Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 423/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 200 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 4 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie NSA Anna Stępień (spr.) NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant sekretarz Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 roku sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. z siedzibą w S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] znak: [...].

Jak wynika z akt administracyjnych decyzją z dnia [...] znak: [...] Burmistrz Miasta B. na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku A w S., orzekł o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w B. przy ul. [...], oznaczonego w rejestrze gruntów jako działka nr 2935 o powierzchni 0,3452 ha w obrębie [...].

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, odnosząc się do wydanych w toku rzeczonego postępowania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] i z dnia [...] nr [...] uchylających wcześniejsze decyzje Burmistrza odmawiające stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu, poinformował, że zgodnie ze wskazaniami wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji nr [...] ustalił, że A w S. zostało wpisane do rejestru przedsiębiorstw państwowych w dniu 22 czerwca 1990 r. i w takiej formie organizacyjno-prawnej istniało w dniu 5 grudnia 1990 r.

Działka nr 2935 jest obecnie niezabudowana. Jako przyczynę uzasadniającą wydanie negatywnej decyzji Burmistrz wskazał okoliczność, że grunt, co do którego Przedsiębiorstwu przysługiwało prawo zarządu, stwierdzone w oparciu o decyzję Kierownika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego

w B. z dnia [...] znak: [...] o ustaleniu nowej opłaty rocznej z tego tytułu, stanowi niewydzieloną część obecnej działki ewidencyjnej nr 2935. Dokonanie podziału tej działki w celu geodezyjnego wyodrębnienia z niej gruntu pozostającego w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego jest zaś niedopuszczalne, jako sprzeczne z § 2 ust. 1 pkt 4 lit. u obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. Ponadto Burmistrz powołując się na poglądy judykatury, wywiódł, że oddawanie gruntów w zarząd w stanie prawnym obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r. mogło dotyczyć jedynie gruntów wydzielonych, co nie obejmuje udostępniania jednostkom organizacyjnym uprawnień do korzystania z gruntów w ułamkowej, niewydzielonej części. W konkluzji stwierdził, że wobec faktu, iż grunt o powierzchni 0,2775 ha objęty decyzją z dnia [...] nie był w tym czasie wyodrębniony geodezyjnie, nie można przyjąć, że ustanowiono w stosunku do niego prawo zarządu, które następnie - z mocy prawa - przekształciło się w prawo użytkowania wieczystego.

W odwołaniu od tej decyzji A Sp.

z o.o. w S. wniosło o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi Miasta B., podnosząc zarzuty dotyczące nieuwzględnienia wskazań co do dalszego postępowania wyrażone w decyzji nr [...], w zakresie ustalenia, w jakiej części grunt objęty decyzją z dnia [...] odpowiada obecnej działce nr 2935; sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do uznania mocy dowodowej decyzji o ustaleniu nowej opłaty za zarząd; powołania się na niedopuszczalność podziału nieruchomości dopiero po upływie kilku lat od momentu wdrożenia postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 200 ust. 1 ustawy

z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że w dniu 22 czerwca 1995 r. A w S. złożyło do Urzędu Wojewódzkiego w S. wniosek o "nadanie (...) prawa wieczystego użytkowania gruntu w B. przy ulicy [...] o powierzchni 3452 m2 nr działki 2935".

Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] zawiesił postępowanie

w tej sprawie. W związku z reformą ustrojową Państwa, Wojewoda [...] przejął zadania i kompetencje wykonywane uprzednio przez Wojewodę [...]. Jako przyczynę zawieszenia postępowania organ wskazał konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - toczącej się przed Sądem Rejonowym

w B. sprawy zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa.

Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] podjął z urzędu postępowanie w tej sprawie, ponieważ na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] sygn. akt I Ns 64/02 wniosek Kierownika Urzędu Rejonowego w S. o zasiedzenie nieruchomości został prawomocnie oddalony.

Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] przekazał Burmistrzowi Miasta B. jako organowi właściwemu w sprawie, na podstawie art. 65 k.p.a., wniosek Przedsiębiorstwa o stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 2935, która stanowi własność Gminy Miasta B., na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...].

