Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 972/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 2 pkt 3, pkt 4, ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65  art. 26, art. 27
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi A. J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi P. M. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. A., kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu A. J. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokatowi P. M. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., Nr 98, poz. 267, w dalszej części uzasadnienia, jako K.p.a.), § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2009r. Nr 40 poz. 329 – dalej w jako: "rozporządzenie ONW") oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 - dalej w tekście jako: "ustawa"), art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) NR 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz UEL.2011. Nr 25 str. 8 – dalej jako: "rozporządzenie Komisji (WE) Nr 65/2011"), po rozpatrzeniu odwołania A. J. w sprawie o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012r., zwanej dalej "płatnością ONW" – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...].

Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] A. J. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2012, w treści którego ubiegał się o przyznanie płatności ONW do gruntów rolnych o łącznej powierzchni 16,86ha. W trakcie postępowania przed organem I instancji w dniu [...] została przeprowadzona wizytacja terenowa w celu ustalenia powierzchni PEG w zakresie działek zadeklarowanych we wniosku z dnia 15 maja 2012r..

W dniu 14 maja 2013r. organ I instancji wydał decyzję, na mocy której odmówił wnioskowanej płatności, nakładając sankcje w wysokości 1.321,02zł..

Strona w dniu 17 maja 2013r. wniosła odwołanie, natomiast w dniu 23 maja 2013r. dołączyła do akt sprawy płytę CD zawierającą fotografie wskazując, iż są to fotografie działki nr 147, położonej w miejscowości D., gminie R., powiecie bełchatowskim.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia 4 lipca 2013r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zasady i tryb przyznawania rolnikom pomocy finansowej w ramach działania wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) określa rozporządzenie ONW. W myśl § 5 ust. 2 tegoż rozporządzenia płatności ONW jest przyznawana na wniosek rolnika, natomiast wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się zgodnie z postanowieniem § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW i jest to iloczyn stawek płatności na 1ha gruntu rolnego i powierzchni deklarowanej przez rolnika do płatności ONW na działkach rolnych.

Organ wskazał, iż istotą sprawy jest ustalenie, czy strona postępowania, spełnia przesłanki otrzymania płatności ONW. Płatność ONW przysługuje rolnikowi, który

1). podjął zobowiązanie, o którym mowa w:

a). art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391, ze zm. zm. - zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1257/1999", albo

b). art. 37 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm. - zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005"',

2). jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65), zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

3). do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 300ha;

4). jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"

5). jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1 ze zm.).

Organ odwoławczy stwierdził, iż strona ubiegała się o przyznanie płatności ONW do działek rolnych o łącznej powierzchni 16,86ha. Narzędziem służącym weryfikacji podanych przez stronę w treści wniosku informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, iż agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, z zastrzeżeniem art. 31a i 32. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. W toku kontroli administracyjnej powierzchnia, którą deklaruje jako użytkowaną rolniczo jest weryfikowana przy pomocy systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. W myśl powołanego przepisu system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Co więcej, przepis art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 wymaga, aby podczas kontroli administracyjnej wniosków dokonywać kontroli krzyżowych między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów.

Dalej organ wskazał, iż Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] zlecił przeprowadzenie wizytacji terenowej w celu ustalenia powierzchni PEG w zakresie działek zadeklarowanych we wniosku z dnia 15 maja 2012r.. W celu zweryfikowania prawidłowości powierzchni zgłoszonej przez stronę przeprowadzona została w gospodarstwie strony kontrola na miejscu, metodą teledetekcji, zalecaną państwom członkowskim Wspólnoty (art. 33 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009). Wedle art. 35 tegoż rozporządzenia, polega ona na wykonaniu fotointerpretacji obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych kontrolowanego wniosku, w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni, a także na przeprowadzeniu fizycznych inspekcji terenowych na wszystkich działkach rolnych, których fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji w sposób zadowalający właściwe organy.

Z dokumentacji z wizytacji terenowej z dnia [...] wynika, że na całej powierzchni działki ewidencyjnej nr 147, na której wnioskodawca zadeklarował działkę "F" o powierzchni 7,38ha stwierdzono odłóg w trakcie przywracania do użytkowania rolniczego, czyli obszar nie kwalifikujący się do dopłat. Organ podkreślił, że dokumentacja fotograficzna potwierdza, że obszar zgłoszony jako działka rolna "F" w całości nie kwalifikuje się do otrzymania dopłat obszarowych.

Zgodnie z art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Przedmiotowa kontrola stwierdziła wyżej omówione nieprawidłowości.

W związku z argumentacją odwołującego organ wskazał, że dane zawarte w ewidencji gruntów i rejestrze gruntów mają charakter pomocniczy, a ich celem jest określenie położenia działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz ich ilości na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie wynika, że sporna działka na dzień kontroli była zalesiona i to nie fakt jej zalesienia powoduje, że nie kwalifikuje się ona do płatności za 2012r.. Organ podkreślił, iż w wyniku wizytacji terenowej stwierdzono odłóg w trakcie przywracania do użytkowania rolniczego, z widocznymi pozostałościami po wyciętych drzewach, wieloletnimi chwastami, brakiem śladów działalności rolniczej.

Podkreślił, że zasada działania organu administracji publicznej z urzędu, obowiązująca w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy K.p.a., doznaje ograniczeń w postępowaniu wszczętym z wniosku rolnika o przyznanie płatności ONW. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 2 ustawy, organ udziela stronom niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, tylko na ich żądanie; podobnie tylko na żądanie strony, zapewnia jej czynny udział w każdym stadium postępowania i przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Organ podkreślił, że zasada działania organu administracji publicznej z urzędu, obowiązująca w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy K.p.a. doznaje ograniczeń w postępowaniu wszczętym z wniosku rolnika o przyznanie płatności obszarowych. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy, organ udziela stronom niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, tylko na ich żądanie. Podobnie, tylko na żądanie strony, zapewnia jej czynny udział w każdym stadium postępowania i przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z treścią przepisu art. 21 ust. 3 ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W kontekście powyższych uwag organ wskazał, iż skarżący w dniu 16 maja 2013r., dołączył do akt sprawy płytę CD zawierającą fotografie działki nr 147. Organ odwoławczy wskazał, że płyta CD zawiera zdjęcia gruntów rolnych nie opatrzone datą ich wykonania. Ponadto skarżący, na którym zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 ustawy spoczywa ciężar udowodnienia faktu, nie wskazał, na okoliczność udowodnienia jakiego faktu dołączył dokumentacje fotograficzną. Organ wskazał, iż przedstawione przez stronę zdjęcia nie pozwalają w żaden sposób na zidentyfikowanie miejsca oraz czasu ich wykonania.

Organ odwoławczy wskazał także, że okoliczność nieużytkowania rolniczego działki ewidencyjnej nr 147 organ uznaje za udowodnioną za pomocą dowodu w postaci dokumentacji z wizytacji terenowej z dnia [...],tj. z roku, w którym złożony był przedmiotowy wniosek. Dokumentacja fotograficzna zawiera zdjęcia z tabliczkami z numerem producenta rolnego, nr kontrolowanej działki i datą przeprowadzonej kontroli. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 16,86ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona kwalifikująca się do płatności w wyniku przeprowadzonego postępowania wyniosła 9,48ha.

Organ odwoławczy dodał, iż organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 16 ust. 5 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, zgodnie z którym jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do uzupełniającej płatności podstawowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, płatność zostaje odmówiona a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Kwota nałożonych sankcji podlegać będzie odliczeniu zgodnie z art. 16 ust. 7 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, co oznacza, że kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych organ z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Jeżeli w tych latach przyznane płatności nie pozwolą na pełna kompensację kwoty sankcji, pozostałe saldo zostanie anulowane.

Organ podkreślił, iż warunki zastosowania sankcji wynikają wprost z przepisów dotyczących tych konkretnych obniżek i wyłączeń – w rozpoznawanej sprawie jest to art. 58 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Organ dodał także, iż strona złożyła podpis na ostatniej stronie wniosku, przez co oświadczyła, iż zna zasady przyznawania płatności i potwierdziła zgodność danych zawartych we wniosku ze stanem faktycznym. Organ stwierdził nadto, że w analizowanym stanie faktycznym nie ma zastosowania przepis art.73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, zgodnie z którym obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w sytuacji, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.J. wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, iż w aktach sprawy organu I instancji brak jest jakiegokolwiek śladu przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie skarżącego w dniu [...]. Organ przeprowadzając kontrolę i stwierdzając odłóg na spornej działce zobligowany był do sporządzenia protokołu i doręczenia stronie, z tych obowiązków nie wywiązał się. Brak jest również jakiegokolwiek wniosku ze strony Biura Powiatowego w [...] o przeprowadzenie kontroli przed dniem 14 maja 2013r. tj. przed dniem wydania decyzji przez organ I instancji.

Skarżący wyjaśnił, iż na spornej działce znajduje się łąka uprawiana w sposób ekologiczny tzn. nienawożona w żaden sposób, gdyż zgłoszona jest do systemu rolnośrodowiskowego, który zabrania tego typu praktyk. Skarżący podkreślił, iż według definicji odłóg to pole orne nie uprawiane przez kilka lat lub na skutek świadomej decyzji rolnika. Na spornej działce nie znajduje się pole orne, które według organu jest odłogowane lecz łąka, której się nie uprawia tylko kosi raz w roku, co stanowi wymóg planu działania systemu rolnośrodowiskowego. Skarżący dodał, iż wnosząc odwołanie wystąpił o przeprowadzenie kontroli lecz nie została ona przeprowadzona.

