Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1087/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia WSA del. Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. – H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1722/16, w sprawie ze skargi M. K. – H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2017r., sygn. akt I SA/Wa 1722/16 w pkt 1. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2016 r., nr [...] oraz postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]; w pkt 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. K. – H. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Niniejsza sprawa zainicjowana została z wniosku skarżącego z dnia 17 lipca 2006r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego "iż budynki posadowione na dawnej działce hip. nr 18, obecnie przy ul. [...] i [...] w Warszawie, z wyłączeniem lokali wyodrębnionych, sprzedanych przez m. st. Warszawa ich dotychczasowym najemcom, odpowiadają warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy."

Z akt sprawy wynika, iż powyższy wniosek już kilkakrotnie stał się przedmiotem rozstrzygnięć Prezydenta m. st. Warszawy i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Z akt sprawy wynika ponadto, iż rozstrzygnięcia organów wydane w niniejszej sprawie dwukrotnie zostały poddane kontroli sądów administracyjnych. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 208/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2006 r., nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1759/07, uchylił powyższy wyrok i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 107/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2006 r. oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z [...] sierpnia 2006 r. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2014 r., I SA/Wa 2604/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. – H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], o uchyleniu przez organ II instancji postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 1067/14 oddalił skargę kasacyjną M. K. – H. od w/w wyroku.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], Prezydent m. st. Warszawy po raz kolejny odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej do gruntu ozn. hip. nr 18, Prezydent m. st. Warszawy ponownie rozpatruje wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu. W ocenie organu, odmienną kwestią jest sprawa budynków posadowionych na gruncie. Poczynione ustalenia prowadzą bowiem do logicznego wniosku, iż aktualnie posadowione na gruncie budynki nie są tymi, które uległy zniszczeniom w trakcie działań wojennych, albowiem ich resztki zostały rozebrane i na ich miejscu wybudowano zupełnie nowe budynki. Nie sposób zatem twierdzić, iż budynki wybudowane po 21 listopada 1945 r. przez inny podmiot niż dawny właściciel stanowią własność spadkobiercy dawnych właścicieli. Nie spełniają one bowiem warunków z art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. bo nie istniały w tej dacie. Organ wskazał ponadto, że z ekspertyzy budowlanej sporządzonej przez B. S. wynika, iż brak jest możliwości wydzielenia budynków przy ul. [...] i [...] zgodnie z granicami dawnej nieruchomości hip. nr 18. To również przesądza o tym, iż obecne budynki nie są budynkami w rozumieniu art. 5 ww. dekretu.

Następnie Prezydent wskazał, że zarówno decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia administracyjnego o odmowie dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej, jak i decyzja stwierdzająca nieważność decyzji komunalizacyjnej, nie mogą przesądzać o spełnianiu przez przedmiotowy budynek warunków z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Powyższa okoliczność nie była bowiem przedmiotem tych rozstrzygnięć. W ocenie organu, kwestia ewentualnego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego zastrzeżona została dla postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów w/w dekretu, zaś kwestia sprzedaży budynków niespełniających warunków z art. 5 dekretu podlega drodze cywilnej. Zdaniem organu, w drodze wydania zaświadczenia nie można rozstrzygać zagadnień spornych, a takim zagadnieniem jest niewątpliwie kwestia przedmiotowych budynków. Wskazano, że organ nie może wydać zaświadczenia żądanej treści w sytuacji, gdy wyraża stanowisko odmienne od wnioskodawcy, a kwestia sporna podlega merytorycznemu rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy w/w postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2016 r., o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści.

Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. K. – H. wnosząc o jego uchylenie.

W uzasadnieniu skargi zacytował fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1067/14, i wskazał, że zawarte w nim rozważania dotyczą wydawania tylko tych zaświadczeń, które są wydawane na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 kpa. Natomiast w niniejszej sprawie podstawą prawną żądania wydania zaświadczenia jest art. 217 § 2 pkt 1 kpa. Natomiast konsekwencją zastosowania art. 217 § 2 pkt 1 kpa jest brak możliwości działania organów w oparciu o art. 218 § 1 kpa. Skarżący podniósł, iż zagadnienie podstawy prawnej żądania wydania zaświadczenia o spełnianiu przez budynek warunków art. 5 dekretu i zastosowania w tym kontekście art. 218 § 1 kpa było też przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 214/08.

