Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 396/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Zwrócono nadpłacony wpis od skargi
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26 ust. 1, 2, 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Teza: Jakkolwiek konstrukcja przepisów ustawy o odpadach wskazuje, że celem ustawodawcy było stworzenie regulacji pozwalającej na niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych, to jednak przypisanie odpowiedzialności administracyjnoprawnej wymaga łącznego spełnienia zarówno przesłanek o charakterze przedmiotowym, jak i przesłanek o charakterze podmiotowym. Jeżeli zatem władający nieruchomością nie może lub nie chce wskazać wytwórcy odpadów lub składującego odpady, wówczas on ponosi odpowiedzialność administracyjną. W ocenie Sądu domniemanie podmiotowe można jednak obalić przez wykazanie w sposób niebudzący wątpliwości, że w momencie objęcia nieruchomości we władanie odpady już na niej istniały, jednak dany podmiot nie był ich wytwórcą i nie on je na tej nieruchomości zgromadził.

TEZY

Jakkolwiek konstrukcja przepisów ustawy o odpadach wskazuje, że celem ustawodawcy było stworzenie regulacji pozwalającej na niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych, to jednak przypisanie odpowiedzialności administracyjnoprawnej wymaga łącznego spełnienia zarówno przesłanek o charakterze przedmiotowym, jak i przesłanek o charakterze podmiotowym. Jeżeli zatem władający nieruchomością nie może lub nie chce wskazać wytwórcy odpadów lub składującego odpady, wówczas on ponosi odpowiedzialność administracyjną. W ocenie Sądu domniemanie podmiotowe można jednak obalić przez wykazanie w sposób niebudzący wątpliwości, że w momencie objęcia nieruchomości we władanie odpady już na niej istniały, jednak dany podmiot nie był ich wytwórcą i nie on je na tej nieruchomości zgromadził.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A Spółka jawna K. i P. R. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia [...], nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącej A Spółka jawna K. i P. R. w S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) zwraca skarżącej A Spółka jawna K. i P. R. w S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Spółka jawna K. i P. R. w S. (dalej również jako "Spółka" bądź "skarżąca") reprezentowanej przez adwokata W. S., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], którą uchylono w całości decyzję Burmistrza B. z dnia [...], nr [...] i - orzekając co do istoty sprawy - nałożono na skarżąca Spółkę nakaz usunięcia w terminie do dnia 30 września 2021 r. wszystkich odpadów w postaci przeterminowanych środków ochrony roślin o kodzie 02 01 08* w ilości około 15 Mg, zgromadzonych w dwóch betonowych silosach (mogilnikach), znajdujących się na terenie działki nr a w B. przy ul. [...], tj. z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, poprzez przekazanie tych odpadów do unieszkodliwienia w spalarni odpadów niebezpiecznych, posiadającej stosowne zezwolenie w sposób niestwarzający zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi, zgodnie z zasadami zagospodarowania odpadami oraz obowiązującymi przepisami w zakresie ochrony środowiska (pkt 1) oraz umorzono postępowanie administracyjne prowadzone w stosunku do Gminnej Spółdzielni "B" w B. (pkt 2) oraz Spółdzielni C w B. w upadłości (pkt 3).

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W latach 1968/1969 Powiatowy Związek Gminnych Spółdzielni "B" w B. (dalej w skrócie: PZGS "B") zrealizował zadanie inwestycyjne polegające na budowie rejonowego magazynu środków ochrony roślin. Powyższą inwestycję wykonało D w B., natomiast obiekt przekazano do użytkowania z dniem 3 marca 1969 r.

Uchwałą z dnia 14 czerwca 1975 r., Nr [...] Nadzwyczajny Zjazd Delegatów Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni "B" w O. uchwalił połączenie z dniem 1 lipca 1975 r. Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni "B" w O. (dalej w skrócie: WZGS "B") - jako związku przejmującego z PZGS "B" w B.

Postanowieniem z dnia [...], sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w O. [...] Wydział Cywilny, na wniosek WZGS "B" w O. z dnia 7 lipca 1975 r., wpisał do rejestru spółdzielni połączenie z dniem 1 lipca 1975 r. WZGS "B" w O. (związek przejmujący) z Powiatowymi Związkami Gminnych Spółdzielni "B" w B., G., K., K., K., N., N., O., P., S. (związki przejmowane) oraz powołanie Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni "B" w O. [...] w B.

Kolejnym postanowieniem z dnia [...], sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w O., na wniosek WZGS "B" w O. wpisał w rejestrze do rubryki nr 1, w części 2: zmianę nazwy związku na Wojewódzki Związek Spółdzielni [...] "B" w O.

Postanowieniem z dnia [...] Sąd Rejonowy w O., na wniosek Wojewódzkiego Związku Spółdzielni [...] "B" w O. wpisał do rejestru m.in. zmianę nazwy na: Wojewódzki Związek Gminnych Spółdzielni "B" w O.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Naczelnik Miasta i Gminy B., po rozpatrzeniu wniosku WZGS "B" w O. [...] w B., zatwierdził projekt podziału działki nr b i nr c w B. przy ul. [...], będących własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu WZGS "B" [...] w B., na działkę nr d (pozostającą w użytkowaniu WZGS "B" [...] w B.), działkę nr e (przeznaczoną do przekazania w użytkowanie Gminnej Spółdzielni "B" w B.), działkę nr f (przeznaczoną do przekazania Gminnej Spółdzielni "B" w B.), działkę nr g (przeznaczoną do przejęcia przez Zarząd E w B., z możliwością wydzierżawienia Gminnej Spółdzielni do czasu urządzenia ciągu komunikacyjnego).

Dnia 31 grudnia 1984 r. między [...] WZGS "B" w B. (przekazującym) a Gminną Spółdzielnią "B" w B. (przejmującym) został spisany protokół zdawczo-odbiorczy, w którym strony wymieniły następujące składniki majątkowe: 1) budynek magazynowy murowany nr inwentarzowy [...] o kubaturze 3.266 m3 i powierzchni użytkowej 773,1 m2; 2) wiata stalowa nr inw. [...]. Jednocześnie w protokole wskazano, że środki trwałe wymienione w punkcie pierwszym i drugim stanowiły do dnia przekazania, tj. do dnia 31 grudnia 1984 r. własność strony przekazującej, oraz że wzniesione zostały na nieruchomości należącej do Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 1.5416 m2 (działka nr e). Wraz z działką, na której wzniesiono przekazywany magazyn, [...] WZGS w B. przekazał do dyspozycji Zarządu Gminnej Spółdzielni "B" w B. przyległą działkę o powierzchni 0,6197 m2 (działka nr f). Łącznie z magazynem oraz działkami przekazano dokumenty stwierdzające podstawę prawnego ich użytkowania.

Z dokumentu zatytułowanego "Protokół rozbieżności do protokołu przekazania przez [...] "B" w B. obiektów przy ul. [...] w B. z dnia 31 grudnia 1984 r." wynika, że na podstawie Uchwały WZGS "B" w O. z dnia 25 czerwca 1984 r., nr [...], Gminna Spółdzielnia "B" w B. przyjęła od F w B. obiekty przy ulicy [...] zgodnie z protokołem z dnia 31 grudnia 1984 oraz warunkami ustalonymi w piśmie WZGS "B" [...] w B. z dnia 28 października 1984 r., nr [...], a to:

a) opróżnienie wiaty na opakowania do dnia 30 kwietnia 1985 r.;

b) usunięcie środków ochrony roślin z części magazynu do 31 stycznia 1985 r.;

c) przeterminowane środki ochrony roślin w magazynie murowanym do czasu utylizacji pozostają własnością F. Środki te zostaną zniszczone na koszt i staraniem F nie później niż do 30 czerwca 1985 r.;

d) dwa silosy (bunkry) ze zlikwidowanymi środkami ochrony roślin pozostają własnością F, Gminna Spółdzielnia nie będzie naliczała za ten teren kosztów użytkowania.

Postanowieniem z dnia [...], sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w O., na wniosek [...] Spółdzielni "B" w O. wpisał do rejestru spółdzielni połączenie [...] Spółdzielni "B" w O. (strona przejmująca) z WZGS "B" w O. Postanowieniem z dnia [...], sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w O. wpisał do rejestru otwarcie likwidacji [...] Spółdzielni "B" w O. Postanowieniem z dnia [...], sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w O. [...] Wydział Gospodarczy wpisał do rejestru spółdzielni w rubryce 2 Spółdzielnię C w B. (dalej w skrócie: C w B.).

Z załącznika do protokołu Walnego Zgromadzenia [...] Spółdzielni "B" w O. w likwidacji z dnia 20 sierpnia 1990 r., zatytułowanego "Uchwała" oraz dokumentu zatytułowanego "Plan rozdysponowania zakładów - oddziałów [...] Spółdzielni "B" w O. (załącznik nr 1)" wynika, że majątek [...] Spółdzielni "B" Oddział w B. (ul. [...]) przejęła C w B. (ul. [...]).

Umową z dnia 1 lutego 1991 r. [...] Spółdzielnia "B" w O. w likwidacji przekazała C w B. z dniem 1 października 1990 r. (...) na własność część majątku dotychczasowego Oddziału [...] Spółdzielni "B" w B. (dawny WZGC-WZSR [...] w B.) położonego na nieruchomości przy ul. [...],[...] nr [...] i ul. [...] w B., wraz z wszystkimi jego częściami i innymi rzeczowymi składnikami majątkowymi w tym między innymi: a) prawo własności nieruchomości; b) prawo własności rzeczy ruchomych z tym oddziałem związanych; c) wierzytelności i długi związane z działalnością tego oddziału (§ 3 umowy). W § 6 ust. 3 umowy wskazano, że z dniem przejęcia przez Spółdzielnię majątku staje się ona następcą prawnym zlikwidowanego Oddziału w B. we wszystkich już prowadzonych, i tych które mogą być wszczęte w przyszłości sprawach sądowych, egzekucyjnych, administracyjnych i innych wiążących się z działalnością byłego Oddziału w B. i przejmuje wynikające z tych spraw obowiązki i prawa. W § 7 umowy postanowiono, że umowa prowadzi również do przekazania na rzecz Spółdzielni nieruchomości będących w użytkowaniu dotychczasowego Oddziału w B. a stanowiących własność Skarby Państwa. Z kolei w § 9 umowy przewidziano, że przekazanie składników majątkowych, funduszy i zobowiązań według stanu na dzień 30 września 1990 r. nastąpi na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego.

Dnia 1 lutego 1991 r. między [...] Spółdzielnią "B" w O. w likwidacji (przekazującym) a C w B. (przejmującym) został spisany protokół zdawczo-odbiorczy, w którym strony wymieniły majątek, zobowiązania i fundusze [...] Spółdzielni "B" Oddział w B., ul. [...] według stanu na dzień 30 września 1990 r. wynikającego z bilansu likwidacyjnego (zał. nr 1 do protokołu), za wyjątkiem: budynków i budowli oraz innych środków trwałych znajdujących się na terenie bazy magazynowej w N. Do protokołu załączono następujące dokumenty: 1) wykaz składników majątkowych, należności, zobowiązań i funduszy według stanu na dzień 30 września 1990 r. wynikającego z bilansu likwidacyjnego Oddziału [...] Spółdzielni "B" w B.; 2) specyfikację nieruchomości własnych na dzień 30 września 1990 r. w bazie B.; 3) specyfikację nieruchomości na dzień 30 września 1990 r. baza N. ul. [...]; 4) specyfikację budowli własnych na dzień 30 września 1990 r. baza w B.; 5) specyfikację budowli własnych na dzień 30 września 1990 r. baza N. ul. [...]; 6) specyfikację nieruchomości oddanych w zarząd i użytkowanie według stanu na dzień 30 września 1990 r.; 7) wykaz pozostałych środków trwałych znajdujących się z bazie magazynowej w N. przy ul. [...] - magazyn spożywczy.

