Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3102/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 611/16 w sprawie ze skargi A. K., D. B., E. S., G. S., G. K., H. S., J. B., K. S., M. S., P. J. i G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 611/16 oddalił skargę A. K., D. B., E. S., G. S., G. K., H. S., J. B., K. S., M. S., P. J. i G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza B. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obory dla maksymalnie 40 sztuk bydła wraz z wiatą, płytą do składowania obornika i zbiornikiem na gnojowicę oraz budynku gospodarczo-garażowego, położonej na działce nr [...] w obrębie P., gm. B.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Organ I instancji ustalił, iż w złożonym w dniu 15 maja 2015 r. wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor wskazał, że planowana obora przeznaczona będzie do hodowli bydła w ilości odpowiadającej 40 DJP. W uzupełnieniu wniosku inwestor złożył korektę polegającą na zmniejszeniu obsady bydła do 39,6 DJP. Oceniając spełnienie warunków umożliwiających wydanie decyzji organ stwierdził, że dla planowanej inwestycji nie ma zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, gdyż powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawcy wynosi ok. 23 ha i jest większa od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie B., wynoszącej 10,3 ha. W skład gospodarstwa rolnego wnioskodawcy wchodzą działki stanowiące jego własność, tj. działki nr: [...],[...],[...],[...] – położone w obrębie N. oraz działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] – położone w obrębie P. Wnioskodawca we wniosku wskazał, że prowadzi gospodarstwo rolne, nastawione na hodowlę bydła oraz uprawę zbóż. Projektowana obora przeznaczona będzie do hodowli bydła w ilości maksymalnej 40 sztuk, co stanowi 39,6 DJP, wiata przeznaczona będzie do przechowywania słomy i siana, zaś budynek gospodarczo-garażowy do przechowywania maszyn i urządzeń rolniczych. Hodowla zwierząt będzie się odbywać tylko w nowym obiekcie. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, tj. drogi powiatowej nr [...] (dz. nr [...]) poprzez drogi stanowiące własność Gminy B. (dz. nr [...] i [...]), zaś istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ponadto teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne, a żaden przepis odrębny nie wprowadza zakazów lub ograniczeń w realizacji inwestycji objętej decyzją. Organ ustalił także dla planowanej inwestycji - zgodnie z wnioskiem inwestora, m.in. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu planowanej inwestycji, szerokości elewacji frontowych, wysokości oraz geometrie dachów.

Odnosząc się do uwag mieszkańców wsi Burmistrz wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy organ administracji nie może uzależniać wydania decyzji od zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Organ wskazał, że w treści decyzji organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek podjęcia odpowiednich działań organizacyjnych, zapewniających by planowana działalność nie powodowała zakłóceń w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich, w tym do zastosowania odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych chroniących nieruchomości sąsiednie (głównie mieszkalne) przed przenikaniem wszelkich emisji - w szczególności odorów. Organ wskazał też, że zarówno na etapie projektowania jak i funkcjonowania obory inwestor jest zobowiązany do zastosowania i zrealizowania rozwiązań mających na celu usuwanie niepożądanych zapachów oraz przyczyn powstawania nieprzyjemnych zapachów związków lotnych, zmniejszenie wielkości strumienia uwalnianych odorantów oraz zastosowanie odpowiednich wysokosprawnych systemów wentylacyjnych. W celu wyboru optymalnej lokalizacji oraz właściwych rozwiązań technicznych obory zawarto ustalenie, by etap projektowania poprzedzić analizą (oceną) jej zapachowego oddziaływania.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: J. D., P. J., J. B., G. K., D. B., E. i K. S., G. i H. S., M. S., G. i A. K. oraz K. B.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59, art. 61 ust. 1 i 4 u.p.z.p. i § 3 - 9 rozporządzenia, SKO w Słupsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza B.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się w odniesieniu do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). W takim przypadku nie prowadzi się analizy funkcji oraz cech zabudowy na działkach sąsiednich w formie graficznej i tekstowej, zgodnie z wymogami rozporządzenia.

Kolegium podniosło, że warunkiem zastosowania wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest (1) ustalenie, że planowana inwestycja mieści się w obrębie pojęcia zabudowy zagrodowej, (2) że gospodarstwo rolne inwestora związane jest z tą zabudową, (3) konieczne jest zbadanie, czy wielkość gospodarstwa rolnego należącego do inwestora ma powierzchnię przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa w danej gminie.

Za nieuzasadniony organ uznał zarzut braku rolniczego wykorzystania nieruchomości sąsiednich w stosunku do działki nr [...] i wyjaśnił, że zastosowanie wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oznacza, iż przeprowadzenie inwestycji budowlanych związanych z relatywnie dużym (więcej niż średnim) gospodarstwem rolnym, nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki, ani ewentualnego dostosowania do istniejącej zabudowy. Fakt, że w przedmiotowym terenie nie występuje rolnicza działalność produkcyjna, nie podlegał więc uwzględnieniu. Jednocześnie Kolegium wskazało, że działki odwołujących się co do zasady są działkami w zabudowie zagrodowej, a wnioskowana inwestycja też ma stanowić kontynuację istniejącej funkcji na działce siedliskowej inwestora. Zatem w istocie inwestycja ta nie zmienia dotychczasowego, zastanego przeznaczenia terenu inwestycji, tylko stanowi jego rozbudowę.

Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualne zwiększenie emisji czynników szkodliwych dla ludzi i środowiska przez inwestycję, oceniane będzie w postępowaniu o pozwolenie na budowę i na tym etapie uprawniony organ będzie miał obowiązek uwzględnienia, czy projektowane obiekty czynią zadość wymogom wynikającym z przepisów prawa budowlanego, przepisów ustawy o ochronie środowiska, przepisów sanitarnych itp. Także kwestia odpowiednich środków zastosowanych w celu uniemożliwienia ewentualnego przenikania nieczystości do gruntu i wód, nie podlega ocenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, lecz na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Oddalając skargę na powyższą decyzję SKO powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że organy zasadnie zastosowały art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z treści tego przepisu wynika, że warunkiem do jego zastosowania jest jednoznaczne ustalenie, że (1) inwestor planuje zabudowę zagrodową i (2) prowadzi gospodarstwo rolne, które (3) ma określoną powierzchnię (jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie).

W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że inwestor planuje realizację obiektów (obory wraz z wiatą, płytą do składowania obornika i zbiornikiem na gnojowicę oraz budynkiem gospodarczo-garażowym) w ramach istniejącej już zabudowy zagrodowej, która związana jest z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie.

Sąd dodał przy tym, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że inwestycja polegająca na budowie zbiornika na gnojowicę i płyty gnojnej mieści się w pojęciu "zabudowa zagrodowa". Również projektowane budynki, tj. obora z wiatą i budynek gospodarczo-garażowy mieszczą się w tym pojęciu. Wszystkie te obiekty będą tworzyć powiązaną funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym całość, służącą prowadzonemu przez wnioskodawcę gospodarstwu rolnemu.

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., stanowiący odstępstwo od tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Z uwagi zaś na wyłączenie w niniejszej sprawie tej zasady, nie może mieć znaczenia podnoszona przez skarżących okoliczność, że na nieruchomościach sąsiadujących z przedmiotową działką nr [...], nie jest prowadzona produkcja rolna, co świadczy - w ich ocenie - o niezachowaniu kontynuacji funkcji zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie. Należy mieć na względzie, że w warunkach wiejskich odwołanie się do zasady dobrego sąsiedztwa mogłoby prowadzić do paraliżu w funkcjonowaniu gospodarstw rolnych, dla których miejsce lokalizacji poszczególnych obiektów wyznacza lokalizacja zagrody. W sytuacji, gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań gospodarczych w obszarach mieszkalnych – jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie - byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy gospodarczej.

Odnosząc się do zarzutu nie uwzględnienia przez organy oddziaływania inwestycji na okoliczne nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi, Sąd podkreślił, iż organ II instancji zasadnie zauważył, że ewentualne zwiększenie emisji czynników szkodliwych dla ludzi i środowiska przez zamierzoną inwestycję oceniane będzie w postępowaniu o pozwolenie na budowę i na tym etapie uprawniony organ będzie miał obowiązek uwzględnienia czy projektowane obiekty czynią zadość wymogom wynikającym z przepisów prawa budowlanego, przepisów ustawy o ochronie środowiska, przepisów sanitarnych oraz innych.

Zdaniem Sądu niezasadne okazały się zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W toczącym się postępowaniu organy podejmowały czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), działając przy tym na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Stronom tego postępowania, w tym skarżącym, stosownie do art. 10 k.p.a., został zapewniony czynny udział.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E. S. i K. S. Zaskarżając wyrok w całości wnieśli o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gdańsku, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

1) prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez błędną wykładnię przepisów:

a) art. 61 ust. 4 u.p.z.p., b) art. 61 ust. 1 u.p.z.p., c) art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 30 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania cywilnego,

poprzez:

- ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...], stanowiącej własność wnioskodawcy, dla inwestycji polegającej na budowie obory dla 40 sztuk bydła wraz z płytą do składowania obornika i zbiornikiem na gnojowicę w sposób naruszający prawo własności skarżących - właścicieli nieruchomości bezpośrednio graniczącej z dz. nr [...], zabudowanej budynkiem spełniającym funkcje przede wszystkim mieszkalne, jak również ogólną zasadę proporcjonalności pomiędzy prymatem prawa własności a jego ograniczeniem wyrażoną w art. art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 30 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także zasadę równości oraz zasadę wymogu wyraźnych i rzetelnych podstaw ustawowych, pozwalających na ingerencję w prawo własności,

- nadanie normie art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w istniejącym w stanie faktycznym sprawy - bezwzględnego prymatu nad zasadą dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 tej ustawy, co też jest wynikiem nieprawidłowego zastosowania i interpretacji ww. norm przez Sąd I instancji,

- przyjęcie, jakoby fakt posiadania przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie B., w związku z brzmieniem przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zwalnia organ z obowiązku indywidualnej oceny wszelkich istotnych aspektów przedmiotowej sprawy, w tym zasady "dobrego sąsiedztwa" przy uwzględnieniu faktu, iż: 1) wniosek o wydanie warunków zabudowy w przedmiocie planowanej budowy budynku obory, płyty gnojnej oraz zbiornika na gnojowicę dotyczy działki nr [...], znajdującej się w centrum miejscowości, podczas gdy budynki na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących z tą działką (a niebędących własnością wnioskodawcy) posiadają funkcje głównie mieszkalne; 2) działka nr [...], położona w centrum miejscowości, stanowiąca własność wnioskodawcy nie graniczy z innymi jego nieruchomościami rolnymi (nota bene oddalonymi od działki nr [...] o kilka km), co też pozwala na realizację planowanej inwestycji na terenie innych nieruchomości wnioskodawcy, przy jednoczesnym zachowaniu związku funkcjonalnego pomiędzy planowaną zabudową a gospodarstwem rolnym prowadzonym przez wnioskodawcę, gdyż w świetle utrwalonego orzecznictwa zabudowa zagrodowa nie musi być skupiona w obrębie jednej działki ewidencyjnej;

- przyjęcie, że sam fakt posiadania przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego o pow. ok. 23 ha pozwala na bezwzględne (z każdorazowym pominięciem zasady dobrego sąsiedztwa) zastosowanie normy art. 61 ust. 4 u.p.z.p., podczas gdy wykładnia celowościowa z uwzględnieniem intencji ustawodawcy wskazuje, że zadaniem przepisu art. 61 ust. 4 - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jest umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zapiecze tego gospodarstwa; w sytuacji bowiem gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych byłoby niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy - co też w efekcie zaskutkowało niewłaściwym zastosowaniem powyższych przepisów przez WSA w Gdańsku i w konsekwencji oddaleniem skargi wywiedzionej i wniesionej m.in. przez skarżących;

2) przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), których uchybienie skutkowało wydaniem zaskarżonego wyroku z rażącym naruszeniem art. 145 §1 pkt. 1 lit. a) i c) w związku z art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a., poprzez uznanie, że w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji, decyzja organu nie narusza wyżej przywołanych przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co też legło u podstaw wydania zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji oparł się jedynie na wykładni językowej art. 61 ust. 4 u.p.z.p., podczas gdy koniecznym i zasadnym jest stosowanie wykładni celowościowej omawianej normy. Przy takim rozumieniu brzmienia powyższej regulacji, jak uczynił to Sąd l instancji, oczywistym wydaje się być prawna i faktyczna możliwość rozbudowania istniejącej zabudowy zagrodowej o obory na bydło wraz z płytą do składowania obornika i zbiornikiem na gnojowicę w bezpośrednim sąsiedztwie działki zabudowanej np. budynkiem użyteczności publicznej czy też placem zabaw lub innym terenem rekreacyjnym, o ile nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów zajętych pod gospodarstwo.

Oznaczałoby to, że rolnik posiadający gospodarstwo większe od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie, ma możliwość budowy lub też rozbudowy swojego siedliska bez względu na zakres i charakter rozbudowy - o ile jest ona związana z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, bez względu na charakter zabudowy i wykorzystania sąsiednich nieruchomości.

Zdaniem skarżących kasacyjnie błędna wykładnia ww. normy, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji zasadności zaniechania stosowania zasady dobrego sąsiedztwa w sytuacji przewidzianej w treści normy art. 61 ust. 4 u.p.z.p., z całkowitym pominięciem wykładni celowościowej tej normy, doprowadziła do niewłaściwego zastosowania tego przepisu przy istniejącym stanie faktycznym. W efekcie Sąd w niewłaściwy sposób dokonał oceny zaskarżonej decyzji, wydając błędny wyrok oparty na mylnej wykładni językowej i celowościowej powyższej normy, naruszając tym samym przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy organy i sąd I instancji słusznie przyjęły, że inwestor był uprawniony do skorzystania z przepisu art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.), co pozwalało na odstąpienie od badania czy zachowana będzie zasada "dobrego sąsiedztwa" przewidziana w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia obu tych przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5, w tym określonego w punkcie 1 warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, który wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Od zasady dobrego sąsiedztwa wyjątek ustanawia przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., według którego zasady tej nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że warunkiem jego zastosowania jest ustalenie, że po pierwsze inwestor planuje zabudowę zagrodową, po drugie, że prowadzi on gospodarstwo rolne i wreszcie po trzecie, że gospodarstwo to ma określoną powierzchnię (jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie).

Taką też wykładnię przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zastosował Sąd I instancji badając czy organy słusznie przyjęły, że wszystkie trzy wskazane wyżej przesłanki zostały spełnione w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano powyższej językowej wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p., wskazując wyłącznie na konieczność zastosowanie wykładni celowościowej tego przepisu, co według autora skargi kasacyjnej winno oznaczać uwzględnienie charakteru zabudowy i wykorzystania sąsiednich nieruchomości.

W związku z tym wskazać należy, że zabudowa zagrodowa służyć ma przede wszystkim działalności rolniczej stanowiąc miejsce zamieszkania i pracy rolnika. Przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które ze względu na charakter działalności rolniczej jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania (por. np. wyrok NSA z 19 września 2017, II OSK 2267/16). Celem tego przepisu nie jest zatem uwzględnianie mieszkalnego rodzaju zabudowy sąsiedniej, jak sugeruje autor skargi kasacyjnej, lecz ułatwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne zabudowę zagrodową, obejmującą także zabudowania inne niż mieszkalne, np. jak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy budowę obory wraz z wiatą, płytą do składowania obornika i zbiornikiem na gnojowicę. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w sytuacji, gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań gospodarczych w obszarach wiejskich gdzie dominuje zabudowa mieszkalna – jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie - byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy gospodarczej.

Wobec powyższego za chybiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p., albowiem wykładnia celowościowa tego przepisu, który ułatwiać ma prowadzenie działalności rolniczej, nie może prowadzić do innych wniosków aniżeli prawidłowo przeprowadzona przez Sąd I instancji wykładnia językowa tego przepisu.

Należy podkreślić, że ani w toku postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego nie było kwestionowane to, że inwestor jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, a planowana inwestycja, która ma być zlokalizowana na działce, na której - w ramach zabudowy zagrodowej - znajdują się już budynek mieszkalny i budynki gospodarcze, polegająca na budowie obory wraz z wiatą, płytą do składowania obornika i zbiornikiem na gnojowicę, może być zakwalifikowana jako zabudowa zagrodowa związana z tym gospodarstwem rolnym.

W tych okolicznościach podzielić należy stanowisko organów i Sądu I instancji, że wszystkie trzy opisane wyżej warunki określone w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zostały spełnione, a zatem przepis ten mógł znaleźć zastosowanie i określenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji mogło nastąpić bez spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zarzut naruszenia obu tych przepisów był zatem niezasadny.

Nie był również trafny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 30 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 k.c., który oparto na twierdzeniu, że ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie obory dla 40 sztuk bydła wraz z płytą do składowania obornika i zbiornikiem na gnojowicę, narusza prawo własności właścicieli nieruchomości sąsiedniej.

Oczywistym jest, że z zabudową zagrodową, a tym samym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego może wiązać się szereg rożnego typu uciążliwości mających charakter immisji (odory, hałasy), przy czym decydującym jest w tym zakresie społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów. Na terenach rolnych (a takie występują w obszarze wyznaczonym w przedmiotowej sprawie) funkcja mieszkaniowa jest podporządkowana rolnej funkcji terenu i związanej z tym zabudowie zagrodowej. Należy przy tym zauważyć, że w okolicznościach niniejszej sprawy inwestor korzystający z przywileju lokalizacji planowanej na warunkach przewidzianych dla zabudowy zagrodowej nie ma zamiaru sytuować zabudowań uciążliwych dla otoczenia z dala od swoich zabudowań domowych, kosztem przybliżenia ich do zabudowy mieszkalnej innych osób. Ponadto organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek do zastosowania odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych chroniących nieruchomości sąsiednie przed przenikaniem wszelkich emisji - w szczególności odorów.

Trzeba też zaznaczyć, że postępowanie zmierzające do uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Po jego zakończeniu (decyzją o ustaleniu warunków zabudowy) prowadzone jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jednak zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, a ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

W związku z powyższym w orzecznictwie trafnie podnosi się, że ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy, niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 listopada 1999 r., II SA/Gd 2256/97, z 7 września 2001 r., IV SA 1505/99, ONSA 2002/4/153, z 17 lipca 2015 r., II OSK 3052/13). Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może bowiem wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, z 15 marca 2010 r., II OSK 1512/08, z 18 stycznia 2012 r., II OSK 2065/10, z 8 listopada 2013 r., II OSK 1302/12). Sąd rozpoznając sprawę w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie jest zobowiązany do rozważania, czy planowana inwestycja ze względu na hodowlę trzody chlewnej (w okolicznościach tej sprawy bydła) może w przyszłości z uwagi na immisję uciążliwego odoru zrodzić roszczenia przewidziane w przepisach kodeksu cywilnego, gdyż kwestia ochrony interesów osób trzecich będzie podlegała badaniu w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę (tak: NSA w wyroku z 22 marca 2012 r., II OSK 22/11).

Niezasadność zarzutów kasacyjnych w omówionym powyżej zakresie prowadziła do wyrażenia takiej samej oceny w stosunku do wtórnego wobec nich zarzutów naruszenia przepisów postępowania - art. 145 §1 pkt. 1 lit. a) i c) w związku z art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. Skoro bowiem Sąd I instancji słusznie nie stwierdził naruszenia przez organ prawa materialnego i przepisów postępowania, to nie miał podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną.