Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1001/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 30c ust 3 pkt 1, art 26 ust 2
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 81/11 w sprawie ze skargi L. G. na rozstrzygnięcie zawarte w informacji Zarządu Województwa M. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie dofinansowania realizacji projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa M. na rzecz L. G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 1 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 81/11, po rozpoznaniu skargi L. G. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej, stwierdził, że zaskarżona ocena projektu na etapie oceny merytorycznej właściwej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa M.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

L. G. złożył wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Wzrost konkurencyjności i rozwój przez dywersyfikację poprzez uruchomienie produkcji elementów betonowych, zakup maszyn i budowę myjni bezdotykowej" w ramach II Osi Priorytetowej "gospodarka regionalnej szansy", Działanie 2.1. "Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorców", Schemat A "Bezpośrednie wsparcie inwestycji MŚP" M. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013.

M. Centrum Przedsiębiorczości w K. – Instytucja Organizująca Konkurs – dalej: IOK) pismem z [...] października 2010 r. poinformowała L. G. o odrzuceniu projektu na etapie właściwej oceny merytorycznej. Podstawę odrzucenia projektu stanowiła ocena merytoryczna dokonana przez Komisję Oceny Projektów (KOP), w wyniku której wniosek o dofinansowanie uzyskał średnią końcową ocenę punktową poniżej 60% maksymalnej liczby punktów. Maksymalna możliwa do uzyskania w ramach oceny merytorycznej liczba punktów wynosiła 74 pkt, a projekt uzyskał średnią merytoryczną ocenę 44 punkty, co stanowi 59,46% maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów. Wskazano, że podstawę odrzucenia projektu z tej przyczyny stanowi § 19 pkt 35 lit. f Regulaminu Konkursu.

Uzasadniając stanowisko IOK wskazała siedem kryteriów oceny merytorycznej, liczbę punktów możliwych do uzyskania w ramach każdego kryterium oraz liczbę punktów (średnią oceny dwóch asesorów) przyznanych przez KOP w ramach oceny z poszczególnych kryteriów. Przyjęta punktacja dla projketu przedstawiała się następująco w ramach poszczególnych kryteriów: Kryterium 1 potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu – 4 na 8 (4/8) punktów, Kryterium 2 Lokalizacja projektu -4/8, Kryterium 3 zakres korzyści osiągnięty w wyniku realizacji projektu – 12,5/20, Kryterium 4 innowacyjny charakter projektu – 3/12, Kryterium 6 Zatrudnienie - 6/6, Kryterium 7 Gotowość projektu do realizacji -12/16 punktów.

L.G. w złożonym proteście zakwestionowanał oceny merytoryczne projektu w odniesieniu do Kryterium 1 – Potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu, oraz na podstawie Kryterium 4 - Innowacyjny charakter projektu.

Instytucja Zarządzająca - Zarząd Województwa M. pismem z [...] listopada 2010 r., nr [...]nie uwzględnił protestu L. G.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że ocena merytoryczna przeprowadzana jest przez niezależnych, zewnętrznych ekspertów i ma charakter oceny punktowej, w ramach oceny stopnia spełnienia każdego z kryteriów wyboru projektów. Przy sporządzaniu oceny nie popełniono uchybień formalnych, zaś ustalenia stanu faktycznego dokonane przez oceniających asesorów znajdują potwierdzenie w zapisach wniosku o dofinansowanie oraz załączników, a sumowanie punktów było prawidłowe. Oceny dokonano w oparciu o zatwierdzone kryteria zawarte w załączniku Nr 4 do UMRPO, dla danego konkursu.

Podkreślono, że w odniesieniu do kryterium 1 "Potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu" wskazano, że w ramach tego kryterium ocenie podlegają dwie kwestie, tzw. subkryteria. Pierwszą z nich jest posiadanie przez wnioskodawcę potencjału merytorycznego oraz organizacyjnego, odpowiadającemu zakresowi i skali realizacji potencjału. Drugie subkryterium stanowi "trwałość projektu" definiowana tym czy efekty projektu będą trwałe po zakończeniu jego realizacji (3 lata od daty przekazania beneficjentowi płatności końcowej). W ramach tego subkryterium ocenie podlega m.in. to czy posiadane przez wnioskodawcę zasoby finansowe zabezpieczają utrzymanie inwestycji przez wymagany okres. Wskazano, że obaj asesorzy KOP w swoich ocenach negatywnie ocenili posiadane przez wnioskodawcę zasoby finansowe na utrzymanie inwestycji przez wymagany okres, co skutkowało obniżeniem przez nich punktacji w ramach tego subkryterium. Badanie warunków finansowych wnioskodawcy w powyższym zakresie mieści się w ramach 1 Kryterium, zaś uzasadnienie oceny obu oceniających wskazuje na wątpliwości dotyczące źródeł finansowania projektu.