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Burmistrz Miasta B. orzekł o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez A w S., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w B. przy ul. [...], oznaczonego w rejestrze gruntów jako działka nr 2935 o powierzchni 0,3452 ha w obrębie [...]. Decyzja ta po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Burmistrz Miasta B. ponownie orzekł o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego wskazanego wyżej gruntu.

Rzeczona decyzja, wobec uwzględnienia odwołania Spółki, została uchylona decyzją SKO w Ł. z dnia [...] nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozstrzygnięcia zawarte w obu decyzjach Kolegium oparto na stanowisku, iż wzmiankowana wyżej decyzja Kierownika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] znak: [...] o ustaleniu nowej opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntu o powierzchni 0,2775 ha, położonego w B. przy ul. [...], stanowi dowód na okoliczność, iż poprzednikowi prawnemu wnioskodawcy przysługiwało prawo zarządu w odniesieniu do tego gruntu.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia [...] znak: [...] ponownie odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego wskazanego wyżej gruntu.

W ocenie Kolegium rzeczona decyzja jest zgodna z prawem i brak jest podstaw do jej uchylenia. Zdaniem organu II instancji na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy

o gospodarce nieruchomościami, można wyróżnić następujące przesłanki nabycia określonych w nim praw, z zastrzeżeniem, iż wszystkie one muszą być spełnione łącznie oraz iż podlegają badaniu według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., tj. na dzień wejścia w życie powołanej w tym przepisie ustawy z dnia 29 września 1990 r.:

1) podmiot ubiegający się o "uwłaszczenie" lub jego poprzednik prawny był państwową albo komunalną osobą prawną (warunek ten nie dotyczy Banku Gospodarki Żywnościowej);

2) grunt objęty postępowaniem "uwłaszczeniowym" był własnością Skarbu Państwa albo gminy;

3) państwowej albo komunalnej osobie prawnej przysługiwało prawo zarządu

w stosunku do tego gruntu.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza spełnienie przesłanek określonych w punktach 1 i 2. W dniu 5 grudnia 1990 r. funkcjonowało przedsiębiorstwo państwowe o nazwie A w S., mające status państwowej osoby prawnej (art. 1 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych – t.j Dz.U. z 2002 r. nr 112, poz. 981 ze zm.). Zostało ono utworzone na podstawie: zarządzenia nr 20 Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 marca 1990 r. w sprawie podziału przedsiębiorstw państwowej komunikacji [...], w wyniku podziału przedsiębiorstwa państwowego o nazwie B w W. - w drodze przekształcenia zakładu tego przedsiębiorstwa o nazwie Oddział Towarowo-Osobowy w S. oraz zarządzenia nr 119 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 7 czerwca 1990 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą: "A" w S.

A w S. uzyskało osobowość prawną z datą wpisania go do rejestru przedsiębiorstw państwowych (art. 23 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych w brzmieniu z dnia 5 grudnia 1990 r.), co nastąpiło na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia 22 czerwca 1990 r. Ns Rej. [...].

W ocenie Kolegium zachodzi również udokumentowana ciągłość następstwa prawnego pomiędzy: A w S. a stroną niniejszego postępowania, tj. A Sp. z o.o. w S.(dowód: umowa z dnia 11 listopada 2005 r. Rep. [...] nr [...] o oddanie przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania); A w S. adresatem decyzji Kierownika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] znak: [...], z tym że w tej decyzji błędnie oznaczono podmiot, do którego ją skierowano, albowiem w dacie jej wydania nie istniało odrębne przedsiębiorstwo państwowe o nazwie A z siedzibą w B. przy ul. [...], lecz Placówka Terenowa w B.- jako jednostka organizacyjna wchodząca w skład struktury organizacyjnej przedsiębiorstwa państwowego o nazwie B w W., funkcjonująca w ramach Oddziału Towarowo-Osobowego w S.(dowód: schemat organizacyjny Oddziału KPKS w S.- załącznik do zarządzenia wewnętrznego Dyrektora Oddziału KPKS w S. z dnia [...] w sprawie zmian organizacyjnych oddziału).

Nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania od dnia [...] stanowi własność Gminy Miasta B., co potwierdza decyzja Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] i wpis w księdze wieczystej nr [...].

Odnosząc się do trzeciej z przesłanek organ II instancji zauważył, w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, określono zamknięty katalog dokumentów, na podstawie których stwierdza się dotychczasowe prawo zarządu państwowej lub komunalnej osoby prawnej w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 200 u.g.n.

Skład orzekający Kolegium rozpatrujący przedmiotową sprawę podzielił stanowisko wyrażone we własnych decyzjach z dnia [...] nr [...] i z dnia [...] nr [...], w zakresie dotyczącym oceny niektórych spośród dokumentów złożonych przez A Sp. z o.o. w S. jako dowodów potwierdzających przysługiwanie A w S. prawa zarządu w stosunku do działki nr 2935.

Według organu odwoławczego decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej

i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] znak: [...] mieści się wprawdzie w katalogu określonym

w § 4 ust. 1 rozporządzenia, jest bowiem dokumentem wymienionym w punkcie 2 tego przepisu, jednakże z samej sentencji tej decyzji wynika, iż ustanowione na jej podstawie prawo użytkowania było prawem czasowym, które uległo wygaśnięciu z dniem 25 sierpnia 1966 r., wskutek czego nie mogło przekształcić się w prawo zarządu z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.).

Według Kolegium protokół zdawczo - odbiorczy sporządzony w dniu 25 maja 1977 r. nie jest jednak dokumentem, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia, ponieważ przedmiotem przekazania między jednostkami nie była konkretnie oznaczona nieruchomość lub nieruchomości, lecz bliżej nieokreślone placówki terenowe przedsiębiorstw A. W szczególności z treści protokołu nie wynika, czy w skład tak określonego przedmiotu przekazania wchodziła też nieruchomość położona w B., oznaczona jako działka nr 2935. Jeśli zaś chodzi o oświadczenia z dnia 7 czerwca 1991 r. znak: [...] i z dnia 28 maja 1992 r. znak: [...], to nie mają one mocy dowodowej w niniejszej sprawie, ponieważ zostały sporządzone po dniu 5 grudnia 1990 r., a data ta stanowi kryterium czasowe dla ustalania stanu faktycznego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 200 u.g.n.

Wbrew poglądowi sformułowanemu w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wydanych we wcześniejszych fazach postępowania, skład orzekający Kolegium rozpatrujący tę sprawę na obecnym etapie uważa jednak, że także decyzja Kierownika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] znak: [...] o ustaleniu nowej opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntu o powierzchni 0,2775 ha, położonego w B. przy ul. [...], mimo że formalnie należy do kategorii dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, nie stanowi wiarygodnego dowodu na okoliczność przysługiwania B w W., a później A w S. prawa zarządu w stosunku do gruntu objętego tą decyzją.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w ugruntowanej już linii orzeczniczej, zapoczątkowanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r.

U 6/99 (publ. Dz.U. Nr 94, poz. 1099; OTK 1999/7/159), a rozwiniętej w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 marca 2008 r. I OSK 359/07, 3 kwietnia 2008 r. I OSK 570/07, l OSK 571/07, 16 maja 2008 r. I OSK 796/07, 19 czerwca 2008 r. 1 OSK 539/07 i 26 kwietnia 2012 r. I OSK 651/11 (http://orzeczenia.nsa.gou.pl).

W powyższych orzeczeniach konsekwentnie przyjmuje się, że decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu (użytkowania) może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu (użytkowania) tylko w sytuacji, gdy została wydana w nawiązaniu do wcześniejszej decyzji o ustanowieniu tego prawa, powołanej w jej treści, która zaginęła lub uległa zniszczeniu.

W analizowanej decyzji z dnia [...] znak: [...] brak jest wzmianki o decyzji o przekazaniu objętej nią nieruchomości w zarząd (użytkowanie) bądź o innym dokumencie będącym źródłem prawa zarządu (użytkowania) ustanowionego na rzecz B w W. lub poprzednika prawnego tej państwowej osoby prawnej.

