Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 937/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2, art. 4a, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 123 poz 781
law: Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności.
article: art. 1 ust. 1, art. 8
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości
article: art. 185 § 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2, art. 64 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 752/07 w sprawie ze skargi R. P., E. K., J. P., A. D., B. D., J. B., B. B., J. B. i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo współwłasności 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz H. K. kwotę 300 (trzystu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Wr 752/07 oddalił skargi R. P., E. K., J. P., A. D., B. D., J. B. i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo współwłasności.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] o odmowie przekształcenia w prawo współwłasności prawa współużytkowania wieczystego nieruchomości położonej we Wrocławiu przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb [...], o powierzchni 4199 m2. Organ odwoławczy podkreślił, że do dnia 12 października 2005 r. kwestię przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości regulowały dwa akty prawne, tj. ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) oraz ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). W dniu 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), na mocy której uchylone zostały wymienione wyżej ustawy. Zgodnie z art. 8 ustawy z 29 lipca 2005 r. do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy tej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało ponadto, że uprawnienie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. uzależnione zostało od spełnienia dwóch przesłanek, tj. podmiotowych i przedmiotowych. Kryterium podmiotowe dotyczy wymogu bycia użytkownikiem wieczystym w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zaś kryterium przedmiotowe odnosi się do rodzaju nieruchomości, które mogą być przedmiotem przekształcenia. Ustawodawca uzależnił przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności od przeznaczenia i charakteru zabudowy danej nieruchomości. Ustawa dopuszcza przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości: 1) zabudowanych na cele mieszkaniowe; 2) zabudowanych garażami; 3) przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę; 4) nieruchomości rolnych. Dokonując analizy złożonych wniosków o przekształcenie Kolegium uznało, ze w pierwszej kolejności należało ustalić aktualny na dzień 13 października 2005 r. charakter nieruchomości, zaś w sytuacji, gdy takie ustalenie nie daje podstawy do przekształcenia, wówczas konieczne jest dokonanie oceny, jakie jest przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym bądź w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku planu miejscowego). Istotne jest przy tym ustalenie stanu faktycznego lub przeznaczenia terenu na dzień 13 października 2005 r. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy umowami notarialnymi zawartymi w 1973 r. wymienione na wstępie osoby fizyczne nabyły prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu na okres 40 lat. Z treści tych aktów wynika, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość będąca przedmiotem tych umów przeznaczona jest pod budowę pawilonów rzemieślniczych branży cukierniczej. Pawilony te zostały wybudowane ze środków własnych użytkowników wieczystych i oddane do użytku pod koniec 1973 r. W latach 1998-1999 wszyscy współużytkownicy wieczyści złożyli wnioski o przekształcenie prawa współużytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo współwłasności na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. W operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] grudnia 2004 r. w celu określenia wartości rynkowej prawa własności przedmiotu wyceny w celu sprzedaży dotychczasowym użytkownikom wieczystym tej nieruchomości wskazano, że działka jest zabudowana pawilonami rzemieślniczymi. Podano, że plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Wrocław stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Operat sporządzono na podstawie lustracji nieruchomości, wypisu i mapy z ewidencji gruntów oraz planu zagospodarowania terenu. Fakt zabudowania przedmiotowej nieruchomości pawilonami rzemieślniczymi potwierdza również odpis księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Faktu tego nie kwestionują także współużytkownicy wieczyści tej nieruchomości. Zgromadzone w aktach sprawy dowody bezspornie wskazują, zdaniem organu odwoławczego, że przedmiotowa nieruchomość nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe, ani garażami, jak też nie jest przeznaczona po tego rodzaju zabudowę. Nie jest ona także nieruchomością rolną. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów, sporządzonego według stanu na dzień 4 listopada 2004 r., przedmiotowa działka oznaczona jest jako "Bi". Stosownie do treści § 68 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) grunty oznaczone symbolem "Bi" są zaliczane do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych oraz oznaczają inne tereny zabudowane. Grunty te nie stanowią zatem użytków rolnych, ani nie mogą być wykorzystywane do produkcji roślinnej ani zwierzęcej. Skoro zatem grunt będący przedmiotem użytkowania wieczystego nie jest zabudowany na cel mieszkaniowy ani garażami, jak też nie jest przeznaczony na takie cele i nie stanowi nieruchomości rolnej, to brak było podstaw do przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności przedmiotowego gruntu. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach, Kolegium stwierdziło, że są one w całości niezasadne. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że w rozpatrywanej sprawie zostały naruszone przepisy art. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z art. 2 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Ponadto Kolegium nie jest uprawnione do oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją, do czego kompetencję posiada wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. W ocenie organu odwoławczego art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. podlega bezwzględnemu zastosowaniu w rozpatrywanej sprawie niezależnie od tego, czy użytkownicy wieczyści spełniali przesłanki uprawniające do przekształcenia na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 4 września 1997 r. Przyjęcie przez organ pierwszej instancji zasady "praw nabytych" prowadziłoby do naruszenia zasady praworządności, wyrażonej w art. 6 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli wymienieni na wstępie współużytkownicy wieczyści, zarzucając jej naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. przepisu art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie; art. 2 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, poprzez jego niezastosowanie; art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez jego niezastosowanie;

