Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 737/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1415/15 w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.S. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 360 zł (słownie: trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1415/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania P. S. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmawiającej potwierdzenia P. S. prawa do części rekompensaty przypadającej A. S., ze spadku po Z. S. z tytułu pozostawienia nieruchomości przez J. K. i Z. S. w T. przy ul. B., woj. T., poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. Prezydent Miasta Łodzi przekazał Wojewodzie Łódzkiemu wniosek K. K. z dnia [...] stycznia 1957 r. dotyczący przyznania ekwiwalentu za nieruchomość pozostawioną w T. przy ul. B., poza obecnymi granicami RP.

Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy przekazał Wojewodzie Łódzkiemu wniosek Z. S., działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. K., z dnia [...] grudnia 1978 r. dotyczący przyznania ekwiwalentu za nieruchomość pozostawioną przez K. K. w T. przy ul. B. poza obecnymi granicami RP.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. P. S. wystąpił do Wojewody Łódzkiego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za mienie pozostawione przez K. K. w T. przy ul. B. poza obecnymi granicami RP. Do wniosku załączył m.in. oświadczenia z podpisem notarialnie poświadczonym J. K. oraz S. K. z dnia [...] grudnia 1980 r. o wskazaniu Z. S. jako uprawnionej do rekompensaty za mienie pozostawione w T. przy ul. B. poza obecnymi granicami RP oraz oświadczenie A. S. z dnia [...] września 2008 r. o wskazaniu P. S. jako osoby uprawnionej do rekompensaty z tytułu pozostawienia ww. majątku.

Z uwierzytelnionej kopii odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 1980 r. (sygn. akt [...]) wynika, iż spadek po K. K. zmarłym w dniu [...] marca 1977 r. na podstawie ustawy nabyła żona M. K. oraz dzieci: J. K., S. K. i Z. S., po 1/4 części każde z nich. Z powyższego postanowienia wynika również, że spadek po M. K. zmarłej w dniu [...] września 1977 r. na podstawie ustawy nabyły dzieci: J. K., S. K. i Z. S., po 1/3 części każde z nich.

Z odpisu postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] stycznia 2009 r. (sygn. akt [...]) wynika, że spadek po Z. S. zmarłej w dniu [...] czerwca 2008 r. na podstawie ustawy nabyły dzieci: A. S. i P. S., po 1/2 części każde z nich.

Pismem z dnia 12 marca 2009 r. organ wojewódzki wezwał stronę do usunięcia braków wniosku i złożenia dokumentów określonych w art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.

Pismem z dnia 18 września 2009 r. P. S. zwrócił się do organu wojewódzkiego z prośbą o zawieszenie postępowania z uwagi na potrzebę zgromadzenia dokumentacji.

Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., znak: [...] Wojewoda Łódzki zawiesił na wniosek strony postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. W powyższym postanowieniu strona została poinformowana, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.).

Postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2009 r. o zawieszeniu postępowania zostało doręczone stronie dnia 9 listopada 2009 r. Na powyższe postanowienie strona nie złożyła zażalenia.

Strona postępowania w terminie trzech lat od daty zawieszenia postępowania, tj. do dnia 9 listopada 2012 r., jak wynika z akt przedmiotowej sprawy przesłanych przez organ wojewódzki, nie zwróciła się z wnioskiem o podjęcie postępowania.

Następnie pismem z dnia 25 stycznia 2014 r., stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., Wojewoda Łódzki poinformował stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami oraz, że dowody przedstawione w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty dają podstawę do wydania decyzji.

Pismem z dnia 12 lutego 2013 r. pełnomocnik P. S., złożył wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2009 r.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda Łódzki orzekł o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na wniosek strony postanowieniem Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2009 r.

Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda Łódzki orzekł o podjęciu postępowania zawieszonego.

Pismem z dnia 29 maja 2013 r. Wojewoda Łódzki wystąpił do Ministra Skarbu Państwa o wszczęcie postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności ww. postanowień z dnia 17 kwietnia 2013 r. wskazując, że postanowienia te obarczone są wadą powodującą ich nieważność z mocy prawa.

