Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 7/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art 119 pkt 3 art 120
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: Sędzia WSA Łukasz Trochym Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. C., J. P., E. W., D. Z., Z. W., S. W., P. R., M. R., B.J., M.Z., P. W., P. M., R. M. i W. W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie wydania orzeczenia z naruszeniem prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa orzeczenia administracyjnego Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r. nr [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Pismem z [...] września 2021 r., W. C., J. P., E. W., D. Z., Z. W., S.W., P.R., M. R., B.J., M. Z., P. W., P. M., R. M. i W. W. wystąpili o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa (w całości) orzeczenia administracyjnego Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r. nr [...] uchylającego z urzędu orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Z. w W. z [...] sierpnia 1945 r. nr [...] oraz stwierdzającego, że nieruchomość ziemska "Osada Nr [...] Kolonia K.-S.", położona w gminie S. powiatu [...], o obszarze [...] ha, w tym ponad [...] ha użytków rolnych, przeszła 13 września 1944 r., na własność Skarbu Państwa, na cele reformy rolnej, zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1944 r. Nr 10, poz. 51).

Minister wskazał, że wniosek w sprawie dotyczy wydania decyzji administracyjnej w oparciu o art. 158 § 2 kpa, który stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Zdaniem organu nadzoru tak sformułowany wniosek nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach. Świadczy o tym zarówno systematyka Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i samo brzmienie art. 158 kpa. Rozdział 13 kpa, jak wynika z jego tytułu, dotyczy uchylania, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji. Art. 156 kpa wymienia pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, przy czym zaistnienie tylko jednej z nich powoduje, że dotknięta taką wadą decyzja powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Natomiast art. 156 § 2 kpa zawiera tzw. przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji stanowiące podstawę do wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Art. 158 § 1 kpa stanowi z kolei, że rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Jeżeli zgodnie z § 2 tego przepisu nie można stwierdzić wad decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Z brzmienia wskazanych wyżej przepisów wynika, że w toku procedury administracyjnej organ administracji musi w pierwszej kolejności zbadać, czy decyzja administracyjna dotknięta jest którąś z ciężkich wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Może to zrobić tylko w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Spełnienie się jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa musi z kolei spowodować ustalenie, czy brak jest przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, bo dopiero wówczas art. 158 § 2 kpa, znajduje zastosowanie.

Wobec powyższego Minister uznał, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na art. 158 § 2 kpa bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności (wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 1481/07).

Organ nadzoru podał, że w takiej sytuacji należało odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie wszczynające postępowanie w sprawie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W ocenie Ministra w niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa mógł być rozpoznawany wyłącznie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r. nr [...]. Wniosek taki, złożony przez W. C., J. P., E.W., D. Z., Z. W., S.W., P. R., M. R., B.J., M.Z., P. W., P.M., R. M. i W. W., został rozpatrzony przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który wydał decyzję z [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy swoje orzeczenie z [...] stycznia 2019 r. nr [...] (w zakresie wymienionych w tym orzeczeniu konkretnych działek stwierdzono nieważność orzeczenia z 1949 r. oraz stwierdzono wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych). Orzeczenie Ministra z [...] grudnia 2019 r. została zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, od którego wyroku z 10 września 2020 r. sygn. akt l SA/Wa 440/20, wniesiono skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (skarga oczekuje na rozpatrzenie).

