Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2530/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Energii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 2 i art. 64 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1323
law: Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach  zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Protokolant spec. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Energii z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej za styczeń 2019 r. oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 2530/19

UZASADNIENIE

D.Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżąca", "spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Energii z dnia [...] września 2019 r. nr [...], który utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] o wymierzeniu spółce kary pieniężnej w wysokości 551 464,00 zł z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej z tytułu przywozu oleju napędowego w należnej wysokości oraz terminie za miesiąc styczeń 2019 r.

Podstawę prawną stanowił: art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej: "kpa", oraz art. 17 ust. 2 i art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1323 z późn. zm.), dalej: "ustawa o zapasach".

Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 12 lutego 2019 r. D. Sp. z o.o. z siedzibą w W., złożyła do Prezes Agencji, deklarację, o której mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o zapasach za miesiąc styczeń 2019 r., w której wskazała wysokość opłaty zapasowej w kwocie 275 732, 00 zł (słownie: dwieście siedemdziesiąt pięć tysięcy siedemset trzydzieści dwa złote 00/100).

Prezes Agencji wezwał Spółkę w trybie art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach do uiszczenia zaległej opłaty zapasowej za miesiąc styczeń 2019 r. wraz z odsetkami podatkowymi liczonymi od dnia wymagalności do dnia zapłaty, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania.

W związku z niezastosowaniem się Spółki do wezwania, Prezes Agencji zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku uiszczenia należnej opłaty zapasowej za miesiąc styczeń 2019 r.

W odpowiedzi skarżąca poinformowała organ, że powodem braku wpłaty opłaty zapasowej za miesiąc grudzień 2018 r. jest zablokowanie rachunku bankowego Spółki. W wyznaczonym terminie nie uiściła opłaty zapasowej za miesiąc styczeń 2019 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Prezes Agencji wymierzył Spółce karę pieniężną z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości oraz terminie za miesiąc styczeń 2019 r. w wysokości 551 464,00 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt jeden tysięcy czterysta sześćdziesiąt cztery złote).

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wobec Spółki powstało z mocy prawa zobowiązanie do zapłaty opłaty zapasowej z tytułu prowadzonej przez Spółkę działalności polegającej na przywozie na terytorium Polski oleju napędowego w styczniu 2019 r., co zostało potwierdzone w złożonej przez Spółkę do Prezesa Agencji deklaracji za miesiąc styczeń 2019 r. Spółka obowiązana była do uiszczania należnej opłaty zapasowej w terminie określonym zgodnie z treścią przepisu art. 21b ust. 12 ustawy o zapasach. Zdaniem organu, termin do uiszczenia opłaty zapasowej należnej z tytułu przywozu na terytorium Polski przez Spółkę oleju napędowego dokonanego w styczniu 2019 r. upłynął z dniem 28 lutego 2019 r. Spółka nie uiściła należnej opłaty zapasowej w wyżej wskazanym terminie oraz nie zastosowała się do wezwania Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych wzywającego ją do uiszczenia opłaty zapasowej za wyżej wymieniony okres w terminie 7 dni od dnia doręczenia. Nie dokonała opłaty w czasie postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Prezes Agencji Rezerw Materiałowych uznał za spełnione przesłanki obligujące do wymierzenia Spółce kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości oraz w wymaganym terminie na podstawie art. 63. Ponadto Prezes Agencji przeanalizował możliwość zastosowania przepisów Działu IVA kpa, regulującego zasady wymierzania kar pieniężnych, jednak nie znalazł podstaw do ich zastosowania w niniejszej sprawie.

Spółka złożyła w terminie odwołanie. Zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenie:

1) art. 7 oraz art. 77 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewykazanie należytej dbałości przy wyjaśnianiu stanu faktycznego, w szczególności w zakresie badania, czy w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przewidziane w dziale IVA kpa instytucje odstąpienia od wymierzenia kary lub okoliczności, które wyłączają odpowiedzialność za naruszenia prawa,

2) art. 189e kpa poprzez nieuzasadnione odstąpienie od jego zastosowania tj. niedostrzeżenie, że do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, tj. bardzo złej sytuacji finansowej Spółki zaistniałej na skutek bezprawnego działania organu podatkowego.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania lub odstąpienie od wymierzenia Spółce kary. Wskazała, że brak uiszczenia opłaty zapasowej za miesiąc styczeń 2019 r. spowodowany jest złą, niezależną od niej sytuacją finansową, w której na chwilę obecną się znajduje na skutek nieuprawnionego zajęcia jej rachunków bankowych przez organy administracji skarbowej, uniemożliwiającego swobodne regulowanie bieżących zobowiązań finansowych. Wyjaśniła, że podjęła działania zmierzające do uchylenia blokady, kwestionując jej podstawy, jednak na dzień wymagalności opłaty zapasowej za styczeń 2019 r. blokada pozostawała utrzymana. Oznacza to, że z przyczyn od siebie niezależnych, nie miała możliwości dochowania terminu na wpłatę zaległej opłaty zapasowej i nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji wiążących się z brakiem dochowania terminu. W ocenie Spółki, okoliczności opisane powyżej stanowią siłę wyższą, o której mowa w art. 189e kpa. Nie miała wpływu na działania organów administracji skarbowej, a także organów ścigania, które to działania spowodowały, że spółka nie miała możliwości dokonania zapłaty opłaty zapasowej w terminie. W niniejszej sprawie, organ nie podjął działań celem ustalenia, z jakich powodów spółka nie dokonała opłaty zapasowej za miesiąc styczeń 2019 r., przez co doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto organ miał świadomość sytuacji finansowej Spółki, ponieważ niejednokrotnie informowała go na temat przyczyn braku realizacji niektórych obowiązków finansowych i sprawozdawczych.

Minister Energii decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji i wskazał, że nie znajduje podstaw do jej uchylenia zgodnie z żądaniem spółki.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie organ wyjaśnił, że ustawa o zapasach wskazuje, że koszty tworzenia i finansowania zapasów agencyjnych ponoszą producenci i handlowcy, uiszczając opłatę zapasową (art. 21b ust. 1 ustawy o zapasach). Wysokość opłaty zapasowej oblicza się przy zastosowaniu wzoru określonego w art. 21b ust. 2 ustawy o zapasach, przy czym każdy podmiot zobowiązany do uiszczania opłaty zapasowej powinien obliczyć i wpłacić tę opłatę bez wezwania. Opłatę zapasową, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 21b ust. 12 ustawy o zapasach, producenci i handlowcy zobowiązani są wpłacać w terminie do ostatniego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła produkcja lub przywóz paliw, na rachunek Funduszu, o którym mowa w art. 28a ustawy o zapasach. Organ wskazał, iż wysokość kary za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości albo w terminie została określona w sposób "sztywny" w art. 63 ust. 2a ustawy o zapasach i nie ma swobody określania wysokości kary pieniężnej wymierzanej za niedopełnienie obowiązku nieuiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości albo w terminie, o którym mowa w art. 21b ust. 12 ustawy o zapasach, gdyż wymiar kary za ww. zaniechanie jest określony przez ustawodawcę i wynosi dwukrotność należnej kwoty opłaty zapasowej albo dwukrotność różnicy pomiędzy uiszczoną kwotą a należną kwotą opłaty zapasowej. Jego zdaniem od ww. sposobu naliczania kary pieniężnej ustawa o zapasach nie przewiduje wyjątków.

Wskazał, że art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapasach nie daje możliwości wydania przez organ decyzji uznaniowej co do wysokości kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku nieuiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości albo w terminie. Natomiast uznaniowy wymiar kary zachodzi jedynie w przypadkach, kiedy przepisy prawa określają wysokość kary administracyjnej "widełkowo" albo przez określenie maksymalnej wysokości kary. Wskazał, że w analizowanym przypadku przepis prawa określa wysokość kary w sposób "sztywny", i organ nie ma prawa obniżenia wysokości tej kary, z uwzględnieniem dyrektywy wymiaru kary administracyjnej zawartych w art. 189d kpa. Jego zdaniem przepis art. 189d kpa nie znajduje zastawania w przypadku kar, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt. 1a ustawy o zapasach.

