Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1286/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 26a us. 1a(1) i ust. 1a(2); art. 26a ust. 11 pkt 1; ar. 49e us. 1 i2
journal: Dz.U. 2019 poz 1172
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi [...] – [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] L.dz.[...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz [...] [...] – [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] kwotę 6 986 zł (słownie: sześć tysięcy dziewięćset osiemdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: "Skarżąca" lub "Strona") jest decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "organ" lub "Prezes PFRON") z dnia [...] maja 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie nakazania stronie zwrotu środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Na podstawie analizy zgromadzonej w toku postępowania dokumentacji, w oparciu o art. 26a ust 1a1 pkt 3 i ust. 1a2, art. 26a ust. 11 pkt 1, art. 49e ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą o rehabilitacji" oraz na podstawie informacji uzyskanych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że Strona nie opłaciła składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz FP i FGŚP w terminie wynikającym z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300 ze zm.) zwanej dalej: "usus" za okresy rozliczeniowe: luty, marzec 2015 r., maj, czerwiec, lipiec 2018 r. Prezes PFRON decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nakazał stronie zwrot środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych za okresy:

- styczeń 2015 w kwocie [...] zł;

- luty 2015 w kwocie [...] zł;

- kwiecień 2018 r. w kwocie [...] zł

- maj 2018 r. w kwocie [...]zł

- czerwiec 2018 r. w kwocie [...] zł

wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia uzyskania poszczególnych kwot dofinansowania do dnia dokonania zwrotu.

Rozpoznając sprawę ponownie, na skutek wniosku Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lutego 2020 r. Prezes Zarządu PFRON, decyzją z dnia [...] maja 2020 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2020 r., nakazując Stronie zwrot środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za wskazane okresy sprawozdawcze w łącznej kwocie [...] złotych wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, licznymi od dnia ich uzyskania do dnia wpłaty na konto PFRON.

Prezes PFRON powołał art. 47 ust. 1 pkt 3 usus i stwierdził, że należności składkowe winny być uiszczone do 15-tego każdego m-ca za miesiąc ubiegły, co w sprawie nie miało miejsca.

Organ przywołał również treść art. 2 ust. 4 a, art. 26a ust. 1a1 pkt 3, ust. 1a2, ust. 11 pkt 1 oraz art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji i podkreślił, że z analizy dokumentów wynika, iż składki na ZUS za okresy objęte postępowaniem nie były opłacone w obowiązującym płatnika terminie. Z analizy wpłat wynika, że wpłat należności składkowych za wskazane okresy dokonywano z uchybieniem 14-dniowego terminu, wynikającego z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji. Prezes PFRON w odniesieniu do spornych miesięcy stwierdził, że skarżący zarówno dokonał wpłaty należności składkowych z uchybieniem 14-dniowego terminu, wynikającego z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, jak też wpłaty dokonane z uchybieniem terminu, przekroczyły wysokość 2% składek należnych za ten miesiąc.

Prezes PFRON przypomniał, że z miesięcznych informacjach o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych INF-D-P za okresy sprawozdawcze w PFRON: styczeń 2015 r., luty 2015 r., kwiecień 2018 r., maj 2018 r., czerwiec 2018 r. wynika, iż wynagrodzenie płacone było w następnym miesiącu, za który pracownik pobrał wynagrodzenie, a obowiązek opłacenia składek powstaje z chwilą wypłaty wynagrodzenia. Wobec powyższego wnioskom Wn-D za okresy: styczeń 2015 r., luty 2015 r., kwiecień 2018 r., maj 2018 r., czerwiec 2018 r. odpowiadają deklaracje ZUS za okresy rozliczeniowe: luty 2015 r., marzec 2015 r., maj 2018 r., czerwiec 2018 r., lipiec 2018 r. Podstawę naliczenia składek ZUS stanowi przychód w rozumieniu PDOF z tytułu zatrudnienia w ramach stosunku pracy. W związku z powyższym obowiązek zapłaty składek powstaje z chwilą wypłaty wynagrodzenia.

