Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1456/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Molczyk Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi E. S. na § 3 i § 4 uchwały Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata I. T. – W. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta w dniu 10 października 2012 r. przyjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz.Urz. Woj. z 2012 r., poz. 5817). W § 3 i § 4 uchwały określono zakres pojęć dochodu i niskiego dochodu.

Skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r., Nr [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. S.

Skarżący podał, że w dniu 7 grudnia 2012 r. złożył wniosek o przyznanie lokalu mieszkaniowego z zasobu Gminy. Pismem z dnia 2 stycznia 2013 r., odmówiono mu prawa do skorzystania z pomocy mieszkaniowej wskazując, że taka pomoc nie przysługuje mu zgodnie z uchwałą Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali chodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz czasowych pomieszczeń.

Zdaniem skarżącego zapisy uchwały, na podstawie której Gmina prowadzi politykę mieszkaniową, a także kwalifikuje osoby do zawarcia umowy najmu dyskryminują takie osoby jak skarżący, gdyż uzależniają przyznanie pomocy gminy od sztywnej wysokości dochodu. Wskazał, że sytuacja osoby takiej jak on - nieznacznie przekraczającej kryterium dochodowe - może być o wiele gorsza niż osoby, która spełnia kryterium dochodowe. W ocenie skarżącego pozbawianie prawa do ubiegania się o lokal komunalny osób nieznacznie przekraczających kryteria dochodowe nie jest usprawiedliwione, a sztywne trzymanie się jednego, z góry ustalonego kryterium dochodowego nie jest zgodne z prawem.

Skarżący podał, że zwracał się z wnioskiem przydzielenie lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Gminy ze względu na szczególną sytuację materialną, rodzinną i osobistą w jakiej się znalazł, a także ze względów społecznych oraz z uwagi na bezdomność. Wskazał, że jest osobą o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych, nie posiada tytułu prawnego do żadnego lokalu i nie ma możliwości samodzielnego nabycia takiego tytułu. Przekracza kryterium dochodowe o 80 zł.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Prezydent podniósł, że w niniejszej sprawie skarżący nie wzywał Rady Miasta do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Wezwanie takie skierowano do Prezydenta Miasta, a zatem okoliczność ta winna skutkować odrzuceniem skargi.

Organ podał, że na podstawie upoważnienia ustawowego, tj. art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, rada gminy została umocowana przez ustawodawcę do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Z kolei art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego precyzuje co powinny określać uchwalane przez gminy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy, uchwała rady gminy powinna określać wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu. Ponadto, zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów zadaniem gminy jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach.

Oznacza to, że udzielenie gminnej pomocy mieszkaniowej (z wyłączeniem zapewnienia lokali socjalnych oraz zamiennych w przypadkach określonych w ustawie) następuje zawsze w oparciu o spełnione kryterium dochodowe, którego wysokość określa samodzielnie rada gminy.

Uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń została wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a zatem jednym z powszechnie obowiązujących źródeł prawa.

W Dziale II Rozdziale 5 uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy określa zasady wynajmu lokali w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Uprawnionymi do zawarcia umowy najmu są osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych i niskim dochodzie określonym w § 4 ww. uchwały.

Z powyższej regulacji wynika zatem, że obie z przesłanek: niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów muszą wystąpić łącznie.

W świetle § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. za niskie dochody uważa się zatem dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu - średni miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego, który nie przekracza 150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, 125% najniższej emerytury w gospodarstwie dwuosobowym i 100% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym.

Za dochód natomiast, zgodnie z § 3 ust. 1 ww. uchwały uważa się sumę wszelkich przychodów wnioskodawcy i wszystkich osób zgłoszonych do wspólnego zamieszkiwania, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o: 1) koszty uzyskania przychodu; 2) obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 3) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia; 4) składki na ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach. Do dochodu, obliczonego zgodnie z ww. przepisem nie wlicza się: 1) dodatków dla sierot zupełnych; 2) zasiłków pielęgnacyjnych; 3) zasiłków okresowych z pomocy społecznej; 4) jednorazowych świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej; 5) wartości świadczeń w naturze z pomocy społecznej; 6) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka; 7) dodatku mieszkaniowego; 8) nagród jubileuszowych wynikających ze stosunku pracy.

Na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzowała, że przedmiotem zaskarżenia jest wyłącznie § 3 i § 4 uchwały Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. Nr [...]. Wskazała, że przepisy te są nieważne ponieważ uchwała nie definiuje pojęcia średniego miesięcznego dochodu użytego w § 4 ust. 1 pkt 1a, a przez to nie wskazuje za jaki okres dochód ten ma być uwzględniany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Z treści skargi wynika, że skarżący skierował swoją skargę przeciwko uchwale Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r., Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz.Urz. Woj. z 2012 r., poz. 5817) i kwestionuje te postanowienia uchwały, które wprowadzają "sztywne" kryteria dochodowe, od których spełnienia uzależnione jest zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzowała, że przedmiotem zaskarżenia jest wyłącznie § 3 i § 4 uchwały Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r., Nr [...]. Skarga dotyczy zatem § 3 i § 4 przedmiotowej uchwały, przy czym skarżący w istocie nie podważa wysokości kryterium dochodowego, lecz sposób jego sztywnego uregulowania. Pełnomocnik skarżącego wskazała dodatkowo, że § 3 i § 4 uchwały są nieważne ponieważ uchwała nie definiuje pojęcia średniego miesięcznego dochodu użytego w § 4 ust. 1 pkt 1a, a przez to nie wskazuje, za jaki okres dochód ten ma być uwzględniany.

Wobec powyższych ustaleń i oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. należy stwierdzić, że kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie dotyczyła powyższej uchwały tylko w części jej § 3 i § 4. Również treść wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, które poprzedziło skargę wskazuje, że skarżący konsekwentnie podważa sposób sztywnego uregulowania kryterium dochodowego w przedmiotowej uchwale.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia treścią § 3 i § 4 przedmiotowej uchwały występując z takim wezwaniem, które wpłynęło na dziennik podawczy Urzędu Miasta w dniu 14 stycznia 2013 r. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa do wójta, burmistrza czy prezydenta miasta, nie powoduje, że wezwanie takie jest prawnie bezskuteczne i nie może być traktowane tak jakby nie zostało wniesione. Wójt (burmistrz, prezydenta miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to, że obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest nadanie wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa właściwego biegu (zob. postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 2694/12, LEX nr 1248464; postanowienie NSA z dnia 10 listopada 2011 r., II OSK 2340/11, LEX nr 1070387).

Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania należy stwierdzić, że skarga na uchwałę Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń w zakresie § 3 i § 4 została złożona w terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699).

Zaskarżona regulacja przedmiotowej uchwały została podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz.U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm.). Ustawa ta – zgodnie z treścią jej art. 1 - reguluje zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. W sytuacji zatem, gdy skarżący podnosi, że zaskarżona uchwała nie chroni jego sytuacji prawnej uniemożliwiając uzyskanie lokalu mieszkalnego pozostającego w zasobie Gminy z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, gdyż nie chroni osób nie spełniających – tak jak skarżący – kryterium dochodowego, to należy przyjąć, że interes prawny skarżącego wynikający ze wskazanych wyżej norm materialnoprawnych ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – został naruszony treścią § 3 i § 4 uchwały regulujących sposób ustalania kryteriów dochodowych uprawniających do uzyskania lokalu mieszkalnego pozostającego w zasobie Gminy z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych.

Dokonując merytorycznej oceny legalności zaskarżonej części uchwały należy podkreślić, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego skonstruowane zostało relatywnie wąsko. Ustawodawca przewidział mianowicie kompetencję dla rady gminy do ustalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Dodatkowo wskazano w ustawie, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu (art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy).