Z protokołu uzgodnień z dnia 7 kwietnia 1997 r. dotyczącego - oddania w użytkowanie wieczyste na 99 lat w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z możliwością przedłużenia na dalsze lata, zabudowanej działki nr e o pow. 1,5416 ha, ark. mapy [...], obręb [...], położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej własność Gminy Miasto B. oraz nieodpłatnego przeniesienia własności znajdujących się na tej działce budynków, budowli i urządzeń na rzecz Gminnej Spółdzielni " B" w B. - wynika, że znajdujące się na działce nr e budynki, budowle i urządzenia stały się własnością Gminnej Spółdzielni "B" w B. Przeniesienie prawa własności budynków, budowli i urządzeń nastąpiło nieodpłatnie ponieważ zostały one wybudowane lub nabyte z własnych środków Spółdzielni. Dokument ten wśród budynków, budowli i urządzeń nie wymienia spornych silosów.

Umową użytkowania wieczystego i nieodpłatnego przeniesienia własności z dnia 9 grudnia 1997 r. (akt notarialny Repertorium A nr [...]), Gmina Miasto B. oddała Gminnej Spółdzielni "B" w B. w użytkowanie wieczyste działkę nr e w B. i przeniosła prawo własności budynków, budowli i urządzenia znajdujące się na niej.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Burmistrz B., po rozpatrzeniu wniosku Gminnej Spółdzielni "B" w B., zatwierdził projekt podziału nieruchomości, składającej się z działki nr e w B., o powierzchni 1,5416 ha, na działki nr h, i i j.

Pismem z dnia 12 marca 2004 r. Gminna Spółdzielnia "B" w B. zwróciła się do Syndyka masy upadłości C w B. o usunięcie i unieszkodliwienie - w terminie 1-go miesiąca - odpadów chemicznych (przeterminowanych środków ochrony roślin), składowanych w silosach wybudowanych przez PZGS "B" w latach 1977-1978, graniczących z działką Spółdzielni nr j w B. przy ul. [...]. Wskazała, że C w upadłości, jako następca prawny PZGS "B" i późniejszego WZGS [...] w B. przejęła zobowiązania wynikające z protokołu rozbieżności z dnia 31 grudnia 1984 r. zawartego pomiędzy WZGS "B" [...] w B. i Gminną Spółdzielnią "B" w B., dlatego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 21 października 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad usuwania, wykorzystywania i unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 145, poz. 942), zobowiązana była do ich wywiezienia i unieszkodliwienia. Nadto poinformowała, że protokołem z dnia 7 kwietnia 1997 r. w sprawie uwłaszczenia się na działce e (nowy nr działki j), nie przejęła silosów na własności, ani tym bardziej ich zawartości.

W piśmie z dnia 26 marca 2004 r. Syndyk masy upadłości C w B. wskazał, że brak jest podstaw do żądania od syndyka usunięcia i unieszkodliwienia odpadów chemicznych. Podał, że Gminna Spółdzielnia "B" w B. uwłaszczyła się w dniu 7 kwietnia 1997 r. na działce nr j, na której znajdują się silosy. Zgodnie z przepisami Kodeksu Cywilnego wszystkie budowle ujawnione i nieujawnione z chwilą uwłaszczenia stały się własnością Gminnej Spółdzielni "B" w B., jako właściciela działki. Jednocześnie syndyk zauważył, że wszelkie wierzytelności w stosunku do upadłej spółdzielni należało zgłaszać w terminie 3 miesięcy od dnia [...], tj.: ukazania się ogłoszenia o upadłości spółdzielni w Dzienniku Rzeczpospolita. Zatem, przedmiotową sprawę należało załatwić w roku 1984 z Dyrekcją F w B., z którą podpisano protokół rozbieżności.

W piśmie z dnia 5 kwietnia 2004 r., skierowanym do Syndyka masy upadłości, Gminna Spółdzielnia "B", wskazała, że zarówno z protokołu uzgodnień z dnia 7 kwietnia 1997 r., jak i aktu notarialnego Rep A nr [...] nie wynika, aby przejęła na własność przedmiotowy silos wraz z jego zawartością. Zgodnie z protokołem z dnia 28 grudnia 1984 r. towar znajdujący się w silosie, stanowi własność C w B., wynikającą z następstwa prawnego po WZGS "B" [...] w B. Natomiast odmowa usunięcia środków chemicznych, jako szczególnego rodzaju ruchomości (towaru niebezpiecznego) nie może być uzasadniona faktem niezgłoszenia tego roszczenia do listy wierzytelności.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2004 r. Gminna Spółdzielnia "B" w B. zgłosiła Sędziemu Komisarzowi Masy Upadłości C w B. obowiązek likwidacji i unieszkodliwienia przeterminowanych środków chemicznych gromadzonych na działce nr e przez [...] WZGS "B" w B.

Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2004 r. Gminna Spółdzielnia "B" w B. zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w O. o zobowiązanie syndyka masy upadłości C w B. do usunięcia przedmiotowych odpadów.

Wnioskiem z dnia 12 maja 2004 r. Gminna Spółdzielnia "B" w B. zwróciła się do Burmistrza B. o 1) naniesienie na mapie zasadniczej obejmującej działkę nr e mogilników (bunkrów) z zawartością przeterminowanych środków chemicznych oraz podział działki nr e poprzez wydzielenie z tej działki części ok. 0,0020 ha, dla położonych tam mogilników, jako odrębnej nieruchomości stanowiącej własność Gminy B.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 30 czerwca 2004 r. Urząd Miasta B. poinformował Gminną Spółdzielnię "B" w B., że informacje o okolicznościach naniesienia na mapie zasadniczej mogilników na działce nr e może udzielić starosta powiatu [...], jako organ właściwy. Wskazał też, że brak jest podstaw do przejęcia przez gminę składowiska, jako wydzielonej działki albowiem na podstawie decyzji o ustanoweniu użytkowania gruntu państwowego z dnia [...], nr [...], oraz protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 29 sierpnia 1989 r. Gminna Spółdzielnia przejęła grunt wraz z zabudowaniami. Uwłaszczenie nastąpiło natomiast zgodnie z wnioskiem, że wszystkie budynki i obiekty znajdujące się na działce nr e spółdzielnia wybudowała z własnych środków bądź przejęła od swojej poprzedniczki WZGS w O.

W replice na powyższe pismo, Gminna Spółdzielnia "B" w B. podniosła, że działka nr e, na której usytuowane są mogilniki stanowi własność Gminy w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni od roku 1997 r. W protokole uzgodnień z dnia 7 lipca 1997 r. oraz, zawartym na podstawie jego uzgodnień, akcie notarialnym brak jest wzmianki o przejęciu przedmiotowych mogilników na własność Spółdzielni. Natomiast Urząd Miasta B., jako właściciel działki, na której położone są mogilniki nie rozstrzygnął o istocie sprawy, w szczególności nie zobowiązał Syndyka masy upadłości C do usunięcia składowiska przeterminowanych środków chemicznych. Dlatego wnosi o zobowiązanie syndyka masy upadłości do likwidacji składowiska.

Zawiadomieniem z dnia 1 grudnia 2004 r. Burmistrz B. poinformował Gminną Spółdzielnię "B" w B. i Syndyka masy upadłości C w B. w upadłości o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej usunięcia przeterminowanych środków ochrony roślin składowanych w mogilnikach zlokalizowanych na działce nr e, arkusz mapy nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w B. Jednocześnie organ wezwał Prezesa Gminnej Spółdzielni "B" w B. i Syndyka masy upadłości C w B. w upadłości do stawienia się w siedzibie urzędu w celu odpowiedzi na pytania dotyczące czasu i podstawy prawnej wybudowania mogilników, wskazania podmiotu decydującego o składowaniu odpadów i podmiotu dokonującego składowania, terminu rozpoczęcia i zakończenia składowania, określenia rodzaju środków ochrony roślin, które zostały zeskładowane i ich ilości. Ponadto organ wskazał, że konieczne jest przedłożenie pełnej dokumentacji dotyczącej sprawy, którą dysponują strony postępowania.

W piśmie z dnia 10 grudnia 2004 r. Syndyk masy upadłości C w B. w upadłości wyjaśnił, że po ogłoszeniu upadłości, inwentaryzując cały majątek upadłej Spółdzielni, nie stwierdził, żeby figurowały w zapisach księgowych jako środki trwałe mogilniki, w których miałyby nadal znajdować się przeterminowane odpady chemiczne. Dodał też, że działka, na której są one zlokalizowane nigdy nie stanowiła własności Spółdzielni i nigdy nie weszła w skład masy upadłości.

Dnia 15 grudnia 2004 r. pracownik Urzędu Miasta B. przesłuchał D. D. - prezesa Gminnej Spółdzielni "B" w B., oraz S. Z. - Syndyka masy upadłości C w B. w upadłości, który złożył wyjaśnienia, że nie jest następcą prawnym WZGS "B" [...] w B. W roku 1990 nastąpił podział majątku WZGS [...] w B. i wówczas część, na której znajdują się obecnie mogilniki przypadła w udziale Gminnej Spółdzielni "B". W tym czasie pracownicy [...] utworzyli Spółdzielnię G.

Dnia 5 stycznia 2005 r. pracownik Urzędu Miasta B. przesłuchał S. W. - Kierownika Oddziału Terenowego Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin w O., który oświadczył, że archiwum Wojewódzkiego Inspektoratu w O. nie posiada protokołów z zagospodarowania lub likwidacji przeterminowanych środków ochrony roślin z terenu działania Oddziału B., sporządzonych przez komisje działające na podstawie Instrukcji Nr [...] z dnia 21 maja 1971 r. w sprawie zasad i sposobów likwidacji niepełnowartościowych chemicznych środków ochrony roślin wycofanych z obrotu handlowego oraz opróżnionych opakowań po tych środkach, wydanej przez Centralę [...] Spółdzielni "B" i Centralę Spółdzielni H.

W toku prowadzonego postępowania, Burmistrz B. włączył do akt sprawy Instrukcję Nr [...] z dnia 21 maja 1971 r. w sprawie zasad i sposobów likwidacji niepełnowartościowych chemicznych środków ochrony roślin wycofanych z obrotu handlowego oraz opróżnionych opakowań po tych środkach, wydanej przez Centralę [...] Spółdzielni "B" i Centralę Spółdzielni H. Z części 3. "Zasady szczegółowe" instrukcji wynika, że likwidacja środków ochrony roślin wycofanych z obrotu handlowego, zgodnie z wytycznymi podanymi w "Zasadach ogólnych", odbywa się poprzez: a) przekazywanie do zakładu produkcyjnego celem zniszczenia lub dalszego wykorzystania, b) zakopanie w dołach ziemnych, c) umieszczenie w zbiornikach betonowych.

Wynika z niej również, że: a) wszystkie środki ochrony roślin zakwalifikowane do zniszczenia, a zaliczone do I, II klasy, tj. trucizn i do II i IV klasy, tj. środków szkodliwych dla zdrowia oraz opakowania jednostkowe po tych preparatach należy zniszczyć przez ich umieszczenie w specjalnie na ten cel przygotowanych zbiornikach betonowych; b) lokalizacja zbiorników betonowych wymaga porozumienia z powiatową stacją sanitarno-epidemiologiczną oraz terenowo właściwym organem gospodarki wodnej; c) instrukcja zawiera wskazania co do technicznego wykonania zbiorników.

Pismem z dnia 22 lutego 2005 r. Burmistrz B. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) w B. o pomoc w ustaleniu właściciela mogilników i składowanych w nich pestycydów. W odpowiedzi na powyższe PPIS w B. w piśmie z dnia 15 marca 2005 r. wyjaśnił, że w zbiorach archiwalnych brak jest dokumentów dotyczących ww. mogilników. Dodano też, że składowanie takich dokumentów w składnicy organu przewidziane jest na 25 lat.

Burmistrz B. włączył do akt sprawy wypis z rejestru gruntów z dnia 3 sierpnia 2005 r., z którego wynika, że właścicielem działki nr j w B., stanowiącej "inne tereny zabudowane" (symbol "Bi"), o powierzchni 1.3522 ha, jest Gmina B., a użytkownikiem wieczystym - Gminna Spółdzielnia "B" w B.