Ponadto organ stwierdził, że nowelizacja kpa wprowadziła zasadę, zgodnie z którą w przypadku, gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej (art. 189e kpa), strona nie podlega ukaraniu (tj. nie wszczyna się postępowania administracyjnego, a wszczęte umarza się, jeżeli stwierdzone zostanie działanie sity wyższej). Organ, w analizowanym przypadku nie dopatrzył się działania siły wyższej. Wskazał, w oparciu na stanowisko doktryny, orzecznictwo TSUE, sądów administracyjnych i sądów powszechnych, że siła wyższa to zdarzenie zewnętrzne, tzn. niezależne od strony, niemożliwe (bądź prawie niemożliwe) do przewidzenia, oraz takie, którego skutkom nie można zapobiec. W niniejszej sprawie nie doszło do braku zapłaty opłaty zapasowej przez spółkę wskutek działania siły wyższej, jak twierdzi skarżąca w odwołaniu. Zdaniem organu, zablokowanie rachunku bankowego Spółki w trybie przepisów Działu Illb ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 z późn. zm.), dalej: "op" dotyczącego przeciwdziałaniu wykorzystywaniu sektora finansowego do wyłudzeń skarbowych, nie jest siłą wyższą w rozumieniu art. 189d kpa. Nie można uznać, iż zdarzenie to powstało zupełnie niezależnie od innych działań Spółki, których nie dało się przewidzieć w toku jej działalności. Organ podkreślił, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej może wydać postanowienie o blokadzie rachunku podmiotu kwalifikowanego na okres nie dłuższy niż 72 godziny (art. 119zv § 1 op), lub też na podstawie art. 119zw § 1 o.p. może przedłużyć, w drodze postanowienia, termin blokady rachunku podmiotu kwalifikowanego na czas oznaczony, nie dłuższy jednak niż 3 miesiące. Tymczasem, w toku postępowania spółka nie wyjaśniła jakie dokładnie czynności podjęła w celu usunięcia nałożonej blokady, i na jaki okres została ona nałożona. Brak jest informacji wskazujących czy blokada kont bankowych miała miejsce w dniu upływu ustawowego terminu zawartego w art. 21b ust. 12 ustawy o zapasach, czy w dniu wystosowania wezwania do zapłaty z dnia 11 lutego 2019 r. nr 12/W/2019, czy też w dniu wymierzenia przedmiotowej kary pieniężnej. Z informacji zawartych w sprawie wynika, że spółka do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy nie dokonała należnej płatności, co z mocy prawa skutkuje koniecznością nałożenia na nią ustawowej kary pieniężnej.

Organ odniósł się do dyrektyw nałożenia kary wskazanych w kpa. Jego zdaniem w analizowanym przypadku przesłanka znikomości naruszenia prawa, o której mówi art. 189f § 1 pkt 1 kpa, umożliwiająca odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, powinna być interpretowana z uwzględnieniem wagi okoliczności. Wskazał, że instytucja zapasów interwencyjnych, których utrzymywaniu służy opłata zapasowa, została wprowadzana w celu zapewnienia zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w ropę naftową i produkty naftowe w sytuacji wystąpienia zakłóceń w ich dostawach na rynek krajowy oraz wypełniania zobowiązań międzynarodowych (art. 3 ust. 1 ustawy o zapasach). Jak stanowi § 3 tego przepisu, organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.

Ponadto organ powołując się na przesłanki zawarte w art. 189f kpa skutkujące odstąpieniem od nałożenia kary uznał, że w sprawie niniejszej nie zachodzą one w analizowanej sprawie. Organ podkreślił, że waga naruszenia przez Spółkę prawnego obowiązku nie była znikoma, ponieważ Spółka nie uiściła należnej opłaty zapasowej za miesiąc grudzień 2018 r. Także zła sytuacja ekonomiczna podmiotu gospodarczego, sama w sobie, nie może stanowić podstawy odstąpienia od nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej z ustawy o zapasach. Rygorystyczne egzekwowanie od podmiotów prawidłowego i terminowego uiszczania opłaty zapasowej wiąże się zatem z ochroną ważnego interesu społecznego (bezpieczeństwa paliwowego państwa), który organ bierze pod uwagę zgodnie z art. 7 kpa.