Nie ulega zatem wątpliwości, że nie przekracza granic upoważnienia ustawowego rada gminy, która określa wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy prowadzi do wniosku, że rada gminy zobowiązana jest do ustalenia dochodu maksymalnego, powyżej którego dana osoba nie będzie kwalifikowała się do zawarcia umowy najmu. Jest to upoważnienie do ustalenia granicznej wysokości dochodu, przekroczenie której, dyskwalifikować będzie ubiegającego się o najem do zawarcia umowy. Rozumienie ustawowego pojęcia wysokości dochodu inaczej niż jako "kryterium dochodowe" w postaci dochodu maksymalnego mogłoby prowadzić do sprzecznego z celami ustawy wniosku, że gmina nie ma obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób najbiedniejszych. Tymczasem z art. 20 ust. 1 ustawy wynika w sposób jednoznaczny, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu realizacji zadań wynikających z art. 4 ww. ustawy, czyli m.in. w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Kwestionowane przepisy przedmiotowej uchwały ustanawiają maksymalną wysokość dochodu, powyżej której ubiegający się o najem nie kwalifikuje się do jego uzyskania. W konsekwencji oznacza to, że dochód (ustalony w sposób określony § 3 i § 4 uchwały) równy bądź niższy od kryterium wskazanego w uchwale uprawnia do ubiegania się o najem.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). W ocenie Sądu Rada Miasta nie naruszyła prawa, w tym nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego w zakresie treści § 3 i § 4 przedmiotowej uchwały wprowadzając kryterium dochodowe w sposób określający maksymalny dochód, którego przekroczenie wyłącza dopuszczalność zawarcia umowy najmu. Określenie w taki sposób kryterium dochodowego nie tylko jest rezultatem prawidłowego zrealizowania upoważnienia ustawowego, lecz również realizuje zasadę równości rozumianą w ten sposób, że wszystkie osoby, które spełnią kryterium dochodowe mogą ubiegać się o zawarcie umowy najmu, o ile spełniają pozostałe przesłanki jej zawarcia, a osoby które kryterium tego nie spełniają nie mają prawa zawarcia umowy najmu. Uchwała nie różnicuje sytuacji jej adresatów ze względu na indywidualne uwarunkowania poszczególnych wnioskodawców, lecz w oparciu o kryterium obiektywne. Wprowadzanie w drodze aktu podustawowego możliwości "elastycznego" traktowania kryterium dochodowego nie znajduje podstaw w świetle wąskiego upoważnienia z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego skonstruowane. Upoważnienie rady gminy do ustalania "wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu" nie jest upoważnieniem do normowania sposobu ustalania kryterium dochodowego w zależności od konkretnej sytuacji poszczególnych wnioskodawców.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że § 3 i § 4 uchwały są nieważne ponieważ uchwała nie definiuje pojęcia średniego miesięcznego dochodu użytego w § 4 ust. 1 pkt 1a, a przez to nie wskazuje, za jaki okres dochód ten ma być uwzględniany. W § 46 uchwały zatytułowanym "weryfikacja dochodu" znajduje się bowiem ust. 7 i 8, którego treść przeczy powyższemu poglądowi. Z przepisów tych wynika, że "weryfikacja i rozliczenie dochodu dokonywane od czerwca do grudnia danego roku kalendarzowego obejmuje dochód osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym rok weryfikacji, z zastrzeżeniem § 26 ust. 2 i § 28 ust. 2 niniejszej uchwały", a "weryfikacja i rozliczenie dochodu dokonywane od stycznia do maja danego roku kalendarzowego obejmuje dochód osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym rok, o którym mowa w ust. 7 z zastrzeżeniem § 26 ust. 2 i § 28 ust. 2 niniejszej uchwały".

Mając powyższe na uwadze i nie dopatrując się w zaskarżonej części uchwały Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. Nr [...] istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j.: Dz.U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.), określając ich wysokość na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).