Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 772/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej uchyla decyzję I i II instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353), zwanej dalej "u.o.o.ś.", Burmistrz Miasta i Gminy B. odmówił wydania na rzecz T. Sp. z o.o. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia pn. "Budowa farmy wiatrowej o mocy 9,9 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną składająca się z trzech sztuk elektrowni wiatrowych o mocy 3,3 MW każda w obrębie J. G., gmina B., powiat Z." z uwagi na niezgodność planowanego przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy i Miasta w B. z dnia 5 sierpnia 2002 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. D.. z 2016 r. Nr [...], poz. [...]).

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji wskazał m.in., że mając na uwadze treść art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. podstawową kwestią w toku niniejszego postępowania jest ustalenie zgodności planu miejscowego obowiązującego dla obszaru J. G. z planowanym przedsięwzięciem inwestycyjnym. Na wstępie Burmistrz odniósł się do pozytywnej opinii Kierownika Biura Planowania i Zagospodarowania Przestrzennego z dnia 25 maja 2009 r., wskazując, że opinia ta zawiera jedynie przytoczenie zapisów planu miejscowego oraz stwierdzenie, że przedsięwzięcie jest zgodne zacytowanymi przepisami tego planu. Nie zawiera natomiast żadnego uzasadnienia na czym stwierdzenie powyższe zostało oparte. Opinia nie zawiera wyjaśnienia z którego z cytowanych przepisów planu wywodzi się zgodność przedsięwzięcia, w szczególności zaś tego, czy farmę wiatrową należy uznać za "indywidualne źródło energii", czy też "infrastrukturę techniczną". Opinia nie wyjaśnia również, na jakich podstawach farmę wiatrową należałoby przyporządkować do jednego z tych pojęć. Zdaniem organu natomiast podstawy takie nie istnieją.

Odnosząc się do opinii dra. Z.C. zawartej w "Raporcie o oddziaływaniu na środowisko" z listopada 2014 r., Burmistrz zwrócił uwagę przede wszystkim, że cytowane fragmenty dotyczące zapisów w planie - mające uzasadnić zgodność planowanej inwestycji z jego postanowieniami - są nieprecyzyjne i niezgodne z zapisami samego planu. W opinii pisze się na s. 97 cyt.: "w § 9 ust. 10 Uchwały Rady Miasta i Gminy bezpośrednio przytoczono wytwarzanie i dostarczanie energii elektrycznej z energii wiatru jako dopuszczalny sposób zagospodarowania terenu", w rzeczywistości przepis § 9 ust. 10 brzmi: "Plan dopuszcza dostawę energii elektrycznej z indywidualnych i niekonwencjonalnych źródeł oraz urządzeń - elektrowni wodnych, elektrowni wiatrowych lub urządzeń wykorzystujących energię odpadową.". Z tak brzmiącym zapisem planu przedsięwzięcie jest niezgodne.

Przystępując do oceny zgodności zamierzonego przedsięwzięcia z planem miejscowym, Burmistrz wskazał, że na terenie wsi J. G., na którym planowana jest lokalizacja elektrowni wiatrowych, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B. zatwierdzony powołaną na wstępie uchwałą z dnia 5 sierpnia 2002 r. Nr [...]. Zgodnie z jej § 9 ust. 10 "Plan dopuszcza dostawę energii elektrycznej z indywidualnych i niekonwencjonalnych źródeł oraz urządzeń - elektrowni wodnych, elektrowni wiatrowych lub urządzeń wykorzystujących energię odpadową". W ocenie organu planowana inwestycja nie mieści się natomiast w pojęciu indywidualnych źródeł energii. Pojęcie to odnosi się bowiem do instalacji zasilających pojedyncze lokale bądź obiekty, w odróżnieniu od krajowych, regionalnych, miejskich systemów zaopatrzenia w energię, czy też systemów lokalnych (najczęściej w zakresie energii cieplnej np. lokalnych kotłowni).

