Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1074/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ewa Krawczyk Sędziowie WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Parafii "A" na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Parafii kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] 2004 r. R. M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli polegającej na poszerzeniu cmentarza grzebalnego na działkach nr ew. A i B przy ul. A w M. bez zachowania strefy ochronnej. Jednocześnie, z uwagi na obniżenie wartości posiadanych nieruchomości, wniósł bądź to o odszkodowanie bądź też o przydzielenie mu innej działki na terenie Miasta M.. W dalszych przesyłanych zarówno do organu I instancji jak też Prokuratury Apelacyjnej w K. pismach R. M. wyjaśnił, iż Urząd Miasta bez planu zagospodarowania przestrzennego dał w darowiźnie Parafii "A" działki o nr ewid. C i D pod dalsze poszerzenie cmentarza, a pracownicy Parafii poprzez ogrodzenie działek przyłączyli je do dotychczasowego cmentarza dokonując cyt. “samowoli grzebalnej" oraz zmniejszając strefę ochronną pomiędzy cmentarzem a należącym do R. M. budynkiem mieszkalnym.

Z kolei wezwany przez organ I instancji do złożenia stosownych wyjaśnień Proboszcz Parafii "A" oświadczył, że ogrodzenie od strony ul. A zostało wykonane na podstawie zgłoszenia wykonywania robót a nadto do wykonania tychże robót został zobligowany decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. Stwierdził także, że do czasu opracowania planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. nowo ogrodzona działka C nie będzie służyła do wykonywania pochówków (dowód: notatka służbowa z dnia [...] 2004 r.).

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, obejmującego m.in. oględziny przedmiotowego terenu, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał Parafii "A" dokonać rozbiórki części cmentarza powiększonego samowolnie. Rozbiórka winna zostać dokonana poprzez usunięcie wykonanego ogrodzenia z płyt prefabrykowanych pomiędzy działkami o nr ewid. C i D a działką o nr ewid. E położonymi w M. przy ul. A i doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego tj. wykonanie ogrodzenia w miejscu dotychczasowego ogrodzenia cmentarza. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji podniósł m.in., iż w trakcie postępowania ustalono, że Parafia "A" wykonała bez zgłoszenia wykonywania robót budowlanych ogrodzenie pomiędzy działkami o nr ewid. C i D, które przylegają bezpośrednio do istniejącego cmentarza grzebalnego, a działką o nr ewid. E stanowiącą własność A. i P. K.. Nadto na podstawie zgłoszenia wykonywania robót budowlanych wykonała także część ogrodzenia od strony ul. A. Po wykonaniu nowego ogrodzenia Parafia usunęła ogrodzenie poprzednio istniejące pomiędzy cmentarzem a działkami o nr ewid. C i D, co w efekcie spowodowało poszerzenie cmentarza o 11 m. Stanowi to, zdaniem organu I instancji, samowolę budowlaną, z powodu niespełnienia ustawowych przesłanek nie podlegającą ewentualnej legalizacji. Nadto poszerzony cmentarz narusza przepisy ustalające minimalną odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych.

Od decyzji tej odwołanie do organu II instancji złożył w imieniu Parafii "A" jej Proboszcz, wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W odwołaniu Proboszcz Parafii podniósł m.in., iż nigdy jego zamiarem nie było poszerzenie cmentarza a na nowo ogrodzonym terenie nie będą dokonywane pochówki. Na terenie tym nie powstanie ani jedna kwatera grzebalna, a jedynie zostanie posiana trawa. Nadto sprawa ogrodzenia w granicach działek o nr ewid. C i D zdaniem Parafii stanowi sprawę cywilną pomiędzy sąsiadami.

Odwołanie od rozstrzygnięcia organu I instancji wniósł także R. M. zarzucając otrzymanej decyzji, iż pominęła ona sprawę poszerzenia cmentarza o działki nr ewid. A i B, na których dokonano samowoli grzebalnej. Odległość kwatery grzebalnej od należącego do odwołującego się budynku mieszkalnego wynosi jedynie 35 m, a od działki budowlanej jedynie 18 m. Decyzja nie zawiera też oczekiwanej informacji od kogo R. M. może dochodzić roszczeń odszkodowawczych.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temuż organowi do ponownego rozpoznania z uwagi na nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Zdaniem organu II instancji nie została bowiem zbadana sprawa lokalizacji cmentarza od strony ul. A, jak również zgodności tej lokalizacji ze zgłoszeniem budowy z dnia [...] 2004 r.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] r. nr [...] po raz wtóry nakazał Parafii "A" dokonanie rozbiórki części cmentarza powiększonego samowolnie. Po raz wtóry też wskazał, iż rozbiórka winna zostać dokonana poprzez usunięcie wykonanego ogrodzenia z płyt prefabrykowanych pomiędzy działkami o nr ewid. C i D a działką o nr ewid. E, tym razem w osnowie wydanej decyzji nie poruszając jednak kwestii wykonania ogrodzenia w jego dawnym usytuowaniu. Jednocześnie wyjaśnił, że sprawa ewentualnego odszkodowania nie leży w kompetencjach organów nadzoru budowlanego.

