Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2950/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1, art. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1981/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2012 r., znak. [...]; 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz: - [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; - [...] solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych za I instancję.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1981/12 oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do rekompensaty.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że Minister Skarbu Państwa, po rozpoznaniu odwołania skarżących zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] o odmowie potwierdzenia [...] prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. F. i spadkobierców J. F. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej położonej w miejscowości B., powiat S., województwo lwowskie.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 14 listopada 1990 r. F. F. wystąpił do Urzędu Miasta T. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP. Wniosek ten został przekazany Wojewodzie Śląskiemu. Do toczącego postępowania przystąpili [...].

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] odmówił potwierdzenia [...] oraz K. F. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. F. i Z. F. ww. nieruchomości. Zdaniem organu pierwszej instancji wnioskodawcy nie udowodnili, że Z. F. i spadkobiercy zmarłego J. F. byli właścicielami spornej nieruchomości w chwili opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Pismem z dnia 20 czerwca 2012 r. [...] złożyli odwołanie od w/w decyzji Wojewody Śląskiego zarzucając jej nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z pozbawieniem rodziców spadkobierców przedmiotowych nieruchomości oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 9 Konstytucji w związku z art. 3 pkt 3 umowy z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy PKWN z Białoruską SRR i z umową z dnia 21 lipca 1952 r. pomiędzy rządem Rzeczpospolitej Polskiej a rządem ZSRR, i rządem Ukraińskiej SRR przez przyjęcie, że umowy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do odpowiedzialności Skarbu Państwa.

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2012 r.

Od decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2012 r. [...] wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przy czym skarga B. F. postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1981/12 została odrzucona. W skardze zarzucili organom naruszenie: art. 2, art. 7 ust. 2 i art. 9 ustawy oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. W skardze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że Sąd podzielił stanowisko Ministra Skarbu Państwa, że w niniejszej sprawie spadkobiercy po Z. F. i J. F. nie byli uprawnieni do uzyskania prawa do rekompensaty za mienie pozostawione w B., ponieważ Z. F., ani inni spadkobiercy po J. F. zmarłym 5 marca 1957 r. we wsi B. nie byli właścicielami pozostawionego mienia w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, z tytułu powołanej wyżej ustawy, art. 1 wskazującego zakres przedmiotowy tej ustawy, art. 2, art. 3, art. 6 ust. 1 pkt 1, czy też art. 11 ust. 5 tej ustawy wynika, że: 1) prawo do rekompensaty przysługuje za nieruchomości pozostawione na tzw. Kresach wschodnich w okolicznościach opisanych w art. 1 ust. 1-2 ustawy (związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r.); 2) prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych, a w przypadku, gdy nieruchomości pozostawione były przedmiotem współwłasności – ich współwłaścicielom (art. 2 i 3 ustawy); 3) aby uzyskać prawo do rekompensaty wnioskodawca musiał przedłożyć do wniosku dowody świadczące o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami RP (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy); 4) również z punktu widzenia ustalenia wartości nieruchomości pozostawionych na potrzeby potwierdzenia prawa do rekompensaty istotne znaczenie ma stan nieruchomości na dzień jej pozostawienia, a wartość takiej nieruchomości musi pozostawać w korelacji do przeciętnych cen transakcyjnych uzyskanych za zbywane nieruchomości podobne, a ściślej rzecz ujmując prawo własności tych nieruchomości (art. 11 ust. 1 i 5 ustawy).

Sąd I instancji wskazał, że z powyższego wynika, że regulacja zawarta w powołanej wyżej ustawie umożliwia uzyskanie prawa do rekompensaty tym wnioskodawcom, którzy wykażą, że właściciele bądź ich spadkobiercy opuszczając Kresy Wschodnie pozostawili mienie do którego przysługiwało im prawo własności, a więc prawo mogące być przedmiotem obrotu rynkowego, mające określoną wartość ekonomiczną, które utracili w związku z opuszczeniem terenów wschodnich.

Z niniejszej sprawy wynika, że mienie nieruchome położone w miejscowości B. o pow. 4,73 ha zostało przekazane do Kołchozu w 1948 r. (zaświadczenie z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...], zaświadczenie z dnia [...] sierpnia 2007 r. ), a rodzina skarżących grunt ten jedynie użytkowała. Okoliczność tę potwierdził w piśmie z dnia 13 marca 2007 r. K. F. wskazując, że mienie zabrało państwo ukraińskie i przekazało do kołchozu pozbawiając rodziców własności. Z ankiety wypełnionej przez F. F. wynika, że zabudowanie mieszkalne i gospodarcze zostały sprzedane (k-35 i 36 akt administracyjnych).

Sąd I instancji przyznał rację Ministrowi Skarbu Państwa, że w sprawie nie został spełniony wymóg z art. 2 ustawy, ponieważ Z. F. oraz inni spadkobiercy po J. F. opuszczając miejscowość B. w 1957 r. nie pozostawili prawa majątkowego jakim jest własność nieruchomości za utratę którego należałby się ekwiwalent pieniężny w postaci prawa do rekompensaty. Zdaniem Sądu, nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej zawartą w art. 2 Konstytucji RP byłaby sytuacja, gdyby ze środków publicznych pochodzących od ogółu obywateli przyznawać prawo do rekompensaty w sytuacji, gdy nie została spełniona przesłanka pozostawienia najsilniejszego prawa majątkowego do nieruchomości o określonej wartości rynkowej. Na gruncie obecnej regulacji prawnej nie jest możliwe przyjęcie, że prawo do rekompensaty przysługuje także za utratę prawa niewłaścicieli do korzystania z nieruchomości, skoro podstawą ustalenia prawa do rekompensaty jest wartość nieruchomości (gruntu) określona w oparciu o wartość prawa własności nieruchomości (gruntów) podobnych będących przedmiotem obrotu rynkowego.

Sąd podzielił także stanowisko Ministra Skarbu Państwa, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 1 ust. 2 ustawy, ponieważ nie zostało wykazane, że Z. F. oraz jej dzieci opuściły w 1957 r. B. na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. Jak wynika z Kart Ewidencyjnych Repatriantów J. F. i M. F., akt administracyjnych, treści skargi w 1948 r. mienie Z. F. i J. F. położone w miejscowości B. przejął kołchoz. Synowie Z. i J.F., tj. J. F. w latach 1952 – 1957, M.F. w latach 1952 – 1955 r. (karty repatriacyjne nr [...]) F. F. w latach 1954 – 1957 (skarga) odbywali służbę wojskową w wojsku radzieckim. W dniu 5 marca 1957 r. zmarł J. F. mąż Z.F. W sierpniu 1957 r. Z. F. wraz z dwoma synami Z. i K. oraz dorosłe dzieci Z. i J. F., tj. J., M., B. i K. (karty repatriacyjne nr [...] oświadczenie K. F. z dnia [...] kwietnia 2009 r.) oraz F. F. (oświadczenie F. F. z dnia [...] listopada 1990 r.) przybyli do Polski.

Zdaniem Sądu I instancji, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala uznać, że decyzja o przesiedleniu się rodziny F. do Polski była uwarunkowana różnego typu okolicznościami powojennymi. Po pierwsze, na podjęcie decyzji o przesiedleniu się rodziny F. do ówczesnej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej miała wpływ ich sytuacja ekonomiczna (upaństwowienie mienia) i rodzinna (śmierć męża Z. F. i ojca jej dzieci, powrót synów z wojska, poczucie gorszego traktowania członków rodziny, którzy uważali się za polską rodzinę i deklarowali chęć powrotu do Polski). Po drugie, jak wynika z odwołania i skargi powodem repatriacji rodziny F. dopiero na podstawie umowy o dalszej repatriacji z dnia 25 marca 1957 r. było oczekiwanie na powrót z Azji ze służby wojskowej dwóch synów, brak możliwości wyjazdu z Ukrainy w latach 1946 – 1955, mimo czynionych od 1948 r. starań w tym kierunku (zamknięcie granicy dla Polaków, brak rozpatrzenia wniosków o wyjazd do Polski) oraz poczucie zastosowania w stosunku do rodziny F. działań odwetowych ze strony władz radzieckich, polegających na poborze trzech synów do Armii Czerwonej i wysłaniu ich w głąb Azji pomiędzy obcych im kulturowo Uzbeków. Po trzecie, przesiedlenie się rodziny F. w do Polski było powodowane przyczynami natury bytowej. Z. F. repatriowała się wraz z dziećmi (synami i córką) osobami młodymi, którzy mogli ułożyć sobie na nowo życie i zapewnić pomoc matce. Oceniając okoliczności przesiedlenia się rodziny F. do Polski nie można tracić z pola widzenia ówczesnych realiów. Faktem historycznym jest to, że wiele osób przesiedlało się w ramach umowy z dnia 25marca 1957 r. na terytorium PRL licząc na poprawę swej sytuacji bytowej i chęć zamieszkania w swoim państwie. Trzeba mieć na uwadze, że Polacy przybywający do Polski w 1957 r. w ramach tzw. drugiej fali repatriacji mogli liczyć na pomoc państwa polskiego. Bezpośrednio po przekroczeniu granicy mogli otrzymać bezzwrotne zasiłki, ubiegać się o przejazd i przewóz mienia, a po przybyciu na miejsce osiedlenia się jednorazowe bezzwrotne zapomogi pieniężne na urządzenie się, przydział mieszkania, czy izby mieszkalnej w miastach. Repatrianci korzystali też z pewnych udogodnień np. pierwszeństwa w zaopatrywaniu się w niektóre trudniej dostępne artykuły przemysłowe, pierwszeństwa w zakwaterowaniu w internatach, bursach i domach akademickich, pierwszeństwa w uzyskiwaniu lokali użytkowych na działalność gospodarczą [(uchwała Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 1957 r. w sprawie pomocy dla repatriantów (M. P. Nr 32, poz. 217)].