2. prawa procesowego, tj. przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo wydania jej z naruszeniem prawa, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że wykładnia przepisu art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., jaką zastosowały organy administracji, jest nieprawidłowa. Wykładnia gramatyczna tego przepisu oznaczałaby bowiem pozbawienie praw słusznie nabytych. Zasada ochrony praw słusznie nabytych, wynikająca z art. 2 Konstytucji, zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych i stanowi podstawę bezpieczeństwa prawnego obywateli. Dlatego przepis art. 8 musi być interpretowany odmiennie niż uczyniły to organy. Skarżący podkreślili, że z chwilą złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności pod rządami ustawy z 1997 r. użytkownik wieczysty spełniający ustawowe kryteria nabywałby co najmniej ekspektatywę prawa własności, a więc również prawo podmiotowe. Jeśli skarżący nabyli ekspektatywę własności przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., to także w takim przypadku wykładnia art. 8, jaką zastosowały organy, oznaczałaby pozbawienie praw podmiotowych słusznie nabytych. Ponadto skarżący podnieśli, że powołany przepis art. 8 jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, w tym z zasadą ochrony prawa słusznie nabytych. Dlatego skarżący wnieśli o rozważenie przez Sąd wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargi podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie. Stwierdził, że podstawą materialnoprawną podejmowanych w rozpoznawanej sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459). Przytaczając treść art. 1 wymienionej ustawy Sąd Wojewódzki wywiódł, że warunek charakteru nieruchomości, której dotyczy wniosek o przekształcenie, nie został spełniony. Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowa nieruchomość gruntowa nie była w dniu 13 października 2005 r. zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami, nie była przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę ani nie stanowiła nieruchomości rolnej. Zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jak i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd uznał za niezasadne.

Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, czy wnioskodawcy najpóźniej w dacie 13 października 2005 r. spełniali przesłanki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. W kwestii zaś konstytucyjności art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, Sąd nie miał wątpliwości co do interpretacji wskazanego przepisu i nie widział podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. K., reprezentowana przez radcę prawnego. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono :

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 2 ust.2 w zw. z art.2 ust.1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ( tekst jedn. Dz.U. 1999 r., Nr 65, poz. 746) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wydawana w oparciu o wymienioną ustawę, nie była decyzją deklaratoryjną, lecz prawnokształtującą;

- art.8 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ( Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) w zw. z art.2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że norma intertemporalna nakazuje stosować do spraw wszczętych na podstawie ustawy z 4 września 1997 r. "o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności" i niezakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie nowej ustawy, przepisy nowej ustawy bez względu na fakt, że przed jej wejściem w życie użytkownik wieczysty spełniał ustawowe przesłanki uwłaszczenia, a w skutek wejścia w życie nowej ustawy prawa takiego został pozbawiony,

2. naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art.151 w zw. z art.135 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że postępowanie administracyjne było dotknięte wadą naruszenia prawa materialnego, polegającą na naruszeniu art.8 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust.1 wymienionej ustawy.

Powołując się na powyższe podstawy autor skargi kasacyjnej wnosił o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sporna nieruchomość przeznaczona była pod budowę pawilonu rzemieślniczego branży cukierniczej, a obecnie znajdują się na niej dwa pawilony rzemieślnicze przeznaczone na pawilony usługowe. Nieruchomość nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe, ani garażami, jak również nie jest przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę, nie jest także nieruchomością rolną. Wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności został przez H. K. złożony w dniu [...] czerwca 1998 r., a więc w czasie obowiązywania ustawy z 4 lipca 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i wnioskująca spełniała wszelkie kryteria tej ustawy do przekształcenia przysługującego jej praw użytkowania wieczystego w prawo własności. Według skarżącej kasacyjnie spór dotyczy oceny charakteru decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz wykładni normy intertemporalnej. Skarżąca prezentuje pogląd, że jeżeli użytkownik wieczysty złożył wniosek o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, to z chwilą gdy spełniał przesłanki ustawowe nabywał ex lege prawo własności, zaś decyzja o przekształceniu miała charakter jedynie deklaratoryjny. Dlatego błędnie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organów administracji orzekających w sprawie, że decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ma charakter konstytutywny.

