Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 214/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 76 § 3, 77 § 1, 78 § 1, 79a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 31zo ust. 10 i 11, art. 31zq ust. 7 i 8
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

.Sygn. akt I SA/Rz 214/21 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi "A." P.C., M.C. Sp. j. z siedzibą w N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej "A." P.C., M.C. Sp. j. z siedzibą w N. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

"A" P.C. M.C. sp. j. z/s w [...] (dalej: skarżący, wnioskodawca, spółka) poddał kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]. Odmówiono nią wnioskodawcy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 do 30 listopada 2020 r.

Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że spółka zwróciła się do Zakładu o zwolnienie z obowiązku opłacania należnych składek dla płatników w określonych branżach, wypełniając formularz RDZ-B6. Zaznaczono w nim jako przeważającą działalność gospodarczą wg PKD pozycję nr 49.39.Z, według stanu na dzień 30 września 2020 r. Oświadczono, że przychód uzyskany ze sprzedaży w miesiącu kalendarzowym, za który składa wniosek, był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w tym samym miesiącu kalendarzowym 2019 r.

W piśmie z 7 dnia stycznia 2021 r. spółka wyjaśniła, że na dzień 30 września 2020 r. w rejestrze przedsiębiorców KRS widniał nieprawidłowy wpis kodu PKD w zakresie przeważającego przedmiotu działalności Spółki, który nie odpowiadał rodzajowi faktycznie prowadzonej działalności. W rejestrze wpisany był kod 49.31.Z (transport pasażerski, miejski i podmiejski), podczas gdy rzeczywisty przedmiot działalności odpowiadał kodowi 49.39.Z (pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany). Błąd ten został już sprostowany. Podkreślono, że od początku istnienia spółki, także we wcześniejszych formach organizacyjnoprawnych, prowadzona była działalność odpowiadająca kodowi 49.39.Z. Do pisma dołączono wykaz zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych osób w transporcie drogowym, wydanych przez Marszałka Województwa [...].

Opisaną na wstępie decyzją Zakład odmówił spółce przyznania żądanego zwolnienia z obowiązku opłacenia składek, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.; dalej zwana jako: "uCOVID-19") oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji podano, że pomoc, o jakiej mowa w art. 31zo ust. 10 uCOVID-19, przysługuje płatnikowi składek prowadzącemu na dzień 30 września 2020 r. działalność oznaczoną według kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, wymienionych w tym przepisie. W wyniku weryfikacji danych w rejestrze KRS na dzień 30 września 2020 r., i na 30 września 2019 r., ustalono, że spółka prowadziła jako przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 49.31.Z, którego w rzeczonym wyliczeniu nie wymieniono. Wobec tego nie można było porównać przychodu z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych wskazanego w listopadzie 2020 r. w stosunku do przychodu z listopada 2019 r. Dlatego żądana pomoc nie mogła być przyznana.

W skardze zarzucono naruszenie:

1) art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy, w szczególności w zakresie:

- jaki przedmiot przeważającej działalności jest wykonywany przez spółkę,

- jaki jest główny profil jej działalności,

- czy przedmiot przeważającej działalności ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym jest faktycznie przez nią wykonywany,

- jaki jest największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki,

- jaki jest procentowy udział poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży, jaki jest udział pracowników, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących,

- czy posiadała zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w ramach linii komunikacji miejskiej,

- jaki jest przeważający przedmiot działalności zgodnie z Krajowym Rejestrem Urzędowym Podmiotów Gospodarki Narodowej (dalej: "rejestr podmiotów REGON"),

- czy samodzielnie dokonała wyboru kodu PKD przeważającej działalności w rejestrze podmiotów REGON oraz w jaki sposób doszło do wyboru przeważającego przedmiotu działalności,

- z tytułu jakiej działalności uzyskiwała przychody w przeważającym zakresie,

- z tytułu jakiej działalności, z uwagi na wprowadzenie obostrzeń dotyczących pandemii COVID-19, przychód w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 t.,

2) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że na dzień 30 listopada 2019 r. oraz 30 września 2020 r. prowadziła przeważającą działalność określoną w PKD 49.31.Z (tj. transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski), podczas gdy w obu terminach prowadziła przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 49.39.Z - pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany, ponieważ wykonywała i nadal wykonuje przewozy regularne osób na liniach komunikacyjnych wykraczający poza obszar co najmniej jednego województwa w oparciu o zezwolenia wydane przez Marszalka Województwa [...] w trybie określonym w przepisach art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym,

3) art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że na dzień 30 listopada 2019 r. oraz 30 września 2020 r. prowadziła przeważającą działalność określoną PKD 49.31.Z, podczas gdy nie prowadziła takiej działalności, ponieważ nie posiadała i nie posiada zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w ramach linii regularnych komunikacji miejskiej wydanego przez Wójta/Burmistrza/Prezydenta Miasta w trybie art. 18 ust 1 pkt 1 lit. b) ustawy o transporcie drogowym,

4) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że na dzień 30 listopada 2019 r. oraz 30 września 2020 r. prowadziła przeważającą działalność określoną kodem PKD 49.31.Z, podczas gdy kod PKD 49.31.Z został wpisany jako przedmiot przeważający do Krajowego Rejestru Sądowego automatycznie z rejestru podmiotów REGON, natomiast spółka nie dokonała wyboru, że przedmiotem przeważającej działalności jest działalność oznaczona kodem PKD 49.31.Z, ponieważ od początku prowadzenia działalności przeważającą jej działalnością jest pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany (PKD 49.39.Z),

- co skutkowało błędnym ustaleniem, że na dzień 30 września 2020 r. wykonywała przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 49.31.Z, zamiast kodem PKD 49.39.Z.

5) art. 31zq ust. 7 w zw. z art. 31zo ust. 10 uCOVID-19 poprzez odmowę zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 do 30 listopada 2020 r., podczas gdy spełniła przesłanki upoważniające do uzyskania tego zwolnienia, ponieważ jest płatnikiem składek według stanu na dzień 30 czerwca 2020 r., prowadziła przeważająca działalność określoną kodem PKD 49.39.Z na dzień 30 września 2020 r., przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.,

6) art. 31zo ust. 10 i 11 uCOVID-19 poprzez dokonanie weryfikacji kodu PKD przeważającej działalności w oparciu o dane wynikające z Krajowego Rejestru Sądowego, podczas gdy oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON, w których oznaczenia kodów PKD dla działalności przeważającej spółki pozostaje niezgodne ze stanem faktycznym,

a wszystkie ww. naruszenia spowodowały nieuzasadnioną odmowę zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 do 30 listopada 2020 r.

Na tej podstawie spółka wniosła o uchylenie decyzji, zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej spółce prawo do zwolnienia w terminie 7 dni od daty wydania wyroku oraz orzeczenie o kosztach postępowania, a ponadto dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, wskazanych w treści uzasadnienia skargi.

W ocenie spółki, Zakład nie poczynił w sprawie niezbędnych ustaleń. Spółka prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego pasażerskiego, polegającego na dalekobieżnych przewozach autobusowych. Taka działalność miała i ma przeważający procentowy udział w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży. Potwierdza to też udział pracujących, wykonujących tej rodzaj działalności, w ogólnej liczbie zatrudnianych pracowników. Spółka nie prowadziła natomiast działalności polegającej na miejskich lub podmiejskich przewozach pasażerskich realizowanych środkami transportu lądowego i nie posiada na to zezwoleń. Potwierdzają to dołączone do skargi kopie wypisów z zezwoleń. Zakład nie podjął czynności wyjaśniających w celu ustalenia przeważającego rodzaju działalności spółki. Poprzestał na danych z rejestru KRS. Jednak kod PKD do KRS został przepisany automatycznie z rejestru podmiotów REGON. Wniosek o wpis do rejestru podmiotów REGON spółka składała w 2013 r., ale nie oznaczyła w nim żadnego kody jako przeważającego. Wpisano w nim trzy rodzaje działalności gospodarczej:

1. transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski (PKD 49.31.Z),

2. pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany (PKD 49.39.Z),

3. transport drogowy towarów (PKD 49.41.Z.).

Kolejność ww. kodów wynikała tylko z ich uporządkowania rosnąco pod względem numeracji przyjętej w PKD. To urząd statystycznym, bez wezwania spółki, dokonał wyboru kodu przeważającej działalności poprzez wpisanie pierwszego z wymienionych kodów. Wpisany kod PKD nie odpowiadał zatem rzeczywiście prowadzonej działalności. Spółka spełniła wszystkie przesłanki upoważniające do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przeprowadzona kontrola wykazała konieczność zastosowania przez Sąd względem decyzji Zakładu środków określonych w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z zawartymi w nim przepisami, uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji następuje w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Może też stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach szczególnych.

Kontrolowaną decyzję wydano na podstawie przepisów zawartych w uCOVID-19. Stan prawny nie był przez strony kwestionowany, w tym zastosowane przez Zakład przepisy art. 31zo ust. 10 i 11 uCOVID-19. Zostały one dodane do uCOVID-19 na mocy ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2255), a weszły w życie 30 grudnia 2020 r.

W art. 31zo ust. 10 uCOVID-19 postanowiono, że na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami (wymienionymi w tym przepisie), zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r., wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

Natomiast w art. 31zo ust. 11 postanowiono, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Wniosek należało przekazać do Zakładu nie później niż do 31 stycznia 2021 r., a odnośnie stopnia utraty przychodu należało złożyć oświadczenie.

Zarzuty i argumenty skarżącej spółki odnosiły się do tego, że prowadziła ona w spornym czasie jako zasadniczy (przeważający) przedmiot działalności inną działalność, niż wynikałaby z rejestru podmiotów REGON. Zarzuty te zmierzały do podważenia ustaleń faktycznych, jakich dokonał Zakład. Okazały się one w ocenie Sądu uzasadnione. Zakład ograniczył bowiem postępowanie wyjaśniające wyłącznie do wyników literalnej wykładni przepisów art. 31zo ust. 10 i 11 uCOVID-19, poprzestając na treści wpisów w rejestrze podmiotów REGON. Tymczasem takie zawężenie postępowania wyjaśniającego było wynikiem błędnej wykładni powołanych przepisów.

Z brzmienia art. 31zo ust. 10 uCOVID-19 wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść przepisu wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność". Natomiast w art. 31zo ust. 11 uCOVID-19 ustawodawca zdecydował się o wprowadzeniu środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego ma (miało) nastąpić ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku dokonuje się na podstawie"). Środek ten ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu (domniemanie o fakcie określonym w art. 31zo ust. 11 uCOVID-19). Nie ma ono jednak charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego). Jego treść i odwołanie się do przepisów k.p.a. oznacza, że należy ono do kategorii domniemań wzruszalnych (łac. praesumptiones iuris tantum). Postępowanie w sprawie ulgi jest prowadzone na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. art. 31zq ust. 7 i 8 uCOVID-19), a zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Dane pozyskiwane przez Zakład w trybie określonym w art. 31zo ust. 11 uCOVID-19 mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (zob. art. 43 ustawy o statystyce publicznej) i są dla Zakładu wiążące, ale przepisy uCOVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 K.p.a., co nie zostało przez organ dostrzeżone. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w art. 31zo ust. 10 uCOVID-19, jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie środka dowodowego określonego w art. 31zo ust. 11 uCOVID-19, tj. danych pozyskanych przez Zakład z rejestru podmiotów REGON i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON odnośnie stanu faktycznego, w jakim się znajduje. Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez Zakład z rejestru podmiotów REGON.

Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony inicjującej postępowanie administracyjne, ale Zakład przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. Powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.). Jeżeli zaś strona składa wnioski dowodowe mające podważyć dane z rejestru podmiotów REGON, powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów art. 7 i 78 § 1 k.p.a.

Dokonując wykładni powyższych przepisów Zakład powinien uwzględnić zasady wspólne dla systemu prawnego w Rzeczypospolitej Polskiej, jakie wiążą się z wartością demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Ten sam wymóg powinien przyświecać ustawodawcy podczas konstruowania regulacji normatywnych. Pomoc, o jakiej mowa, powinna być kierowana do podmiotów, które rzeczywiście prowadziły określony w art. 31zo ust. 10 uCOVID-19 rodzaj działalności gospodarczej (co też w treści tego przepisu uczyniono), a nie (tylko) tym, które legitymują się określonym rodzajem wpisu wyłącznie o formalnym charakterze (o znaczeniu dla statystyki publicznej), niezależnie od tego, czy działalność taką faktycznie prowadziły.

Rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego - por. art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej. Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r. II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r. II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu.

Ani ustawa o statystyce publicznej, ani uCOVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (por. § 9). Nawiązano w nim do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji art. 31zo ust. 10 uCOVID-19 nie można pomiąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON.

W świetle powyższego należy uznać, że pomoc, o jakiej mowa w art. 31zo ust. 10 uCOVID-19, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako przeważająca. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w art. 31zo ust. 10 uCOVID-19, jeżeli rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacja ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana.

Nie można przy wykładni odnośnych przepisów tracić z pola widzenia także tego, że ustawa z dnia 2 marca 2020 r., w tym kolejne jej nowelizacje, miała (ma) na celu m.in. zwalczanie skutków, w tym społeczno-gospodarczych, COVID-19, np. poprzez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych. Omawiany rodzaj wsparcia został przez Parlament Rzeczypospolitej Polskiej uchwalony w grudniu 2020 r., a przesłanki wsparcia określono według danych gromadzonych przez służby statystyki publicznej na dzień 30 września 2020 r. i 30 września 2019 r. Tymczasem wymiar składek na ubezpieczenia społeczne nie był w tym czasie, ani w listopadzie 2020 r., uzależniony od rodzaju prowadzonej działalności, określanej według kodów PKD (art. 18 i n. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Podobnie większość ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej wprowadzanej kolejnymi rozporządzeniami nie były wprost określane odwołaniem się do kodów PKD (z nielicznymi wyjątkami), lecz miały zasadniczo charakter opisowy (por. np. § 6 i § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w brzmieniu obowiązującym 1 listopada 2020 r., Dz. U. poz. 1758 ze zm.). Dlatego też w ocenie Sądu rozwiązania prawnego określonego w art. 31zo ust. 11 uCOVID-19 nie można traktować jako wyłącznego środka dowodowego służącego wykazaniu rodzaju prowadzonej działalności, a wnioskujący podmiot gospodarczy może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez Zakład wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym (zob. art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Na gruncie k.p.a. nie obowiązuje formalna teoria dowodów, a organy obowiązane są dojść do prawdy materialnej. Nie oznacza to aprobaty dla zaniechania, jakiego dopuściła się spółka, ponieważ powinna ona na bieżąco, w terminach określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zgłaszać wszelkie zmiany danych w zakresie realizacji obowiązków prawnych nałożonych na określone podmioty, w tym w zakresie danych przekazywanych organom statystyki publicznej, aby podmioty te mogły rzetelnie wykonywać nałożone na nie obowiązki.

Z podanych względów Sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą. Wydano ją przedwcześnie, z naruszeniem przepisów prawa materialnego (błędną wykładnię przepisów art. 31zo ust. 10 i 11 uCOVID-19) oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (pominięcie prośby strony przeprowadzenia dowodu przeciwko treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON).

Rzeczą organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie poddanie analizie przedłożonych przez spółkę dowodów i w razie konieczności poczynienie ustaleń, czy nie prowadziła jednak, jako przeważającej, działalności przewozów miejskich i podmiejskich, ewentualnie innej działalności, jeżeli zgromadzone zostałyby takie dowody. W każdym razie w świetle przedstawionych przez spółkę dokumentów nie można przy rozpatrywaniu jej wniosku poprzestać li tylko na literalnej treści przepisów art. 31zo ust. 10 i 11 uCOVID-19, a postępowanie wyjaśniające należy przeprowadzić przy uwzględnieniu powołanych w uzasadnieniu przepisów k.p.a. Orzeczenie wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 31zo ust. 10 i 11 uCOVID-19 oraz art. 31zq ust. 8 uCOVID-19 i art. 7, 76 § 3, 77 § 1, 78 § 1 k.p.a., Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie do art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na zasądzony zwrot kosztów postępowania składają się koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265.