Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1760/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 6, 7, 16, 156 par. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak [...], [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak [...];[...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku K.B. i B. W. oraz wniosku W. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...],[...]- utrzymał w mocy ww. własną decyzję z dnia [...] marca 2016 r.

Uzasadniając orzeczenie, GINB wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...],[...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] września 2008 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję [...] WINB (dalej: [...]WINB") z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji PINB w [...] (dalej: "PINB") z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak: [...], nakazującej K. i J.B., w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr [...]w [...] przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem, wykonać balustradę przy schodach oraz balkonach zgodnie z § 298 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; w terminie do dnia [...] marca 2002 r.

W. B. pismem z dnia [...] marca 2016 r., oraz K. B. i B. W. pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] marca 2016 r.

Po zapoznaniu się ze złożonymi wnioskami oraz dokonaniu ponownej analizy całości sprawy GINB stwierdził, co następuje.

Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem.

W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności bada się więc, czy sporna decyzja była dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., w chwili jej wydawania. Uregulowanie zawarte w art. 156 K.p.a. obliguje organ administracyjny do wszczęcia i prowadzenia postępowania w nowej sprawie, w której nie orzeka on co do istoty sprawy rozstrzygniętej nawet wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny.

Jak wynika z akt sprawy, K. i J. B. wybudowali budynek mieszkalny na działce nr ewid. [...] w [...] na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Urząd Miejski w [...] z dnia [...] lipca 1988 r., znak: [...]. Podczas kontroli przeprowadzonej przez organ powiatowy w dniu [...] sierpnia 1995 r. stwierdzono, że ten budynek odbiega od projektu technicznego, w szczególności niezgodnie z warunkami pozwolenia wykonano poddasze i dach budynku. Miał być dach 3- spadowy, natomiast wykonano dach 2-spadowy, brak jest w dachu tzw., Jaskółki''. W protokole z oględzin z dnia [...] marca 1998 r. PINB stwierdził m.in., że schody wejściowe wyposażone są w balustradę, a do wykonania pozostaje wykonanie balustrad na balkonach. Podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu [...] marca 2000 r., stwierdzono na podstawie pierwotnego projektu, że budynek jest zrealizowany niezgodnie z pozwoleniem wydanym w sprawie znak: [...].

W związku z powyższym, organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2001 r., znak: [...], zobowiązał inwestorów do przedłożenia opinii technicznej określającej, czy budynek mieszkalny zlokalizowany na dz. nr [...] w [...] został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną, warunkami technicznymi i Polskimi Normami oraz określającej, czy wybudowany budynek nie powoduje naruszenia interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W dniu [...] stycznia 2001 r. do PINB wpłynęła opinia techniczna sporządzona przez A. M..

Pismem z dnia [...] lutego 2001 r., znak: [...], PINB wezwał K. i J. B. do uzupełnienia braków przedłożonej opinii technicznej poprzez szczegółowe ustosunkowanie się do wszystkich dokonanych odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, jak również warunków pozwolenia na budowę i ustaleń miejscowego planu ogólnego miasta [...], sprecyzowanie twierdzenia o nienaruszaniu przez wybudowany budynek mieszkalny interesu osób trzecich oraz przedłożenia informacji o przeznaczeniu dz. nr [...] w Miejscowym Planie Ogólnym Miasta [...], w terminie do dnia [...] kwietnia 2001 r., pod rygorem negatywnych następstw dowodowych.

Następnie, wobec niewykonania wezwania zawartego w ww. piśmie, PINB postanowieniem z dnia [...] maja 2001 r., znak: [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...] przy ul. [...] w [...] prowadzone przez inwestorów. K. i J. B., jako wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu.

PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2Pr. bud., nakazał K. i J. B. wykonać balustradę przy schodach oraz balkonach zgodnie z § 298 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; w terminie do dnia [...] marca 2002 r.

