Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 713/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 12 par. 1, art. 15, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 545 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 7 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Tomasz Porczyński, Protokolant: asystent sędziego Marcelina Niewiadomska po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w dniu 7 października 2021 roku sprawy ze skargi M. T.-C. i B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących M. T.-C. i B.C. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 713/20

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga M.T.-C. oraz B.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.

Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta Ł. po kolejnym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] r. (znak: [...]) na podstawie art.104 k.p.a. oraz art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) [dalej: ustawa - Prawo wodne] w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z 20.07.2017 r. - Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.) [dalej: znowelizowane prawo wodne] odmówił nakazania właścicielom nieruchomości położonych w Ł. przy ul. A., stanowiących działki gruntu nr ew. 65/10, 65/11, 65/12, 65/4, 65/21 - 65/32, obręb [...], przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Organ pierwszej instancji w oparciu o przeprowadzone postępowanie i zgromadzony materiał dowodowy ustalił, że:

1. każda kolejna budowa przeprowadzona na omawianych terenach, biorąc pod uwagę także inwestycje przeprowadzane przez wnioskodawców, skutkowała przynajmniej częściową zmianą stanu wody na gruncie;

2. na nieruchomościach położonych po południowej stronie ul. B. występują szkody wynikłe ze specyfiki geograficznej (położenie przy korycie rzeki [...]), geologicznej (piaskowe podłoże powodujące osiadanie budynku) i hydrologicznej (wysokie zwierciadło wód gruntowych) omawianego w sprawie terenu;

3. nie ma związku przyczynowo-skutkowego między wybudowaniem domów po wschodniej stronie ul. A. oraz osiedla "[...]", a szkodami wskazywanymi przez skarżących.

Od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. odwołanie złożyli M.T.-C. i B.C. Skarżący wnieśli o unieważnienie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. i nakazanie Prezydentowi Miasta Ł. doprowadzenie terenu do stanu pierwotnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji organu pierwszej instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 14, art. 545 ust 4 znowelizowanego prawa wodnego, art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne w punkcie pierwszym uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości oraz w punkcie drugim odmówiło nakazania właścicielom nieruchomości położonych w Ł. przy ul. A., stanowiących działki gruntu nr ew. 65/10, 65/11, 65/12, 65/13, 65/4, 65/21 - 65/32, obręb [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium podniosło, że z treści art. 29 ustawy – Prawo wodne wynika, że przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stosunków wodnych winno wykazać bezspornie łączne spełnienie trzech przesłanek: wystąpienia zmiany stanu wody na gruncie, spowodowania tej zmiany przez właściciela gruntu oraz istnienia szkodliwego wpływu tej zmiany na grunty sąsiednie. Jeżeli w wyniku poczynionych przez organ ustaleń, okaże się, że wskazane powyżej przesłanki zostały w sprawie spełnione, wówczas organ może zastosować względem właściciela sankcje wynikające z art. 29 ustawy – Prawo wodne, czyli wydać decyzję nakazującą przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Dalej organ drugiej instancji stwierdził, że zmianą stanu wody na gruncie jest każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt. Niedozwolona zmiana może polegać na zmianie kierunku wód opadowych i kierunku odpływu wód ze źródeł, ale dotyczy to tylko sytuacji, gdy będzie ona wywoływać szkodę na gruntach sąsiednich. Ponadto zakaz obejmuje także odprowadzanie wód i ścieków na grunty sąsiednie, bez względu na to czy odprowadzanie to będzie stanowić źródło szkody.

Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. W związku z tym przeprowadzono oględziny z udziałem zainteresowanych stron, zgromadzono dokumentację, w tym opinie: inż. R.F. oraz hydrogeologa dr M.G., mgr B.G. i mgr inż. M.W. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego dokonał analizy i oceny dowodów.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. przeprowadzone postępowanie i zabrany materiał dowodowy wykazały, że działania właścicieli działek nr ew. 65/10, 65/11, 65/12, 65/13 (droga wewnętrzna będąca współwłasnością właścicieli działek 65/21 – 65/32), 65/4, 65/21 - 65/32 obręb [...] nie mogły spowodować zmiany stanu wody na gruncie i nie mogą szkodliwe oddziaływać na grunt sąsiedni, czyli działkę odwołujących się nr ewid. 106/21 oraz pozostałych stron, tj. dz. nr 106/8 - 106/13 i 106/15 - 106/20 obręb [...] - o czym mowa w przepisie art. 29 ust. 1 -3 ustawy – Prawo wodne.

Dalej Kolegium podkreśliło, że z akt sprawy wynika między innymi, że cały teren w okolicy jest podmokły. Analizując mapy nie ulega też wątpliwości, że sam kierunek spływu wody na całym analizowanym terenie nie został zmieniony w sposób mogący wpływać na działkę odwołujących się. Z akt sprawy i opinii biegłego dr M.G., mgr B.G. i mgr inż. M.W. wynika, że budynek należący do odwołujących się został wyniesiony do góry względem działek nr ew. 65/10, 65/11, 65/12, 65/13, 65/4, 65/21 - 65/32 pomimo, że powstał dużo wcześniej niż domki na tych działkach. Świadczy to o tym, że skarżący w czasie budowy swojego domu byli świadomi faktu, że teren jest podmokły i że może dochodzić do podtopień ich działki. W obecnym stanie faktycznym, jak wynika z opinii, w czasie opadów woda gromadzi się na działce 65/13 (pomimo, że rzędne terenu na wjeździe na drogę wewnętrzną są większe niż historycznie), a nie na działce skarżących. Z opinii wynika także że woda gromadzi się na skrzyżowaniu ulic, czyli na działce drogowej należącej do gminy miasto Ł., a nie na działce skarżących. Wynika to z ustaleń organu pierwszej instancji opartych o opinie biegłych z 2017 r., 2020 r. i oględzin nieruchomości. Skarżący nie wskazali argumentów, które skutecznie przemawiałyby za zanegowaniem tych opinii.

W ocenie organu, skarżący nie mogą również kwestionować faktu, że naturalne ukształtowanie terenu wskazuje kierunek spływu wód z północno-wschodniego i północnego na niżej położone grunty zlokalizowane przy rzece [...]. Oczywistym jest również to, że naturalny kierunek spływu wód następuje z terenów wyżej położonych do terenów niżej położonych, zatem ewentualny wyższy poziom wody na działce skarżących może właśnie wynikać z naturalnego ukształtowania terenu. Jak wynika z akt sprawy na całym terenie występuje glina typu morenowego, która słabo przepuszcza wodę.

Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że orzekło w sprawie gdyż z bliżej niewyjaśnionych przyczyn organ pierwszej instancji pominął w swojej decyzji działkę 65/13. Nie ma to jednak wpływu na dokonane ustalenia faktyczne i zakres ustalonych stron, albowiem działka ta jest działką drogową wewnętrzną i jej współwłaścicielami są właściciele działek 65/21 - 65/32. Nie ma też wątpliwości, że postępowanie administracyjne obejmowało także tę działkę.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli M.T.-C. i B.C. zarzucając naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

W związku z brakiem wyjaśnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przyczyn zmiany stanu wody na gruncie zgodnie z art. 29 ustawy – Prawo wodne oraz nieuwzględnienie dowodów w sprawie przedstawionych w odwołaniu organu drugiej instancji, skarżący wnieśli o unieważnienie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 157 w zw. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nie rozwiązuje żadnego problemu dotyczącego naruszenia stosunków wodnych w rejonie ulic A./B. w Ł. Zdaniem skarżących, Kolegium przez wydanie skarżonej decyzji faktycznie unieważnia całe postępowanie bez wyjaśnienia przyczyn zmiany stanu wody na gruncie. Ponadto decyzja jest również niezgodna z poprzednią decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. (znak [...]).

