Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 377/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. im. [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Burmistrza Praszki z dnia 19 lipca 2013 r., nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Praszki z dnia 19 lipca 2013 r., nr [...], wymierzającą A im. [...] w [...] (zwane dalej A) karę administracyjną w wysokości 39779,19 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 5 sztuk drzew z gatunku żywotnik zachodni (nazwa łacińska tuja occidentalis), rosnących na działce nr a k.m. [...], obręb miasto [...], położonej w mieście [...], ul. [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

W dniu 4 października 2011 r. zostało wszczęte z urzędu przez Burmistrza Praszki postępowanie administracyjne w sprawie wycięcia bez zezwolenia drzew z terenu działki nr a k.m. [...], będącej w zarządzie A.

Okoliczność, iż ww. działka znajduje się w trwałym zarządzie A wynika z załączonego do akt administracyjnych wypisu z rejestru gruntów. Decyzją Zarządu Powiatu w [...] z dnia 27 listopada 2000 r., nr [...], na działce nr b k.m. [...] ustanowiony został trwały zarząd na rzecz A w [...]. Na podstawie natomiast decyzji Zarządu Powiatu w [...] z dnia 19 maja 2005 r., nr [...], ustanowiony na ww. działce zarząd został wygaszony.

Na skutek przeprowadzonych oględzin przez organ I instancji w dniu 17 października 2011 r. ustalono, że na terenie A przed wejściem do szkoły po lewej stronie wyciętych zostało 6 sztuk drzew z rodzaju tuja o średnicach: 14 cm, (20 słoi), 18 cm (20 słoi), 17 cm (10 słoi) 10 cm (20 słoi), 18 cm (22 słoje), 18 cm (21 słoi). Według oświadczenia dyrektora szkoły wszystkie drzewa były rozgałęzione na wysokości poniżej 130 cm od powierzchni ziemi i nie przekroczyły 10 lat. Do protokołu dołączono nieopisaną dokumentację zdjęciową.

W dniu 16 listopada 2011 r. organ I instancji przesłuchał w charakterze świadka Z. P., dyrektora ww. szkoły w latach 1991-2007, który oświadczył, że na skarpie po lewej stronie rosły tuje i 5 z nich zostało posadzonych za kadencji poprzedniego dyrektora, tj. R. R. Co do 6 drzewa świadek nie wypowiedział się.

W dniu 12 stycznia 2012 r. organ ponownie przeprowadził oględziny działki nr a k.m. [...] w [...] ustalając, że przedmiotowe tuje zostały wycięte podczas prac porządkowych prowadzonych wokół szkoły przed obchodami jej 50-lecia (we wrześniu 2011 r.) przez K. D. na polecenie dyrektora szkoły

Pismem z dnia 20 lutego 2012 r., dyrektor A wystąpił o umorzenie kary administracyjnej za usunięcie 6 drzew z rodzaju tuja, zobowiązując się do odtworzenia zniszczonego terenu zieleni poprzez obsadzenie skarp cennymi gatunkami drzew w ilości nie mniejszej niż 8 sztuk. Prośbę tę poparł Starosta [...].

Burmistrz Praszki decyzją z dnia 28 lutego 2012 r., nr [...], działając m.in. na podstawie na art. 88 ust. 1, art. 89 ust. 1, 2, 3, 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220, ze zm.), wymierzył A w [...] karę administracyjną w wysokości 27065,79 zł za wycięcie bez wymaganego zezwolenia 5 sztuk drzew z gatunku tuja rosnących na terenie działki nr a k.m. [...] obręb miasto [...]. W uzasadnieniu organ podał, że wbrew oświadczeniu dyrektora, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, iż na terenie ww. działki, znajdującej się w zarządzie A, pięć z sześciu wyciętych drzew liczyło ponad 10 lat. Co do szóstego drzewa podał, iż jego wiek oszacował w oparciu o liczbę znajdujących się na nim słoi, na wiek poniżej 10 lat. Stąd wymierzył administracyjną karę pieniężną za usunięcie pięciu tui. Wyjaśnił przy tym, że wobec braku kłód drzew, karę obliczono opierając się o art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem organu, całkowite ścięcie drzew uniemożliwia ich "odrodzenie się". Poza tym dyrektor szkoły nie podjął żadnych działań w celu zachowania ich żywotności, zatem nie jest możliwe odroczenie terminu płatności kary i zastosowanie przepisu art. 88 ust. 6 tej ustawy.

