Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 408/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1 art. 152 art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 11a
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA - Władysław Kulon Sędzia WSA - Alicja Palus /sprawozdawca/ Protokolant - Ewa Dworzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Gaworzyce z dnia 27 marca 2014 r. Nr XXXI/196/2014 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana, III. zasądza od Gminy Gaworzyce na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) i art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę Nr XXXI/196/2014 Rady Gminy Gaworzyce z dnia 27 marca 2014 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gaworzyce w 2014 roku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie:

- art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856; zwanej dalej także: "ustawą") w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez zaniechanie przekazania projektu uchwały do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

- art. 11 a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 7 Konstytucji poprzez brak wskazania konkretnego podmiotu dokonującego usypiania ślepych miotów;

- art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 7 Konstytucji poprzez zaniechanie określenia w programie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację.

Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi organ nadzoru podał, że podstawę prawną podjęcia niniejszej uchwały stanowił art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, który w ust. 1 wskazuje, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 tej ustawy program obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W art. 11a ust. 3 ustawy wskazano, że niniejszy program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Jednocześnie w art. 11a ust. 5 ustawy postanowiono, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.

Ponadto, zgodnie z art. 11a ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt projekt programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt najpóźniej do dnia 1 lutego powinien zostać przedłożony do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt działających na obszarze gminy, dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

Ustawa wprowadza zatem ściśle określone wymogi co do treści programu i procedury jego podjęcia, które to zostały pominięte przy uchwalaniu kwestionowanej uchwały. Przede wszystkim Wojewoda wskazał, że niniejszy Program nie został zaopiniowany przez działające na obszarze gminy organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, gdyż "żadna organizacja społeczna, o której mowa w art. 11a ust. 7 pkt 2 w/w ustawy, na terenie Gminy Gaworzyce nie prowadzi działalności oraz żadna organizacja spoza terenu nie zgłosiła chęci opieki nad zwierzętami na terenie gminy Gaworzyce".

Tymczasem, z wiedzy posiadanej przez organ nadzoru wynika, że istnieje przynajmniej jedna organizacja ochrony zwierząt, która zasięgiem swojego działania obejmuje Gminę Gaworzyce, a jest to Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Zwierząt "A." z siedzibą w G., obejmujące zakresem swojej działalności obszar Rzeczypospolitej Polskiej. W tym kontekście Wojewoda zauważył, że za organizację działającą na terenie gminy w znaczeniu powyższego przepisu należy uznać każdą, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar. Nie ma tu znaczenia miejsce jej siedziby, a jej przepisy wewnętrzne – tj. statut lub inny akt. Na ich podstawie gmina powinna rozstrzygnąć czy dana organizacja działa czy też nie na jej terenie. Organ nadzoru podkreślił jednak przy tym, że nie chodzi tu o absolutny obowiązek zasięgania opinii wszystkich organizacji, których zakres działania obejmuje teren gminy. Stosując wykładnię celowościową należy bowiem przyjąć, że obowiązek, o którym mowa zostaje spełniony, gdy gmina wystąpi o opinię przynajmniej do jednej organizacji społecznej, której celem statutowym jest ochrona zwierząt i której zasięg działania obejmuje teren gminy. Tak przyjęty kierunek potwierdza uzasadnienie do obecnego brzmienia ustawy, w którym wskazano m.in., że "Wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z nimi może odbywać się wyłącznie na mocy uchwały właściwej rady gminy, podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii działającym na podstawie odrębnych przepisów oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami w Polsce lub innej organizacji społecznej o podobnym statutowym celu działania".

Zdaniem Wojewody przyjęcie poglądu odmiennego od wyżej prezentowanego, a zatem zakładającego, że wymagany obowiązek w zakresie uzyskania opinii od właściwych organizacji społecznych, należy sprowadzić tylko i wyłącznie do organizacji mających siedzibę na terenie gminy, może prowadzić do naruszenia zasady lege non distinguente nec nostrum est distinguere (gdy ustawa nie rozróżnia, nie do nas należy rozróżnianie). Oznacza to, że rada gminy nie może zawęzić wymogu uzyskania opinii tylko do określonego rodzaju organizacji społecznej, a przywołany przepis nie zwalnia z obowiązku uzyskania opinii z tego powodu, że odpowiednia organizacja nie posiada siedziby na terenie gminy. Zamiarem ustawodawcy było bowiem skonstruowanie przepisu w taki sposób, aby w przypadku braku siedziby organizacji na terenie gminy istniała możliwość zasięgnięcia opinii tych organizacji, które swym zasięgiem obszar gminy obejmują.