Autor skargi kasacyjnej akcentował, że literalna wykładnia art.8 ustawy z 29 lipca 2005 r. skutkuje dla skarżącej pozbawieniem praw słusznie nabytych, co jest niezgodnie z art.2 Konstytucji RP. W skardze kasacyjnej podkreślono, że literalna wykładnia art.8 ustawy z 29 lipca 2005 r., jaką zastosował Sąd I instancji oznacza pozbawienie praw podmiotowych słusznie nabytych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że grunt oddany w użytkowanie wieczystego, o przekształcenie którego w prawo własności wystąpili skarżący w 1998 r., nie mieści się w katalogu nieruchomości wymienionych w art.1 ust.1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Stosownie bowiem do tego przepisu osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Jak trafnie ocenił Sąd I instancji, a oceny tej nie kwestionuje też skarga kasacyjna, sporna nieruchomość przeznaczona była pod budowę pawilonów rzemieślniczych a według rejestru gruntów zaliczona została do terenów zabudowanych i zurbanizowanych, znajdują się na niej aktualnie pawilony usługowe. Zatem w dacie wydania decyzji przez organy administracji orzekające w sprawie przedmiotowa nieruchomość istotnie nie spełniała kryteriów art.1 ust.1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jednakże w niniejszej sprawie współużytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości wystąpili z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w czasie obowiązywania ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ( Dz.U. Nr 123, poz.781 ze zm.). Ustawa ta określała zasady przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osób fizycznych będących dotychczasowymi użytkownikami wieczystymi. Wbrew tytułowi ustawa ta regulowała nie tylko przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, lecz także przekształcenie w prawo własności prawa zabudowy nieruchomości ustanowionego przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. o prawie zabudowy ( Dz.U. Nr 50, poz. 280). Ustawa z 1997 r. objęła swym zakresem osoby fizyczne, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem jej ogłoszenia i do dnia 31 grudnia 2000 r. złożyły wniosek o przekształcenie tego prawa. Omawiana ustawa nie przywiązywała żadnego znaczenia do tytułu prawnego uzyskania użytkowania wieczystego i nie różnicowała pod względem przeznaczenia nieruchomości jej podlegających, natomiast określała, w jakich wypadkach przekształcenie jest nieodpłatne ( art.6 ust.1). Oczywistym jest, że wymogiem, który musiał być spełniony przez osobę ubiegającą się o przekształcenie było powstanie użytkowania wieczystego przed ogłoszeniem ustawy, z czym wiąże się konieczność wpisu do księgi wieczystej. Zgodnie z art.2 ust.2 ustawy z 4 września 1997 r. przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następowało w drodze decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę wpisu do księgi wieczystej. Nadmienić też trzeba, że ustawa z 4 września 1997 r. została znowelizowana ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ( Dz.U. Nr 72, poz. 749) wprowadzającą art.4a określający zasady ustalania opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Stało się to na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/88 ( publ. OTK ZU 2000 r., Nr 3, poz. 87), w którym stwierdzono niekonstytucyjność art.1 ust.2a, art.4,art.5a, art.6 ust.1 pkt 4 i 5 i które w związku z tym utraciły moc. Nie zostały natomiast zakwestionowane przepisy ustawy określające jej zakres przedmiotowy tzn. rodzaj i charakter nieruchomości podlegających przekształceniu. Jak wynika z akt niniejszej sprawy osoby ubiegające się o uwłaszczenie złożyły wnioski o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności właśnie pod rządem obowiązywania omawianej wyżej ustawy z 4 września 1997 r. i spełniały wówczas wszelkie kryteria wymagane tą ustawą do uwłaszczenia. Należy zatem dokonać oceny charakteru praw, które osoby te nabyły i tym samym odnieść się do prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, że przy spełnieniu przez użytkownika wieczystego wszystkich kryteriów ustawy z 4 września 1997 r. nabycie prawa własności następowało z mocy samego prawa. Tego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Omawiana ustawa nie dokonywała przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ex lege, czyli z mocy samego prawa, lecz na podstawie indywidualnych decyzji administracyjnych wydawanych na wniosek osób zainteresowanych, które odpowiadały przewidzianym przez ustawę kryteriom. Wydawane w tych sprawach decyzje miały zdecydowanie charakter prawotwórczy a opatrzone wzmianką o ich ostatecznym charakterze stanowiły podstawę wpisu do księgi wieczystej ( art.2 ust.2 ustawy). Osobom, które złożyły wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego i spełniały wszelkie kryteria ustawy przysługiwała natomiast ekspektatywa nabycia prawa majątkowego, czyli potencjalne uprawnienie do nabycia własności wynikające ze złożenia wniosku w terminie określonym przez ustawę i spełniania wymogów ustawy. W tej kwestii wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2009 r., sygn. I OSK 1341/07 ( publ.www.nsa.gov.pl.) stwierdzając, że użytkownikowi wieczystemu, o którym mowa w art.1 ust.2 omawianej ustawy z 4 września 1997 r. przysługiwała ekspektatywa nabycia prawa majątkowego – potencjalne uprawnienie do nabycia prawa własności, której maksymalne ukształtowanie następowało po złożeniu wniosku o przekształcenie w ustawowym terminie. Pogląd ten w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Wymaga natomiast podkreślenia, że kolejna ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości ( Dz.U. 113, poz.1209 ze zm.) po jej nowelizacji ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego ( Dz.U. Nr 64, poz. 592)wprowadziła zmianę i stanowiła o nabyciu z mocy prawa własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja o przekształceniu stała się ostateczna. Tak więc z chwilą tej nowelizacji decyzja o przekształceniu straciła wyłącznie charakter prawotwórczy, gdyż stwierdzając nabycie z mocy prawa własności nieruchomości miała też charakter decyzji deklaratoryjnej. Tak więc ekspektatywa użytkowników wieczystych została ukształtowana w sposób maksymalny, mieli oni prawo oczekiwać, że w ustawowym, przewidzianym w kpa terminie, zostanie wydana decyzja o przekształceniu. Uznanie powyższego uprawnienia skarżących do przekształcenia przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności rodzi dalej idące konsekwencje i pytanie, czy tak ukształtowana ekspektatywa korzysta z ochrony prawnej. Aby odpowiedzieć na to pytanie koniecznym jest odwołanie się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W orzecznictwie tym wykształcił się ugruntowany już obecnie pogląd o konieczności objęcia ochroną takich uprawnień, które spełniają przesłanki ustawowe do ich nabycia pod rządami danej ustawy, bez względu na uregulowania kolejnej ustawy ( patrz: orzeczenie z dnia 11 lutego 1992 r., sygn. K 14/91, publ. OTK 1992/1/7; wyrok z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn.5/99, publ. OTK ZU 1999/5/100; wyrok z dnia 23 listopada 1998, sygn. SK 7/98, publ. OTK ZU 1998/7/114; wyrok z dnia 24 października 2000 r., sygn. SK 7/00, publ. OTK ZU 2000/7/114; wyrok z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. SK 30/04, publ. OTK ZU 2006/4/42).