Nie zgadzając się powyższą decyzją A w [...] złożyło odwołanie, w którym szczegółowo opisało okoliczności usunięcia drzew. Dyrektor podał, że na podstawie średnicy dla tui zdecydował o wycięciu drzew. Zaufał w tym zakresie tabeli wiekowej drzew opracowanej przez dr Longina Majdeckiego. Wskazał przy tym na popełnione przez Burmistrza błędy proceduralne w trakcie prowadzonego postępowania, a także uchybienia w przeprowadzonych w dniu 17 listopada 2011 r. oględzinach, które w ocenie odwołującego doprowadziły do naruszenia przepisów art. 79 i 10 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 23 kwietnia 2012 r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, wskazując na uchybienia procesowe polegające na nie zebraniu i wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.

Burmistrz Praszki decyzją z dnia 20 września 2012 r. ponownie, na podstawie na art. 88 ust. 1, art. 89 ust. 1, 2, 3, 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220, ze zm.), wymierzył A w [...] karę administracyjną w wysokości 27065,79 zł za wycięcie bez wymaganego zezwolenia 5 sztuk drzew z gatunku tuja rosnących na terenie działki nr a k.m. [...], obręb miasto [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 31 grudnia 2012 r., nr [...], po raz kolejny uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji wskazując, iż istotnym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia w sprawie jest jednoznaczne określenie obwodów pni usuniętych drzew, albowiem z przedłożonego materiału dowodowego nie wynikało w jaki sposób ustalono wyniki pomiaru zawarte w protokole. W szczególności czy był to bezpośredni pomiar średnicy pnia, czy też dane te otrzymano na podstawie wyliczeń, o których mowa w art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.

Burmistrz Praszki, mając na uwadze zalecenia Kolegium przeprowadził jeszcze raz dowód z opinii biegłego w zakresie wykonania opinii dendrologicznej - obliczenia obwodu pni dla 5 sztuk drzew usuniętych z terenu działki a k.m. Następnie decyzją z dnia 19 lipca 2013 r., nr [...], działając na podstawie na art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1, 2, 3, 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, ze zm.), wymierzył A w [...], karę administracyjną w wysokości 39779,19 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 5 sztuk drzew z gatunku żywotnik zachodni rosnących na przedmiotowej działce.

W uzasadnieniu organ I instancji, relacjonując stan faktyczny i prawny mający zastosowanie w sprawie, stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że K. D. na polecenie dyrektora szkoły dokonał wycięcia 5 sztuk drzew bez zezwolenia. Wycięte drzewa określone zostały jako gatunek żywotnik zachodni, a ich wiek oceniony został zgodnie z opinią dendrologa na 26 lat. Argumentował, że ze względu na brak kłód drzew do obliczenia ich wieku zastosował art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Organ podał, że stawki opłat wyliczył zgodne z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. nr 228, poz. 2306, ze zm.) w związku z obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 15 października 2010 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2011 (MP nr 76, poz. 954). Wyjaśnił także, że wobec dokładnego dokonania przez dendrologa pomiaru najmniejszej średnicy ponownie obliczony został obwód drzewa, w związku z czym wysokość kary określono na kwotę 39779,19 zł. Organ dostrzegł, że w okresie od wszczęcia postępowania do jego zakończenia zmieniły się stawki opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawki kar za zniszczenie zieleni. Dlatego ze względu na zasadę zakazu orzekania na niekorzyść strony orzeczono karę pieniężną zgodnie ze stawkami obowiązującymi w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. stawkami niższymi.