Ponadto skarżący podkreślił, iż sporna działka w całości mierzy 8,46ha, we wniosku na 2012r. dokonał zgłoszenia powierzchni jedynie 7,38ha, a zatem wszelkie niedoskonałości na spornej działce strona uwzględniła poprzez zgłoszony pomniejszony areał.

Pismem z dnia 24 lipca 2013r. skarżący wystąpił do organu I instancji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego brak w aktach dokumentów pokontrolnych, postanowieniem z dnia 26 lipca 2013r. organ odmówił wydania takiego zaświadczenia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Analizując legalność działań organów administracji w niniejszej sprawie wypada stwierdzić, iż nie wzbudza uwag krytycznych poprawność oparcia wydanego rozstrzygnięcia na przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329). Zresztą w tym zakresie brak jest kontrowersji formułowanych, tak w skardze do sądu, jak i we wcześniejszym odwołaniu.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do poprawności przeprowadzenia postępowania weryfikacyjnego wniosku skarżącego o przyznanie płatności. W następstwie przeprowadzenia w dniu [...] kontroli terenowej organy administracji zgromadziły materiał dowodowy, który stał się podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Analizę poprawności działania organów w powyższym zakresie wypada rozpocząć od stwierdzenia, iż przepisy rozporządzeniem Nr 1122/2009 wskazują, iż kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola (art. 26). Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. Jeżeli ustawodawstwo stosowane do aktów i norm dotyczących zasady wzajemnej zgodności wymaga, aby kontrole na miejscu miały niezapowiedziany charakter, wymienione zasady mają również zastosowanie w przypadku kontroli na miejscu przeprowadzanych pod kątem przestrzegania zasady wzajemnej zgodności (art. 27). Natomiast przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich stanowią, iż czynności w ramach kontroli na miejscu oraz czynności w ramach wizytacji w miejscu są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie do ich wykonywania wydane przez organ agencji płatniczej lub przez właściwy organ podmiotu wdrażającego. Przed rozpoczęciem czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonywania jest obowiązana okazać imienne upoważnienie, które winno zawierać wskazanie osoby upoważnionej do wykonywania czynności kontrolnych, miejsce i zakres oraz podstawę prawną do ich wykonania. Osoba wykonująca czynności kontrolne sporządza z tych czynności raport, który podpisuje osoba wykonująca czynności kontrolne oraz podmiot kontrolowany. W przypadku odmowy podpisania raportu przez podmiot kontrolowany raport podpisuje tylko osoba wykonująca czynności kontrolne, dokonując w raporcie stosownej adnotacji o odmowie podpisania raportu przez podmiot kontrolowany. W przypadku gdy podmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do tych ustaleń osobie, która sporządziła raport (art. 31).

Analiza powyższych uregulowań pozwala wyprowadzić konkluzję, iż organy dokonując weryfikacji wniosku skarżącego dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, bowiem podmiot przeprowadzający kontrolę na miejscu zaniechał okazania podmiotowi kontrolowanemu imiennego upoważnienia do wykonywania czynności kontrolnych, nie przedstawił kontrolowanemu protokołu z przeprowadzonej kontroli do podpisu i tym samym uniemożliwił zgłoszenie w raporcie zastrzeżeń kontrolowanego co do ustaleń raportu. Z okoliczności sprawy wynika jednak, iż skarżący we wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji, która oparta została na ustaleniach wynikających z kontroli terenowej, przeprowadzonej w dniu [...]., nie podnosił zarzutów co do samego faktu przeprowadzenia owej kontroli. Podobnie brak jest takich zastrzeżeń w skardze do sądu administracyjnego. Owszem skarżący stawiał zarzuty wobec wniosków wyprowadzonych przez organy administracji z przeprowadzonej kontroli terenowej, nie formułował natomiast zastrzeżeń, co do tego, że taka kontrola rzeczywiście została przeprowadzona. Powyższe zachowanie skarżącego, po skonfrontowaniu z materiałem dowodowym odnoszącym się do kontroli, w szczególności ze zleceniem wykonania weryfikacji terenowej, metodologią wykonania dokumentacji fotograficznej i samą dokumentacją fotograficzną, pozwalają wyprowadzić wniosek, iż materiał dowodowy będący następstwem przeprowadzenia kontroli terenowej w dniu [...] mógł stanowić element podstawy faktycznej wydanego rozstrzygnięcia, pomimo tego, iż został zgromadzony z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania.

