Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 20/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art.140, art. 144
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
article: art.1 ust.2, art.3 ust.1, art. 9 ust.4, art.15 ust.1, art. 20 ust.1, art. 28 ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Specjalista Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 9 września 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. K., A.S. i R. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 maja 2016 r., nr XVI/101/2016 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu S. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżących A. S. i R. S. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych i na rzecz skarżącej D. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Rady Gminy solidarnie na rzecz skarżących A. S., R. Sochy i D. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

D.K., A.S. i R.S. wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy S. z 24 maja 2016 r. nr XVI/101/2016 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu S. (działka nr [...],[...] i [...]) domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucili stotne naruszenie trybu jej sporządzenia, a mianowicie

1. art. 17 pkt 1 oraz art. 17 pkt 9 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) poprzez nieogłoszenie w prasie miejscowej podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu oraz wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia;

2. art. 17 pkt 12 u.p.z.p. poprzez nierozpatrzenie przez Wójta złożonych uwag w trybie art. 17 pkt 11 w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 u.p.z.p.;

3. art. 17 pkt 14 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprzedstawienie przez Wójta Radzie Gminy listy nieuwzględnionych uwag oraz nierozpatrzenie przez Radę Gminy wszystkich złożonych uwag jak i nierozpatrzenie przez Radę Gminy w sposób indywidualny wszystkich uwag zgłoszonych, a także nieprawidłowe uzasadnienie nieuwzględnienia uwag oraz podjęcie uchwały o nieuwzględnieniu "uwagi" D.K., pomimo faktycznego jej uwzględnienia;

4. art. 17 pkt 5 u.p.z.p. poprzez niesporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego z uwzględnieniem art. 36 u.p.z.p.;

5. art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p. poprzez nieuzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi pomimo, iż zmiana zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę;

6. art. 17 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 55. ust. 1 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.; dalej: u.i.ś.o.) poprzez niewprowadzenie zmian wynikających z uzyskanej opinii RDOŚ w G. z 10 lipca 2015 r. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z 22 lipca 2015 r., a także braku pisemnego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia uwag tychże organów w planie zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto w skardze zarzucono także istotne naruszenie zasad jej sporządzania, a mianowicie:

1. art. 17 pkt 4 w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu zagospodarowania przestrzennego pomimo nieaktualności Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. uchwalonego uchwałą nr XVIII/124/2004 Rady Gminy z dnia 23 czerwca 2004 r.;

2. art. 17 pkt 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego ze Studium;

3. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 3 u.p.z.p. oraz art. 140 i 144 k.c. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej uchwale wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury polegające na dopuszczeniu zabudowy o gabarytach dominujących w stosunku do zabudowy historycznej, a także naruszenie prawa sąsiedzkiego postanowieniami planu.

Wyrokiem z 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 727/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

W uzasadnieniu sąd odnosząc się do kwestii niezgodności planu ze Studium wyjaśnił, iż ustalenia studium mają moc prawną wiążącą w odniesieniu do działań organów gminy przygotowujących się do sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś fakt, że obszar objęty zaskarżoną uchwałą położony jest w strefach A i K, jak też i to, że przepisy Studium nie przewidują w takiej sytuacji uprzywilejowania dla kierunków zagospodarowania terenu poszczególnych stref świadczy o tym, iż w obszarze tym mogą być lokalizowane obiekty właściwe dla każdej z nich, a zatem także zakłady przemysłowe.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący i w skardze kasacyjnej domagali się ucyhlenia zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3302/17 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. NSA uznał skargę kasacyjną za zasadną, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały jego zdaniem na uwzględnienie.

W ocenie NSA niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 17 pkt 1 u.p.z.p., art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzeci, art. 17 pkt 9 w zw. z art. 17 pkt 1 u.p.z.p., art. 17 pkt 12 u.p.z.p., art. 17 pkt 14 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a.

NSA za uzasadniony uznał natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących zgodności miejscowego planu zagospodarowania ze studium oraz do kwestii naruszenia art. 140 i 144 k.c. Ponadto sąd wojewódzki nie dokonał wnikliwej analizy postanowień Studium w odniesieniu do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy nieruchomości położonych zgodnie z postanowieniami studium w dwóch strefach, to jest strefie A i K. Nie można zgodzić się z ogólnikowym stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepisy Studium nie przewidują w takiej sytuacji uprzywilejowania dla którejkolwiek z tych stref. Ze Studium wynika bowiem, że strefa A to obszar wzmożonego rozwoju gminy, w którym planuje się rozwój infrastruktury technicznej oraz wspieranie lokalizacji nowej zabudowy. Natomast strefa K to korytarz rekreacyjny rzeki W., w którym zlokalizowane są dwa najważniejsze liniowe obiekty turystyczne gminy: rzeka W. oraz ścieżka rowerowa o znaczeniu ponadgminnym. Ze Studium wynika, że w obszarze strefy K bezwzględnym priorytetem jest zachowanie ciągłości struktur przyrodniczych i ich ochrona (k. 135 Studium). W odniesieniu do tej strefy na stronie 138 Studium wskazano jako politykę gminy dbałość o ład przestrzenny, to jest potrzebę uzyskania opinii gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej dla obiektów kubaturowych wymagających pozwolenia na budowę, w szczególności zlokalizowanych poza terenem wskazanym w części graficznej ośrodków usługowych. Sąd pierwszej instancji nie rozważył jednak, czy w kontekście przytoczonej treści Studium można uznać, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszają ustaleń tego aktu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się także do zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z treścią Studium w kontekście kształtowania stref ekotonowych oraz zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o czym jest mowa na stronie 173 Studium. Mimo zarzutów skargi w tym zakresie sąd pierwszej instancji nie odniósł się i nie ocenił czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodny jest z treścią Studium dotyczącą zakazu stosowania zabudowy o gabarytach dominujących w stosunku do zabudowy historycznej (str. 154 Studium).