Organ uznał za uzasadnione wątpliwości KOP co do posiadania przez wnioskodawcę zasobów finansowych na utrzymanie inwestycji przez wymagany okres. Odwołując się do dokumentacji wniosku przeprowadzono analizę kosztów planowanej inwestycji w całości obejmują koszty kwalifikowane i niekwalifikowane oraz wykazane źródła ich pokrycia uznając, że przedstawione źródła finansowania nie gwarantują wykonalności finansowej całego przedsięwzięcia, ani nie stanowią źródła zabezpieczającego całkowicie wkład własny. Te okoliczności uzasadniały obniżenie przyznanej liczby punktów w ramach Kryterium 1. Zarazem wyjaśniono, ze w ramach tego kryterium nie jest oceniana wykonalność finansowa i prawidłowość przygotowania analiz finansowych, która stanowi samodzielne kryterium na etapie oceny technicznej. Przedmiotem tego kryterium oceny technicznej jest ocena możliwości finansowych związanych z realizacją projektu, a nie jego "trwałości". Kryteria te dotyczą różnych aspektów sytuacji finansowej wnioskodawcy. Podkreślono, iż dokonana w ramach Kryterium 1 oceny merytorycznej, ocena projektu nie kwestionuje wykonalności finansowej, ale opiera się na ocenie stopnia uwiarygodnienia utrzymania inwestycji przez wymagany okres w oparciu o te zasoby finansowe, które wnioskodawca wskazał.

Odnosząc się do przyjętego w jednej z ocen w ramach 1 Kryterium braku doświadczenia wnioskodawcy w produkcji prefabrykatów betonowych, IRP uznała to zastrzeżenie za uzasadnione. Wskazując na dokumentację, a w szczególności zapisy biznesplanu w części B4 i B2 uznano, że wnioskodawca wykazał doświadczenie w wykonawstwie budowlanym, budowie betoniarni, myjni bezdotykowych i w prowadzeniu takich myjni, ale nie dowodzi ono doświadczenia w produkcji prefabrykatów betonowych jako przedmiotu prowadzenia działalności objętej projektem.

Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia oceny w ramach Kryterium 4 – Innowacyjny charakter projektu wskazano, że w obu ocenach asesorów KOP, projekt uzyskał po 1 punkcie na 4 możliwe, w skali 0-4. Wskazano, że kryterium to przewiduje przyznanie punktów w odniesieniu do poziomu innowacyjności projektu (innowacja w skali przedsiębiorstwa, innowacja w skali lokalnej, innowacja w skali regionalnej) – przypisując skali poziom punktów od 0 do 3. Dodatkowo 1 punkt przyznawany jest za wdrożenie inwestycji powstałej we współpracy z sektorem B+R. Kryterium przewiduje, że 1 punkt otrzymują projekty, w których produkt/usługa lub sposób wytwarzania (proces produkcji, świadczenia usługi) jest nowy/innowacyjny dla przedsiębiorcy, 2 punkty gdy ten produkt/usługa jest innowacyjny w skali lokalnej (gmina, powiat), a 3 punkty gdy jest innowacyjny w skali co najmniej ponad lokalnej (regionalnej). Zastosowanie kryterium prowadzącego do 3 punktowej oceny wymaga uzyskania od przedsiębiorcy analizy w tym zakresie w biznesplanie lub w innych załącznikach do wniosku.

Organ podkreślił, że oceny asesorów KOP są zbieżne co do tego, że produkcja betonu i prefabrykatów betonowych ma charakter innowacyjności projektu w skali przedsiębiorstwa. Nawiązując do części C2 oraz C5 biznesplanu wskazano, ze wprowadzenie nowych produktów w postaci kręgów betonowych i pustaków oraz usługa sprzedaży betonu z własnym dowozem i przepompowywaniem nie stanowi żadnego novum na rynku usług budowlanych. IRP dostrzegła rozbieżność ocen względem projektowanego uruchomienia myjni bezdotykowej. Jedna z ocen, innowacyjności w uruchomieniu tej myjni w skali nawet ponadregionalnej upatruje w procesie mycia, wykorzystywanych urządzeniach i systemie solarnym, przy podkreśleniu, że korzystać z niej będą klienci z okolicy i będący przejazdem, oraz że przedłożone przy wniosku opinie mające potwierdzać innowacyjność nabytych urządzeń są mało wiarygodne i nie uzasadniają innowacyjności projektu. Druga z ocen usługą mycia w związku z planowanym zakupem myjni nie uznaje za innowację, gdyż tę usługę już wnioskodawca świadczy, a więc nie występuje innowacja produktu nawet na poziomie przedsiębiorstwa. Na tle tych ocen IRP zajęła stanowisko, iż dokumentacja konkursowa potwierdza innowacyjność projektu w skali przedsiębiorstwa. W odniesieniu do procesu mycia wnioskodawca wskazał na zastosowanie Mikro-proszku oraz technologii solarnej przy obsłudze myjni bezdotykowej. Jedna z załączonych do wniosku opinii – firmy E.- dotyczy zastosowania mikroproszku oraz systemu dogrzewania myjni opartego na energii odnawialnej nie jest podpisana i nie wynika z niej zleceniodawca opinii. Opinia druga autorstwa mgr inż. R. N. dotycząca technologii oraz maszyn i urządzeń stanowiących wyposażenie myjni bezdotykowej także jest nie podpisana przez autora i nie zawiera informacji o doświadczeniu jej autora. W świetle tych dokumentów uznano, że wnioskodawca nie przedstawił analizy dotyczącej innowacyjności jego projektu, jeżeli ograniczył ja do myjni bezdotykowej, przy całkowitym pominięciu większości zakresu rzeczowego projektu.