[...] WINB decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] stwierdził nieważność ww. decyzji organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2001 r., w uzasadnieniu wskazując, że zgromadzony przez PINB materiał dowodowy był, w dacie wydania weryfikowanej decyzji niewystarczający dla sformułowania przez PINB nakazu w/w decyzji. W aktach postępowania w/w organu brak jest bowiem, poza jednostronicową opinią techniczną autorstwa A. M., przygotowanej przez osobę uprawnioną ekspertyzy technicznej zawierającej, popartą stosownymi badaniami i wyliczeniami ocenę prawidłowości, wykonania robót budowlanych zrealizowanych w warunkach istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę oraz w razie potrzeby wykaz robót, których wykonanie jest konieczne, aby doprowadzić przedmiotowy budynek mieszkalny do stanu zgodnego z przepisami. Poza tym PINB nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i jednoznaczny, zasadniczej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kwestii, tj. dopuszczalności oraz sposobu doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami.

Decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak: [...], GINB utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2008 r., stwierdzając w uzasadnieniu, że zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, do czego organ jest zobowiązany stosownie do art. 80 K.p.a., następuje jedynie w sytuacji, gdy wszystkie możliwości jego zgromadzenia w przeświadczeniu organu zostały już wykorzystane. Nie egzekwując obowiązku uzupełnienia złożonej do akt opinii, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji zaniechał zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. PINB opierając się na opinii biegłego, która w żaden sposób nie odzwierciedlała stanu faktycznego i sprzecznie z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, naruszył art. 77 § 1 K.p.a..

W postępowaniu administracyjnym, wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 K.p.a.. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a., decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji.

Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 K.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W postępowaniu administracyjnym ustala się fakty po to, aby zadecydować i przesądzić o zastosowaniu jakiejś normy prawa materialnego. Organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej. Mając obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 i 7 K.p.a.), organ musi rozpoznać sprawę co do istoty na podstawie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.

W świetle przedstawionego powyżej stanu faktycznego i prawnego GINB uznał, że jego decyzja z dnia [...] września 2008 r., nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., i nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Do rażącego naruszenia prawa dochodzi wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie i wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem, czyli, że organ administracyjny nałoży na stronę obowiązek, przyzna uprawnienie lub odmówi jego przyznania wbrew literalnemu brzmieniu obowiązującego przepisu. Należy więc przyjąć, że rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy organ administracji publicznej zamierza nawiązać stosunek materialno prawny, mimo że w świetle prawa materialnego stosunek taki nie może zostać nawiązany.

K. B. i B. W. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] marca 2016 r. wskazały, że GINB skupił swoją uwagę na brakach w opinii technicznej, a nie zauważył, iż art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w 2001 r. nie dawał podstawy żądania przez organu nadzoru budowlanego dostarczenia dokumentów, ekspertyz, i ocen (...). Odnosząc się do ww. zarzutu GINB wskazał, że PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane nakazał wykonać balustradę przy schodach oraz balkonach. Zgodnie z ww. przepisem przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Natomiast postanowieniem z dnia [...] stycznia 2001 r., znak: [...], organ powiatowy zobowiązał K. i J. B. do przedłożenia opinii technicznej powołując się na art. 123 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, że GINB nie zauważył, że organ nadzoru budowlanego I instancji naruszył przepisy prawa nakładając obowiązek przedłożenia opinii technicznej oraz wstrzymując roboty budowlane w 2001 roku przy budynku, który już w dniu [...] września 1998 r. decyzją Urzędu Rejonowego w [...] Znak: [...] został oddany do użytkowania, należało wskazać, że jak wynika z akt przedmiotowej sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1998 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję Kierownika Urzędy Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1998 r., znak: [...], zezwalającą K. i J. B. na użytkowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...] w [...] przy ul. [...]. Biorąc powyższe pod uwagę należało również wskazać, że w związku z faktem, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1998 r., została wyeliminowana z obrotu prawnego, możliwe było prowadzenie przez organ powiatowy postępowania naprawczego w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, że GINB dokonał jedynie ogólnikowego zbadania pozytywnych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. natomiast nie zbadał czy nie zachodzi jedna z negatywnych przesłanek wymienionych a art. 156 § 2 K.p.a. organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt. 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć łat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W zakresie natomiast do zarzutu, że GINB nie zauważył również, że w dniu [...] sierpnia 2007 r. zostało wydane potwierdzenie zgłoszenia obiektu budowlanego do użytkowania, należało wskazać, że organ nadzoru, dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji w związku z powyższym stwierdza się, że w świetle poczynionych ustaleń ww. argument Skarżących pozostaje bez wpływu na zasadność niniejszego rozstrzygnięcia.