Powyższe naruszenia czynią zdaniem sądu drugiej instancji przedwczesnym ocenę zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., albowiem sąd wojewódzki nie dokonał pełnej oceny zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami Studium oraz nie ocenił skargi pod kątem postawionych w niej zarzutów dotyczących naruszenia art. 140 k.c. i 144 k.c. w zw z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Powyższe czyni jednocześnie przedwczesnym możliwość oceny zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Przy ponownym rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny został zobowiązany do odniesienia się szczegółowo do zarzutów skargi dotyczących zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania ze Studium oraz do oceny zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 140 k.c. i 144 k.c. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

Na rozprawie w dniu 24 czerwca 2020 r. sąd zobowiązał pełnomocnika Wójta Gminy do przedstawienia w terminie 14 dni pisemnego wyczerpującego wyjaśnienia kwestii zgodności zaskarżonego planu z postanowieniami studium w zakresie dotyczącym:

1. położenia nieruchomości w dwóch wykluczających się strefach A i K,

2. kształtowania stref ekotonowych,

3. zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o czym mowa na stronie 173 studium,

4. zakazu stosowania zabudowy o gabarytach dominujących w stosunku do zabudowy historycznej strona 154 studium.

Ponadto sąd zobowiązał pełnomocnika organu Gminy do pisemnego precyzyjnego przedstawienia dotychczasowego przeznaczenia działek objętych planem, w stosunku do planu miejscowego z 24 kwietnia 2012 r.

W piśmie procesowym z dnia 9 lipca 2020 r. Wójt wskazał, że zgodnie z załącznikiem graficznym "Studium" przedmiotowy teren zmiany miejscowego planu znajduje się w dwóch strefach A i K, lecz według załącznika do opracowania studium pod nazwą "Urbanistyka", gdzie wyznaczono strefy A, B, C oraz K, przedmiotowy teren jednoznacznie znajduje się w strefie A (trzon usługowo-mieszkaniowo-produkcyjny). Zgodnie z tym załącznikiem, strefy tam wyznaczone są wytyczną do opracowania "Studium" i nie nachodzą na siebie, więc nie ma mowy o kolizji ustaleń przedmiotowego planu z którąkolwiek ze stref. Kolizja ta to jedynie nieścisłość na załączniku graficznym "Studium". Ponadto, zgodnie z wytycznymi studium, w każdej w ww. stref obiekty i obszary chronione na podstawie przepisów szczególnych podlegają takiej ochronie. Tym samym wszelkie kolizje planowanej zmiany przeznaczenia terenu wynikałyby z procedury planistycznej zmiany planu na etapie uzgodnień.

Odnosząc się do kwestii stref ekotonowych organ wskazał, że jest to proces dotyczący postępowania "Planu urządzenia lasów". Zamierzenie planistyczne miało na celu zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na terenie o powierzchni 1,5854 ha, zaś w procedurze planistycznej uzyskano wymaganą zgodę na wyłącznie gruntów leśnych na cele nieleśne dla terenu będącego enklawą wśród terenów rolnych położonych w sąsiedztwie istniejącego zakładu produkcyjnego. Ustalenie strefy ekotonowej nie dotyczy zatem przedmiotowego planu. Ponadto, zapisy studium nie przewidują sporządzenie planów miejscowych dla obszarów w wyniku którego nastąpi zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w przypadku strefy A dla obszaru mniejszego niż 3 ha, tymczasem przedmiotowa zmiana znajdująca się w strefie A obejmuje obszar o powierzchni ponad 6 ha. W związku z tym spełnione zostały warunki studium.

Wreszcie, jak wskazał Wójt, zakaz stosowania zabudowy i gabarytach dominujących w stosunku do zabudowy historycznej dotyczy "układów przestrzennych do bezwzględnego zachowania" w granicach obszarów i obiektów objętych ochroną na podstawie przepisów szczególnych oraz postulowanych do objęcia ochroną". Natomiast przedmiotowa zmiana planu nie zgaduje się w granicach tych układów, co potwierdził Wojewódzki Konserwator Zabytków dokonując uzgodnienia projektu zmiany planu w zakresie funkcji: produkcyjnej, składów i magazynów oraz usługowej wskazując, że na obszarze zmiany nie występują strefy ochrony konserwatorskiej, strefy ochrony archeologicznej ani historyczne zainwestowanie podlegające ochronie.

W piśmie tym Wójt przedstawił także przeznaczenie działek objętych zmianą planu w planie miejscowym z 2012 r. i w kwestionowanym planie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2107) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Przy czym rozstrzygając daną sprawę sąd na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy S. z 24 maja 2016 r. nr XVI/101/2016 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu S., dotycząca działek nr [...],[...] i [...], a podstawą prawną wniesienia skargi był art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.s.g. Mając na uwadze to, że uchwała została podjęta przed dniem 1 czerwca 2017 r., stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), w sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyp. sądu) oraz przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (ustawa o samorządzie gminnym – przyp. sądu), w brzmieniu obowiązującym przed ww. noweliazacją.

W konsekwencji wniesienie skargi do sądu administracyjnego wymagało poprzedzenia jej wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, czego skarżący dopełnili pismem z dnia 9 września 2016 r. Ponadto, z uwagi na udzielenie przez organ odpowiedzi na to wezwanie w dniu 12 października 2016 r., wniesienie skargi w dniu 15 listopada 2016 r. należy uznać za dokonane z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.

Badania dopuszczalności skargi należy także dokonać w kontekście art. 101 ust. 1 u.s.g., który w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oceniając tę przesłankę trzeba zaznaczyć, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, podkreśla się, iż kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną.

Natomiast dla uwzględnienia skargi na uchwałę organu przez sąd administracyjny należy wykazać, że po stronie organu uchwałodawczego doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony. Innymi słowy, stron skarżąca obowiązana jest wykazać, że dany akt naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Przesłanką uwzględniania skargi nie będzie zaś sytuacja, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11, LEX nr 920623).

Rozważając w niniejszej sprawie kwestię legitymacji skargowej D.K., A.S. i R.S. sąd miał na uwadze, a co wykazały strony skarżące, że posiadają oni prawa własności działek o numerach odpowiednio: [...],[...] oraz [...]. Powyższe zostało potwierdzone przedłożonymi aktami notarialnymi, stanowiącymi podstawy nabycia ww. gruntów przez poszczególnych właścicieli (Rep. A nr [...], Rep. A nr [...] i Rep. A nr [...]). Działki te znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działek, których dotyczy kwestionowana planu o numerach [...],[...] i [...]. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że jeżeli dochodzi do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej (znajdującej się w sferze oddziaływania) w stosunku do nieruchomości wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2479/1,; z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1402/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność, że zmiana miejscowego planu miejscowy przeznacza określone grunty pod określoną zabudowę, w tym przypadku pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej oznacza, że skarżący, będący właścicielami nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z tymi terenami, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową, posiadają realny i bezpośredni interes prawny do zaskarżenia kwestionowanej uchwały.