W piśmie z dnia 28 lipca 2005 r. pracownicy Biura Gospodarki Nieruchomościami i Lokalami w Urzędzie Miasta B. oświadczyli, że Gminna Spółdzielnia "B" w B. została uwłaszczona na przedmiotowej nieruchomość w 1997 r. zgodnie z jej wnioskiem, w którym zostały wymienione budynku, budowle i urządzenia znajdujące się na działce e. We wniosku tym Gminna Spółdzielnia "B" w B. nie wykazała istnienia na uwłaszczanej nieruchomości budowli w postaci mogilników (bunkrów), w których przechowywane są środki ochrony roślin. W dokumentacji dotyczącej uwłaszczenia brak jest natomiast zapisów dotyczących spornych mogilników.

Burmistrz B. włączył do akt sprawy umowę sprzedaży z dnia 16 września 2005 r. zawartą w formie aktu notarialnego Repertorium A numer [...], którą Gminna Spółdzielnia "B" w B. zbyła na rzecz Spółki A prawo użytkowania wieczystego nieruchomości wpisanej w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w B. nr [...], składającą się z działki nr i i działki nr j, o łącznej powierzchni 1.3633 ha, w B. przy ul. [...], a także prawo własności budynków i urządzeń stanowiących odrębne od gruntu przedmioty własności, wśród których nie wymieniono przedmiotowych mogilników.

Dnia 5 października 2005 r. D. D. przedłożyła do akt sprawy następujące dokumenty: 1) dowód przyjęcia środka trwałego z dnia 31 marca 1969 r., nr [...] stanowiący magazyn środków ochrony roślin przez PZGS "B" w B.; 2) umowę z dnia 1 lutego 1991 r. przejęcia przez Spółdzielnię G wszelkich praw i zobowiązań likwidowanego Oddziału [...] Spółdzielni B - [...] (dawny WZGS-WZS[...] [...] w B. - podstawa prawna - ustawa z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości Dz. U. z 1990 r., nr 6, poz. 36); 3) protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 1 lutego 1991 r. dotyczący przekazania Oddziału [...] Spółdzielni "B" w B., tj.: majątku, należności funduszy oraz zobowiązań przez likwidatora na rzecz Spółdzielni C ul. [...]). Ponadto D. D. oświadczyła do protokołu, że 16 września 2005 r. Spółdzielnia przeniosła prawa użytkowania wieczystego działki j, i na rzecz innego podmiotu, oraz że nigdy nie prowadziła handlu środkami ochrony roślin, nie magazynowała ich jak również nie utylizowała i nie budowała mogilników na działce j. "(...) środkami ochrony roślin handlowała, sprzedawała i magazynowała [...] Spółdzielnia - [...], którego następcą prawnym jest Spółdzielnia C w B. będąca obecnie w upadłości".

Dnia 28 listopada 2005 r. stawił się w Urzędzie Miasta B. J. R. oświadczył, że nabywając działkę nr j, nie został poinformowany przez Gminną Spółdzielnię "B" w B. o usytuowanych na tej działce betonowych silosach. O lokalizacji mogilników dowiedział się dopiero w dniu 9 listopada 2005 r. nabywając mapę geodezyjną przedmiotowej działki. Oświadczył też, że sprawa likwidacji mogilników winna być uregulowana przez Gminną Spółdzielnię "B" przed dokonaniem sprzedaży terenu.

W piśmie z dnia 22 lutego 2006 r. Spółka A - reprezentowana przez adwokata P. N., wskazała, że nabyła jedynie budynki i urządzenia wymienione w akcie notarialnym, w którym nie wyszczególniono spornych mogilników. Jej zdaniem, właścicielem mogilników jest właściciel nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste (w wypadku uznania ich za trwale związane z gruntem) lub podmiot, który je wzniósł i składował w nich środki ochrony roślin (w wypadku uznania, że mogilniki nie są trwale związane z gruntem).

Następnie, decyzją z dnia [...], nr [...], Burmistrz Miasta B. nakazał Spółce A usunięcie przeterminowanych środków ochrony roślin zgromadzonych w dwóch betonowych silosach, tzw. mogilnikach, znajdujących się na terenie działki nr j w B. przy ul. [...] i likwidację tych silosów, w terminie do dnia 31 grudnia 2006 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że Burmistrz Miasta B. nie wykorzystał wszystkich dostępnych środków dowodowych celem wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organ nie ustalił ilości i rodzaju odpadów ani okresu, z jakiego pochodzą nie udokumentował też aktualnego stanu prawnego działki nr j. Dowody dotyczące m.in. działalności poprzedników prawnych Gminnej Spółdzielni "B" w B. i C w B. nie zostały poddane analizie, zaś zobowiązanie strony do likwidacji silosów (budowli niebędących w istocie odpadami) wykracza poza ramy określone w zastosowanej normie.

W piśmie z dnia 23 listopada 2007 r. Kierownik Oddziału S. Instytutu Ochrony Roślin wskazał, że w wyniku trzech analiz wody (W-19/07, W-20/07, W-21/07) oraz analizy gruntu (G-6/07), uzyskano wyniki świadczące o nieszczelności mogilnika (wysokie stężenia DNOK i MCPA - substancje o dobrej rozpuszczalności w wodzie) i przedostawaniu się zanieczyszczeń do gruntu.

Dnia 10 stycznia 2008 r. pracownicy Urzędu Miasta B., przy udziale pełnomocnika Spółki A przeprowadzili oględziny przedmiotowych mogilników, podczas których ustalono, że na działce e przy ul. [...] znajdują się dwa betonowe silosy o wys. ok 3 m (4 kręgi każdy o wys. ok 0,75 m) i średnicy ok 2 m. Kręgi przykryte są płytami betonowymi o grubości ok 0,1 m. Płyty wyposażone są w metalowe włazy, które są skorodowane i niezabezpieczone. Pierwszy ze zbiorników wypełniony był do wysokości 2-go kręgu nieznanymi substancjami koloru żółtego. Drugi zbiornik wypełniony do wysokości ok. 1,5 kręgu. Na części opakowań, które się w nich znajdowały widniał napis [...] (środek owadobójczy). Ustalono też, że wszystkie opakowania, jakie znajdowały się w silosach były uszkodzone i nieszczelne. Obydwa silosy posadowione są na glebie i nie są zabezpieczone od spodu w związku, z czym istnieje duże prawdopodobieństwo wycieków. Przy silosach stwierdzono widoczne wycieki koloru żółtego.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Burmistrz Miasta B. ponownie nałożył na Spółkę A obowiązek usunięcia przeterminowanych środków ochrony roślin zgromadzonych w dwóch betonowych silosach, znajdujących się na terenie działki nr j w B. i likwidację dwóch silosów w terminie do dnia 31 sierpnia 2008 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...], nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że Burmistrz B. nie zbadał wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W szczególności organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji nie rozważył przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków - pracowników (byłych lub obecnych) obu spółdzielni, ani nie dokonał oględzin w celu sprawdzenia daty produkcji na opakowaniach przeterminowanych środków ochrony roślin.

Ponownie prowadząc postępowanie, pismem z dnia 17 lipca 2012 r. Kierownik Biura Urbanistyki i Ochrony Środowiska w Urzędzie Miasta B. zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego w B. o przekazanie danych adresowych: C. Z., J. A., J. K., F. S., H. P., J. K., M. G., J. Ł., M. G. i S. R. Organ wyjaśnił, że z zebranych w toku postępowania dokumentów wynika, że wymienione osoby mogą dysponować informacjami w sprawie. Powyższy obowiązek Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w B. wypełnił w dniu 25 lipca 2012 r.

Dnia 12 grudnia 2013 r. została sporządzona przez Instytut Ochrony Roślin Państwowego Instytutu Badawczego Oddział S. dokumentacja pn. Inwentaryzacja mogilnika zlokalizowanego przy ul. [...] w B. na działce nr a (ark. map, obręb [...]). W dokumencie tym podano położenie mogilników, ilości odpadów konieczne do unieszkodliwienia podczas likwidacji mogilników (tj. odpady składowane w studniach: ok. 6 m3 x 1,5 Mg/m3 - 15 Mg; skażony gruz (konstrukcja komór): ok. 6 m x 2,5 Mg/m3 - 15 Mg; grunt z bezpośredniego sąsiedztwa komór: ok. 48 m x 1,6 Mg/m3 - 75 Mg) oraz wyniki badania wód i gruntu. Wskazano min., że próbkach wód pobranych w 2007 r. zidentyfikowano 12 substancji czynnych środków ochrony roślin: Aldrynę, DDT, izomery HSH, Metoksychlor, Chlorfenson, HCB, Heptachlor, DNOK, Metrybuzynę, 2,4-D, MCPA. Największe stężenia zanotowano dla MCPA (398 ug/l). W próbkach gruntu zidentyfikowano 12 substancji, z których największe stężenie osiągnął DNOK (7,5 mg/kg), natomiast pozostałe nie przekroczyły stężenia 1 mg/kg. W próbkach gruntu pobranych w 2013 r. zidentyfikowano sześć substancji czynnych: Dieldrynę, y-HCD, DDT, Metoksychlor, Chlorfenson, MSP A, DNOK. Największe stężenie zanotowano w próbce pobranej z głębokości ok. 1 m pod dnem komór: DNOK na poziomie 22,81 mg/kg. Natomiast w próbce wody pobranej z otworu badawczego zidentyfikowano 6 substancji czynnych: y-HSH, DDT, chlorfenson, 2,4-D, McPA, DNOK. Największe stężenie zanotowano dla chlorfensonu (5,51 ug/l). W dalszej części opracowania przedstawiono proponowany sposób likwidacji mogilników, określili, koszty likwidacji mogilnika i zaprezentowali wnioski końcowe. W części opracowania zatytułowanej "Wyniki analiz" zawarto dane z badań zaprezentowane w formie tabelarycznej, a ostatnią część inwentaryzacji stanowiła dokumentacja fotograficzna, prezentująca silosy zarówno z zewnątrz (m.in. miejsce nieszczelności na łączeniu kręgów betonowych), jak i ich zawartość.

Pismem z dnia 7 września 2015 r. Burmistrz B. zwrócił się do Kierownika Oddziału S. Instytutu Ochrony Roślin Państwowego Instytutu Badawczego o wyjaśnienie, czy udało się ustalić okres, z którego pochodzą środki zgromadzone w przedmiotowych mogilnikach.

W odpowiedzi na powyższe Kierownik Oddziału S. Instytutu Ochrony Roślin Państwowego Instytutu Badawczego w piśmie z dnia 9 września 2015 r. wyjaśnił, że podczas prac inwentaryzacyjnych w 2013 r. prowadzonych przy przedmiotowym mogilniku nie udało się odczytać dat produkcji zgromadzonych środków ochrony rośli. Zidentyfikowano jednak preparat Ditox, który w swoim składzie zawiera DDT oraz HCH. Substancje czynne preparatu Ditox zostały wycofane z obrotu i stosowania w Polsce w połowie lat 70, dlatego można domniemywać, że właśnie w tym okresie trafiły do mogilników jako nieprzydatne środki ochrony roślin. Dodatkową informacją, wskazującą na wiek składowanych w mogilnikach odpadów jest fakt, że budowa mogilników została usankcjonowana Instrukcją [...] z 1971 r. zalecającą budowę mogilników i likwidację odpadowych i nieprzydatnych środków ochrony roślin przez definitywne składowanie. Podczas prac związanych z likwidacją mogilników na terenie Polski stwierdzono na podstawie zachowanych dokumentacji, że zdecydowana większość obiektów powstała na przełomie lat 60 i 70 oraz na początku lat 70.

Dnia 29 września 2015 r. organ przesłuchał M. G., która w latach dziewięćdziesiątych była członkiem zarządu C w B.

Pismem z dnia 16 maja 2016 r. Kierownik Biura Urbanistyki i Ochrony Środowiska w Urzędzie Miasta w B. zwrócił się do Biura Podatków i Opłat w tym urzędzie o przedłożenie informacji o podatniku w podatku od nieruchomości w odniesieniu do działki nr a w B. przy ul. [...] w latach 1968-2016.