Od postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2021 r. W. C., J. P., E.W., D. Z., Z.W., S. W., P. R., M. R., B. J., M. Z., P.W., P.M., R. M. i W. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 61 § 1 w zw. z art. 158 § 2 kpa poprzez dokonanie dowolnej oraz opartej jedynie na własnym domniemaniu interpretacji treści podania skarżących z 15 września 2021 r., co doprowadziło Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do bezpodstawnego oraz błędnego przekonania, że podanie to zawiera żądanie dotyczące wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 158 § 2 kpa, podczas gdy analiza treści tego podania powinna doprowadzić tenże organ do wniosku, że skarżący wystąpili jedynie o wszczęcie oraz prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa orzeczenia administracyjnego Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r. nr [...] nie wskazując przy tym, czy to bezpośrednio, czy pośrednio, na art. 158 § 2 kpa jako na podstawę swojego żądania, co skutkowało błędnym oraz bezpodstawnym przyjęciem na etapie wstępnej oceny podania z 15 września 2021 r., że żądanie nim objęte nie zostało oparte na usprawiedliwionych podstawach albowiem zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 158 § 2 kpa bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postepowania o stwierdzenie nieważności wskazanego powyżej orzeczenia administracyjnego, tymczasem postępowanie nieważnościowe prowadzone w trybie art. 156 i następne kpa dotyczące orzeczenia administracyjnego Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r. nr [...] zakończone zostało już decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2019 r. nr [...]; podczas gdy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien dojść do przekonania, że na skutek uchylenia w całości wskazanej powyżej decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 września 2020 r. sygn. akt l SA/Wa 440/20 oraz w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) wskazane przez niego dotychczasowe postępowanie administracyjne mogło zostać umorzone z mocy prawa, a skarżącym nie przysługuje prawo do wystąpienia z nowym wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r. nr [...], tym samym że może im przysługiwać uprawnienie do wystąpienia do organu administracji publicznej o stwierdzenie wydania wskazanego powyżej orzeczenia administracyjnego z naruszeniem prawa, a to na podstawie art. 160 § 1 kpa (względnie art. 4171 § 2 z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.) pozostającego w zw. z art. 156 § 1 oraz art. 1 pkt 1 kpa, jako urzeczywistniające przyznane przez art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP prawo do sądów; tym samym, że nie zachodzą w niniejszej sprawie "inne uzasadnione przyczyny uniemożlwiające wszczęcie postępowania administracyjnego", o których mowa w art. 61a § 1 kpa, a poczynienie właściwych ustaleń faktycznych oraz prawnych wymaga dokonania szczegółowej analizy sprawy oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego, co może nastąpić jedynie w toku wszczętego już postępowania administracyjnego; 2) art. 61a § 1 kpa poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i w konsekwencji wydanie zaskarżonego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wydania orzeczenia administracyjnego Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r. nr [...] z naruszeniem prawa, podczas gdy w związku z niewystąpieniem wynikających z art. 61a § 1 kpa przesłanek, w tym w szczególności przesłanki odnoszącej się do "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego", Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie był do tego uprawniony. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o: I. uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia w całości; II. zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej odrzucenie ewentualnie jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wybór środka prawnego poprzez złożenie do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy albo wniesienie do skargi do sądu administracyjnego przysługuje jedynie w stosunku do decyzji, a nie postanowień, co czyni niniejszą skargę niedopuszczalną.

Dodatkowo Minister wskazał, że wniosek z [...] września 2021 r. o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa (w całości) orzeczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 1949 r. nie pozostawia wątpliwości, co do rodzaju i charakteru postępowania, a tym samym nie wymagał zwracania się do wnioskodawców z żądaniem złożenia dodatkowych wyjaśnień w trybie art. 64 § 2 kpa. W Kodeksie postępowania administracyjnego kwestia uchylania, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji uregulowana została w Rozdziale 13. Znajdują się w nim przepisy regulujące kwestię stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Jak już wspomniano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przepisem takim jest art. 156 § 2 kpa, który zawiera tzw. przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji stanowiące podstawę do wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Art. 158 kpa stanowi z kolei, że rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Zgodnie z § 2 tego przepisu jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji, na skutek okoliczności, o których mowa w art 156 § 2 kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z brzmienia wskazanych wyżej przepisów wynika, że w toku procedury administracyjnej organ administracji musi w pierwszej kolejności zbadać, czy decyzja administracyjna dotknięta jest którąś z ciężkich wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Może to zrobić tylko w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Spełnienie się jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa musi z kolei spowodować ustalenie, czy brak jest przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, bo dopiero wówczas art. 158 § 2 kpa, znajduje zastosowanie. W omawianym przypadku wniosek o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa mógł być rozpoznawany wyłącznie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r. nr [...]. Wniosek taki rozpatrzony został przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który wydał decyzję z [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2019 r. nr [...] (w zakresie wymienionych w tym orzeczeniu konkretnych działek stwierdzono nieważność orzeczenia z 1949 oraz stwierdzono wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych). Orzeczenie Ministra z [...] grudnia 2019 r. zaskarżone zostało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od którego wyroku z 10 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 440/20 wniesiono skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (skarga oczekuje na rozpatrzenie).