Przy czym nie chodzi tu o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji dopuszczonych do realizacji na terenach oznaczonych symbolami 1P/U i 2P/U na nieruchomości skarżących, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania tych inwestycji. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem planistycznym, który określa m.in. przyszłe zagospodarowanie terenów objętych tym planem, zatem nie można oczekiwać i wymagać, aby na etapie uchwalania planu i kontroli legalności uchwały skarżący wykazali konkretne, istniejące już naruszenie interesu prawnego. To naruszenie interesu prawnego może bowiem powstać dopiero w przyszłości - w przypadku realizacji zabudowy przewidzianej przez plan. Istotne jest to, że naruszenie interesu prawnego w przyszłości przez realizację zapisów planu jest realne i możliwe. A zatem, w niniejszej sprawie istotne jest to, czy zagospodarowanie umożliwiające intensyfikację zabudowy produkcyjno-usługowej, która na mocy zmiany planu jest możliwa na działkach sąsiadujących z działkami skarżących, może wywrzeć negatywne skutki na nieruchomość skarżących.

Zdaniem sądu taki wpływ jest możliwy, ale też został zaakceptowany wskazanym wyżej wiążącym wyrokiem NSA, sygn. akt II OSK 3302/17. Działki skarżących zostały przeznaczone w uchwale nr XX/118/2012 Rady Gminy z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu S. pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową (symbol B014-MN/MR). Natomiast rozważane sąsiednie działki były oznaczone symbolami: B013-MN/U – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, B012-ZL – tereny lasów, B014-MN/MR – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (działka nr [...], aktualnie działka nr [...]); B-011-P – teren zabudowy produkcyjno-usługowej i rzemieślniczej, B010-ZL i B012-ZL – tereny lasów,

B008-MN/MR/U – teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej (działka nr [...]);

B008-MN/MR/U – teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej (działka nr [...], aktualnie działka nr [...]).

Zatem na działkach objętych zmianą planu umożliwiono w szczególności intensyfikację zabudowy usługowej i produkcyjnej, wykluczając dotychczas możliwą współistniejącą zabudowę mieszkaniową. Co więcej, intensyfikacja ta nastąpiła w szczególności na działce [...], która bezpośrednio sąsiaduje z działkami skarżących, poprzez wykluczenie na tym terenie zarówno zabudowy mieszkaniowej, jak i terenu lasów. Zatem z jednej strony może dojść do intensyfikacji zabudowy usługowej, produkcyjnej i magazynowej na terenach sąsiadujących z terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przy jednoczesnej utracie dotychczasowego buforu zieleni w postaci lasów. Oceny tej nie zmienia fakt, że w § 3 pkt 6 lit. e planu nakazano zachowanie minimum 45 % powierzchni działki budowlanej jako terenu biologicznie czynnego, co w odniesieniu do działki nr [...] może odpowiadać powierzchni tej działki dotychczas przeznaczonej na tereny lasów. Niemniej jednak w rozważanym wypadku istotne znaczenie ma to, że czym innym jest teren biologicznie czynny, a czym innym tereny leśne. Co do zasady bowiem teren biologicznie czynny to po prostu teren mający zapewniać naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, co może być realizowane m.in. poprzez urządzenie trawników. Natomiast nie może umknąć, że bariera w postaci lasu stanowi skuteczniejszy bufor dla wszelkich immisji związanych z działalnością produkcyjno-usługową na działce nr [...], niż dopuszczona kwestionowaną zmianą powierzchnia biologicznie czynna.

Sąd uwzględnił przy tym, że intensyfikacja zabudowy produkcyjno-usługowej, składów i magazynów będzie oddziaływać nie tylko na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach sąsiadujących z terenem objętym zmianą planu, lecz także na zabudowę zagrodową, dopuszczoną na tych działkach planem z 2012 r. Jak podano w skardze i nie jest to kwestionowane, A.S. prowadzi na działce nr [...] gospodarstwo ekologiczne, które zgodnie z dotychczasowymi ustaleniami planistycznymi sąsiadowało z terenem lasów w północnej części działki nr [...], a aktualnie przeznaczonej pod obiekty produkcyjne, składów i magazynów oraz zabudowę usługową. Ze względu jednak na istniejącą już na tej działce zabudowę wielkopowierzchniową i wymóg § 3 pkt 6 lit. e uchwały, ta część działki powinna zostać przeznaczona pod powierzchnię biologicznie czynną. Przy czym z uwagi na przedstawione rozumienie tego pojęcia i możliwość realizacji zapisu § 3 pkt 6 lit. e np. poprzez utworzenie trawników, czy innej zieleni, niebędącej lasem, należy zgodzić się ze skarżącą, że taka zmiana dotychczasowego przeznaczenia będzie oddziaływać także na prowadzone przez nią gospodarstwo ekologiczne.

Mając to na uwadze sąd uznał, że niewątpliwie kwestionowany akt regulując kwestie zagospodarowania działek nr [...],[...] i [...], narusza interesy prawne skarżących poprzez takie przeznaczenie ww. działek, które intensyfikuje dotychczasową zabudowę produkcyjno-usługową, co może spowodować większe uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu sąsiednich nieruchomości skarżących, w tym zwiększać immisje pośrednie spowodowane możliwością rozszerzenia w sąsiedztwie produkcji i usług, a także lokalizowania składów i magazynów. Realizacja zabudowy usługowo-produkcyjnej w bliskim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej zawsze powoduje poważne zwiększenie uciążliwości dla właścicieli domów jednorodzinnych sąsiadujących z taką inwestycją, zatem niewątpliwie takie uciążliwości powodować będzie także dopuszczenie intensyfikacji zabudowy produkcyjno-usługowej oraz umożliwienie lokalizowanie składów i magazynów, przy jednoczesnej zmianie charakteru dotychczasowego naturalnego buforu chroniącego przed immisjami związanymi z już istniejącą zabudową produkcyjno-usługową w mniej intensywnym kształcie.