Następnie skarżący zarzucił organowi odwoławczemu przypisanie organowi I instancji stwierdzenia o uznaniu, że budynki istniejące na gruncie nie spełniają warunków z art. 5 dekretu, którego to stwierdzenia Prezydent m. st. Warszawy w postanowieniu z 13 maja 2016 r. nie zawarł. Ponadto, zarzucił brak analizy kompleksowej dokumentacji sprawy polegającej na niewzięciu przez organ pod uwagę zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy ogłoszonego w dniu 24 października 1947 r., w którym jego dziadkowie jako przeddekretowi właściciele nieruchomości zostali wezwani do naprawy uszkodzeń przedmiotowych budynków spowodowanych działaniami wojennymi. Zarzucił również, iż organ I instancji odniósł się jedynie do treści załączników do protokołów objęcia w posiadanie przez m.st. Warszawa budynków na przedmiotowej nieruchomości. Całkowicie natomiast pominął stan prawny budynków wynikający z treści tych protokołów. Wskazał, że w w/w protokołach stwierdzono, iż budynki są przejmowane w wykonaniu odmownych orzeczeń dekretowych tj. na podstawie art. 8 dekretu. W ocenie skarżącego powyższe oznacza, że władze m.st. Warszawy obejmujące w posiadanie obiekty budowlane znajdujące się na nieruchomości hip. nr 18 i posiadające wiedzę o ich stanie technicznym z autopsji, traktowały te obiekty jak budynki spełniające warunki art. 5. dekretu. Natomiast po ponad 60 latach współczesne władze prezentują stanowisko przeciwne ukształtowane jedynie na podstawie wybiórczo dobranych dokumentów, w tym dokumentów powstałych na ich zlecenie już po wszczęciu niniejszego postępowania o wydanie zaświadczenia. Skarżący powołał się ponadto na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wskazał, że w dacie, gdy powyższa decyzja stała się ostateczna, m. st. Warszawa utraciło tytuł własności do spornych budynków. Zasadne jest więc pytanie, komu ten tytuł obecnie przysługuje albowiem wykreślenie z księgi wieczystej m. st. Warszawy jako właściciela budynków musi się dokonać z jednoczesnym wpisaniem nowego właściciela. Jeżeli tytuł ten przysługuje osobom, które posiadały tytuł własności w dacie wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. lub ich następcom prawnym, to w ocenie skarżącego jest to tożsame z uznaniem, że budynki spełniają warunki art. 5 tego dekretu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało stanowisko zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2016 r. oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ administracji był związany, oceną prawną wyrażoną w wydanych już w niniejszej sprawie wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. – dalej "ppsa").

W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie, nie zastosowały się do w/w zaleceń i nie wyjaśniły w sposób właściwy przedmiotowej sprawy.

Sąd wskazał, że z zaskarżonych postanowień wynika, iż swoje rozstrzygnięcia i ocenę organy oparły na zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji archiwalnej, to jest na: kartach rejestracyjnych nieruchomości, protokołach objęcia w posiadanie budynków, rejestrach dokumentów opisujących stan techniczny budynków przy ul. [...] i [...], piśmie Wydziału [...] z 23 października 1996 r., w którym podano daty odbudowy budynków, sprawozdaniu z badania projektowanej budowy z 30 czerwca 1948 r. oraz zawiadomieniu Dyrekcji Budowy Osiedli [...]. Powołały się ponadto na ekspertyzę budowlaną sporządzoną przez B. S. W swojej ocenie organy nie uwzględniły natomiast treści Dziennika Urzędowego [...] m. st. Warszawy z 24 listopada 1947 r. (na który to dziennik od początku niniejszego postępowania powoływał się skarżący), do czego były zobowiązane zapadłymi w sprawie orzeczeniami.

Z tych przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., a w konsekwencji również art. 7 i 77 § 1 kpa.