Pismem z dnia 12 czerwca 2013 r. Minister Skarbu Państwa wskazał, iż ww. postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. są postanowieniami, na które nie służy zażalenie, a tym samym brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia ich nieważności.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda Łódzki dokonał pozytywnej oceny spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. oraz wezwał wnioskodawcę do wskazania wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty i przedłożenia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym określona zostanie wartość nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP w T. przy ul. B., woj. t.

Pismem z dnia 1 kwietnia 2015 r. organ I instancji poinformował stronę o uprawnieniach przysługujących jej na podstawie art. 10 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda Łódzki odmówił potwierdzenia P. S. prawa do części rekompensaty przypadającej A. S. ze spadku po Z. S. z tytułu pozostawienia nieruchomości przez J. K. i Z. S. w T. przy ul. B. woj. T., poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

P. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając, że organ wojewódzki bezzasadnie uznał, że A. S. nie mogła zadysponować skutecznie swoim udziałem w spadku i prawem do rekompensaty na rzecz P. S. Zaznaczył, iż z faktu posiadania obecnie przez A. S. obywatelstwa szwedzkiego nie wynika, iż jako spadkobierczyni po Z. S. nie nabyła roszczeń do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP. Ponadto, zdaniem strony, organ nie wykazał, że ww. osoba utraciła obywatelstwo polskie zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Organ odwoławczy przed rozstrzygnięciem kwestii merytorycznych zbadał poprawność zastosowania w niniejszej sprawie procedur wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a., zawieszenie postępowania może nastąpić na wniosek strony. Dla zawieszenia postępowania konieczne jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: a) wniosek o zawieszenie postępowania złożyła strona, na której żądanie wszczęto postępowanie b) żądaniu zawieszenia postępowania nie sprzeciwiają się inne strony, c) zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu.

Przepis art. 98 § 2 przewiduje, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Minister wskazał, że pośredni charakter tego skutku związany jest z uzależnieniem jego wystąpienia od łącznego zaistnienia następujących warunków: 1) upłynął okres 3 lat od daty zawieszenia postępowania oraz 2) żadna ze stron nie zwróciła się w tym okresie o podjęcie fakultatywnie zawieszonego postępowania.

Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych przesłanek organ wyjaśnił, iż ze względu na brak w k.p.a. reguły obliczania terminu oznaczonego w latach, przyjmuje się wspólną zasadę dla terminu określonego w miesiącach i latach uznając, że kończy się on z upływem dnia w ostatnim miesiącu, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca.

Data początkowa, od której zaczyna biec termin 3 lat, musi być datą jednakową dla wszystkich stron postępowania, dlatego moment początkowy biegu tego terminu wyznacza data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie data doręczenia tego postanowienia stronie. Brak szczegółowej regulacji w tym zakresie, świadczy o tym, że założeniem ustawodawcy było, aby termin 3-letni miał swoje źródło w jednym zdarzeniu. Moment początkowy biegu terminu 3-letniego wyznacza data zawieszenia postępowania (ściślej data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania na żądanie strony), wobec tego w przedmiotowej sprawie początkiem biegu omawianego terminu jest dzień [...] października 2009 r.

Minister wskazał, że drugi z powyższych warunków, wynikający z ustawowego wyrażenia "żadna ze stron", obejmuje również jedyną stronę postępowania administracyjnego. Formuła ta nie ogranicza bowiem zastosowania przepisu tylko do tych postępowań, w których występuje wielość stron. Zwrócenie się, o którym tu mowa, wykluczające zastosowanie przepisu stanowiącego podstawę wydania skarżonej decyzji oznacza czynność strony polegającą na wniesieniu podania w rozumieniu art. 63 k.p.a. Powinno więc ono zawierać żądanie podjęcia fakultatywnie zawieszonego postępowania. W razie wątpliwości co do woli strony, organ ma obowiązek wezwać stronę do sprecyzowania swojego żądania.