Pismem z dnia [...] 2005 r. Parafia "A" wniosła, w terminie ustawowym, odwołanie od wymienionej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.. W obszernym uzasadnieniu odwołująca się po raz kolejny podkreśla, że nie było zamiarem Parafii poszerzenie cmentarza. Nadto wskazuje, że budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę i jest sprawa cywilną pomiędzy sąsiadami. Stwierdza także, że w niniejszej sprawie w ogóle nie powinny znaleźć zastosowania przepisy postępowania administracyjnego bo granica cmentarza nie uległa zmianie. Tym samym, zdaniem strony odwołującej się, istniały podstawy do umorzenia postępowania.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podnosząc, iż nie ulega wątpliwości, że ogrodzenie dodatkowych działek wraz z jednoczesnym rozebraniem poprzedniego ogrodzenia stanowi rozbudowę budowli jaką jest cmentarz a tym samym wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozbudowa cmentarza bez wymaganego pozwolenia stanowi w świetle obowiązującego prawa samowolę budowlaną, a brak planu zagospodarowania przestrzennego Miasta M. oraz fakt, iż inwestor nie posiadał w dacie wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w świetle art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. J. Dz. U. 2003, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) uniemożliwia legalizację przedmiotowej samowoli.

Pismem z dnia [...] 2005 r. Parafia "A" wniosła skargę na ww. decyzję organu II instancji. Skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji do czasu rozpoznania sprawy przez Sąd (do wniosku tego Wojewódzki Sąd Administracyjny przychylił się postanowieniem z dnia 13 marca 2006 r.), a następnie jej uchylenie, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 3 i pkt 9 oraz art. 48 ustawy Prawo budowlane, a także naruszenie procedury administracyjnej poprzez brak oceny niektórych dowodów i obciążenie strony postępowania błędami popełnionymi przez organy administracji publicznej.

W odpowiedzi na wniesioną skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie ponownie podkreślając w uzasadnieniu kwestię dokonanej samowoli budowlanej. W odpowiedzi na zarzut bezpodstawnego zaliczenia ogrodzenia do budowli organ II instancji podkreślił, że budowlą jest cmentarz jako całość, a teren cmentarza wyznacza ogrodzenie. W swojej argumentacji organ II instancji powołał art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dzu. U. 2000, Nr 23, poz. 295 z późn. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, choć po części z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. Należy bowiem stwierdzić, że zaskarżona decyzja a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego (poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 48 powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane) mającym wpływ na wynik sprawy a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, musi odnieść swój skutek.

