Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 40/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 3, art. 12
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w C. na decyzję Wojewody z dnia 8 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

"A" S.A. z siedzibą w Ch. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 8 listopada 2016r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 15 września 2016r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej nr [...] wraz z kablową siecią energetyczną – oświetleniem i kanalizacją deszczową ze zbiornikiem retencyjnym o pojemności 45m3 oraz przyłączem energetycznym w miejscowości S., gmina P. G., zatwierdzeniu podziału nieruchomości oraz zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 15 września 2016r. Starosta, po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 3 oraz art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj.: Dz.U. z 2015r., poz. 2031 ze zm.), zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej nr [...] wraz z kablową siecią energetyczną - oświetleniem i kanalizacją deszczową ze zbiornikiem retencyjnym o pojemności 45 m3 oraz przyłączem energetycznym w miejscowości S., gm. P. G. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka "A" S.A. z siedzibą w Ch. zarzucając naruszenia procedury administracyjnej, w tym procedowanie na podstawie nieaktualnych map, które nie uwzględniały istniejącej zabudowy oraz realizowanej inwestycji w postaci przebudowy budynku chłodni, rozbudowy o magazyn i stację obsługi i kontroli pojazdów, zbiornika na gaz i infrastrukturę techniczną. Zarzucono również niezgodność projektu inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy P. G. z dnia 10 sierpnia 2005r. zatwierdzonego uchwałą Nr [...]. Pomimo dużej skali zmian układu komunikacyjnego zaniechano sporządzenia koncepcji urbanistycznej, co odwołujący poczytali za błąd oraz zarzucili brak rozwiązań w zakresie odprowadzania wód opadowych. Zarzucono również uchybienia procesowe w zakresie uprawnień procesowych stron co do zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, które doprowadziło do ich uszczuplenia.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 8 listopada 2016r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej ustawą, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi wydają wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Podkreślił, że zgodnie z art. 11b ust. 1 ustawy właściwy zarządca drogi składa wniosek, o którym mowa w art. 11a ust. 1, po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu niewydanie opinii, o których mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez właściwego zarządcę drogi o jej wyrażenie, traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. W niniejszej sprawie przed złożeniem wniosku inwestor Wójt Gminy jako zarządca drogi uzyskał pozytywną opinię Zarządu Powiatu, przy piśmie z dnia 25 listopada 2014 r. Ponadto Zarząd Województwa oraz Wójt Gminy nie wydały stosownych opinii w terminie 14 dni od dnia złożenia poszczególnych wniosków o ich wyrażenie, zatem w myśl przepisu art. 11b ust. 2 powołanej ustawy, ich brak traktowany jest jako brak zastrzeżeń do wniosku.

Wojewoda wyjaśnił, że wniosek inwestora jest kompletny, tj. zawiera wszystkie wymagane elementy. Do wniosku dołączono cztery egzemplarze projektu budowlanego, mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, a także analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określenie nieruchomości, których planowane jest przejęcie, określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Do wniosku załączono opinię Ministra Zdrowia z dnia 26 listopada 2014 r., opinię Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia 26 listopada 2014 r., Opinię Dyrektora Urzędu Górniczego z dnia 10 grudnia 2014 r., opinię Dyrektora Lasów Państwowych z dnia 26 listopada 2014 r.

Analiza postępowania poprzedzającego wydanie decyzji doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że Starosta prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji. Dokonał niezbędnych zawiadomień i obwieszczeń, a decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera wszystkie wymagane elementy wymienione w art. 11f ust. 1 ustawy.