W konsekwencji, brak uzyskania opinii przez organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze gminy Gaworzyce bądź ewentualnie definitywnego ustalenia, że podmioty te nie obejmują swoim zakresem działania tej gminy, stanowi – w ocenie skarżącego - istotne naruszenie art. 11 ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt skutkujące stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Dalej Wojewoda wskazał, że analiza treści kwestionowanej uchwały prowadzi do wniosku, że w akcie tym nie zrealizowano poprawnie normy wyznaczonej przepisem art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt, nakazującej wskazanie konkretnego podmiotu dokonującego usypanie ślepych miotów. Wniosku o realizacji tego obowiązku nie można także wywieść z wyjaśnień Przewodniczącego Rady Gminy Gaworzyce, w których to nie precyzuje on czy umowa ze Specjalistyczną przychodnią Weterynaryjną "O." obejmuje także usypianie ślepych miotów.

W ocenie organu nadzoru, prawidłowa realizacja obowiązków nałożonych art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy musi opierać się na wskazaniu imiennie określonych podmiotów, wyznaczonych do wykonywania zadania na terenie gminy. Celem programu jest bowiem jednoznaczne określenie sposobów działania w celu należytego wypełnienia obowiązków wskazanych w ustawie. Ze względu na stosunkowo krótki okres obowiązywania, program musi zawierać gotowe rozwiązania, których wdrożenie będzie możliwe w oparciu o treść uchwały. Oznacza to, że podjęcie uchwały powinno być poprzedzone zawarciem umów z podmiotem odpowiedzialnym za usypanie ślepych miotów, co też znajduje swoje uzasadnienie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Kolejno, Wojewoda zauważył, że w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt postanowiono, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz ich sposób wydatkowania. Tymczasem w treści niniejszej uchwały nie ustalono sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, a ograniczono się wyłącznie do wskazania, iż na niniejszy cel zabezpieczono w budżecie środki finansowe w wysokości 3. 000, 00 zł (§ 4 ust. 1 załącznika do uchwały). Tym samym zdaniem Wojewody Rada Gminy Gaworzyce nie określiła obligatoryjnego elementu Planu, co też stanowi istotne naruszenie prawa.

Dalej, Wojewoda zauważył, że również § 3 ust. 1 pkt 1, w którym przyjęto, że koszt zabiegów sterylizacji i kastracji jak również § 3 ust. 1 pkt 2 umożliwiający bezpłatne usypianie "ślepych miotów" właścicielom suk, które po porodzie zostaną poddane sterylizacji na koszt właściciela istotnie naruszają art. 11a ust. 5 zd. drugie ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym koszty realizacji programu ponosi gmina. Ponadto, poprzez modyfikację regulacji ustawowych uchybia zasadom techniki prawodawczej określonym rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. 2002 r. Nr 100, poz. 908). Zgodnie bowiem z jego §116 i § 136w związku z § 141 naruszeniem obowiązującego porządku prawnego jest zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy bez wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Organ nadzoru zakwestionował także poprawność regulacji § 3 ust. 2 pkt 4 załącznika do uchwały we fragmencie: "umożliwienie przekazania pod tymczasową opiekę organizacji opieki nad zwierzętami - zwierząt, które w wyniku wypadków losowych (zgon właściciela, przebywanie w szpitalu itp.) utraciły właściciela(...)" wywodząc, że istotnie narusza ona art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym: Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje m.in. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Wskazane uchybienie polega na tym, że ustawodawca co do zasady wprowadza wymóg zapewnienia zwierzętom opieki w schronisku, a możliwość ich przebywania w innych miejscach ma charakter wyjątkowy i sprowadza się wyłącznie do sytuacji związanej z wystąpieniem poważnego zagrożenia dla ludzi lub innych zwierząt. W tym też celu ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 230, poz. 1373) zdefiniował pojęcie schroniska przez, które należy rozumieć miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 oraz z 2010 r. Nr 47, poz. 278, Nr 60, poz. 372 i Nr 78, poz. 513). Samo dookreślenie pojęcia schroniska pozwoli na objęcie wszelkich tego typu miejsc opieki nad zwierzętami należytym nadzorem i kontrolą, a także ustaleniem wymagań weterynaryjnych względem tejże działalności. Powyższe ma przyczynić się m.in. do zmiany podejścia do traktowania zwierząt w Polsce, uregulowania kwestii praw zwierząt jak również określenia obowiązków samorządów w kwestii opieki nad zwierzętami.