Organ, odnosząc się do zarzutów spółki zawartych w odwołaniu uznał, że nie znajdują one uzasadnienia. W jego ocenie, organ pierwszej instancji poprawnie ustalił stan faktyczny sprawy i dysponował pełnym materiałem dowodowym pozwalającym na wydanie decyzji o ukaraniu. Z tego też względu zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa jest niezasadny. Zasadą postępowania administracyjnego jest, że inicjatywa dowodowa spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Nie zwalnia to jednak strony postępowania od współdziałania z organem w ramach postępowania dowodowego, w szczególności w sytuacji, w której podnosi ona okoliczności, z których wywodzi określone, korzystne dla siebie, skutki prawne. Przedstawienie dowodów uzasadniających podnoszone twierdzenie leży bowiem w jej interesie, gdyż może skutkować wydaniem pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższe, w ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania czy też odstąpienia od wymierzenia kary zgodnie z wnioskiem Spółki zawartym w odwołaniu.

Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewykazanie należytej dbałości przy wyjaśnianiu stanu faktycznego, w szczególności w zakresie badania, czy w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przewidziane w dziale IVA kpa instytucje odstąpienia od wymierzenia kary lub okoliczności, które wyłączają odpowiedzialność za naruszenia prawa,

2. 189e kpa poprzez nieuzasadnione odstąpienie od jego zastosowania tj. stwierdzenie, że do naruszenia prawa nie doszło wskutek działania siły wyższej, tj. bardzo złej sytuacji finansowej Spółki zaistniałej na skutek bezprawnego działania organu podatkowego.

Mając na uwadze powyższe naruszenia prawa, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu rozwinęła zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko Minister Aktywów Państwowych. Jednocześnie uwzględniając pismo Sądu, pismem z 25 czerwca 2020r. zgłosił wniosek o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Poinformował też o tym, że od 15 listopada 2019r. do 20 marca 2020r. działem administracji rządowej, energię kierował Minister Aktywów Państwowych (§ 1 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Prezesa RM z 18 listopada 2019r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Aktywów państwowych (Dz.U. z 20119r., poz.2256), a od 21 marca 2020r. działem tym kieruje Minister Klimatu na podstawie § 1 ust. 2 pk1 Rozporządzenia Prezesa RM z 20 marca 2020r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Klimatu (DZ.U. z 2020r., poz.495).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie znajduje podstaw do jej uwzględnienia.

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Energii z dnia [...]września 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych z dnia [...] czerwca 2019 r. ([...])w sprawie wymierzenia kary pieniężnej D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w wysokości 551 464,00 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt jeden tysięcy czterysta sześćdziesiąt cztery złote) z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej z tytułu przywozu oleju napędowego w należnej wysokości oraz terminie za miesiąc styczeń 2019 r.

Problemem prawnym jest zasadność wymierzenia skarżącej kary pieniężnej. Poza sporem jest niedopełnienie przez skarżącą ciążącego na niej ustawowego obowiązku.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 - 3 oraz ust. 4 ustawy o zapasach, w celu zapewnienia zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w ropę naftową i produkty naftowe w sytuacji wystąpienia zakłóceń w ich dostawach na rynek krajowy oraz wypełniania zobowiązań międzynarodowych, tworzy się zapasy ropy naftowej i produktów naftowych, zwane "zapasami interwencyjnymi". Zapasy interwencyjne obejmują zapasy:

1) obowiązkowe ropy naftowej lub paliw, tworzone i utrzymywane przez producentów i handlowców;

2) agencyjne ropy naftowej i paliw, tworzone i utrzymywane przez Agencję Rezerw Materiałowych.

Zgodnie z art. 2 pkt 18 ustawy o zapasach producentem jest przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie produkcji paliw, w tym także zlecający taką produkcję innym podmiotom, z wyłączeniem usługowej produkcji paliw na rzecz innych podmiotów. Zgodnie z art. 2 pkt 19 ustawy o zapasach handlowiec to przedsiębiorca wykonujący samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu działalność gospodarczą w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw lub osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która nie prowadząc działalności gospodarczej w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw, samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu wykonuje działalność polegającą na przywozie ropy naftowej lub paliw i zużywa je na potrzeby własne z wyłączeniem przywozu paliw w standardowych zbiornikach, o których mowa w art. 33 ust, 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1114 i 1039, z poźn. zm.), lub rozporządza nimi poprzez jakąkolwiek czynność prawną lub faktyczną.

Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o zapasach - w związku z treścią art. 2 pkt 9 i 12 tej ustawy, przywozem jest sprowadzenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ropy naftowej, produktów naftowych lub gazu ziemnego w ramach:

- nabycia wewnątrzwspólnotowego czyli przemieszczenia ropy naftowej, produktów naftowych lub gazu ziemnego z terytorium innego państwa członkowskiego Wspólnoty Europejskiej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w rozumieniu przepisów o podatku akcyzowym lub,

- importu rozumianego jako import ropy naftowej, produktów naftowych lub gazu ziemnego w rozumieniu przepisów o podatku akcyzowym.

W myśl art. 21b ust. 1 ustawy o zapasach, koszty tworzenia i finansowania zapasów agencyjnych ponoszą producenci i handlowcy, uiszczając opłatę zapasową. Zgodnie z art. 21b ust. 12 ustawy o zapasach producenci i handlowcy są obowiązani wpłacać opłatę zapasową w terminie do ostatniego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła produkcja lub przywóz paliw, na rachunek Funduszu, o którym mowa w art. 28a ustawy o zapasach. Wysokość opłaty zapasowej oblicza się przy zastosowaniu wzoru określonego w art. 21b ust. 2 ustawy o zapasach, przy czym każdy podmiot zobowiązany do uiszczania opłaty zapasowej powinien obliczyć i wpłacić tę opłatę bez wezwania. Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy o zapasach, do postępowania przed Prezesem Agencji w sprawach określonych w ustawie w tym dotyczących opłaty zapasowej stosuje się przepisy kpa. Zgodnie z art. 21b ust. 13 ustawy o zapasach w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do należności z tytułu opłaty zapasowej stosuje się odpowiednio przepisy działu III oraz działu V op, z wyłączeniem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności oraz rozkładania płatności na raty. W myśl art. 21b ust. 14 ustawy o zapasach organem właściwym w sprawie opłaty zapasowej jest Prezes Agencji, któremu przysługują uprawnienia organu podatkowego, określone w dziale III oraz w dziale V Ordynacji.

Odnośnie skutków niewykonania ww. obowiązku, reguluje to art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapasach, który stanowi, że karze pieniężnej podlega ten kto nie dopełnia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości albo w terminie, o którym mowa w art. 21b ust. 12 ustawy o zapasach. Natomiast, Prezes Agencji Rezerw Materiałowych, działając, na podstawie art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach, przed wymierzeniem kary, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy, wzywa producenta lub handlowca do uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania.

Jak wynika z akt administracyjnych, spółka 1 kwietnia 2019r. otrzymała od organu wezwanie do zapłaty z 11 marca 2019r. (k. 21 i 24 akt adm.). Odpowiedź na to wezwanie nie została złożona.

Powyższe oznacza, że nie budzi wątpliwości brak dopełnienia przez Spółkę obowiązku uiszczania opłaty zapasowej w należnej wysokości oraz terminie, co stanowiło uzasadnioną przesłankę wymierzenia skarżącej kary pieniężnej na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapasach. Wysokość tej kary ustalona jest w art. 63 ust 2a ustawy o zapasach: w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1a, kara pieniężna wynosi dwukrotność należnej kwoty opłaty zapasowej albo dwukrotność różnicy pomiędzy uiszczoną kwotą a należną kwotą opłaty zapasowej.

Powyższe oznacza, że skoro wysokość opłaty zapasowej za styczeń 2019r., określona w deklaracji złożonej przez skarżącą 12 lutego 2019r. wynosiła 275 732 złote i nie została uiszczona, to wymierzona jej kara pieniężna w kwocie 551 464 zł została wyliczona prawidłowo. Przy czym, stosownie do art. 64 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o zapasach, karę pieniężną wymierza Prezes Agencji w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw energii.

Korzystając z kontroli instancyjnej, w złożonym odwołaniu, jak w skardze, skarżąca podnosiła okoliczności wyłączające jej odpowiedzialność w zakresie wymierzonej kary, upatrując podstawę do zastosowania regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. - ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Ustawa ta wprowadziła do kpa rozdział IVa pt. "Administracyjne kary pieniężne".