Organ przywołał rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2008 r. poz. 465, ze zm., dalej: "rozporządzenie z 18 kwietnia 2008 r.") w odniesieniu do należności za okresy sprawozdawcze PFRON za luty, marzec 2015 r. oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1841, dalej: "rozporządzenie z 21 września 2017 r.") w odniesieniu do należności za 2018 r. Podkreślił, że zarówno w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, jak i wskazanych wyżej rozporządzeniach Rady Ministrów, brak jest norm prawnych, czy też odniesienia do przyznania pierwszeństwa w rozliczaniu składek na ubezpieczenia społeczne dla osób niepełnosprawnych, a potem na pozostałych zatrudnionych. Zauważył także, że z treści powyższych rozporządzeń, rozliczenia dokonuje się proporcjonalnie i w określonej kolejności.

Prezes PFRON wskazał, że art. 34 ust. 1 oraz ust. 2 usus wskazują, że Zakład zapewnia rzetelność i kompletność informacji gromadzonych na kontach ubezpieczonych i na kontach płatników składek w sposób uregulowany niniejszą ustawą. Informacje zawarte na koncie ubezpieczonego i koncie płatnika składek prowadzonych w formie elektronicznej, które przekazane zostały w postaci dokumentu pisemnego albo elektronicznego, są środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym i sądowym.

Organ zauważył, że z pism ZUS z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2019 r. wynika, że w przypadku strony przekroczony został 14 - dniowy termin na poniesienie przez pracodawcę kosztów płacy za okresy rozliczeniowe w ZUS: luty 2015 r., marzec 2015 r., maj 2018 r., czerwiec 2018 r., lipiec 2018 r., co oznacza, że dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze w PFRON: styczeń 2015 r., luty 2015 r., kwiecień 2018 r., maj 2018 r czerwiec 2018 r. było nienależne.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 roku, Skarżąca złożyła skargę i wniosła o uchylenie obydwu decyzji Prezesa PFRON oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego tj.:

- art. 7 i art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "kpa") w związku z art. 26a ust. 1a1pkt 3 i art. 2 pkt. 4a ustawy o rehabilitacji poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie uznania iż skarżąca nieterminowo poniosła koszty płacy za okresy sprawozdawcze objęte decyzją, względnie stwierdzenie powyższej okoliczności mimo niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w niezbędnym zakresie, w tym mimo odmowy przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez Skarżącą;

- art. 26a ust. 1a1pkt 3 i art. 2 pkt. 4a ustawy o rehabilitacji w związku z § 12 rozporządzenia z 21 września 2017 r. poprzez błędną wykładnię, sprzeczną także z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (powoływanej dalej jako "Konstytucja RP"), polegającej na uznaniu, że z sytuacją nieterminowego przez pracodawcę kosztów płacy za okres sprawozdawczy objęty wnioskiem o dofinansowanie mamy do czynienia także wówczas gdy pracodawca poniósł te koszty terminowo, jednakże dokonane przez niego wpłaty zostały na podstawie przepisu w randze rozporządzenia rozliczone w późniejszym terminie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na należności składkowe za okresy wcześniejsze, nieobjęte wnioskiem o dofinansowanie;

- art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 2 pkt. 4a ustawy o rehabilitacji poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż pracodawca nie posiada prawa do otrzymywania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie tylko w przypadku nieterminowego poniesienia kosztów płacy za okres sprawozdawczy objęty wnioskiem o dofinansowanie, ale także w przypadku posiadania jakichkolwiek innych zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych;

- w efekcie naruszenie art. 26a ust. 1a1 pkt 3 w związku z art. 26a ust. 11 pkt 1 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji nakazującej zwrot środków do Funduszu otrzymanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń wypłaconych osobom niepełnosprawnym za miesiące styczeń - luty 2015 r. oraz kwiecień -czerwiec 2018 r., mimo spełnienia przez Skarżącą wszystkich materialnoprawnych przesłanek otrzymania dofinansowania za te okresy.