Z taką decyzja nie zgodziła się skarżąca K. B., która pismem datowanym na [...] lipca 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję w całości, zarzucając jej:

"1. obrazę prawa materialnego, a to art. 51 ust. 7 w związku z art. 54 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że dopuszczalne jest prowadzenie postępowania naprawczego w przypadku istnienia w obrocie prawnym decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego (wobec braku podstaw do wydania takiej decyzji) oraz wobec upływu materialno prawnego terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu określonego w art. 54 Prawa budowlanego (po zawiadomieniu organu o zakończeniu budowy), co w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2008 r.,

2. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 16 K.P.A. poprzez odmowę stwierdzenia decyzji z dnia [...] września 2008 r., która jest niezgodna z istniejącą w obiegu prawnym prawomocną decyzją Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. (znak: [...]),

3. naruszeniu przepisów postępowania, a to art. 8, 11 i 107 § 3 K.P.A. poprzez brak należytego uzasadnienia przyczyn odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2008 r., w szczególności poprzez brak dokonania analizy wpływu decyzji Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. (znak: [...]), odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego (wobec braku podstaw do wydania takiej decyzji) oraz wobec upływu materialno prawnego terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu określonego w art. 54 Prawa budowlanego na możliwość prowadzenia postępowania naprawczego".

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji GINB z dnia [...] maja 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania "przed organem administracyjnym oraz Sądem".

Uzasadniając skargę, podniosła, że po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dnia 21 lipca 2006 r. sygn. II SA/Kr 75/03 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie i poprzedzającej jej decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] września 2002 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, organ ponownie przeprowadził postępowanie naprawcze i wskazał, że budynek mieszkalny został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego oraz z uwagi na zmianę przepisów odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku wskazując, że właściwą procedurą będzie zawiadomienie o zakończeniu budowy. Wyeliminowanie z obrotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 2002 r. nie niweczyło skutków dokonanego przez skarżącą zawiadomienia o zakończeniu budowy, wobec upływu materialno prawnego terminu do wniesienia sprzeciwu, określonego w art. 54 Prawa budowlanego.

W takiej sytuacji, organ prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2001 r. powinien z urzędu "wiedzieć, że organ nadzoru budowlanego nie będzie miał prawa do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, z uwagi na dokonane przez Inwestorów (zgodnie z obowiązującymi przepisami) zawiadomienia o zakończeniu budowy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że uzyskanie przez Inwestorów decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego oraz wobec upływu materialno prawnego terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu określonego w art. 54 Prawa budowlanego (po zawiadomieniu organu o zakończeniu budowy) pozbawia organ nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r. znak: [...] ponieważ postępowanie naprawcze zostało zakończone".

Dokonane przez inwestorów w 2007 r. zgłoszenie o zakończeniu budowy poprzedzone było przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w toku którego organ dokonał sprawdzenia legalności budynku mieszkalnego i wykonanych robót (co potwierdza decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r.). Pomimo to organ konsekwentnie ignoruje fakt funkcjonowania w obrocie prawnym niewzruszonej decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie (z uwagi na brak podstawy prawnej do takiego żądania) oraz dokonanego przez skarżącą zgłoszenia.

Wprawdzie w 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyeliminował z obrotu decyzję z 2002 r. o pozwoleniu na użytkowanie, nie zniweczyło to jednak skutków dokonanego w 2007 r. (a więc później) zgłoszenia do użytkowania, a to wobec upływu materialno prawnego terminu do wniesienia sprzeciwu, określonego w art. 54 ustawy Prawo budowlane. Niewątpliwie wszelkie prace budowlane zostały wykonane na długo przed zgłoszeniem zakończenia budowy. Wobec czego stwierdzenie przez organ w 2008 r. nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r. (znak: [...]) i prowadzenie obecnie postępowania naprawczego jest bezprzedmiotowe gdyż organ nie może wydać decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy.

W ocenie skarżącej, stwierdzenie nieważności decyzji w 2008 r. i otwarcie na nowo postępowania naprawczego nie ma podstawy prawnej.