Organ wywiódł, że z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli stron. Ustawodawca wprowadza tu jedynie ograniczenie czasowe. Dla skuteczności zwrócenia się niezbędne jest bowiem dokonanie wskazanej czynności w terminie 3 lat. Termin ten ma charakter ustawowy i dotyczy czynności strony postępowania. Strona została prawidłowo pouczona zarówno o terminie na podjęcie postępowania, jak i o skutkach zaniechania tej czynności.

Minister wskazał, że w niniejszej sprawie strona nie zwróciła się o podjęcie zawieszonego na jej wniosek postępowania w terminie wskazanym w art. 98 § 2 k.p.a. Trzyletni termin na złożenie wniosku o podjęcie postępowania upłynął bowiem w dniu [...] października 2012 r. Nie ma również znaczenia, z jakiej przyczyny strona nie wystąpiła z wnioskiem o podjęcie zawieszonego na jej wniosek postępowania. Treść art. 98 § 2 k.p.a. w tym zakresie jest jasna i jego wykładnia nie budzi żadnych wątpliwości. Wskazano w nim - nadto w ujęciu negatywnym - dwie konieczne przesłanki podjęcia zawieszonego postępowania.

Pierwszą przesłankę stanowi zwrócenie się przez którąkolwiek ze stron o podjęcie postępowania. Druga przesłanka związana jest z terminem takiego "zwrócenia się". Kodeks wymaga, aby nastąpiło to w okresie do 3 lat od daty zawieszenia postępowania, bowiem po upływie tego terminu żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (umarza się postępowanie).

W ocenie organu, z akt sprawy nie wynika, by strona zwracała się do Wojewody Łódzkiego o podjęcie zawieszonego postępowania przed upływem trzyletniego terminu. W złożonym wniosku z dnia 12 lutego 2013 r. do organu wojewódzkiego strona nie wskazała również żadnych okoliczności, które potwierdzałyby, że z wnioskiem takim występowała wcześniej.

Powodem wydania decyzji o umorzeniu niniejszego postępowania nie jest więc ocena spełnienia wymogów formalnych wniosku, ani merytoryczna ocena przedstawionych dowodów. Decyzja tej treści wynika z przepisów prawa, które stanowią, iż wskutek niezłożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania na wniosek strony (po upływie trzyletniego terminu na złożenie wniosku o podjęcie postępowania), wniosek uważa się za wycofany. Zgodnie z przepisem art. 98 k.p.a. okres zawieszenia nie jest zależny od żadnych innych okoliczności, w związku z którymi strona zwróciła się o zawieszenie postępowania. Nie ma także możliwości przedłużenia tego okresu ponad ramy ustawowe. Zakończenie okresu zawieszenia na wniosek strony może więc nastąpić wyłącznie poprzez złożenie wniosku o podjęcie postępowania, w przeciwnym razie organ prowadzący postępowanie musi uznać wniosek za wycofany.

Minister podkreślił, że czynność dokonana po upływie wskazanego terminu jest bezskuteczna, a termin taki nie może zostać przywrócony. Organ wskazał, że stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP jest postępowaniem, które może toczyć się tylko na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa. W sytuacji zatem wycofania takiego wniosku z mocy prawa na skutek upływu terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, a tym samym powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Organ zauważył także, że ze względu na wycofanie wniosku z mocy prawa na skutek upływu terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., bez znaczenia dla sprawy są niewątpliwie wadliwe działania Wojewody Łódzkiego, wskazujące na podjęcie i dalsze prowadzenie postępowania, pomimo iż postępowanie zostało na wniosek strony zawieszone, ponieważ zostały one przedsięwzięte po dniu [...] października 2012 r. Działalność organu wojewódzkiego nie mogła zatem wprowadzić w błąd strony co do faktu, iż w okresie od [...] października 2009 r. do [...] października 2012 r. postępowanie było zawieszone, a niezłożenie wniosku o jego podjęcie w okresie 3 lat od zawieszenia oznacza uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane - zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu o zawieszeniu postępowania z dnia [...] października 2009 r.

Minister uzasadnił swoje stanowisko wskazując, że organ I instancji powinien po upływie trzyletniego terminu uznać wniosek strony za wycofany i wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł P. S. podnosząc, że organ II instancji w sposób błędny zastosował przepisy wskazane w petitum zaskarżonej decyzji, a w szczególności art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 98 § 2 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji i umorzenie postępowania wobec braku podstaw.

Podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowej zasady zakazu orzekania na niekorzyść strony skarżącej wyrażonej w art. 139 k.p.c.

Wskazał także, że w związku z umorzeniem postępowania organ II instancji faktycznie nie rozpoznał odwołania i zarzutów w nim zawartych i pominął argumentację przywołaną przez stronę we wniosku o przywrócenie terminu do podjęcia postępowania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu podniósł, że poza sporem jest, że Wojewoda Łódzki postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., doręczonym stronie w dniu 9 listopada 2009 r., zawiesił na wniosek strony postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W treści postanowienia zawarto pouczenie o treści art. 98 § 2 k.p.a.

Strona nie złożyła zażalenia na powyższe postanowienie o zawieszeniu postępowania.

Wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, pełnomocnik skarżącego złożył w dniu 12 lutego 2013 r.

Pomimo treści art. 98 § 2 k.p.a. Wojewoda Łódzki w dniu [...] kwietnia 2013 r. podjął zawieszone postępowanie, a następnie prowadził je i wydał w sprawie decyzję.

Zdaniem Sądu I instancji, Minister Skarbu Państwa w następstwie rozpoznania sprawy wskutek złożenia odwołania, w sposób prawidłowy dokonał oceny okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w następstwie czego uchylił decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, stosując przepis art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji przytoczył treść art. 105 § 1 k.p.a., art. 98 § 1 k.p.a. oraz art. 98 § 2 k.p.a. Podkreślił, że termin wskazany w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym. Jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia zobowiązanego do skutecznego dokonania czynności. Jako termin prawa materialnego nie podlega także przywróceniu.

Skoro bezsprzecznie skarżący wskazanemu terminowi uchybił, po stronie Wojewody Łódzkiego brak było podstaw do prowadzenia postępowania i merytorycznego rozpoznania wycofanego faktycznie wniosku. Powyższe zaś determinuje pozytywną ocenę orzeczenia Ministra w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji podał, że prawidłowość dokonanego przez ten organ umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11, LEX nr 1082581, w którym Sąd ten podkreślił, że w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 k.p.a.), należy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć postępowanie w formie decyzji.

Zarzuty skargi, że postanowienia zawieszającego postępowanie w sprawie nie doręczono A. S. oraz, że organ II instancji nie rozpoznał argumentów odwołania, w ocenie Sądu I instancji należało uznać za chybione. Sąd ten podkreślił, że przed datą wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, w dniu 11 sierpnia 2008 r., siostra skarżącego dokonała na jego rzecz pisemnej cesji należących do niej praw. Merytoryczna ocena zarzutów odwołania była natomiast nieuzasadniona, wobec formalnego rozstrzygnięcia dokonanego przez Ministra w postaci umorzenia postępowania.

W skardze kasacyjnej P. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 ustawy o postępowaniu sądowoadministracyjnym w związku z zarzutem zawartym w skardze dotyczącym naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 98 § 2 k.p.a. przywołanych w zaskarżonym wyroku, przez niewłaściwe zastosowanie i wydanie wyroku oddalającego skargę pomimo wadliwych ustaleń i oceny prawnej co do zaistnienia przesłanek z ww. przepisów i pominięcie słusznego interesu strony, o którym mowa w art. 7 k.p.a.;

2) art. 145 § 1, art. 133 i art. 134 przez nierozpoznanie zarzutów zawartych w oddalonej skardze dotyczących:

a) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 98 § 2 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji i umorzenie postępowania wobec braku podstaw;

b) pominięcia przez organ II instancji stanowiska przez Ministra Skarbu Państwa w piśmie z dnia 12 czerwca 2013 r., gdzie nie widział podstaw do wzruszenia postanowienia o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania oraz samego postanowienia o podjęciu postępowania;

c) wydania decyzji przez organ II instancji z naruszeniem podstawowej zasady zakazu orzekania na niekorzyść strony skarżącej wyrażonej w "art. 139 k.p.c.";

d) nierozpoznania odwołania i zarzutów w nim zawartych "i pominął argumentację przywołaną przez stronę we wniosku o przywrócenie terminu do podjęcia postępowania w związku z umorzeniem postępowania";

e) naruszenia podstawowej zasady postępowania administracyjnego, nie uwzględniając słusznego interesu strony, jakim było rozpoznanie odwołania zgodnie z jego wnioskami.

3) art 108 p.p.s.a., art. 106 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie stanowiska (twierdzeń, wniosków i zarzutów) strony postępowania złożonych w toku postępowania w pismach procesowych znajdujących się w aktach sprawy, co miało wpływ na nierozważenie ich stanowiska przez skład orzekający Sądu I instancji zarówno na samej rozprawie, jak też w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku;

4) art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd I instancji do rozważenia jedynie niektórych z zarzutów podniesionych w skardze i pominięcie pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania, do których Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że powyższe doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi, podczas gdy prawidłowa ocena sprawy winna prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarżący podniósł także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: art. 21 ust. 2 Konstytucji przez jego niezastosowanie i pozbawienie strony jej konstytucyjnego prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość pomimo złożenia wniosku o rekompensatę przez uprawnionych spadkobierców.

W uzasadnieniu podniesiono, że wobec oddalenia skargi co do umorzenia postępowania przez organ II instancji, nie rozpoznano faktycznie odwołania i zarzutów w nim zawartych, a przez to nie uwzględniono w ten sposób słusznego interesu strony. W związku z tym wadliwie Sąd I instancji zastosował art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. Sąd I instancji nie odniósł się do faktu procesowego, tj. braku zawiadomienia drugiej ze stron o postanowieniu o zawieszeniu postępowania. W związku z czym wadliwie uznano, iż w sprawie biegł trzyletni termin do podjęcia zawieszonego postępowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można uznać, iż A. S. została poinformowana skutecznie o zawieszeniu postępowania. W tej sytuacji bieg terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., nie nastąpił. Nie można było zatem ustalić, iż wygasło uprawnienie do rekompensaty.

Nadto Sąd I instancji dopuścił się naruszenia konstytucyjnych przepisów wskazanych w petitum skargi gwarantujących odszkodowanie za wywłaszczone mienie, a za takie należy uznać mienie zabużańskie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości, przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność organu lub jego pełnomocnika oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że nie tylko są one niezasadne, ale też nie zostały poprawnie sformułowane. W pkt.1 ppkt 1 i 2 autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia "art. 145 § 1" p.p.s.a. Przepis ten składa się z kilku jednostek redakcyjnych. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, której jednostki redakcyjnej dotyczy ów zarzut. Powyższa uwaga dotyczy też zarzutu naruszenia przepisów " art. 133 i art. 134", co do których nie tylko nie wskazano, w jakim akcie prawnym są one zawarte, ale dodatkowo nie sprecyzowano, której jednostki redakcyjnej owych przepisów dotyczy zarzut ich naruszenia.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia przepisów postępowania może stanowić zarzut kasacyjny tylko w przypadku, jeśli uchybienie procesowe miało charakter istotny. Na okoliczność tę zaś przytoczone wyżej zarzuty nie wskazywały. Mając jednak na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), skład orzekający dokonał oceny powyższych zarzutów i uznał, że nie były one usprawiedliwione.

W analizowanym stanie faktycznym zarzuty procesowe były ściśle powiązane z obrazą prawa materialnego, w postaci naruszenia art. 98 § 2 k.p.a. i przede wszystkim zmierzały do podważenia poglądu Sądu Wojewódzkiego, że trzyletni termin do podjęcia zawieszonego postępowania należy liczyć od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz, że termin o jakim mowa w art. 98 § 2 k.p.a. ma charakter prekluzyjny, nie podlega przywróceniu, a jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia zobowiązanego do skutecznego dokonania czynności.

Mając powyższe na uwadze należy wyjaśnić, że przedmiotem dokonywanej przez Sąd I instancji kontroli była decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2015 r., którą organ ten uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w całości i umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia P. S. prawa do ½ części rekompensaty przypadającej A. S. ze spadku po Z. S. z tytułu pozostawienia nieruchomości przez J. K. i Z. S. w T. przy ul. B., woj. T. , poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Podstawą uznania niniejszego postępowania za bezprzedmiotowe był fakt, że nastąpił upływ trzyletniego okresu, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., którego początek miał miejsce w dniu [...] października 2009 r., to jest w dniu wydania przez Wojewodę Łódzkiego - na wniosek strony - postanowienia o zawieszeniu postępowania.

Zgodnie z treścią art. 98 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli zaś w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.).

Organem, który zawiesił przedmiotowe postępowanie administracyjne, był Wojewoda Łódzki. Następnie organ ten wydał w dniu [...] kwietnia 2015 r. decyzję orzekającą merytorycznie o wniosku skarżącego kasacyjnie, po czym organ II instancji w wyniku odwołania skarżącego od ww. decyzji organu I instancji, uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie z powodu upływu trzyletniego terminu, o jakim mowa w art. 98 § 2 k.p.a. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, prawidłowo Sąd I instancji uznał, że decyzja ta nie narusza przepisów postępowania w stopniu mającym wypływ na jego wynik.

Brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego dotyczącego charakteru terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. oraz początku jego biegu. Naczelny Sąd Administracyjny, w obecnym składzie, podziela w pełni pogląd, iż termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, określony w ww. przepisie, jest terminem prekluzyjnym, o czym świadczy ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa (vide: wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/14, wyrok NSA z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2358/14, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 11, 2011, s. 382). Bez względu więc na okoliczności, jest to termin o charakterze nieprzywracalnym a zatem do wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. nie znajdują zastosowania przesłanki zawarte w art. 58-60 k.p.a., dotyczące przywrócenia terminu procesowego.

Ponadto zgodnie także z orzecznictwem sądów administracyjnych, bieg 3 - letniego terminu o jakim mowa w art. 98 § 2 k.p.a., liczy się od daty wydania postanowienia o zwieszeniu postępowania w uwzględnieniu wniosku strony, a nie od jego doręczenia stronom. (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2024/14, lex nr 2082498).

Wystąpienie przesłanki do umorzenia postępowania zamykało drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy i oceny zarzutów skarżącego o charakterze merytorycznym podniesionych w toku postępowania. W tej sytuacji za bezzasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., jak i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 98 § 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1090 ze zm.), a także zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 139 "k.p.c.", co do którego - wobec sformułowanego w tym względzie zarzutu - należało uznać, że w istocie dotyczy on art. 139 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja organu II instancji nie narusza art. 139 k.p.a.

Zgodnie z art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wydana przez organ I instancji decyzja merytorycznie rozstrzygająca wniosek strony w sytuacji wystąpienia przesłanki z art. 98 § 2 k.p.a. - umorzenia postępowania z powodu upływu trzech lat od daty jego zawieszenia i niezwrócenia się przez żadną ze stron o podjęcie postępowania, rażąco narusza art. 98 § 2 k.p.a., z którego jednoznacznie wynika, że w takiej sytuacji żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane, a to z kolei obliguje organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a., także uznać należało za chybiony.

Za zupełnie niezrozumiały uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 108 i art. 106 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 108 p.p.s.a., w razie nieobecności strony lub jej pełnomocnika na rozprawie, przewodniczący lub wyznaczony przez niego sędzia sprawozdawca przedstawia ich wnioski, twierdzenia i dowody znajdujące się w aktach sprawy.

Przepis zaś art. 106 § 1 p.p.s.a. stanowi: "Po wywołaniu sprawy rozprawa rozpoczyna się od sprawozdania sędziego, który zwięźle przedstawia na podstawie akt stan sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi."

Podnosząc zarzut naruszenia ww. przepisów prawa, autor skargi kasacyjnej nie wskazał, na czym naruszenie to miało polegać, a ponadto, że naruszenie ww. przepisów prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, a także wtedy, gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 - Lex nr 597768). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 - Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 - Lex nr 597986).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Z tych względów polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.