Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 162/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z. Ł. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej w całości i odmowa przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego Z. Ł. kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z. Ł. (dalej też jako Skarżący) w dniu [...] maja 2013 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w którym zadeklarował pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne: wariant 2.1 – uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 95,83 ha, wariant 2.3 – trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 27,72 ha.

W dniu [...] lipca 2013 r. Skarżący złożył pismo informujące o wypowiedzeniu umowy dzierżawy, objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], obręb P.

Decyzją z dnia z [...] marca 2014 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. odmówił Skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego, charakter rozpatrywanej sprawy wymagał przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego, w celu zgromadzenia nowych dowodów w postaci przesłuchania strony, świadków – użytkowników sąsiednich działek ewidencyjnych oraz W. G.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. włączył do akt sprawy protokół

z przesłuchania w charakterze świadka W. G., przeprowadzonego w innym postępowaniu. W dniu [...] lipca 2014 r. Skarżący złożył też oświadczenie,

że ustanowienie W. G. pełnomocnikiem miało na celu zabezpieczenie czynszu dzierżawnego, bowiem wydzierżawiający uzależnili podpisanie umowy dzierżawy od gwarancji wypłacalności Skarżącego.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, po ponownym przeanalizowaniu całego materiału zgromadzonego w sprawie, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] odmówił przyznania Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok. Organ nie znalazł podstaw do twierdzenia, że w sprawie nastąpił sztuczny podział gospodarstwa. Uznał, że Skarżący utracił posiadanie gruntów rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Z końcem 2013 r. Skarżący zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na dzierżawionych gruntach, a zobowiązanie

to nie zostało przejęte. Organ ten stwierdził, że rozwiązanie umowy dzierżawy nie może być zdarzeniem siły wyższej lub wyjątkową okolicznością, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany. Podstawę podjętego rozstrzygnięcia stanowił w szczególności § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) –dalej "rozporządzenie rolnośrodowiskowe".

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarżący zarzucając jej naruszenie: art. 6, art. 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., cytowanej dalej: Kpa) oraz

§ 45 ust. 8 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i odmówił przyznania Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności wyjaśnił,

że warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na realizację programu rolnośrodowiskowego reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe oraz rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005

w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011 r. ze zm.). W dalszej kolejności organ podkreślił, że płatności rolnośrodowiskowe nie są przeznaczone dla właścicieli, czy dzierżawców, którzy dysponując jedynie tytułem własności lub dzierżawy, nie prowadzą produkcji rolnej. Istotą płatności rolnośrodowiskowych jest to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście prowadzi działalność rolniczą w ramach podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego i zgodnie z opracowanym planem działalności rolnośrodowiskowej uprawia grunty rolne. tzn. uprawia rośliny, dokonuje odpowiednich zabiegów agrotechnicznych i zbiera plony zgodnie z wymogami poszczególnych pakietów i wariantów.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy odmówił przyznania wnioskowanych płatności rolnośrodowiskowych na podstawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 zgodnie, z którym nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Organ odwoławczy, po uzupełnieniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, ustalił bowiem, że w przedmiotowym postępowaniu Skarżący

w porozumieniu z W. G. stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania nienależnego wsparcia w wyniku obejścia kryteriów dostępu do pomocy w ramach danego programu pomocowego w zakresie maksymalnego limitu pomocy dla jednego wnioskodawcy. Skarżący, jak ustalono, nie uzyskiwał żadnych dochodów

z tytułu działalności rolniczej w ramach programu rolnośrodowiskowego,

np. ze sprzedaży siana, ziarna zbóż, kukurydzy, nie potwierdził też żadnych wydatków związanych z zakresem prowadzonej działalności rolniczej. Zdaniem organu, Skarżący nie uzyskiwał żadnych dochodów z działalności rolniczej, albowiem jego celem nie było wyprodukowanie dochodu z prowadzenia działalności rolniczej,

a jedynie chęć otrzymania dopłat. Skarżący nie ponosił żadnego ryzyka finansowego jako elementu nieodzownego w każdym rodzaju działalności produkcyjnej. Za tym,

iż w rozpatrywanej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania wsparcia organ uznał fakt, iż wykonawcą zabiegów agrotechnicznych był pracownik Spółki B., której właścicielem jest spółka B. S.A., której z kolei jedynym akcjonariuszem jest W. G. Zdaniem organu odwoławczego jedynym uzasadnieniem dla takiego postępowania była chęć uzyskania przez wydzierżawiającego wyższych płatności poprzez uniknięcie pomniejszeń wynikających z progów powierzchniowych. Tym bardziej, że płatności były przelewane na rachunek pełnomocnika, będącego jednocześnie wydzierżawiającym grunty rolne.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł pełnomocnik Skarżącego zarzucając jej naruszenie:

1. art. 139 Kpa w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, co miało istotny wpływ

na wynik sprawy, gdyż organ odwoławczy wydał de facto decyzję

na niekorzyść strony odwołującej się przez uchylenie w całości uprzednio zaskarżonej przez stronę i orzeczenie, co do istoty o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o inną podstawę prawną, niosącą dalej idące skutki prawne i finansowe po stronie skarżącego, przy czym jednocześnie organ nie wskazał, w jaki sposób zaskarżona decyzja rażąco naruszyła prawo lub narusza interes społeczny;

2. art. 15 Kpa poprzez rozpoznanie sprawy w toku administracyjnych decyzji merytorycznie w zakresie zarówno podstawy prawnej, jak też merytorycznej, określonej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 jedynie jednokrotnie przez organ odwoławczy, który uchylił decyzję Kierownika BP ARiMR w sprawie oraz odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej, czym pozbawił stronę prawa do odwołania od rozpoznania sprawy wtoku przez organ wyższej instancji;

3. art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia bez wszechstronnej analizy dowodów, w tym wzajemnych uzgodnień między P. F. a Skarżącym oraz między W. W. a Skarżącym, oraz między Skarżącym a D. N., jak też bez przeanalizowania kompleksowo materiału dowodowego zgromadzonego przy innych postępowaniach, na których zbieżność i analogię Dyrektor [...] Oddziału ARiMR powołuje się w uzasadnieniu decyzji, w tym bez ustalenia okoliczności ile gruntów jest wydzierżawionych przez W. G. w ogóle, jako że nie zostały one w całości dołączone do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania organu, gdy jak mogło wynikać przesłuchiwany w sprawie wydzierżawiający twierdził, że będące w jego posiadaniu nieruchomości dzierżawił wielu podmiotom, co tym samym kłóciłoby się z założonymi przez organ twierdzeniami o działaniu mającym polegać na sztucznym podziale gospodarstwa oraz przez pominięcie faktu prowadzenia uprawy przez skarżącego na gruntach dzierżawionych od innej osoby fizycznej;

4. art. 2 lit. c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w związku z art. 36 lit a) ppkt iv i art. 39 Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny

na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277/1

z 21.10.2005 r.) poprzez dokonanie jego błędnej wykładni rozszerzającej, która doprowadziła do poszerzenia ustawowej definicji "działalność rolnicza"

o przymioty, których prawodawca unijny nie wskazuje to jest dochodowości, co doprowadziło do uznania, że w związku z niespełnieniem "wymyślonego" lub wywiedzionego przez organ kryterium działanie skarżącego uprawniało

go do uznania, że nie wpisuje się w definicję ustawową i nie prowadzi produkcji, gdyż jego gospodarstwo nie przynosi dochodu;

5. art. 21 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego

na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zw. z art. 80 Kpa, poprzez całkowite pomięcie w toku rozważań dowodów z pozostałej umowy dzierżawy zawartej

z p. M. B., w tym pominięcie ustaleń dotyczących tego, że Skarżący prowadząc gospodarstwo nie dzierżawił ziemi uprawnej, której właścicielem był wyłącznie W. G. (działka ewidencyjna nr [...] w części, [...], [...]), a całość gospodarstwa skarżącego obejmowała także działki ewidencyjne [...] i [...], których wydzierżawiającym nie była jak twierdzi organ spółka A. S.A., tylko inna osoba fizyczna, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pominięcie okoliczności znanej organowi, przy rozstrzyganiu kwestii tezy o sztucznym podziale gospodarstwa, z którym kłóci się fakt dzierżawienia części gospodarstwa od innej osoby, gdy przy założeniu przez organ, że prowadzone przez Skarżącego gospodarstwo miało jedynie pominąć modulację nielogicznym staje się podniesienie jego wielkości o inne działki rolne;

6. art. 21 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zw. z art. 80 Kpa, poprzez nie przeprowadzenie wszechstronnego postępowania dowodowego

i poprzestanie na przyjęciu dowodu z dokumentu z przesłuchania jednego

z wydzierżawiających z innego postępowania, gdy okoliczności, przezeń wskazywane w żaden sposób nie odnosiły się do jej zobowiązań ekonomiczno-prawnych względem wykonawców, ani też zabiegów agrotechnicznych w gospodarstwie prowadzonym przez skarżącego. Dodatkowo poprzez całkowicie dowolne uznanie, że okolicznością udowodnioną jest wzajemna relacja i stosunki pomiędzy skarżącym,

a D. N.;

7. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego

na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zw. z art. 21 ust. 3 zdanie drugie ww. ustawy w zw. z art. 80 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wskazywanie okoliczności, jako wykazanych bez przywołania dowodu, z którego owa okoliczność miałaby wynikać, w tym przez uznanie,

że to D. N. zlecał wykonanie zabiegów, gdy ani z przesłuchania Skarżącego, ani też z innego dokumentu powyższe nie wynikało. Przy tak formułowanych twierdzeniach, dla umożliwienia stronie odniesienia się koniecznym byłoby wskazania z jakiego dokumentu lub słów kogo organ wyciągną wnioski;

8. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zw. z art. 80 Kpa poprzez przyjęcie

za podstawę decyzji stanu faktycznego sprzecznego z zebranym materiałem dowodowym sprawy poprzez uznanie, iż Skarżący dopuścił się tworzenia sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami wsparcia z uwagi na brak przedłożenia dowodów wskazujących na to, że Skarżący ponosił nakłady finansowe podczas prowadzonej działalności rolniczej. Niniejsze naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ze względu na przedłożone dokumenty rozliczeniowe, faktury rozliczenie czynszu, oświadczenia stron, protokoły zeznań świadków wskazują, że Skarżący nakłady takie ponosił, gdyż: a) w zamian wykonywane na gruntach Skarżącego prace przekazywał on zleceniobiorcom tychże prac wynagrodzenie w postaci konkretnych płodów rolnych. Skarżący wypełniając ciążące na nim zobowiązanie rolnośrodowiskowe zlecał m.in. innym rolnikom lub przedsiębiorcom wykonanie określonych prac rolnych, koszenie, zbieranie płodów rolnych. W zamian za tak wykonane prace przekazywał

im wynagrodzenia w postaci pożytków naturalnych wytwarzanych

na nieruchomości. Prace zleceniobiorców miały zatem charakter odpłatny;

b) wypełnienia warunków przyznania wnioskowanych płatności ponosił koszt m.in. usług Jednostki Certyfikującej B. Sp. z o.o., koszt usług doradczych, koszt pomiarów geodezyjnych, koszty czynszu dzierżawy;

9. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego

na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zw. z art. 80 Kpa poprzez przyjęcie za podstawę decyzji stanu faktycznego sprzecznego z zebranym materiałem dowodowym sprawy poprzez uznanie, iż Skarżący dopuścił się tworzenia sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami wsparcia z uwagi na brak przedłożenia dowodów wskazujących na to, że skarżący uzyskiwał korzyści z prowadzonego gospodarstwa, że jego gospodarstwo nie przynosiło przychodu, a sam Skarżący jako nie prowadzący hodowli. Niniejsze naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ze względu na przedłożone dokumenty rozliczeniowe, faktury rozliczenie czynszu, oświadczenia stron, protokoły z zeznań świadków wskazują,

że gospodarstwo należało uznać za dochodowe w stopniu przystawiającym

do rodzaju prowadzonej produkcji, jako że: a) korzyścią uzyskiwaną przez skarżącego z prowadzonej działalności rolnej było utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej i produkcyjnej bez potrzeby angażowania własnych środków finansowych ku temu, a zatem z majątku skarżącego nie ubyło środków finansowych, którymi mieliby być opłacani zleceniobiorcy prac, co spowodowało, iż koszty tych prac pozostały po stronie aktywów skarżącego, a zatem stały się korzyścią z prowadzonej działalności rolnej;

b) Skarżący uzyskiwał z prowadzonej działalności rolnej korzyści w postaci konkretnych płatności ze środków unijnych; Należy przy tym podkreślić,

iż same przepisy prawa odnoszące się do poszczególnych systemów wsparcia unijnego zakładają, iż beneficjenci tychże płatności mogą prowadzić działalność rolną, która de facto nie przynosi innych zysków finansowych poza dopłatami ze środków unijnych, czego przykładem są programy ochrony lęgowisk ptasich.

10. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego

na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zw. z art. 80 Kpa poprzez przyjęcie za podstawę decyzji stanu faktycznego sprzecznego z zebranym materiałem dowodowym sprawy poprzez uznanie, iż rozliczenie, jakie Skarżący czynił

z wydzierżawiającym grunty nie stanowiło faktycznego rozliczenia czynszu dzierżawy, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego sprawy - umowy dzierżawy, rozliczeń czynszu dzierżawy za lata 2011 i 2012 zawierającego dowody przekazywania środków skarżącemu, wyjaśnień strony i zeznań świadka W. G. - wprost wynika, iż Skarżący zawarł z wydzierżawiającym umowę dzierżawy określonych gruntów, na mocy której skarżący był zobowiązany płacić wydzierżawiającemu czynsz dzierżawy i czynsz ten był przekazywany między stronami a fakt ustanowienia W. G. swoim pełnomocnikiem do reprezentowania skarżącego przed organami ARiMR wynikało z umowy stron i stanowiło zabezpieczenie czynszu dzierżawy, jaki przysługiwał wydzierżawiającemu od Skarżącego;

11. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego

na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez nie wskazaniu w uzasadnieniu decyzji, na podstawie którego z dowodów organ uznał dane okoliczności za udowodnione, przez co w sposób nie jednoznaczny ciężko odnieść się do tezy sformułowanej sentencją decyzji, gdyż w żaden sposób z dowodów załączonych do akt sprawy administracyjnych nie wynikają okoliczności uznane przez organ za udowodnione.

Wskazując na powyższe zarzutu autor skargi wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenia na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowo administracyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania - art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21

ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich

z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji - organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Jak podkreśla się w doktrynie, w trybie tego przepisu organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy jej ocena dokonana przez organ II instancji wykaże,

że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa materialnego.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 15 k.p.a. i 78 Konstytucji RP strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji powyższego założenia ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że działania organu

II instancji to nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale także działanie merytoryczne równoważne działaniom organu I instancji. Celem postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej już

w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Z kolei, stosownie do treści art. 104 § 1 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ

I instancji uchylił się od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty

(w całości, bądź w częściowym zakresie), organ odwoławczy nie może wydać w tym brakującym przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wskazuje bowiem NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 424/10 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) niedopuszczalna jest sytuacja, w której decyzja reformatoryjna organu odwoławczego byłaby pierwszą i jedyną decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Taki sposób stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszałby bowiem wyrażoną

w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjnego postępowania.

Do konsekwencji zasady dwuinstancyjności należy nie tylko zakaz zmiany przyjętego w decyzji organu I instancji przedmiotu postępowania przez organ odwoławczy, ale również niedopuszczalność zaniechania merytorycznego rozpatrzenia sprawy i oparcia przez organ drugiej instancji decyzji utrzymującej

w mocy decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie na całkowicie innych przesłankach niż te, które legły u podstaw zakwestionowanej w odwołaniu decyzji. W przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdza, że zarzuty odwołania są zasadne, ale dostrzega inne okoliczności, które nie były przedmiotem oceny organu pierwszej instancji,

a które w jego ocenie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, strona ma bowiem prawo płynące właśnie z zasady dwuinstancyjności do dwukrotnego (najpierw w pierwszej instancji, a potem w instancji odwoławczej) rozstrzygnięcia okoliczności faktycznej, jak i zagadnienia prawnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 marca 2014 r., II SA/Sz 1472/13, LEX nr 1474255). Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza

to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 maja 2011 r., II SA/Wr 100/11, LEX nr 1102250, podobnie: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 czerwca 2009 r., I SA/Go 289/09, LEX nr 563684).

W kontrolowanej sprawie organ I instancji - Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w B. wydał w dniu [...] lipca 2014 r. decyzję nr [...] odmawiającą przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok. Organ stwierdził, że Skarżący, z uwagi na wypowiedzenie umów dzierżawy, utracił posiadanie gruntów rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym z końcem 2013 r. i zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na dzierżawionych gruntach. Podstawę podjętego rozstrzygnięcia stanowił w szczególności § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Z kolei Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w Ł. uchylił ww. decyzję organu I instancji. Odmawiając przyznania Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok organ odwoławczy uznał, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnego wsparcia w wyniku obejścia kryteriów dostępu do pomocy w ramach danego programu pomocowego w zakresie maksymalnego limitu pomocy dla jednego wnioskodawcy. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. oraz art. 30 rozporządzenia Rady (UE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r.

Uchylając zatem decyzję organu I instancji i odmawiając przyznania Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok organ II instancji wyszedł poza granice postępowania z odwołania Skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r. Porównując treść decyzji organu I instancji i organu II instancji w kontekście przywołanych regulacji - rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie można uznać za prawidłowe. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w Ł. - wbrew dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - wydał bowiem w tym trybie decyzję, którą orzekł co do istoty sprawy, wychodząc poza zakres uchylonej decyzji organu I instancji.

Dokonana przez organ odwoławczy zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w istocie doprowadziła do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Organ odwoławczy - po raz pierwszy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego - uznał, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnego wsparcia. Takie działanie

w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Od takiego "nowego" rozstrzygnięcia stronie nie służy już bowiem odwołanie w toku instancji. Składając odwołanie od decyzji wydanej w I instancji Skarżący nie mógł podnosić argumentacji podważającej prawidłowość stanowiska dotyczącego zastosowania w sprawie regulacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. oraz art. 30 rozporządzenia Rady (UE)

Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r.

W tej sytuacji przedwczesne są rozważania Sądu w zakresie pozostałych zarzutów skargi. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy winien rozpoznać złożone odwołanie wniesione od decyzji organu I instancji. W przypadku uznania, że w sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia, że Skarżący sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia zachodzi konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt

II wyroku uzasadnia art. 152 ww. ustawy. O kosztach postępowania orzeczono jak

w pkt III orzeczenia na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.