Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1853/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Dnia 15 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 94/18 w sprawie ze skargi Gminy Olsztyn na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 grudnia 2017 r. nr PN.4131.373.2017 w przedmiocie zmiany nazwy ulicy I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Gminy Olsztyn kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 94/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi Gminy Olsztyn na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 13 grudnia 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy, uchylił zaskarżonego zarządzenie zastępcze.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zarządzeniem zastępczym z dnia 13 grudnia 2017 r. Wojewoda Warmińsko - Mazurski, działając na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r., poz. 744 ze zm., dalej także ustawy dekomunizacyjnej), ustalił, iż: ulicy Dąbrowszczaków położonej w mieście Olsztynie nadaje się nazwę Erwina Kruka, a zarządzenie zastępcze wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego (§ 2).

W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda podał, że z dniem 2 września 2016 r. weszła w życie ustawa o zakazie propagowania komunizmu, która w art. 1 ust. 1 wprowadziła regulację, zgodnie z którą nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 ww. ustawy obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku jednostki samorządu terytorialnego lub związku metropolitalnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Z art. 6 ust. 2 ww. ustawy wynika natomiast, że w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust.1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1. Wyjaśniono, że w piśmie z 21 września 2017 r. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wskazał, że w jego ocenie, nazwa ulicy Dąbrowszczaków w m. Olsztynie, podlega zmianie jako wypełniająca normę art. 1 ustawy. Wobec tego organ nadzoru zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu wystąpił do IPN o opinię potwierdzającą niezgodność nazwy ulicy Dąbrowszczaków z art. 1 ww. ustawy. Opinią z dnia 8 grudnia 2017 r. IPN potwierdził tę niezgodność. W opinii wskazano, że: "W ocenie Instytutu Pamięci Narodowej-KŚZpNP wymieniona nazwa upamiętnia organizację symbolizującą komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Na poparcie powyższego wskazuję, co następuje: "Dąbrowszczacy" to pojęcie odnoszące się do komunistów i innych ochotników (przede wszystkim narodowości polskiej) - członków XllI Brygady Międzynarodowej im. Jarosława Dąbrowskiego w czasie wojny domowej i sowieckiej interwencji w Hiszpanii w latach 1936-1939. Pojęcie to niekiedy rozszerzone jest także na innych uczestników wojny w Hiszpanii narodowości polskiej. Byli realizatorami polityki stalinowskiej na Półwyspie Iberyjskim. Ze względów propagandowych wykorzystywali jako patrona Jarosława Dąbrowskiego, od lat nieżyjącego zasłużonego polskiego dowódcę, członka Komitetu Centralnego Narodowego, przekształconego w Rząd Narodowy w okresie Powstania Styczniowego, emigranta we Francji, który po klęsce w wojnie z Prusami w roku 1871, stanął na czele wojsk tzw. Komuny Paryskiej i zginął na barykadach w Paryżu. Polscy komuniści byli rozproszeni po brygadach różnych narodowości. Należeli m.in. do ściśle współpracującego z wywiadem sowieckim pionu politycznego - pełnili m. in. funkcje komisarzy politycznych, tworzonych przy poszczególnych jednostkach wojskowych według wzorców stalinowskich. Jednym z pierwszych polskojęzycznych oddziałów była 36-osobowa grupa im. J Dąbrowskiego (...) W latach wojny jako tzw. "hiszpanie" stali się zapleczem kadrowym dla powstających w centralnej Polsce oddziałów komunistycznej Gwardii Ludowej PPR. Jej pierwszym dowódcą był "hiszpan" przeszkolony w ZSRR dywersant Bolesław Mołojec - jeden z dowódców Brygady im. Dąbrowskiego w 1938 roku. Jako "dąbrowszczacy stali się częścią propagandowego mitu w okresie PRL, głoszącego, iż komuniści w różnych krajach świata walczyli o wyzwolenie "narodowe i społeczne", przy pełnym przemilczeniu ich dążeń do rozszerzenia systemu stalinowskiego i zasięgu totalitarnego ZSRR na inne kraje Europy."