W uzasadnieniu Strona rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Prezes PFRON wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy orzekający w sprawie organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji był przepis art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym, miesięczne dofinansowanie nie przysługuje, jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni.

Wyjaśnić należy, że "koszty płacy" oznaczają, zgodnie z art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji - wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Za terminowo poniesione koszty płacy uznaje się te, które zostały poniesione w terminach wynikających odpowiednio z przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (wynagrodzenie), z ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (należności składkowe) oraz z ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (zaliczki na podatek dochodowy od wypłaconych wynagrodzeń).

W sprawie sporna jest kwestia związana z opłaceniem należności składkowych.

Przypomnieć więc należy, że zgodnie z art. 47 ust. 1 usus płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż: 1) do 10 dnia następnego miesiąca - dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie; 2) do 5 dnia następnego miesiąca - dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych; 3) do 15 dnia następnego miesiąca - dla pozostałych płatników.

W kontrolowanej sprawie Prezes PFRON uznał, że Skarżąca nie poniosła obowiązkowych składek na FUS, FUZ, FP i FGŚP za pracowników niepełnosprawnych objętych wnioskiem Wn-D za miesiące: styczeń - luty 2015 r. oraz kwiecień - czerwiec 2018 r. (deklaracje ZUS: luty, marzec 2015 r., maj, czerwiec, lipiec 2018 r.) - w terminie określonym w art. 47 ust. 1 pkt 3 usus z uchybieniem 14 dni.

W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie powyższego stanowiska.

Podkreślić przede wszystkim należy, że w przepisie art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, ustawodawca posłużył się zwrotem "poniesione" – w odniesieniu do wynikającego z art. 47 ust. 1 usus obowiązku pracodawcy opłacenia składek za dany miesiąc. Językowa wykładnia omawianego przepisu przemawia zatem za przyjęciem, że chodzi o faktyczne (rzeczywiste) poniesienie składek, czyli ich opłacenie przez pracodawcę, nie zaś o ich rozliczenie czy zaksięgowanie przez ZUS. Przemawia za tym również wykładnia celowościowa, skoro wprowadzenie tego przepisu do ustawy o rehabilitacji niewątpliwie miało służyć dyscyplinowaniu pracodawców w terminowym ponoszeniu kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych za dany okres rozliczeniowy. Godzi się zatem przyjąć, że decydujące znaczenie dla wykazania przez organ ziszczenia się dyspozycji przepisu art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, winno mieć ustalenie, w jakiej dacie pracodawca poniósł (opłacił) należne za dany miesiąc składki za pracowników niepełnosprawnych. Dopiero zaś jednoznaczne stwierdzenie, że pracodawca nie opłacił składek w terminie, a nadto, że nie nastąpiło to również w ciągu kolejnych 14 dni nakłada na organ obowiązek zażądania zwrotu już przyznanej pomocy publicznej.

Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy, Prezes PFRON oparł się wyłącznie na informacjach uzyskanych od ZUS, z których zdaniem sądu nie wynika po pierwsze to, w jakiej dacie skarżący poniósł składki za pracowników niepełnosprawnych za styczeń 2015 r., luty 2015 r., kwiecień 2018 r., maj 2018 r., czerwiec 2018 r. (deklaracje ZUS za okresy rozliczeniowe: luty 2015 r., marzec 2015 r., maj 2018 r., czerwiec 2018 r., lipiec 2018 r.), a po drugie czy uchybienie terminu określonego w art. 47 ust. 1 pkt 3 usus - nastąpiło z przekroczeniem 14 dni.