Tym samym uzasadniona była odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. Wymienione wyżej przepisy dotyczące wydania decyzji z naruszeniem prawa są jedynymi wyczerpującymi i niebudzącymi wątpliwości przepisami, które regulują tę kwestię. W takim przypadku nie znajduje zrozumienia stosowanie innej, omijającej te przepisy procedury w prawnie uregulowanym postępowaniu, z zespołem gwarancji procesowych i zagwarantowaniu drogi weryﬁkacji rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 4171 § 2 kc oraz art. 160 § 1 kpa, pozostające w związku z art. 156 § 1 oraz art. 1 pkt 1 kpa, które według skarżących miałyby stanowić podstawę do wszczęcia oraz do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Odnosząc się do kwestii dopuszczalności niniejszej skargi Sąd wskazuje, że zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) – dalej zwanej "ppsa", obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Zgodnie z art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei według art. 144 kpa w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to więc, że do postanowień wydanych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, od których przysługuje zażalenie, ma zastosowanie instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wedle art. 61a § 2 kpa od postanowienia wydanego na podstawie § 1 tego przepisu przysługuje zażalenie. Uznać zatem należy per analogiam, że art. 52 § 3 ppsa odnosi się także do postanowień o odmowie wszczęcia postępowania, skoro postanowienie takie jest zaskarżalne do sądu. Odpowiedniość stosowania reguł dotyczących decyzji na gruncie procedury administracyjnej oznacza także ich proste przeniesienie na grunt postępowania sądowoadministracyjnego.

Poza tym nie można pominąć celu normy zawartej w art. 52 § 3 ppsa. Jest nim racjonalizacja i przyspieszenie postępowania odwoławczego oraz umożliwienie stronie postępowania szybszego skorzystania z drogi sądowej. Oczywistym jest, że ustawodawca rozróżnia decyzje i postanowienia, lecz w sytuacji odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących decyzji do postanowień zbędne jest odrębne wyrzeczenie odnoszące się do postanowień, zaś jego brak nie może być uznany za zgodny z celem tej legislacji. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby łagodzić wymóg wyczerpania trybu w odniesieniu do decyzji, a zaniechać go względem postanowień (por. postanowienie NSA z 15 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1437/18).

Z tych względów Sąd uznał niniejszą skargę za dopuszczalną.

Przechodząc do meritum sprawy Sąd zwraca uwagę, że wnioskodawcy składając podanie z [...] września 2021 r. domagali się wszczęcia i przeprowadzenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania "w sprawie" stwierdzenia z naruszeniem prawa w całości ostatecznego orzeczenia administracyjnego Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r. nr [...].

Trafnie wskazał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że wniosek tego rodzaju był niedopuszczalny.

Z treści art. 1 pkt 1, art. 61, art. 104 kpa wynika, że postępowanie administracyjne przed właściwym organem administracji publicznej można wszcząć na żądanie strony, jednakże postępowanie administracyjne w takim przypadku zostaje wszczęte w indywidualnej sprawie administracyjnej, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej albo załatwianej milcząco.

Indywidualne sprawy administracyjne prowadzone w postępowaniach nadzwyczajnych zostały stypizowane w Rozdziale 12 i Rozdziale 13 Działu II kpa. Katalog ten jest obejmuje sprawy o: wznowienie postępowania, uchylenie, zmianę, wygaśnięcie, stwierdzenie nieważności decyzji. Katalog tych spraw jest zamknięty, za wyjątkiem indywidualnych nadzorczych spraw administracyjnych wynikających z przepisów szczególnych (art. 163 kpa).