Istnienie w obrocie prawnym decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego oraz wobec upływu materialno prawnego terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu określonego w art. 54 Prawa budowlanego (po zawiadomieniu organu o zakończeniu budowy) determinować powinno postawę organów nadzoru budowlanego w kwestii ewentualnego prowadzenia procedury naprawczej przewidzianej w art. 50-51 Prawa budowlanego. Wspomniane dokumenty są swoistym potwierdzeniem legalności. Nie można zatem prowadzić postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, którego zgodność z prawem potwierdza inny akt administracyjny, bowiem taka sytuacja sprzeczna jest z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności - tj. art. 6 i 7 k.p.a. - i narusza zaufanie do organów prawa.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja GINB jest prawidłowa i nie narusza prawa, a to z tego powodu, że badana ponownie przez ten organ, na skutek wniosku skarżącej, decyzja tego organu z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], [...], którą GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] września 2008 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2001 r. nie była obarczona wadą nieważności. Dlatego też skarga nie jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia organu administracji publicznej, które zakończyło się kontrolowanymi w niniejszym postępowaniu decyzjami GINB, jest postępowaniem szczególnego rodzaju. Jego przedmiotem, a zarazem wyznacznikiem granic dopuszczalności badania, jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, objęta kontrolą organu, była obarczona którąkolwiek z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc, czy dana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Treść zarzutów i uzasadnienie skargi, wniosku o stwierdzenie nieważności oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazują, że skarżąca zarzuca kontrolowanej decyzji GINB rażące naruszenie prawa, a więc wadę stypizowaną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Jak jednak podkreśla R. Kędziora w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego (kom. do art. 156), Wyd. 4, Warszawa 2014 r., rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (tak też B. Adamiak, w komentarzu do art. 156 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016). O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (tak słusznie NSA w wyroku z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, Nr 2, s. 26).

W aspekcie podnoszonych w uzasadnieniu skargi wątpliwości co do poprawnej oceny przez GINB prawidłowości kwestionowanej decyzji tego organu, ale także i decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2001 r., należy wskazać, że zgodnie z podzielanym w całości przez tut. Sąd stanowiskiem R. K. (op. cit.) "za rażące może być uznane tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa, s. 104). ".

Ponadto, NSA w wyroku z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 (ONSA 1993, Nr 1, poz. 23) wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, że "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (...)".

Zgodnie z - w pełni podzielanym przez tut. Sąd - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2016 r., VII SA/Wa 2822/15, "dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 KPA. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej".

Na uwagę zasługuje stwierdzenie WSA w Warszawie, zawarte w cyt. wyżej fragmencie uzasadnienia, że istotnym jest uznanie, iż stwierdzane naruszenie prawa ma mieć znacznie większą wagę, niż stabilność decyzji.

Jak ponadto słusznie wyjaśnił NSA w wyroku z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, Nr 1, poz. 50 z komentarzem H. Starczewskiego, GAP 1989, Nr 24, s. 45), rażąco narusza prawo decyzja administracyjna, która została wydana wbrew jednoznacznemu zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów prawa materialnego.

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy, będącej przedmiotem orzeczenia tut. Sądu należy stwierdzić, co następuje. Dokonując kontroli własnej decyzji z dnia [...] września 2008 r., znak: [...], GINB zobowiązany był do zbadania, czy utrzymując w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] lipca 2008 r. nie naruszył rażąco prawa, działając wbrew dyspozycji jakiegoś przepisu materialno prawnego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, GINB przeprowadził ww. kontrolę w sposób prawidłowy i wyczerpujący, a wynik tego postępowania doprowadził organ do podjęcia decyzji zgodnej z prawem (a więc ważnej). Podnoszone przez skarżącą zarzuty, dotyczące naruszenia art. 51 ust. 7 w związku z art. 54 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że dopuszczalne jest prowadzenie postępowania naprawczego w przypadku istnienia w obrocie prawnym decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego (wobec braku podstaw do wydania takiej decyzji) oraz wobec upływu terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu określonego w art. 54 Prawa budowlanego (po zawiadomieniu organu o zakończeniu budowy) nie są zasadne. GINB bowiem, wydając zaskarżoną decyzję, nie przesądzał w żaden sposób o tym, czy postępowanie naprawcze może lub nie może być prowadzone. Organ ten oceniał bowiem pod katem zgodności z prawem wyłącznie decyzję [...] WINB, ta zaś decyzja również nie dotyczyła kwestii, podnoszonej w skardze.

\Należy bowiem przypomnieć, że decyzja [...] WINB z dnia [...] lipca 2008 r. uzasadniona była wyłącznie tym, że organ I instancji, nakładając oznaczone obowiązki na inwestora w prowadzonym postępowaniu naprawczym, rażąco naruszył art. 51 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. oraz art. 7 i 77 k.p.a., co nakazywało – zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - stwierdzić jej nieważność. Ani więc [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, ani tym bardziej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie orzekali w przedmiocie dopuszczalności prowadzenia postępowania naprawczego, a jedynie w kwestii dopuszczalności nałożenia - w określonym stanie faktycznym i w świetle zebranych w sprawie dowodów - oznaczonych obowiązków na inwestora i ważności prawnej takiego orzeczenia.

Należy wyraźnie stwierdzić, że ani decyzja GINB z 2008 r., ani utrzymana w mocy decyzja [...] WINB nie przesądzają kwestii, podnoszonej przez skarżących i nie dotyczą materii dopuszczalności prowadzenia postępowania naprawczego w sytuacji uprzedniego zgłoszenia budynku do użytkowania, dokonanego przez inwestora. Taka kwestia podlegała będzie rozważeniu, ale dopiero przez organ nadzoru budowlanego I instancji i – w wypadku błędnego prawnie postępowania tego organu – może być przedmiotem odrębnej kontroli, w postępowaniu odwoławczym.

Skoro – wobec wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2001 r., określonych w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. – [...] WINB słusznie orzekł o stwierdzeniu nieważności takiej decyzji, to nie można zarzucać utrzymującej w mocy to orzeczenie decyzji GINB z 2008 r. naruszenia prawa, i to w sposób rażący. Dlatego też, kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja GINB z [...] maja 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z [...] marca 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji GINB z [...] września 2008 r. została podjęta zgodnie z prawem i nie narusza go w żaden, a nie tylko w rażący, sposób.

Nieuzasadniony okolicznościami sprawy jest ponadto zarzut naruszenia art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a., poprzez – jak wskazuje skarżąca - brak należytego uzasadnienia przyczyn odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2008 r., w szczególności poprzez brak dokonania analizy wpływu decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2007 r. odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego (wobec braku podstaw do wydania takiej decyzji) oraz wobec upływu terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu określonego w art. 54 Prawa budowlanego na możliwość prowadzenia postępowania naprawczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że uzasadnienia obu kontrolowanych decyzji odpowiadają w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a., gdyż zawierają wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji powinny znajdować się wyłącznie te ustalenia faktyczne i prawne, które dotyczą sprawy. Subiektywne przekonanie strony, że w jej odczuciu istotne składniki uzasadnienia zostały pominięte, nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości orzeczenia. Jak zostało to już wyjaśnione powyżej, analiza wpływu decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2007 r. odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego nie jest w sprawie potrzebna; nie dotyczy bowiem przedmiotu sprawy, a więc rażącego naruszenia prawa przez PINB w decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r. Kwestia wspomnianej "analizy", co należy ponownie podkreślić, związana jest z oceną zasadności prowadzenia postępowania naprawczego, a to nie było przedmiotem rozważań i orzekania organów administracji publicznej w sprawie zakończonej wyrokiem tut. Sądu.

Podobnie, zarzut naruszenia art. 16 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2008 r., która "jest niezgodna z istniejącą w obiegu prawnym prawomocną decyzją Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. (znak: [...]) " jest chybiony, a to właśnie z przyczyn, na które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazywał powyżej.

Decyzja GINB z 2008 r., której ustalenia nieważności odmówił GINB decyzjami, kontrolowanymi przez tut. Sąd, w żadnej mierze nie jest zgodna lub niezgodna ze wskazaną decyzją PINB. Po prostu, przedmiot obu ww. decyzji jest odmienny, zaś treść ich rozstrzygnięcia nie powoduje żadnego przenikania się rozstrzyganych kwestii prawnych lub stanów faktycznych w sposób, który wskazywałby na jakikolwiek związek wzajemny tych orzeczeń.

Dlatego też, z przyczyn wyżej wymienionych, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.