Organ podniósł, że wedle biznesplanu ponad 60% kwalifikowanych wydatków rzeczowych w ramach projektu związanych jest z produkcją prefabrykatów betonowych oraz usługą dowozu i wpompowywania betonu. Podkreślono, że objaśnienie do części C5 biznesplanu wskazuje, iż opis powinien zawierać wymienienie wszystkich źródeł potwierdzających zakres innowacyjności. Przedstawione opinie nie mogą być uznane za weryfikowalne zewnętrzne źródła potwierdzające innowacyjność projektu. W związku z powyższym ocena w ramach Kryterium 4 słusznie zdaniem IRP została obniżona do 1 punktu, co uzasadniało odmowę uwzględnienia protestu w całości.

L. G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucił naruszenia Kryterium 1 i 4 opisanego w Załączniku Nr 4 do Uszczegółowienia MRPO na etapie właściwej oceny merytorycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę wskazał, że przedmiotem konkursu o wybór projektów małych przedsiębiorstw, które ubiegają się o dofinansowanie w ramach M. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 było Działanie 2.1: Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw, Schemat A: Bezpośrednie wsparcie inwestycji w MŚP w ramach II Osi Priorytetowej: "Gospodarka Regionalnej Szansy". Uszczegółowienie M. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 m.in. dla działań w ramach Osi II Priorytetowej nastąpiło uchwałą Nr 938/07 Zarządu Województwa M. z 27 listopada 2007 r. z późniejszymi jej zmianami. Z dokumentu tego wynika, iż celem operacyjnym w ramach tej Osi priorytetowej jest bezpośrednie, bezzwrotne wsparcie sektora małych i średnich przedsiębiorstw. Celem Działania 2.1 jest stworzenie silnego i konkurencyjnego sektora MŚP przez rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw. W ramach Działania 2.1 Uszczegółowienie MRPO w punkcie 14- tym przewiduje przykładowe rodzaje projektów, grupowane w schematach A, B, C i D. Schemat A: Bezpośrednie wsparcie inwestycji w MŚP przewiduje projekty inwestycyjne poprawiające konkurencyjność przedsiębiorstwa, związane z unowocześnieniem sposobu działania jak i oferty poprzez: rozbudowę i zakup przedsiębiorstwa, działania mające na celu dokonywanie zasadniczych zmian produkcji lub procesu produkcyjnego, zmianę stosowanych rozwiązań produkcyjnych, technologicznych, organizacyjnych na sprzyjające poprawie środowiska naturalnego oraz BHP, unowocześnienie wyposażenia niezbędnego do prowadzenia działalności gospodarczej przedsiębiorstwa, zmianę wyrobu i usługi, w tym także zmiany w sposobie świadczenia usług, modernizację środków produkcji. Załącznik Nr 4 do Uszczegółowienia MRPO zawiera kryteria doboru projektów. Dla Działania 2.1 Schemat A, załącznik Nr 4 (str. [...] i n.) określa kryteria oceny formalnej i oceny merytorycznej projektu, a w ramach tej ostatniej kryteria oceny technicznej i właściwej oceny merytorycznej. Kryterium 1 (na etapie oceny merytorycznej brzmi: "potencjał i doświadczenie wnioskodawcy". W ramach tego kryterium, każdy z dwóch oceniających członków Komisji Oceny Projektu (KOP) może przyznać od 0-4 punktów. Przy tzw. współczynniku wagi "2", maksymalna możliwa liczba punktów do uzyskania w ramach tego kryterium wynosi 8, zaś L. G. uzyskał 4 punkty na 8 możliwych. Z uzasadnienia dla tego kryterium zawartego w "Uszczegółowieniu" wynika, iż w istocie obejmuje ono dwa subkryteria, w ramach których możliwe jest przyznanie 0-2 punktów. Pierwsze subkryterium (w ramach Kryterium 1) oceny merytorycznej właściwej stanowi oparta na wniosku aplikacyjnym i załącznikach jako środku informacyjnym ocena stopniowana w skali od 0-2 pkt,a mianowicie czy wnioskodawca posiada potencjał merytoryczny oraz organizacyjny odpowiadający zakresowi i skali realizacji projektu. Komentarz doi tegoż subkryterium wskazuje, m.in. że ocenie podlegają zasoby rzeczowe, ludzkie i możliwości organizacyjne. W ramach drugiego subkryterium, przy takiej samej skali ocen, oceniana jest tzw. trwałość projektu tj. ocena czy efekty projektu będą trwałe po zakończeniu jego realizacji, tj. przez 3 lata od daty przekazania beneficjentowi płatności końcowej. Komentarz przykładowo wymienia okoliczności ("w szczególności"), jakie w ramach tego subkryterium oceniający projekt winni wziąć pod uwagę zaliczając do nich: posiadane przez wnioskodawcę zasoby finansowe na utrzymanie inwestycji przez wymagany okres, zasoby techniczne i ludzkie przeznaczone do realizacji projektu, prognozy dla projektu i dla całej działalności prowadzonej przez wnioskodawcę (w okresie wymaganym dla danej kategorii wnioskodawców), wskaźniki jakie wnioskodawca zamierza osiągnąć dzięki realizacji projektu, a przede wszystkim realność osiągnięcia i utrzymania tych wskaźników możliwość policzenia proponowanych wskaźników- wskaźniki niemierzalne nie mogą być brane pod uwagę. Powyższa oddzielna punktacja tzw. subkryteriów, z których suma tworzy maksymalną możliwą do uzyskania w ramach kryterium głównego liczbę punktów oznacza, że na etapie oceny merytorycznej wyniki oceny w ramach danego subkryterium winny być punktowane oddzielnie w ramach ustalonej dla nich skali ocen. Ocena punktowa dokonana według kryterium głównego winna stanowić sumę punktów przyznanych przez danego członka KOP w ramach punktacji poszczególnych subkryteriów. Tylko zachowanie takich reguł oceny realizuje przewidziany art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach polityki rozwoju obowiązek spełnienia zasady równego dostępu do pomocy w ramach programu przez zapewnienie przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Takich wymagań ustawy nie spełnia dokonana ocena merytoryczna projektu skarżącego według Kryterium 1.

