w zaskarżonej Uchwale. Uprawnienie gminy w postaci samodzielnego, władczego decydowania o zagospodarowaniu terenu, w tym decydowania o przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy, musiało uwzględniać całość systemu prawa, a zatem musiało być również zgodne z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP, w tym zasadą równości i proporcjonalności (art. 32 i 31 Konstytucji). Wszystko powyższe dowodzi, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących przez nadużycie władztwa planistycznego Gminy, nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżących, nieznajdującą oparcia w przepisach wówczas obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wiadomym jest, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej, to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych obowiązującym prawem. Skoro na gruncie niniejszej sprawy wykazano, że wprowadzone przez Radę przedmiotowe rozwiązanie, nie stanowi rozwiązania racjonalnego i ogranicza prawa własności skarżących w sposób nadmierny i nieproporcjonalny, to należało w tej części uwzględnić skargę. Oddalenie skargi nastąpiło po pierwsze w zakresie, w którym skarga obejmowała działki nr [...] i [...], albowiem Sąd uznał, że przez te nieruchomości nieprzekraczalne linie zabudowy nie przebiegają, biorą one bowiem początek od granicy działki [...], zatem w tym zakresie nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżących; po drugie w zakresie tej części "buforu", w której nie przebiega on po działkach będących własnością skarżących, zatem i w tym zakresie nie można mówić o posiadaniu interesu prawnego przez skarżących, a dalej i o jego naruszeniu. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. – orzekł jak w punkcie I i II wyroku. O kosztach postępowania postanowiono w punkcie III na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.