Mając to stanowisko na uwadze, które Wojewoda podzielił, należało stwierdzić, że nazwa ulicy Dąbrowszczaków, jest nazwą wypełniającą dyspozycję art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Skoro Rada Miasta Olsztyna, w terminie wskazanym w art. 6 ust. 1 tej ustawy nie zmieniła nazwy ulicy Dąbrowszczaków, koniecznym stało się wydanie zarządzenia zastępczego. Organ nadzoru nadał ulicy nazwę Erwina Kruka - nazwa ta jest zgodna z art. 1 ww. ustawy.

Rozpoznając skargę na zarządzenie zastępcze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej jako organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody, który wydaje zarządzenie zastępcze, nie są tożsame. To na wojewodzie spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialno-prawnego i tym samym wydania zarządzenia zastępczego, które merytorycznie załatwia sprawę. Gdyby podzielić pogląd, że opinia IPN-u jest wiążąca dla organu nadzoru, to racjonalny ustawodawca uprawnienia określone w art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nadałby IPN, a nie wojewodzie. Tymczasem zadania nałożone na IPN w ustawie o IPN zobowiązują tą jednostkę do szczególnej staranności w badaniu wiedzy historycznej. W kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu, staranności tej zabrakło, zaś Wojewoda w wydanym zarządzeniu zastępczym nie zawarł żadnej własnej oceny co do stwierdzenia, czy faktycznie nazwa "Dąbrowszczacy" odpowiada dyspozycji art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu stanowiąc symbol komunizmu.

W opinii IPN stwierdzono, że ""Dąbrowszczacy" to pojęcie odnoszące się do komunistów i innych ochotników (przede wszystkim narodowości polskiej) - członków XllI Brygady Międzynarodowej im. Jarosława Dąbrowskiego w czasie wojny domowej i sowieckiej interwencji w Hiszpanii w latach 1936-1939. Pojęcie to niekiedy rozszerzone jest także na innych uczestników wojny w Hiszpanii narodowości polskiej". Natomiast ze wskazanych przez Sąd publikacji, w których autorzy powołują się na wcześniejsze badania wynika niezbicie, że na rzeszę ok. 5000 żołnierzy polskich (niektóre opracowania historyczne wskazują nawet na wielkość 5200) biorących udział w walce przeciwko zbuntowanym oddziałom nacjonalistycznym w obronie legalnie działającego rządu lewicowo-republikańskiej Hiszpanii byli niewątpliwie komuniści i agenci radzieckiego wywiadu, dane dotyczące ich wielkości kształtują się w granicach od ok. 40 nawet do 60 %, jednak wśród tej rzeszy Polaków oraz obywateli polskich narodowości niepolskiej, były osoby z różnych innych środowisk tj. działacze związkowi, socjaliści, działacze organizacji żydowskich, trockiści, anarchiści. Nadto jak wskazują to przywołani publicyści, duża grupa dąbrowszczaków (1,3 tyś.) pozostawała bezpartyjna. Bez szczegółowego wyartykułowania tej kwestii w opinii IPN nie sposób wyjaśnić z jakiego powodu, przy zróżnicowanych poglądach osób biorących udział w ramach XIII Brygady Międzynarodowej im. Jarosława Dąbrowskiego, uznano, że stanowili oni komunistów biorących udział w sowieckiej interwencji w Hiszpanii w latach 1936-1939. W przesłanej opinii brak jest jakiekolwiek dygresji na temat motywów osób biorących udział w działaniach wojennych w Hiszpanii. Podano tylko, że dąbrowszczacy "byli realizatorami polityki stalinowskiej na Półwyspie Iberyjskim", podczas gdy motywacja tych osób co wynika z ujawnionych źródeł historycznych była bardzo zróżnicowana. Zatem stwierdzenie o realizacji polityki stalinowskiej na Półwyspie Iberyjskim przez tą organizację jest zapewne dużym uproszczeniem i niedopowiedzeniem zamieszczonym w opinii, bowiem takie postawy można przypisać jedynie poszczególnym osobom, nie zaś całej formacji.

