Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 23/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1, art. 183 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7a, 7b, 16 § 1, 80, 156 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 233 i art. 285 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J[...] i J[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1898/17 w sprawie ze skargi J[...]i J[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W[...] z dnia 29 sierpnia 2017 r. nr KOC[...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2018 r. I SA/Wa 1898/17 oddalił skargę J[...]i J[...]na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W[...] z dnia 29 sierpnia 2017 r. nr KOC[...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia 8 czerwca 1961 r. Naczelnik Dzielnicy W[...] W[...] orzekł o odmowie przyznania S[...], następczyni prawnej dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej, prawa użytkowania wieczystego do części gruntu nieruchomości o powierzchni 377 m2 z uwagi na jej przeznaczenie pod realizację I odcinka linii metra w Warszawie. Podstawą prawną powyższej decyzji był art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50 poz. 279 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanego jako "dekret warszawski". J[...] i J[...], będący spadkobiercami S[...], wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ww. dekretowej. Decyzją z dnia 17 maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W[...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej. Po rozpoznaniu wniosku skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy, ww. Kolegium decyzją z dnia 29 sierpnia 2017 r. utrzymało w mocy swoje uprzednie rozstrzygnięcie. W ocenie organ cel, na który przeznaczona została nieruchomość, tj. budowa I linii metra, nie mógł być realizowany przez osobę prywatną. Organ ustalił, że jednostką powołaną do budowy metra była Generalna Dyrekcja Budowy Metra istniejąca od dnia 15 lutego 1983 r. do 31 lipca 1995 r. Od 1 sierpnia 1995 r. utworzono zakład budżetowy m.st. Warszawy o nazwie Metro Warszawskie. Kolegium wyjaśniło również, że aczkolwiek w decyzji dekretowej nie zostało wskazane na podstawie jakiego planu organ dekretowy dokonywał ustaleń przeznaczenia spornej nieruchomości, to okoliczność ta nie może być uznana za kwalifikowaną wadę prawną stanowiącą rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Kolegium uznało również, że decyzja dekretowa nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem J[...] i J[...]wnieśli do skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 15, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. oraz prawa materialnego przez niezastosowanie art. 233 k.c. w związku z art. 285 § 1 k.c. (ewentualnie art. 3051 k.c.), co doprowadziło do pominięcia ustaleń dotyczących możliwości powierzenia skarżącym w użytkowanie wieczyste działki o powierzchni 377 m2 i wykorzystywania zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem po zakończeniu budowy metra w zakresie, w jakim da się pogodzić ze służebnością przesyłu lub gruntową polegającą na korzystaniu z urządzeń przesyłowych i konstrukcji budowlanych znajdujących się pod powierzchnią gruntu.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 9 maja 2017 r. i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W[...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie jest zasadna. Wskazał, iż pomiędzy stronami postępowania nie ma sporu co do tego, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wydawania decyzji z dnia 8 czerwca 1983 r. położona była w liniach rozgraniczających I linii metra w Warszawie. Przeznaczenie to wynikało zarówno z decyzji lokalizacyjnej nr 164/78 z dnia 28 lipca 1975 r. oraz decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nr 78/82 z dnia 22 czerwca 1982 r., jak i z obowiązującego w dacie jej wydawania planu zagospodarowania z dnia 10 lipca 1969 r. nr 45/25, opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 20 listopada 1969 r. nr 15/93-94, którego wyciąg znajduje się w aktach administracyjnych spawy. Ustalenie to Sąd I instancji podzielił i przyjął za podstawę dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji,

