Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1811/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Daniela Kozłowska Sędziowie NSA - Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) WSA - Elżbieta Lenart Protokolant - Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi S. L. na pismo Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] w przedmiocie orzeczenia komisji lekarskiej MSWiA postanawia odrzucić skargę


UZASADNIENIE

S.L. wniósł w dniu 18 marca 2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na pismo Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, zwanej dalej "Centralną Komisją Lekarską MSWiA", z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o niezdolności do służby w Policji i zaliczeniu do trzeciej grupy inwalidów z powodu schorzenia nie pozostającego w związku ze służbą w Policji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 24 listopada 2003 r. w sprawie o sygn. akt. I SA 1380/03 odrzucił skargę z powodu niewyczerpania przez skarżącego trybu przewidzianego w art. 34 ust. 1-3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.).

Na powyższe postanowienie S. L. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie przewidzianym w art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271).

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004r. sygn. akt OSK 440/04 uchylił zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z zaskarżonego postanowienia nie wynika, jakim aktem została zakończona sprawa przez Centralną Komisję Lekarską MSWiA i czy od takiego rozstrzygnięcia komisji lekarskich służy skarga do sądu administracyjnego. W szczególności z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, czy sąd przyjął, że sprawa została zakończona decyzją wydaną w postępowaniu administracyjnym (art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA), czy też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 16 pkt 4 ustawy o NSA). W przedmiotowej sprawie najistotniejsze znaczenie miało ustalenie, jaki charakter prawny mają orzeczenia wydawane przez komisje lekarskie MSWiA, tym samym czy od orzeczeń wydawanych przez komisje lekarskie MSWiA przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że komisje lekarskie MSWiA działają na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.) wydanego na podstawie wskazanych w niej przepisów ustaw: o Policji, Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Służbie Więziennej, a także na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej i ich rodzin (obecnie ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), a także ustawy z dnia 16 grudnia 1972 r. o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służba w Policji (Dz. U. Nr 53, poz. 345 ze zm.). Powołane rozporządzenie z dnia 9 września 1991 r. określa zakres działania komisji lekarskich (§ 1), dwuinstancyjność postępowania (§ 2), formę zakończenia postępowania przez wydanie orzeczenia lekarskiego (§ 6) oraz zakres właściwości Centralnej Komisji Lekarskiej MSWiA. Do Centralnej Komisji Lekarskiej MSWiA należy sprawowanie fachowego nadzoru nad merytoryczną działalnością komisji lekarskich MSWiA, udzielanie wytycznych w zakresie orzecznictwa lekarskiego, rozstrzyganie kwestii spornych w tym przedmiocie, rozpatrywanie sprzeciwów od orzeczeń lekarskich. Przepis art. 30 rozporządzenia stanowi, że Centralna Komisja Lekarska MSWiA w ramach rozpatrywania sprzeciwu może utrzymać w mocy orzeczenie komisji lekarskiej lub je uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Opinia tej komisji jest wiążąca dla komisji niższego szczebla. Żaden przepis rozporządzenia nie przewiduje stosowania przed komisjami lekarskimi przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ani kontroli orzeczeń lekarskich przez sądy administracyjne. Wydawanie decyzji administracyjnych przewidują natomiast stanowiące również podstawę wydania rozporządzenia powołane wyżej ustawy: dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) oraz ustawa z dnia 16 grudnia 1972 r. o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji. Decyzje w myśl przepisów tych ustaw są wydawane w sprawach ustalania świadczeń emerytalnych lub rentowych, czy też w sprawach odszkodowawczych przez inne organy niż komisje lekarskie. Z przepisów powołanych ustaw wynika, że orzeczenia lekarskie wydawane są dla potrzeb postępowań przed organami przyznającymi świadczenie przewidziane w ustawach i mają charakter wstępny dla rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji przez inny organ. Dopiero od decyzji wydanych na podstawie wymienionych ustaw przysługuje osobom zainteresowanym odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, ze odwołanie w takich sprawach służy do sądu powszechnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Prawidłowość orzeczenia wydanego przez komisję lekarską w takich sprawach podlega zatem kontroli sądów powszechnych w związku z rozpoznawaniem odwołań od decyzji wydanych w oparciu o ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, czy tez ustawy o odszkodowaniach, gdyż orzeczenia komisji lekarskich nie są wiążące dla tych sądów przy rozpoznaniu danej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił ponadto, że pomocniczy charakter orzeczeń komisji lekarskich dla wydania decyzji przez właściwy organ w innej sprawie jest przyjmowany w regulacjach w stosunku do wojskowych komisji lekarskich. W sprawie tej zajął stanowisko Sąd Najwyższy w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r. III ZP 9/99 (OSNAPiUS 2000/5/167), a także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu Składu Siedmiu Sędziów z dnia 6 listopada 2000 r. OSA 1/00 (PNSA 2001/2/47).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rozpoznając ponownie skargę S. L. Sąd - stosownie do wytycznych zawartych w uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 sierpnia 2004 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt OSK 440/04 - zobowiązany był do ustalenia, jakim aktem została zakończona sprawa przez Centralną Komisję Lekarską MSWiA i czy od takiego rozstrzygnięcia komisji lekarskich służy skarga do sądu administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w tej sprawie najistotniejsze znaczenie ma ustalenie, jaki charakter prawny mają orzeczenia wydawane przez komisje lekarskie MSWiA, a tym samym czy od orzeczeń wydawanych przez komisje lekarskie MSWiA przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z wykładni przepisów regulujących właściwość i tryb działania komisji lekarskich MSWiA zaprezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 sierpnia 2004 r. sygn. akt OSK 440/04 wynika, że kompetencje tych organów sprowadzają się do wydawania orzeczeń w celu ustalenia przez właściwe organy decyzji w sprawach ustalenia prawa do świadczeń rentowych i odszkodowawczych. Zatem przyjąć należy, że orzeczenia komisji lekarskich wydawane są dla potrzeb postępowań przed organami przyznającymi świadczenie przewidziane w powołanych wyżej ustawach i mają charakter pomocniczy dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie świadczenia. Od tej dopiero decyzji osobom zainteresowanym przysługuje odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, co równocześnie oznacza, że odwołanie w takich sprawach służy do sądu powszechnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Prawidłowość orzeczenia komisji lekarskiej wydanego w takich sprawach podlega zatem kontroli sądów powszechnych w związku z rozpoznawaniem odwołań od decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, bądź ustawy o odszkodowaniach, przy czym orzeczenia komisji lekarskich nie są wiążące dla tych sądów przy rozpoznaniu danej sprawy.

Pogląd o pomocniczym charakterze orzeczeń komisji lekarskich, na gruncie uregulowań dotyczących wojskowych komisji lekarskich, zaprezentowany został przez Sąd Najwyższy w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r. III ZP 9/99 (OSNAPiUS 2000/5/167). Stwierdzając brak właściwości drogi sądowoadministracyjnej w sprawach ze skarg na orzeczenia wojskowych komisji lekarskich Sąd Najwyższy podkreślił w uzasadnieniu uchwały, że z żadnego z przepisów ustawowych stanowiących podstawę do orzekania przez wojskowe komisje lekarskie nie wynika możliwość zaskarżenia orzeczenia takiej komisji do sądu administracyjnego, a jedynie do komisji lekarskiej wyższego stopnia. Kompetencja wojskowej komisji lekarskiej jest funkcjonalnie powiązana z ustawowymi unormowaniami ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych i ma na celu zapewnienie określonych świadczeń osobie uznanej za inwalidę wojskowego (wojennego). Podobnie ma się sprawa z regulacjami dotyczącymi świadczeń odszkodowawczych. Z treści tych ustaw regulujących prawo do świadczeń wynika, że celem ustalenia choroby, z tytułu której przysługują świadczenia, jest właśnie przyznanie tych świadczeń. Prawo do świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego ustala natomiast w drodze decyzji organ emerytalny i od tej decyzji służy odwołanie według zasad określonych w Kodeksie postępowania cywilnego, a więc do sądu powszechnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Sąd Najwyższy uznał, iż za takim rozumieniem analizowanych przepisów prawa przemawia wzgląd na to, by sprawy z zakresu zabezpieczenia społecznego były w całości poddane specjalnemu orzecznictwu do spraw pracy i ubezpieczeń społecznych, a nie sądownictwu administracyjnemu.

Analogiczne stanowisko zajęte zostało w uzasadnieniu postanowienia Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r. OSA 1/00 (ONSA 2001/2/47), w którym ustalono, że od orzeczeń wojskowych komisji lekarskich, w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia żołnierza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą wojskową dla celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, nie przysługuje skarga do sadu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi było pismo Centralnej Komisji Lekarskiej MSWiA zawiadamiające skarżącego o wyniku przeprowadzonej przez tę Komisję kontroli w trybie nadzoru (§ 31 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r.) orzeczenia lekarskiego wydanego przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSWiA w X. z dnia [...] grudnia 2002 r.- zatwierdzonego przez Okręgową Komisję Lekarską MSWiA w Y. w dniu [...] stycznia 2003 r. - o stwierdzeniu u badanego niezdolności do służby w Policji i zaliczeniu do trzeciej grupy inwalidów z powodu choroby "[...]" nie pozostającej w związku ze służbą w Policji.

Analizując pismo Centralnej Komisji Lekarskiej MSWiA z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w świetle powyższego stanu prawnego oraz jego wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny należy stwierdzić, że pismo to jest zawiadomieniem zainteresowanego o wyniku przeprowadzonej przez tę Komisję kontroli orzeczenia lekarskiego wydanego przez komisję lekarską MSWiA. Pismo to nie ma charakteru decyzji administracyjnej ani postanowienia, nie jest też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzednio art. 16 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Pismo Centralnej Komisji Lekarskiej MSWiA jest więc czynnością o charakterze materialno-technicznym, przybierającą postać pisma informującego (zawiadomienia), dla którego ustawodawca nie przewidział żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Z powyższych względów wniesioną skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.