W tym stanie sprawy nie można zdaniem Sądu zaaprobować sytuacji, gdy wobec tak niewyczerpującej oceny historycznej XllI Brygady Międzynarodowej im. Jarosława Dąbrowskiego Wojewoda w wydanym zarządzeniu zastępczym nie dokonuje własnej oceny tej organizacji w kontekście symbolu komunizmu, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie komunizmu. Taka niepełna ocena winna bowiem wzbudzić uzasadnione wątpliwości, skłonić do pogłębionej analizy historycznych uwarunkowań jej działania, zwłaszcza gdy organ oceniał organizację w kontekście spełnienia przesłanek z art. 1 ust. 1 ww. ustawy. Z uwagi na tak niejednoznaczną ocenę historyczną dotyczącą "Dąbrowszczaków" brak odniesienia się do wszystkich postaw oraz działań żołnierzy wchodzących w skład tej formacji, nie można zaakceptować oceny Wojewody, iż formacja ta jako organizacja symbolizuje komunizm zwłaszcza, gdy w przedstawionej opinii IPN przytoczono jedynie niektóre z postaw i postaci będących członkami XIII Brygady Międzynarodowej im. Jarosława Dąbrowskiego. Nie wyjaśniono także, z uwagi na jakie okoliczności i powody, całościowa historyczna ocena tej formacji musiała być dokonana tylko poprzez uwzględnienie postaw części jej członków niewątpliwie będących komunistami.

W ocenie Sądu nazwa ulicy Dąbrowszczaków, w kontekście przedstawionej argumentacji zarządzenia zastępczego nie wyczerpuje przesłanki wskazującej na symbolizowanie komunizmu, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł Wojewoda Warmińsko - Mazurski, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

- stosownie do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, polegające na błędnym ustaleniu, że nazwa ulicy Dąbrowszczaków nie symbolizuje komunizmu lub innego ustroju totalitarnego i nie propaguje represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1944 - 1989, naruszając tym samym zakaz ustanowiony we wskazanym przepisie;

- stosownie do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia dla ustalenia, że formacja "Dąbrowszczacy" nie symbolizuje komunizmu lub innego ustroju totalitarnego i nazwa ta nie propaguje represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1944 - 1989, wskutek czego Sąd dopuścił się naruszenia przepisu art. 148 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 13 grudnia 2017 r.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Gmina Olsztyn wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Fakt, że strona nie podziela poglądu sądu, nie oznacza, że pisemne motywy rozstrzygnięcia uchybiają wymogom uzasadnienia określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. i to w sposób określony art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Zarzut ten pomija, że w uzasadnieniu wyroku Sąd nie wykluczył przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy, lecz wskazał wyłącznie na brak wystarczającej analizy historycznej przez organ przy podejmowaniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego, co zadecydowało o niepełnych ustaleniach faktycznych dla wydanego rozstrzygnięcia.

Inaczej rzecz ujmując z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wprost wynika, że WSA w Olsztynie w żadnym razie nie dokonał – jak formułuje to zarzut kasacyjny – oceny, iż nazwa ulicy Dąbrowszczaków nie symbolizuje komunizmu lub innego ustroju totalitarnego i nazwa ta nie propaguje represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1944 – 1989 i co za tym idzie czy nazwa ta zasługuje na to, by pozostawać w przestrzeni publicznej. W kontekście braków materiału dowodowego zebranego i przedstawionego przez Wojewodę w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego ocena takowa musiałaby być bowiem uznana także za co najmniej przedwczesną i co za tym idzie dowolną. Przesłanką rozstrzygnięcia było jedynie stwierdzenie, że Wojewoda nie wykazał, by zachodziły określone w ustawie dekomunizacyjnej przesłanki prawne do tego, by organ administracji rządowej ingerował w uprawnienie wspólnoty samorządowej reprezentowanej przez jej organy.

Sąd, zwracając w tym zakresie uwagę na uchybienie organu, zawarł analizę historyczną tej organizacji, z powołaniem się zarówno na opinię IPN, jak i alternatywne wersje przedstawione w literaturze historycznej. Argumentacja uzasadniająca uchylenie aktu jest czytelna i spełnia wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a.

Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi kasacyjnej, to jest zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki wskazać należy, iż również on nie okazał się zasadny.

Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy, wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Z przepisu powyższego wynika jedynie obowiązek przeprowadzenia w toku tego postępowania określonego dowodu, jednakże nie sposób wyprowadzić z niego normy zwalniającej wojewodę z wymogu samodzielnej oceny tego środka dowodowego i wymogu samodzielnego wykazania w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, że zaistniały przewidziane w ustawie przesłanki jego wydania. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie zgadza się z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że opinia ta nie ma charakteru zwykłego stanowiska w sprawie, lecz wiąże organ nadzoru, do tego stopnia, że zwalnia go od jej analizy, czy dokonania własnych ustaleń. To, że do wydawania zarządzeń zastępczych nie stosuje się przepisów K.p.a. i wydanie tego zarządzenia wymaga uzyskania opinii Instytutu nie oznacza, że rola organu nadzoru sprowadza się jedynie do zwrócenia się do IPN o wydanie opinii. Opinia IPN nie może być bowiem utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Do zastąpienia organu gminy w merytorycznej kwestii jaką jest zmiana ulicy na podstawie ustawy uprawniony jest bowiem organ nadzoru, a nie IPN. Wymóg uzyskania opinii rozumieć więc należy jedynie w ten sposób, że wojewoda nie może wydać zarządzenia bez tej opinii, a nie, że opinia ta w istocie ma "zastąpić" zarządzenie wojewody. Inaczej rzecz ujmując wymóg uzyskania opinii IPN nie zwalnia wojewody od badania, czy spełnia ona wymogi opinii tj. czy nie jest jedynie gołosłowną oceną, czy opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, wskazuje czy faktycznie dana nazwa symbolizuje bądź propaguje komunizm oraz czy nie jest obarczona oczywistymi i widocznymi "na pierwszy rzut oka" błędami.

W tym zakresie Sąd Wojewódzki słusznie przyjął, że obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej jako organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody, który wydaje zarządzenie zastępcze nie są tożsame. To na wojewodzie spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialno - prawnego i tym samym wydania zarządzenia zastępczego, które merytorycznie załatwia sprawę.

Sąd Wojewódzki porównał argumentację przedstawioną przez IPN odnośnie pojęcia "Dąbrowszczaków" jako odnoszącego się do komunistów i innych ochotników - członków XIII Brygady Międzynarodowej im. Jarosława Dąbrowskiego w czasie wojny domowej i sowieckiej interwencji w Hiszpanii w latach 1936 - 1939 zarówno z ogólnodostępnymi informacjami zamieszczonymi w Encyklopedii PWN, jak i informacjami dostępnymi literaturze specjalistycznej. Podsumowując te rozważania wskazał, że z dostępnej literatury wynika, iż wśród rzeszy około 5000 żołnierzy polskich biorących udział w walce przeciwko zbuntowanym oddziałom nacjonalistycznym w obronie legalnie działającego rządu lewicowo-republikańskiej Hiszpanii były obok komunistów także osoby innych środowisk.

Sąd I instancji konkludował zasadnie, że wobec braku szczegółowego wyartykułowania tej kwestii w opinii IPN, nie sposób wyjaśnić z jakiego powodu, przy tak zróżnicowanych poglądach dotyczących osób biorących udział w ramach XIII Brygady Międzynarodowej im. Jarosława Dąbrowskiego uznano, że stanowili oni komunistów biorących udział w sowieckiej interwencji w Hiszpanii w latach 1936 - 1939. Zarówno w opinii IPN, jak i zarządzeniu zastępczym brak jakiejkolwiek wzmianki o motywacji osób biorących udział w działaniach wojennych w Hiszpanii, podczas gdy jak wynika ona z ujawnionych źródeł historycznych była ona zróżnicowana. W opinii IPN, którą organ bezdyskusyjnie zaakceptował, przemilczano również pozostałe doświadczenia życiowe niektórych z tych osób, w tym obejmujące walkę o wyzwolenie Polski, ograniczając się do stanowiska o dążeniu do rozszerzania systemu stalinowskiego i zasięgu totalitarnego ZSRR na inne kraje Europy.

W niniejszej sprawie Wojewoda Warmińsko - Mazurski przyjął, że mając na uwadze stanowisko wyrażone w opinii Instytutu Pamięci Narodowej, które organ ten w pełni podziela, należało stwierdzić, iż nazwa ulicy Dąbrowszczaków jest nazwą wypełniającą dyspozycję przepisu art. 1 ust. 1 i 2 oraz 6 ust 1 ustawy. Organ nie przedstawił żadnej samodzielnej argumentacji w tym zakresie, uzasadniając lakonicznie wyłącznie decyzję o przyjęciu nazwy ulicy od osoby Erwina Kruka.