Wojewoda przypomniał, że realizacja inwestycji drogowych (dróg publicznych) na zasadach określonych w ustawie ma na celu przyspieszenie procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora na cele budowy drogi publicznej. Interes społeczny i gospodarczy, który znajduje oparcie w tej ustawie i który w tym wypadku ma prymat nad słusznym interesem strony, przemawia za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi, z jednej strony znacznie zwiększając uprawnienia inwestora, natomiast z drugiej zdecydowanie ograniczając uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej Spółki w zakresie braku uwzględnienia realizowanej już na tym terenie innej inwestycji wyjaśniono, że ustawodawca nie określił żadnych miar czasowych ważności zasadniczych map do celów projektowych. Mapa zasadnicza prowadzona jest przez powiatowe ośrodki dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Mapy do celów projektowych uzyskuje się z ww. ośrodka, wraz z umieszczonym na mapie potwierdzeniem stosownych klauzul z informacją o jej aktualności oraz adnotacją, że mapa ta może służyć do celów projektowych. W przedmiotowej sprawie projekt zagospodarowania terenu inwestycji został przedstawiony na mapie wyposażonej w takie klauzule, a ponadto został zatwierdzony przez projektanta, który ponosi odpowiedzialność za całą przygotowaną przez siebie dokumentację projektową oraz przyjęte w niej rozwiązania. Wskazano, że projektowana droga gminna przeprowadzona ma być "w otoczeniu" istniejącej stacji paliw, a nie na jej terenie. Realizacja inwestycji, w znacznej mierze na działkach należących do gminy i stanowiących już obecnie nieformalny dojazd do nowego osiedla mieszkaniowego, nie będzie miała wpływu na nowe obiekty skarżącej Spółki. W odniesieniu do zarzutów dotyczących poszanowania istniejącej zabudowy Wojewoda powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 136/15, w którym stwierdzono, że żaden przepis nie uzależnia także dopuszczalności stosowania specustawy od spełniania przez drogę standardów warunków technicznych. W szczególności odległości dotyczące sytuowania budynków względem drogi nie mają zastosowania w odniesieniu do budowy i lokalizacji drogi, ale do lokalizacji budynków przy drodze. Istniejące w terenie budynki nie wyznaczają zatem dla inwestycji drogowej żadnej wielkości, która wymaga uwzględnienia, jak wyjaśnił w uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda. Ponieważ o przebiegu drogi decyduje inwestor, a organ nie ma możliwości jego weryfikowania, budynki stanowiące przeszkodę w budowie mogą podlegać nawet wyburzeniu. Nie ma także normatywnego znaczenia, czy inwestycja ma charakter strategiczny dla gminy. Celowość budowy drogi leży poza zakresem kontroli organów wydających decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Za niezasadny uznał Wojewoda również zarzut naruszenia miejscowego planu zagospodarowania terenu, przyjętego na tym terenie Uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 10 sierpnia 2005 r. Jak wynika z treści art. 11i ust. 2 specustawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ odwoławczy wyjaśnił, że jeżeli inwestor występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie powyższej ustawy (specustawy), to organy właściwe w sprawie wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowej nie dokonują oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat przepisów u.p.z.p., w tym nie ustalają, czy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy i nie badają zgodności planowanej inwestycji drogowej z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wykorzystania przez inwestora prywatnych zjazdów i wykorzystania ich jako zjazdów publicznych, wyjaśniono, że specustawa umożliwia szybszą realizację budowy drogi publicznej, a decyzja zezwalająca na realizację inwestycji zastępuje wiele innych decyzji i pozwoleń, zastępuje zapisy istniejącego planu miejscowego (kasując jego postanowienia), rozstrzyga o wywłaszczeniu nieruchomości, pozwala na wykorzystanie istniejących zjazdów prywatnych na cele publiczne. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu budowy drogi gminnej nr [...] projektowana inwestycja obejmuje jednokierunkową drogę dojazdową do nowopowstałych budynków mieszkalnych (osiedla mieszkalnego), zlokalizowaną w większym stopniu na działkach stanowiących własność Gminy P. G., m.in. nr [...] i [...]. Zjazd z drogi wojewódzkiej na projektowaną drogę dojazdową do osiedla mieszkaniowego odbywać się ma istniejącym zjazdem, wykorzystywanym do tej pory przede wszystkim przez klientów stacji benzynowej (skarżącej spółki). Z projektu budowlanego wynika, że realizacja inwestycji w ocenie organu odwoławczego zwiększy bezpieczeństwo na odcinku istniejącej drogi gminnej, stanowiącej nieformalny dojazd do nowego osiedla mieszkalnego. Obecnie bowiem pas drogowy na działkach gminnych nr [...] i [...] utwardzony jest betonowymi płytami, a na drodze brak jest bezpiecznego oznaczenia dla ruchu pojazdów. W projekcie budowlanym zagwarantowano większe bezpieczeństwo drogi, która będzie spełniała swoją funkcję. Dojazd do osiedla będzie bowiem jednokierunkowy i prawidłowo oznakowany. Ponadto nie utrudniono wjazdu na teren istniejącej stacji paliw, ani też możliwości opuszczenia stacji przez jej użytkowników drugim zjazdem. Ponadto, z projektu budowlanego nie wynika, aby projektowana droga miała zwiększyć ruch na stacji paliw. W projekcie wyjaśniono bowiem, że droga gminna przebiega częściowo po placu manewrowym stacji paliw a częściowo po gruncie niezagospodarowanym. Na tym odcinku niweletę dostosowano do poziomu krawędzi powierzchni manewrowej. Konstrukcje nawierzchni placu manewrowego i jezdni drogi gminnej rozdzielone będą krawężnikiem betonowym wtopionym, o różnicy wysokości 2 cm między nawierzchniami.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Starostę przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a. wyjaśniono, że regulacja specustawy drogowej ma charakter szczególny i wyłącza niektóre regulacje kodeksowe, przykładowo w zakresie informowania stron postępowania o czynnościach procesowych. Z akt sprawy wynika jednak, że organ pierwszej instancji informował i zawiadamiał skarżącą spółkę o wszelkich czynnościach podjętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Dowodem na czynny udział skarżącej Spółki w przedmiotowym postępowaniu są m.in. pisma, obejmujące ustosunkowanie się inwestora do zarzutów Spółki i zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, zebranym w sprawie. Wydanie decyzji wbrew sprzeciwowi skarżącej Spółki, jako właściciela kilku "podzielonych" działek nie świadczy o naruszeniu zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli. Wyważanie interesu publicznego i prywatnego ma miejsce przy decyzjach uznaniowych, a do takich zaskarżona decyzja nie należy.

Wojewoda wyjaśnił, że w toku postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji drogi organ administracji dokonuje sprawdzenia, czy wniosek inwestora spełnia przewidziane prawem wymagania, czy projekt jest zgodny z ustawą oraz czy dotyczy inwestycji o charakterze drogi publicznej. Spełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych specustawą obliguje organ do wydania decyzji o lokalizacji drogi. Organ orzekający w przedmiocie lokalizacji drogi nie może modyfikować wniosku zarządcy drogi, ani też korygować jej przebiegu. Aby odmówić ustalenia lokalizacji drogi w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa, ocenia jedynie legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu, nie ma natomiast kompetencji do oceny jej celowości, czy też słuszności realizacji inwestycji celu publicznego w inny sposób.

W świetle powyższego argumenty podnoszone przez skarżącą nie mogły odnieść skutku.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącej Spółki zawartych w odwołaniu z dnia 5 października 2016 r., co uniemożliwia kontrolę decyzji oraz jest sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

2) art 7 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, iż przedmiotowy projekt budowalny (oparty na mapie i podkładach geodezyjnych nie uwzględniających istniejącej zabudowy działki nr [...], ani też nie uwzględniających zabudowy, która powstanie po zakończeniu rozpoczętej już nowej inwestycji obejmującej działki nr [...] oraz [...]), dotyczy inwestycji o charakterze drogi publicznej, a zatem jest zgodny z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2015.2031 j.t.) oraz spełnia wszelkie wymogi przewidziane w obowiązujących przepisach, jak też nie uwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wcześniej wydanej decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę z dnia 25 września 2015 r., a tym samym nie uwzględnienie faktu, że obiekty będące obecnie w budowie będą kolidowały z planowaną inwestycją drogową, co rażąco narusza uzasadniony i chroniony prawem interes strony,

3) art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt: [...], podczas gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki, uzasadniające jej uchylenie,

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015.2031 j.t.) w zw. art. § 3 ust. 9 i 12 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. 1999.43.430 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie,

2) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w zw. z art. 34 ust. 2 pkt 5 i art. 35 § 1 ww. ustawy poprzez ich niezastosowanie,

3) § 98 ust 1 pkt 2) Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. 2005.243.2063 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie,

4) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 15 września 2016r. i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Z uzasadnienia skargi wynika, że Spółka kwestionuje prawidłowość procesową skarżonej decyzji, albowiem nie ustosunkowano się w niej do wszystkich zarzutów odwołania. Skarżąca kwestionuje również ustalenie, że zatwierdzony decyzją projekt budowlany obejmuje inwestycję polegającą na budowie drogi publicznej, do której mają zastosowanie przepisy specustawy. Inwestycja ta dotyczy bowiem budowy drogi wewnętrznej dojazdowej do osiedla mieszkaniowego, która nie spełnia dodatkowo wymogów technicznych ani prawnych. Wskazano, że zatwierdzony projekt nie uwzględnił istniejącej zabudowy na działce nr [...] oraz powstającej na działach nr [...] i [...] naruszając tym samym interes społeczny i słuszny interes obywateli. Bez dokładnej weryfikacji projektu organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie badając jej rzeczywistej zgodności z przepisami specustawy. Skarżąca zarzuciła brak zgodności zatwierdzonej inwestycji z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zwłaszcza w odniesieniu do zasad projektowania i budowania oraz wymogów dokumentacji projektowej. Wbrew tym wymaganiom, według skarżącej, sporządzono projekt budowlany w niniejszym postępowaniu, opierając się na niekompletnym i nieaktualnym podkładzie geodezyjnym, który pomijał obecne skomunikowanie stacji paliw z drogą publiczną. Poza tym zarzucono, że decyzję wydano pomimo braku poprzedzenia jej warunkami na budowę dwóch skrzyżowań i ich uzgodnieniem oraz zaprojektowano przebieg drogi w odległości nie spełniającej wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowania. Nadto, zarzucono brak uwzględnienia interesów osób trzecich w trakcie planowania przedmiotowej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), zwany dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zarówno Wojewoda, jak i Starosta i nie naruszyli prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Kontroli legalności poddano decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej nr [...] wraz z kablową siecią energetyczną - oświetleniem i kanalizacją deszczową ze zbiornikiem retencyjnym o pojemności 45m3 oraz przyłączem energetycznym w miejscowości S., gm. P. G. Kwestionowaną decyzją dokonano również zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowiących działki nr [...], [..] i [...] będących własnością skarżącej Spółki i stwierdzono, że działki będące wynikiem tego podziału stają się własnością Gminy P G. Jednocześnie zatwierdzono projekt budowlany przedmiotowej inwestycji.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj.: Dz.U. z 2015r., poz. 2031 ze zm.), zwanej dalej ustawą, które określają szczególne zasady i tryb realizacji inwestycji drogowych, odmienne od dotychczasowych unormowań, rozwiązania prawne dotyczące ustalania lokalizacji dróg, podziałów nieruchomości i nabywania tych nieruchomości lub ich części pod budowę dróg. Zawarte w ustawie rozwiązania prawne mają charakter szczególny, ale szczególność ta nie oznacza odmienności od obowiązujących standardów tworzenia prawa. Nie stanowi również wyjątku od konstytucyjnych standardów obowiązywania prawa. Niezależnie bowiem od tego, jak wyjątkową regulacją miałaby być ustawa, to zawarte w niej normy i tak muszą być stosowane w granicach wyznaczonych ochroną konstytucyjnie określonych wartości, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Szczególność ustawy polega przede wszystkim na tym, iż ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną procedurę, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje więc wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych.

W rozpoznawanej sprawie gmina P. G., w ramach przysługujących jej kompetencji do wykonywania zadań własnych w zakresie utrzymania infrastruktury technicznej (m.in. budowy i utrzymania gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego), podjęła decyzję o realizacji inwestycji w zakresie budowy drogi nr [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą, której celem miało być zapewnienie właściwej komunikacji zlokalizowanego w jej sąsiedztwie osiedla budynków mieszkalnych. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że celem gminy było zapewnienie mieszkańcom tego osiedla nieograniczonej możliwości korzystania z dojazdu do swoich nieruchomości przez tę właśnie drogę bez konieczności uzyskiwania jakichkolwiek tytułów rzeczowych do takiego przejazdu. Oznacza to, że z założenia projektowana droga miała mieć charakter drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 1440), zwanej dalej u.d.p., którą jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. O nadaniu jej takiego charakteru w głównej mierze przesądza zaś wola właściciela i jednocześnie zarządcy, którym w tym wypadku jest Gmina P. G. Ta kwestia w niniejszej sprawie nie pozostawia wątpliwości.

Ustawowymi atrybutami drogi publicznej, poza względami technicznymi, są: wyodrębnienie prawne, planistyczne i ewidencyjne (geodezyjne), zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych oraz powszechny dostęp, ograniczony tylko przepisami prawa. Zwrócić przy tym należy uwagę, że kryterium techniczne nie jest jednak ustawowym elementem samej definicji drogi publicznej, lecz charakteryzuje drogę jako obiekt budowlany. Spełnienie prawnie określonych warunków technicznych dróg publicznych nie jest bowiem wystarczające do uznania drogi (w świetle ustawowej definicji) za drogę publiczną. Nie ulega wątpliwości, że do nadania drodze kategorii drogi publicznej konieczne jest jednak, aby droga ta spełniała stosowne warunki techniczne. Jednakże warunki te, w sferze ustawowej definicji drogi publicznej, mają charakter postulatywny, określający wymogi konieczne do spełnienia dla uzyskania prawnej funkcjonalności danej drogi w sieci drogowej ze względu na zaliczenie tej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych, adekwatnej do funkcji przypisanej do danej kategorii drogi publicznej w u.d.p.

Wskazać przy tym należy, że zasadniczą cechą funkcjonalności drogi publicznej jest dostępność tej drogi, która nie jest zależna w jakikolwiek sposób od przysługiwania do drogi tytułu prawnego podmiotom zamierzającym z niej korzystać. Temu właśnie celowi służyć ma inwestycja objęta wnioskiem gminy o wydanie zezwolenia. Miała ona zaspokajać zbiorowe potrzeby członków wspólnoty samorządowej w zakresie sieci połączeń komunikacyjnych dających im dostęp do ich nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, sąd nie podzielił zastrzeżeń co do publicznego charakteru drogi projektowanej przez gminę w niniejszej sprawie, której sąsiedztwo z zabudowaniami stacji paliw należącej do skarżącej Spółki jest irrelewantne prawnie dla zastosowania rozwiązań normatywnych ustawy. Gmina projektując budowę drogi gminnej, publicznej w sposób zasadny skorzystała z mechanizmów ustawy dających możliwość do rozstrzygnięcia jedną decyzją kwestii lokalizacyjnych, niezbędnych podziałów nieruchomości, przejścia na własność jednostki samorządu terytorialnego koniecznych do realizacji inwestycji działek oraz udzielenia pozwolenia na budowę drogi. Tak też się stało w niniejszej sprawie, w której organy bez uchybienia przepisom procedury i prawa materialnego zweryfikowały pod względem formalnym i prawnym przedłożony wniosek wraz z dokumentacją projektową podlegającą zatwierdzeniu. W ocenie sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, ziściły się warunki do zastosowania przepisów ustawy, albowiem nie ma wątpliwości, że wnioskiem o zezwolenie objęta była budowa drogi publicznej.

Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych dotyczy tylko budowy dróg publicznych, jako jednego z wielu obiektów budowlanych, ujmowanych w pojęcie procesu inwestycyjnego, chociaż jest to obiekt o szczególnym znaczeniu dla celowości realizacji innych inwestycji budowlanych w określonym miejscu. W przypadku takiej inwestycji, jak droga publiczna, jest oczywiste, iż celem założonym do osiągnięcia jest obsługa komunikacyjna określonego obszaru. Droga publiczna stanowi więc jeden ze sposobów osiągnięcia tego celu. Nie bez znaczenia jest bowiem to, czy obsługa komunikacyjna ma być zapewniona w sposób zależny od woli właścicieli danego obszaru, gdzie dostępność tej obsługi wymagałaby ich zgody – wtedy wystarczą do osiągnięcia tego celu drogi wewnętrzne – czy też obsługa ta, bez względu na rozmiar danego obszaru, ma być niezależna od woli właścicieli poszczególnych nieruchomości tworzących dany obszar, gdzie dostępność obsługi komunikacyjnej nie zależy od uzyskania zgody tych właścicieli – wtedy konieczne jest przeprowadzenie dróg publicznych.

Sąd nie dostrzegł w lokalizacji przedmiotowej inwestycji naruszenia interesów osób trzecich, w tym skarżącej Spółki jako właściciela stacji paliw bezpośrednio sąsiadującej z drogą. Według sądu twierdzenia skarżącej, że korzystanie z wybudowanej drogi ograniczy możliwość korzystania ze stacji, albowiem przejazd następować będzie przez teren stacji, są nieprawdziwe. Nieruchomości stanowiące działki nr [...], [...] i nr [...] należące do skarżącej Spółki w wyniku podziału zatwierdzonego kwestionowaną decyzją zostały w części przejęte przez gminę pod budowę planowanej drogi i od momentu przejścia własności nie będą już stanowiły ani własności Spółki ani terenu stacji paliw, a będą wykorzystywane dla celów komunikacji publicznej.

Według skarżącej interes jej naruszono pozbawiając uprawnień do części jej nieruchomości oraz ograniczając możliwość dotychczasowego korzystania z działek zajętych pod stację paliw. Zarzuty te według sądu nie znalazły potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Inwestycja drogowa zaplanowana przez gminę w celu zapewnienia prawidłowej komunikacji mieszkańcom pobliskiego osiedla domów objęła w głównej mierze działki stanowiące własność gminy. Dodatkowo jednak, dla prawidłowości inwestycji uwzględniono konieczność przejęcia na własność gminy części wydzielonych w drodze podziału nieruchomości stanowiących własność skarżącej, w tym część placu manewrowego stacji paliw. O celowości przejęcia nieruchomości stanowiących własność osób trzecich decyduje w tym przypadku wola inwestora publicznego, który w ten sposób realizuje swoje zadania własne w zakresie budowy i utrzymania dróg gminnych, a pozbawiony w ten sposób prawa własności właściciel ma prawo do odszkodowania na zasadach określonych w art. 12 ustawy, co czyni zadość konstytucyjnym wymogom ochrony własności (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Przy tym podkreślić należy właśnie, że działanie gminy ma wymiar publiczny, służyć ma interesowi społeczności lokalnej, któremu ustąpić winien interes indywidulany skarżącej Spółki.

W tym kontekście wyjaśnić również należy, że sąd nie dostrzegł żadnych naruszeń prawa w przyjętym przez inwestora rozwiązaniu komunikacyjnym polegającym na zaadoptowaniu istniejącego dotychczas wyjazdu ze stacji paliw na drogę wojewódzką nr [...], który skarżąca nazywa "prywatnym", projektując w ramach inwestycji zakończenie planowanej drogi poprzez włączenie jej w ten wyjazd. Przepis art. 4 pkt 8 u.d.p. definiuje "zjazd" jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe oznacza, że skarżąca w sposób dowolny i nieuprawniony kwalifikuje wykorzystywany dotychczas zjazd z drogi publicznej na stację jako zjazd prywatny, podczas gdy zjazd jako taki ma charakter publiczny, o powszechnej dostępności, w szczególności do takich obiektów użyteczności publicznej jak stacje benzynowe. Zjazd z drogi publicznej nie jest ani częścią tej drogi, ani częścią nieruchomości położonej przy drodze, a jedynie miejscem dostępu do drogi.

W odniesieniu do zarzutów natury procesowej sprowadzających się do wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, sąd uznał je za niezasadne. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji potwierdza, że organy obu instancji przed wydaniem zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji dokonały weryfikacji przedłożonego projektu budowlanego z wymogami przepisów technicznych i stwierdziły, że projekt ten jest zgodny z prawem. Tym samym Wojewoda uznał zarzuty skarżącej w zakresie niespełniania przez planowaną drogę wymogów technicznych za niezasadne. Sąd nie dostrzegł w powyższym postępowaniu jakichkolwiek uchybień procesowych bądź naruszenia przepisów prawa materialnego, biorąc przy tym pod uwagę nieprecyzyjność i niekonkretność formułowanych przez skarżącą zastrzeżeń co do parametrów planowanej drogi. Tego samego rodzaju ogólnikowe zastrzeżenia co do wymogów formalnych znalazły się w skardze i z tego samego powodu nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Wojewoda w sposób prawidłowy odniósł się do zarzutu niewłaściwych map geodezyjnych stanowiących podstawę sporządzonej dokumentacji projektowej, którą w zaskarżonej decyzji zatwierdzono i na podstawie której udzielono zezwolenia na realizację inwestycji. Inwestor przedłożył bowiem dokumentację projektową sporządzoną w oparciu o aktualną mapę zasadniczą, opatrzoną stosownymi klauzulami z informacją o jej aktualności oraz adnotacją, że mapa ta może służyć do celów projektowych. Nie ma podstaw prawnych do oczekiwania, ażeby do celów projektowych wykorzystywać mapy zasadnicze, które uwzględniają niejako awansem prowadzone działania inwestycyjne. Podstawą dokonywania zmian w mapach zasadniczych znajdujących się w gminnym zasobie geodezyjno – kartograficznym może być dopiero dokumentacja geodezyjno - kartograficzna sporządzona w wyniku geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej inwestycji. W dacie sporządzania przez inwestora dokumentacji projektowej nie było możliwości do skorzystania dla celów projektowych z mapy zasadniczej uwzględniającej niezakończoną inwestycję skarżącej Spółki. W tym zakresie inwestorowi nie można było zarzucić jakichkolwiek uchybień.

Podobnie rzecz ma się z zarzutem nieuwzględnienia istniejących zabudowań skarżącej Spółki i ich wpływu na planowany przebieg drogi. Otóż należało zgodzić się z Wojewodą, że żaden przepis nie uzależnia lokalizacji drogi od zachowania odległości od zabudowań. Odległości dotyczące sytuowania budynków względem drogi nie mają bowiem zastosowania w odniesieniu do budowy i lokalizacji drogi, ale do lokalizacji budynków przy drodze. Istniejące w terenie budynki nie wyznaczają zatem dla inwestycji drogowej żadnej wielkości, która wymaga uwzględnienia. O przebiegu drogi decyduje inwestor, a organ nie ma możliwości jego weryfikowania, budynki stanowiące przeszkodę w budowie mogą podlegać nawet wyburzeniu. Nie ma także normatywnego znaczenia, czy inwestycja ma charakter strategiczny dla gminy. Celowość budowy drogi leży poza zakresem sprawdzeń dokonywanych przez organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2015r., II SA/Gl 136/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W zakresie zgodności projektowanej inwestycji z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania terenu dla obrębu J. – S. w gminie P. przyjętym uchwałą Rady Gminy P. G. z dnia 10 sierpnia 2005r., Nr [...], Wojewoda prawidłowo przywołał treść art. 11i ust. 2 ustawy, który stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. poz. 1777). Jednym z podstawowych skutków powyższego wyłączenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest brak związania inwestora i organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wiążąca moc ustaleń tego planu wynika bowiem z jego charakteru, jako aktu prawa miejscowego. Z konstytucyjnie określonej mocy wiążącej planu miejscowego nie wynika oczywiście nadrzędność jego norm wobec innych ustawowych form ustalania sposobu zagospodarowania nieruchomości, ponieważ źródłem charakteru planu miejscowego, jako aktu prawa miejscowego, jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która stanowi równorzędny akt prawny wobec ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. To oznacza, że art. 11i ust. 2 ustawy stanowi normę kolizyjną do wskazania, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi szczególną formę ustalania sposobu zagospodarowania nieruchomości pod drogi publiczne, z pierwszeństwem wobec ustaleń planu miejscowego, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 6 czerwca 2006 r. (K 23/05, OTK-A 2006, Nr 6, poz. 62), zastrzegając jednocześnie, iż: "Wyłączenie stosowania procedur przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ze względu na konkretne wartości konstytucyjne, nie zwalnia decydentów od troski o należyte przestrzeganie i kształtowanie ładu przestrzennego w Polsce oraz roztropnej troski o interesy lokalne, ale uwalnia od typowych procedur, które mogłyby uniemożliwiać i paraliżować podejmowanie decyzji w zakresie lokalizacji dróg i pozwoleń budowlanych".

W niniejszej sprawie lokalizacja projektowanej drogi pokrywa się z przebiegiem dotychczas wykorzystywanego przez mieszkańców sąsiedniego osiedla ciągu komunikacyjnego, co świadczy o właściwym działaniu inwestora zmierzającym do usankcjonowania, zgodnie z wymogami prawa, istniejących i wykorzystywanych rozwiązań komunikacyjnych. Na przeszkodzie realizacji tak zaplanowanej inwestycji nie mogą stanąć subiektywne i niepotwierdzone konkretnymi dowodami przeczucia skarżącej o ograniczeniu jej uprawnień do nieruchomości. W świetle okoliczności sprawy lokalizacja drogi zdaje się być wynikiem kompromisu zaistniałego pomiędzy potrzebami gminy jako społeczności lokalnej a wyobrażeniami w zagospodarowaniu nieruchomości przez ich poszczególnych właścicieli.

W świetle przedstawionych okoliczności i prawidłowych ustaleń organów obu instancji sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja podjęta została w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego i doprowadziła do podjęcia rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.