Zdaniem WSA z kart oceny merytorycznej członków KOP – przeprowadzonej [...] września 2010 i [...] września 2010 r. wynika, iż każdy z oceniających w ramach Kryterium 1 przyznał po 2 na 4 możliwe punkty, przy czym oceny nie zawierają wyraźnego oznaczenia punktacji w ramach poszczególnych subkryteriów. Wprawdzie w ocenie z [...] września 2010 wskazano, że "ponieważ kondycja finansowa wnioskodawcy budzi wątpliwości i zachodzi obawa, że nie poradzi sobie z różnorodną inwestycją i nie osiągnie zakładanych wyników" to w związku " z tym kryterium przyznane zostaną jedynie punkty za doświadczenie i zasoby techniczne, natomiast za warunki finansowe niezbędne do realizacji nie można w tym kryterium przyznać punktów", co może prowadzić do wniosku, że w ramach subkryterium "trwałość projektu" przyznano 0 punktów. Powyższe, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie zachowano reguły przejrzystości ocen. W ramach tego kryterium mają być brane pod uwagę posiadane przez wnioskodawcę zasoby finansowe na utrzymanie inwestycji przez wymagany okres a nie na realizację projektu, a sformułowanie oceny wskazuje na zastosowanie ocen z Kryterium 2- wykonalność finansowa i prawidłowość przygotowania analiz finansowych na etapie oceny technicznej. To kryterium na etapie oceny technicznej ma charakter logiczny a zakwestionowanie możliwości finansowych związanych z realizacją projektu, w tym realność przekazania finansowania zewnętrznego na realizację projektu prowadzi do jego odrzucenia, już na tym etapie (§ 19 pkt 2 Regulaminu konkursu). Z istoty powierzenia ocen ekspertom wynika, iż oceny te mogą się różnić i sama ta okoliczność nie dyskwalifikuje ocen. Jednakże oceny muszą być sporządzone w sposób na tyle przejrzysty i pełny, by tok rozumowania eksperta był jasny oraz by możliwe było odniesienie użytych w ocenie sformułowań, do elementów właściwych dla danego kryterium.

