Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2271/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54 art. 55 art. 57
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi "Centrum Ogrodniczego [...]" [...] i wspólnicy sp.j. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz "Centrum Ogrodniczego [...]" [...] i wspólnicy sp.j. z siedzibą w [...] kwotę 1500 zł (tysiąc pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2018 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB"), po rozpatrzeniu zażalenia Centrum Ogrodniczego [...] i wspólnicy sp. j. z siedzibą w [...] ("skarżący", "inwestor") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], wymierzające inwestorowi karę w wysokości 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania przebudowy i rozbudowy budynku pawilonu artykułów ogrodniczych oraz wiaty ekspozycyjnej na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy to postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z [...] września 2016 r., nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku pawilonu handlowego artykułów ogrodniczych oraz budowę wiaty ekspozycyjnej wraz z rozbiórką wiaty magazynowej na ww. działce.

Wnioskiem z 15 lutego 2018 r. skarżący wystąpił do PINB o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji. Z uwagi na braki wniosku, skarżący został wezwany do jego uzupełnienia poprzez dostarczenie w wyznaczonym terminie wskazanych tam dokumentów.

Po wykonaniu wezwania, 30 marca 2018 r. PINB przeprowadził obowiązkową kontrolę, podczas której stwierdzono przystąpienie do użytkowania obiektu objętego tym wnioskiem bez uprzedniego uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. PINB wymierzył skarżącemu karę z tytułu nielegalnego użytkowania, przebudowy i rozbudowy przedmiotowego budynku.

Zażalenie na to postanowienie złożył skarżący.

Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. [...]WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Dla zastosowania ww. sankcji konieczne jest naruszenie art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego, nakładających na inwestora obowiązek uzyskania stosownej zgody właściwego organu na przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części), tj. dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy lub uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

[...]WINB, na podstawie akt sprawy, stwierdził, że do użytkowania przedmiotowej inwestycji przystąpiono z naruszeniem ww. regulacji, nie uzyskawszy uprzednio ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – w dniu kontroli, 30 marca 2018 r., skarżący nie dysponował decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji. Fakt ten, w ocenie [...]WINB, został jednoznacznie i bezsprzecznie ustalony przez PINB.

Użytkowanie przedmiotowego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem potwierdzają zapisy protokołu przeprowadzonej przez PINB kontroli, który zawiera stwierdzenie, że przystąpiono do użytkowania ww. inwestycji. Podczas czynności kontrolnych obecny przedstawiciel inwestora nie wniósł uwag do tego protokołu. Z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika ponadto, że całe centrum ogrodnicze jest użytkowane, w tym również część objęta przywołanym wcześniej wnioskiem, tj. przebudowa i rozbudowa pawilonu oraz budowa wiaty ekspozycyjnej. Na fotografii widać, że na półkach znajduje się towar, klient dokonuje zakupu produktu przy kasie, którą obsługuje pracownik. [...]WINB dodał też, że pracownik PINB posiada paragon fiskalny dokonania zakupu 30 marca 2018 r. o godz. 11:24. W ocenie organu odwoławczego oznaczało to, że cześć objęta pozwoleniem na budowę z 14 września 2016 r. nie została wydzielona i zabezpieczona przed dostępem osób trzecich.

[...]WINB wskazał, że nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu wymaga ustalenia, że przystąpiono do korzystania z obiektu w sposób trwały. W przypadku spornego budynku, jakim jest pawilon artykułów handlowych oraz wiata ekspozycyjna (magazynowa) takie korzystanie, sprowadzające się do korzystania z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jest niczym innym jak magazynowanie, udostępnianie, przedstawianie towarów w części objętej ww. pozwoleniem na budowę. Organ odwoławczy uznał więc, że rzeczywiście w spornym obiekcie (w części objętej pozwoleniem na budowę) prowadzona jest działalność, jak również ta część wykorzystywana jest jako część magazynowa, handlowa, ekspozycyjna, tj. zgodnie z jej przeznaczeniem przewidzianym w pozwoleniu na budowę. Tym samym obiekt jest użytkowany.

Organ, przywołując stanowisko sądów administracyjnych dodał, że w toku postępowania mającego na celu oddanie obiektu do użytkowania należy jednoznacznie rozróżnić czynności przygotowujące obiekt do użytkowania od czynności świadczących o jego użytkowaniu. Zdaniem [...]WINB nie można uznać, że stan przedmiotowego obiektu stwierdzony podczas czynności kontrolnych potwierdzał wykonanie prac adaptacyjnych mających na celu zagospodarowanie obiektu do przyszłego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Fakt użytkowania jest w ocenie [...]WINB bezsporny – nie można mówić ani o nieużytkowaniu obiektu, ani też o przygotowaniu do jego użytkowania. [...]WINB podkreślił, że pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć tak jak w języku powszechnym, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej.

Wobec niewątpliwych ustaleń co do faktu samowolnego przystąpienia przez inwestora do użytkowania przedmiotowej inwestycji [...]WINB uznał, że nałożona kara znajduje uzasadnienie w stwierdzonym stanie faktycznym sprawy. Obiektywny fakt naruszenia prawa stanowi podstawę zastosowania sankcji.

Zgodnie z art. 59f w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wysokość opłaty stanowi: iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). W rozpatrywanym przypadku podstawą do obliczenia kary będą następujące wartości: współczynnik kategorii obiektu XVII: 15, współczynnik wielkości obiektu: 1,0, stawka opłaty: 500 zł. Wobec powyższego kara dla przedmiotowego budynku, uwzględniając jej dziesięciokrotne podwyższenie, wyniosła: 15 x 1 x 500 x 10 = 75 000 zł.

Organ odwoławczy dodał ponadto, że użyty w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zwrot "wymierza karę" oznacza, że organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia faktu użytkowania obiektu bez uzyskania stosownego zezwolenia jest zobligowany do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Organ prowadzący postępowanie określając wysokość kary jest związany bezwzględnie obowiązującymi przepisami i nie może dowolnie zmieniać jej wysokości. Organ nadzoru nie bada także przyczyn, które doprowadziły do przystąpienia do użytkowania obiektu.

Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. wniosło Centrum Ogrodniczego [...] i wspólnicy sp. j. z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB z dnia [...] kwietnia 2018 r., mimo że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że w omawianej sprawie istnieje podstawa do uchylenia ww. postanowienia;

2. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez wyciągnięcie z materiału dowodowego błędnego wniosku nie mającego w nim oparcia, tj. że w omawianej sprawie materiał dowodowy uprawniał do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowanej części budynku;

3. art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie co do wystąpienia przesłanki uprawniającej do nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania rozbudowy ww. obiektu budowlanego, mimo że zebrany materiał dowodowy jednoznacznie nie dowodzi, że w omawianej sprawie powinien być zastosowany ww. przepis.

W uzasadnieniu wskazano m.in., że Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "przystąpienia do użytkowania" obiektu budowlanego. Analiza art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego uzasadnia sformułowanie poglądu, że przez przystąpienie do użytkowania należy rozumieć takie działanie inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu lub jego części. W przypadku budynków handlowych użytkowanie sprowadza się do rozpoczęcia działalności handlowej.

Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie wykazał, aby z naruszeniem prawa nastąpiło przystąpienie do użytkowania ww. rozbudowanej części budynku, tj. rozpoczęta została tam działalność handlowa przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W ocenie skarżącego paragon fiskalny nie może być w sprawie dowodem potwierdzającym stanowisko organów nadzoru budowlanego, zwłaszcza że nie zwróciły one uwagi na fakt, że w części budynku-pawilonu (stara część) mogła być prowadzona działalność handlowa nawet przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nowej, rozbudowanej części budynku. Żadne przepisy prawa nie nakazują bowiem wyłączenia z użytkowania obiektu na czas jego przebudowy.

Zdaniem skarżącego, dokonanie zakupu przez przedstawicieli PINB w trakcie czynności kontrolnych (podczas obowiązkowej kontroli) wykraczało poza ich uprawnienia i obowiązki określone w ustawie Prawo budowlane i taka czynność nie może być uznana jako zgodna z prawem. Ponadto, zapis w protokole czynności kontrolnych z 30 marca 2018 r., w pkt 8.8, jest lakoniczny, pobieżny, natomiast to, że przedstawiciel inwestora nie wniósł uwag do protokołu, nie może zostać uznane za przyznanie się do naruszenia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Skarżący podał też w wątpliwość kompletność materiału dowodowego, zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, na którym potem swoje rozstrzygnięcie opierał [...]WINB.

Skarżący podkreślił, że represyjny charakter kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nakazuje zachowanie przez organy nadzoru budowlanego nadzwyczajnej staranności w podczas ustalania stanu faktycznego. Niestety organy nadzoru budowlanego nie wykazały należytej staranności w ocenie stanu faktycznego sprawy. Dowody zebrane przez organy w żaden sposób jednoznacznie nie świadczą o przystąpieniu do użytkowania rozbudowanej części budynku bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem skarżącego, organy nadzoru budowlanego, mając na uwadze, że stara część budynku mogła być użytkowana, powinny ze szczególną starannością ustalić, czy faktycznie doszło do naruszenia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, "P.p.s.a.").

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienia nie odpowiadają prawu.

Zgodnie z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się.

Z kolei na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Podkreślić przy tym należy, że celem sankcji z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu lub jego części jest dyscyplinowanie inwestora do wywiązania się z obowiązku określonego w art. 54 i 55 Prawa budowlanego, aby organ mógł wywiązać się z jego uprawnień kontrolnych. Jednocześnie w sytuacji, kiedy organ nadzoru budowlanego o fakcie użytkowania obiektu dowiaduje się na skutek wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie lub zawiadomienia o zakończeniu budowy, wszelkie wątpliwości polegające na tym, czy chodzi o czynności przygotowujące do użytkowania, czy już o użytkowanie, powinny być rozstrzygane na korzyść inwestora, który dopełnił obowiązku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 156/17, LEX nr 2 432 887).

Istotne jest przy tym, że zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy faktycznie można w sprawie mówić o naruszeniu przez inwestora sankcjonowanej normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 Prawa budowlanego. Co więcej, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wykładnia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wymaga uwzględnienia wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak również w przepisach prawa administracyjnego. Wymierzenie kary administracyjnej podmiotowi nie może wiązać się z automatyzmem działania organów – musi być ono połączone z oceną, czy zastosowanie formalistycznej wykładni nie pozostaje w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia, czy podmiot, wobec którego organ wymierza karę, naruszył przepisy prawa nakładające na niego określonego rodzaju obowiązek. Istotne znaczenie ma konstytucyjna zasada proporcjonalności, która jest adresowana wprawdzie wprost do ustawodawcy, ale w orzecznictwie sądowym jest wartością przyjętą przy wykładni przepisów prawa materialnego. Przy wykładni normy prawa materialnego należy kierować się takim wyprowadzeniem ingerencji wobec jednostki, która byłaby podejmowana dla przestrzegania przepisów prawa, bezpieczeństwa lub porządku publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2808/16, LEX nr 2 419 415).

Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresata postanowienia, na którego nakłada się karę, będzie adekwatna do sposobu i skutków naruszenia prawa. Nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym byłaby sytuacja, w której automatycznie dochodziłoby do stosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej za zachowanie, któremu w istocie nie można przypisać naruszenia prawa. Uznanie, czy w danym przypadku faktycznie ma miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego będzie zależało od ustaleń dokonywanych w konkretnej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2886/14, LEX nr 2 119 360).

W postępowaniu w sprawie wymierzenia inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotem dokonywanych przez organ ustaleń pozostaje to, czy doszło do nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje fakt, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą, polegającą m.in. na sprzedaży artykułów ogrodniczych, która wykonywana jest w pawilonie handlowym. Pawilon ten, zgodnie z decyzją Starosty [...] z [...] września 2016 r., nr [...], został przebudowany i rozbudowany o nową część. Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nowej części przedmiotowego budynku skarżący złożył 16 lutego 2018 r., a po uzupełnieniu dokumentacji, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. udzielił skarżącej pozwolenia na użytkowanie ww. budynku.

Jednak w wyniku przeprowadzonej kontroli 30 marca 2018 r. organ nadzoru budowlanego stwierdził, że inwestor przystąpił już do użytkowania ww. budynku i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wymierzył mu karę z tytułu nielegalnego użytkowania tej części budynku. Rozstrzygnięcie to organ oparł na dołączonej do akt dokumentacji, paragonie fiskalnym, dowodzącym możliwości dokonania zakupu artykułów ogrodniczych w przedsiębiorstwie skarżącego oraz na stwierdzeniu, że w dniu kontroli obiekt był użytkowany mimo braku stosownej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W ocenie Sądu, postanowienia wydane przez organy nadzoru w oparciu o przedstawione wyżej okoliczności, w związku z przywołanym wcześniej stanowiskiem sądów administracyjnych, należało uznać za wydane z naruszeniem prawa.

Przede wszystkim, nie można zgodzić się z organami, że poczynione w sprawie ustalenia faktyczne były wystarczające do uznania, że rzeczywiście doszło do samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu. W sprawie istotna bowiem była okoliczność, że skarżący prowadził już w przedmiotowym budynku działalność gospodarczą, a więc kontroli podlegała jedynie jego nowa część. Wobec powyższego, obowiązkiem organu było dokładne ustalenie, w której części budynku prowadzona jest ta działalność i czy, a jeśli tak, w jakim zakresie, odbywa się ona w nowej części. Nie można zgodzić się z opinią, że dokumentacja fotograficzna wskazująca np. na to, że na półkach znajduje się towar, wystarcza do wyciągnięcia wniosków, które uzasadniają nałożenie na inwestora kary, jak w niniejszej sprawie. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1064/16, LEX nr 2 486 397), zgodnie z którym użytkowanie obiektu budowlanego nie jest uzależnione od tego, czy w chwili kontroli znajdują się w nim pracownicy go obsługujący oraz od tego, że pomieszczenie jest już przygotowane do realizowania zaplanowanej dla niego funkcji (tu: rozłożony na półkach towar). Oczywiste jest przecież, że skoro skarżący 16 lutego 2018 r. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nowej części przedmiotowego budynku to, tym samym, zgłosił "gotowość" do rozpoczęcia prowadzenia także tam swojej działalności. Nie dziwi więc fakt, że ponad miesiąc później, w dniu obowiązkowej kontroli, ww. część budynku była już przygotowana, również w zakresie wyposażenia wnętrza w niezbędne meble i urządzenia.

W ocenie Sądu na podkreślenie zasługuje też, wskazane w przywołanych orzeczeniach sądów stanowisko, zgodnie z którym przy korzystaniu przez organ z sankcji z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego należy kierować się także konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Wobec niewątpliwej dolegliwości uregulowanej tam kary pieniężnej, należałoby dokonać takiej wykładni tego przepisu, która uwzględniałaby sposób i skutki naruszenia prawa, mające zdaniem organu miejsce w danej sprawie. Skoro skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej części budynku, z protokołu kontroli wynika, że budynek ten jest gotowy do użytkowania i wszystkie roboty wykonano zgodnie z projektem budowlanym, a 27 kwietnia 2018 r. PINB udzielił skarżącemu pozwolenia na jego użytkowanie, to wątpliwe jest czy organ w postępowaniu kierował się przywołaną wcześniej zasadą. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji, i w stanie faktycznym niniejszej sprawy, organ nadzoru budowlanego, zamiast doprowadzić do automatycznego zastosowania sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej, powinien poza dokładnym ustaleniem stanu faktycznego i oceną, czy zachodzą przesłanki do jej nałożenia, wziąć także pod uwagę wcześniejsze zachowanie skarżącego (w tym złożony wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie) i wszelkie wątpliwości polegające na tym, czy chodzi o czynności przygotowujące do użytkowania, czy już o użytkowanie, rozstrzygnąć na korzyść inwestora.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji dokona oceny stanu faktycznego sprawy, opierając się na zgromadzonym lub uzupełnionym materiale dowodowym, uwzględniając jego ocenę przedstawioną przez Sąd, jak również podejmie niezbędne czynności, prowadzące nie tylko do niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych, ale także do oceny proporcjonalności zastosowanego w związku z okolicznościami sprawy środka administracyjnego.

Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.