Skarżący stwierdzili, że podtrzymują wszystkie stwierdzenia oraz podane fakty przedstawione w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. i jego uzupełnieniu oraz we wszystkich pismach skierowanych do Urzędu Miasta Ł. na wszystkich etapach postępowania w tej sprawie. Skarżący podnieśli, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w żadnym momencie nie odniosło się merytorycznie do odwołania, w związku z czym decyzje organów obu instancji powinny być unieważnione na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Skarżący podnieśli również, że w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wzięto pod uwagę wyroku wydanego dla powyższych nieruchomości przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 1348/17, który zdaniem skarżących związał co do oceny prawnej nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również i inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok ten wskazuje, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości zlokalizowanych w Ł. przy ul. A. na działkach powstałych z podziału działki nr 65/8 obr. [...] naruszono art. 88f ust. 5, art. 88k pkt. 1 i 4, art. 88l ust. 1 pkt. 3 w zw. art. 88i ustawy – Prawo wodne. Ponadto w decyzji nie uwzględniono materiałów będących w posiadaniu Urzędu Miasta Ł. wymienionych w odwołaniu, a mających podstawowe znaczenie dla oceny rozpatrywanego zagadnienia.

Jednocześnie M.T.-C. i B.C. stwierdzili, że zostały wyrwane strony od 3 do 12 z pisma skarżących z 6 marca 2020 r. znajdującego się w aktach administracyjnych.

Ponadto skarżący wskazali, że w aktach nie zamieszczono żadnej dokumentacji dotyczącej 6 obiektów na 12 posesjach wzniesionych bez prawomocnych decyzji o warunkach zabudowy na działkach nr 65/21, 65/22, 65/23, 65/24, 65/25, 65/26, 65/27, 65/28, 65/29, 65/30, 65/31 i 65/32 w obr. [...] powstałych z podziału działki nr 65/8 obr. [...] w Ł. oraz nie zamieszczono i nie rozpatrywano opracowania wykonanego na zlecenie dewelopera pt. "Dokumentacja geotechniczna z badań podłoża gruntowego dla projektu budynków wielorodzinnych przy ul. C. w Ł.".

Odnosząc się do opinii biegłego inż. R.F. i opinii biegłego dr M.G., skarżący stwierdzili, że są one nierzetelne i nieobiektywne zawierając wiele nieprawdziwych faktów i nie uwzględniające istniejących opracowań i map, które nie odpowiadały założonym przez biegłych tezom opinii, a poza tym nie uwzględniały w tej sprawie również wiążących wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego dla nieruchomości w Ł. przy ul. D. (ul. A./B.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono zasad postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Innymi słowy istotą kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada mającym zastosowanie w sprawie przepisom prawa materialnego i czy została wydana w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym adekwatnie do wymogów kodeksu postępowania administracyjnego.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd dopatrzył się w zaskarżonym orzeczeniu tego rodzaju naruszeń prawa, które uzasadniają jego uchylenie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo wodne]. Istota sporu sprowadza się natomiast do ustalenia, czy skarżący M.T.-C. i B.C. zasadnie podnoszą, iż doszło do naruszenia stosunków wodnych w rejonie ulic A./B. i czy zasadne są twierdzenia organu, iż wobec niezaistnienia takowych okoliczności brak było jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia w decyzji administracyjnej nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Przed przejściem do analizy kwestii materialnoprawnych związanych z dokonanymi przez organy administracji ustaleniami co do stosunków wodnych na wskazanym terenie w pierwszej kolejności należy jednak odnieść się do kwestii procesowych związanych z prowadzonym przez organy postępowaniem administracyjnym.

Należy zatem przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładnie ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ winien z własnej inicjatywy go uzupełnić. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z wymienieniem m.in. materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie i podaniem analizy poczynionych przepisów prawa. Uzasadnienie jest bowiem źródłem informacji co do sposobu rozumowania organu i przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. Ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem. Tym samym uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się ona kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa.