Rację ma Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że przepisy kpa, jak też przepisy z zakresu przeprowadzenia reformy rolnej nie przewidują indywidualnej sprawy administracyjnej o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Skoro zatem nie ma tego typu sprawy, to nie może być wszczęte w takiej (nieistniejącej) sprawie postępowanie administracyjne na wniosek strony.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zastosowanie miał stan prawny kpa obowiązujący od 16 września 2021 r.

Wniosek W. C., J.P., E. W., D. Z., Z. W., S. W., P.R., M. R., B. J., M. Z., P. W., P. M., R.M. i W. W. z [...] września 2021 r., jak wskazuje jego treść, nie nawiązuje do sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r. nr [...], w szczególności nie precyzuje stanowiska stron w zakresie żądania.

Jest to wniosek o "wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa". Zatem autor tego wniosku (profesjonalny pełnomocnik) na skutek wniesienia tego podania domaga się wszczęcia postępowania administracyjnego odrębnego od postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Celem tego wniosku jest wydrążenie ze sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 i następne kpa) odrębnej sprawy o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zabieg ten, w zamyśle autora wniosku, ma na celu ominięcie regulacji z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) – zwanej dalej "ustawą zmieniającą" obligującej organ nadzoru do umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji (orzeczenia administracyjnego) i niezakończonego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (przed 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją.

Jednak – w ocenie Sądu – wniosek zawarty w podaniu z [...] września 2021 r. nie mógł wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie administracyjnej (art. 61 § 1 i 3 w zw. z art. 1 pkt 1 kpa). Zatem względem tego wniosku nie miał zastosowania art. 2 ustawy zmieniającej. Wskazany wyżej wniosek został procesowo załatwiony na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie administracyjnej.

Według kpa w brzmieniu obowiązującym od 16 września 2021 r. (w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji można wydać następujące indywidualne akty administracyjne kończące to postępowanie: 1) postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 61a § 1 albo art. 158 § 3 kpa); 2) decyzje: a) umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 105 kpa), b) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji (brak okoliczności z art. 158 § 3 kpa brak przesłanek nieważności z art. 156 § 1 kpa), c) stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazującą okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji (brak okoliczności z art. 158 § 3 kpa, istnieje przesłanka nieważności z art. 156 § 1 kpa, ale występuje przeszkoda nieważności z art. 156 § 2 kpa), d) stwierdzającą nieważność decyzji (brak okoliczności z art. 158 § 3 kpa, istnieje przesłanka nieważności z art. 156 § 1 kpa i nie występuje przeszkoda nieważności z art. 156 § 2 kpa).

Sąd zwraca uwagę, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji inicjowanej na wniosek strony obowiązują sztywne reguły procedowania. W sprawie tej wydawane są decyzje merytoryczne o charakterze związanym. To zatem, czy strona w postępowaniu nieważnościowym żąda stwierdzenia nieważności decyzji, czy stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa nie wiąże organu nadzoru. Jeżeli bowiem decyzja jest obciążona wadą nieważności i nie wystąpią okoliczności wskazane w art. 158 § 2 i 3 kpa, to organ zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, mimo tego, że strona wnosiła o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Trzeba mieć na uwadze to, że tak, a nie inaczej sformułowane, żądanie zawarte w podaniu strony, samo w sobie, nie kreuje indywidualnej sprawy administracyjnej załatwianej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. O takim, a nie innym, rodzaju indywidualnej sprawy administracyjnej decydują przepisy prawa zawarte w ogólnej procedurze administracyjnej (kpa) lub w przepisach szczególnych.