W piśmie z dnia 23 maja 2016 r. Kierownik Biura Podatków i Opłat w Urzędzie Miasta w B. wskazał, że biuro przetrzymuje dane podatników przez okres 10 lat, w związku z czym nie dysponuje starszymi danymi. Wyjaśnił jednocześnie, że z ewidencji podatkowej wynika, że od dnia 16 września 2005 r. podatnikiem w podatku od nieruchomości w odniesieniu do przedmiotowej działki Spółka A, a wcześniej Gminna Spółdzielnia "B" w B.

W piśmie z dnia 3 czerwca 2016 r. skierowanym do syndyka masy upadłości C w B., Burmistrz B. wskazał, że z analizy dokumentacji zebranej w toku prowadzonego postępowania wynika, że mogilniki powstały najprawdopodobniej na przełomie lat 60-70 i początku lat 80, zatem w czasie, w którym użytkownikiem terenu, na którym zlokalizowane są mogilniki był PZGS. W związku z powyższym Burmistrz wniósł o wskazanie, dokumentów dotyczących funkcjonowania mogilników, z których mogłoby wynikać, kto składował odpady w mogilnikach, jakie to były odpady i w jakich ilościach oraz kto był odpowiedzialny za funkcjonowanie.

W piśmie z dnia 7 czerwca 2016 r. Spółka A wyjaśniła, że jest podatnikiem podatku od nieruchomości od 16 września 2015 r., a do tego czasu była nim Gminna Spółdzielnia "B" w B.

W dniu 20 czerwca 2016 r. S. Z. - syndyk masy upadłości C poinformował organ, że proces likwidacji C został zakończony w 2006 r. Cały majątek spółki został wyprzedany. Wśród tego majątku nigdy nie było działki (a), na której zlokalizowane są mogilniki. Według jego wiedzy, teren ten należał do Gminnej Spółdzielni i to ona sprzedała go obecnemu właścicielowi. Teren ten nigdy nie należał do C, C nie jest również następcą PZGS.

Dnia 8 września 2016 r. D. D. - Prezes Zarządu Gminnej Spółdzielni "B", złożyła wyjaśnienia co do struktury organizacyjnej związku. Podała, że na czele był Centralny Związek Spółdzielni [...] "B", któremu podlegały wszystkie wojewódzkie związki gminnych spółdzielni [...] "B", m.in. w O. a im [...] województwa oraz gminne spółdzielnie "B". Gminne spółdzielnie działały niezależnie od zakładów gospodarczych, były odrębnymi jednostkami gospodarczymi z osobowością prawną. Obecnie Gminna Spółdzielnia "B" istnieje, natomiast [...] został zlikwidowany. Do powyższego protokołu przedłożyła: wykaz korespondencji prowadzonej przez Spółdzielnię w celu likwidacji mogilników; protokół rozbieżności z dnia 31 grudnia 1998 r. do protokołu przekazania przez [...] "B" w B. obiektów przy ul. [...] (zał. 2 do protokołu). Dodała, że Gminna Spółdzielnia nigdy nie handlowała środkami ochrony roślin, nie miała zezwolenia na handel i nie magazynowała takich środków. Ponadto oświadczyła, że nie posiada żadnej dokumentacji ani żadnej wiedzy dotyczącej budowy mogilników. Wskazała też, że w latach 80-90 do mogilników nie były przyjmowane nowe środki, gdyż były one zamknięte i niedostępne. Natomiast Spółka A - obecny właściciel działki nr a przed nabyciem działki została poinformowana, że na tym terenie znajdują się mogilniki z przeterminowanymi środkami ochrony roślin, nie będące własnością Gminnej Spółdzielni. Podkreśliła też, że istnienie mogilników znacznie wpłynęło na obniżenie ceny nieruchomości.

Dnia 16 września 2016 r. pracownicy Urzędu Miasta B., przy udziale pełnomocnika Spółki A i prezesa Gminnej Spółdzielni "B" w B., przeprowadzili oględziny przedmiotowych mogilników.

W piśmie z dnia 6 października 2016 r. D. D. złożyła dodatkowe wyjaśnienia w sprawie, podając min. że Spółka A została poinformowana o znajdujących się działce mogilnikach, albowiem zapoznała się z nieruchomością, obiektami oraz dokonała oględzin całej bazy magazynowej (załącznika nr 1 do umowy kupna sprzedaży). Świadkami tej czynność byli ponadto: H. S. - były Członek Zarządu i były pracownik Gminnej Spółdzielni "B" B., oraz B. L. - pracownik sekretariatu Spółdzielni.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Burmistrz B. nakazał Gminnej Spółdzielni "B" z siedzibą w B. w terminie do 31 grudnia 2017 r. usunięcie wszystkich odpadów w postaci przeterminowanych środków ochrony roślin o kodzie 020108* w ilości około 15Mg, zgromadzonych w dwóch betonowych silosach tzw. mogilnikach, znajdujących się na terenie działki nr a w B. przy ul. [...], tj. z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, poprzez przekazanie tych odpadów do unieszkodliwienia w spalarni odpadów niebezpiecznych, posiadającej stosowne zezwolenia, w sposób niestwarzający zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi, zgodnie z zasadami gospodarowania odpadami oraz obowiązującymi przepisami w zakresie ochrony środowiska, o czym orzekł w punkcie 1. Jednocześnie organ umorzył postępowanie w stosunku do Spółki A oraz C (pkt 2 i 3). W uzasadnieniu decyzji Burmistrz B. opisał szczegółowo przebieg postępowania oraz wyjaśnił, że na podstawie ustalonego stanu faktycznego stwierdzono, że nie ma możliwości ustalenia wytwórcy odpadów. Wynika to przede wszystkim z odległego czasu powstania i eksploatowania mogilników, a w związku z tym brak jest dokumentów dotyczących podmiotu dokonującego składowania w nich przeterminowanych środków ochrony roślin. Również zeznania świadków przesłuchanych w trakcie postępowania nie pozwoliły na ustalenie wytwórcy odpadów. Organ podał przy tym, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, że Gminna Spółdzielnia "B" w B. informowała obecnego użytkownika wieczystego nieruchomości o istnieniu mogilników przed dniem zbycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, bowiem nie oznacza to, że nowy nabywca może zostać uznany za posiadacza odpadów. Wobec powyższego Burmistrz B., analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazał, że nakaz usunięcia odpadów winien być skierowany do władającego nieruchomością, na której zlokalizowane są mogilniki, w dniu wszczęcia postępowania, tj. w stosunku do Gminnej Spółdzielni "B" w B. Organ wskazał przy tym, że pojęcie "władającego" zbliżone jest do pojęcia "posiadacza". Każdy władający powierzchnią ziemi, może stać się posiadaczem odpadu bez sprawowania kiedykolwiek faktycznego władztwa nad nim. Obciąża go wówczas domniemanie prawne sformułowane w art. 3 ust. 3 pkt 19 ustawy o odpadach. Zdaniem Burmistrza B., dla obalenia domniemania określonego w ww. przepisie nie jest wystarczające, że władający terenem nie jest właścicielem odpadów, bowiem konieczne jest wykazanie, że odpadami włada osoba trzecia. Natomiast Gminna Spółdzielnia "B" w B. nie obaliła skutecznie domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, ponieważ nie wskazała innego faktycznego posiadacza odpadów. W dalszej kolejności organ podał, że wprowadzone przez ustawę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią ziemi, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie, obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Intencją ustawodawcy było bowiem przyjęcie, że w sytuacji, gdy nie jest możliwe ustalenie posiadacza odpadów przyjmuje się za takiego posiadacza władającego powierzchnią ziemi, na której zalegają odpady. Równocześnie, jak podkreślił Burmistrz B., pomimo, iż w dniu wydawania decyzji władającym działką, na której znajdują się silosy z przeterminowanymi środkami ochrony roślin, była Spółka A - użytkownik wieczysty nieruchomości nr a, jednakże sprzedaż prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, nie spowodowała automatycznego przeniesienia domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach.

W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...], nr [...], uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temuż organowi. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w sytuacji, gdy podmiot, do którego skierowana jest decyzja nie jest już władającym nieruchomością nie można do niego skierować nakazu, o którym mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, opierając się na domniemaniu wynikającym z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Domniemanie to dotyczy bowiem wyłącznie władającego gruntem w dniu wydawania decyzji. Kolegium podkreśliło przy tym, że fakt zbycia nieruchomości, na której składowane są odpady, nie przesądza o tym, że podmiot zbywający nieruchomość nie może być adresatem decyzji, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy. Jednakże w sytuacji zbycia nieruchomości nakaz taki może być wydany wyłącznie, w przypadku ustalenia na zasadach ogólnych, że podmiot ten jest wytwórcą lub był, czy też nadal jest posiadaczem odpadów, znajdujących się na zbytej nieruchomości. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało natomiast, aby Gmina Spółdzielnia "B" w B. była wytwórcą, czy też posiadaczem odpadów.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...], nr [...], Burmistrz B., działając na podstawie art. 26 ust. 2 i ust. 6 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r. poz. 992, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą) oraz art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., [obecnie Dz.U. z 2021 r. poz. 735 - zwanej dalej k.p.a.]), nakazał Spółce A z siedzibą w S. w terminie do dnia 31 lipca 2019 r. usunięcie wszystkich odpadów w postaci przeterminowanych środków ochrony roślin o kodzie 020108 * w ilości około 15 Mg, zgromadzonych w dwóch betonowych silosach tzw. mogilnikach, znajdujących się na terenie działki nr a w B. przy ul. [...] tj. z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, poprzez przekazanie tych odpadów do unieszkodliwienia w spalarni odpadów niebezpiecznych, posiadającej stosowne zezwolenia, w sposób niestwarzający zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi, zgodnie z zasadami gospodarowania odpadami oraz obowiązującymi przepisami w zakresie ochrony środowiska (pkt 1) oraz umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w stosunku do Gminnej Spółdzielni "B" z siedzibą w B. i C (pkt 2 i 3). Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że postępowanie wyjaśniające nie dało podstaw do obalenia domniemania prawnego zawartego w art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Z przeprowadzonych przez organ dowodów nie wynika kto jest wytwórcą przedmiotowych odpadów, a tylko ustalenie takiego podmiotu zwalniałoby władającego nieruchomością z obowiązku ich usunięcia. Zdaniem organu, zgromadzona w sprawie dokumentacja nie pozwala na ustalenie, że posiadaczem odpadów jest C w B., która została zlikwidowana w 2016 r. Nie świadczy o tym akt notarialny, w którym nie wymieniono przedmiotowych mogilników i nie naniesiono ich na mapę, tym bardziej, że wzmianki o ich istnieniu datuje się co najmniej od 1984 r. (protokołu przejęcia z 28 i 31 grudnia 1984 r.). Dokumentacja ta nie potwierdza również, aby C w B. była następcą prawnym WZGS [...] - tej tezie zaprzeczył bowiem syndyk masy upadłości C w B. Organ zauważył, że w 1990 r. nastąpił podział majątku WZGS [...] i wówczas część tego majątku, obejmująca nieruchomość, na której znajdują się mogilniki, nabyła Gminna Spółdzielnia "B" w B. Tym samym, ani Spółka A, ani organ w toku przeprowadzonego z urzędu postępowanie dowodowego, nie wykazały, żeby zobowiązanym do usunięcia odpadów był inny podmiot niż aktualnie władający nieruchomością.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka A, reprezentowana przez adwokata W. S., zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nieprzeprowadzenie wszechstronnego zebrania, a następnie rozważenia materiału dowodowego, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że z uwagi na zbyt odległą datę wytworzenia składowanych w mogilnikach przeterminowanych środków ochrony roślin nie sposób jest ustalić podmiotu faktycznie władającego odpadami zgodnie z ustawą o odpadach, podczas gdy wyczerpujące zebranie rozpatrzenie materiału dowodowego pozwoliłoby na ustalenie, kto był rzeczywistym wytwórcą odpadów;