Wprawdzie organ w zaskarżonej decyzji odniósł się do tych zarzutów i rozważył możliwość zastosowania ww. dyrektyw kpa, wskazując na brak podstaw do odstąpienia nałożenia kary, jednakże stanowisko, wskazujące na możliwość zastosowania kpa w kwestii wymierzonej kary, jest błędne.

Art. 189a kpa odnosi się do zakresu stosowania przepisów DZIAŁU IVA dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych. Zasadą jest, zgodnie z § 1 art. 189a, że "w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu".

Jednakże art. 189a § 2 i § 3 wymienia wyłączenia od jego stosowania.

Art. 189a § 2 stanowi, że "w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

§ 3. W sprawach nakładania lub wymierzania przez organ administracji publicznej kar na podstawie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia, odpowiedzialności dyscyplinarnej, porządkowej lub z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, przepisów niniejszego działu nie stosuje się.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że do wyłączenia stosowania przepisów działu IVa k.p.a. w zakresie wymienionym w art. 189a § 2 i § 3 kpa dochodzi w sytuacji uregulowania w przepisach odrębnych tych poszczególnych kwestii.

Ustawa o zapasach niewątpliwie jest regulacją odrębną, a art. 66 ust. 6 ustawy o zapasach, wyraźnie przewiduje, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa ("op").

Powyższa regulacja działu III op wyłącza zatem możliwość zastosowania dyrektyw nałożenia kar pieniężnych określonych w Dziale IV A kpa, o ile zawiera instytucję odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

Podobne stanowisko odnaleźć można w orzecznictwie: "Z przepisu art. 189a § 2 k.p.a. wynika, że pierwszeństwo przed unormowaniami kodeksu mają przepisy odrębne w zakresie, w jakim regulują zagadnienia wymienione w omawianym przepisie. Zasada pierwszeństwa zadekretowana w tym przepisie odnoszona ma być do przepisów odrębnych, co lege non distinguente oznacza dopuszczalność uchylenia kodeksowych zasad wobec wypowiedzi prawodawcy w przepisach odrębnych. Przepisem odrębnym w rozumieniu tego artykułu jest poszczególny ustęp, a nawet punkt przepisu, w którym zadekretowane zostały zasady odpowiedzialności administracyjnej. Rozstrzygające znaczenie na etapie oceny, czy dany przepis odrębny wyłącza zastosowanie regulacji kodeksowej, należy zarazem przypisać istocie instytucji nim normowanej. Innymi słowy, analizy wymaga, czy pozakodeksowa instytucja jest tożsama z tą zadekretowaną w wyliczeniu z art. 189a § 2 k.p.a. (por. H. Knysiak-Sudyka, k.p.a. Komentarz, j.w.). W istocie art. 189a § 2 k.p.a. stanowiąc przejaw założenia ustawodawcy, jakoby przepisy odrębne kompleksowo normowały w danym aspekcie zasady odpowiedzialności administracyjnej, wprowadza autonomiczną regułę kolizyjną względem systemowej zasady lex specialis derogat legi generali. Jak wskazuje A. Wróbel ((w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1196) rzecz dotyczy nie tyle stosunku treści i zakresu (węższy/szerszy) przepisu kodeksowego do przepisu odrębnego, lecz wyłącznie tego, czy dany aspekt odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że do wyłączenia stosowania przepisów działu IVa k.p.a. w zakresie: przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej dochodzi w sytuacji uregulowania w przepisach odrębnych tych poszczególnych kwestii." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 września 2019 r. II SA/Po 1115/18, LEX nr 2734377).

Odnosząc powyższe do przepisów odrębnych - ustawy o zapasach, która w sprawach nieuregulowanych odsyła do Działu III Ordynacji podatkowej - należy uznać, że w świetle art. 189a § 2 pkt 1 kpa i art. 63 ust. 2a ustawy o zapasach, ten ostatni przepis stanowi, że "w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1a, kara pieniężna wynosi dwukrotność należnej kwoty opłaty zapasowej albo dwukrotność różnicy pomiędzy uiszczoną kwotą a należną kwotą opłaty zapasowej." Z kolei art. 63 ust. 1 pkt 1a) stanowi, że "Karze pieniężnej podlega ten kto nie dopełnia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości albo w terminie, o którym mowa w art. 21b ust. 12".

Powyższe oznacza, że art. 189a § 2 pkt 1 kpa nie znajdzie uzupełniającego zastosowania w zakresie przesłanek wymiaru kary pieniężnej za nie dopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej. Należna kwota opłaty zapasowej wynika z deklaracji złożonej przez skarżącą, a jej dwukrotność wyraża się w pomnożeniu tek kwoty przez 2. Ustalając wysokość tej kary organ nie ma żadnych możliwości ustalenia innej kwoty.

Kwestie przedawnienia nakładania kary i terminów uregulowane są w art. 66 ust. 2 i 4 ustawy o zapasach; kwestie odsetek i ulg uregulowane są w Ordynacji. Przepisy Ordynacji nie zawierają instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za nie dopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej (art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f § 1 kpa), ale odpowiednie zastosowanie mają inne normy Ordynacji: np. art. 22 dotyczący zaniechania poboru, art. 58d - obniżenia stawek dodatkowego zobowiązania, art. 67b w zw. z art. 67c - ulgi w spłacie zobowiązań i odpowiednio należności, art. 67d - umorzenie zaległości podatkowej z urzędu. Nadmienić przy tym należy, że strona nie powoływała się na wypełnienie jakichkolwiek przesłanek z art. 189 f § 1-3 kpa.

Z treści skargi wynika, że spółka upatruje naruszenia prawa materialnego w naruszeniu art. 189e kpa poprzez nieuzasadnione nie zastosowanie twierdząc, że do naruszenia prawa doszło na skutek działania siły wyższej. Zarzuty procesowe w zakresie naruszenia art. 7 i 77 kpa mają także związek z tą przesłanką poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie badania zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary lub okoliczności wyłączających odpowiedzialność.

Nawet gdyby – z daleko posuniętej ostrożności uznać, że brak instytucji - stricte odstąpienia od ukarania - przewidzianej w art. 189e kpa, obligowało organ do stosowania kpa, wobec braku regulacji w przepisach odrębnych, to zarzuty skarżącego naruszenia tej normy są nietrafne.

Art. 189e kpa stanowi, że "W przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu".

Przepis ten jedynie wyłącza możliwość ukarania strony w bardzo szczególnej sytuacji, jaką jest siła wyższa. Przepisy prawa nie regulują tego pojęcia, wykształciło się ono w doktrynie i orzecznictwie.

I tak, według komentarza Kodeks pracy (Iwulski Józef, Sanetra Walerian, wyd. III, LexisNexis 2013, stan prawny: 15 marca 2013 r. "Za siłę wyższą należy rozumieć zdarzenie pochodzące z zewnątrz, które ma charakter nadzwyczajny, nie da się przewidzieć i któremu nie można zapobiec nawet przy dołożeniu najwyższego stopnia staranności".

"Skoro zdarzenia określane mianem "siły wyższej" są nadzwyczajnie przypadkowe, to trafny wydaje się pogląd [...], iż poza zewnętrznością czynnika szkodzącego, dłużnik powinien być pozbawiony możliwości przewidzenia danego zdarzenia i przeciwdziałania mu. Stosujący prawo musi odpowiedzieć na pytanie, czy biorąc pod uwagę doświadczenie przeciętnego przedstawiciela danej branży, można było rozsądnie spodziewać się jego nastąpienia, a jeśli można było, to czy w granicach możliwości dłużnika istniała rozsądna możliwość uchronienia się przed nim. [...] Wydaje się, że pojęcie to może obejmować nie tylko katastrofy przyrodnicze, akty władzy publicznej lub siły zbrojnej, lecz także niektóre przynajmniej czyny jednostek lub zorganizowanych grup przestępczych, o ile tylko charakteryzują się czynnikiem przemocy" (Artykuł Pilich Mateusz, Siła wyższa jako przesłanka nieodpowiedzialności przewoźnika za przesyłkę publ. PiP 2008/4/89-99).