Ze skargi wynika, że spadkobiercy po Z. i J. małżonkach F. eksponują jako okoliczności uzasadniające konieczność opuszczenia B. – zamknięcie możliwości repatriacji po roku 1946 r. dla obywateli polskich, nierozpatrywanie ich wniosków o wyjazd do Polski, powołanie trzech synów do służby wojskowej w radzieckiej armii z dala od miejsca zamieszkania rodziny i rozlokowanie ich pomiędzy ludzi obcych kulturowo, nacjonalizację mienia. Trzeba jednak oddzielić powody przesiedlenia się związane z wojną od powodów opuszczenia Kresów Wschodnich wywołanych powojenną rzeczywistością panującą w republikach radzieckich. Powojenny stosunek władz radzieckich do osób narodowości polskiej, czy istniejący po wojnie model stosunków własnościowych wynikał z prowadzonej przez władze ZSRR polityki oraz istniejącego w tym państwie ustroju. Wobec tego opisywane w odwołaniu i skardze okoliczności nie pozostawały w adekwatnym związku przyczynowo – skutkowym z II wojną światową, lecz sytuacją ogółu obywateli polskich przebywających w zachodnich republikach radzieckich. Zdaniem Sądu, skarżący zbyt szeroko interpretują przesłankę "opuszczenia byłego terytorium RP na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r." zawartą w art. 1 ust. 2 ustawy. Przy takiej interpretacji tego przepisu należałoby przyznać prawo do rekompensaty wszystkim osobom przekraczającym granicę po wejściu w życie umowy z dnia [...] marca 1957 r. o dalszej repatriacji i w okresie późniejszym, bo Polacy chcący opuścić Kresy Wschodnie z różnych przyczyn osobistych opuszczaliby terytorium ZSRR, a taka sytuacja była efektem uzgodnień teherańskich i jałtańskich dokonanych w czasie II wojny światowej. Taka intencja ustawodawcy nie wynika jednak z przepisów ustawy, ponieważ przyznawanie rekompensat jest ściśle uwarunkowane okolicznościami związanymi z II wojną światową, a nie zdarzeniami powojennymi.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, że J. F., czy jego żona Z. F. w czasie II wojny światowej byli zaangażowani w jakąkolwiek działalność antysowiecką. Spadkobiercy po Z. i J. małż. F. nie wskazują, że ich rodziców władze ZSRR uważały za tzw. wrogów ludu, kułaków itd. i że spotkały ich w czasie wojny jakiekolwiek represje (aresztowanie, internowanie, deportacja na Syberię, zesłanie do Gułagu) ze strony władz radzieckich, czy szykany osób prywatnych innej narodowości (rosyjskiej, ukraińskiej), czy też retorsje mające miejsce po wojnie, ale związane z ich przeszłością wojenną.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł B. F. i zaskarżając w całości wyrok zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

art. 1 ust. 2 w zw. z ust. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. poz. 169, nr 1418 ze zm.; dalej: ustawa o prawie do rekompensaty) przez ich błędną wykładnię, która spowodowała ich niewłaściwe zastosowanie, polegającą na:

1) niezasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że prawo do rekompensaty przysługuje wyłącznie tym rodzinom, które w momencie opuszczania Kresów Wschodnich posiadały prawo własności wskazanych nieruchomości (prawo własności nieruchomości przysługujące na dzień wyjazdu z byłego terytorium RP),

podczas gdy przepisy ustawy o prawie do rekompensaty nie zawierają wymogu, aby w momencie opuszczania byłego terytorium RP, osoba, która w związku z wojną terytorium to opuszczała, była właścicielem nieruchomości.

2) niezasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi adekwatny związek przyczynowo - skutkowy między opuszczeniem byłych terenów RP przez rodzinę F. a II Wojną Światową,

podczas gdy okoliczności z powodu których rodzina F. opuściła byłe tereny RP mieszczą się w ustawowej przesłance zmuszenia osób do opuszczenia byłego terytorium RP na skutek innych okoliczności związanych z wojną, gdyż:

a) przymus, pod którym działała rodzina F., decydując się na wyjazd do Polski, stanowi przymus ekonomiczny oraz przymus związany z represjami ludności Polskiej po wojnie (przede wszystkim wcielenie synów do Armii Czerwonej),

b) przyczyna skutkująca przymusowym opuszczeniem Kresów Wschodnich, tj. wcielenie synów do Armii Czerwonej, była bezpośrednią konsekwencją działań wojennych, przesunięcia granic oraz prób zrusyfikowania i złamania tożsamości narodowej wnioskodawców i ich rodziców,

c) między powyższą przyczyną a II Wojną Światową zachodzi pośredni związek przyczynowy (ustawa o prawie do rekompensaty nie przesądza, że związek ten musi być charakter bezpośredni),

i oddalenie skargi w sytuacji, gdy powinna zostać ona uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a PPSA, a decyzje organów administracji I i II instancji uchylone.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że błędne jest stanowisko Sądu, zgodnie z którym prawo do rekompensaty przysługuje wyłącznie tym rodzinom, które w momencie opuszczania Kresów Wschodnich posiadały prawo własności wskazanych nieruchomości. Sąd stwierdził, że przesłanka "pozostawienia" może być spełniona jedynie wtedy, gdy wnioskodawca wykaże się prawem własności nieruchomości na dzień wyjazdu z byłego terytorium RP.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie należy wobec tego uznać, że przesłanka "pozostawienia mienia" z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy o prawie do rekompensaty została w niniejszej sprawie spełniona.

Odnosząc się do przesłanki zmuszenia osób do opuszczenia byłego terytorium RP na skutek innych okoliczności związanych z wojną z art. 1 ust. 2 ustawy o prawie do rekompensaty, wskazano, że aby uznać tę przesłankę za spełnioną należy wykazać, że (1) wnioskodawcy zostali zmuszeni do opuszczenia byłego terytorium RP na skutek innych okoliczności niż wymienione w art. 1 ust. 1 ustawy o prawie do rekompensaty oraz, że (2) miało to związek z II Wojną Światową.

W orzecznictwie wskazuje się, że przymus, pod którego wpływem działali obywatele polscy opuszczający terytorium byłej Rzeczypospolitej Polskiej może mieć różny charakter (np. przymus bezpośredni, ekonomiczny, uzasadniona obawa o własne lub najbliższych zdrowie i życie itp.). Natomiast konkretna przyczyna, skutkująca przymusowym i opuszczeniem byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez właściciela nieruchomości powinna powstać jako następstwo działań wojennych i różnych zdarzeń im towarzyszących, jak np. deportacje ludności polskiej, aresztowania, czy pobór do wojska.

Przymus, pod którym działała matka skarżącego kasacyjnie decydując się na wyjazd do Polski mieści się w ocenie skarżącego kasacyjnie w przedstawionej powyżej interpretacji przymusu w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o prawie do rekompensaty, jako przymus ekonomiczny (rodzinie zabrano ziemię do kołchozu) oraz przymus związany z represjami ludności Polskiej po wojnie (obawa o życie własne i najbliższych) - w okresie od 1949 r. do 1957 r. trzech synów J. i Z. F. wcielono do Armii Czerwonej i wysłano do Azji pomiędzy Kazachów i Uzbeków, co jest dużą dolegliwością dla Polaków tak różnych od nich kulturowo i mentalnie. Ponadto, konkretna przyczyna skutkująca przymusowym opuszczeniem Kresów Wschodnich, tj. wcielenie synów do Armii Czerwonej, była bezpośrednią konsekwencją działań wojennych, przesunięcia granic oraz prób zrusyfikowania i złamania tożsamości narodowej wnioskodawców i ich rodziców, zdarzeniami towarzyszącymi II Wojnie Światowej, które spowodowały wyjazd z Kresów Wschodnich, były także odebranie J. i Z. F. ziemi, działania odwetowe na Polakach starających się o wyjazd do swojego kraju oraz chęć poniżenia ludności narodowości polskiej zamieszkującej na terenie ZSRR.