2) art. 7 i 75 § 1 K.p.a. przez niedopełnienie obowiązku przeprowadzenia wszelkich dowodów koniecznych do ustalenia stosunków własnościowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości w czasie, kiedy mogilniki zostały wzniesione a odpady wytworzone oraz w kierunku przekształceń prawnych i ustalenia następców podmiotu, który dokonał zdeponowania przeterminowanych środków ochrony roślin, tym samym nieuzupełnienie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, na co wskazywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w decyzji z dnia [...];

3) art. 7 i 8 K.p.a. przez zaniechanie ponownego ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego a poprzestanie jedynie na skopiowaniu niemalże w całości uzasadnienia decyzji z dnia [...] i zmianę podmiotu obowiązanego do usunięcia odpadów;

4) art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach przez zastosowanie domniemania prawnego wynikającego z tego przepisu, bez wnikliwego zebrania i rozważenia dowodów wskazujących, że znajdujące się na działce nr j odpady zostały zeskładowane przez inny podmiot, który może być wytwórcą odpadów, podczas gdy postępowanie w pierwszej kolejności winno zmierzać w kierunku ustalenia posiadacza odpadów rozumianego jako ich wytwórcy. Mając na uwadze powyższe zarzuty, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W toku postępowania odwoławczego, pismem z dnia 15 lipca 2019 r. SKO w O. zleciło Burmistrzowi B. przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego i uzupełnienie akt o dodatkowe dokumenty, tj.: 1) umowę nabycia przez Gminną Spółdzielnię "B" w B. prawa użytkowania wieczystego działki nr e; 2) dokument wskazujący na przeznaczenie ww. nieruchomości (pozwalający ustalić, czy jest to nieruchomość przeznaczona do składowania i magazynowania odpadów, np. wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz 3) dokument pozwalający na ustalenie, czy C w B. w upadłości jest podmiotem istniejącym, czy też doszło do ustania jej bytu prawnego wskutek przeprowadzenia jej likwidacji.

W odpowiedzi na powyższe, przy piśmie z dnia 26 lipca 2019 r., Burmistrz B. przedłożył: 1) umowę użytkowania wieczystego i nieodpłatnego przeniesienia własności z dnia 9 grudnia 1997 r., sporządzoną w formie aktu notarialnego Repertorium A nr [...]; 2) wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. uchwalonego [...]; 3) wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. uchwalonego [...]; oraz 4) wydruk z Krajowego Rejestru Sądowego z dnia 22 lipca 2019 r. dla C w B.

W piśmie z dnia 17 września 2019 r. Spółka A wskazała, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie wytwórcy przedmiotowych odpadów, ale dotyczy wyłącznie aktualnej sytuacji prawnej nieruchomości, na której te odpady się znajdują. W związku z tym Spółka zwróciła się do Kolegium o wystąpienie do Sądu Rejonowego w O. o przekazanie akt postępowania upadłościowego dotyczącego C w B. (sygn. akt [...]) i wskazania miejsca przechowywania dokumentów dotyczących powstania, istnienia i przekształceń Spółdzielni. Ponadto Spółka podtrzymała stanowisko, że konieczne w sprawie jest ustalenie, w jaki sposób postała ww. Spółdzielnia, czy była następcą prawym wytwórcy odpadów, czy była posiadaczem odpadów, a także czy możliwe jest przyjęcie - szczególnie w świetle Instrukcji Nr [...] z 1971 r. - rodzaju działalności prowadzonej przez te podmioty oraz czy któryś z tych podmiotów doprowadził do wytworzenia odpadów oraz ustalenia podmiotu a także, kto zwrócił się z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę mogilników.

Pismem z dnia 15 października 2019 r. SKO w O. wezwało Gminną Spółdzielnię "B" w B. o złożenie wyjaśnień i przedłożenie dokumentów wskazujących na to, w jaki sposób powstała Gminna Spółdzielnia "B" w B., tj. czy powstała jako odrębna jednostka, a jeśli tak, to w jakim okresie i czy pozostawała w jakichkolwiek stosunkach właścicielskich z WZGS "B" w O., [...] Spółdzielnią "B" w O. oraz C w B. W szczególności Kolegium zwróciło się o wskazanie, czy Gminna Spółdzielnia "B" w B. może być w jakimkolwiek zakresie uznana za następcę prawnego (sukcesja generalna lub singularna) ww. podmiotów ewentualnie wykazanie, że Gminnej Spółdzielni "B" w B. nie łączył tego typu stosunek prawny z ww. podmiotami. Nadto Kolegium wezwało o podanie podstawy prawnej przekazania nieruchomości w 1984 r., tj.: umowa sprzedaży, darowizny itp., w szczególności wyjaśnienie, czy przekazanie to miało charakter przekazania wewnątrz jednego podmiotu prawnego (posiadającego osobowość prawną). Kolegium zwróciło się także o wskazanie formy prawnej dysponowania przez Gminną Spółdzielnię "B" w B. ww. nieruchomością przed dniem ustanowienia użytkowania wieczystego w 1989 r. oraz o przedłożenie decyzji z dnia [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, o której mowa w akcie notarialnym z dnia 9 grudnia 1997 r.

W piśmie z 6 listopada 2019 r. Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania likwidacyjnego C w B., tj.:

1) "archiwum" - na okoliczność ustalenia, gdzie przechowywana jest dokumentacja dotycząca powstania, istnienia i przekształceń jednostki;

2) oświadczeń spółdzielni dotyczących miejsca przechowywania dokumentów archiwalnych;

3) pozwoleń na budowę i zgód udzielanych na wybudowanie mogilników.

Przy piśmie z dnia 12 listopada 2019 r. Gminna Spółdzielnia "B" w B. przedłożyła: 1) wyjaśnienia prezesa i członka zarządu spółdzielni z dnia 5 listopada 2019 r., z których wynikało, że Gminna Spółdzielnia "B" [...] B., ul. [...] powstała (została założona) przez Członków Spółdzielni (osoby fizyczne), jako samodzielny podmiot. Spółdzielnia została wpisana do Rejestru Spółdzielni prowadzącego przez Sąd Okręgowy w B. w dniu 13 grudnia 1947 r., pod numerem [...] (dowód nr 1 - kserokopia rejestru). Gminna Spółdzielnia "B" w B. nie miała żadnych powiązań majątkowych z Wojewódzkim Związkiem Gminnych Spółdzielni "B" w O., ani też z jego następcami prawnymi lub [...] WZGS "B". Gminna Spółdzielnia "B" w B., nie miała też powiązań prawnych i majątkowych ze C w B. powstałą na bazie likwidowanego [...] Spółdzielni "B" w O. Likwidacja [...], a tym samym powołanie C w B. nastąpiło, na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności Spółdzielni (Dz. U. z 1990 r. Nr 6, poz. 36). Gminna Spółdzielnia nie była też sukcesorem lub następcą prawnym w innej formie z WZGS, [...] Spółdzielnią "B" w O. jak też ze C w B., powstała na bazie majątku [...] Spółdzielni przekazanego przez likwidatora zgodnie z ustawą z dnia 20 stycznia 1990 r. W dalszej kolejności wskazała, że podstawą nabycia przez Gminną Spółdzielnię "B" w B. działki nr e w B. przy ul. [...], na której zlokalizowane są przeterminowane środki ochrony roślin była Uchwała Rady Nadzorczej WZGS "B" w O. z dnia 25 czerwca 1984 r., nr [...]. Podkreśliła, że decyzją Urzędu Miasta i Gminy Wydział Geodezji Gospodarki Gruntami w B. z dnia [...], nr [...], ustanowiono z dniem 1 stycznia 1985 r. prawo użytkowania gruntem państwowym położonym w B. przy ul. [...] na rzecz Gminnej Spółdzielni "B" w B., natomiast protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 25 czerwca 1984 r. [...] WZGS "B" w B. przekazał Gminnej Spółdzielni "B" B. działkę nr e. W dniu 31 grudnia 1984 r. został sporządzony protokół rozbieżności, w którym stwierdzono, że znajdujące się przeterminowane środki ochrony roślin w tzw. mogilnikach pozostają własnością [...] WZGS w B. do czasu ich utylizacji przez ten [...]. Dodała też, że na bazie majątku [...], zobowiązanego do utylizacji środków ochrony roślin, powstała C w B. Z przedłożonych materiałów wynika zatem, że Gminna Spółdzielnia "B" w B. nie była wytwórcą, ani posiadaczem w rozumieniu prawa przeterminowanych środków ochrony roślin znajdujących się na działce e w B. przy ul. [...]. Spółdzielnia nie była także w jakikolwiek sposób następcą prawnym wymienionych w piśmie podmiotów.

Pismem z dnia 27 stycznia 2020 r. SKO w O. zwróciło się do Sądu Rejonowego w O. o udzielenie informacji, w jaki sposób zakończyło się postępowanie upadłościowe dotyczące C w B. oraz o wskazanie, czy w aktach sprawy znajdują się jakiekolwiek dokumenty pozwalające przypuszczać, że istnieje podmiot, który mógłby zostać uznany za następcę prawnego spółdzielni. Z uwagi na brak odpowiedzi, w piśmie z dnia 13 maja 2020 r. Kolegium ponowiło zapytanie skierowane do Sądu Rejonowego w O. w piśmie z dnia 27 stycznia 2020 r.

W piśmie z dnia 29 maja 2020 r. Kolegium poinformowało Spółkę A, że podjęte czynności wyjaśniające nie doprowadziły do ustalenia podmiotu, który mógłby zostać uznany za następcę prawnego C w B. W związku z tym Kolegium wezwało stronę, do przedstawienia dokumentów dotyczących następstwa prawnego, w terminie 21 dni od otrzymania pisma, pod rygorem rozpatrzenia sprawy w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy.

W odpowiedzi na powyższe, Spółka A wniosła o przedłużenie terminu wskazanego w piśmie z dnia 29 maja 2020 r., z uwagi na złożenie wniosku w Sądzie Rejonowym w O. o zapoznanie się z aktami sprawy sygn. akt [...]. Pismem z dnia 13 lipca 2020 r. W toku postępowania odwoławczego skarżąca Spółka jeszcze trzykrotnie (30 lipca 2020 r., 30 września 2020 r. i 10 listopada 2020 r.) wnosiła o przedłużenie terminu rozpoznania sprawy, które każdorazowo Kolegium uwzględniało wyznaczając nowy termin.

W piśmie z dnia 20 sierpnia 2020 r. Sąd Rejonowy w O. wskazał, że postanowieniem z dnia [...] ukończono postępowanie upadłościowe, jednak na podstawie analizy akt nie stwierdzono, aby istniał podmiot, który miałby zostać uznany za następcę prawnego C w B.

Pismem z dnia 4 grudnia 2020 r. Spółka A zwróciła się do Kolegium o wystąpienie do właściwych miejscowo organów administracji architektoniczno-budowlanej o wskazanie, czy w ich zasobach archiwalnych znajdują się dokumenty dotyczące procedury budowlanej związanej z wniesieniem mogilnika na działce a w B., w przypadku odpowiedzi pozytywnej wniosła o zwrócenie się do ww. organów o wskazanie podmiotu, który zwrócił się o wydanie zezwolenie względnie zgłaszał taką inwestycję lub udostępnienie tej dokumentacji. W przypadku natomiast odpowiedzi negatywnej, wniosła o zwrócenie się przez Kolegium do Archiwum Państwowego w O. o udzielnie informacji, czy w ich zasobach znajdują się dokumenty dotyczące procedury budowlanej związanej z wniesieniem mogilnika na działce a w B., w przypadku odpowiedzi pozytywnej wniosła o zwrócenie się do Archiwum Państwowego o wskazanie podmiotu, który zwrócił się o wydanie zezwolenia względnie zgłaszał taka inwestycję lub udostępnienie tej dokumentacji.