Przede wszystkim z informacji ZUS nie wynikają konkretne daty "poniesienia" składek przez Skarżącą. Zauważyć należy, że ZUS przedstawił rozliczenie należności z tytułu składek za okresy rozliczeniowe luty 2015 r., marzec 2015 r., maj 2018 r., czerwiec 2018 r., lipiec 2018 r. wskazując jedynie daty wpłat, z których zostały "rozliczone" składki. Już z tego względu nie można przyjąć, jak uczynił to organ, by daty wskazane w pismach ZUS stanowiły daty poniesienia (opłacenia) składek za sporne miesiące 2015 i 2018 r. przez skarżącego. Były to bowiem daty wpłat, z których ZUS pokrył składki należne za ten miesiąc, choć dokonane przez stronę z przeznaczeniem na opłacenie różnych okresów rozliczeniowych.

Warto przy tym wskazać na niektóre wpłaty wskazane przez ZUS, np. na wpłatę z 13 grudnia 2013 r., z której pokryto składki na ubezpieczenia zdrowotne w wysokości [...] zł, a także na kilka wpłat w różnych datach z 2014 r.

Zdaniem Sądu, wpłat dokonanych w 2013 i 2014 r. nie sposób uznać za daty poniesienia przez Skarżącą składek należnych w lutym i marcu 2015 r. Trudno zaaprobować stanowisko, że Strona opłaciła te składki na kilkanaście bądź kilka miesięcy przed obowiązkiem ich poniesienia, bowiem nie trzeba chyba przekonywać, że nie mogła np. w grudniu 2013 r. przewidzieć ani stanu zatrudnienia, ani również wysokości samych składek należnych w przyszłości (np. w lutym i marcu 2015 r.).

Po drugie zauważyć należy, że z pism ZUS nie wynikają żadne daty opłacenia składek przez Stronę, ani też daty wpłat, z których składki zostały pokryte. W pismach tych ZUS przedstawia jedynie informację dotyczącą sposobu rozliczenia konta płatnika, a nie konta konkretnego pracownika niepełnosprawnego. Co więcej nie przedstawia także dat opłacenia należnych składek za konkretny miesiąc, a także nie udziela odpowiedzi na zapytanie PFRON czy wynikające z przedstawionych przez stronę potwierdzeń przelewów kwoty zostały zaliczone na poczet składek wynikających z konkretnych deklaracji rozliczeniowych.

Z tych względów zgodzić należało się z generalnym zarzutem Skarżącej, że organ oparł się na informacjach, które nie potwierdzały stanu istniejącego w dacie złożenia wniosku o dofinansowanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że aby strona mogła uzyskać dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych musi spełniać warunki do uzyskania tej pomocy publicznej na ostatni dzień miesięcznego okresu sprawozdawczego. Jak to wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1679/19, skoro konstrukcja przepisów ustawy o rehabilitacji wskazuje na nakaz odnoszenia się do sytuacji przedsiębiorcy w chwili składania wniosku, to organ winien oceniać wniosek na dzień jego złożenia także i w kwestii spełniania przesłanek do jej otrzymania odnośnie opłacenia składek. Podkreślenia także wymaga, że przepisy ustawy o rehabilitacji dają możliwość dyscyplinowania pracodawców i uniemożliwiają dokonywanie wypłat dofinansowania na rzecz wnioskodawców niespełniających ustawowych wymogów (patrz możliwość wstrzymania dofinansowania w wypadku posiadania zaległości wobec PFRON oraz odmowy przyznania np. w wypadku znajdowania się przedsiębiorstwa w trudnej sytuacji - art. 26a ust. 8 - 9a ustawy o rehabilitacji). Badanie przesłanek do otrzymania dofinansowania obciąża Fundusz i to ten organ winien badać sytuację przedsiębiorcy na dzień złożenia wniosku.