Sąd I instancji nie podzielił natomiast zawartego w skardze stanowiska, iż podstawą prawną żądania wydania zaświadczenia w przedmiotowym postępowaniu jest art. 217 § 2 pkt 1 kpa. W ocenie Sądu, stanowisko to nie znajduje oparcia w wydanych wcześniej w sprawie i wiążących sąd i organy administracji publicznej orzeczeniach sądowych. Przeciwnie, z uzasadnienia wydanych w sprawie orzeczeń sądów wynika iż podstawą prawną żądania wydania zaświadczenia w niniejszym postępowaniu jest art. 217 § 2 pkt 2 kpa. Sąd wskazał, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 listopada 2008 r. I OSK 1759/07, Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle się nie wypowiedział co do podstawy prawnej wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie. Potwierdza to także treść uzasadnienia wyroku z dnia 26 stycznia 2016 r., I OSK 1067/14. W ocenie Sądu I instancji z powołanego wyroku nie tylko nie wynika obowiązek wydania zaświadczenia, ale również nie wynika żadna ocena prawna dokumentów w sprawie. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jedynie na konieczność uwzględnienia całej dokumentacji w sprawie, nie przesądzając i nie wskazując wniosków jakie mogą z niej wypływać. W ocenie Sądu I instancji z powyższego orzeczenia wynika, iż za podstawę prawną żądania wydania zaświadczenia w niniejszym postępowaniu NSA uznał art. 217 § 2 pkt 2 kpa.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające w sposób należyty przeprowadzą postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z 17 lipca 2006 r. o wydanie zaświadczenia, z uwzględnieniem przedstawionych wyżej zapatrywań prawnych Sądu. W tym celu niezbędne będzie uwzględnienie przez organy orzekające kompleksowej dokumentacji sprawy, czyli uwzględnienie również treści zawartych w Dzienniku Urzędowym z dnia 24 października 1947 r., na który powołuje się skarżący.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżając go w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 20 września 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej p.u.s.) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 i art. 7 ust i 2 oraz art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z Nr 50 poz. 279), poprzez błędną wykładnię wyrażoną w ocenie prawnej w uzasadnieniu skarżonego wyroku i uznanie, że dla stwierdzenia własności budynków posadowionych na gruncie dawnej nieruchomości warszawskiej położonej pod adresem przy ul. [...] i [...] (obecnie przy ul. [...]), ozn. hip nr 18, po ostatecznym stwierdzeniu nieważności orzeczeń dekretowych jak i ostatecznym stwierdzeniu nieważności tzw. decyzji komunalizacyjnej, w/w przepisy dekretu są niewystarczające a organ obowiązany może odmówić wydania zaświadczenia potwierdzającego spełnienie warunków określonych w przepisie art. 5 dekretu, podczas gdy jedyną i wystarczającą przesłanką wydania takiego zaświadczenia jest ustalony stan prawny przedmiotowych budynków na dzień złożenia przedmiotowego wniosku o zaświadczenie, wobec braku rozpoznania tzw. wniosku dekretowego;

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. § 134 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15. lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie teleinformatycznym (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 z póź. zm.) w zw. z art. 31 ust 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r., poz. 790 ze zm. – dalej "KWH") w zw. z art. 35 KWH, poprzez błędną wykładnię wyrażoną w ocenie prawnej w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia pomijającą w całości konsekwencje niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązków nałożonych aktem prawnym rangi ustawowej dotyczących niezwłocznego ujawnienia jego prawa w oparciu tylko o dokument lub dokumenty dopuszczone ustawą, jakie właściciel winien przedstawić na poparcie swojego prawa, a który to dokument w realiach niniejszej sprawy pozostaje tylko i wyłącznie w kompetencji organu administracji publicznej;

3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 1 ust 3 i ust 4 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. z 1947 r., Nr 37 poz. 181), poprzez niewłaściwe zastosowanie i wadliwe uznanie oceny organów administracji publicznej I i II instancji, że budynki posadowione na gruncie dawnej nieruchomości warszawskiej położonej pod adresem przy ul. [...] i [...] (obecnie przy ul. [...]), ozn. hip nr 18, są budynkami zniszczonymi w rozumieniu dekretu o rozbiórce, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy zostało wykazane, że budynki te, jako przeznaczone do remontu winny być kwalifikowane, jako budynki uszkodzone;