Tym samym, wobec niezłożenia przez stronę dokumentów, które w sposób jednoznaczny potwierdzałyby przysługiwanie prawa zarządu w stosunku do działki nr 2935 jej poprzednikowi prawnemu istniejącemu w dniu 5 grudnia 1990 r., uzasadniony jest - według Kolegium - wniosek, że złożona do akt sprawy decyzja o aktualizacji opłaty rocznej z tytułu zarządu świadczy jedynie o sprawowaniu faktycznego władztwa w odniesieniu do gruntu będącego jej przedmiotem i - podobnie jak inne dokumenty przedstawione przez stronę - jest niewystarczająca do uznania, iż została spełniona jedna z przesłanek stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu

w oparciu o art. 200 u.g.n.

Zdaniem Kolegium organ I instancji dopełnił ciążących na nim obowiązków w zakresie zebrania materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Wezwał bowiem stronę do przedstawienia wszystkich będących w jej dyspozycji dokumentów, które - w świetle obowiązujących norm prawnych - potwierdzają dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Według Kolegium podważenie wartości dowodowej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...]znak: [...] czyni bezprzedmiotowym badanie, czy i w jakim zakresie nieruchomość objęta tą decyzją odpowiada działce nr 2935 o powierzchni 0,3452 ha, będącej przedmiotem niniejszego postępowania oraz, czy dopuszczalne jest geodezyjne wydzielenie odpowiedniego fragmentu tej działki, gdyby okazało się, że obie nieruchomości tylko częściowo się pokrywają. Z tego też powodu organ odwoławczy za zbędne uznał ustosunkowanie się do zarzutów odnoszących się do tych kwestii, mimo że - ze względu na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta B. - zostały one podniesione w odwołaniu złożonym przez A sp. z o.o. w S..

Na marginesie tych uwag Kolegium wyjaśniło, że błędne jest stanowisko Burmistrza

o niedopuszczalności podziału nieruchomości w sytuacji, gdy tylko część obecnie istniejącej działki ewidencyjnej odpowiada gruntowi, który był przekazany w zarząd (użytkowanie) państwowej lub komunalnej osobie prawnej i z dniem 5 grudnia 1990 r. uległ przekształceniu z mocy prawa w prawo użytkowania wieczystego. W tego rodzaju przypadkach ma zastosowanie art. 95 pkt 3 u.g.n. Ponadto czym innym jest przekazanie w zarząd gruntu, którego granice i powierzchnia nie pokrywają się

z granicami i powierzchnią działek ujętych w rejestrze gruntów w dacie wydania decyzji na podstawie art. 200 u.g.n., a czym innym oddanie w zarząd części ułamkowej gruntu, o którym jest mowa w powołanych przez Burmistrza Miasta B.: uchwale Sądu Najwyższego z dnia 29 stycznia 1993 r. III CZP 171/92 (publ. OSNC 1993/6/109) i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. I OSK 570/07.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A w S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. wniosło o uchylenie decyzji Kolegium i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie że niewykonanie przez organ I instancji wskazań wynikających z decyzji SKO z dnia 13 grudnia 2011 r nr SKO 4390/2011 co do dalszego postępowania nie wiąże organu I Instancji oraz organu II Instancji przy powtórnym rozpatrywaniu tej samej sprawy na skutek odwołania Spółki,

2) art. 139 k.p.a., poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się,

3) art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. nr 23, poz. 120 ze zm.), mimo że na tym etapie dwukrotnie wyrażone stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o uznaniu decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w B. z dnia [...] znak: [...] o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntu, za dowód wymieniony w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia i nie kwestionowania tego stanowiska przez Burmistrza,

a) odstąpienie od tych ocen i przyjęcie, że przedmiotowa decyzja nie jest dowodem sprawowania zarządu nieruchomością,

b) pominięcie, że protokół zdawczo - odbiorczy z dnia 25 maja 1977 r. z przekazania przez Oddział PKS w T. Oddziałowi PKS w S. m.in. Placówki Terenowej w B. nie stanowi dowodu przekazania nieruchomości w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia, mimo tego, że przekazanie terenu dworca było oczywiste i nie budzi najmniejszych wątpliwości,