Tym samym, zmiany w sytuacji płatnika niezwiązane z jego działaniem lub zaniechaniem nie mogą mieć wpływu na możliwość uzyskania dofinansowania. Odnosi się to również do korekt deklaracji, które mogą mieć miejsce, ale tylko w sytuacjach niezależnych do pracodawcy. Należy bowiem odróżnić sytuację, gdy pracodawca uchyla się od terminowego opłacania składek od sytuacji, gdy nieuiszczenie składki w odpowiedniej wysokości zostało wykazane po terminie złożenia wniosku i było spowodowane innymi czynnikami np. innym zakwalifikowaniem umowy zawartej przez pracodawcę, które to zakwalifikowanie zostało wykazane w drodze kontroli i spowodowało obowiązek opłacenia składek w późniejszym terminie. Rozliczenie konta płatnika jest procesem dynamicznym. A więc każda korekta deklaracji, która wymaga np. dopłacenia środków powoduje rozksięgowanie pierwotnej wpłaty i ponowne zaksięgowanie w zmienionej kwocie na koncie płatnika (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 marca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1403/19).

W tym świetle nieuprawnione było stanowisko organu, że przedstawione w toku postępowania potwierdzenia deklaracji rozliczeniowych (ZUS P DRA) wraz z potwierdzeniami operacji - w wysokości co do zasady odpowiadającej należnym składkom za sporne miesiące - nie były wystarczającymi dowodami w sprawie (były zdaniem organu niewiarygodne - nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym), z uwagi na to, że wpłaty te mogły zostać zaksięgowane jako składki za okresy wcześniejsze. Jak to zostało już bowiem podniesione, dla Prezesa PFRON miarodajna winna być data, w której pracodawca rzeczywiście poniósł składki za dany miesiąc, nie zaś data wpłaty, z której składki te zostały pokryte (zaliczone, zaksięgowane) przez ZUS. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że organy PFRON nie mogą w sposób zupełnie dowolny kwestionować przedłożonych przez Skarżącą dowodów w podstacji deklaracji ZUS oraz dowodów wpłat. Są to takie same dowody jak dowody uzyskane od ZUS. Z tym, że dowody przedstawione przez Stronę wskazują na wysokość należnych składek i datę ich poniesienia przez skarżącego. Natomiast dowody uzyskane od ZUS wskazują jedynie na sposób rozliczenia dokonanych wpłat, a więc wskazują na elementy nie będące przedmiotem sporu. Ponownie bowiem należy zauważyć, że sporne jest poniesienie kosztów płacy, w tym składek ZUS, a nie rozliczenie konta płatnika dokonane przez ZUS. W pierwszym wypadku właściwym do dokonania stosownych ustaleń jest PFRON (spór może odbywać się na linii PFRON-Skarżąca oraz ewentualnie arbitrem jest sąd administracyjny) i ustaleń tych organ winien dokonać na podstawie deklaracji rozliczeniowych ZUS oraz dowodów uiszczenia składek, posiłkując się informacjami pochodzącymi od ZUS. W drugim wypadku właściwym w sprawie rozliczeń jest ZUS i spór odbywa się na linii ZUS-Skarżąca oraz ewentualnie arbitrem jest sąd powszechny.

Warto zauważyć, iż w rozpatrywanej sprawie Skarżąca podnosi, iż zaległości wynikające z przypisu składek za lata 2011-2015 regulowała osobnymi przelewami, w miarę uzyskiwania informacji o wysokości zaległości do uregulowania (kontakt telefoniczny z pracownikiem ZUS), w żadnym jednak momencie nie była wzywana przez ZUS do zapłaty, jak również nie została wydana jakakolwiek decyzja o wysokości zadłużenia Skarżącej wobec ZUS.