W odniesieniu do przesłanki związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. skarżący kasacyjnie podkreślił, że ustawa w żadnym miejscu nie przesądza, że związek ten musi być bezpośredni. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o prawie do rekompensaty wskazuje jedynie, że pozostawienie nieruchomości na byłym terytorium RP powinno być wynikiem opuszczenia lub wypędzenia dokonanego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Natomiast art. 1 ust. 2 ustawy o prawie do rekompensaty, który normuje sytuację wnioskodawców, odnosi się do innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., na skutek których osoby były zmuszone opuścić byłe terytorium RP.

Tymczasem zarówno organy administracji orzekające w sprawie jak i WSA uznały, że związek ten musi posiadać cechę bezpośredniości, co jest zdaniem skarżącego kasacyjnie błędne. Gdyby bowiem ustawodawca chciał ograniczyć zakres regulacji ustawy o prawie do rekompensaty z pewnością umieściłby w jej przepisach wymóg wykazania bezpośredniego i związku przyczynowo skutkowego między wojną rozpoczętą w 1939 r. a przymusowym opuszczeniem byłego terytorium RP przez osoby narodowości polskiej. Zawężająca wykładnia i zaprezentowana w niniejszej sprawie przez organy administracji oraz Sąd I instancji jest w ocenie Sądu I instancji nieuprawniona i krzywdząca dla osób wnioskujących o przyznanie im prawa do rekompensaty.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ i wniósł o jej oddalenie w całości z uwagi na brak podstaw uzasadniających jej uwzględnienie, jak również z uwagi na zgodność zaskarżonego orzeczenia z przepisami obowiązującego prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu nie wynika, aby Z. F. i jej rodzina byli zmuszeni do opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na skutek innych okoliczności związanych bezpośrednio z wojną o których mowa w art. 1 ust. 2 w/w ustawy. Minister Skarbu Państwa wskazał, że odróżnić trzeba zdarzenia będące bezpośrednimi skutkami wojny (deportacje ludności polskiej, czy pobór do wojska), których dotyczy art. 1 przedmiotowej ustawy od tych, na które wojna miała wpływ jedynie pośredni (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 444/10). Przymus pod którego wpływem działali obywatele polscy opuszczając byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej może mieć różny charakter (przymus bezpośredni, obawa o własne życie, zdrowie), niemniej jednak musi posiadać związek z wojną rozpoczętą w 1939 r. Z. F. wraz z dziećmi opuściła byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dopiero w dniu 4 sierpnia 1957 r. po śmierci męża J. F., który zmarł w dniu 5 marca 1957 r. Opuszczenie przez Z. F. i jej rodzinę byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 12 lat po zakończeniu wojny nie nastąpiło zatem z przyczyn bezpośrednio wynikających z wojny rozpoczętej w 1939 r., ale z sytuacji rodzinnej i ekonomicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 §1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które w niniejszej sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, wskazanych w skardze kasacyjnej, które okazały się usprawiedliwione.

Zarówno zaskarżony wyrok jak i decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę zapadłych w sprawie rozstrzygnięć.

Zdaniem Sądu I instancji oraz organów odmowa potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego nastąpiła z tego powodu, że Z. F. oraz inni spadkobiercy nie zostali w istocie zmuszeni do przesiedlenia się, lecz dobrowolnie opuścili dawne terytorium RP na skutek powojennej rzeczywistości w dawnych republikach radzieckich. Nie pozostawało to w związku przyczynowo skutkowym z wojną. Podkreślano także, że w dacie repatriacji nie posiadali oni tytułu własności do nieruchomości.

Z powyżej przedstawionym stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Należy przede wszystkim zauważyć, że w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ustawodawca, realizując zalecenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (wyrok z dnia 22 czerwca 2004 r.), nie tylko zmienił charakter świadczeń przyznawanych z tytułu pozostawienia mienia poza obecną wschodnią granicą Polski, ale także znacznie poszerzył krąg osób uprawnionych do otrzymania takich świadczeń. Powołana ustawa w art. 1 ust. 1 i ust. 1a wymienia expressis verbis akty i umowy, na podstawie których nastąpiło wypędzenie obywateli polskich z byłego obszaru Rzeczpospolitej Polskiej albo opuszczenia przez nich tych terenów w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. czy też w związku ze zmianą terytoriów dokonaną w dniu 15 lutego 1951 r. Zgodnie z ust. 2 art. 1 powołanej ustawy regulacje zawarte w ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium RP. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że do tej ostatniej kategorii osób uprawnionych należy zaliczyć między innymi osoby, które repatriowały do Polski na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r. zawartej między Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznego Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej. Oczywistym bowiem jest, że na skutek zmian granic państwa polskiego obywatele narodowości polskiej opuszczali byłe terytorium RP nie tylko w pierwszych latach po zakończeniu wojny, lecz również w okresie późniejszym. Takie przesiedlenie miała im umożliwić między innymi wspomniana umowa w dnia 25 marca 1957 r., która przewidywała właśnie dalszą repatriację osób narodowości polskiej. Nie może zatem budzić wątpliwości, że stanowiła ona w istocie "przedłużenie" poprzednich porozumień ewakuacyjnych w tym zakresie, to jest układów republikańskich. Za taką kwalifikacją umowy z dnia 25 marca 1957 r. przemawia zarówno jej tytuł, jak też treść preambuły oraz postanowienia i cel umowy. Wynika z nich wyraźnie, że chodziło tu o "dalszą repatriację" osób narodowości polskiej, a mianowicie tych, którzy z różnych przyczyn nie skorzystali z prawa do przesiedlenia się na podstawie poprzednio zawartych umów polsko-radzieckich. Z tych względów osoby repatriowane na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r. powinno się traktować na równi z osobami, które powróciły do kraju na mocy układów republikańskich z 1944 r. Nie ma uzasadnionych podstaw, by różnicować uprawnienia obywateli polskich do świadczeń przewidzianych w ustawie z 2005 r. w zależności od tego, czy przesiedliły się one do Polski w powojennych jej granicach na podstawie aktów wymienionych w art. 1 ust. 1 i ust. 1a, czy też ich repatriacja odbyła się dopiero w oparciu o umowę z dnia 25 marca 1957 r. W każdym z tych przypadków obywatele polscy znaleźli się poza granicami obecnego państwa polskiego z przyczyn od siebie niezależnych, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Ich sytuacja prawna w istocie była taka sama, bowiem bezspornie była ona wynikiem wojny rozpoczętej w 1939 r. Innymi słowy osoby, które powróciły do Polski w nowych jej granicach na podstawie umowy z 1957 r. powinny być traktowane tak samo jak osoby, które repatriowały na podstawie układów republikańskich (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1388/11, z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1252/06 i z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1813/11 - publik. Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych - oraz z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 341/09 Lex 582473).

Z powyższych względów w sprawach dotyczących rekompensaty istotne powinno być to, czy spełnione zostały przesłanki przewidziane w art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. a nie na podstawie, jakiej umowy właściciel nieruchomości zmuszony był przesiedlić się do Polski w nowych, powojennych jej granicach. Jeżeli repatriacja odbyła się na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r., to pojęcia osób zmuszonych do opuszczenia byłego terytorium RP, w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., nie można ograniczać tylko do właścicieli nieruchomości, w stosunku do których władze radzieckie stosowały represje i prześladowania takie jak: deportacja, aresztowania, pobór do wojska czy zesłanie na Syberię. Przymus, pod którego wpływem działali obywatele opuszczający terytorium byłej RP, niewątpliwie może mieć różny charakter, także ekonomiczny. W pojęciu tym - wbrew twierdzeniom Sądu I instancji i organów administracji - może mieścić się również kolektywizacja mienia osób narodowości polskiej prowadząca do pozbawienia tych właścicieli (członków ich rodzin) dotychczasowych środków utrzymania. Nie ma przy tym znaczenia, że w podobnej sytuacji znaleźli się wszyscy, którzy wbrew swojej woli zostali pozbawieni mienia. Istotne bowiem jest to, że takie okoliczności, w jakich znaleźli się obywatele narodowości polskiej, wprost łączyły się ze skutkami wywołanymi II wojną światową. Gdyby nie ta wojna to osoby te nie znalazłyby się poza granicami państwa polskiego i nie zostałyby pozbawione mienia na skutek działań państwa obcego.

Za element przymusu w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. może być także uznany fakt zmiany granic państwowych. Obywatele narodowości polskiej, którzy wyłącznie na skutek wojny znaleźli się poza granicami państwa polskiego, i którzy nie chcieli – niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy – nadal przebywać na obszarze państwa obcego, zmuszeni byli opuścić takie terytoria, by móc mieszkać i żyć w Polsce w obecnych jej granicach.

Dlatego też – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie – obywateli narodowości polskiej, którzy przesiedlili się na terytorium Polski w jej powojennych granicach na podstawie umowy repatriacyjnej z dnia 25marca 1957 r., należy zaliczyć do osób, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Zatem jeżeli spełnione zostały także przesłanki wyliczone w art. 2 tej ustawy, osobom tym lub ich spadkobiercom przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej.

Dodać należy, że powyższy pogląd znajduje potwierdzenie także w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 11/13 (publik. CBOIS). Przyjęto tam, bowiem, że repatriacja dokonywana w oparciu o umowę 1957 r. może być traktowana jako "inna okoliczność związana z wojną rozpoczętą w 1939 r.", o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Repatriacja ta stanowiła bowiem bezpośrednią konsekwencję zmiany granic, a ta niezaprzeczalnie była następstwem II wojny światowej.

W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny, przyjął również, że: "Włączenie do kołchozu lub nacjonalizacja z innych przyczyn nieruchomości, których dotyczy art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) samo przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty, określonego w art. 2 tej ustawy".

W uzasadnieniu uchwały skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że obowiązujące na obszarze byłych republik radzieckich zasady funkcjonowania kołchozów były uregulowane w art. 5, 7 i 8 Konstytucji ZSRR z 1936 r. i w tzw. Wzorcowym Statucie Artelu Rolnego (Kołchozu) z dnia [...] lutego 1935 r. W odróżnieniu od sowchozu, którego cały majątek stanowił własność państwową, ziemia, którą dysponował kołchoz, oddawana była do niego nie na własność, lecz "do użytkowania bezpłatnego i bezterminowego, czyli na wieczne czasy" (art. 8 Konstytucji ZSRR). Poza tym, zgodnie z art. 7 zd. 2 Konstytucji ZSRR, każda zagroda kołchozowa miała "w osobistym użytkowaniu" tzw. przyzagrodową działkę ziemi, zaś "na własność osobistą" – gospodarstwo pomocnicze, położone na działce przyzagrodowej i dom mieszkalny. Analogiczne przepisy były zawarte w konstytucjach poszczególnych republik radzieckich. Włączenie nieruchomości do kołchozu nie pozbawiało zatem dotychczasowego właściciela wszystkich praw do takiej nieruchomości. Członek kołchozu stawał się stroną kilku stosunków prawnych – pozostawał właścicielem gruntu, choć grunt ten był obciążony swoistym, bezterminowym i przymusowym prawem "użytkowania" na rzecz kołchozu. Oznacza to, że pogląd, iż włączenie nieruchomości zabużańskiej do kołchozu skutkowało pozbawieniem własności w stosunku do całego mienia, co w konsekwencji wykluczało możliwość przyznania rekompensaty, jest oczywiście nieuzasadniony.