c) pominięcie również w zaskarżonej decyzji, decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej PPRN w B. z dnia [...] znak [...] o przekazaniu w użytkowanie na okres do 25 sierpnia 1966 r. niezabudowanej działki o pow. 0,2775 ha położonej w B. przy ul. [...] (obecnie [...]) na cele budowy dworca autobusowego mimo, że stan użytkowania istniał nadal a więc przez następne 27 lat (licząc do 5 grudnia 1990 r.), a w stosunku do chwili obecnej - 49 lat. W przekonaniu strony skarżącej przedmiotowa decyzja mieści się w katalogu dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów.

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sądowa kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Ł. z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] nie wykazała istotnych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, wobec czego brak było podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy stronami postępowania sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego istniały podstawy do wydania decyzji o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez A w S.(obecnie A Sp. z o.o. w S.) prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w B. przy ul. [...], oznaczonego w rejestrze gruntów jako działka nr 2935, o powierzchni 0,3425 ha.

Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do wydania takiej decyzji, ponieważ strona skarżąca nie przedłożyła dokumentów, które potwierdzałyby jednoznacznie przysługiwanie jej lub jej poprzednikowi prawnemu w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu wobec działki nr ewid. 2935.

Przeciwne stanowisko w tej kwestii prezentuje strona skarżąca, twierdząc, że o istnieniu zarządu w stosunku do spornej nieruchomości świadczą: decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w B. z dnia [...] znak: [...] o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntu, protokół zdawczo - odbiorczy z dnia 25 maja 1977 r. z przekazania przez Oddział PKS w T. Oddziałowi PKS w S. m.in. Placówki Terenowej w B. oraz decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej

i Mieszkaniowej PPRN w B. z dnia [...] znak [...] o przekazaniu w użytkowanie na okres do 25 sierpnia 1966 r. niezabudowanej działki o pow. 0,2775 ha położonej w B. przy ul. [...](obecnie [...]) na cele budowy dworca autobusowego.

W przekonaniu Sądu pogląd prezentowany w tej sprawie przez stronę skarżącą jest chybiony i nie zasługuje na aprobatę.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowi przepis art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.g.n.", w myśl którego w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z 1991 r. Nr 83, poz. 373, z 1992 r. Nr 91, poz. 455, z 1994 r. Nr 51, poz. 201, Nr 80, poz. 369, Nr 84, poz. 384 i Nr 123, poz. 601, z 1996 r. Nr 5, poz. 33 oraz z 1997 r. Nr 106, poz. 675), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady:

1) nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych;

2) nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy;

3) w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego,

z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 2;

4) na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty.

Przywołane wyżej brzmienie art. 200 ust. 1 u.g.n. nie budzi - w przekonaniu Sądu - trudności interpretacyjnych i prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wydanie decyzji o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków przez państwowe lub komunalne osoby prawne wymaga łącznego spełnienia następujących warunków:

1) podmiot ubiegający się o "uwłaszczenie" lub jego poprzednik prawny był państwową albo komunalną osobą prawną;

2) grunt objęty przedmiotowym postępowaniem był własnością Skarbu Państwa albo gminy;

3) państwowej albo komunalnej osobie prawnej przysługiwało prawo zarządu

w stosunku do tego gruntu.

Co istotne, ocena spełnienia wymienionych wyżej przesłanek następuje według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. W tym bowiem dniu weszła w życie ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W ocenie Sądu rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze twierdząc, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości spełnienie przesłanek wymienionych w punktach 1 i 2.

Mianowicie w dniu 5 grudnia 1990 r. funkcjonowało przedsiębiorstwo państwowe

o nazwie A w S., mające status państwowej osoby prawnej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (t.j Dz.U. z 2002 r. nr 112, poz. 981 ze zm.). Rzeczone przedsiębiorstwo zostało utworzone na podstawie Zarządzenia nr 119 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 7 czerwca 1990 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą: A" w S. i uzyskało osobowość prawną na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia 22 czerwca 1990 r. sygn. akt Ns Rej. [...]. Również kwestia następstwa prawnego pomiędzy A w S. a skarżącym obecnie A w S. Sp. z o.o. nie budzi - w przekonaniu Sądu - zastrzeżeń.