Stanowisko, że zmiana planu w zakresie sposobu zagospodarowania działek nr [...],[...] i [...] stanowi naruszenie interesu prawnego skarżących uzasadnia art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019, poz. 1145 ze zm.), który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jeżeli właściciel nieruchomości (nieruchomości wyjściowej) przy wykonywaniu swego prawa podejmuje działania, które ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich, właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje roszczenie mające na celu ochronę jego prawa własności. Z taką sytuacją, w ocenie sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co wynika z powyższych rozważań.

W związku z tym sąd przyjął, że na skutek zakwestionowanej zmiany planu miejscowego doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, co stanowi o spełnieniu formalnej przesłanki skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. otwierającym badanie legalności zaskarżonej uchwały, ale też dalsze skutki co do bytu tej uchwały w obrocie prawnym.

Sąd wojewódzki, co jest istotne, orzekał w warunkach związania orzeczeniem sądu kasacyjnego – wyrokiem NSA z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3302/17. Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. przepis ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim przypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Ponieważ w sprawie nie zaszły okoliczności uprawniające do odstąpienia od wskazanego związania determinuje ono kierunek niniejszego rozstrzygnięcia. Przy czym, z uwagi na to, że w swoim wyroku NSA uchylił w całości wyrok tutejszego sądu z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 727/16 przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, granice rozpoznania sprawy przez obecnie orzekający sąd nie zostały zawężone do granic, w jakich NSA rozpoznawał sprawę ze skargi kasacyjnej i w jakich wydał orzeczenie kasatoryjne. W związku z tym przedmiotową skargę rozpoznano w całości na nowo, uwzględniając treść przy tym przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przede wszystkim NSA nie zgodził się z ogólnikowym stwierdzeniem zawartym w kontrolowanym wyroku WSA w Gdańsku, że przepisy Studium w sytuacji objęcia danego obszaru strefami A i K uprzywilejowania dla którejkolwiek ze stref. W tym zakresie NSA odwołało się do tych postanowień Studium dla strefy K, które wskazują na politykę gminy i nakazują uzyskać opinię gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej dla obiektów kubaturowych wymagających pozwolenia na budowę w szczególności zlokalizowanych poza terenem wskazanym w części graficznej ośrodków usługowych. Zdaniem NSA sąd pierwszej instancji nie rozważył, czy w kontekście ww. treści Studium można uznać, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszają tych ustaleń.

Przechodząc więc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały dokonywanej z uwzględnieniem wskazanego wyroku NSA należy wskazać, że kontrola dotycząca aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczące zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm.). Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu.

Podkreślenia wymaga, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w ramach czego gmina może dokonywać władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Samodzielność gminy w tym zakresie uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru.

Przyjęta przez ustawodawcę koncepcja władztwa planistycznego oznacza także, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia w tym zakresie przewiduje wprost Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości.

Gmina nie ma więc absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają przede wszystkim konstytucyjnie chronione prawa, w tym prawo własności. Oczywistym jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. W każdym więc wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której nastąpiłoby ponadustawowe i nieuzasadnione racjami społecznymi ograniczenie tego prawa. Natomiast w przypadku, gdyby w zagospodarowaniu przestrzennym zaistniała konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności.

Zasada proporcjonalności w ograniczaniu korzystania z konstytucyjnych wolności i praw wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który przewiduje, że ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia nie mogą jednak naruszać istoty wolności i chronionych praw, gdyż ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, dostępny w CBOSA). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy, rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. nr 4, poz. 78; z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

W konsekwencji, choć niewątpliwie władztwo planistyczne stanowi uprawnienie organów uchwałodawczych samorządu terytorialnego do legalnej ingerencji w sferę prawa własności, to jednak nie jest ono absolutne i nieograniczone, gdyż gmina może z niego korzystać wyłącznie w granicach prawa, kierując się interesem publicznym, konfrontując wchodzące w jego zakres wartości publiczne z interesem prywatnym, a nadto uwzględniając aspekt racjonalności działania i proporcjonalności ingerencji (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1377/12, LEX nr 1370495). Realizację władztwa planistycznego można więc ująć jako pewien proces ustalania proporcji określonych wartości publicznych z wartościami partykularnymi, reprezentowanymi przez interesy prywatne. Z jednej strony mamy bowiem interes publiczny, wyrażający się w konieczności zaspokojenia przez gminę potrzeb wspólnoty w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju, z drugiej zaś interesy indywidualne, których w pełni uwzględnić się nie da, jeżeli gmina chce z władztwa skorzystać.

Z tego względu kontrola planu miejscowego dokonywana przez sąd administracyjny nie może dotyczyć celowości, czy słuszności podejmowanych rozstrzygnięć, a zadaniem sądu jest wyłącznie skontrolowanie procedury uchwalania planu, czy jego uchwalenie nie nastąpiło z przekroczeniem prawem wyznaczonych granic proporcjonalności ingerencji. W praktyce oznacza to badanie, w jaki sposób organ wyjaśnił i czym uzasadnił naruszenie interesów indywidualnych i czy przedstawione argumenty mają charakter normatywny, a zatem czy nie doszło do złamania granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wyjaśnienie tej kwestii może wynikać zarówno z dokumentacji planistycznej jak i choćby z treści odpowiedzi na skargę czy innych dodatkowych wyjaśnień organu na etapie postępowania sądowego.

Ponadto, jedną z podstawowych zasad sporządzania planów miejscowych, której naruszenie powoduje nieważność poddanej kontroli uchwały rady gminy w całości lub części, jest przestrzeganie zgodności treści planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast stopień tego związania zależy w dużej mierze od brzmienia studium. W związku z tym plan miejscowy nie musi być wierną kopią studium - może rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium, lecz jednocześnie nie ulega wątpliwości, że plan nie może wprowadzać rozwiązań, które wprost stoją w sprzeczności z ustaleniami wynikającymi ze studium – zarówno jego części tekstowej, jak i graficznej (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1379/16, dostępny w CBOSA).