W piśmie z dnia 16 grudnia 2020 r. Kolegium zwróciło się do Starosty B. o udzielenie informacji, czy w dokumentacji będącej w jego dyspozycji znajdują się jakiekolwiek dokumenty pozwalające na ustalenie podmiotu, który wybudował bądź doprowadził do wybudowania spornych mogilników, w szczególności wskazanie czy zachowały się dokumenty typu pozwolenie na budowę, zgłoszenie robót budowlanych. W odpowiedzi na powyższe Starosta B. w piśmie z dnia 22 grudnia 2020 r. wyjaśnił, że nie posiada w swoich zasobach tego typu dokumentów, a spis spraw prowadzonych przez organ obejmuje okres od października 1990 r.

Pismem z dnia 4 stycznia 2021 r. Kolegium zwróciło się do Starosty B. o wskazanie gdzie znajdują się - jakiej jednostce zostały przekazane - dokumenty pozwalające na ustalenie przedmiotowych okoliczności, czy też dokumenty podlegały brakowaniu ze względu na upływ czasu.

W odpowiedzi na powyższe Starosta B. w piśmie z dnia 13 stycznia 2021 r. wyjaśnił, że nie jest w posiadaniu wnioskowanych dokumentów, ponieważ dysponuje dokumentacją od 1990 r., czyli za lata działalności Urzędu Rejonowego w B. (1990 r. - 1998 r.) oraz utworzonego od 1999 roku Starostwa Powiatowego w B. Jednocześnie poinformował, iż dokumenty powstałe przed 1990 r. mogą znajdować się w Urzędzie Miasta B.

W tak ustalonym stanie faktycznym, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w całości i - orzekając co do istoty sprawy - w punkcie 1 nałożyło na skarżąca Spółkę A nakaz usunięcia w terminie do dnia 30 września 2021 r. wszystkich odpadów w postaci przeterminowanych środków ochrony roślin o kodzie 02 01 08* w ilości około 15 Mg, zgromadzonych w dwóch betonowych silosach (mogilnikach), znajdujących się na terenie działki nr a w B. przy ul. [...] oraz umorzyło postępowanie administracyjne prowadzone w stosunku do Gminnej Spółdzielni "B" w B. oraz C w B. w upadłości (pkt 2 i 3).

Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, Przytaczając treści art. 26a ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ww. ustawy Kolegium stwierdziło, że przepisy te nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na brak zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska, powodującego potrzebę niezwłocznego usunięcia odpadów. Ponadto przepis art. 26a ustawy nie mógł mieć zastosowania w sprawie również z tego powodu, że zgodnie z art. 26a ust. 11 pkt 1 lit. b ustawy przepisów ust. 1-11 nie stosuje się w przypadku, gdy odpady są składowane w miejscu, w którym przed dniem 1 października 2001 r. były składowane odpady. W dalszej kolejności Kolegium dokonało wykładni pojęcia "odpady" oraz "pozbycie", stwierdzając, że odpad to przedmiot lub substancja, które dla ich posiadacza są już niepotrzebne, a nawet uciążliwe. W tym kontekście - jak stwierdziło Kolegium - przeterminowane środki ochrony roślin, zgromadzone w silosach, niewątpliwie spełniają przesłanki uznania ich za odpady. Następnie Kolegium podało, że posiadaczem odpadów, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Domniemywa się też, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Jednakże, zdaniem Kolegium, domniemanie to dotyczy wyłącznie władającego gruntem w dniu wydawania decyzji. W sytuacji, gdy podmiot, do którego skierowana jest decyzja, nie jest już władającym nieruchomością nie można do niego kierować nakazu, o którym mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, opierając się na domniemaniu wynikającym z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy. Adresatem obowiązku i nakazu uregulowanego w art. 26 ust. 2 ustawy może być zatem aktualny posiadacz odpadów, a nie najwcześniejszy znany posiadacz odpadów lub podmiot będący posiadaczem odpadów w dacie wszczęcia postępowania. Kolegium zauważyło, że definicja legalna "posiadacza odpadów" z art. 3 ust. pkt 19 ustawy jest odmienna od definicji "posiadacza" zawartej w art. 366 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, zgodnie z którym posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Tak więc w czynności "posiadania" chodzi o faktyczne władanie rzeczą w oparciu o różne tytuły prawne (własność, użytkowanie, zastaw, najem, dzierżawa itp.), co wynika również z orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Z kolei "wytwórcą odpadów", o którym mowa w ww. art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, jest każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów) oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej (art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy). Co prawda, ustawa o odpadach nie definiuje pojęcia władającego powierzchnią ziemi (do którego to pojęcia odwołuje się ww. art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy), jednakże, zgodnie z art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska władający powierzchnią ziemi to właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393), ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o właścicielu, użytkowniku wieczystym, użytkowniku, władającym należy przez to rozumieć również odpowiednio współwłaściciela, współużytkownika wieczystego, współużytkownika, współwładającego. Uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło, że z wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielem działki nr a w B. jest Gmina Miasto B., a użytkownikiem wieczystym A spółka jawna K. i P. R. z siedzibą w S. Tym samym, w kontekście przywołanych przepisów, ww. spółka niewątpliwie jest "podmiotem władający gruntem", o którym mowa w ww. art. 3 pkt 44 Prawa ochrony środowiska i "władającym powierzchnią ziemi", do którego odwołuje się art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy. Kolegium zauważył, że w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, prawodawca zawarł domniemanie prawne, polegające na tym, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości, zatem ciężar dowodowy w zakresie obalenia domniemania prawnego zawartego w ww. przepisie obarcza podmiot, którego to domniemanie dotyczy. Nie jest przy tym wystarczające jedynie wskazanie wytwórcy odpadów, lecz konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na nieruchomości. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, domniemanie to może być obalone jedynie, jeżeli możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. W konsekwencji władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - gdy postępowanie dowodowe wykaże, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot.

W dalszych motywach Kolegium wskazało, że w sprawie nie jest sporne, że mogilniki (silosy) stanowią obiekt budowlany, tj. budowlę, jednak nieprzeznaczoną do bezpiecznego składowania przeterminowanych środków ochrony roślin. Wykonane analizy chemiczne próbek wody i gruntu (przedstawione w inwentaryzacji mogilnika z dnia 12 grudnia 2013 r.), potwierdziły nieszczelność tych obiektów i przedostawanie się substancji pestycydowych do środowiska. W celu ustalenia podmiotu, do którego powinien zostać skierowany ww. nakaz, organy obu instancji przeprowadziły wszechstronne postępowanie wyjaśniającego. Materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji został uzupełniony o szereg dokumentów na etapie odwoławczym. Żaden z tych dokumentów, nie pozwolił jednoznacznie ustalić wytwórcy i posiadacza przedmiotowych odpadów. Z protokołu odbioru wykonanych robót obiektu z dnia 27 grudnia 1968 r., faktury nr [...] z dnia 27 grudnia 1968 r., faktury nr [...] z dnia 28 kwietnia 1969 r. i pisma z dnia 5 kwietnia 1969 r., nr [...], wynika, że Powiatowy Związek Gminnych Spółdzielni "B" w B. był inwestorem przedsięwzięcia polegającego na budowie magazynu ochrony roślin w B. Z dokumentów tych nie wynika, na jakiej konkretnie nieruchomości wzniesiono przedmiotowy magazyn (nie podano numeru księgi wieczystej ani numerów działek ewidencyjnych), nie ma również wzmianek o budowlach (np. mogilnikach, silosach, zbiornikach, bunkrach itp.), przeznaczonych do magazynowania przeterminowanych środków ochrony roślin, a jedynie o budowie "obiektu magazynu". Dlatego, można jedynie przypuszczać, że obiekt ten wchodził w skład kompleksu obiektów związanych z działalnością Spółdzielni przy ul. [...], w skład którego w pewnym momencie weszły również sporne silosy. Analizując zapisy uchwały z dnia 14 czerwca 1975 r. Nadzwyczajnego Zjazdu Delegatów WZGS "B" w O., a także wniosku z dnia 7 lipca 1975 r. WZGS "B" w O. i postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...], sygn. akt [...], Kolegium stwierdziło, że nie można mieć wątpliwości, że 1 lipca 1975 r. doszło do połączenia WZGS "B" w O. z Powiatowym Związkiem Gminnych Spółdzielni "B" w B. (będącym inwestorem ww. "obiektu magazynu"), przy czym związkiem przejmującym był WZGS "B" w O. Z dokumentów tych wynika również, że 1 lipca 1975 r. powołany do życia został WZGS "B" w O. [...] w B. Następnie postanowieniem z dnia [...], sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w O., zmienił nazwę WZGS "B" w O. na Wojewódzki Związek Gminnych Spółdzielni [...] "B" w O., jednak postanowieniem z dnia [...] Sąd Rejonowy w O., na wniosek Wojewódzkiego Związku Spółdzielni [...] "B" w O. wpisał do rejestru zmianę nazwy na Wojewódzki Związek Gminnych Spółdzielni "B" w O. Z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia [...], nr [...], wynika z kolei, że nieruchomość składająca się z działek nr b i c została podzielona na działki nr d, e, f i g i była w tej dacie własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu WZGS "B" [...] w B., a podział nieruchomości dokonywany tą decyzją miał na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości faktycznie użytkowanej częściowo przez WZGS "B" [...] w B., a częściowo przez Gminną Spółdzielnię "B" w B. (działki nr e i f). Z analizy projektu podziału nieruchomości, stanowiącej załącznik do ww. decyzji i porównania jej z innymi mapami włączonymi do akt sprawy (m.in. z mapą ewidencyjną załączoną do pisma Burmistrza Miasta B. z dnia 15 października 2008 r., mapą znajdującą się w "Inwentaryzacji mogilnika zlokalizowanego przy ul. [...] w B. na działce nr a" z dnia 12 grudnia 2013 r., czy mapą załączoną do pisma Kierownika Oddziału S. Instytutu Ochrony Roślin z dnia 20 grudnia 2007 r.), wynika, że grunt, na którym obecnie zlokalizowane są silosy (działka nr a), przed wydaniem decyzji podziałowej z dnia [...], wchodził w obszar działki nr c, a w dacie wydania ww. decyzji wszedł w obszar działki nr f (która zgodnie z tą decyzją była już przed jej wydaniem użytkowana przez Gminną Spółdzielnię "B" w B.). Zdaniem Kolegium, żaden z powyższych dokumentów, ani ich wzajemna konfrontacja, nie daje jednak odpowiedzi na pytanie, kto był inwestorem spornych silosów, kiedy zostały one wybudowane i kto był ich właścicielem. Nie sposób nawet domniemywać - zakładając, że silosy powstały pod koniec lat sześćdziesiątych lub w latach siedemdziesiątych - właściwości żadnego z ww. podmiotów. Żadnego z tych podmiotów nie sposób również wykluczyć w sposób jednoznaczny z grona możliwych wytwórców odpadów. Ponadto, nawet gdyby możliwe było ustalenie na podstawie akt sprawy, który z ww. podmiotów był takim właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w okresie budowy silosów, to również wtedy nie ma pewności, czy był on równocześnie inwestorem i właścicielem tych silosów (a w szczególności wytwórcą lub posiadaczem znajdujących się w tych silosach odpadów). Idąc dalej, Kolegium wskazało, że zgodnie z pismem Dyrektora WZGS "B" w O. [...] w B. z dnia 28 grudnia 1984 r., nr [...], protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 31 grudnia 1984 r. i protokołem rozbieżności do ww. protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 31 grudnia 1984 r., WZGS "B" w O. [...] w B. przekazał na rzecz Gminnej Spółdzielni "B" w B. magazyn środków trwałych ochrony roślin, magazyn opakowań z ogrodzeniem i magazyn paszowy przy ul. [...]. Z dokumentów tych wynika, że dwa silosy/bunkry ze zlikwidowanymi środkami ochrony roślin pozostały własnością [...], GS nie naliczała za ten teren kosztów użytkowania. Dowody te świadczą także o tym, że na terenie przekazywanej nieruchomości, poza spornymi silosami, przeterminowane środki ochrony roślin były magazynowane również w samym "magazynie", który Gminna Spółdzielnia "B" w B. wprost przejęła (w odróżnieniu od środków zgromadzonych w silosach, które literalnie z tego przejęcia wykluczono) i zobowiązała się do ich zutylizowania w terminie do 31 stycznia 1985 r. Z kolei środki znajdujące się w "magazynie murowanym" wolą stron pozostały (podobnie jak te w silosach) własnością WZGS "B" w O. [...] w B., który zobowiązał się je zutylizować w terminie do 30 czerwca 1985 r. Tym samym z wymienionych wyżej dokumentów wynika, że w 1984 r. sporne silosy już istniały. Na tej podstawie - zdaniem Kolegium - możliwe jest zawężenie ustalenia okresu budowy spornych silosów do lat 1968-1984, tj. od rozpoczęcia budowy kompleksu magazynów przy ul. [...] w B. do bezpośredniej wzmianki o silosach w dokumentacji z 1984 r. Dodatkową informacją wskazującą na wiek składowanych w mogilnikach środków, jest fakt że budowa mogilników została usankcjonowana Instrukcją Nr [...] z 1971 r. zalecającą budowę mogilników i likwidację odpadowych i nieprzydatnych środków ochrony roślin poprzez definitywne składowanie. Ponadto z "Inwentaryzacji mogilnika zlokalizowanego przy ul. [...] w B. na działce nr a (ark. map, obręb [...])", wynika, że podczas prac związanych z likwidacją mogilników w Polsce stwierdzono, że zdecydowana większość tego typu obiektów powstała w Polsce na przełomie lat 60-70 oraz na początku lat 70. Powyższe nie pozwala jednak na ustalenie podmiotu będącego wytwórcą i pierwotnym posiadaczem przedmiotowych odpadów. W rozpatrywanej sprawie Gminna Spółdzielnia "B" w B. nabyła prawo użytkowania nieruchomości, na której posadowione są mogilniki w 1997 r., natomiast materiał zgromadzony w sprawie pozwala przypuszczać, że odpady w postaci przeterminowanych środków ochrony roślin zostały zeskładowane znacznie wcześniej. Kolegium stwierdziło nadto, że postanowieniem z dnia [...], sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w O. połączył [...] Spółdzielnię "B" w O. z WZGS "B" w O., gdzie stroną przejmującą była [...] Spółdzielnia "B" w O. Tym samym WZGS "B" w O. zakończył swój byt prawny, a przynależne mu prawa i obowiązki przeszły na rzecz [...] Spółdzielni "B" w O. Jednakże postanowieniem z dnia [...], sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w O. otworzył likwidację [...] Spółdzielni "B" w O. Z załącznika do protokołu "Walnego Zgromadzenia [...]S "B" w O. w likwidacji z dnia 20 sierpnia 1990 r., zatytułowanego "Uchwała 1", a także dokumentu zatytułowanego Plan rozdysponowania zakładów - oddziałów [...] Spółdzielni "B", umowy z dnia 1 lutego 1991 r. i protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 1 lutego 1991 r., wynika, że majątek [...] Spółdzielni "B" Oddział w B. (ul. [...]) przejęła C w B. (ul. [...]). Tym samym prawa i obowiązki [...] Spółdzielni "B" w O., przynależne Oddziałowi w B., przeszły na rzecz C w B., która została wpisana do rejestru Spółdzielni postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...], sygn. akt [...]. Z treści powyższych dokumentów wynika, że przejęciu podlegały w szczególności: prawa własności nieruchomości, prawa własności rzeczy ruchomych, wierzytelności i długi, jednakże - zdaniem Kolegium - w żadnym z ww. dokumentów jak również w żadnym z załączników do protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 1 lutego 1991 r. nie wymieniono spornych silosów, w związku z powyższym nie sposób ustalić, czy [...] Spółdzielnia "B" O., w tym jej Oddział w B., była ich właścicielem, nie można nawet stwierdzić, czy w tej dacie spółdzielnia poczuwała się do prawa własności silosów.