Poza cytowanymi powyżej przepisami planu założenia dotyczące dostaw energii zawarte są w obowiązującym studium, w Rozdziale 7.4.2. Zaopatrzenie w energię elektryczną. "Wszystkie miejscowości na terenie gminy są zelektryfikowane. Dostawy energii w pełni pokrywają potrzeby mieszkańców oraz jednostek gospodarczych." Natomiast w punkcie 7.5. Ciepłownictwo studium określa, że "Jedynym przedsiębiorstwem zajmującym się na terenie gminy przesyłaniem i dystrybucją ciepła jest P. SA w B. (P. SA). (...) Ponadto na terenie miasta i gminy B. eksploatuje się 27 kotłowni lokalnych o sumarycznej mocy cieplnej 4,37MW, z tego na terenie miasta znajduje się 12 lokalnych kotłowni o mocy cieplnej 1,31 MW. Część potrzeb cieplnych miasta i gminy jest pokrywana z wykorzystaniem indywidualnych rozwiązań grzewczych.".

Rozróżnienie indywidualnych źródeł zaopatrzenia w energię znajduje odzwierciedlenie również w uchwalonym przez Radę Gminy i Miasta B. uchwałą z dnia 29 marca 2011 r. Nr [...] "Projekcie Założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe dla Miasta i Gminy B." w Rozdziale 5, System elektroenergetyczny - stan istniejący.

Reasumując organ wskazał, że z definicji "indywidualne źródła energii" stanowią uzupełnienie zaopatrzenia w energię tam, gdzie występują ograniczenia z dostępnością (fizyczną bądź też ekonomiczną) systemów podstawowych, a ich celem jest zabezpieczenie dostaw energii na indywidualne potrzeby pojedynczych lokali i obiektów z pominięciem funkcjonujących większych systemów zaopatrzenia tzw. zbiorowego zaopatrzenia w energię. Planowane przedsięwzięcie zakłada natomiast budowę farmy wiatrowej składającą się z 3 sztuk elektrowni wiatrowych o mocy 3,3 MW, które według złożonej przez inwestora "Informacji o przedsięwzięciu" "będą wytwarzać energię elektryczną (...)", która "będzie przekazywana do krajowego systemu energetycznego linią kablową, poprzez istniejącą stację transformatorowo-rozdzielczą (GPZ) SN/WN i dwie linie 110 kV". Przedsięwzięcia nie można zatem uznać za indywidualne źródło energii, o którym mowa w § 9 ust. 10 planu, na co wskazuje jednoznacznie produkcyjny charakter farmy wiatrowej, której celem powstania jest produkcja energii elektrycznej z zamiarem jej odsprzedaży zakładowi energetycznemu, która to energia "będzie przekazywana do krajowego systemu energetycznego". Brak zatem jakichkolwiek przesłanek do uznania farmy wiatrowej za "indywidualne źródła energii".

Ponadto, zgodnie z § 11 ust. 4 planu "Dopuszcza się, na terenach budowlanych i zieleni oraz rolnych, lokalizację lokalnych i obsługujących obszar gminy urządzeń infrastruktury technicznej (urządzeń wodociągowych, urządzeń kanalizacyjnych, sieci i urządzeń elektroenergetycznych, sieci ciepłowniczych, stacjonarnych i ruchomych sieci telekomunikacyjnych, urządzeń radiokomunikacyjnych) jako wolnostojących lub wbudowanych, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi określonymi w Rozdziale IX niniejszej uchwały." Działki, na których planowana jest budowa farmy wiatrowej, w planie przeznaczone są pod: tereny łąk i pastwisk oraz zadrzewień i zakrzewień (RZ), tereny lasów (RL), tereny zieleni rekreacyjnej (ZR1). W szczegółowych warunkach zagospodarowania terenu dla tej funkcji, z wyjątkiem terenu RL, plan dopuszcza lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej nie kolidującej z funkcją podstawową i dopuszczalną, pod warunkiem spełnienia wymagań ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Jak wskazał dalej organ, w orzecznictwie i praktyce nie została dotychczas wypracowana jedna, powszechnie stosowana wykładnia pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej". Rozbieżności w wykładni tego pojęcia w dużej mierze dotyczą ustalenia, czy elektrownie wiatrowe, można zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p."