Dalej Sąd I instancji wskazał, że pierwsza część zarzutów podniesionych w skardze sprowadza się do kwestii zaniechania wyjaśnienia przez organy nadzorcze, czy rzeczywiście cała przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na potrzeby realizacji I linii metra w Warszawie. Zarzut ten Sąd uznał za niezasadny, podkreślając, że przedmiotem sprawy zakończonej wydaniem przez Kolegium decyzji z dnia 29 sierpnia 2017 r. było ustalenie, czy decyzja z dnia 8 czerwca 1963 r., odmawiająca przyznania w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, narusza rażącą prawo czy też nie. W tym zakresie Sąd wskazał, że w dacie wydania decyzji dekretowej obowiązujące przepisy dekretu warszawskiego pozwalały na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego o ile ustalone zostało, że korzystanie przez byłego właściciela z nieruchomości dawało się pogodzić z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie, że nieruchomość przeznaczona była na cele, których nie mógł realizować właściciel oznaczało, że nie było możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Badając zatem czy decyzja dekretowa rażąco narusza prawo organ nadzoru musiał zbadać w szczególności, czy organ rozpoznający wniosek dekretowy ustalił jakie było przeznaczenie nieruchomości, a następnie, czy organ ten postąpił prawidłowo uznając, że nie było możliwe korzystanie z niej przez dawnego właściciela z uwagi na przeznaczenie nieruchomości. Natomiast kwestia, czy dana nieruchomość ostatecznie rzeczywiście została wykorzystana w całości lub też w części na cel, na jaki była przeznaczona, pozostaje bez wpływu dla ustalenia, czy decyzja dekretowa rażąco narusza prawo. Sąd podkreślił, że stanowisko wyrażone w skardze, sprowadzające się do tezy, że organ nadzoru winien zbadać czy obecnie nieruchomość wykorzystywana jest w całości lub części na potrzeby metra, stanowi przeniesienie na grunt niniejszej sprawy okoliczności, które podlegają badaniu w trybie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.". Gdyby przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w trybie przepisów u.g.n. wówczas kwestia czy została ona w całości lub w części wykorzystana na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu miałaby znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przedmiotowa nieruchomość nie została jednak objęta wywłaszczeniem w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, ale objęta została działaniem dekretu warszawskiego, a więc aktu o charakterze generalnym. Przepisy rozdziału 6 u.g.n. nie mają zatem zastosowania do przedmiotowej nieruchomości, a okoliczności faktyczne wskazane w tych przepisach nie podlegają badaniu w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej. Sąd I instancji podkreślił dodatkowo, że badanie, czy określona decyzja narusza w sposób rażący prawo, musi być dokonywane z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydawania tejże decyzji. Ewentualne zmiany stanu faktycznego lub prawnego, które zaistniały po dacie wydania decyzji nie mogą być podstawą do stwierdzenia jej nieważności.

Odnosząc się do drugiej grupy zarzutów skargi, sprowadzających się do tezy, że w realiach tej konkretnej sprawy możliwe było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniczki prawnej skarżących z jednoczesnym ustanowieniem służebności gruntowej pozwalającej na realizację metra warszawskiego, Sąd I instancji na wstępie odwołał się do rozumienia pojęcia rażące naruszenie prawa. Wskazał, że w pełni podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze; skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a zatem taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nadto przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Sad podkreślił także, że pojęcie rażącego naruszenia prawa nie może być wykładane w sposób rozszerzający. Za restrykcyjnym rozumieniem tego pojęcia przemawia wynikająca z Konstytucji RP zasada trwałości decyzji administracyjnych wywodzona z zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa i z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ stosujący przepisy dekretu warszawskiego w 1983 r. w sposób rażący naruszył przepis art. 7 ust. 2 tego aktu, odmawiając przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu spornej nieruchomości. Organ ustalił bowiem – a okoliczność ta nie jest obecnie kwestionowana – że przedmiotowa nieruchomość leżała w liniach rozgraniczających inwestycji metra warszawskiego. Tak ustalone przeznaczenie nieruchomości uprawniało do stwierdzenia, że jest ona przeznaczona pod realizację celu publicznego jakim była budowa ogólnodostępnej kolei podziemnej. Takie ustalenie przeznaczenia nieruchomości uprawniało również do stwierdzenia, że nie będzie możliwe pogodzenie korzystanie z nieruchomości przez dawnego właściciela z jej przeznaczeniem.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących na możliwość ustanowienia na rzecz dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej prawa użytkowania wieczystego z ustanowieniem ewentualnej odpowiedniej służebności np. służebności przesyłu, Sąd I instancji wskazał, że w 1983 r. przepisy regulujące możliwość ustanowienia służebności przesyłu nie obowiązywały. Przywołany zaś w skardze jako naruszony art. 3051 k.c. został wprowadzony do systemu prawa ustawą z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Dodatkowo Sąd I instancji podkreślił, że w dacie wydawania decyzji dekretowej inwestycja polegająca na realizacji metra warszawskiego była dopiero rozpoczynana i mogło nie być wiadome, w jakim zakresie wykorzystana będzie przedmiotowa nieruchomość. Ponadto Sąd zauważył, że w dacie wydawania decyzji dekretowej obowiązywał art. 128 k.c. wprowadzający zasadę tzw. jednolitej własności państwowej. Zgodnie z art. 128 § 1 k.c., socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługiwała niepodzielnie Państwu. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła zatem własność Państwa, w konsekwencji powstaje pytanie, czy w ogóle możliwe byłoby ustanowienie prawa użytkowania wieczystego tejże nieruchomości z jednoczesnym obciążeniem jej służebnością na rzecz właściciela czyli Państwa. Do tego zaś sprowadzałoby się zastosowanie mechanizmu wskazywanego przez skarżących. Sąd uznał zatem, że nie można twierdzić, iż decyzja z dnia 8 czerwca 1983 r. doprowadziła do powstania stanu prawnego, który był niedopuszczalny w świetle art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, czy też w świetle innych przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Nie można również twierdzić, że decyzja spowodowała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji rozpoznany został decyzją Kolegium z dnia 9 maja 2017 r. Następnie po wniesieniu przez skarżących wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Rozpoznając ów wniosek organ wyjaśnił jaka była podstawa faktyczna rozstrzygnięcia organu dekretowego, wskazał z jakich przyczyn uznaje, że decyzja ta nie narusza rażąco przepisów prawa oraz ustosunkował się szczegółowo do zarzutów dotyczących zakresu rozpoznania spawy. Okoliczność, że rozpoznając sprawę w toku postępowania odwoławczego organ nie uwzględnił argumentów skarżących i podtrzymał stanowisko wyrażone we wcześniejszej decyzji nie może być poczytane za naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący J[...] i J[...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 233 k.c. w związku z art. 285 § 1 k.c. przez brak zastosowania skutkujący zaniechaniem ustalenia, iż niezabudowana nieruchomość znajdująca się w liniach rozgraniczających metra w części ponad tunelem metra, stanowiąca obecnie w przeważającej części trawnik, może być oddana w użytkowanie wieczyste i wykorzystywana zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem w zakresie w jaki da się pogodzić ze służebnością gruntową polegającą na korzystaniu z urządzeń przesyłowych i konstrukcji budowalnych znajdujących się pod powierzchnią gruntu;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 pkt c) p.p.s.a. w związku z:

1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący celem pełnego rozpatrzenia sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie wykonania oględzin nieruchomości z udziałem biegłego geodety, celem określenia rzeczywistych potrzeb gruntowych dla realizacji celu w postaci budowy I linii metra, a więc celu, który został już zrealizowany oraz ustalenia według stanu obecnego – potrzeb gruntowych dla utrzymania i konserwacji tego odcinka metra przy zachowaniu dostępu do nieruchomości.

2) art. 7a i 7b k.p.a. przez brak rozstrzygnięcia na korzyść strony w sytuacji rozpoznawania decyzji, która odmawia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego dla nieruchomości objętej działaniem Dekretu "Bieruta" z dnia 26 października 1945 r. tylko z powodu położenia działki w liniach rozgraniczających I linii metra w Warszawie wg stanu na 1983 r., podczas gdy dyrektywa współdziałania organów administracji publicznej i użycia środków adekwatnych do charakteru i złożoności sprawy wymagała rozważenia, czy m.st. Warszawa dla zapewnienia funkcjonowania metra jest władne oddać nieruchomość w użytkowanie wieczyste ustanawiając za zgodą skarżących ograniczone prawo rzeczowe na nieruchomości, pozwalające na korzystanie z gruntu nieruchomości w części podziemnej z jednoczesnym umożliwieniem korzystania w ograniczony sposób z gruntu przez użytkowników wieczystych.

3) art. 80 k.p.a. przez brak ustalenia, czy zasadnie Naczelnik Dzielnicy W[...] W[...]w decyzji z dnia 8 czerwca 1983 r. nr T[...] powołał się na przeznaczenie części gruntu o powierzchni 377 m2 pod budowę I linii metra, zgodnie z decyzją legalizacyjną nr 164/75 z dnia 28 lipca 1975 r. oraz decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nr 78/82 z dnia 11 czerwca 1982 r., podczas gdy część nieruchomości okazała się zbędna dla realizacji inwestycji I linii metra w Warszawie i jako zbędna może podlegać wydaniu w naturze, czego nie mogły ustalić organy administracji na podstawie prognoz wykonanych w 1975 r. 1982 r. i 1983 r.

Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W[...] W[...] z dnia 8 czerwca 1983 r. nr T[...]ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów wypada na wstępie wskazać, iż zarzuty przywołane w kasacji zasadniczo nie nadają się do skutecznego zakwestionowania zaskarżonego wyroku. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji postępowanie w badanej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności, a zatem w trybie nadzwyczajnym. Przedmiotu postępowania prowadzonego w powyższym trybie jest w istocie udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy określona decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli na to pytanie zostanie udzielona odpowiedź twierdząca, to kolejną kwestią, która winna zostać rozstrzygnięta w ramach tegoż postępowania, jest weryfikacja przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Zaskarżonym wyrokiem, który w tym zakresie podziela stanowisko organu, na pytanie o to, czy którąkolwiek z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. dotknięta jest decyzja Naczelnika Dzielnicy W[...] W[...] z dnia 8 czerwca 1961 r., udzielono odpowiedzi przeczącej. Zakwestionowanie powyższego stanowiska możliwe jest zatem przez wykazanie, iż Kolegium i Sąd I instancji kwestię tę ocenili wadliwie, bowiem ww. decyzja z dnia 8 czerwca 1961 r. dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej, ale także ich uzasadnienie, nie dostarcza jednak informacji aby autor kasacji dostrzegał wadliwość decyzji w zakresie którejkolwiek z wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie powołuje się także na okoliczności mogące wskazywać na zakwestionowanie skargą kasacyjną oceny Sądu I instancji dokonanej na gruncie art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe kwestie mają natomiast kluczowe znaczenie dla oceny zasadności skargi kasacyjnej, bowiem sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób determinuje możliwość efektywnej kontroli instancyjnej. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które wyznaczają zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Ze względu na powyższe ograniczenia Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy bowiem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do naruszeń przepisów postępowania także wykazanie istotnego wpływu tegoż naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy. Jeżeli zatem żaden z zarzutów kasacyjnych nie wskazuje na wadliwą ocenę w zaskarżonym wyroku opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek stwierdzenia nieważności, to już tylko z tego powodu nie można potwierdzić zasadności podniesionych w kasacji zarzutów. Zarzucane naruszenie prawa decyzją dekretową, skoro nie odwołuje się do kwalifikowanych cech wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., nie ma tego rodzaju doniosłości prawnej, która jest niezbędna do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym nawet w sytuacji potwierdzenia zasadności stawianych zarzutów, stwierdzone naruszenie prawa nie mogłoby podważać trwałości ostatecznej decyzji Naczelnika Dzielnicy W[...] W[...] (art. 16 § 1 k.p.a.). Wypada także zauważyć, iż w podstawach kasacyjnych nie został przywołany przepis art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, który stanowił podstawę prawną zakwestionowanej decyzji, a zatem niemożliwa stała się w toku postępowania kasacyjnego ocena legalności zastosowania również tej regulacji.

Oceniając zarzuty kasacyjne, które w zasadniczej części stanowią powtórzenie zarzutów skargi, wypada zgodzić się z Sądem I instancji, iż skarżący w toku postępowania o stwierdzenie nieważności posługują się argumentacją, która pozbawiona jest przydatności dla uzyskania zamierzonego skutku, tj. stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej. Wskazanie jako naruszonych przepisów art. 233 i art. 285 § 1 k.c., w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., abstrahuje zupełnie od treści art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego stanowiącego podstawę prawną kwestionowanej decyzji dekretowej. Autor kasacji nie wyjaśnia natomiast dlaczego w jego ocenie przepisy te winny stanowić podstawę prawną decyzji wydanej na gruncie dekretu warszawskiego.

Z kolei zarzuty kasacyjne naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. pomijają to, że weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy aktualny na czas ferowania rozstrzygnięcia objętego zarzutem nieważności. Z tego też powodu organ nadzoru zasadniczo opiera swe rozstrzygnięcie na okolicznościach faktycznych sprawy ustalonych w kontrolowanym postępowaniu, a tylko wyjątkowo prowadzi postępowanie dowodowe (vide: wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r. II OSK 873/17; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2009r., I OSK 207/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), choćby dla zbadania statusu strony postępowania czy weryfikacji kluczowych okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia nieważności rozstrzygnięcia. Oględziny nieruchomości z udziałem biegłego geodety dla określenia "rzeczywistych potrzeb gruntowych dla realizacji celu w postaci budowy I linii metra" z pewnością nie są dowodem mającym taki weryfikujący charakter, w szczególności gdy uwzględni się, że nie jest kwestionowane ustalenie, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w liniach rozgraniczających I linii metra w Warszawie. Postulowane przez autora kasacji ustalenie faktyczne zupełnie pomija treść normy art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, wskazującej fakty istotne z punktu widzenia jej treści. Powyższe oderwanie od normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia sprawy dekretowej powiela także zarzut naruszenia art. 80 k.p.a., podnoszony w kontekście braku ustalenia zakresu zbędności przedmiotowej nieruchomości dla realizacji I linii metra. Z kolei wyjaśnienie, czy m.st. Warszawa uwzględniając fakt funkcjonowania metra "jest władne oddać nieruchomość w użytkowanie wieczyste ustanawiając za zgodą skarżących ograniczone prawo rzeczowe na nieruchomości, pozwalające na korzystanie z gruntu nieruchomości w części podziemnej z jednoczesnym umożliwieniem korzystania w ograniczony sposób z gruntu przez użytkowników wieczystych" wykracza poza ramy postępowania nieważnościowego wyznaczonego treścią ww. decyzji z dnia 8 czerwca 1961 r. Ponadto zaniechanie dokonania tegoż ustalenia pozostaje bez związku z treścią art. 7a i art. 7b k.p.a., a autor kasacji nie wskazał w jakich elementach sprawy takiego związku się dopatruje.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.