W dalszych motywach Kolegium wskazało, że umową użytkowania wieczystego i nieodpłatnego przeniesienia własności z dnia 9 grudnia 1997 r., Gmina Miasto B. oddała Gminnej Spółdzielni "B" w B. w użytkowanie wieczyste działkę nr e w B. i przeniosła prawo własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na niej. Z protokołu uzgodnień z dnia 7 kwietnia 1997 r. dotyczącego oddania w użytkowanie wieczyste na 99 lat w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z możliwością przedłużenia na dalsze lata zabudowanej działki nr e oraz nieodpłatnego przeniesienia własności znajdujących się na tej działce budynków, budowli i urządzeń na rzecz Gminnej Spółdzielni "B" w B., wynika, że znajdujące się na działce nr e budynki, budowle i urządzenia stają się własnością Gminnej Spółdzielni "B" w B. Wśród budynków, budowli i urządzeń nie wymieniono natomiast spornych silosów, jednakże - jak zauważyło Kolegium - skoro przeniesione zostało prawo własności wszystkich zabudowań na nieruchomości, bez jakichkolwiek zastrzeżeń, to nie można wykluczyć, że Gminna Spółdzielnia "B" w B. stała się właścicielem silosów. Kolegium zauważyło też, że w wyniku zatwierdzonego podziału nieruchomości, składającej się z działki nr e w B., na działki nr h, i i j, sporne silosy formalnie znalazły się na działce nr j. W kolejnych latach wywiązał się między Gminną Spółdzielnią "B" w B. a C w B. spór, co do ustalenia właściciela spornych silosów i podmiotu obowiązanego do ich opróżnienia z odpadów (spółdzielnie te wskazywały siebie nawzajem jako na podmioty odpowiedzialne za usunięcie odpadów). Niemniej spór ten i stanowiska prezentowane przez ww. spółdzielnie - zdaniem Kolegium - nie mają istotnego znaczenia w sprawie, ponieważ aktualnie C w B. nie istnieje, w wyniku przeprowadzenia procesu likwidacji, zakończonego postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...]. Oznacza to, że nawet gdyby uznać, że C w B. była wytwórcą odpadów lub kiedykolwiek stała się właścicielem spornych silosów, to aktualnie już nim nie może być ze względu na ustanie jej bytu prawnego, nie ma również podmiotu, który nabyłby po niej własność silosów.

W związku z powyższym Kolegium uznało, że to aktualny użytkownik wieczysty nieruchomości, na której znajdują się sporne silosy, jest ich właścicielem. Dlatego, zobowiązanym do usunięcia spornych odpadów jest A spółka jawna K. i P. R. z siedzibą w S., jako władająca nieruchomością, na której znajdują się odpady. Z uwagi na prowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w celu ustalenia nowego - możliwego do dochowania przez zobowiązaną - terminu usunięcia odpadów. Oznacza to jednocześnie, że postępowanie w odniesieniu do Gminnej Spółdzielni "B" w B. i C w B. należało umorzyć jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Brak było bowiem podstaw do skierowania do tych podmiotów nakazu z art. 26 ust. 2 ustawy, ponieważ przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, aby byli oni wytwórcami lub posiadaczami spornych odpadów.

Nie godząc się z treścią powyższej decyzji Spółka A wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. W zakresie naruszenia prawa materialnego wskazała na art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 19 ustawy o odpadach w stopniu rażącym przez wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo zebrania niewystarczającego materiału dowodowego pozwalającego na stwierdzenie, że przedmiotowym stanie faktycznym obalone zostało domniemanie prawne nakazujące aktualnemu posiadaczowi usunięcie odpadów, albowiem w przedmiotowym stanie faktycznym możliwe jest wskazanie wytwórcy odpadów w związku przeprowadzonymi analizami odpadów znajdujących się w mogilnikach, które to wskazują, iż są to odpady, które były składowane na przełomie lat 60-tych i 70-tych, tym samym za wytwórcę odpadów należy uznać następcę prawnego WGZS w O. [...] w B., a to jest C w B. w upadłości.

W odniesieniu natomiast do naruszenia przepisów postępowania, wskazała na art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozważanie całego materiału dowodowego, a przede wszystkim poprzez nie podjęcie wszystkich możliwych czynności mających na celu ustalenie istotnych okoliczności w sprawie, tj. przede wszystkim podmiotu, który jest wytwórcą odpadów, pomimo posiadanych przez organ wystarczających danych do podjęcia dalszy czynności mających na celu ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie i magazynowanie odpadów na nieruchomości przy ul. [...] w B., a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że w przedmiotowym stanie faktycznym niemożliwe jest obalenie domniemania prawnego z art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia tego wniosku przez organ i przekazania skargi Sądowi, wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a.

Uzasadniając swoje stanowisko, skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy, stwierdzając, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego, a zaskarżona decyzja rażąco narusza przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 26 ust. 1 w zw. art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. W ocenie skarżącej, organ odwoławczy oparł swoją decyzję na niepełnym materiale dowodowym, gdyż nie przeprowadził zawnioskowanych przez skarżącą dowodów. Dokonana przez Kolegium analiza zgromadzonego materiału dowodowego obarczona jest również wadami, które objawiają się nielogicznymi i sprzecznymi wzajemnie tezami.

W dalszej kolejności, odwołując się do treści art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, skarżąca stwierdziła, że domniemanie prawne przyjęte w art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach w związku z celem i funkcją tego przepisu w ramach wykładni systemowej całej ustawy o odpadach, winno mieć zastosowanie jedynie w ostateczności, kiedy nie jest możliwe wskazanie podmiotu, który byłby odpowiedzialny za wytworzenie, składowanie i magazynowanie odpadów. W przedmiotowej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że definicję posiadacza przyjętą w ustawie o odpadach należy wykładać rozszerzająco, tj. za takiego posiadacza należy uznać nie tylko wytwórcę odpadów, ale również aktualnego posiadacza nieruchomości, na której odpady się znajdują. Zdaniem skarżącej, takie rozumienie przedmiotowego przepisu niweczy jednocześnie jego cel i funkcję. Mając na uwadze wykładnię funkcjonalną, która - jak podkreśliła skrżąca - powinna być uznawana za naczelną w kontekście ogólnych zasad ochrony środowiska, a jednocześnie zasad odpowiedzialności, również w świetle prawa administracyjnego - aktualny posiadacz może zostać zobowiązany do usunięcia odpadów, ale dopiero wówczas, gdy niemożliwe jest ustalenie podmiotu będącego wytwórcą odpadów. Domniemanie prawne przyjęte w ustawie o odpadach zostało przyjęte na wypadek braku możliwości ustalenia wytwórcy, tym samym odpowiedzialność aktualnego posiadacza nieruchomości za usunięcia przybiera w tym przypadku charakter subsydiarny. Odnosząc się do kwestii obowiązku obalenia domniemania prawnego przez aktualnego posiadacza nieruchomości, skarżąca podniosła, że na skutek jej działań udało się ustalić zamknięty krąg podmiotów, które można uznać za wytwórcę odpadów. Natomiast organ nie przeprowadził wnioskowanych przez skarżącą dowodów. Ze zleconych przez Burmistrza B. analiz zawartości mogilników wynika, iż najprawdopodobniej okresem, w których dokonywano składu odpadów był przełom lat 60-tych i 70-tych. Wskazują na to przede wszystkim opakowania preparatu Ditox, który został wycofany z obrotu w połowie lat 70-tych. Stąd można uznać, iż właśnie do tego okresu magazynowane były mogilnikach środki ochrony roślin. Natomiast zakres podmiotów, które mogły potencjalnie stanowić wytwórcę odpadów w znaczeniu ustawy o odpadach został ściśle zawężony do dwóch podmiotów, tj. do WZGS w O. [...] w B. (oraz Powiatowego Związku Gminnych Spółdzielni "B" w B., którego następcą prawnym był WZGS), którego następcą prawnym jest C w B. w upadłości, oraz Gminnej Spółdzielnia "B" w B. Tym samym, domniemanie prawne z art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach zostało przez skarżącą skutecznie obalone. Ewentualne zaś niejasności, uwzględniające faktycznego wytwórcę odpadów, mając na uwadze moment przekazania nieruchomości przez WZGS w O. [...] w B. Gminnej Spółdzielni "B" w B. oraz ustalenie faktycznego posiadania nieruchomości, a w szczególności mogilników, w kontekście faktu, iż były tam składowane preparaty ochrony roślin przy uwzględnieniu zakresu ówczesnej działalności obu podmiotów, winny być przedmiotem odrębnego postępowania, które pozwoliłoby wyłonić, który z tych podmiotów jest wytwórcą odpadów na nieruchomości przy ul. [...] w B.