Na tle powyższego pojawia się pytanie o zgodność z Konstytucją RP przepisu art.8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Stosownie do wskazanego przepisu: " Do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art.9, i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy". Z treści art.8 wynika zatem, że ustawodawca w tym przepisie intertemporalnym posłużył się zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, nie dopuszczając jakichkolwiek wyjątków. Posłużenie się tą zasadą przez ustawodawcę spowodowało w niniejszej sprawie pogorszenie sytuacji prawnej skarżących. W tym miejscu przydatnym jest przytoczenie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 24 października 2000 r., sygn. SK 7/00 ( publ. OTK ZU 2000 r., Nr 7, poz.256), w którym Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że stanowienie przepisów przejściowych musi obejmować wszystkie sytuacje, jakie mogą się pojawić na tle wprowadzenia nowej ustawy i nowych uregulowań prawnych i nie może pomijać ochrony praw jakiejkolwiek grupy podmiotów, których przepisy te dotyczą. Ustawodawca przy procesie stanowienia prawa powinien uwzględnić, szczególnie redagując przepisy międzyczasowe, zasadę ochrony praw słusznie nabytych ( por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98, publ. OTK ZU 1999, Nr 3, poz.40; z dnia 5 stycznia 1999 r., sygn. K 27/98, publ. OTK 1999, Nr 1, poz.1; z dnia 19 maja 2003 r., sygn. K 39/01, publ. OTK -A 2003 , Nr 5, poz.40). Wyrażone w Konstytucji zasady państwa prawa, zaufania obywateli do państwa, równości wobec prawa, ochrony praw nabytych, przemawiają za tym, aby zmiany prawa, które powodują negatywne skutki dla obywateli były stanowione z zachowaniem prawidłowej techniki legislacyjnej przepisów przejściowych.

Rację ma zatem autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji, że dokonał wykładni art.8 ustawy z 29 lipca 2005 r. opierając się wyłącznie na jej literalnym brzmieniu, co powodowało dla skarżącej kasacyjnie pozbawienie jej ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, a co za tym idzie odmowę uwzględnienia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Należy zauważyć, że pełnomocnik skarżących złożył w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosek o zwrócenie się przez ten Sąd do Trybunału Konstytucyjnego i podnosił w skardze niekonstytucyjność art.8 ustawy z 29 lipca 2005 r. Sąd I instancji nie rozpoznał jednak sprawy w tym aspekcie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji powinien, wobec występujących wątpliwości, co do zgodności art.8 ustawy z 29 lipca 2005 r. z art.2 i art.64 ust.2 Konstytucji przedstawić pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w art. 203 pkt 1 wymienionej ustawy.