W złożonym na powyższą decyzję odwołaniu A w [...] zarzuciło naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Wskazało, iż organ po raz kolejny nie odniósł się do przyjętej metody określania wieku drzew, tj. tabeli wieku drzew opracowanej przez prof. L. Majdeckiego, która była podstawą ich wycięcia. Zauważyło, iż w podstawie prawnej decyzji wskazano art. 89 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, który znajduje zastosowanie jedynie w przypadku wykarczowania pnia i braku kłody, zaś w niniejszej sprawie pnie nie zostały w ten sposób usunięte. Podało, iż w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego kwalifikacje powołanego biegłego. Nadto A dodało, że kara powinna zostać wymierzona na podstawie stawek obowiązujących w dniu zdarzenia.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Praszki z dnia 19 lipca 2013 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny stwierdził, na podstawie opinii dendrologicznej, że wiek drzew oparty o przeliczenia słojów rocznych został ustalony na 26 lat. Organ odwoławczy podkreślił, że ustalenie biegłego w tym zakresie są wiarygodne i korespondują z pozostałym materiałem dowodowym, jak też są wystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wyniki dokonanych pomiarów pni wskazują bowiem, że wiek wyciętych drzew znacznie przekroczył ustawowy próg 10 lat, zwalniający z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie określonej kategorii drzew. Odnosząc się do zarzutu odwołującego Kolegium argumentowało, że tabele wiekowe drzew, opierające się na obwodzie pnia, w tym metoda powołana w odwołaniu, charakteryzują się małą dokładnością, co wynika głównie z powodu nie uwzględnienia konkretnych warunków siedliskowych oraz cech osobniczych. Tym samym tabele te nie mogą stanowić podstawy do skutecznego podważenia ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organ pierwszej instancji. Zgadzając się z zastosowaną podstawą prawną organu I instancji Kolegium wskazało na brak możliwości zastosowania art. 88 ust. 3 i 6 ustawy o ochronie przyrody.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A w [...] złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W uzasadnieniu skargi podniosło, że organy obu instancji nie zastosowały się do treści art. 7 77 § 1 i 80 K.p.a. Zarzuciło, że organ po raz kolejny nie odniósł się do przywołanej w odwołaniu metody określania wieku drzew (tabela wieku drzew opracowana przez prof. Majdeckiego). Podkreślało, że zaproponowana w odwołaniu metoda jest powszechnie wykorzystywana przez urzędy i jest akceptowana przez sądy. A zakwestionowało prawidłowość przeprowadzonych czynności dokonanych podczas oględzin w dniu 11 lipca 2012 r. Zarzuciło, że organy nie poczyniły jakichkolwiek rozważań w zakresie możliwości umorzenia wymierzonej skarżącemu kary za wycięcie drzew na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240). W końcu nie zgodziło się z przytoczoną w decyzji organu I instancji podstawą prawną, a mianowicie art. 89 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, w którym został wyszczególniony przypadek odnoszący się do sytuacji, gdy doszło do wykarczowania pnia i braku kłody oraz art. 89 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, który ma zastosowanie gdy wielkość "powierzchni zniszczonej" nie jest możliwa do ustalenia. Tymczasem w niniejszej sprawie powyższe sytuacje nie miały miejsca.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja podlegają uchyleniu, ale z innych powodów niż podniesiono w skardze.

W sprawie zauważyć należy, iż kontrolowane decyzje administracyjne zostały wydane na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1, 2, 3, 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627).

Zgodnie z art. 88. ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia.

Stosownie natomiast do art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1, ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6.

Jeżeli ustalenie obwodu lub gatunku zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa jest niemożliwe, z powodu wykarczowania pnia i braku kłody, dane do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego, powiększając ją o 50% (art. 89 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody).

Jeżeli ustalenie obwodu zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa jest niemożliwe, z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10% (art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody).

Jeżeli ustalenie wielkości powierzchni zniszczonych lub usuniętych bez zezwolenia krzewów nie jest możliwe, z powodu usunięcia gałęzi i korzeni, wielkość tę przyjmuje się na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego (art. 89 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody).

Następnie przyjdzie odnotować, że w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, Trybunał Konstytucyjny orzekł o tym, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (punkt I).

W punkcie II wyroku Trybunał wskazał, iż przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Kluczowe zatem pozostaje ustalenie wpływu na rozpoznawaną skargę odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów o 18 miesięcy.

Problematyka ta była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2696/14 oraz przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne, m.in. w Opolu w wyroku z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Op 427/14, w Białymstoku z dnia 9 września 2014 r., II SA/Bk 661/14, w Gdańsku w wyroku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 484/14 (wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – zwanej dalej CBOSA). Tezy i stwierdzenia zawarte w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w pełni podziela Sąd w składzie orzekającym.