W dalszych motywach skarżąca wskazała, iż przed nabyciem przez Spółkę nieruchomości Burmistrz B. w ramach postępowania wyjaśniającego przeprowadził szereg dowodów, występował do właściwych organów, jak również dokonał analiz dokumentacji prawnej obu podmiotów, celem ustalenia dokładnego wytwórcy odpadów. Natomiast wraz z nabyciem nieruchomości przez skarżącą, postępowanie dowodowe prowadzone przez organ pierwszej instancji ustało. Znacząca większość całego postępowania została poświęcona ustaleniu zakresu zastosowania domniemania prawnego, zaś próby faktycznego ustalenia następcy prawnego wytwórcy odpadów ustały. Reasumując skarżąca podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przede wszystkim nie ustaliły podmiotu, który aktualnie może zostać uznany za odpowiedzialny za składowanie odpadów w mogilnikach. Wątpliwości, co do wskazania konkretnego podmiotu, którymi kierowały się organy obu instancji wynikają z wielości przekształceń własnościowych mogilników, a także przekształceń osobowości prawnej podmiotów, które są następcami prawnymi oryginalnego podmiotu, który w przedmiotowym stanie faktycznym może zostać uznany za wytwórcę odpadów w mogilnikach. Ponadto organy w celu ustalenia wytwórcy odpadów lub jego następcy prawnego nie przeprowadziły wszystkich dowodów. Tytułem przykładu skarżąca wskazała na wniosek z dnia 4 grudnia 2020 r., w którym dokładnie wskazała rodzaj dowodów do przeprowadzenia w sprawie. Do przedmiotowych wniosków organ zupełnie się nie odniósł, ograniczając się jedynie do skierowania zapytania do Starosty B. W momencie otrzymania odpowiedzi, iż Starosta nie posiada żadnej dokumentacji związanej z nieruchomości przy ul. [...] w B. sprzed roku 1990, organ nie podjął żadnych dalszych czynności zmierzających do ustalenia, gdzie może znajdować się stosowna dokumentacja związana z niniejszą nieruchomością, pomimo dodatkowych instrukcji przedstawionych przez skarżącą we wnioskach dowodowych. Zdaniem skarżącej, w kontekście domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt. 19 ustawy o odpadach względem zasady zawartej w art. 7 K.p.a., przepisy postępowania dowodowego nie pozwalają na automatyczne i niczym nieograniczone stosowanie domniemania prawnego zawartego w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Fakt, iż pozyskiwanie dokumentacji związanej z działalnością uczestników w zakresie mogilników w okresie PRL-u jest utrudnione, nie oznacza iż jest ono niemożliwe. Organy administracji mają bowiem obowiązek wyjaśniać wszystkie istotne okoliczności w sprawie, zaś skomplikowany charakter sprawy nie może mieć wpływu na sytuację strony skarżącej w przedmiotowym stanie faktycznym. W dalszej kolejności, przytaczając fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji, skarżąca wskazała, że nie może być uznany za posiadacza w znaczeniu ustawy o odpadach zgodnie z poglądem Kolegium, nie można domniemania prawnego stosować tylko i wyłącznie mając na uwadze fakt wykazania władztwa nad nieruchomością gruntową. Odnośnie nabycia przez Gminną Spółdzielnię "B" w B. prawa użytkowania wieczystego dopiero w 1997 r., w sytuacji gdy odpady w mogilnikach składowano we wcześniejszych okresach, skarżąc podniosła, że Spółdzielnia już we wcześniejszym okresie sprawowała władztwo nad całością nieruchomości, natomiast w 1997 r. przekazane zostały jedynie budynki i budowle znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości. W odniesieniu do braku wymienienia spornych silosów w wykazie składników majątkowych związanych z przeniesieniem budowli i budynków w 1997 r. stwierdziła, iż zgodnie z podstawową zasadą prawa cywilnego superficies solo cedit, wszystko co znajduje się na nieruchomości jest jego częścią składową. Wszelkie wyjątki od tej zasady muszą być uzasadnione przepisami prawnymi, ewentualnie zobowiązaniami umownymi, które każdorazowo muszą mieć stosowne odzwierciedlenie w przepisach prawa. Wobec zatem ustalenia, że w latach 80-tych silosy stanowiły odrębną własność WZGS w O. w B., którego następcą prawnym była [...] Spółdzielnia "B" w tym jej Oddział w B., można wskazać jednoznacznie, kto był właścicielem do 1997 r., z uwzględnieniem czy taki zapis był ważny w świetle przepisów prawa cywilnego. W ocenie skarżącej, brak wymienienia silosów w wykazie składników majątkowych z 1997 r. nie może stanowić dowodu na fakt, iż Gminna Spółdzielnia "B" w B. nie nabyła mogilników. Przyjęcie takiej tezy prowadziłoby do naruszenia zasady superficies solo cedit, jak również prowadziłoby do dalej idących wniosków, albowiem wówczas możliwe byłoby uznanie, że strona skarżąca nabywając przedmiotową nieruchomość od Gminnej Spółdzielni "B" w B. nigdy nie nabyła na własność silosów, albowiem nie nastąpiło przeniesienie ich własności, zaś zapis zawarty w akcie notarialnym dotyczący przedmiotowej umowy sprzedaży byłby w tym zakresie nieważny. Podniosła też skarżąca, iż na żadnym etapie sprawy pełnomocnik skarżącej nie składał oświadczenia, że na podstawie analizy akt upadłości C w B. w upadłości brak jest podmiotu, który mógłby zostać uznany za następcę prawnego C w B. Uzasadniając z kolei wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji skarżąca Spółka podniosła, że z uwagi na rodzaj odpadów znajdujących się w mogilnikach, które mogą stanowić niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzkiego oraz ich ilość, usunięcie tych odpadów wiąże się ze znacznymi nakładami finansowymi, które można oszacować na kwotę około kilkuset tysięcy złotych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podtrzymało w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Op 396/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zmienił postanowienie własne z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 396/21, w ten sposób, że postanowił wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kontrola przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych kryteriów, daje podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. , gdyż organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w związku z ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji prowadziło również do nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Stosownie do treści art. 26 ust. 1, 2 i 3a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, o których mowa w ust. 1. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie. Przy czym zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów – rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości, zostało wprowadzone w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Domniemanie to może zostać obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób – wskazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów (zob.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 78/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1007/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 930/20; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 660/21, dostępne w CBOSA). Jakkolwiek konstrukcja cytowanych wyżej przepisów wskazuje, że celem ustawodawcy było stworzenie regulacji pozwalającej na niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych, to jednak przypisanie odpowiedzialności administracyjnoprawnej wymaga łącznego spełnienia zarówno przesłanek o charakterze przedmiotowym, jak i przesłanek o charakterze podmiotowym. Jeżeli zatem władający nieruchomością nie może lub nie chce wskazać wytwórcy odpadów lub składującego odpady, wówczas on ponosi odpowiedzialność administracyjną. W ocenie Sądu domniemanie podmiotowe można jednak obalić przez wykazanie w sposób niebudzący wątpliwości, że w momencie objęcia nieruchomości we władanie odpady już na niej istniały, jednak dany podmiot nie był ich wytwórcą i nie on je na tej nieruchomości zgromadził. W przedmiotowym stanie faktycznym mamy właśnie do czynienia z taką sytuacją. Skarżąca spółka nabyła bowiem prawo użytkowania wieczystego działek nr i i nr j oraz własność budynków i urządzeń stanowiących odrębne od gruntu przedmioty własności położonych w B. od Gminnej Spółdzielni "B" w B. w dniu 16 września 2005 r. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, a organy obu instancji tego nie kwestionują, że już w tym dniu odpady znajdowały się na wskazanej nieruchomości, organy ustaliły też że znajdują się tam od lat 70/80-tych XX wieku. Bezsporne jest także, że organy administracji publicznej miały wiedzę o odpadach znajdujących się na nieruchomości co najmniej od 1984 r., w tym w momencie komunalizacji majątku Skarbu Państwa (w tym opisanych nieruchomości) na rzecz Gminy Miasta B. Równie bezsporne jest, że Gmina Miasto B. była właścicielem nieruchomości, na których składowane są odpady co najmniej w dniu 9 grudnia 1997 r., czyli w chwili zawarcia umowy użytkowania wieczystego gruntu i przeniesienia własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie na rzecz Gminnej Spółdzielni "B" w B. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ulega również wątpliwości, że w chwili obecnej grunt, na którym składowane są odpady stanowi własność Gminy Miasta B. a pozostaje w użytkowaniu wieczystym skarżącej spółki. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika także, iż już w latach 80-tych XX wieku użytkujące ten teren podmioty należące do szerokiego kręgu spółdzielczości [...] miały pełną świadomość co do istnienia na nieruchomości odpadów. Dowodem jest protokół zdawczo-odbiorczy budynków znajdujących się na nieruchomościach z dnia 31 grudnia 1984 r. sporządzony między [...] Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni "B" w B. a Gminną Spółdzielnią "B" w B. oraz z protokół rozbieżności do protokołu przekazania. W tym ostatnim dokumencie wskazano, że przejmująca Gminna Spółdzielnia "B" w B. ma usunąć środki ochrony roślin w magazynie ale dwa silosy ze zlikwidowanymi środkami ochrony roślin oraz przeterminowane środki ochrony roślin w magazynie murowanym pozostają własnością przekazującego [...].

Organy obu instancji uznały, że skoro w latach 80-tych XX wieku nieruchomością, na której znajdowały się odpady władały podmioty należące do szeroko rozumianej spółdzielczości [...], a podmiotów tych obecnie nie ma i nie mają one następców prawnych, to odpowiedzialność administracyjnoprawna za składowanie tych odpadów spoczywa na aktualnie władającym nieruchomością. Jednak w świetle zgromadzonego materiału dowodowego tego domniemania podmiotowego nie można zaakceptować. Skarżąca wykazała bowiem, że w momencie objęcia nieruchomości we władanie odpady już na niej istniały, a zatem nie była ich wytwórcą i nie ona je na tej nieruchomości zgromadziła. Fakt ten przyznają zresztą same organy. Okoliczność, że odpady nadal znajdują się na nieruchomości nie czyni bezprzedmiotowym postępowania administracyjnego. Organy powinny jednak prawidłowo przeprowadzić postępowanie w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów. W tym zakresie należy ponownie rozważyć, czy w świetle treści protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 31 grudnia 1984 r. oraz protokołu rozbieżności posiadaczem spornych odpadów był [...] Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni "B" w B. ewentualnie jego następca prawny czy też Gminna Spółdzielnia "B" w B. ewentualnie jej następca prawny. Przy czym Sąd zauważa, że protokół rozbieżności nie jest dokumentem, z którego definitywnie wynikałoby władztwo nad nieruchomością. Takim wiążącym dokumentem byłaby umowa, jej treść oraz dokumenty związane z jej zawarciem. Tego jednak w aktach sprawy nie ma. Ponadto w kontekście podmiotowej odpowiedzialności organy powinny również uwzględnić, że podmioty spółdzielczości [...] przed 1990 rokiem użytkowały nieruchomości należące do Skarbu Państwa. Z chwilą zmian ustrojowych w Polsce po 1990 roku doszło do komunalizacji składników majątku Skarbu Państwa na rzecz jednostek samorządu terytorialnego – w tym przypadku na rzecz Miasta B. Dlatego organy zobowiązane były rozważyć i tę okoliczność w kontekście ustalenia podmiotowej przesłanki odpowiedzialności za składowanie odpadów.

Wskazane braki w ustaleniach faktycznych wiążą się z nieprawidłowym zastosowaniem przepisów prawa materialnego. Z tych względów skargę należało uwzględnić uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.