Dalej zauważyć należy, iż art. 15 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, zaś organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się że aby zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Nie powinno budzić wątpliwości, iż zasadniczą rolą organu odwoławczego jest więc merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów wniesionego odwołania. Istotą postępowania weryfikacyjnego jest przecież ponowne rozpatrzenie sprawy, przy szczególnym uwzględnieniu twierdzeń strony odwołującej się. Organ drugiej instancji nie może nie rozpatrzyć odwołania, a więc nie odnieść się do podniesionych w nim nieprawidłowości. Ciąży na nim jako na organie kontroli instancyjnej szczególny obowiązek weryfikacji zasadności złożonych zarzutów, zwłaszcza jeżeli są to zarzuty mające istotne znaczenie dla sprawy administracyjnej. Niewykonanie tego obowiązku będzie stanowić o naruszeniu przez organ zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 78 Konstytucji RP oraz w art. 15 k.p.a. Dla Sądu nie stanowi jakiejkolwiek kwestii, iż naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa (por. Przybysz Piotr Marek. Art. 15. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2019.).

Organ odwoławczy ma zatem obowiązek rozpatrzeć wszystkie żądania strony, a także zarzuty podniesione w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Rolą sądu administracyjnego jest natomiast kontrola decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem, a nie samodzielne rozstrzyganie sprawy i wprowadzanie własnych wniosków z materiału dowodowego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie spełnia wyżej wskazanych kryteriów. W swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący M.T.-C. i B.C. podnosili szereg zarzutów dotyczących decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. podważających prawidłowość zapadłego rozstrzygnięcia, wskazujących na niepełne zebranie materiału dowodowego, czy też kwestionujących określone dokumenty, twierdzenia opinii biegłego. W pierwszym rzędzie skarżący w odwołaniu zakwestionowali ustalenie przez organ I instancji kręgu stron postępowania, co według nich stanowiło naruszenie art. 28 k.p.a. Zagadnieniem tym organ odwoławczy nie zajął się w ogóle w treści swojego rozstrzygnięcia, tym samym ignorując zarzut niewłaściwego ustalenia kręgu stron postępowania. Sąd nie przesądzając o trafności lub nie tego zarzutu podnosi, iż niewątpliwie winien on stać się, o ile Kolegium uznało, że nie jest on zasadny, przedmiotem wyjaśnienia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwoławczego.

Dalej skarżący w treści odwołania podnieśli zarzut nierzetelnego wykonania opinii przez biegłego, w szczególności podnosząc, iż nie odniósł się on do uwag skarżących przekazanych Prezydentowi Miasta Ł. 6 marca 2020 r. w dokumencie zatytułowanym "Ustosunkowanie się do zawiadomienia o zebraniu dowodów w postaci opinii biegłego znak [...] z dn. 17.02.2020r." W tym zakresie skarżący podnosili m.in., że biegły nie wziął pod uwagę szeregu opracowań pozostających w dyspozycji Prezydenta Miasta Ł., w tym m.in. dokumentacji geotechnicznej z badań podłoża gruntowego dla projektu budynków wielorodzinnych przy ul. D. w Ł. wykonanych przez [...]. W tym zakresie skarżący wskazywali w odwołaniu, że powyższe może stanowić naruszenie art. 7, art. 77 § 1 art. 107 § 3 k.p.a. Zwrócić zatem należy uwagę, iż wskazane zarzuty odwołania dotyczą bezpośrednio opinii biegłego, która stała się podstawowym dokumentem, na bazie którego zapadło rozstrzygnięcie organu I instancji.