Sąd wskazał, że odwołanie się w ocenie według subkryterium "trwałość projektu" co do ustaleń w zakresie środków posiadanych na realizację projektu, może tylko stanowić punkt wyjścia dla oceny stopnia posiadania środków na utrzymanie inwestycji, ale nie może zastąpić tej oceny. W świetle powyższego niejasne jest stanowisko organu kwestiononujące spełnienie przez projekt Kryterium 2 na etapie oceny technicznej. Stanowiąca zgodnie z § 3 ust. 1 pkt j) Regulaminu Konkursu Nr [...] załącznik do tego regulaminu instrukcja wypełniania wniosku przewiduje w punkcie 7 Dokumenty potwierdzające zabezpieczenie środków na realizację projektów. Wprawdzie wnioskodawca nie jest obowiązany na etapie składania wniosku o dofinansowanie do przedłożenia promesy leasingu, jednakże dołączenie dokumentów potwierdzających możliwość uzyskania środków ze źródeł zewnętrznych może przełożyć się na wyższą punktację przyznawaną podczas oceny merytorycznej wniosku przez KOP. Nieuzasadnione i sprzeczne z regułami określonymi Regulaminem Konkursu było stanowisko skarżącego, który krótkotrwałą ważnością promesy leasingowej tłumaczył jej niezłożenie. Uzyskanie takiej promesy dowodzi uprzedniej oceny podmiotu jako wiarygodnego kontrahenta. Z takiej możliwości skarżący składając wniosek nie skorzystał. Kryterium 4 dla Działania 2.1.A. przewiduje możliwość przyznania w ramach tego kryterium od 0 do 4 punktów, przy tzw. współczynniku wagi 3. Komentarz tego kryterium wskazuje, że punktacja w skali od 0 do 3 punktów odnosi się do poziomu innowacyjności projektu rozumianej jako skala zasięgu innowacji. Brak punktów (0) występuje wówczas gdy brak jest nowych produktów lub usług lub zasadniczej zmiany procesu produkcyjnego, bądź zarządzenia firmą 1 punkt przyznaje się – gdy produkt (usługa) lub sposób wytwarzania (proces produkcji, świadczenia usług) jest nowy( innowacyjny) dla przedsiębiorcy, 2- gdy skutek taki występuje w skali lokalnej (gminy lub powiatu), 3- gdy produkt (usługa) sposób wytwarzania (proces) jest nowy co najmniej w skali ponad lokalnej (regionalnej) ale wówczas zastosowanie kryterium skali ponad lokalnej wymaga uzyskania od przedsiębiorcy analizy w tym zakresie w biznesplanie lub w innych załącznikach do wniosku. Punkt 4-ty ma charakter dodatkowy i zależy od wdrożenia innowacji dzięki współpracy z sektorem B+ R (badawczo – rozwojowym) i ta kwestia sprawy nie dotyczy. W związku z tym przeprowadzona w zakresie powyższego Kryterium ocena projektu została dokonana w sposób również naruszający zasadę równego dostępu do pomocy w ramach programu przez zapewnienie przejrzystości stosowanych reguł oceny projektu.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że obie oceny KOP przyznają projektowi w ramach Kryterium 4 po 1 punkcie. Przy tzw. współczynniku wagi 3, projekt u każdego z oceniających otrzymał po 3 na 12 możliwych punktów. Średnia oceny dwóch asesorów KOP w ramach tego kryterium wyniosła 3 na 12 możliwych punktów. Według oceny z 15 września 2010 r. wprowadzone produkty i usługa mają charakter innowacyjny dla samego przedsiębiorcy, produkcja kręgów betonowych, pustaków i betonu jest oferowana przez wielu producentów, myjnia bezdotykowa jest innowacyjna w skali regionu, a także w skali kraju ze względu na proces mycia, oraz wykorzystywane urządzenia i system solarny, ale korzystać z niej będą w większości klienci z najbliższej okolicy i będący przejazdem, cały projekt nie może być nazwany innowacyjnym, gdyż wnioskodawca nie sprecyzował konkretnego celu, który zamierza osiągnięć i który przyniesie mu odpowiednią pozycję na rynku, innowacyjny jest tylko system solarny stosowany w myjni bezdotykowej, przedłożone opinie mające potwierdzać innowacyjność urządzeń są mało wiarygodne i nie uzasadniają innowacyjności projektu, opisy biznesplanu nie zawierają wyjaśnień. Ocena ta kończy się konkluzją, że "w związku z powyższym nie można w tym kryterium przyznać większej liczby punktów, gdyż projekt nie jest spójny, a innowacyjność projektu jest tylko dla przedsiębiorcy i w niewielkim stopniu w skali lokalnej, ale tylko w odniesieniu do myjni bezdotykowej". Z kolei ocena z [...] września 2010 r. przyjmuje, że: w punkcie C.5 Biznesplanu (BP) wnioskodawca ograniczył się tylko do opisu innowacyjności planowanej do uruchomienia myjni) bezdotykowej, przedłożone opinie (poza brakami w podpisie, czy oznaczeniu zleceniodawcy) dotyczą myjnio samochodowej, czyli innowacji procesowej, która nie jest punktowana w ramach tego kryterium, usługa mycia w związku z planowaną do zakupu myjnią nie ma charakteru innowacyjności produktowej nawet na poziomie przedsiębiorstwa, gdyż już jest świadczona przez wnioskodawcę, innowację na poziomie przedsiębiorstwa stanowi natomiast planowana produkcja prefabrykatów betonowych co wynika z projektu i mimo braku opisu w BP przyznano w tym zakresie 1 pkt. Wskazano, że przyznanie poziomu innowacyjności wyższego na poziomie przedsiębiorstwa, przy braku w BP analizy innowacyjności jest niedopuszczalne. Wynikający ze skargi i stanowiska strony przeciwnej spór co do przedmiotu tego kryterium, rozstrzyga jednoznacznie sama redakcja komentarza ( uzasadnienia) tego kryterium w odniesieniu do Działania 2.1 Schemat A. zawarta w załączniku Nr 4 kryteria wyboru projektów (str. 213).