Zasadna jest także konkluzja Sądu I instancji, że stwierdzenie o realizacji polityki stalinowskiej na Półwyspie Iberyjskim przez tą organizację jest dużym uproszczeniem zamieszczonym w opinii, bowiem takie postawy można przypisać jedynie poszczególnym osobom, nie zaś całej formacji. Nie można zatem zaaprobować sytuacji, w której mimo tak powierzchownej oceny historycznej wojewoda w wydanym zarządzeniu zastępczym nie dokonuje własnej oceny tej organizacji w kontekście symbolu komunizmu, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy.

Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że Sąd Wojewódzki dokonał wyłącznie analizy historycznej tej organizacji, przy czym nie wkroczył w uprawnienia wojewody i nie przesądził kwestii zasadności bądź nie wydania zarządzenia zastępczego. Uwypuklił jedynie złożoność dziejów historycznych tej formacji, które organ pominął w zarządzeniu zastępczym i co stało się przyczyną uchylenia tego aktu, jako co najmniej przedwczesnego i pozbawionego należytego uzasadnienia.

Zauważyć bowiem należy, iż choć samo zarządzenie zastępcze nie jest instytucją ujętą w K.p.a. oraz regulowaną przez przepisy tej ustawy (por. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2010r, sygn. II OSK 2055/10,z dnia 14 czerwca 2010r. sygn. II OSK 30/10, z dnia 9 maja 2017r. sygn. II OSK 784/17, dostępne w internetowej centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), to jednak nie oznacza to w żadnym razie dowolności w korzystaniu przez wojewodę z kompetencji do wydawania tego rodzaju zarządzeń zastępczych. Do postępowania w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego znajdą bowiem zastosowanie tak regulacje samej ustawy dekomunizacyjnej, jak i stosowane wprost przepisy Konstytucji, w tym w szczególności jej art. 2 stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym oraz art. 7 stanowiący, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika bowiem zasada zaufania obywateli do państwa. Jej konsekwencją musi być przyjęcie, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w prawem przyznanym obszarze kompetencji, ale noszące znamiona arbitralności i niepodlegające kontroli oraz nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania ich rozstrzygnięć, które to uzasadnienie musi odnosić się do konkretnego rozstrzygnięcia i nie może być jedynie pozorne. Powyższe oznacza, że choć w postępowaniu zakończonym wydaniem zarządzenia zastępczego nie stosuje się wprost przepisów K.p.a., to jednak wojewoda wydając zarządzenie zastępcze musi w jego uzasadnieniu wykazać, że działa w granicach prawa, z czego wynika że jego rozstrzygnięcie nie może być arbitralne czy też oparte na nieprawdziwych podstawach faktycznych. Prawidłowe zarządzenie zastępcze w przedmiocie zmiany nazwy ulicy musi zatem spełnić wymogi funkcjonalnie zbliżone do tych wynikających z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Rezygnacja z tego rodzaju wymogów czyniłaby bowiem pozorną sądową kontrolę zgodności z prawem tego aktu nadzoru nad samorządem terytorialnym oraz sądową ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która to kontrola sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem.

Wskazane w uzasadnieniu orzeczenia Sądu I instancji okoliczności uzasadniały zatem uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego z powodu naruszenia art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegającego na arbitralnym skorzystaniu z kompetencji określonej w art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej przy jednoczesnym braku wyczerpującego i uwzględniającego wszystkie dostępne dokumenty źródłowe i dowody uzasadnienia dla tego rodzaju ingerencji w prawnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego w wykonywaniu jej zadań własnych.

Podsumowując stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok, pomimo niepełnego we wskazanym wyżej zakresie uzasadnienia odpowiada prawu. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.

Skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a., albowiem skarżący kasacyjnie organ nadzoru oświadczył, że zrzeka się rozprawy, a żadna z pozostałych stron postępowania sądowadministracyjnego nie zażądała jej przeprowadzenia.