W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. stanowiąc o nieruchomościach "pozostawionych" nie zawiera warunku, aby były to nieruchomości "stanowiące własność repatriantów w chwili ich pozostawienia". Ponadto, biorąc pod uwagę treść umów republikańskich z 1944 r., z których wywodzi się dzisiejsze prawo do rekompensaty, należy przyjąć, iż podstawowym ich celem było udzielenie pomocy repatriantom, tak by mogli oni zagospodarować się w nowym miejscu, w którym przyjdzie im się osiedlić. Przyznawane świadczenie zawierało pewien element odszkodowania z powodu utraty mienia, ale miał on charakter wtórny w stosunku do elementu socjalnego. Zasadnicze znaczenie miała bowiem konieczność udzielenia repatriantom pomocy. Dopiero określając wielkość udzielanej pomocy, opierano się na wartości pozostawionego mienia, stosując tzw. oceny ubezpieczeniowe. Skoro celem ustawy o realizacji prawa do rekompensaty jest wywiązanie się przez państwo polskie z zobowiązania dotyczącego zrekompensowania obywatelom strat w mieniu nieruchomym, poniesionych na skutek przemieszczeń związanych ze zmianą polskiej granicy wschodniej, to wykładnia przepisów tej ustawy musi być zgodna z założeniami, jakie leżały u podstaw układów republikańskich. Zobowiązanie zawarte w tych układach sprowadzało się zaś do zapewnienia Zabużanom pomocy – niezależnie od tego, czy w dacie repatriacji byli oni jeszcze właścicielami pozostawionego majątku. Nawet, gdy nie posiadali oni ziemi w chwili ewakuacji, na życzenie mieli otrzymać "przydział ziemi na zasadach ogólnych".

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podkreślił także, że rekompensata zabużańska jest prawem majątkowym i w konsekwencji jest objęta ochroną konstytucyjną. Wykładnia art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty musi więc uwzględniać zasady konstytucyjne, takie jak zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz zasada równej ochrony praw majątkowych (art. 32 i 64 ust. 2 Konstytucji). Zatem brak jest powodu, uzasadnionego koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, by wykładnię art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty zawężać w sposób niekorzystny dla jednostki – przyjmując, że pod pojęciem "nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP" mieszczą się wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których repatriantowi przysługiwało, w momencie ich pozostawiania, prawo własności. Za przyjęciem prokonstytucyjnej wykładni art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty przemawia zasada równej ochrony praw majątkowych. Nacjonalizacja gruntów, którą wprowadził ZSRR, rozpoczęła się już w momencie zajęcia Kresów Wschodnich i początkowo obejmowała większych posiadaczy ziemskich i osadników polskich. Osoby te z reguły już w czasie wojny nie mogły legitymować się tytułem własności nieruchomości. Ponadto, właściciele nieruchomości nie mieli żadnego wpływu na moment włączania ich majątków do kołchozów lub sowchozów, ani też dokonywania nacjonalizacji ich mienia na innej zasadzie. Skutkiem wykładni zwężającej stosowanie wskazanego przepisu ustawy do osób, którym w momencie ewakuowania przysługiwał tytuł własności do pozostawianego mienia, byłoby to, że o prawie do rekompensaty decydowałby przypadek. Zaakceptowanie takiej wykładni stałoby zaś w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa i równości w ochronie praw majątkowych.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił wówczas także, że w sytuacji, gdy część Zabużan, bez własnej winy, z powodu działań władzy radzieckiej, nie mogła wylegitymować się w dacie repatriacji tytułem własności do pozostawianego mienia, twierdzenie, że rekompensata osobom takim nie przysługuje, byłoby sprzeczne z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa. Zasady te wymagają bowiem, by uprawnienie przysługujące jednostce było przyznawane na jednakowych, zobiektywizowanych i opartych na z góry ustalonych kryteriach. O powstaniu uprawnienia nie może przesądzać przypadek, powodując zróżnicowanie danej grupy obywateli w sposób całkowicie nieuzasadniony.

Prawo do rekompensaty powinno wiązać się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II wojny światowej jego własność, który to majątek, w związku z wojną, obywatel polski zmuszony był opuścić. Wymaganie, by przedwojenny właściciel nieruchomości położonej na Kresach w celu otrzymania rekompensaty legitymował się w stosunku do niej tytułem własności, w dacie repatriacji, stanowi niczym nieuzasadnioną nadinterpretację przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty.

W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty są usprawiedliwione, co skutkowało również zasadnością zarzutu wadliwego zastosowania tych norm.

Skoro w badanej sprawie doszło przede wszystkim do naruszenia prawa materialnego, gdyż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 1 ust. 1, 2 i art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, to uzasadnione stało się wydanie wyroku na podstawie art. 188 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną nie tylko uchylił wyrok Sądu I instancji, ale także uchylił decyzje obu instancji, odmawiające potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wywiedziono powyżej decyzje zostały oparte na błędnej wykładni art. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego i przedwczesnego uznania, że nie zostały spełnione podstawowe przesłanki potwierdzenia prawa do rekompensaty.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 ust.1 i 2 oraz art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 200, art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w postępowaniu regulowanym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.