Jeśli zatem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina określa kierunki zmian w przeznaczaniu terenów rolnych, to organ uchwałodawczy tej gminy w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, jest kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.

Z taką sytuacją, w ocenie sądu wojewódzkiego mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Analiza obowiązującego w S. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr XVIII/124/2004 Rady Gminy z dnia 23 czerwca 2004 r., bardzo szczegółowego, co wymaga podkreślenia, oraz jego konfrontacja z postanowieniami kwestionowanego planu miejscowego prowadzi do wniosku, że akt prawa miejscowego nie jest zgodny ze studium.

W kontrolowanej obecnie uchwale o zmianie planu z 2012 r. co do działek nr [...],[...] i [...] zostały one przeznaczone pod budowę obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowę usługową, które to funkcje mogą występować razem lub samodzielnie. Natomiast zgodnie z częścią graficzną Studium tereny te znajdują się na obszarach dwóch stref – A i K. Zgodnie z pkt. 1.1 rozdziału II Studium – Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów strefa A stanowi trzon usługowo-mieszkaniowo-produkcyjny, a strefa K to korytarz rekreacyjny wzdłuż rzeki W. W pkt. 2 rozdziału II Studium wskazano kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, gdzie w strefie A przewiduje się znaczny wzrost powierzchni zabudowanej oraz zmniejszenie powierzchni użytkowanej na cele rolnicze. Zgodnie ze Studium gmina powinna wpływać na rozwój terenów zabudowanych m.in. poprzez rozbudowę komunalnych elementów infrastruktury technicznej, tak kierując powstawaniem nowej zabudowy, aby stopniowo w pierwszej kolejności zabudować tereny sąsiadujące z wyznaczonymi w części graficznej ośrodkami usługowymi, w drugiej kolejności wzdłuż ważniejszych dróg wojewódzkich i powiatowych), a w ostatniej fazie na pozostałych obszarach.

Z kolei strefa K jest obszarem specjalnym, dla którego powinny zostać opracowane indywidualne, szczegółowe programy oraz polityki użytkowania terenów. Bezwzględnym czynnikiem kształtującym kierunki zagospodarowania tej strefy jest utrzymanie ciągłości struktur przyrodniczych i ich ochrona. Jest to teren potencjalnego rozwoju gospodarczego gminy związanego z turystyką. Z tych względów m.in. wskazano jako politykę gminy dbałość o ład przestrzenny, tj. potrzebę uzyskania opinii gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej dla obiektów kubaturowych wymagających pozwolenia na budowę i w szczególności zlokalizowanych poza teren wskazanych w części graficznej ośrodków usługowych.

Ponadto, w pkt. 10 rozdziału II Studium – Kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej wskazano, że nie przewiduje się sporządzania planów miejscowych dla obszarów w wyniku których nastąpi zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w przypadku strefy A – dla obszaru mniejszego niż 3 ha, dla strefy C – dla obszaru mniejszego niż 20 ha, przy czym strefę K należy w tym przypadku traktować jak strefę C z bezwzględnym warunkiem zachowania ciągłości struktury przyrodniczej dolnej rzeki W. Dla ww. planów Studium jako podstawowy obszar planu zaleca się nie większy niż 20 ha.

Mając na uwadze powyższą część tekstową oraz część graficzną Studium, które muszą być spójne, sąd wojewódzki stwierdził, że analizowany obszar planu znajduje się w dwóch, w istocie kolizyjnych strefach. Nie można więc zaakceptować stanowiska Wójta, posiłkującego się przy piśmie wyjaśniającym mapą wyjściową, o "nieścisłości" załącznika graficznego Studium, skoro część tekstowa i graficzna tego aktu powinny być spójne, a decydujące nie są materiały urbanistyczne, lecz ostateczny kształt Studium przyjęty uchwałą Rady Gminy.

Wobec tego nie może być mowy, że zgodność planu ze Studium wystąpi, gdy zaplanowane przeznaczenie terenu będzie zgodne przynajmniej z jedną ze stref, a decyzja o tym, która strefa będzie realizowana na danym terenie należy do organu uchwałodawczego gminy, jak twierdził Wójt w odpowiedzi na skargę, ani że teren planu obejmuje wyłącznie strefę A, bo takie było założenie urbanistyczne (czego nie potwierdza załącznik graficzny, zdaniem sądu), jak następnie organ ten twierdził w ostatnim piśmie wyjaśniającym.

Zatem, taka treść tekstu Studium w powiązaniu z załącznikiem graficznym oznacza, że gmina uchwalając plany zagospodarowania przestrzennego terenów znajdujących się zarówno w strefie A, jak i K, powinna uwzględnić kierunki i zasady przeznaczania terenów dla obu tych stref w taki sposób, aby przyjęte przeznaczenie nie naruszało wymogów żadnej z tych stref. Stanowisko to jest zasadne tym bardziej, że dla strefy K wprost przewidziano bezwzględny priorytet dla zachowania ciągłości struktur przyrodniczych oraz określono politykę gminy z wymogiem uzyskania opinii gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej dla obiektów kubaturowych wymagających pozwolenia na budowę i w szczególności zlokalizowanych poza terenem wskazanych w części graficznej ośrodków usługowych.

Wskazówki interpretacyjne pozwalające gminie na stworzenie takich regulacji, które będą zgodne ze Studium, znajdują się także w kierunkach i wskaźnikach zagospodarowania strefy A, gdzie wyraźnie wskazano wytyczne co do powstawania nowej zabudowy. Jak to już wyjaśniono, Studium przewiduje określoną kolejność realizacji przez gminę zabudowy w ramach tej strefy, preferując te tereny, które sąsiadują z wyznaczonymi w części graficznej ośrodkami usługowymi oraz tereny położone wzdłuż ważniejszych dróg wojewódzkich i powiatowych. Dopiero w ostatniej fazie należy zabudowywać pozostałe obszary. Taka kolejność niewątpliwie służy celom, jakie gmina chce realizować w ramach tej strefy – rozwój i skupienie nowych inwestycji w taki sposób, aby zmniejszyć rozproszenie zabudowy. Jak zaś wynika z załącznika stanowiącego rysunek Studium, działki [...],[...] i [...] nie sąsiadują z wyznaczonymi w części graficznej ośrodkami usługowymi, jak również nie są położone wzdłuż ważniejszych dróg wojewódzkich i powiatowych.