W ocenie WSA, punktacji podlega innowacyjność projektu, a więc całego przedsięwzięcia zgłoszonego i objętego wnioskiem o dofinansowanie w ramach tego działania i schematu. W ramach projektu możliwe są różne działania, z których jedne np. rozbudowa przedsiębiorstwa nie wiążą się z powstaniem nowych produktów, usług, zmian procesu produkcyjnego, a inne bezpośrednio do takiego celu zmierzają. Jednakże w świetle celu głównego Działania 2.1 jakim jest rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw, w ramach obecnego konkursu przedsiębiorstw małych- ocena czy zmiana produkcji, procesu produkcyjnego, wyrobu, usługi czy sposobu jej świadczenia – wpływa na charakter innowacyjny projektu polega przede wszystkim na ocenie, czy dany element projektu ma wpływ na rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstwa wnioskodawcy zgłaszającego projekt do konkursu. Spełnienie przez projekt przesłanki innowacyjności w rozumieniu Kryterium 4 właściwej oceny merytorycznej dla Działania 2.1. Schemat a w ramach Osi Priorytetowej 2 ma – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – miejsce wówczas, gdy którykolwiek z podlegających ocenie elementów projektu; produkt, usługa, proces produkcyjny, sposób świadczenia usługi stanowi środek do realizacji celu głównego działania jakim jest rozwój i zwrot konkurencyjności przedsiębiorstwa, np. przez obniżenie kosztów usług. Z tego względu samo zastosowanie urządzenia czy procesu mającego charakter nowości, tylko wtedy wpływa na innowacyjny charakter projektu, w ramach którego ma być zastosowane, gdy stanowi środek do wzrostu konkurencyjności przedsiębiorstwa, a więc gdy służy celowi głównemu "Działania", w ramach którego zgłoszono projekt do konkursu. Trzeba też wyjaśnić, iż punktacja w ramach tego kryterium nie jest zależna od ilości (liczby) nowych usług, produktów, czy technologii, których wdrożenie przewiduje projekt lecz od skali zasięgu elementów projektu służących realizacji celu głównego. Z tego punktu widzenia, zawarte w ocenie z [...] września 2010 r., w zakresie Kryterium 4 oceny merytorycznej właściwej wnioski stwarzają wrażenie wzajemnej sprzeczności i niekonsekwencji. Z jednej strony ocena ta przyjmuje, że wnioskodawca nie sprecyzował celu, który przyniesie mu odpowiednią pozycję na rynku, ale z drugiej przyznaje 1 punkt uznając projekt za innowacyjny, z uwagi na wprowadzenie myjni bezdotykowej.

W ocenie WSA rację ma także skarżący, że dla oceny zakresu innowacyjności, stosowanie kryterium pochodzenia klientów takiej myjni stoi poza kryterium, w którym punktem odniesienia jest zasięg nowości w skali terytorialnej, względem innych przedsiębiorców. W ocenie z [...] września 2010 r. trafnie zaznaczono, że w biznesplanie skarżący uzasadniał innowacyjność projektu tylko innowacyjnością procesu świadczenia usług w myjni bezdotykowej. Przy błędnym przyjęciu, że "innowacja procesowa nie jest przedmiotem punktacji w ramach tego kryterium" zarazem wskazano powody i podstawy dla których, projektowi przyznano innowacyjny charakter ze względu na produkcję prefabrykatów betonowych. Nie przesądzając, czy innowacyjność procesowa w myjni bezdotykowej decyduje o innowacyjnym charakterze projektu ten aspekt wniosku nie został merytorycznie poddany ocenie tego rzeczoznawcy.

Sąd podkreślił, że w świetle § 19 pkt 35 lit. f) Regulaminu Konkursu odrzuceniu ulega zgłoszony do konkursu projekt, gdy na etapie właściwej oceny merytorycznej uzyska poniżej 60% maksymalnej liczby punktów. Zaskarżonym rozstrzygnięciem Zarządu Województwa nie uwzględniono protestu na odrzucenie projektu, który w ramach dokonanej oceny uzyskał 44 na 74 możliwe punkty, co odpowiada 59,46 % maksymalnych możliwych do uzyskania punktów. Projekt odrzucony został z powodu niedoboru punktów odpowiadający 0,55 %. Istnienie takiej okoliczności obligowało Zarząd Województwa do szczególnie wnikliwego rozpatrzenia zarzutów protestu, pod kątem oceny prawidłowości i zgodności z prawem przeprowadzenia oceny przez Instytucję Organizująca Konkurs na etapie oceny merytorycznej właściwej. Postanowienia regulaminu Konkursu w § 21 pkt 22 lit. a i pkt 23, umocowują Instytucję Rozpatrująca Protest także do uznania protestu za zasadny i przekazania rozstrzygnięcia IOK do ponownej oceny projektu w ramach kryteriów kwestionowanych przez wnioskodawcę.

Zarząd Województwa M. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 30 d ust. 1 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.; dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach

prowadzenia polityki rozwoju, polegające na stwierdzeniu, iż ocena projektu "Wzrost

konkurencyjności i rozwój przez dywersyfikacją poprzez uruchomienie produkcji elementów betonowych, zakup maszyn i budową myjni bezdotykowej" - nr [...] została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa M. – Instytucję Zarządzający M. Regionalnym Programem Operacyjnym, w sytuacji, gdy przy ocenie projektu i rozpatrywaniu złożonego protestu nie naruszono żadnych przepisów prawa;

2) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 2

ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, polegające na przyjęciu braku przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu w sytuacji, gdy cała dokumentacja konkursowa w sposób wyraźny zapewniała przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów, gdyż Instytucja Pośrednicząca upubliczniła Regulamin Konkursu oraz określiła kryteria wyboru projektów.