Również w art. 10 ust. 2 pkt 5 i art. 10 ust. 2a, a także w art. 15 ust. 2 pkt 10 i art. 15 ust. 3 a u.p.z.p. bezsporne jest rozdzielenie pojęcia infrastruktura techniczna od urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii (m.in. elektrownie wiatrowe). Rozróżnienie to ma swoje uzasadnienie w charakterze infrastrukturalnych obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, które ze względu na swój charakter i funkcję obsługową mają szczególne znaczenie dla zaspokojenia potrzeb społeczeństwa. Wymagają zatem lokalizacji w ściśle określonym miejscu, powiązanym przestrzennie z terenami zurbanizowanymi. W przeciwieństwie do inwestycji produkcyjnych, jako powodujących często znaczące oddziaływanie na środowisko i uciążliwość dla terenów mieszkaniowych, nie mając bezpośredniego związku funkcjonalnego z terenami zurbanizowanymi, w szczególności mieszkaniowymi, nie powinny być lokalizowane w dowolnym miejscu.

Następnie organ wskazał, że obowiązujące na obszarze Gminy B. studium przyjęte uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia 30 października 2014 r. Nr [...] wyznacza określone obszary lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii wraz z niezbędną siecią dróg technologicznych oraz sieci i urządzeń elektroenergetycznych, w tym obszary lokalizacji elektrowni wiatrowych (farm wiatrowych), tj. w rejonie na północ od wsi K. – L.; w rejonie wsi B. – L.; w rejonie wsi Dz. i W., łącznie z obszarem zrekultywowanego zwałowiska zewnętrznego; w zachodniej części wsi Dz. oraz w B., na północ od osiedli Z. i T.; w rejonie wsi K. i S.. Ponadto, że w dniu 11 stycznia 2011 r. Rada Gminy i Miasta B. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B.. Zapisy obowiązującego studium jednoznacznie wykluczają – w ocenie Burmistrza - możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych na obszarze J. G..

Ponadto w dniu 25 września 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 155 poz. 1043), którą wprowadzono przepis art. 15 ust. 3 pkt 3a, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a (czyli urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW) oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Odrębnie natomiast określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10).

Reasumując, mając na uwadze obowiązujący stan prawny oraz przytoczone powyżej okoliczności - w ocenie organu - elektrownie wiatrowe nie mieszczą się w pojęciu "infrastruktury technicznej". Jednakże nawet jeśli - przy uwzględnieniu niejednolitego orzecznictwa i rozbieżności praktyki w zakresie rozumienia pojęcia "infrastruktura techniczna" - uznać by, że elektrownie wiatrowe mieszczą się w pojęciu "infrastruktury technicznej", to mając na uwadze cytowane powyżej przepisy u.p.z.p. bezsprzecznie uznać należy, że jest to taki rodzaj infrastruktury, której lokalizacja musi być dopuszczona i ściśle określona przez obowiązujący plan miejscowy. Przyjęta przez organ interpretacja systemowa została potwierdzona w nowym akcie prawnym przyjętym przez ustawodawcę, w szczególności w zakresie definicji elektrowni wiatrowej zawartej w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961), zgodnie z którą pojęcie elektrownia wiatrowa oznacza budowlę w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, składającą się co najmniej z fundamentu, wieży oraz elementów technicznych, o mocy większej niż moc mikroinstalacji w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. poz. 478 i 2365 oraz z 2016 r. poz. 925).

Konkludując Burmistrz stwierdził, że obowiązujący na obszarze J. G. plan miejscowy nie dopuszcza lokalizacji elektrowni wiatrowych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło T. Sp. z o.o. w O., po rozpatrzeniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. wydało w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 60, art. 73, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2 u.o.o.ś., § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia oraz uchwały Rady Gminy i Miasta w B. z dnia 5 sierpnia 2002 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B. (Dz. Urz. Woj. D.. z 2002 r. nr [...] poz. [...]) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W ocenie Kolegium, z treści art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. wynika wprost, że planowane przedsięwzięcie powinno być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że przeznaczenie terenu w planie miejscowym winno być identyczne z planowaną działalnością na tym terenie. Spór w sprawie budzi interpretacja zapisów planu połączonych spójnikiem "i". W tym względzie Kolegium nie zgadzając się ze stanowiskiem inwestora, że plan dopuszcza dostawę energii elektrycznej z indywidualnych źródeł oraz urządzeń niekoniecznie będących niekonwencjonalnymi źródłami lub urządzeniami, a także z niekonwencjonalnych źródeł lub urządzeń, niekoniecznie będących indywidualnymi źródłami lub urządzeniami, podzieliło w pełni pogląd zaprezentowany w decyzji organu pierwszej instancji o konieczności realizacji powyżej wskazanych przesłanek w sposób łączny. Uznanie, że spójnik "i" jest spójnikiem łącznym oznacza w realiach przedmiotowej sprawy, że nie wystarczy spełnienie jednej z przesłanek wskazanych w § 9 ust. 10 planu, aby można było mówić o dopuszczalności realizacji inwestycji, ale że przedmiotowa inwestycja musi być zarówno z indywidualnych jak i zarazem z niekonwencjonalnych źródeł. Nie zasługuje przy tym – zdaniem organu odwoławczego - na aprobatę pogląd wyrażony przez odwołującą się, że skoro każda z elektrowni jest odrębną budowlą to ma ona indywidualny charakter. Słusznie podniósł w tym zakresie organ pierwszej instancji dane zawarte przez inwestora w "Informacji o przedsięwzięciu", że planowane turbiny będą wytwarzać energię elektryczną, która będzie przekazywana do krajowego systemu energetycznego linią kablową, poprzez istniejącą stację transformatorowo-rozdzielczą. Niewątpliwie produkcyjny charakter planowanego przedsięwzięcia wyklucza uznanie go za indywidualne źródło energii.

Kolegium zwróciło również uwagę na fakt, że organ pierwszej instancji wszczynając postępowanie w przedmiotowej sprawie nie prezentował tak stanowczego stanowiska odnośnie niezgodności planowanej inwestycji z planem. Przywołało opinię Kierownika Biura Planowania i Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Miasta i Gminy B. z dnia 25 maja 2009 r., w którym autor jej wskazał, że Biuro stwierdza zgodność z miejscowym planem lokalizacji planowanego przedsięwzięcia. Podobnie wskazał Burmistrz w piśmie z 25 października 2010 r., uznając, że zapisy planu potwierdzają dopuszczalność tej inwestycji. Niemniej jednak zmieniające się stanowisko organu pierwszej instancji pozostaje bez wpływu na obecną pozytywną ocenę rozstrzygnięcia z dnia 18 lipca 2016 r. Uzasadnienie skarżonej decyzji spełnia wszelkie wymagania co do jego zawartości. W ocenie Kolegium postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób zupełny i dało podstawę do administracyjnego rozstrzygnięcia zapadłego przez organem pierwszej instancji. Kolegium tym samym nie dopatrzyło się jakichkolwiek naruszeń prawa odnoszących się do treści zaskarżonej decyzji.

W skardze na powyższą decyzję T. Sp. z o.o. w O. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 71 ust. 2, art. 73, art. 80 ust. 2, art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 1, art. 60, art. 75 ust. 1 pkt 4 u.o.o.ś., § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b i § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii oraz uchwały Rady Gminy i Miasta B. z dnia 5 sierpnia 20016 r. Nr [...]. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że z art. 2 pkt 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych wynika, iż "elektrownia wiatrowa" oznacza budowlę w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, składającą się co najmniej z fundamentu, wieży oraz elementów technicznych, o mocy większej niż moc mikroinstalacji w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Każda z trzech elektrowni wiatrowych, których wniosek dotyczy, jest tu - wbrew odmiennemu stanowisku zaskarżonej decyzji - odrębną budowlą, a z istoty odrębności każdej z budowli (elektrowni) wynika ich indywidualny charakter. Pozbawiony uzasadnienia jest też pogląd, że "niewątpliwie produkcyjny charakter planowanego przedsięwzięcia wyklucza uznanie go za indywidualne źródło energii". Każde źródło energii posiada cechę wytwórczą, produkcyjną, gdyż w innym przypadku nie byłoby źródłem. Elektrownia wiatrowa to elektrownia wytwarzająca energię elektryczną przy pomocy generatorów (turbin wiatrowych) napędzanych energią wiatru, przy czym, co podkreślono m.in. w wyroku NSA z dnia 3 marca 2011 r. (sygn. akt II OSK 2251/10) zgodnie z wykładnią językową (gramatyczną) elektrownie wiatrowe są obiektami infrastruktury technicznej.