Należy bowiem wskazać, że nie każde naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może stanowić podstawę wzruszenia zaskarżonej decyzji, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aby taki zarzut mógł doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, konieczne jest ustalenie, że gdyby nie doszło do wskazanego naruszenia przepisów postępowania, to zaskarżona decyzja mogłaby być odmienna. Dopiero wykazanie, że naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia przepisów postępowania uzasadniającego uchylenie zaskarżonego aktu (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2007r., w sprawie sygn. akt GSK 4/07; wyrok NSA z dnia 2 września 2009r., w sprawie sygn. akt II OSK 1317/08 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W realiach niniejszej sprawy należy jasno wskazać, iż powyższe naruszenie przepisów postępowania nie uniemożliwiło stronie skarżącej podjęcia jakiejś konkretnie wskazanej czynności. W toku postępowania odwoławczego skarżący przedstawił bowiem własną dokumentację fotograficzną, a nadto wnioskował o przeprowadzenie kolejnej kontroli terenowej.

Powyższa ocena działań organów administracji koresponduje z przepisem art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich stanowiącym, iż organ udziela stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania tylko na żądanie strony. Podobnie tylko na żądanie strony organ zapewniam im czynny udział w każdym stadium postępowania. Mając na uwadze, iż w toku postępowania administracyjnego skarżący nie zgłosił powyższych żądań, to zaniechanie informowania strony o postępowaniu weryfikacyjnym należy uznać jedynie za takie naruszenie przepisów postępowania, które pozostaje bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Co więcej w analizowanym postępowaniu nie stosuje się art. 81 K.p.a.. (art. 21 ust. 2 pkt 4 in fine ustawy). Tym samym określona okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną także wtedy gdy strona nie miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Odnosząc się do dokonanej przez organy oceny zgromadzonego materiału dowodowego należy na wstępie wskazać, iż przepis art. 21 ust. 3 ustawy stanowi, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jak już była o tym mowa, organy oparły swe rozstrzygnięcie na treści raportu z weryfikacji terenowej z dnia [...]. wskazującej, iż cały obszar działki ewidencyjnej nr 147 nie kwalifikuje się do dopłat, bowiem stanowi odłóg w trakcie przywracania do użytkowania rolniczego. Analizując dokumentację fotograficzną powstałą w trakcie owej kontroli terenowej należy zgodzić się z wnioskiem o odłogowaniu owej działki, a więc o nieutrzymywaniu owych gruntów rolnych zgodnie z normami i nieprzestrzeganiu wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności.

Powyższego stanowiska nie mogła zmienić dokumentacja fotograficzna przedstawiona przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego. Zastrzeżenia formułowane wobec tego dowodu przez organ odwoławczy wypada uznać za usprawiedliwione. Skoro skarżącego obciążał ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodził określone skutki prawne, to przedstawiony dowód winien być czytelny i jasno wskazywać jakie okoliczności udowadnia. Przedstawiona dokumentacja nie tylko nie wskazuje na datę jej wykonania ale także nie zawiera opisu metodologii jej opracowania. Słusznie zatem wskazuje organ odwoławczy, iż nie jest nawet możliwe w oparciu o ową dokumentacje zidentyfikowanie miejsca wykonania zdjęć.

Ponadto należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, który odmówił przeprowadzenia na wniosek skarżącego kolejnej weryfikacji terenowej. Jeśli okolicznością, która winna zostać wykazana w toku owej weryfikacji jest utrzymywanie gruntów rolnych zgłoszonych do płatności zgodnie z normami i przestrzeganie wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o płatność, a więc przez cały 2012r., to złożenie przez skarżącego wniosku dowodowego już po upływie owego okresu i jednocześnie w kolejnym okresie wegetacji roślin, uzasadniało odmowę organów przeprowadzenia takiego dowodu i jednoczesne uznanie za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia wyników weryfikacji terenowej z dnia [...]. Owa weryfikacja pochodziła bowiem nie tylko z okresu podlegającego sprawdzeniu ale także pozostawała w bliskości czasowej z datą złożenia wniosku o płatność.

Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest nie tylko odmowa przyznania wnioskowanej płatności, ale także obowiązek naliczenia określonych sankcji, która wyklucza z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym w okresie trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. Ponieważ wysokość nałożonej sankcji i jej okres nie były przedmiotem zarzutów, tak w postępowaniu administracyjnym, jak i w skardze skierowanej do sądu, to za zbędne wypada uznać bliższe odnoszenie się do tych kwestii, tym bardziej, że zagadnienia te – poddane ocenie Sądu poza zakresem zgłoszonych w skardze zarzutów – tak w zakresie przywołanych podstaw prawnych, jak i dokonanych obliczeń nie wzbudziły uwag krytycznych.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

O wynagrodzeniu dla adwokata, ustanowionego z urzędu, orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a., oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).