Bezspornym jest nadto, że Wojewoda [...] na mocy decyzji z dnia [...] znak [...] stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem [...] przez Gminę Miasto B. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 2935 w obrębie [...], o pow. 3380 m2.

Przystępując następnie do oceny, czy państwowej osobie prawnej - w tym wypadku A w S. - przysługiwało prawo zarządu w stosunku do wskazanego wyżej gruntu podkreślić trzeba, że zamknięty katalog dokumentów, na podstawie których właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, został określony przez ustawodawcę w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. nr 23, poz. 120 ze zm.) – dalej w skrócie "rozporządzenie".

W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia, właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów:

1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd,

2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu,

4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa,

5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości,

6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,

7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości,

9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

W judykaturze sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, podzielne zresztą w pełni przez tutejszy Sąd, że istnienia zarządu nie można domniemywać (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1907/10 – Lex nr 1100371).

Nie można podzielić poglądu, że decyzja o ustaleniu opłat za użytkowanie gruntu jest dowodem przesądzającym o istnieniu po stronie skarżącego prawa zarządu do nieruchomości, w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r.

w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120). Decyzja o ustanowieniu opłat nie była bowiem wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie na podstawie decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd lub na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, zawartej za zgodą właściwego organu, bądź na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 651/11 – Lex nr 1264891).

Tożsame stanowisko w tej kwestii zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia: 7 września 2010 r. sygn. akt I SA/WA 1288/10 (Lex nr 750633), 7 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1448/07 (Lex nr 463559) oraz 1 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2098/05 (Lex nr 232923).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że źródłem tak ukształtowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (Lex 39231, publ. OTK 1999/7/159), w motywach którego Trybunał stanął na stanowisku, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła czy uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. Naliczenie lub aktualizację opłat można uznać za wyraźne, urzędowe potwierdzenie wcześniejszego aktu, konstytutywnego dla powstania prawa, oczywiście pod warunkiem, że pismo zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej. Do tych elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie jego adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. J. Borkowski, Kodeks postępowania..., op. cit., s. 447). Dokumentem wystarczającym do ustalenia, że prawo użytkowania istniało nie jest natomiast na pewno pisemny dowód potwierdzający dokonywanie opłat przez podmiot ubiegający się o ustanowienie użytkowania wieczystego (przekaz, faktura, pokwitowanie). Nawet, jeśli na takim dowodzie wpłaty użyto słów: "z tytułu użytkowania", czy "za użytkowanie", nie świadczy to o istnieniu prawa użytkowania; opłaty mogły być bowiem wnoszone za samo korzystanie z nieruchomości, które w języku potocznym bywa określane jako użytkowanie.

Innymi słowy, decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością (użytkowania) może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu (użytkowania) jedynie wyjątkowo, a mianowicie wówczas, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Chodzi mianowicie o to, aby z decyzji o naliczeniu i aktualizacji opłaty z tytułu zarządu (użytkowania) wynikało źródło ustanowienia zarządu (użytkowania) w sensie prawnym, poprzez wyraźne odwołanie się bądź do decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd (użytkowanie) bądź też do umowy o przekazanie nieruchomości w zarząd (użytkowanie).

W ocenie Sądu rozważanego warunku - wbrew stanowisku strony skarżącej - nie spełnia decyzja Kierownika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w B. z dnia 30 marca 1990 r., znak [...] o ustaleniu z dniem 1 stycznia 1990 r. opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntu, bowiem

z jej treści nie wynika podstawa prawna ustanowienia zarządu. Nie odwołuje się ona ani do decyzji o przekazaniu objętej nią nieruchomości w zarząd (użytkowanie) na rzecz poprzednika prawnego strony skarżącej, ani też do żadnego innego dokumentu, będącego źródłem zarządu (użytkowania). Rację ma wobec tego Kolegium, argumentując, że wspomniana decyzja świadczy wyłącznie o sprawowaniu faktycznego władztwa w stosunku do gruntu objętego przedmiotowym postępowaniem, pomimo tego, że mieści się ona w katalogu dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia.