Skarżąca również nie posiadała wiedzy o zaksięgowaniu zaległości w momencie opłacania składek bieżących. Co więcej, w okresie, w którym doszło do zakończenia największej ilości postępowań sądowych związanych z kontrolą ZUS, która zakończyła się przypisem składek za wybranych zleceniobiorców zatrudnianych przez Skarżącą w okresie od 30 listopada 2011 r. do 30 kwietnia 2015. (koniec 2017 r., początek 2018 r., a zwłaszcza marzec-kwiecień 2018 r.) Skarżąca niejednokrotnie występowała do ZUS z wnioskami o wydanie zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek i za każdym razem otrzymywała potwierdzenie braku jakichkolwiek zaległości, również w okresie objętym postępowaniem zakończonym zaskarżoną decyzją Skarżąca uzyskiwała takie zaświadczenia.

W końcu stwierdzić także należy, że ustalenia organu winny dotyczyć poniesienia obowiązkowych składek za pracowników niepełnosprawnych, a nie za jakichkolwiek pracowników, których nie dotyczy wniosek Wn-D. Jak to się podnosi jednolicie w najnowszym orzecznictwie, skoro dofinansowanie jest przyznawane wyłącznie do wynagrodzeń wypłacanych pracownikom niepełnosprawnym, to przez koszty płac, o których mowa w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji – należy rozumieć wyłącznie wynagrodzenie (i jego pochodne) wypłacane dla pracowników niepełnosprawnych. Konsekwencją tego jest przyjęcie, że organ badając spełnienie przez pracodawcę wymogu określonego w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji powinien był dokonać ustaleń na okoliczność terminowości poniesienia kosztów płacy w odniesieniu do pracowników niepełnosprawnych, a nie – do wykazania nieterminowości w ogólności (vide: wyroki NSA: z 17 czerwca 2020 r. o sygn. akt I GSK 354/20; z 29 lipca 2020 r. o sygn. akt I GSK 748/20).

W zaskarżonej decyzji zabrakło konkretnych danych odnoszących się do konkretnych niepełnosprawnych pracowników, którym według organu skarżący (pracodawca) nie pokrył kosztów płacy (należności składkowych) w terminach wynikających z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji. Innymi słowy organ winien uzyskać i przedstawić w decyzji dowód wskazujący, że koszty płacy za osoby niepełnosprawne zostały poniesione po wymaganym terminie. Dowodem takim powinna być informacja o niedopłacie za sporny miesiąc na indywidualnym koncie ZUS każdej z niepełnosprawnych osób (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 marca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1591/18). W niniejszym postępowaniu organ zwracał się do ZUS o informacje dotyczące płatnika (Skarżącej) i tylko takie dane zostały udostępnione, natomiast nie odnosiły się one do konkretnych pracowników niepełnosprawnych, objętych spornymi wnioskami Wn-D.

Podkreślenia ponownie wymaga, że organ mimo zapytań kierowanych do ZUS odnośnie zapłaty konkretnych deklaracji rozliczeniowych, nie uzyskał tych informacji i zadowolił się jedynie informacjami dotyczącymi rozliczenia konta płatnika, a nie konta pracownika niepełnosprawnego. Tym samym organ nie uzyskał właściwych informacji.

Podsumowując, Prezes PFRON powinien był ustalić, czy Strona poniosła koszty płacy pracowników niepełnosprawnych z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Organ takiego ustalenia w sprawie jednak nie dokonał, a co najmniej nie dał temu wyrazu w uzasadnieniach do wydanych przez siebie decyzji.

Zgodnie z art. 66 ustawy o rehabilitacji, w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 7 kpa organy administracji w toku postępowania stoją na straży praworządności i winny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosowanie do art. 77 § 1 kpa obowiązkiem organu jest zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, natomiast z art. 11 kpa wynika jednoznaczny obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy.