Wreszcie, Wojewoda wskazał, że regulacja § 3 ust. 2 pkt 6 załącznika do uchwały w brzmieniu "udzielnie pomocy lekarsko-weterynaryjnej zwierzętom poszkodowanym w wypadkach komunikacyjnych, których właścicieli nie ustalono, a które czasowo przebywają na terenie gminy" stanowi istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt. Zdaniem bowiem organu nadzoru wprowadzając wymóg zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, lokalny prawodawca nie jest upoważniony do dokonywania podziału na zwierzęta czasowo przebywające na terenie gminy i stale przebywające na terenie gminy. Rozróżnienie takie nie wynika z upoważnienia ustawowego, które organ stanowiący musi ściśle uwzględniać, gdyż w przeciwnym razie naruszy związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą co stanowi istotne naruszenie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, a także Zasady techniki prawodawczej.

Na zakończenie Wojewoda wskazał, że analiza treści niniejszego Programu oraz przeciwdziałania bezdomności zwierząt wskazuje, że w akcie tym nie zrealizowano też poprawnie norm wyznaczonych przepisami art. 11a ust. 2 pkt 4 oraz pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt, nakazujących wskazanie konkretnego podmiotu dokonującego w schronisku obligatoryjne zabiegi kastracji i sterylizacji bezdomnych zwierząt oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Jednakże ze względu na wyjaśnienia Przewodniczącego Rady Gminy Gaworzyce z dnia 16 kwietnia 2014 r. z których wynika, iż podmioty te istnieją i została zawarta umowa cywilnoprawna na realizację obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 pkt 4 i pkt 8 organ nadzoru uznał brak tych regulacji w przedmiotowej uchwale za nieistotne naruszenie prawa, jednakże wymagające uzupełnienia w kolejnych regulacjach Rady Gminy w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Gaworzyce wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Jednocześnie wniosła o oddalenie zarzutów dotyczących istotnego naruszenia:

- art. 11 a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 7 Konstytucji polegającego na braku wskazania konkretnego podmiotu dokonującego usypiania ślepych miotów;

- art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 7 polegającego na braku określenia w programie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że faktycznie Gmina nie dopełniła obowiązku przekazania projektu uchwały do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Jednak niedopełnienie tego obowiązku nie wynikało z chęci uniknięcia realizacji tej normy prawa, a z faktu, że na terenie Gminy nie prowadzi działalności żadna organizacja zajmująca się ochroną zwierząt, a ponadto żadna organizacja spoza terenu Gminy nie zgłosiła chęci opieki nad zwierzętami na terenie Gminy Gaworzyce. Wskazał przy tym, że można by polemizować ze Skarżącym czy na Gminie w takim przypadku ciąży obowiązek szukania na terenie całego kraju organizacji, która swoim terenem działania obejmuje także teren Gminy Gaworzyce, jednakże faktem jest, że jeżeli organizacja ma w swoim statucie zapis, że zakresem działania obejmuje obszar Rzeczypospolitej Polskiej, to oznacza to, że obejmuje także obszar niniejszej Gminy. Nie oznacza to już automatycznie, że organizacja ta zna specyfikę Gminy Gaworzyce w zakresie ochrony zwierząt bezdomnych.

Gmina nie podzieliła także twierdzeń Wojewody co do naruszenia przepisów prawa poprzez zaniechanie wskazania konkretnego podmiotu dokonującego usypiania ślepych miotów, wywodząc, że przepis z art. 11 a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt nie obliguje Rady do wskazania w programie konkretnego podmiotu mającego te zadania wykonywać. Obowiązek ten nie wynika także, wbrew temu co twierdzi Skarżący, z przytoczonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, które dotyczy wskazania schroniska, w którym będą umieszczane bezdomne zwierzęta.

Rada Gminy Gaworzyce nie zgodziła się też z twierdzeniami Wojewody dotyczącymi naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 7 Konstytucji polegającego na braku określenia w programie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację. W tym kontekście wskazała, że zaskarżona uchwała takie regulacje zawiera. W § 3 Uchwały określającym sposoby realizacji celów określone są bowiem działania, które będą finansowane przez Gminę. W szczególności dotyczy to ponoszenia kosztów usypiania ślepych miotów, prowadzenia działalności edukacyjnej, dokarmiania kotów, odławiania psów, umieszczania bezdomnych zwierząt w schronisku czy też udzielania pomocy lekarsko-weterynaryjnej zwierzętom poszkodowanym w wypadkach komunikacyjnych. Zdaniem organu jakkolwiek Program nie zawiera osobnego paragrafu lub punktu pod nazwą "sposób wydatkowania środków finansowych", to jednak twierdzenie, że program kwestie te zupełnie pomija są nieprawdziwe.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 27 sierpnia 2014 r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego oświadczyła, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części.