Bez wątpienia dowodem na istnienie prawa zarządu gruntem nie jest także decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej [...] w B. z dnia [...] znak [...] orzekająca o przekazaniu nieruchomości Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu B w Ł. w nieodpłatne użytkowanie na okres do dnia 25 sierpnia 1966 r. Rozważana decyzja, czego wyraźnie nie dostrzega strona skarżąca wygasła z dniem 25 sierpnia 1966 r., zatem trudno uznać ją za dokument potwierdzający istnienie w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego państwowej osobie prawnej, mimo iż podobnie jak rozważana wcześniej decyzja z dnia [...] znajduje się ona wśród dokumentów określonych treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia.

Rację ma - w ocenie Sądu - organ II instancji, wywodząc, że nie potwierdza przysługującego stronie prawa zarządu także protokół zdawczo-odbiorczy sporządzony w dniu 25 maja 1977 r. Z treści wspomnianego dokumentu wynika mianowicie, że przedmiotem przekazania pomiędzy Oddziałem C w T. a Oddziałem C w S. były placówki terenowe przedsiębiorstw A, w tym także Placówka Terenowa w B.. Na jego podstawie nie można jednak stwierdzić w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że przedmiotem przekazania była konkretnie oznaczona nieruchomość położona w B. o nr ewid. 2935.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej pozostają również znajdujące się w materiale dowodowym oświadczenia Burmistrza Miasta B. z dnia 7 czerwca 1991 r. dotyczące opłaty rocznej w 1991 r. za użytkowanie gruntów i Kierownika Urzędu Rejonowego w S. Oddział Zamiejscowy w B. z dnia 28 maja 1992 r. dotyczące opłaty rocznej w 1992 r. za użytkowanie wieczyste gruntów, ponieważ jak zasadnie argumentowało Kolegium zostały one sporządzone po dniu 5 grudnia 1990 r.

Odnosząc się w następnej kolejności do oceny zarzutów skargi, podkreślić trzeba, że błędne jest przekonanie strony skarżącej o związaniu organów I i II instancji stanowiskiem dotychczas prezentowanym przez organ odwoławczy. Decyzja kasacyjna oparta o art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji (vide: wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 9/11 - Lex nr 1121188). Skoro organ pierwszej instancji ma prowadzić na nowo postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych i oceny prawnej dokonywanej na ich podstawie. Jeżeli zatem nawet organ drugiej instancji, uchylając decyzję formułuje oceny prawnomaterialne, to odnoszą się one do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy, natomiast przy ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą być one pozbawione jakiegokolwiek znaczenia (vide: wyrok NSA

z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1424/10 - Lex nr 1151873). W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. jest zupełnie niezasadny.

Wadliwy jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji była negatywna dla strony i została ona utrzymana w mocy przez organ II instancji. "Niekorzyść strony", o której mowa w przepisie art. 139 k.p.a., wymaga ujęcia obiektywnego. Stan taki, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się, wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie sentencji decyzji organu I instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego. Zatem zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. należało ocenić w tej sprawie jako niezasadny.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Kolegium jest zgodna

z prawem i brak jest jakichkolwiek przesłanek do usunięcia jej z obrotu prawnego.

W motywach rozstrzygnięcia organ administracyjny rzetelnie i rzeczowo wyjaśnił stronie przesłanki faktyczne oraz prawne, które zadecydowały o wydaniu kwestionowanej decyzji. Okoliczność, że decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami strony skarżącej nie świadczy jeszcze o jej wadliwości. Jak zostało to już podniesione na wstępie rozważań warunkiem wydania decyzji o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu jest wykazanie, że wnioskodawcy przysługiwało prawo zarządu w stosunku do konkretnego gruntu, przy czym nie chodzi tu zarząd w sensie faktycznym, lecz zarząd w sensie prawnym. Warunek ten w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji bezspornie nie został spełniony.

Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

MS