Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 219/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1, art. 53 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2011r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz") zwrócił się do Starosty [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącej elektrowni wiatrowej o mocy do 2MW wraz z drogą dojazdową, placem manewrowym, zatoką postojową, stacją kontenerową oraz niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na działce [...]. Do wniosku został załączony projekt decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Starosta [...] (dalej: "Starosta") – działając na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.; dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", w skrócie "u.p.z.p."), art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej: "u.g.n."), oraz art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.; dalej: "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych", w skrócie: "u.o.g.r.l.") – odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że według zapisu w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa działka stanowi: grunty orne klasy II o powierzchni 0,1239 ha, grunty orne klasy lIla o powierzchni 0,3585 ha oraz grunty orne klasy IVb o powierzchni 0,0141 ha. Działka nr 409/1 wraz z działką nr 409/2 zostały wydzielone geodezyjnie w 2010 r. w wyniku podziału rolnego działki oznaczonej nr 409 o powierzchni 6,1300 ha. Działka nr 409 stanowiła przed podziałem: grunty orne klasy II o powierzchni 2,3000 ha, grunty rolne zabudowane B-Rll o powierzchni 0,1700 ha, grunty orne klasy lIla o powierzchni 3,5600 ha oraz grunty orne klasy IVb o powierzchni 0,1000 ha. Teren wskazany we wniosku nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc. Zgodnie z tym planem – zatwierdzonym uchwałą Rady [...], z dnia [...] 1994 r., który stracił ważność z dniem 01 stycznia 2004 r. – przedmiotowa działka znajdowała się na obszarze kompleksu gleb l-lll, stanowiącego obszar chroniony. W obecnie obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...]. – działka ta znajduje się na terenie gruntów ornych o wysokiej klasie bonitacyjnej. Dalej Starosta wskazał, że zgodnie z przepisami u.o.g.r.l. na cele nierolnicze przeznaczać należy przede wszystkim nieużytki lub inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Możliwe jest również przeznaczenie na cele nierolnicze innych gruntów, po uzyskaniu odpowiedniej zgody. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas l-lll, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W ocenie organu I instancji uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy stałoby w sprzeczności z zasadami ochrony gruntów rolnych określonymi w powołanej ustawie, bowiem na użytkach rolnych klasy l-lll umożliwiłoby realizowanie inwestycji, których powierzchnia zabudowy nie przekracza 0,5 ha, bez zgody na zmianę przeznaczenia tych terenów na cele nierolnicze. Starosta nadmienił, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), że dokonanie podziału gruntu rolnego na małe działki nie zmienia jeszcze przeznaczenia tego gruntu, który, mimo podziału, może nadal być użytkowany rolniczo, a więc zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli jednak właściciel podzielonej działki rolnej występuje z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej zabudowy części takiej działki (najczęściej posiadającej już odrębną numerację w ewidencji gruntów), wówczas zachodzą podstawy do oceny, czy zwarty obszar gruntów rolnych określonej klasy, przeznaczony do zmiany przeznaczenia, odpowiadający obszarowi całej podzielonej na mniejsze części działki, spełnia warunki określone przez dyspozycję art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. Zdaniem Starosty pojęcie "zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia", o którym mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, mającej charakter przepisu szczególnego w stosunku do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy interpretować jako cały, zwarty kontur użytków gruntów przewidzianych do zmiany przeznaczenia, a nie tylko obszar klas l-lll w granicach działki inwestora. Przedmiotowa działka 409/1 znajduje się w zwartym obszarze posiadającym przeznaczenie rolne, obejmującym działki powstałe z podziału działki 409. Starosta podkreślił, że taką wykładnię pojęcia "zwartego obszaru projektowanego" potwierdza ukształtowane już orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym wykształciło się zgodne stanowisko, że zwartym obszarem projektowanym jest teren jednej lub kilku działek wyodrębnionych ściśle określonymi granicami (podobnie jak w projekcie planu). Zwarty obszar gruntów klasy II i III, o powierzchni 6,0300 ha, projektowany do zmiany przeznaczenia, przekracza obszar 0,5 ha, a przeznaczenie tego terenu zmienić można jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."), za zgodą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Tym samym dla żadnej z działek położonych na tym obszarze nie można ustalić warunków zabudowy. W ocenie Starosty planowana inwestycja nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., gdyż teren inwestycji wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze oraz nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego, który utracił moc – co uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Na opisane postanowienie zażalenie wniosła spółka [...] (dalej: "Inwestor" lub "Skarżący"), reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Z powołaniem się na zarzut naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 7 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy wyrażające się w uznaniu, że w sprawie zachodzi konieczność uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wydanie rozstrzygnięcia orzekającego co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej nie sposób zgodzić się z przedstawionym wyżej stanowiskiem Starosty, w szczególności zaś z poglądem, że analizując "zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia" należy wziąć pod uwagę stan faktyczny przed podziałem działki nr 409. Celem podziału tej działki było przede wszystkim wyodrębnienie działki nr 409/1, na której ma stanąć elektrownia wiatrowa, tak aby wydzielić powierzchnię gruntu, która zmieni swoje dotychczasowe przeznaczenie. Opierając się na obszernie cytowanym orzecznictwie sądów administracyjnych Skarżący wskazał, iż brak podstaw do tego, aby brać pod uwagę obszar, z którego została wydzielona działka nr 409/1. Organ administracji bada bowiem przesłanki z art. 61 u.p.z.p. jedynie w zakresie wytyczonym wnioskiem. Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, to ustalenie innego sposobu ich użytkowania, które nastąpić może jedynie w odniesieniu do konkretnego terenu inwestycji, wskazanego przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji brak jest podstaw do rozszerzenia zakresu uzgodnienia na działki sąsiednie i sumowania tych obszarów. Postanowienie odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy jedynie z tego powodu, że działka stanowi część większego, zwartego obszaru – kompleksu rolnego, narusza prawo materialne. Działki powstałe z podziału dawnej działki nie funkcjonują w obrocie prawnym jako jedna całość i nie podlegają rygorom, które odnosiły się w przeszłości do całej nieruchomości przed jej podziałem. W ocenie strony skarżącej, skoro zajęta pod inwestycję powierzchnia gruntu nie będzie przekraczała 0,5 ha, to realizacja planowanej inwestycji nie wymaga zgody właściwego ministra, a jedynie, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. konieczne jest jedynie uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest wyłączną drogą zmiany przeznaczenia działki rolnej, gdy dla takiego przekształcenia wymagana jest zgoda dodatkowych (pozagminnych) organów wymienionych w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Natomiast brak konieczności uzyskania takiej uprzedniej zgody otwiera możliwość zmiany przeznaczenia gruntu w decyzji o warunkach zabudowy.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu SKO wskazało, że uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dokonuje starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, z tym że przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w m.p.z.p., jeśli grunty te położone są poza granicami administracyjnymi miasta i stanowią użytki rolne klas I-III, a ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha. Zatem obowiązkiem Starosty jest wyjaśnienie, czy zmiana przeznaczenia konkretnych gruntów rolnych nie wymaga uchwalenia m.p.z.p. Gdy przeszkoda taka nie zostanie stwierdzona, wówczas Starosta powinien ocenić, czy grunt rolny stanowi nieużytek lub co najmniej charakteryzuje się niską przydatnością produkcyjną. SKO podzieliło stanowisko Starosty, że pojęcie "zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia" należy interpretować jako cały zwarty kontur gruntów przewidzianych do zmiany przeznaczenia, a nie tylko obszar realizacji inwestycji w granicach działki inwestora. Celem ustawodawcy była ochrona gruntów rolnych klas I-III, których zwarty obszar jest większy niż 0,5 ha. Takie obszary winny być wolne od zabudowy o nierolniczym charakterze. Zmiana przeznaczenia takich obszarów może nastąpić wyłącznie w procesie planistycznym, za zgodą właściwego ministra. Wolą ustawodawcy było, by decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyły terenów, które nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo terenów objętych zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Ważny jest teren, na którym zaplanowano inwestycję, a nie obszar faktycznej zabudowy. Dalej SKO podkreśliło, że przepisy art. 7 u.o.g.r.l. zostały uchwalone z myślą o procesie planistycznym, zatem przenoszenie ich wprost do postępowań w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest błędem. W dotyczącym takich decyzji art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. ustawodawca posługuje się pojęciem "terenu", a nie "działki", dlatego że działki wydzielone geodezyjnie nie uwzględniają linii rozgraniczających grunty rolne różnych klas. Zwarty obszar gruntów rolnych klas I-III o powierzchni większej niż 0,5 ha może zatem znajdować się na jednej działce, ale może również znajdować się na kilku graniczących ze sobą działkach. W konsekwencji, jeżeli w procesie planistycznym mamy do czynienia z terenem, na którym występują zwarte obszary gruntów rolnych klas I-III o powierzchni większej niż 0,5 ha, to obowiązują ograniczenia wynikające art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Takie same ograniczenia obowiązują dla decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zdaniem SKO uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy następuje w ramach uznania administracyjnego. Jeżeli Starosta nie stwierdzi istnienia przesłanek powodujących, że zmiana przeznaczenia gruntu rolnego może zostać dokonana tylko w drodze uchwalenia planu miejscowego, to nadal może zająć stanowisko negatywne. Powinien bowiem ocenić, czy grunt rolny stanowi nieużytek lub co najmniej charakteryzuje się niską przydatnością produkcyjną. Jeśli w sposób spójny i logiczny sformułuje swoje stanowisko, to będzie ono odpowiadało prawu. Zadaniem SKO jako organu odwoławczego jest jedynie sprawdzenie, czy Starosta nie działał w sposób dowolny i tym samym nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a to w niniejszej sprawie nie wystąpiło.

Na opisane postanowienie SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Inwestor, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem strony skarżącej oba orzekające w sprawie organy błędnie zastosowały art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 106 k.p.a., przyjmując, że należało odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż inwestycja objęta tą decyzją planowana jest na obszarze gruntów klas I-III, który zajmuje powierzchnię większą niż 0,5, ha, oraz że organ mógł dokonać odmowy uzgodnienia według własnego uznania nawet w sytuacji, gdyby kryterium obszarowe 0,5 ha było spełnione. Tymczasem, w ocenie Skarżącej, na podstawie przywołanych wyżej przepisów Starosta był nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do wydania wnioskowanego uzgodnienia. Decydującym kryterium co do zakresu kompetencji starosty do wydania uzgodnienia jest pojęcie "zwartego obszaru projektowanego do takiego [nierolniczego] przeznaczenia", które nie zostało jasno sprecyzowane przez ustawodawcę, jednak posiada swoją ustaloną wykładnię w orzecznictwie NSA. Opierając się na licznych orzeczeniach sądów administracyjnych Skarżący za błędną, bo sprzeczną ze stanowiskiem przedstawianym w tych orzeczeniach, uznał wykładnię "zwartego obszaru" dokonaną przez organy administracji obu instancji. Wskazał, że NSA w ostatnich latach konsekwentnie wyraża stanowisko, że kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 w zw. z ust. 1 u.o.g.r.l. dotyczy jedynie obszaru działki w granicach wyznaczonych w ewidencji gruntów, która to działka jest objęta wnioskiem inwestora o wydanie decyzji lokalizacyjnej (o warunkach zabudowy albo o ustaleniu inwestycji celu publicznego). Sąd ten wypowiedział się także odnośnie sytuacji, w której działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy została wcześniej ewidencyjnie wydzielona z większej działki –przyjmując, że w takim przypadku kryterium obszarowe odnosi się jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie, bez wliczania w to obszaru, z którego ma być wydzielona. W ocenie strony skarżącej nieprawidłowe jest ponadto stanowisko SKO, że uzgodnienie w ramach art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. stanowi tzw. uznanie administracyjne. Uzgodnienia wydawane w trybie art. 106 k.p.a. nie są uznaniem administracyjnym, choć brak jest jasnych norm adresowanych do Starosty, jako organu właściwego do ochrony gruntów rolnych i leśnych, jakimi kryteriami ma się kierować udzielając albo odmawiając uzgodnienia. Takie kryterium – tj. odpowiednie stosowanie art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. – zostało jednakże ustalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. A nawet gdyby uznać, że Starosta miał możliwość odmowy uzgodnienia, pomimo stwierdzenia, że kryterium obszarowe jest spełnione, to wówczas odmowa taka musiałaby być spowodowana szczególnymi okolicznościami, które winny zostać w obszerny sposób wskazane w uzasadnieniu odmowy. Obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest bowiem załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Przystępując do tak rozumianej kontroli należy stwierdzić, że jej przedmiotem jest w niniejszej sprawie postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie Starosty w przedmiocie odmowy uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącej elektrowni wiatrowej o mocy do 2 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce [...].

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Według art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Natomiast organem właściwym do dokonania uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych jest – stosownie do art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. – starosta.

Wymaga podkreślenia, że powyższe uzgodnienie należy odróżnić od zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. W myśl tego przepisu przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody właściwego ministra. Przy czym, stosownie do art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w m.p.z.p., sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak wymogu uzyskania takiej zgody w konkretnym przypadku jest jednym z warunków uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dla wydania takiej decyzji niezbędne jest m.in., aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.).

Na tle tych przepisów należy zauważyć, że w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne ustalone przez organy administracji nie były pomiędzy stronami sporne. W szczególności jest poza sporem, że działka nr 409/1, na której zaplanowano zrealizowanie przedmiotowej inwestycji, ma powierzchnię całkowitą mniejszą niż kryterium określone w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. (tj. 0,5 ha), oraz że w 2010 r. została ona wydzielona pod zabudowę elektrownią wiatrową z większej działki (nr 409), która obejmowała swymi granicami grunty rolne klas II i III o powierzchni przekraczającej to kryterium.

Natomiast osią sporu w niniejszej sprawie jest problem wykładni użytego w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. terminu "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne". Należy podzielić zarzut skargi, że stanowisko zajęte w tym zakresie przez organy administracji obu instancji jest nie do pogodzenia ze stanowiskiem dominującym aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przede wszystkim obecnie w orzecznictwie NSA nie budzi już wątpliwości, że pojęcie "zwartego obszaru projektowanego" należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany przeznaczenia (zob. np. wyroki NSA: z 27.06.2008 r., II OSK 738/07; z 10.02.2010 r., II OSK 299/09; z 25.02.2010 r., II OSK 429/09; z 06.05.2010 r., II OSK 670/09 oraz z 10.02.2011 r., II OSK 303/10 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Ponadto od kilku już lat NSA w swych orzeczeniach dość konsekwentnie staje na stanowisku, że przez "zwarty obszar analizowany" nie należy rozumieć obszaru, z którego teren jest wyłączany w celu jego przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, ale obszar, który podlega nowemu przeznaczeniu (zob. np. wyroki NSA: z 27.06.2008 r., II OSK 738/07; z 10.02.2010 r., II OSK 299/09; z 25.02.2010 r., II OSK 429/09, z 06.06.2010 r., II OSK 670/09 oraz z 10.02.2011 r., II OSK 303/10 – CBOSA).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela przywołane wyżej poglądy co do sposobu rozumienia pojęcia "zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia" oraz argumentację przytaczaną na ich poparcie. W szczególności na aprobatę zasługuje stwierdzenie, że wspomniane określenie łączy wyraźnie granice uwzględnianego obszaru ze zmianą przeznaczenia, czyli nakazuje, co do zasady, ograniczanie powierzchni, dla której ma nastąpić zmiana przeznaczenia, do działki (działek) inwestora. Kryterium obszarowe 0,5 ha odnosi się bowiem jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie, bez wliczania w to obszaru, z którego została uprzednio wydzielona.

Na tym tle wykładnię omawianego pojęcia przyjętą przez organy obu instancji należy uznać za wadliwą, bo naruszającą prawo materialne, tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. W konsekwencji, jako całkowicie gołosowne należy ocenić twierdzenie organu, że w niniejszej sprawie zwarty obszar gruntów klasy II i III projektowany do zmiany przeznaczenia przekracza obszar 0,5 ha. Miałoby ono rację bytu tylko wówczas, gdyby w toku postępowania administracyjnego (głównego lub uzgodnieniowego) zostało wykazane, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne wykracza poza granice działki nr 409/1 – bo np. któryś z elementów tej inwestycji został zlokalizowany na innej działce (działkach), albo oddziałuje na tę działkę (działki) w taki sposób, że w praktyce uniemożliwia jej (ich) rolnicze (leśne) użytkowanie (w całości lub w części), a więc że de facto prowadzi do zmiany przeznaczenia okolicznych gruntów na cele nierolnicze (nieleśne). W tym zakresie organy administracji nie poczyniły jednak żadnych ustaleń. Samo tylko stwierdzenie, że doszło do wydzielenia mniejszej działki z działki o większym areale – w sytuacji, gdy, jak twierdzi inwestor, a organ tego nie kwestionuje, planowana inwestycja ma się zamykać w obrębie tej działki – nie pozwala na przyjęcie, że projektowana zmiana przeznaczenia obejmuje obszar wykraczający poza granice tej działki, a w szczególności że rozciąga się na cały obszar działki, z której dokonano wydzielenia.

Powyższe zagadnienie wiąże się ściśle z istotnym i dostrzeżonym już w orzecznictwie sądów administracyjnych problemem niebezpieczeństwa fragmentarycznego przeznaczania zwartych obszarów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonywanego w celu obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok NSA z 06.02.2009 r., II OSK 113/08; wyrok NSA z 16.11.2010 r., II OSK 1092/09; wyrok WSA w Warszawie z 11.08.2009 r., IV SA/Wa 697/09 – CBOSA). Otóż, w toku wykładni przepisów u.o.g.r.l. z pola widzenia interpretatora nie może uchodzić fakt, że przyjęcie prostej – i, podkreślmy, co do zasady słusznej – reguły, że kryterium obszarowe określone w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. odnosi się do działki ewidencyjnej, dla której ustalane są warunki zabudowy, daje inwestorom potencjalną możliwość uniknięcia wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze (nieleśne). Wystarczy bowiem, że dokonają oni podziału większej nieruchomości w sposób prowadzący do wydzielenia działek o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha każda. Ubieganie się o warunki zabudowy dla każdej z tych działek osobno nie byłoby wówczas – w myśl powołanej wyżej reguły – objęte wymogiem zawartym w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Nie ulega zaś wątpliwości, że dopuszczenie możliwości "szatkowania" i w rezultacie przeznaczania na cele nierolnicze (nieleśne) kompleksów użytków rolnych wysokich klas, pierwotnie obszarowo większych niż 0,5 ha, czyniłoby ochronę gruntów rolnych przewidzianą w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. czysto iluzoryczną. To z kolei rodziłoby poważne niebezpieczeństwo niekontrolowanego uszczuplania zasobu cennej powierzchni rolnej, i to zwykle w sposób bezpowrotny.

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że w każdym przypadku, gdy w toku postępowania organ poweźmie wątpliwość, czy dokonany uprzednio podział (wydzielenie) z obszaru o areale, przekraczającym 0,5 ha, działek o powierzchni spełniającej to kryterium, służył obejściu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, winien w tym zakresie przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, które te wątpliwości potwierdzi (co uzasadniałoby odmowę uzgodnienia) albo usunie. Zarazem jednak nie może poprzestać na samej konstatacji, że do takiego podziału (wydzielenia) w ogóle doszło, gdyż – jak to już wyżej wspomniano – dokonanie takiego podziału (wydzielenia) samo w sobie nie przesądza jeszcze, iż jest to działanie in fraudem legis.

W niniejszej sprawie organ I instancji stwierdzając w uzasadnieniu swego postanowienia, że uzgodnienie przedkładanego projektu decyzji o warunkach zabudowy stawałoby w sprzeczności z zasadami ochrony gruntów rolnych, nie poczynił na tę okoliczność żadnych ustaleń faktycznych. W szczególności zaś nie wykazał, że zwarty obszar użytków rolnych wysokich klas, który w wyniku realizacji planowanej inwestycji zmieniłby przeznaczenie, rzeczywiście przekraczałby powierzchnię 0,5 ha. Tym samym organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle ustaleń, które znalazły wyraz w materiale zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy nie sposób bowiem potwierdzić, ani też kategorycznie wykluczyć, że wydzielenie w 2010 r. z działki nr 409 działki nr 409/1 zostało dokonane w celu obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. SKO akceptując takie działanie i rozstrzygnięcie Starosty w istocie wskazane uchybienia powieliło.

Wszystko to uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO, a także poprzedzającego je postanowienia Starosty (pkt 1 sentencji wyroku) – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Za uchyleniem także postanowienia organu pierwszej instancji przemawiał dodatkowo fakt, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy – w kontekście ewentualnych działań inwestora in fraudem legis – ma, w ocenie Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wymaganego wpisu (100 zł), wynagrodzenie jego pełnomocnika (240 zł) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 357 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni uwagi, wytyczne i wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności przyjętą wykładnię art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Ponadto w niezbędnym zakresie uzupełni postępowanie wyjaśniające co do tego, czy wydzielenie z działki nr 409 działki nr 409/1 nie było działaniem zmierzającym do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych (pamiętając, że sam fakt dokonania wydzielenia znamion takiego działania jeszcze nie wyczerpuje). W szczególności zbada, czy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie będzie w praktyce wykraczać poza granice działki nr 409/1, np. w ten sposób, że któryś z jego elementów miałby zostać zlokalizowany na innej działce, albo oddziaływałby na inną działkę w taki sposób, że w praktyce uniemożliwiłby jej rolnicze użytkowanie, w całości lub w części, a więc że de facto doprowadziłby do zmiany przeznaczenia okolicznych gruntów na cele nierolnicze (nieleśne). Następnie, w zależności od wyników tego postępowania, organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając zgodnie wymogami art. 107 § 3 k.p.a.