Mając powyższe na uwadze należało zgodzić się z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że postępowanie, którego wszczęcia domagali się wnioskodawcy w podaniu z [...] września 2021 r. nie mogło być wszczęte z przyczyn przedmiotowych. Żądania zawartego w podaniu stron nie można bowiem przyporządkować do żadnej przewidzianej w przepisach prawa indywidualnej sprawy administracyjnej załatwianej poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

Nie ma przy tym wątpliwości, że skarżący poprzez złożenie wniosku z [...] września 2021 r. nie żądali uruchomienia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności (w całości) orzeczenia administracyjnego Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r. nr [...].

Według stanu na datę wydania zaskarżonego postanowienia: 1) postępowanie z wniosku Zakładów C. J. W. S.A. w W. z [...] sierpnia 2001 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r. nr [...], w zakresie dotyczącym nieruchomości o pow. [...] ha pochodzącej z majątku "Osada Nr [...] Kolonia K.-S.", oznaczonej jako dział I i III na planie z 1937 r. zostało zakończone na etapie odwoławczym ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2021 r. nr [...], w części dotyczącej gruntu z działu I pochodzącego z majątku "Osada Nr [...] Kolonia K.-S.". Decyzja ta została zaskarżona do WSA w Warszawie przez Miasto W. i Skarb Państwa – Prezydenta W. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 2671/21). W części dotyczącej gruntu z działu III pochodzącego z majątku "Osada Nr [...] Kolonia K.-S." postępowanie odwoławcze znajduje się w toku, jak wskazano w nieprawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 24 lutego 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 363/21; 2) postępowanie z wniosku J.P., E. W., D.Z., Z. W., S.W., P. R., M. R., E. L., P.W. z [...] grudnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r. nr [...] dotyczącego nieruchomości o pow. [...] ha pochodzącej z majątku "Osada Nr [...] Kolonia K.-S.", oznaczonej jako dział II na planie z 1937 r. zostało zakończone ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2019 r. nr [...]. Decyzja ta została uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z 10 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 440/20, ale wyrok jest nieprawomocny.

Z powyższego wynika, że w sprawie o stwierdzenie nieważności zainicjowanej przez J. P., E. W., D. Z., Z. W., S. W., P. R., M.R., E. L., P. W. wnioskiem z [...] grudnia 2012 r. postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją z [...] grudnia 2019 r. W dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) to postępowanie było zakończone. Wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 440/20 uwzględniający skargę nie ma skutku wstecznego. Poza tym wyrok ten był nieprawomocny w dacie wydania zaskarżonego postanowienia (20 października 2021 r.). Zatem zgodnie z art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi na akt, nie wywoływał on skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowiłby inaczej (co nie miało miejsca). Z powyższego przepisu wynika, że wyrok, jeszcze nieprawomocny, nie pozbawił uchylonego aktu (decyzji) bytu prawnego. Gdyby było inaczej, to przepis przewidujący wstrzymanie skutków prawnych uchylanego aktu byłby zbędny (nie można wstrzymać skutków prawnych aktu nieistniejącego). Zatem wyrok nieprawomocny, do czasu uprawomocnienia się wyroku, zawiesił jedynie skutki prawne jakie wywoływał uchylany akt (akt taki nie ma w tym okresie waloru aktu prawomocnego w rozumieniu art. 269 kpa). Dopiero po uprawomocnieniu się wyroku uwzględniającego skargę na skutek oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg kasacyjnych Miasta W. i Skarbu Państwa – Prezydenta W. (czego Sąd w niniejszej sprawie nie ocenia) uchylona decyzja straci byt prawny, a co za tym idzie, definitywnie zgasną jej skutki prawne (art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Wobec tego, nie jest tak jak twierdzą skarżący w skardze, że 20 października 2021 r., tj. w dacie oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania z wniosku z [...] września 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien dojść do przekonania, że na skutek uchylenia decyzji z [...] grudnia 2019 r. wyrokiem o sygn. akt I SA/Wa 440/20 w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej, mogło zostać umorzone postępowanie nieważnościowe z mocy prawa, a skarżącym przysługuje prawo do wystąpienia z nowym wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Sąd nie podziela stanowiska skarżących zaprezentowanego w skardze, że skierowany do organu administracji publicznej – Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek z [...] września 2021 r. o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa orzeczenia administracyjnego Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r. nr [...] mógł spowodować skuteczne wszczęcie postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, jeżeliby przyjąć, że jego podstawę prawną stanowiłby art. 160 § 1 kpa ewentualnie art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 156 § 1 oraz art. 1 pkt 1 kpa.

Zgodnie z art. 160 § 1 kpa stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Przepis ten (wraz z § 2, 3 i 6) ma zastosowanie do roszczeń cywilnoprawnych o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 kpa stwierdzono po tym dniu. W tych sprawach właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym (por. uchwała pełnego składu SN z 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10).

Wedle zaś art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy ostateczna decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

Przepisy te stanowią podstawę prawną odpowiedzialności Skarbu Państwa za niezgodną z prawem ostateczną decyzję, a więc za wyrządzenie szkody poszkodowanemu przy wykonywaniu władzy publicznej. Przepisy te regulują stosunki cywilnoprawne rozstrzygane w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (art. 1 kc w zw. z art. 1 i art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Przepisy te nie kreują indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, w której oceniane byłyby przesłanki z art. 156 § 1 kpa. W konsekwencji przepisy te nie wskazują organu administracji publicznej właściwego rzeczowo do prowadzenia tego typu postępowań jako postępowań administracyjnych i do wydawania decyzji administracyjnych kończących te postępowania.

Wobec tego, nawet gdyby przyjąć, że podstawę materialnoprawną wniosku z 15 września 2021 r. stanowiłyby art. 160 § 1 kpa ewentualnie art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 156 § 1 oraz art. 1 pkt 1 kpa, to i w takim przypadku Minister byłby zobligowany do zastosowania art. 61a § 1 kpa, skoro powoływane wyżej przepisy art. 160 § 1 kpa oraz art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego nie mogą stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej w administracyjnej sprawie indywidualnej.

Zasada praworządności z art. 7 Konstytucji RP, mająca rozwinięcie w art. 6 kpa, stoi na przeszkodzie generowaniu określonych typów indywidualnych spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 kpa, nieprzewidzianych wyraźnie przepisami prawa. Organ administracji publicznej może tylko tyle do czego ma wyraźną podstawę prawną.

Mając powyższe na uwadze Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ze względu na sposób sformułowania żądania przez profesjonalnego pełnomocnika, prawidłowo zakwalifikował podanie z [...] września 2021 r. jako oparte na art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa i ocenił, czy dopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sprawie adekwatnej do sformułowanego żądania wniosku.

Wobec tego, że takiej indywidualnej sprawy administracyjnej, jaka wynika z żądania wniosku, nie przewidują przepisy prawa, Minister jako adresat podania, prawidłowo zastosował art. 61a § 1 kpa, skoro – jak przewiduje ten przepis - gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Brak w przepisach prawa określonego rodzaju indywidualnej sprawy administracyjnej uniemożliwia wszczęcie właściwego dla tej sprawy postępowania administracyjnego, co stanowi nieusuwalną przeszkodę przedmiotową (inną uzasadnioną przyczynę) do nadania wnioskowi strony dalszego procesowego biegu.

Ze względu na charakter zaskarżonego aktu, przedmiot niniejszej sprawy, ramy czasowe oceny legalności zaskarżonego aktu, Sąd nie mógł odnieść się do podnoszonych w skardze kwestii zapewnienia w przyszłości skarżącym prawa do sądu i prawa do dochodzenia należnych im praw (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Zagadnienie to wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy. Obecnie sprawa o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r. nr [...] w części nie jest prawomocnie zakończona (grunty z działu I i II), a w części nie jest zakończona ostatecznie (grunty z działu III). Dopiero wynik tej sprawy pozwoli na ocenę jakie dalsze środki prawne będą właściwe celem zapewnienia skarżącym ochrony prawnej.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) orzekł, jak w sentencji wyroku.