W kolejnych zarzutach sformułowanych w treści odwołania skarżący wskazują na nieprawidłowe ustalenia wskazujące, że kierunek spływu wód w analizowanym obszarze nie uległ zmianie, wskazując jednocześnie na okoliczność dokonania podwyższenia spornego terenu oraz zniszczenia sieci drenażowej, co miało – zdaniem skarżących – wpływ na stosunki wodne. W tym zakresie organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że przeprowadzone postępowanie i zabrany materiał dowodowy wykazały, że działania właścicieli działek nr ew. 65/10, 65/11, 65/12, 65/13 (droga wewnętrzna będąca współwłasnością właścicieli działek 65/21 – 65/32), 65/4, 65/21 - 65/32 obręb [...] nie mogły spowodować zmiany stanu wody na gruncie i nie mogą szkodliwe oddziaływać na grunt sąsiedni, czyli działkę odwołujących się oraz pozostałych stron. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, analizując mapy nie ulega też wątpliwości, że sam kierunek spływu wody na całym analizowanym terenie nie został zmieniony w sposób mogący wpływać na działkę odwołujących się. Brak jest zatem i w tym zakresie odniesienia się do konkretnie postawionych zarzutów. Organ nawet nie wskazuje na konkretne treści opinii biegłego, mające potwierdzać stwierdzenia organu, a jedynie ogólnie wskazuje na jej treść.

Organ odwoławczy w treści uzasadniania swojej decyzji ogranicza się w zasadzie do szerokiego zacytowania na kolejnych stronach uzasadnienia szeregu orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących definicji i rozumienia przesłanek art. 29 ustawy – Prawo wodne, ograniczając natomiast rozważania dotyczące stricte spornego zagadnienia odnośnie do ustalenia, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na spornych nieruchomościach jedynie do krótkich, dość ogólnych stwierdzeń nie dających odpowiedzi na konkretnie stawiane przez odwołujących zarzuty do treści decyzji organu I instancji. Powyższe, w aspekcie wątpliwości co do treści opinii biegłego, o czym poniżej, dawało asumpt do stwierdzenia, że organ nie rozważył wszystkich istotnych w sprawie zagadnień, naruszając tym samym wskazane przepisy postępowania. Wskazywane przez skarżących wątpliwości i przedkładany materiał dowodowy mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Naruszenie przepisów postępowania polegało w tym przypadku w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu i w praktyce uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych – złożenia dodatkowych dokumentów i materiałów do postępowania dowodowego. Organ takowych nie tylko nie przyjął, ale nawet nie wyjaśnił dlaczego ich nie uznaje za istotne lub dlaczego odmawia im wiarygodności i mocy dowodowej w sprawie. Powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc natomiast do oceny zarzutów skargi w aspekcie w jakim odnoszą się one do prawidłowości ustaleń zawartych w opinii biegłego, wskazać należy w pierwszym rzędzie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o unormowanie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne zmierza do ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, czy w analizowanym stanie faktycznym doszło do zmiany stanu wody na gruncie, a jeśli tak, to czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Pamiętać jednak należy, że sama zmiana stanu wody na gruncie nie uprawnia jeszcze do tego, aby organ nałożył obowiązki wynikające z powołanego wyżej przepisu, bowiem potencjalne zagrożenie powstania szkody nie spełnia jeszcze przesłanki odpowiedzialności właściciela nieruchomości gruntowej. Konieczne jest stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy zmianą a szkodą na sąsiedniej nieruchomości, a więc dopiero zaistnienie wszystkich określonych w art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne przesłanek stwarza po stronie organu obowiązek wydania nakazu, o którym mowa w tym przepisie.

Warunkiem wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie albo wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom jest wykazanie, że nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie.

Sprawy z zakresu stosunków wodnych co do zasady wymagają dla stosowania art. 29 ustawy – Prawo wodne wiadomości specjalnych przekraczających wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego organów administracji o właściwości ogólnej. Są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenie badań, analiz i obliczeń. Inne dowody takie jak oględziny, czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym czy istnieje związek przyczynowo- skutkowy między dokonaną zmianą, a wynikłą szkodą. Regułą w sprawach tego rodzaju powinien być zatem dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 286/18).