Na postawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt2 ustawy k.p.a. w zw. z art. 218 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie w ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że przesądzające o podstawie prawnej żądania wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie jest wskazanie dokonane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1067/14, która bezwzględnie wiąże sądy i organy administracyjne, podczas gdy przytoczone przez Naczelny Sąd Administracyjny w/w wyroku stanowisko jest jedynie przedstawieniem problemu, z jakim najczęściej mierzą się organy administracji publicznej w sprawach tyczących się wydawania zaświadczeń z uwagi na specyfikę czynności faktycznej tychże w odróżnieniu od czynności prawnych, które to stanowisko w żaden sposób nie przesądza podstawy wydania zaświadczenia a w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma odniesienia;

5) art. 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., poprzez całkowite pominięcie w ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonego w niniejszej sprawie wprost w wyroku z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1759/07, które nie jest odosobnionym stanowiskiem, gdyż powtórzone zostało w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2009 r., w tożsamej przedmiotowo sprawie o sygn. akt I OSK 214/08, co przesądza o stanowisku judykatury o zasadności zastosowania przepisu art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie wyrażone w sentencji wyroku, jest słuszne i właściwie. Jednakże skarżący nie zgadza się z jego oceną prawną zawartą w uzasadnieniu – co do postawy prawnej wydania zaświadczenia.

Podkreślono, że grunt w/w dawnej nieruchomości warszawskiej, w dacie wejścia w życie dekretu, był zabudowany budynkami mieszkalnymi, zgodnie z Ogólnym planem zabudowy m.st. Warszawy z 1931 r. Zatem – wbrew stanowisku organów administracji I i II instancji, jak i Sądu – przesądzony został fakt istnienia w chwili wejścia w życie dekretu budynków mieszkalnych posadowionych na przedmiotowym gruncie pozostających we własności dotychczasowych właścicieli tegoż gruntu, czyli wnioskujących dekretowo.

Wskazano, że w dekrecie o rozbiórce wyraźnie rozróżniono budynki na budynki zniszczone i budynki uszkodzone. Skarżący za błędne uważa prezentowane dotychczas stanowisko organów administracyjnych, jakoby istniał spór, co do budynków, do których zaświadczenia z przepisu art. 5 dekretu domaga się skarżący. Niezrozumiałym jest dla skarżącego, prezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia ocena prawna, że w wydanie niniejszej sprawie zaświadczenia potwierdzającego spełnienie warunków określonych w przepisie art. 5 dekretu, było żądaniem wydania zaświadczenia o żądanej treści oraz, by za podstawę prawną jego wydania uznać przepis art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wskazał, że treść zaświadczenia wydanego w oparciu przepis art. 5 dekretu została przesądzona jego przepisami oraz § 1 ust. 6 zarządzenia Nr 1777/2008 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 czerwca 2008 roku, gdyż ma jedynie stwierdzić, że dany budynek stanowi odrębną od gruntu nieruchomość oraz wskazać jego właściciela. O powyższym przesądzają przesłanki z dekretu.

W ocenie autora skargi kasacyjnej jedynymi możliwymi wytycznymi do dalszego postępowania administracyjnego jest zobowiązanie organu I instancji w pierwszej kolejności do rozpoznania wniosku skarżącego w oparciu o kompleksowy materiał sprawy. Wszelkie inne wytyczne, w takim stanie faktycznym sprawy, są – w jego ocenie –"na wyrost". Jedyną zatem możliwą podstawą wydania zaświadczenia jest art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 17 lipca 2006 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że budynki posadowione na dawnej działce hipotecznej nr 18, obecnie przy ul. [...] i [...] w Warszawie, odpowiadają warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (z wyłączeniem lokali wyodrębnionych sprzedanych przez m. st. Warszawach dotychczasowym najemcom).

Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest wszczynane na podstawie żądania osoby uprawnionej, zaś samo wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno – techniczną. Zaświadczenie bowiem nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa, potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Zaświadczeniem będą więc także te akty, które potwierdzają istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym, a także oparte tylko na akcie generalnym, ale wówczas, gdy sytuacja jest jasna i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawnym, aktem woli. W związku z tym, organ może zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, a które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego, ustawowych kompetencji.

Z akt wynika, iż w niniejszej sprawie kilkakrotnie orzekały już zarówno organy administracyjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec tego zarówno orzekające organy, jak i Sąd I instancji, przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy były związane oceną prawną w wydanych w sprawie wyrokach – na podstawie art. 153 p.p.s.a.

Analizując zapadłe w sprawie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. I OSK 1759/07 oraz z dnia 26 stycznia 2016 r. I OSK 1067/14 wskazać należy, że w wyrokach tych Sąd za konieczne uznał uwzględnienie całej dokumentacji w sprawie, nie przesądzając jednak i nie wskazując wniosków, jakie mają z niej wypływać. Właśnie niezastosowanie się do w/w wytycznych zarzucił Sąd I instancji organom administracyjnym w zaskarżonym wyroku. Wskazał, że organy w swojej ocenie nie uwzględniły dokumentów, które powoływał skarżący. Z tą częścią rozstrzygnięcia skarżący kasacyjnie się zgadza. Natomiast nie zgadza się on z oceną prawną co do podstawy wydania zaświadczenia zawartą w uzasadnieniu tegoż wyroku. Skarżący nie zgadza się z drugą częścią uzasadnienia Sądu, w której Sąd stwierdził, że nie znajduje oparcia we wcześniejszych orzeczeniach sądowych wydanych w sprawie stanowisko skarżącego, iż podstawą prawną żądania wydania zaświadczenia jest art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji prawidłowo odczytał wywód prawny zawarty w wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1067/14. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej stanowisko wyrażone w tym wyroku nie jest jedynie przedstawieniem problemu, z jakim najczęściej mierzą się organy administracji publicznej w sprawach tyczących się wydawania zaświadczeń, lecz odnosi się do istoty rozpoznawanej sprawy. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że podstawę wydania zaświadczenia w mniejszej sprawie stanowi art. 217 § 2 pkt 2 kpa. Wprawdzie jest to pogląd odmienny od poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 214/08 wydanego w innej sprawie, choć dotyczącej analogicznego problemu, to jednak wiążący w niniejszej sprawie jest wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1067/14.

Nie można również zgodzić się ze skarżącym, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku przesądził o stanie budynków w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu tegoż wyroku nie zostało kategorycznie stwierdzone, czy budynki na przedmiotowym gruncie zostały zniszczone, czy uszkodzone. To organy administracyjne w swoich orzeczeniach dokonały takich ustaleń stwierdzając, że wskutek działań wojennych budynki te zostały rozebrane, a w ich miejsce wybudowano nowe budynki. Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem uchylił zaś te rozstrzygnięcia i wskazał, że organy nie zastosowały się do wskazań zawartych w zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach i nie uwzględniły całej dokumentacji w sprawie, czym naruszyły art. 153 p.p.s.a.

Wobec powyższego zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest stan budynków znajdujących się na nieruchomościach przy ul. [...] i [...] (obecnie [...]). Wyjaśnień tych należy dokonać w oparciu o dokumenty znajdujące się w posiadaniu organu oraz powoływane przez skarżącego, których dotychczas nie uwzględniono, tj. w oparciu o treść Dziennika Urzędowego [...] m. st. Warszawy dnia 24 listopada 1947 r. Dopiero poczynienie tych ustaleń pozwoli na stwierdzenie, czy przedmiotowy budynek pozostaje własnością byłych właścicieli gruntów i tym samym odpowiada art. 5 dekretu, czy też przeszedł na własność gminy (art. 8 dekretu) i dlatego też nie odpowiada art. 5 dekretu. Istotne bowiem jest jaki był stan tego budynku w dniu wejścia w życie dekretu, tj. po dniu 21 listopada 1945 r. – czy został on po tej dacie zbudowany od nowa, czy też istniał w tej dacie, choć wymagał odbudowy.

Wobec powyższego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych względów, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.