Ponadto, w przedmiocie dotyczącym znaczenia i charakteru słowa "i" strona podniosła, że słowo "i" w języku polskim jest wieloznaczne. W szczególności, jak twierdzi np. prof. Zygmunt Ziembiński, rozróżnia się trzy znaczenia tego słowa. W znaczeniu koniunkcyjnym mówi się, że A jest B i C, mając na myśli, że A jest B i A jest C, tzn. że przedmiot czy przedmioty A należą do klasy B oraz do klasy C, tworząc część dla tych klas wspólną. W znaczeniu syntetyzującym mówi się, że A i B razem wzięte to C, a w znaczeniu enumeracyjnym mówi się np.: "A i B są C", mając na myśli, że przedmiot A należy do klasy C oraz przedmiot B należy do klasy C - a nie to, że do tej klasy należą przedmioty będące zarazem przedmiotem A i przedmiotem C (Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2001, s. 86).

Przy wynikającym z miejscowego planu sformułowaniu dopuszczającym dostawę energii elektrycznej z indywidualnych i niekonwencjonalnych źródeł oraz urządzeń, do czynienia mamy z enumeracyjnym znaczeniem tego słowa, co oznacza, że plan dopuszcza dostawę energii elektrycznej z indywidualnych źródeł oraz urządzeń, niekoniecznie jednocześnie będących niekonwencjonalnymi źródłami lub urządzeniami, a także z niekonwencjonalnych źródeł lub urządzeń, niekoniecznie będących jednocześnie indywidualnymi źródłami lub urządzeniami, co w konsekwencji sprawia, że zaskarżona decyzja pozbawiona jest niezbędnego uzasadnienia. Podobnie decyzja organu pierwszej instancji jest pozbawiona niezbędnego uzasadnienia i oparcia w istniejącym w sprawie stanie faktycznym i w obowiązujących w tej materii przepisach prawnych.

Przytoczone w niniejszej skardze stanowisko i argumentacja swoje oparcie znajdują również w piśmie z dnia 25 października 2010 r., w którym Burmistrz wyraźnie i stanowczo stwierdził, że "zapisy w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy B. - "Plan dopuszcza dostawę energii elektrycznej z indywidualnych i niekonwencjonalnych źródeł oraz urządzeń wykorzystujących energię odpadów" - potwierdzają dopuszczalność planowanej inwestycji na terenach objętych planowaną inwestycją.". Wobec tak stanowczego i jednoznacznie stanowiska Burmistrza, strona skarżąca podjęła szereg działań zmierzających do realizacji planowanej inwestycji, ponosząc znaczące wydatki i nakłady, których ewentualnego zwrotu, przy ostatecznie negatywnej dla skarżącej decyzji, zamierza dochodzić. Spółka nie podjęłaby działań w zakresie realizacji zamierzonej, przedmiotowej inwestycji, gdyby miejscowy plan jednoznacznie nie wskazywał na możliwość jej realizacji, a takie zapewnienie w trakcie wielu spotkań z przedstawicielami Burmistrza uzyskała, co ostatecznie zostało potwierdzone powołanym wyżej pismem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną jej mocą decyzję organu pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ pierwszej instancji odmawiając wydania na rzecz strony skarżącej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia, nie dokonał wyczerpujących ustaleń dotyczących zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.o.o.ś.). Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). W uzasadnieniu faktycznym organ zobowiązany jest dokonać analizy dowodów i całokształtu postępowania dowodowego, co ma służyć przede wszystkim wyjaśnianiu stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji powyższych wymogów nie spełnia. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zgodnie z § 9 ust. 10 uchwały z dnia 5 sierpnia 2002 r. Nr [...] plan dopuszcza dostawę energii elektrycznej z indywidualnych i niekonwencjonalnych źródeł oraz urządzeń - elektrowni wodnych, elektrowni wiatrowych lub urządzeń wykorzystujących energię odpadową. Dokonując interpretacji tych zapisów organ pierwszej instancji poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że inwestycja nie mieści się w pojęciu indywidualnych źródeł energii, bowiem – jego zdaniem - pojęcie to odnosi się do instalacji zasilających pojedyncze lokale bądź obiekty, w odróżnieniu od krajowych, regionalnych, miejskich systemów zaopatrzenia w energię, czy też systemów lokalnych (najczęściej w zakresie energii cieplnej np. lokalnych kotłowni). Organ ograniczając się w swoich rozważaniach do treści § 9 ust. 10 planu, nie odniósł się jednak do pozostałych zapisów planu. Wskazać bowiem trzeba, że w tym postępowaniu organ winien się skupić na ustaleniu i rozważeniu dotyczącym możliwości (w świetle unormowań uchwały o planie) lokalizacji planowanej inwestycji, a to elektrowni wiatrowych, które będą wytwarzać energię na skalę ponadlokalną.