W tym miejscu podkreślić należy, że organ prowadzący postępowanie nie może co do zasady wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, lecz jego obowiązkiem jest dokonanie oceny tego dowodu. Opinia biegłego, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podlega bowiem ocenie jak każdy inny dowód. Ocena ta nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Tego rodzaju opinie niewątpliwie oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny, ale tylko pod względem spełnienia określonych warunków formalnych.

Organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Na organie bowiem spoczywa obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ winien dokonać oceny czy opinia biegłego zawiera odpowiedź na wszystkie pytania istotne do rozstrzygnięcia sprawy i rozważenia uzupełnienia opinii o dodatkowe jego wyjaśnienia. Organ ma również obowiązek ustosunkowania się i udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez stronę. W sytuacji, gdy strona w toku postępowania kieruje określone zarzuty przeciwko opinii biegłego, czy też wskazuje na jej zdaniem istotne okoliczności mające w jej ocenie wpływ na wynik postępowania, organ obowiązany jest do przekazania stanowiska strony biegłemu i zobowiązania autora opinii do złożenia wyjaśnień odnośnie do zarzutów strony. Sama opinia biegłego podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który musi być kompleksowo zgromadzony. Dopiero po wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do opinii biegłego i pełnego zebrania materiału dowodowego organ może dokonać ustaleń i ocen niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia.

Jak wynika z powyższego opinia biegłego jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Ocena wartości dowodowej tego rodzaju dokumentów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia opinii elementów, w tym – jak wskazano wcześniej – zarzuty do opinii zgłoszone przez stronę postępowania.

W niniejszej sprawie sporządzona przez biegłego opinia budzi takie właśnie wątpliwości. W istocie bowiem organ I instancji rozstrzygnięcie sprawy oparł, a organ odwoławczy to w pełni zaakceptował, na podstawie opinii, sporządzonej przez powołanego przez ten organ biegłego z zakresu geologii, geofizyki i hydrogeologii nie wyjaśniając przy tym rodzących się w tej sprawie wątpliwości co do przyczyn zalewania spornych gruntów.

W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dawał podstaw do jednoznacznego rozpoznania sprawy i wypowiadania się co do naruszenia stosunków wodnych, a przede wszystkim rzeczywistych przyczyn zalewania wskazywanych przez skarżących działek. Nie jest w szczególności wystarczające – jak to uczynił to w sprawie biegły – ogólne stwierdzenie zastoju wód na działkach, ich podtapiania, lecz niezbędne jest niewątpliwe ustalenie wpływu zmian na zaistniałe stosunki wodne. Ustalenie zaś przyczyn takiego stanu na działkach wymaga przeprowadzenia skrupulatnego i szczegółowego postępowania wyjaśniającego oraz wyjaśnienia wszelkich pojawiających się wątpliwości. Jest to tym bardziej zasadne w okolicznościach tej sprawy, z których wynika, że na spornych działkach były realizowane przez ich dysponentów prawnych inwestycje budowlane. Nie do przyjęcia jest też stwierdzenie odnośnie do istniejącej od lat 60. XX wieku melioracji na spornych terenach. Biegły w podsumowaniu swojej opinii opiera się na przypuszczeniach, nie odnosząc się do faktów, stwierdzając mianowicie, że "W odniesieniu do systemu drenażu nie ma pewności, że drenaż przebiegający przez teren objęty Opinią nie został uszkodzony w trakcie zagospodarowywania posesji przy ul. B. 2, 6, 7, 8, 10, 12 i 13 zwłaszcza, że zbieracz mógł przebiegać bezpośrednio pod zabudowaniami mieszkalnymi na posesjach 8 i 10". Powyższe budzi wątpliwość w świetle dokumentu załączonego do akt sprawy – pisma Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. z 4 kwietnia 2016 r., z którego wprost wynika, że istnieją mapy terenu, na których naniesione zostało drenowanie terenu, przebieg zbieracza drenarskiego i lokalizacja wylotów drenarskich. Istnieje także dokument – wykaz urządzeń i budowli dotyczących tej inwestycji. Należało się zatem odnieść do powyższych dokumentów, dokonać faktycznych ustaleń w terenie. Tym bardziej, że w opisie technicznym do projektu budowlanego w związku z wydawanymi warunkami zabudowy wprost wskazuje się na konieczności uwzględniania istniejącej melioracji. Tymczasem biegły przyjmuje za wiarygodną informację od inwestora budynków mieszkalnych na tym terenie, że melioracja nie została odnaleziona podczas prac. Biegły całkowicie także pomija kwestie treści decyzji o warunkach zabudowy dla poszczególnych inwestycji na spornym terenie, a przynajmniej z niektórych z nich wynika wprost, że podjęcie prac budowalnych na tych terenach spowoduje zmianę stosunków wodnych (np. budowa osiedla "[...]"). Nie dostrzega także, że w sprawach dotyczących warunków zabudowy spornych terenów wydawane były decyzje administracyjne, następnie uchylane przez sądy, w tym w szczególności decyzje co do których Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w kwestii niemożności dokonywania zabudowy spornych terenów właśnie z uwagi na możliwość naruszenia stosunków wodnych.

Organ podejmując rozstrzygniecie w sprawie winien także odnieść się do rozbieżności w dwóch sporządzanych w niniejszej sprawie opiniach biegłych. Zawierają one bowiem sprzeczne ustalenia. Organ rozstrzygając sprawę winien w sposób jednoznaczny opowiedzieć się za jednym z przyjętych rozwiązań eksperckich. Jednakże nie może całkowicie pozostawić bez ustosunkowania się odmiennego poglądu wyrażonego przez innego biegłego. Jeżeli nie przyjmuje jego tez za wiarygodne, winien dać temu wyraz z treści uzasadnienia, wyjaśniając tego przyczyny. Tym bardziej w tej sprawie, gdzie organ I instancji w swojej decyzji z [...] r., opierając się na zebranym materiale dowodowym i zasięgniętej ówcześnie opinii biegłego stwierdził jednoznacznie, że "Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż to właśnie po wybudowaniu osiedla "[...]" zalewanie nieruchomości położonej przy ul. B. 2 wodami opadowymi zwiększyło się". Naturalnie Sąd zauważa, że pierwotna opinia została zakwestionowana przez organ odwoławczy, jednak wciąż pozostała ona w materiale dowodowym wraz z jej wnioskami i ustaleniami i do niej jako takiej odnieść winien się organ ponownie rozpoznając sprawę, ewentualnie kwestionując ją w uzasadnianiu swojego rozstrzygnięcia, ale wtedy wprost podając przyczyny takowego nieuwzględniania jej ustaleń.

W tych okolicznościach Sąd zauważa, że z jednej strony biegły stwierdza, że "Każda inwestycja poczyniona na terenie objętym opinią miała wpływ na zmianę stosunków wodnych, zarówno budowa domów mieszkalnych przy ul. B., jak i ul. A., budowa rowu, drogi itd.", z drugiej jednak strony, opierając się na zgromadzonej dokumentacji, dochodzi do wniosku, że mimo zaistnienia zmiany stanu wody na gruncie nie odbywa się to ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zauważa przy tym, że w obszarze analizowanych działek brak jest urządzeń umożliwiających odwadnianie tych terenów, a istniejąca uprzednio melioracja przestała lub nieprawidłowo funkcjonuje i w związku z tym należy liczyć się z możliwością podtapiania tych terenów po wystąpieniu intensywnych opadów deszczu. Wskazuje też na konkretne rozwiązania niezbędne do przyjęcia skutecznego sposobu ochrony terenów przed podmakaniem lub zabagnieniem. Odwołuje się w tym zakresie do uprzedniej opinii biegłego sporządzonej w toku postępowania administracyjnego przez pierwszego biegłego, tj. inż. R.F. Organy jednak w tym zakresie nie podjęły żadnych działań. Prowadząc niniejsze postępowanie nie wykorzystały przyjętych przez biegłego wskazań i nie wprowadziły ich do końcowego rozstrzygnięcia. Prowadzone natomiast postępowanie nakierowane było na nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego, co jak wskazał biegły nie było możliwe lub też wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Organ wydając rozstrzygniecie podniósł się w praktyce tylko do pierwszej części, tj. ustalenia, czy wobec ustalonych faktów możliwe jest przywrócenie stanu poprzedniego, stwierdzając, iż takiej możliwości nie ma wobec prawdopodobnej dekapitacji istniejącej melioracji. Nie zajął się natomiast w żaden sposób kwestią ustalenia i ewentualnego podjęcia działań zmierzających do wykonania prac wskazanych w opinii biegłego, które miałyby zmienić negatywny stan wody na gruntach (zalewanie poszczególnych posesji). Nie przesądzając w tym miejscu do kogo miałyby należeć obowiązki w zakresie podjęcia działań zapobiegających zmianom stanu wody na gruntach, ale mając na uwadze wskazania biegłego, że wszelkie podjęte inwestycje budowlane na spornych terenach miały wpływ na stan wody, zadaniem organu było określenie dalszych działań, określenie podmiotów zobowiązanych do podjęcia określonych działań w aspekcie możliwości zapobieżenia dalszym negatywnym skutkom zmiany stosunku wody na gruncie. Brak jakichkolwiek w tym zakresie merytorycznych rozstrzygnięć nie pozwala na przyjęcie, że organy rozstrzygnęły sprawę merytorycznie i podjęły wszelkie przewidziane działania mogące sprawę zakończyć. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż celem postępowania było ustalenie przyczyn zastanego stanu rzeczy, a celem skarżących doprowadzenie do zapobieżenia dalszemu zalewaniu spornych działek. Nie podjęcie zatem jakichkolwiek działań w tym zakresie przez organ odczytywać należy także jako naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy.

Reasumując w ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje jednoznacznej odpowiedzi w zakresie ustalenia przyczyn naruszenia stosunków wodnych na gruncie, ich szkodliwości na grunty sąsiednie oraz adresatów obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne w świetle końcowych ustaleń opinii biegłego. W szczególności rozstrzygnięcie organu nie daje odpowiedzi na wszystkie pytania istotne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie ustosunkował się i nie udzielił odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez strony postępowania. Trzeba natomiast pamiętać, że w sytuacji, gdy strona w toku postępowania kieruje określone zarzuty przeciwko opinii biegłego, czy też wskazuje na jej zdaniem istotne okoliczności mające w jej ocenie wpływ na wynik postępowania, organ obowiązany jest do przekazania stanowiska strony biegłemu i zobowiązania autora opinii do złożenia wyjaśnień odnośnie do zarzutów strony. Sama opinia biegłego podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który musi być kompleksowo zgromadzony. Dopiero po wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do opinii biegłego i pełnego zebrania materiału dowodowego organ może dokonać ustaleń i ocen niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez sąd w uzasadnieniu wyroku, a w szczególności organ powinien umożliwić stronom uczestniczenie w czynnościach z udziałem biegłego, jak zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń do złożonej opinii. Z kolei biegły będzie zobowiązany do ustosunkowania się w sposób wyczerpujący do zgłoszonych uwag stron postępowania. Organ rozważy też potrzebę przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a następnie w oparciu o całokształt sprawy, w tym stanowisko biegłego, wyda rozstrzygnięcie uwzględniające konieczność zastosowania środków, o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne w sposób pozwalający na rozwiązanie problemu wynikającego ze zmian stosunków wodnych na spornych gruntach w aspekcie wskazanych wniosków zawartych w opinii biegłego.

Mając na uwadze powyższe należało uznać, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się kwota uiszczonego wpisu sądowego od skargi (300 zł).

is