Powtórzyć trzeba za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że "problematyka wpływu odroczenia mocy obowiązującej norm prawnych uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z ustawą zasadniczą na rozpoznawaną sprawę wywołała duże rozbieżności tak w orzecznictwie samego Trybunału, jak i Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale również w doktrynie. Na tym tle zarówno w literaturze przedmiotu, jak i judykaturze wykształciły się dwa zasadniczo przeciwne stanowiska. Pierwsze z nich, historycznie najstarsze, zakłada dalsze obowiązywanie normy prawnej do czasu upływu terminu wyznaczonego przez Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku i konieczność jej stosowania tak przez organy administracyjne jak i sądy. Sprowadza się ono zasadniczo do literalnego odczytania treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP i braku rozróżnienia pojęć obowiązywania danego przepisu oraz obowiązku jego stosowania. Drugie z kolei stanowisko, wykształcone głównie w orzecznictwie, podejmuje próbę odczytania przedmiotowej instytucji odroczenia skutków wyroku Trybunału w świetle konieczności maksymalnego zagwarantowania przestrzegania Konstytucji, praw jednostki, autonomii orzeczniczej sądów i wreszcie ekonomii procesowej. Szczegółowej analizy tego problemu oraz przeglądu wyrażanych na tle ww. poglądów w najnowszym orzecznictwie podjął się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt I KZP 30/13 (OSNKW z 2014 r., z. 5, poz. 36), który sam ostatecznie przyjął drugą koncepcję, stwierdzając między innymi, że Sąd może nie zastosować przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą, mimo że uchylenie jego mocy odroczono w czasie."

Podgląd ten podziela również Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, iż akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05, OTK-A z 2005 r., nr 4, poz. 42; z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07, OTK-A z 2007 r., nr 3, poz. 26; z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07, OTK-A z 2007 r., nr 5, poz. 48). Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych. Po drugie, na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt III PK 96/06, OSNP z 2008 r., nr 5- 6, poz. 61). Sąd bowiem, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne – lex superior derogat legi inferiori. Stąd nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, by kończyć postępowanie na podstawie chwilowo konstytucyjnych przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowania. Takie działanie sądów byłoby dysfunkcjonalne (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I PK 116/05, OSNP z 2006 r., z. 23- 24, poz. 353 i z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt I PK 6/07, OSNP 2008 r., z. 15- 16, poz. 213 oraz wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 105/09 - dostępne w CBOSA).

Poza tym, istotnymi argumentami, na które należy zwrócić uwagę, a przemawiającymi za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności, jest ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. Także odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. R. Hauser, J. Trzciński. Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyd. 2. Warszawa 2010 r., str. 52, 102). Udzielając zatem odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP wpływa na okoliczności konkretnej sprawy, trzeba powiedzieć, iż w tej materii nie można stosować automatyzmu. Nadto zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter wyjątkowy, a zasadą pozostaje jednak wejście w życie orzeczenia Trybunału z dniem jego ogłoszenia. Dostrzec także trzeba, na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, że realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004 r., nr 9, poz. 96). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze powyższe argumenty, zauważono, że sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (zob. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 483/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012 r., sygn. akt I FPS 4/12- dostępne w CBOSA).