Podkreślić należy, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Sąd stwierdza, że istotnie dowód przedstawiony przez ZUS ma walor dokumentu urzędowego, jednakże jak każdy dowód podlega ocenie przez gospodarza postępowania, w tym wypadku przez Prezesa PFRON i w wypadku, gdy treść dowodu w sposób niepełny odzwierciedla stan faktyczny, albo też temu dowodowi przeczą inne dowody, także z dokumentów (np. przedstawione przez Stronę), to organ winien dokonać ich oceny i ewentualnie wyjaśnić powody rozbieżności oraz je przedstawić w decyzji. Organ powinien także, zgodnie z obowiązującym zasadami prowadzenia postępowania i uzasadniania decyzji, odnieść się do wyjaśnień skarżącego i przedstawianych przez niego dowodów, które w jej ocenie prowadzą do zupełnie odmiennych ustaleń. Skoro Strona wskazuje i załącza dowody, które w jej ocenie potwierdzają, że w pierwotnym terminie uregulowała całość należności składkowych (pozostała niewielka kwota do uregulowania, która nie przekracza 2%) wynikający ze złożonych deklaracji, to rolą organu jest jednoznaczne ustalenie i przedstawienie stanowiska w decyzji skąd w takim przypadku pojawiły się niedopłaty na indywidulanych kontach pracownika niepełnosprawnego. Powyższe pozwala na kontrolę przyjętego stanowiska, a także umożliwia stronie polemikę z ustaleniami organu.

W ocenie Sądu, Prezes PFRON bezzasadnie zdyskwalifikował dowody w postaci dokumentów elektronicznych potwierdzających przelewy do ZUS. Nie można bowiem było przyjąć, że dokumenty te nie mają znaczenia w sprawie. W świetle przepisu art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji - poniesienie przez Skarżącą w terminie do zapłaty składek za pracowników niepełnosprawnych w pełnej wysokości (przy uwzględnieniu 2%), zatem już po wypłaceniu wynagrodzeń ale jeszcze przed złożeniem wniosku Wn-D - nie pozwalało na wydanie decyzji nakazujące zwrot przyznanej pomocy publicznej. A contrario zadaniem organu było ustalenie czy wpłaty dokonane za sporne miesiące pokrywały w całości obowiązkowe składki za te miesiące za objętych wnioskiem Wn-D pracowników niepełnosprawnych. W każdym natomiast wypadku, gdy dowody wzajemnie się wykluczają, organ winien wyjaśnić, dlaczego odmawia mocy dowodowej jednemu z nich, a nie tylko wskazać, że opiera się na tym dowodzie, który w jego ocenie nie potwierdza faktów płynących z drugiego. Rolą organu było zweryfikowanie dowodów przedstawionych przez Stronę pod względem zgodności ze stanem rzeczywistym, choćby poprzez zwrócenie się do strony o przedstawienie poświadczonego przez bank dokumentu potwierdzającego przelewy na rachunek bankowy ZUS, jeśli nie dawał wiary przedłożonym w toku postępowania wydrukom.

Sąd jeszcze raz podkreśla, iż obowiązujące w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym i adresowane do prowadzącego je organu prawne wymogi ustalania faktów, w tym w szczególności te, o których mowa w art. 80 kpa, nawet w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie ustalenia faktyczne miałyby również następować na podstawie danych, o których mowa w art. 49c pkt 3 ustawy o rehabilitacji, nie zwalniają organu administracji publicznej z obowiązku dokonania stosownej oceny konkretnego dowodu (a więc i wymienionych danych, w tym przy uwzględnieniu konsekwencji wynikających z art. 76 § 3 kpa, który nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu - por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1995 r., III ARN 38/95), w tym - a to wobec znaczenia regulacji materialnoprawnej dla zakresu koniecznych do ustalenia w sprawie faktów - oceny odnośnie do jego przydatności dla stwierdzenia danej okoliczności, albowiem nie chodzi przecież o jakiekolwiek dane ZUS, lecz o dane istotne dla wykazania nieprawidłowości, o których mowa w art. 49e ust. 1 w związku z art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 przywołanej ustawy, w przedstawionym powyżej ich rozumieniu. Wykazanie nieprawidłowości, o której stanowią przywołane przepisy prawa następuje bowiem bez jakiegokolwiek uszczerbku dla praw pracowników bez niepełnosprawności.