Przystępując do dalszych rozważań należy w tym miejscu podkreślić, że jak wynika z uzasadnień decyzji organu I i II instancji organy te, oceniając okoliczności faktyczne sprawy uznały, iż poprzez budowę nowego ogrodzenia (obejmującego dodatkowo poza właściwym terenem cmentarza także nowe działki) i jednoczesne usunięcie części ogrodzenia dotychczasowego dokonano samowolnego rozszerzenia powierzchni cmentarza lub przynajmniej próby takiego rozszerzenia. Z oceną tą w odczuciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w znacznym stopniu wypada się zgodzić. Niewątpliwie bowiem wybudowanie nowego ogrodzenia obejmującego dodatkowe działki i likwidacja ogrodzenia pomiędzy starą częścią cmentarza a tymi działkami oznacza, iż obecnie ogrodzony obszar jest większy niż poprzednio, wyraźnie sugeruje też, iż obecne ogrodzenie stanowiące całościowe obramowanie terenu de facto wytycza nowe granice cmentarza. Przy ocenie tej pozbawiony znaczenia wydaje się być podnoszony przez Parafię argument, iż na terenie działek nie będzie się dokonywać pochówków. Żaden bowiem cmentarz nie składa się li tylko z kwater grzebalnych i w ramach każdego można znaleźć miejsca, na których nie dokonuje się pochówków. W konsekwencji wskutek dokonania oceny, o której mowa powyżej, organy administracji publicznej uprawnione i jednocześnie zobligowane były do podjęcia działań mających na celu przywrócenie terenu cmentarza do stanu zgodnego z prawem. Wydane w efekcie tychże działań decyzje są jednak zdaniem Sądu wadliwe i nie mogą doprowadzić do oczekiwanych skutków. Zarówno decyzja wydana przez organ I instancji jak też utrzymująca ją w mocy decyzja drugoinstancyjna nakazują bowiem rozbiórkę samowolnie powiększonej części cmentarza poprzez rozbiórkę nowego fragmentu ogrodzenia, sugerując tym samym, iż samo tylko rozebranie nowo wybudowanego ogrodzenia automatycznie spowoduje zmniejszenie powierzchni cmentarza i usunie uznane za samowolę rozszerzenie. Założenie to oparte jest na przekonaniu (wyrażonym przez pełnomocnika organu II instancji także w czasie rozprawy przed tut. Sądem), iż ogrodzenie cmentarza stanowi jego integralną część, a tym samym rozbiórka ogrodzenia tożsama jest z rozbiórką części cmentarza. Z poglądem tym zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić. Przytoczony w zaskarżonej decyzji art. 5 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wprawdzie istotnie stanowi bowiem, iż cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, jednak wbrew twierdzeniom występujących w postępowaniu organów nadzoru budowlanego literalne brzmienie powołanej normy w żadnej mierze nie zezwala na uznanie, iż tym samym ogrodzenie stanowi integralną część cmentarza a jego rozbiórkę utożsamiać można z rozbiórką części cmentarza. Przytoczony przepis wskazuje bowiem jedynie, iż teren każdego cmentarza należy ogrodzić albowiem prowadzenie cmentarza, którego teren nie zostałby poprawnie ogrodzony naruszałoby zawartą w ustawie normę (uszczegółowioną w § 2 ust. 1. Rozporządzenia Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych /Dz. U. Nr 47, poz. 299 z późn. zm./ przewidującym, iż ogrodzenie cmentarza winno być wykonane z trwałego materiału, a jego wysokość ogrodzenia nie może być niższa niż 1,5m).

Tym samym nakazana przez organy nadzoru budowlanego rozbiórka części nowego ogrodzenia wbrew osnowie decyzji pierwszoinstancyjnej w żadnej mierze nie może być uznana za tożsamą z rozbiórką powiększonej części cmentarza, a w konsekwencji osnowę tę uznać należy za błędną. Notabene warto wskazać, iż nie stanowi ona też metody przywrócenia dotychczasowego obramowania cmentarza albowiem w tym celu musiałoby zostać wybudowane ogrodzenie w miejscu, gdzie zgodnie z dokumentacją i stosownymi decyzjami teren cmentarza istotnie się kończy (co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji słusznie podnosi). W istocie zatem sprawa wydaje się być bardziej skomplikowana i wielowątkowa, wymagająca rozważenia zarówno kwestii ogrodzenia, które zostało nowo wybudowane, ogrodzenia wyburzonego, jak też rozważenia czy wskutek dokonanych działań nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania działek. W odniesieniu do kwestii powiększenia cmentarza uwzględnić należy art. 1 ust. 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych stanowiący, iż wprawdzie nie tylko o założeniu lecz także o rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego decydują właściwe władze kościelne to jednak rozszerzenie takie może nastąpić jedynie na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Z kolei rozważając kwestię faktycznego włączenia do obszaru cmentarza nowych działek rozważyć należy, w razie potrzeby, właściwe przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) traktujące o zmianie sposobu zagospodarowania terenu, z ewentualnym uwzględnieniem możliwości przewidzianej w art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy. W odniesieniu natomiast do budzącej kontrowersje nowej części ogrodzenia od strony działek należących do A. i P. K. rozważyć trzeba, czy jej budowa wymagała czy też nie wymagała przewidzianego prawem zgłoszenia. Przypomnieć w tym miejscu wypada, iż w myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wprawdzie budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę to jednak budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Ustawa Prawo budowlane nie definiuje wprawdzie miejsc publicznych jednak pomocniczo posłużyć można się w tej mierze regulacją zawartą w art. 6. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) stanowiącym, że celem publicznym jest m.in. zakładanie i utrzymywanie cmentarzy. W konsekwencji istnienie bądź nieistnienie obowiązku zgłoszenia budowy przedmiotowego ogrodzenia uznać należy za uzależnione od ustalenia czy ogrodzenie to stanowiło w istocie granicę pomiędzy sąsiedzkimi działkami przeznaczonymi na inny cel niż publiczny czy też w rzeczywistości stanowiło część obramowania samowolnie powiększonego cmentarza.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, rozstrzygnięto na wniosek strony skarżącej zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ustawy .