Dodatkowo należy wskazać na zapis § 9 ust. 5 planu, zgodnie z którym plan ustala dostawę energii elektrycznej z sieci i urządzeń przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się przesyłem i dystrybucją energii zgodnie z ustawą - Prawo energetyczne, oraz § 10 ust. 3, który stanowi, że ustala się rozbudowę istniejących sieci energetycznych z uwzględnieniem następujących przedsięwzięć:

1) budowy głównego punktu zasilania (GPZ) z liniami 110 kV - w rejonie o. Markocice,

2) budowy stacji transformatorowych 20/0,4 kV,

3) budowy nowych linii średniego napięcia 20 kV oraz modernizację i skablowanie istniejących,

4) budowy linii niskiego napięcia i przyłączy.

Dopuszcza się przebudowę istniejących linii 220 kV na linie o napięciu 400 kV przy spełnieniu warunków wynikających z przepisów szczególnych (§ 10 ust. 5 planu).

Powyżej przytoczone zapisu planu pozostały poza rozważaniami zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji. Ponadto, organy skupiły się jedynie – powołując § 9 ust. 10 planu - na "dostawie energii elektrycznej", natomiast w niniejszej sprawie mamy do czynienia, co wynika z "Informacji o przedsięwzięciu", z wytwarzaniem energii elektrycznej i przekazywaniem jej do krajowego systemu energetycznego. Zatem ograniczenie się tylko do oceny możliwości lokalizacji planowanej inwestycji w kontekście zapisów planu odnoszących się do urządzeń dostarczających energię elektryczna świadczy o niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy.

Organ pierwszej instancji zwrócił również uwagę na treść § 11 ust. 4 planu, zgodnie z którym dopuszcza się, na terenach budowlanych i zieleni oraz rolnych, lokalizację lokalnych i obsługujących obszar gminy urządzeń infrastruktury technicznej (urządzeń wodociągowych, urządzeń kanalizacyjnych, sieci i urządzeń elektroenergetycznych, sieci ciepłowniczych, stacjonarnych i ruchomych sieci telekomunikacyjnych, urządzeń radiokomunikacyjnych) jako wolnostojących lub wbudowanych, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi określonymi w Rozdziale IX niniejszej uchwały. Brak jest jednak odniesienia się chociażby do zapisów § 11 ust. 5, który stanowi, że plan adaptuje istniejące sieci infrastruktury technicznej (rurociągi i linie energetyczne oraz współpracujące z nimi urządzenia) z zachowaniem następujących warunków:

1) zapewnić dostęp do celów eksploatacyjnych i modernizacyjnych,

2) wykluczyć lokalizację zabudowy w obszarze zapewniającym ochronę i prawidłową eksploatację sieci - zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi, warunkami technicznymi oraz wydanymi decyzjami,

3) dokonać każdorazowych uzgodnień z zarządcą sieci wszelkich lokalizacji nowych zamierzeń przewidzianych w ich sąsiedztwie.

Ponadto Burmistrz wskazując, że działki, na których planowana jest budowa farmy wiatrowej, w planie przeznaczone są pod: tereny łąk i pastwisk oraz zadrzewień i zakrzewień (RZ), tereny lasów (RL), tereny zieleni rekreacyjnej (ZR1), oraz że w szczegółowych warunkach zagospodarowania terenu dla tej funkcji, z wyjątkiem terenu RL, plan dopuszcza lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej nie kolidującej z funkcją podstawową i dopuszczalną, pod warunkiem spełnienia wymagań ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, skupił się jedynie na pojęciu "urządzenia infrastruktury technicznej". Zauważalna jest przy tym pewna niekonsekwencja organu, który z jednej strony odmówił zakwalifikowania planowanej inwestycji do urządzeń infrastruktury technicznej, a z drugiej strony – dokonuje interpretacji zapisów planu, które odnoszą się właśnie do infrastruktury technicznej (Rozdział V, zatytułowany "Zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej").

Istotniejsze jest jednak, że w dniu 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961). Zgodnie z jej art. 15 ust. 2 plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc. Oznacza to zatem, że chociaż plan miejscowy, którego zapisy badano w rozpoznawanej sprawie, zachowuje moc, przez co nie musi uwzględniać przepisów tej ustawy, to obowiązują one organy przy podejmowaniu decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań. W konsekwencji już organ pierwszej instancji, wydając decyzję w dniu 18 lipca 2016 r., winien był sięgnąć do definicji zawartej w art. 2 pkt 1 powołanej ustawy i w jej kontekście ocenić, czy planowana inwestycja jest zgodna z zapisami planu. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych "elektrownia wiatrowa" oznacza budowlę w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, składającą się co najmniej z fundamentu, wieży oraz elementów technicznych, o mocy większej niż moc mikroinstalacji w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. poz. 478 i 2365 oraz z 2016 r. poz. 925). Definicję tą należało zatem uwzględnić przy rozstrzyganiu o zgodności z planem planowanej inwestycji, czego organ ani pierwszej ani drugiej instancji nie uczynił. Konkluzję Burmistrza, że obowiązujący na obszarze J. G. plan miejscowy nie dopuszcza lokalizacji elektrowni wiatrowych, należało uznać zatem za przedwczesną.

Nie można było również takiej konkluzji wyprowadzić z faktu, że w dniu 25 września 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 155 poz. 1043), którą wprowadzono przepis art. 15 ust. 3 pkt 3a, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a (czyli urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW) oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. W dniu uchwalania planu miejscowego, którego zapisy były przedmiotem rozważań organu pierwszej instancji, powołany art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie obowiązywał. Tym samym stwierdzenie organu pierwszej instancji, że nawet jeśli uznać by, że elektrownie wiatrowe mieszczą się w pojęciu "infrastruktury technicznej", to mając na uwadze cytowane powyżej przepisy u.p.z.p. bezsprzecznie uznać należy, że jest to taki rodzaj infrastruktury, której lokalizacja musi być dopuszczona i ściśle określona przez obowiązujący plan miejscowy, jest w niniejszej sprawie nieuzasadnione.

Organ odwoławczy nie tylko nie dostrzegł powyższych uchybień, ale sam nie dokonał żądnych ustaleń i interpretacji zapisów planu miejscowego. Kolegium w zasadzie utrzymując w mocy zakwestionowaną przez stronę skarżącą decyzję, oceniło jedynie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie i prawidłowość uzasadnienia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, samemu nie dokonując żadnej oceny zebranego materiału dowodowego, co stoi ewidentnie w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zawarte zaś w art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 § 1 K.p.a. zasady wyznaczają również granice postępowania odwoławczego, którego istotą - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 K.p.a. - jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Przy czym organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ani do kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 K.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Powyżej przywołane przepisy zostały w niniejszej sprawie naruszone przez organ odwoławczy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Dostrzeżone braki postępowania - w ocenie Sądu - mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stąd też koniecznym było uchylenie decyzji pierwszej i drugiej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie musiał dokonać, z zachowaniem przytoczonych przepisów K.p.a. pełnych ustaleń oraz rozważań, czy planowana inwestycja jest zgodna z zapisami planu miejscowego. Przy czym organy, dokonując oceny tej zgodności, obowiązane będą do szczegółowej analizy wszystkich postanowień planu mających zastosowanie do jej inwestycji. Wyniki tych rozważań powinny znaleźć się w uzasadnieniu podejmowanych rozstrzygnięć.

Ponadto organy wezmą pod uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego, co oznacza w myśl postanowień art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Skoro tak, to w sytuacji gdy ustalenia planu nie są precyzyjne nie można dokonywać ich interpretacji w sposób niekorzystny dla strony (tu dla inwestora). Ustalenia planu nie mogą bowiem stać na przeszkodzie do realizacji określonej inwestycji tylko dlatego, że brak w nich wyraźnych i jednoznacznych zapisów.

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane niezgodnie z prawem, a to obligowało do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a..

Stąd orzeczono jak w sentencji.