W świetle powyższych konstatacji, wskazać należy na przyczyny uznania za niezgodne z Konstytucją RP przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a także przyczyny odroczenia utraty przez nich mocy. Jak wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt SK 6/12) eksponował w nim przede wszystkim konieczność ochrony przyrody. Jak podkreślał, Konstytucja niezwykle wysoko sytuuje wartość, jaką stanowi środowisko naturalne, umieszczając je wśród najważniejszych zadań państwa (art. 5 w związku z art. 68 ust. 4 i art. 74 Konstytucji RP). Ochrona przyrody, która stanowi element ochrony środowiska, została expressis verbis wymieniona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników. Zdaniem jednak Trybunału Konstytucyjnego ograniczenia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i motywowania celem ochrony środowiska (oba te wymogi spełnia zakwestionowana ustawa o ochronie przyrody), muszą jednak odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności (sensu stricto). Trybunał, akceptując wprowadzenie i utrzymywanie mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikające z jego stosowania ograniczenia prawa własności, jak również zagrożenie karą w przypadku naruszenia obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości, uznał, iż kara ta jak również opłata za usunięcie drzewa za zezwoleniem może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Kwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki tych sytuacji, w których nastąpiło uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą, jak również wynikało ze stanu wyższej konieczności. Analizowane przepisy przewidują za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte przez niego lub za jego przyzwoleniem, bez zezwolenia właściwego organu drzewo lub krzew nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności. Konkludując, Trybunał uznał, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, Trybunał podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska). Z powyższego zatem wynika, iż intencją Trybunału było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w przypadku podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Mówiąc wprost, intencję Trybunału Konstytucyjnego należało odczytać w ten sposób, iż odłożył on moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Jak wskazywał w uzasadnieniu analizowanego wyroku Trybunał, "brak obowiązku uzyskania uprzedniego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości albo ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia karą jego naruszenia, sprawiłoby zapewne, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym krajobraz". Z tych też przyczyn, wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy celem wprowadzenia stosownych zmian.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż - tak jak w rozpoznawanej przez NSA sprawie - jej przedmiotem jest nałożenie kary za wycięcie drzew bez zezwolenia. Zatem zgodzić się należy ze stwierdzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż nie jest to więc sytuacja, którą analizował Trybunał Konstytucyjny w powyższym wyroku w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem mechanizmów (prewencyjnej) ochrony przyrody, a więc odstraszenia przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem drzew lub krzewów, ale stanu już po jego zniszczeniu. Zastosowanie natomiast w pełni znajduje w niej argumentacja, dla której Trybunał uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona stronie skarżącej kara była bowiem wymierzona w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, co nie spełnia testu proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności.

Wreszcie słusznie NSA uznało, że należy uwzględnić przy tym jeszcze inną funkcję sądu, a mianowicie przywracania stanu konstytucyjności, szczególnie przy zastosowaniu reguł kolizyjnych i zasady lex superior. Jak zwraca się uwagę w literaturze prawniczej sądy "w ramach związania podległości konstytucji i ustawom - konstytucyjnie zobowiązane są do sprawiedliwego (zgodnego z prawem) rozpatrzenia sprawy oraz do zapewnienia legalności działań administracji, jest to ich konstytucyjny obowiązek (...). Ustrojodawca wykreował prawo podmiotowe jednostki do uzyskania orzeczenia o swych wolnościach, prawach i obowiązkach opartego na zgodnej z Konstytucją podstawie prawnej." (J. Sułkowski. Skutki określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej dla postępowania ze skargi konstytucyjnej [w:] "Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa. Studia i materiały Trybunału Konstytucyjnego" (red. M. Bernatt, J. Królikowski. M. Ziółkowski. Wydawnictwo Trybunału Konstytucyjnego. Warszawa 2013, str. 152, 160).

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekający w kontrolowanej sprawie uznał, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 niezgodność przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, daje podstawę do odmowy zastosowania tego przepisu w przedmiotowej sprawie, mimo odroczenia utraty jego mocy obowiązującej z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W chwili ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego nastąpiło obalenie domniemania konstytucyjności przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zatem przepisy te nie powinny być źródłem obowiązków. Skoro zatem decyzje organów obu instancji zostały wydane na podstawie niezgodnych z Konstytucją przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1, 2, 3, 4 ustawy o ochronie przyrody, zachodziła konieczność ich uchylenia.

Biorąc pod uwagę przyczyny uchylenia wydanych w tej sprawie decyzji zbędne stało się odnoszenie do poszczególnych zarzutów skargi. W wyroku z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II FSK 2497/13, LEX nr 1441258, NSA stwierdził, że decyzja wydana na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją obarczona jest poważną wadą. W interesie praworządności leży zatem jak najszybsze zlikwidowanie konsekwencji prawnych, które powstały w związku z zastosowaniem niekonstytucyjnego przepisu, co zwykle realizowane jest poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego obarczonych taką wadą decyzji. Wada ta jest na tyle istotna, iż stanowi samoistną i wystarczającą podstawę do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, a w takiej sytuacji wszelkie inne możliwe i zarzucane naruszenia prawa materialnego, czy procesowego, siłą rzeczy stają się drugorzędne (wtórne) i nie zawsze zachodzić będzie potrzeba ich oceniania na danym etapie sprawy.

Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a.

Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji znalazło swoje oparcie w treści art. 152 P.p.s.a.