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Kontroli tutejszego Sądu podlegała uchwała Rady Gminy Gaworzyce z dnia 27 marca 2014 r. (Nr XXXI/196/2014) w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gaworzyce w roku 2014, która podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn., dalej u.s.g.) oraz art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856, dalej u.o.z.).

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 u.o.z. zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, winna corocznie do dnia 31 marca, w drodze uchwały, określić program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten powinien obejmować zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z., do których należą zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może także obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). W programie rada gminy musi zamieścić wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób ich wydatkowania, które w całości ponosi gmina (ust. 5). Projekt programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), który najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy, przy czym podmioty te, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, wydają opinie o projekcie, z tym zastrzeżeniem, iż niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (ust. 6-8).

Dokonując oceny niniejszej uchwały i mając na względzie powyższe regulacje Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił zarzut Wojewody Dolnośląskiego co do naruszenia zaskarżonym aktem art. 11a ust. 5 u.o.z. przez zaniechanie określenia sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację. W przepisie tym unormowano, że program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób ich wydatkowania. Użyte sformułowanie "program zawiera" wskazuje na konieczność zamieszczenia wymienionego elementu w treści uchwalanego przez organ gminy programu, gdyż odnosi się to do jego obligatoryjnego składnika. Jest więc normą o charakterze iuris cogentis i jego pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością takiego aktu. Dokonując dokładnej analizy treści załącznika do przedmiotowej uchwały Skład orzekający w niniejszej sprawie nie miał wątpliwości, iż organ stanowiący gminy jakkolwiek wskazał, że na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone są środki finansowe w budżecie w kwocie 3.000,00 zł, to jednak nie określił już sposobu ich wydatkowania. Wbrew twierdzeniom Rady Gminy Gaworzyce za takie nie można uznać określonych w § 3 załącznika do uchwały postanowień. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów Programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami Programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów Programu. Tego w realiach niniejszej sprawy zabrakło, co też oznacza, że lokalny prawodawca nie wyczerpał zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w niniejszej uchwale, a wynikającego z brzmienia art. 11a ust. 5 u.o.z.

Analiza treści niniejszej uchwały prowadzi do wniosku, że lokalny prawodawca zaniechał również wskazania konkretnego podmiotu dokonującego usypiania ślepych miotów, do czego był zobligowany mocą art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. Tut. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami właściwym jest określenie precyzyjnego sposobu realizacji tych zadań jak również podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonywanie. Wykonawczy charakter Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi nie będzie zachowany jeśli nie zostaną w nim wskazane konkretne podmioty realizujące te zadania (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 325/14, CBOSA). Stąd dla prawidłowego wykonania delegacji ustawowej niezbędnym było wskazanie konkretnego podmiotu dokonującego usypiania ślepych miotów. Brak określenia tejże kwestii oznacza z kolei, że organ stanowiący gminy zaniechał ustalenia wszystkich wymaganych przez ustawę elementów Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności. Stanowi to istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Podobnie też w realiach niniejszej sprawy koniecznym było – jak zauważył skarżący – podjęcie konkretnych i jednoznacznych regulacji dotyczących oznaczenia podmiotu dokonującego w schronisku obligatoryjnych zabiegów kastracji i sterylizacji bezdomnych zwierząt oraz podmiotu, który zapewni całodobową opiekę weterynaryjną, w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Nie wystarczające jest bowiem poprzestanie wyłącznie na przyjęciu postanowienia, iż "Gmina Gaworzyce wyłoni lekarza weterynarii, z którym zostanie zawarta umowa na dokonywanie zabiegów: szczepień przeciw wściekliźnie, leczenia urazów komunikacyjnych, zbiegów kastracji i sterylizacji bezdomnych zwierząt" (art. § 4 ust. 2). Z uwagi jednak, na zawarte w piśmie Przewodniczącego Rady Gminy Gaworzyce z dnia 16 kwietnia 2014 r. wyjaśnienia, iż zawarto z właściwym podmiotem umowę cywilnoprawną na realizację powyższych obowiązków, niniejsze zaniechanie lokalnego prawodawcy należy traktować za nieistotne naruszenie prawa.

Podzielić także należy zarzut skarżącego, iż zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. poprzez brak przekazania projektu uchwały do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze gminy. Za taką należy uznać nie tylko organizację, której siedziba mieści się wyłącznie na terenie Gminy, ale również organizację o charakterze ogólnokrajowym i to niezależnie od tego czy zgłosiła ona chęć opieki nad zwierzętami na terenie konkretnej gminy. Podzielić tu należy pogląd Wojewody Dolnośląskiego, iż zamiarem ustawodawcy było skonstruowanie powyższego przepisu w taki sposób, aby w przypadku braku siedziby organizacji społecznej na terenie gminy istniała możliwość zasięgnięcia opinii organizacji, które zasięgiem swoje działania obejmują m.in. także obszar tej gminy.

W niniejszej sprawie projekt Programu nie był opiniowany przez żadną organizację społeczną obejmującą zakresem swojego działania obszar gminy Gaworzyce. Wynika to z wyjaśnień Przewodniczącego Rady Gminy zawartych w piśmie z dnia 16 kwietnia 2014 r., jak również z treści odpowiedzi na skargę. Niedopełnienie wymogu ustawowego, o jakim mowa w art. 11a ust. 7 pkt 3 u.o.z., bądź ewentualnie definitywnego ustalenia, że podmioty te nie obejmują swoim zakresem działania gminy Gaworzyce, stanowi istotne naruszenie powyższego przepisu, co też prowadzić musi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Jakkolwiek już wszystkie wskazane powyżej istotne naruszenia prawa uzasadniają wyeliminowanej kwestionowanej uchwały z obrotu prawnego, to jednak Sąd uznał za stosowne wskazać, że również § 3 ust. 1 pkt 1 w zakresie w jakim reguluje kwestię ponoszenia przez schronisko kosztów obligatoryjnej kastracji lub sterylizacji zwierząt oraz § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały w zakresie w jakim statuuje obowiązek ponoszenia przez właściciela kosztów sterylizacji zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa, a dokładniej z uchybieniem art. 11 ust. 5 u.o.z. Zgodnie bowiem z jego brzmieniem koszty realizacji programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ponosi gmina i ustawa nie przewiduje partycypacji w tych kosztach przez inne podmioty. Brak jest zatem podstawy do nakładania obowiązku ponoszenia kosztów związanych z realizacją celów programu przez inne podmioty niż Gmina.

Zgodzić należy również się ze skarżącym, iż ustawodawca nie wprowadza podziału na zwierzęta czasowo przebywające na terenie gminy oraz stale przebywające na terenie gminy. Zatem § 3 ust. 2 pkt 6 kwestionowanej uchwały w zakresie w jakim reguluje kwestie udzielania pomocy lekarsko – weterynaryjnej zwierzętom poszkodowanym w wypadkach komunikacyjnych, których właścicieli nie ustalono, a które czasowo przebywają na terenie gminy narusza art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z.

Wątpliwość może również budzić brzmienie § 3 ust. 2 pkt 4 we fragmencie w jakim umożliwia przekazanie pod tymczasową opiekę bliżej nieoznaczonej organizacji opieki nad zwierzętami – zwierząt, które w wyniku wypadków losowych (zgon właściciela, przebywanie w szpitalu itp.) utraciły właściciela. W zamyśle ustawodawcy podstawowym bowiem miejscem zapewniającym opiekę nad zwierzętami w celu zapobieżenia ich bezdomności jest schronisko, które aby mogło podejmować i prowadzić działalność musi spełniać przewidziane prawem wymagania weterynaryjne. Zatem, skoro obligatoryjnym elementem Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z.), to przyjęcie w nim postanowień umożliwiających przekazanie pozostawionych na skutek wypadków losowych zwierząt bez opieki (np. zgon właściciela, przebywanie właściciela w szpitalu) - a zatem zagrożonych bezdomnością - pod opiekę inną niż zapewnianą w schronisku, narusza przyjęte w tym zakresie założenia ustawowe.

Konkludując, w konsekwencji przedstawionych rozważań należało podzielić stanowisko organu nadzoru, że zakwestionowana uchwała nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez organ stanowiący gminy w art. 11a u.o.z., co skutkuje ułomnością uchwały i obliguje Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1u.s.g., stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O wykonalności aktu Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast orzeczenie o kosztach znalazło swoje uzasadnienie w treści przepisu art. 200 p.p.s.a.