W uzasadnieniu organ podniósł, że ocena projektu została przeprowadzona rzetelnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i regulaminem konkursu, według kryteriów przyjętych zgodnie z obowiązującymi przepisami przez Komitet Monitorujący MRPO i zawartych w Uszczegółowieniu M. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007- 2013. Dochowano wszelkich wymogów formalnych w tym w szczególności w zakresie obowiązujących skarżącego terminów na załatwienie sprawy.

Skarżąca podkreśliła, że Instytucja Pośrednicząca (IP) II stopnia dochowała wszelkich wymogów, aby zapewnić możliwie maksymalną przejrzystość reguł oceny projektów zgłoszonych do objęcia bezzwrotnym wsparciem finansowanym z M. Regionalnego Programu Operacyjnego w ramach działania 2.1 — Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw. IP II systematycznie upublicznia wszystkie możliwe do ujawnienia dokumenty dotyczące oceny projektów. Na stronach internetowych Instytucji Pośredniczącej umieszczone są aktualne wersje regulaminów, na podstawie których przeprowadzane są poszczególne konkursy w tym załącznik nr 4 do Uszczegółowienia M. Regionalnego Programu Operacyjnego. Załącznik ten obejmuje kryteria oceny projektów. Zgodnie z powyższym dokumentem dla Schematu A dla działania 2.1 ocena projektów jest dwustopniowa i dzieli się na ocenę formalną - wykonywaną przez pracowników IP II oraz ocenę merytoryczną projektów – przeprowadzaną przez zewnętrznych ekspertów pracujących na zlecenie IP II. W ramach oceny merytorycznej projekty podlegają także dwustopniowej analizie, ocenie technicznej i właściwej ocenie merytorycznej. W ramach kryterium pierwszego przedmiotem oceny jest: "potencjał i doświadczenie wnioskodawcy". Podczas oceny w oparciu o kryterium 1, zgodnie z komentarzem (uzasadnieniem) do tego kryterium, wskazano, jakie aspekty mogą badać asesorzy oceniający projekt dany projekt w ramach kryterium 1. Sąd błędnie określa, że wskazania co do przedmiotu oceny w kryterium pierwszym mają charakter 2 odrębnych subkryteriów. Ze sformułowania komentarza (uzasadnienia) do kryterium 1 w rzeczywistości wynika, że eksperci oceniający projekt mogą posłużyć się pomocniczo dwoma subkryteriami do oceny kryterium 1. W kryterium 1 należy zatem ocenić łącznie zasoby rzeczowe, ludzkie i możliwości organizacyjne wnioskodawcy (1 subsydiarne subkryterium) oraz trwałość tzw. trwałość projektu (2 subsydiarne subkryterium). Komentarz do kryterium 1 wskazujący na 2 subkryteria ma charakter wyłącznie subsydiarny, ma stanowić wskazówkę dla osób oceniających projekt, na jakie elementy projektu powinny one zwrócić uwagę podczas oceny projektu w oparciu o 1 kryterium. Natomiast punktacja za kryterium 1 została sprecyzowana w załączniku nr 4 do Uszczegółowienia M. Regionalnego Programu operacyjnego. Punktacja za kryterium 1 - "potencjał i doświadczenie wnioskodawcy" jest łączna, gdyż nie sposób oceniać i punktować za każdym razem osobno oba pomocnicze, w istocie krzyżujące się subkryteria. Nie ma bowiem możliwości, aby ocenić tzw. trwałość projektu (2 pomocnicze subkryterium) bez oceny potencjału merytorycznego oraz organizacyjnego wnioskodawcy odpowiadającego zakresowi i skali realizacji projektu (1 pomocnicze subkryterium). Łączna ocena obu subkryteriów jest nieodzowna i niemożliwa do przeprowadzenia z osobna. Trwałość projektu ocenia się w szczególności o takie okoliczności jak: posiadane przez wnioskodawcę zasoby finansowe na utrzymanie inwestycji przez wymagalny okres, zasoby techniczne i ludzkie przeznaczone do realizacji projektu - czyli te same elementy które winny być brane pod uwagę w ramach pierwszego subkryterium.

Organ zauważył, że z Komentarza Kryterium 4 wynika, że w zakresie oceny "Punkty przyznawane będą w szczególności w odniesieniu do poziomu innowacyjności projektu (...)". Nie ma zatem podstaw prawnych by twierdzić, że ocenie pod kątem innowacyjności podlegają wyłącznie poszczególne elementy projektu.

L. G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania w przypadkach określonych w § 2, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że sposób sporządzenia skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli jaką może podjąć ten Sąd w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Zarząd Województwa M. oparł skargę kasacyjną na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 i art. 30c ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w sposób wskazany w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

Sposób skonstruowania zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wymaga przypomnienia, że naruszenie to może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu precyzyjnie określonej normy prawa materialnego lub niewłaściwym jej zastosowaniu.

Błędna wykładnia polega na nadaniu innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli mylnym rozumieniu jego znaczenia.

W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny dotyczący naruszenia danego przepisu ze wskazaniem jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jego wykładnia jest błędna.

Natomiast niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego przez sąd, czyli tzw. błąd w subsumcji, wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie sąd błędnie uznał za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 30c ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju "polegające na stwierdzeniu, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez...", podczas gdy w ocenie autora skargi kasacyjnej nie naruszono żądnych przepisów prawa – należało uznać zarzut ten za chybiony.

Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej błędnie przyjmuje, że przepis art. 30c ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowi przepis prawa materialnego jak również, wadliwie określił sposób jego naruszenia, tj. sprzecznie z regułami dot. naruszenia prawa materialnego wcześniej wymienionymi, jak i ugruntowanym orzecznictwem w tym zakresie.

Podkreślić jednak należy, że art. 30c ust. 3 pkt 1 jest przepisem natury procesowej, regulującym sposób i przyczyny orzekania w przypadku uwzględnienia skargi.

Przepis ten stanowi, że sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą.

Art. 30c ust 3 pkt 1 cyt. ustawy odmiennie niż art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. reguluje sposób i przyczyny orzekania i dlatego też art. 145 § 1 pkt 1 nie znajduje odpowiedniego zastosowania w postępowaniu sądowym w sprawach uregulowanych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (art. 30e).

Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy ogranicza się do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona rzetelnie, zgodnie z prawem, regulaminem i przyjętymi kryteriami.

Błędna konstrukcja powyższego zarzutu i lakoniczne uzasadnienie sprawia, że zarzut ten należy uznać za chybiony.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, polegającego w ocenie autora skargi kasacyjnej na niewłaściwym jego zastosowaniu poprzez przyjęcie braku przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu, stwierdzić należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie nie pozwala na podważenie stanowiska Sądu I instancji.

Uzasadnienie to stanowi polemikę z wykazaną przez Sąd I instancji wadliwością oceny projektu w świetle kryteriów doboru projektów zawartych w załączniku nr 4 do Uszczegółowienia M. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007–2013, m.in. dla działań w ramach Osi II Priorytetowej Gospodarki Regionalnej Szansy (uchwała Zarządu Województwa M. z [...] listopada 2007 r. Nr [...]ze zm.).

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i słusznie, albowiem uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji stanowi niezwykle szeroką i wnikliwą analizę i wykładnię przepisów prawa, Regulaminu Konkursu i innych aktów dotyczących oceny i wymogów dokumentacji konkursowej, w tym m.in. dot. określenia kryteriów wyboru projektu oraz ich zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie zostały zachowane reguły właściwej oceny merytorycznej projektu według kryterium 1 "Potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu " oraz kryterium 4 "Innowacyjny charakter projektu". Szczegółowe wywody Sądu w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (bez potrzeby ich ponownego przywoływania) powinny stanowić dla organu wytyczne co do dalszego toku postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Bezzasadny jest zarzut stawiany WSA, iż "błędnie określa: że kryterium 1 składa się z 2 subkryteriów" podlegający ocenie – bezzasadny tym bardziej, że sam organ posługuje się tą formułą w piśmie z [...] listopada 2010 r. informującą o nieuwzględnieniu protestu.

Sąd pierwszej instancji w przeciwieństwie do organu dokonał szczegółowej analizy i właściwej oceny brzmienia tegoż kryterium i zawartych w nim zasad oceny merytorycznej. Natomiast błędna interpretacja reguł postępowania przez asesorów dokonujących oceny wynikających z 2 subkryteriów wchodzących w skład kryterium 1, a następnie organ doprowadziła do zaaprobowania wadliwie stosowanej punktacji przez osoby oceniające projekt.

Podobnie należy odnieść się do ocen projektu wg kryterium 4. Sąd I instancji poddał wnikliwej analizie oceny projektu dokonane przez asesorów na podstawie kryterium 4 "Innowacyjny charakter projektu", wykazując istotne uchybienia wynikające z błędnej interpretacji uchwały zawierającej uszczegółowienie MRPO wraz z załącznikiem nr 4 – kryteria doboru projektów. Organ wykazał istotne rozbieżności w ocenie, które doprowadziły do zaniżenia punktacji.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej w części odnoszącej się do kryterium 4 nie pozwala na zweryfikowanie zasadności zarzutu. Sprzecznie z komentarzem – uzasadnieniem do tegoż kryterium autor skargi kasacyjnej zarzuca brak podstaw do oceny poszczególnych elementów poziomu innowacyjności. Sąd w przeciwieństwie do organu i oceniających projekt asystentów wskazał jakie elementy przy "innowacyjności projektu" – elementy ze wskazaniem punktacji podlegają ocenie. Sąd właściwie dokonał analizy uzasadnienia do tegoż kryterium, które precyzyjnie określa skalę innowacyjności i punktację za poszczególne elementy, a wynik tej analizy i wykazanych błędów w dokonanej ocenie precyzyjnie został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które należy interpretować jako zalecenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Bezzasadny jest zatem zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 2 cyt. ustaw, a to uzasadnia właściwe zastosowanie art. 30c ust 3 pkt 1 wymienionej ustawy.

Sąd pierwszej instancji właściwie zastosował cyt. przepis, albowiem określone w nim obowiązki – ich realizacja w procesie oceny projektu w ramach określonego programu podlega kontroli sądowej dla potrzeb ustalenia czy ocena merytoryczna projektu przeprowadzona została z zachowaniem reguł określonych w tymże przepisie.

Z wymienionych powodów oddalono skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 30e cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).