Respektowanie zaś wskazanych powyżej wymogów nie oznacza wkraczania w kompetencje organu, od którego, czy też za pośrednictwem którego (por. w tej mierze również art. 7b kpa) dany dowód, w tym przywołane dane ZUS, został pozyskany. To bowiem organ prowadzący postępowanie jest jego gospodarzem, z wszystkimi konsekwencjami - oraz obowiązkami - tego stanu rzeczy.

W odniesieniu do ustanowionej na gruncie art. 80 kpa zasady swobodnej oceny dowodów wyrażają się one w zobligowaniu organu administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. np. wyrok NSA z 30 marca 1988 r., SA/Po 1495/87), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można w przekonujący sposób twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. np. wyrok NSA z 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93).

Skoro zaś (swobodna) ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie zakłada ze swej istoty przeprowadzenie pewnego procesu myślowego, to w świetle art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa za uprawniony trzeba uznać wniosek, że proces ten powinien być odzwierciedlony w uzasadnieniu podejmowanej w sprawie decyzji.

Sąd stwierdza, że skoro pracodawca uzyskuje dofinansowanie do wynagrodzenia konkretnego pracownika niepełnosprawnego, to w decyzji organ winien odnosić wszelkie nieprawidłowości, które ustalił do tego konkretnego pracownika niepełnosprawnego, a nie globalnie w sposób uniemożliwiający kontrolę ze strony sądu (a także uniemożliwiający polemikę ze strony Strony).

Powtórzyć należy, iż w zaskarżonej decyzji zabrakło konkretnych danych odnoszących się do niepełnosprawnych pracowników, którym wg organu Skarżąca (pracodawca) nie pokryła kosztów płacy (należności składkowych) we wskazanych w przepisach terminie. Organ winien uzyskać dowód wskazujący, że koszty płacy za osoby niepełnosprawne zostały poniesione z naruszeniem wymaganego terminu.

Podkreślając w tym względzie znaczenie funkcji uzasadnienia wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia - zwłaszcza zaś funkcji spełnienia prawnego obowiązek wykazania, na jakiej podstawie decyzja została podjęta oraz funkcji kontroli jej trafności - za oczywiste należy uznać, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co oznacza potrzebę zajęcia stanowiska wobec całego materiału procesowego, a w szczególności uzasadnienia, na jakiej podstawie dane fakty i okoliczności uznane zostały za prawdziwe. Zaś uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa, co oznacza, że ograniczenie się przez organ do wskazania danych przepisów prawa nie spełnia warunku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, o którym mowa w art. 107 § 3 kpa. Obowiązek wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji zakłada bowiem ze swej istoty potrzebę przeprowadzenia wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji i odzwierciedlenia jej przebiegu oraz rezultatu w uzasadnieniu decyzji. Innymi słowy, uzasadnienie decyzji w relacji do zawartego w niej rozstrzygnięcia ma objaśnić tok myślenia organu administracji prowadzący do zastosowania danego przepisu prawa w danej sprawie z uwagi - co trzeba podkreślić - na jej przedmiot.

Uwzględniając powyższe, a także odwołując się do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów, za uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że zestawienie treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji z wymogami, jakim czynić powinno zadość uzasadnienie podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, prowadzi do wniosku o jego wadliwości.

Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, w sprawie organ naruszył przepisy materialne (art. 2 ust. 4a w zw. z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji), gdyż dokonał nieprawidłowej wykładni pojęcia koszty płacy, a także naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę zaprezentowana przez Sąd oceną prawną i ustali stan faktyczny sprawy w sposób niebudzący wątpliwości, mając na względzie stanowisko strony i przedstawiane przez nią dowody. W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie stosowne czynności w adekwatnym trybie.

Ze wskazanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 ust. 1 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., w pkt 2 wyroku.