Zatem, w ocenie sadu wojewódzkiego, analizowane tereny nie są priorytetowo wyznaczone do zabudowy. Tym bardziej zatem gmina, rozważając możliwość sytuowania na tych terenach zabudowy, a tym bardziej zabudowy produkcyjno-usługowej, składów i magazynów, prowadzącej do intensyfikacji dotychczas już istniejącej zagospodarowania o takim charakterze, powinna uwzględnić warunki kształtowania zagospodarowania wynikające z postanowień Studium dla strefy K. Głównie więc należało uwzględnić obowiązek uzyskania opinii gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej dla obiektów kubaturowych wymagających pozwolenia na budowę, w szczególności zlokalizowanych poza terenem wskazanym w części graficznej jako ośrodki usługowe. Tymczasem, z akt planistycznych wynika, że organ uchwałodawczy uzyskał opinię tej komisji wyłącznie z uwagi na wymóg art. 17 pkt 6 lit. a tiret pierwsze u.p.z.p., nie zaś dla spełnienia ww. wymogu Studium. Brak jest zatem wymaganej opinii dla obiektów kubaturowych możliwych do realizacji zgodnie ze zmianą planu na terenach znajdujących się w strefie K. Działanie takie narusza nie tylko omawiane zapisy studium, lecz także art. 1 ust. 2 u.p.z.p., który przewiduje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina zobowiązana jest uwzględniać wymagania ładu przestrzennego.

Należy też zwrócić uwagę, że obszar objęty zmianą planu miejscowego obejmuje powierzchnię 7,16 ha, z czego większość stanowią grunty rolne i leśne (vide: "Prognoza oddziaływania na środowisko miejscowego planu [...]" z 2015 r., s. 52-53; załącznik nr 1 do uchwały – rysunek planu). Tymczasem Studium dla strefy K nie przewiduje sporządzania planów dla obszarów w wyniku, których nastąpi zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co ma niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie, dla obszaru mniejszego niż 20 ha. W związku z tym także i w tym względzie kontrolowany plan jest niezgodny ze studium.

Reasumując, zdaniem sądu, przeznaczenie ustalone w zmianie planu sprzeczne jest z postanowieniami Studium dla strefy K, a sprzeczność ta powoduje w konsekwencji naruszenie przez organ uchwałodawczy gminy przyznanego jej władztwa planistycznego. Dokonując bowiem analizy i uwzględniając zapisy Studium gmina powinna należycie rozważyć zakres tego władztwa w kontekście zapisów dotyczących strefy A i K, a w szczególności fakt, że teren podlegający zmianie przeznaczenia ze względu na położenie w strefie K stanowi miejsce potencjalnego rozwoju gminy związanego z turystyką, a sama gmina powinna wspierać przekwalifikowanie istniejących sposobów użytkowania na obsługujące ruch turystyczny. Takie zasady zagospodarowania powinny przyświecać gminie podczas procedowania zmiany planu miejscowego dla działek nr [...],[...] i [...] tym bardziej, że mimo położenia działek także w strefie A, nie są one priorytetowo wyznaczone do zabudowy usługowo-mieszkaniowo-produkcyjnej. W związku z tym, skoro przedmiotowy teren nie jest w Studium preferowany do zabudowy produkcyjno-usługowej, a jednocześnie według innych jednoznacznych ustaleń tego aktu tereny te stanowią miejsce potencjalnego rozwoju gminy związanego z turystyką, gmina przy zmianie planu powinna uwzględnić szczególnie te kierunki rozwoju i zagospodarowania omawianego obszaru. Tymczasem, z rozstrzygnięcia uwag składanych w toku procedury planistycznej, stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały wynika, że założeniem gminy było umożliwienie przekształcenia terenów w dotychczas obowiązującym planie pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i terenów leśnych na tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej, tak aby umożliwić rozwój i funkcjonowanie zakładu produkującego domy drewniane.

Oznacza to, w ocenie sądu wojewódzkiego, że organ uchwałodawczy gminy ustalając przeznaczenie przedmiotowego terenu nie dokonał pogłębionej analizy ustaleń Studium dotyczących stref A i K. W szczególności, mimo kolizji ustalanych w tych strefach kierunków rozwoju i zagospodarowania objętych nimi terenów Rada Gminy uznała, że może dokonać samodzielnego wyboru co do tego, jakie przeznaczenie, z której strefy będzie realizować na działkach nr [...] , [...] i [...]. Tymczasem przedstawiona wyżej wykładnia treści Studium wskazywała, że w rzeczywistości przeznaczenie tych działek nie jest kwestią wyboru, lecz wprost wynika ze Studium.

Powyższe naruszenie zasad uchwalania planu, tj. ustalenie dla działek nr [...] , [...] i [...] przeznaczenia sprzecznego z wymogami strefy K, skutkowało w konsekwencji naruszeniem przyznanego Radzie Gminy władztwa planistycznego. Organ uchwałodawczy nie tylko bowiem dokonał nieuprawnionego wyboru między przeznaczeniami wynikającymi z nakładających się na przedmiotowym terenie stref Studium A i K, ale w efekcie ustalił przeznaczenie według strefy A bez należytego wyważenia interesu publicznego, wyrażającego się w rozwoju ekonomicznym gminy poprzez stworzenie ośrodka produkcyjnego i miejsc pracy, i interesów prywatnych, a także pominął dotychczasowy sposób zagospodarowania działek oraz w konsekwencji strefy sąsiadującej, obejmującej także działki skarżących.

Należy zauważyć, że dotychczasowe przeznaczenie przedmiotowych działek tylko w odniesieniu do części działki nr [...] przewidywało zabudowę produkcyjną, usługową i rzemieślniczą, a w pozostałym zakresie działka ta oznaczona była jako tereny lasów. Podobnie pozostałe działki stanowiły wyłącznie tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej oraz tereny lasów. Działki te są natomiast położone w otoczeniu terenów rolnych, leśnych oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej i zagrodowej. Takie zagospodarowanie tworzyło zatem pewien ład przestrzenny, który powinien zostać uwzględniony przy zmianie planu zagospodarowania dla części terenu kształtującego ten ład, a zmiana polegająca w rzeczywistości na wprowadzeniu zabudowy dominującej, powinna być należycie uzasadniona.

Jednakże na skutek zmiany planu umożliwiono intensyfikację zabudowy produkcyjno-usługowej, składów i magazynów na terenie sąsiadującym z terenami lasów, rolnymi, zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej i usług. Na skutek tych działań gminy doszło do znacznej zmiany zastanego ładu przestrzennego poprzez dominację przeznaczenia, które dotychczas nie było przeznaczeniem preferowanym, a uzasadnienie takiej zmiany w ocenie sądu nie zostało poprzedzone należytym wyważeniem interesu publicznego i interesu właściciela działek podlegających zmianie przeznaczenia oraz interesów właścicieli działek sąsiednich,

Co więcej, zmiana przeznaczenia północnej części działki nr [...], dotychczas przeznaczonej jako las i tak też zagospodarowanej, powoduje pozbawienie terenów mieszkaniowych i zagrodowych naturalnego buforu przed immisjami związanymi z prowadzoną na sąsiednich działkach działalnością produkcyjną. Działanie takie, zdaniem sądu, nie miało przy tym uzasadnienia w umożliwieniu rozwoju zakładu produkującego domy drewniane, albowiem ze względu na § 3 pkt 6 lit. e planu ta część działki nie mogła zostać zabudowana, lecz powinna być przeznaczona na teren biologicznie czynny. Skoro więc ten fragment działki nr [...] miał pozostać strefą zieloną, to nie było przeszkód, aby pozostawić jego dotychczasowe przeznaczenie, co stanowiłoby uwzględnienie interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, w szczególności działki nr [...], na której nie tylko zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa, lecz także prowadzone jest gospodarstwo ekologiczne. Nie ulega natomiast wątpliwości, że dla tego rodzaju działalności istotne znaczenie ma otoczenie, a bliskie sąsiedztwo zakładu produkcyjnego bez odpowiedniej bariery ograniczającej oddziaływanie immisji związanych z produkcją, może ograniczać bądź uniemożliwiać skarżącym prowadzenie upraw. Okoliczności tej procedująca w sprawie zmiany planu Rada Gminy nie uwzględniła.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że organ uchwałodawczy uwzględniając przede wszystkim interes właściciela przedmiotowych działek prowadzącego działalność produkcyjną, którą zamierzał rozwijać, w sposób nieuzasadniony pominął interes właścicieli sąsiednich nieruchomości przeznaczonych do zagospodarowania w sposób, z którym koliduje wyłączna zabudowa produkcyjna, a tym bardziej jej intensyfikacja. W szczególności zdaniem sądu nie znajdowała uzasadnienia i naruszała zastany ład przestrzenny zmiana przeznaczenia części terenu działki nr [...] z terenów leśnych na zabudowę obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej. Zdaniem sądu przyjęcie przedmiotowych zmian w przeznaczeniu planistycznym działek nr [...],[...] i [...] stanowiło nieuzasadnione przyznanie prymatu interesowi podmiotu prowadzącemu działalność produkcyjną i naruszenie interesu podmiotów, których nieruchomości są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, a także prowadzących działalność upraw ekologicznych. Ważenie interesów, jakie miał przeprowadzić organ uchwałodawczy, nie spełnia zdaniem sądu wymogu proporcjonalności, szczególnie w kontekście zastanego ładu przestrzennego oraz wymagań Studium dla strefy K. Ponadto, wbrew twierdzeniom organu nie podjął on wystarczających działań, aby wprowadzając kwestionowane zmiany zminimalizować konflikty społeczne związane z intensyfikacją na tym niewielkim terenie działalności produkcyjnej, usługowej, składów i magazynów. W szczególności za takie kroki nie może zostać uznany nakaz zachowania minimum 45 % powierzchni działki budowlanej jako teren biologicznie czynny, bowiem jak już wskazano rozwiązanie to nie gwarantuje lepszej ochrony interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości niż dotychczasowe przeznaczenie pod tereny lasów.

Reasumując, w ocenie sądu Rada Gminy uchwalając zmianę planu miejscowego w zakresie działek nr [...] , [...] i [...] dopuściła się przede wszystkim naruszenia zasady zgodności planu z ustaleniami Studium, co skutkowało przekroczeniem przez nią władztwa planistycznego. Organ uchwałodawczy samowolnie i bez wiarygodnego wyjaśnienia przyznał prymat ustaleniom Studium dla strefy A pomijając, że te tereny, które nie znajdują się w sąsiedztwie wyznaczonych przez Studium ośrodków usługowych, ani wzdłuż ważniejszych dróg, powinny być przeznaczane pod zabudowę produkcyjno-usługowo-mieszkaniową w ostatniej kolejności, a zatem w takim wypadku szczególną uwagę należy zwrócić na to, czy planowana zmiana przeznaczenia pozwoli na spełnienie wymogów strefy K, która niewątpliwie na przedmiotowym terenie wskazuje na konieczność zachowania ciągłości struktur przyrodniczych i ich ochronę oraz przeznacza go pod zabudowę związaną z turystyką. W konsekwencji tych niepełnych rozważań Rada Gminy dokonała zmiany przeznaczenia obszaru tworzącego pewien ład przestrzenny bez dopełnienia ciążącego na nim obowiązku należytego ważenia interesów, które ujawniają się na gruncie procedury związanej z kształtowaniem ładu przestrzennego w gminie, co uzasadnia zasadność zarzutu o przekroczeniu przez Radę władztwa planistycznego.

Organ uchwałodawczy przyznał prymat interesowi właściciela działek nr [...],[...] i [...] i interesowi publicznemu wyrażającemu się w rozwoju gospodarczym i ekonomicznym gminy, pomijając interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości. W szczególności nie uwzględniono, że działalność produkcyjna co do zasady koliduje z zabudową mieszkaniową, zatem tym bardziej taka kolizja powstanie, jeżeli zabudowa tego rodzaju zostanie zintensyfikowana na tak niewielkim terenie dotychczas przeznaczonym i znajdującym się w otoczeniu terenów zabudowy mieszkalnej, zagrodowej i lasów. Ponadto, jak wskazano, kwestionowana zmiana doprowadziła do zmiany dotychczasowego ładu przestrzennego bez przekonującego uzasadnienia takiej decyzji, w szczególności w kontekście treści Studium. Oceny tej nie zmienia fakt minimalizowania uciążliwości związanych z dokonywaną zmianą i przeciwdziałaniu ewentualnych konfliktów, bowiem jak już wskazano działania w tym zakresie należy uznać za pozorne, gdyż w rzeczywistości zapewniają mniejszą ochronę interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, niż dotychczasowe przeznaczenie analizowanego terenu,

Wobec ustalenia, że kwestionowana zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu S. (działki nr [...],[...] i [...]) została podjęta z naruszeniem prawa, w sposób wskazany w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wskutek istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego – zasady zgodności planu z ustaleniami Studium i w konsekwencji zasady władztwa planistycznego przyznanego Radzie, konieczne było stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Jednocześnie sąd za niezasadne uznał zarzuty wskazujące na niezgodność planu z postanowieniami studium dotyczącymi kształtowania stref ekotonowych. Jak trafnie wskazał bowiem organ uchwałodawczy w swoich wyjaśnieniach, kształtowanie to proces dotyczących postępowania "Planu urządzenia lasów",

a w procedurze planistycznej, która miała na celu zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśnie o powierzchni 1,5854 ha, uzyskano zgodę na wyłączenie terenów leśnych na cele nieleśne terenu będącego enklawą wśród terenów rolnych znajdujących się w sąsiedztwie istniejącego zakładu produkcyjnego – decyzja Marszałka Województwa z dnia 6 listopada 2015 r.,

nr [...]. Zatem ustalenie strefy ekotonowej nie dotyczy przedmiotowego planu.

Także zarzut naruszenia zakazu wynikającego ze studium w zakresie stosowania zabudowy o gabarytach dominujących w stosunku do zabudowy historycznej nie został uwzględniony. Jak bowiem wynika z pkt 4.2 rozdziału II Studium w S. do rejestru zabytków nieruchomych wpisany jest kościół parafialny [...] i cmentarz komunalny. Ponadto pkt 4.3. A wskazuje na układy przestrzenne do bezwzględnego zachowania (planu i struktury): B. – układ ruralistyczny wsi, K. – układ ruralistyczny wsi, N.– zespół ruralistyczny, O. – zespół ruralistyczny, S. – zespół ruralistyczny i Zamek K. i – zespół ruralistyczny. Zespół ruralistyczny St. studium kwalifikuje zaś jako układ przestrzenny do zachowania ze względu na jego wartość historyczną, kompozycyjną i kulturową (pkt 4.3 C rozdziału II Studium). Natomiast zakazy zawarte w pkt 4.4.1 rozdziału II studium, w tym stosowania zabudowy o gabarytach dominujących w stosunku do zabudowy historycznej, odnosi się wyłącznie do układów przestrzennych do bezwzględnego zachowania. W tej grupie nie mieści się zaś układ ruralistyczny S.

Wprawdzie do omawianego terenu mogłyby mieć zastosowanie zakazy pkt 4.4.3 dotyczące zakazu stosowania zabudowy o nadmiernych gabarytach i zabudowy obniżającej estetykę otoczenia, które dotyczą właśnie układów przestrzennych do zachowania z uwagi na ich wartość kompozycyjną i środowiskowo-kulturową, lecz jak wynika z materiałów planistycznych, na obszarze zmiany planu nie występują strefy ochrony konserwatorskiej, strefy ochrony archeologicznej ani historyczne zainwestowanie podlegające ochronie (vide: postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 6 lipca 2015 r., nr [...]). Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków (Dz. U. z 2020 r., poz. 282 ze zm.) zabytkiem nieruchomym podlegającym ochronie i opiece konserwatorskiej podlegają układy ruralistyczne. Skoro więc zgodnie z postanowieniem uprawnionego organu na analizowanym terenie nie występuje strefa ochrony konserwatorskiej – układ ruralistyczny, to zastosowania nie znajdzie również ww. zakaz pkt 4.4.3 tiret trzecie rozdziału II Studium.

Sąd nie odnosi się do wszystkich zarzutów skargi, z uwagi na treść skargi kasacyjnej były one przedmiotem oceny przez NSA, wobec czego aktualne pozostaje stanowisko zajęte przez ten sąd w wyroku w sprawie sygn. akt II OSK 3302/17.

Sąd wojewódzki orzekający obecnie skoncentrował się na wskazaniach co do dalszego postępowania zawartych w tym wyroku, których skutkiem jest ocena sprzeczności skarżonej uchwały ze Studium oraz naruszenie przez Radę Gminy art. 140 i 144 Kc w odniesieniu do nieruchomości skarżących.

Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 214 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Rady Gminy solidarnie na rzecz skarżących A. i R.S. kwotę 300 zł tytułem uiszczonego przez nich wpisu od skargi oraz – z tego samego tytułu – na rzecz D.K. kwotę 300 zł (pkt 2 wyroku). Z kolei w oparciu o art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 15 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) sąd zasądził na rzecz A.S., R.S. i D.K. solidarnie kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego i uiszczonej od tego pełnomocnictwa opłaty skarbowej (pkt 3 wyroku).

W odniesieniu do poniesionych przez skarżących kosztów zastępstwa procesowego sąd uznał, że zwrot ten przysługuje skarżącym w wysokości odpowiadającej wynagrodzeniu jednego pełnomocnika (zob. postanowienia NSA z 10 września 2014 r., sygn. akt I OZ 713/14; z 20 listopada 2014 r., sygn. akt

I OZ 1035/14; z 15 maja 2015 r., sygn. akt I OZ 106/15, dostępne w CBOSA). Dla określenia wysokości kosztów zastępstwa procesowego nieistotny jest bowiem fakt, że występuje w niej kilku skarżących, lecz to, że w ich imieniu działa jeden pełnomocnik z wyboru. Jednocześnie sąd uwzględnił charakter sprawy i znaczny wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, co skutkowało przyznaniem pełnomocnikowi wynagrodzenia w wysokości dwukrotności stawki minimalnej przewidzianej rozporządzenia.