Wg Sądu Apelacyjnego w L., "Za siłę wyższą jest uznawane wyłącznie zdarzenie charakteryzujące się trzema następującymi cechami: zewnętrznością, niemożliwością jego przewidzenia oraz niemożliwością zapobieżenia jego skutkom. Zdarzenie jest zewnętrzne wówczas, gdy następuje poza strukturą przedsiębiorstwa. Niemożliwość przewidzenia, że dane zdarzenie nastąpi, należy pojmować jako jego nadzwyczajność i nagłość. Niemożliwość zapobiegnięcia skutkom zdarzenia jest tłumaczona jako jego przemożność, a więc niezdolność do odparcia nadchodzącego niebezpieczeństwa. Za przejawy siły wyższej uznaje się katastrofalne zjawiska wywołane działaniem sił natury, np. powodzie, huragany, trzęsienia ziemi, pożary lasów. Jako siłę wyższą traktuje się także akty władzy publicznej oraz zjawiska społeczne lub polityczne o skali katastrofalnej." (wyrok z dnia 19 listopada 2019 r. [...], LEX nr 2750252).

Według Sądu Najwyższego, "Siła wyższa wyznacza granicę odpowiedzialności na zasadzie ryzyka. Dominuje koncepcja obiektywna siły wyższej rozumianej jako zdarzenie zewnętrzne w stosunku do ruchu przedsiębiorstwa, o charakterze nadzwyczajnym, przejawiającym się w nieznacznym stopniu prawdopodobieństwa jego wystąpienia oraz o charakterze przemożnym, polegającym na niemożności jego "opanowania" i zapobieżenia jego skutkom na istniejącym w danej chwili poziomie rozwoju wiedzy i techniki. Zwykle przejawem tak rozumianej vis maior są katastrofy żywiołowe - trzęsienia ziemi, powodzie lub huragany. Za siłę wyższą mogą być także uznane zdarzenia wywołane przez człowieka, jak działania wojenne lub gwałtowne rozruchy, a także akty władzy publicznej, którym należy się podporządkować pod groźbą sankcji." (wyrok z dnia 31 maja 2019 r. IV CSK 129/18, LEX nr 2690186).

Odnosząc się do przeszkód spowodowanych aktami władzy publicznej, jeżeli były takie w istocie, to taka przeszkoda nie były dowodzone w sprawie niniejszej: ani przy odpowiedzi na wezwanie, ani przy odwołaniu. Skoro sytuacja zajęcia konta była nagła i nieoczekiwana, to skarżąca musiała podejmować kroki prawne by temu przeciwdziałać. Żadne dowody wykazujące te okoliczności nie zostały w postepowaniu administracyjnym złożone. Tym bardziej, że art. 21b ust. 13 ustawy o zapasach wskazuje, że "W zakresie nieuregulowanym w ustawie, do należności z tytułu opłaty zapasowej stosuje się odpowiednio przepisy działu III oraz działu V ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.) z wyłączeniem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności oraz rozkładania płatności na raty. Ust. 14. Organem właściwym w sprawie opłaty zapasowej jest Prezes Agencji, któremu przysługują uprawnienia organu podatkowego, określone w dziale III oraz w dziale V ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

Dlatego przekonywująca jest ocena organu, że zablokowanie rachunku bankowego skarżącej, o ile nastąpiło w trybie przepisów Działu Illb Ordynacji, dotyczącego przeciwdziałania wykorzystywania sektora finansowego do wyłudzeń skarbowych nie jest siłą wyższą w rozumieniu art. 189d kpa. O ile miało miejsce, nie wydaje się do przyjęcia, by powstało zupełnie niezależnie od innych działań Spółki, których nie dało się przewidzieć w toku jej działalności. Ponadto trafne są wywody, że o ile Szef Krajowej Administracji Skarbowej może wydać postanowienie o blokadzie rachunku podmiotu kwalifikowanego na okres nie dłuższy niż 72 godziny (art. 119zv § 1 op), lub też na podstawie art. 119zw § 1 Ordynacji, może przedłużyć, w drodze postanowienia, termin blokady rachunku podmiotu kwalifikowanego na czas oznaczony, nie dłuższy jednak niż 3 miesiące, Także - w toku postępowania - spółka nie wyjaśniała, czy i jakie czynności podjęła w celu usunięcia nałożonej blokady, o ile taka miała miejsce.

Sąd orzekał w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 ust. 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 t.j.).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezpodstawną.