Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 491/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, ust. 4, art. 19 ust. 5 pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9,art. 22 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1437
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - t.j.
article: par. 115, par. 137, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 21 maja 2020 r. nr XVII/192/20 w przedmiocie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków" na terenie Gminy Miasta Radomska 1. stwierdza nieważność Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta Radomsko stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Radomsku na rzecz M. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 491/20

UZASADNIENIE

W dniu 21 maja 2020 r. Rada Miejska w Radomsku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 713) oraz art. 19 ust. 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1437) [dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę], podjęła uchwałę nr XVII/192/20 w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków" na terenie Gminy Miasta Radomska [dalej: Regulamin].

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, M. S. zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, przez brak zgodności Regulaminu z art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według obowiązujących norm.

W uzasadnieniu skargi M. S. stwierdził, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego są naruszone przez uchwałę, bowiem na podstawie przyjętego Regulaminu każdy ma prawo do ubiegania się o przyłączenie do sieci nieruchomości gruntowej przy ul. A w R., działki nr [...] i [...], obręb [...] oraz każdy ma prawo do wystąpienia z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy i w konsekwencji zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, której przedmiotem jest nieruchomość gruntowa przy ul. A w R., działki nr [...] i [...], obręb [...], będąca własnością skarżącego, dla której Sąd Rejonowy w Radomsku Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...].

W ocenie skarżącego, uchwała powoduje naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia, które wynikają z art. 5, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) [dalej: ustawa - Prawo budowlane], art. 6 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 293) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym].

Następnie skarżący wyjaśnił, że Regulamin nie zawiera ani bezpośredniego, ani pośredniego odwołania do brzmienia art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. W rezultacie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w Radomsku, działając po myśli § 5 Regulaminu, w terminie 14 dni od dnia złożenia przez przyszłego odbiorcę usług wniosku o zawarcie umowy, o którym mowa w § 6, sporządza i przedkłada przyszłemu odbiorcy usług projekt umowy o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzanie ścieków, mimo że osoba nie posiada tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki albo nie korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, co jest niezgodne z art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Ponadto, zgodnie z § 9 ust. 1 Regulaminu, przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej odbywa się na pisemny wniosek złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie, mimo że osoba nie posiada tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki albo nie korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, co jest niezgodne z art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W ocenie Rady Miejskiej w Radomsku skarżący nie dokonał prawidłowej analizy przepisów ustawy oraz przepisów Regulaminu w zaskarżonym zakresie. Następnie organ podniósł, że w sytuacjach kiedy określone zagadnienie reguluje ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, to nieprawidłowym jest powtarzanie tego zapisu w regulaminie dostarczenia wody i odprowadzaniu ścieków. Przyjąć zatem należy, że skoro ustawa reguluje kwestie legitymacji podmiotu uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy na dostawę wody lub odprowadzanie ścieków w art. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, to regulacja ta jest wiążąca dla dostawcy usług, jak i wnioskodawcy i wyłącznie osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, może skutecznie wywnioskować o zawarcie stosownej umowy.

Pismem z 31 sierpnia 2021 r. skarżący rozszerzył zarzuty skargi. M.S. dodatkowo zarzucił organowi naruszenie:

1. art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w Rozdziale 8 Regulaminu;

2. art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 16 pkt 4-6 Regulaminu, oraz naruszenie § 143 w zw. z § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w § 16 pkt 6 Regulaminu;

3. art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 9 pkt 2 Regulaminu, oraz niewypełnienie delegacji ustawowej w Rozdziale 5 Regulaminu;

4. art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 6-7 Regulaminu, oraz niewypełnienie delegacji ustawowej w Rozdziale 3 Regulaminu;

5. art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w § 3 Regulaminu;

6. art. 19 ust. 5 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 11 pkt 6-7 Regulaminu;

7. art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w Rozdziale 9 Regulaminu.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że § 12 Regulaminu określa jedynie sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług w zakresie dostawy wody. Oznacza to, że Rozdział 8 Regulaminu w ogóle nie określa sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług w zakresie odbioru ścieków. Ponadto Rozdział 8 Regulaminu w ogóle nie określa sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzonych do sieci kanalizacyjnej ścieków.

Odnosząc się do § 16 pkt 4 - 6 Regulaminu, skarżący zauważył, że brak jest ustawowej delegacji do określenia w umowie zasad rozliczeń za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe jak i inne cele wymienione w art. 22 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Ponadto, brak jest ustawowej delegacji do określenia w Regulaminie podstawy i częstotliwości ustalania ilości wody pobieranej na cele przeciwpożarowe, jak również częstotliwości dokonywania rozliczeń pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a gminą za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe. Natomiast zwrot "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża Gminę za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe stosując ceny ustalone w taryfie" użyty w § 16 pkt 6 Regulaminu stanowi zmodyfikowane powtórzenie regulacji art. 22 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.

Ponadto organ przekroczył delegację ustawową w § 9 pkt 2 Regulaminu, poprzez określenie treści wniosku o przyłączenie do sieci. Organ nie wypełnił jednocześnie delegacji ustawowej w Rozdziale 5 Regulaminu poprzez brak określenia warunków koniecznych do przyłączenia do sieci.

Zdaniem skarżącego, organ przekroczył również delegację ustawową w § 6 - 7 Regulaminu, poprzez określenie treści wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Organ nie wypełnił również delegacji ustawowej w Rozdziale 3 Regulaminu poprzez brak określenia szczegółowych warunków koniecznych do zawarcia umów z odbiorcami usług.

Jednocześnie organ nie określił minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie barwy i mętności wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Organ posłużył się w § 3 pkt 3 Regulaminu ocennym zwrotem "barwa akceptowalna przez konsumentów i bez nieprawidłowych zmian, mętność akceptowalna przez konsumentów i bez nieprawidłowych zmian, zalecany zakres wartości do 1,0 NTU". Nie wiadomo jaka barwa i mętność wody przeznaczonej do spożycia jest akceptowalna przez klientów, nie wiadomo jakie zmiany barwy i mętności są nieprawidłowe, a zatem nie wiadomo jaki jest minimalny poziom usług przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w przedmiotowym zakresie. Co więcej, organ nie ma ustawowej delegacji do wydawania zaleceń przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Jednocześnie skarżący wskazał, że użyty zwrot "zalecany zakres wartości do 1,0 NTU" stanowi powtórzenie regulacji rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi określa wymagania, jakim powinna odpowiadać woda przeznaczona do spożycia przez ludzi (Dz.U. z 2017 r. poz. 2294), w którym jako zalecany zakres mętności wody (lecz niewymagający obligatoryjnego dotrzymania) wskazano wartość do 1,0 NTU (tabela nr 2, Część C załącznika nr 1 do rozporządzenia).

Organ ponadto przekroczył, w ocenie skarżącego, delegację ustawową w § 11 pkt 6 - 7 Regulaminu, poprzez określenie treści protokołu odbioru technicznego przyłącza, jak również umożliwienie określenia zasad odbioru końcowego przyłącza w umowie o przyłączenie. Organ posługuje się pojęciem: "umowa o przyłączenie" jedynie we wskazanym przepisie, stanowiąc w § 9 pkt 1 Regulaminu, że "Przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej odbywa się na pisemny wniosek złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie".

Jednocześnie organ nie dopełnił delegacji ustawowej w Rozdziale 9 Regulaminu poprzez określenie sposobów wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Nie wiadomo zatem w jaki sposób odbiorcy usług mogą przekazać przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu informacje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są, zdaniem Sądu, uzasadnione.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.] [dalej: ustawa p.p.s.a.] sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie niestwierdzenia powyższych okoliczności skarga podlega oddaleniu (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] wynika, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a ponadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1437 z późn. zm.) [dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę]. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu - organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu. W myśl ust. 3 rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Ustęp 5 tego artykułu wymienia elementy treści regulaminu wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Artykuł 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 wskazanej ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Ponadto zauważyć należy, że wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części.

Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

W niniejszej sprawie M. S. podniósł szereg zarzutów, które Sąd w istotnej większości uznał za zasadne.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut skarżącego, wskazujący że Rada Gminy naruszyła art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w Rozdziale 8 Regulaminu. Stosownie do wskazanego przepisu, Rada ma obowiązek określenia w Regulaminie sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, natomiast w Rozdziale 8 wskazano jedynie sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług dostarczanej wody. Nie określono natomiast sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług w zakresie wprowadzanych do kanalizacji ścieków, jak również w żaden sposób nie wskazano sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania odpowiednich parametrów zarówno dostarczanej wody jak i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, w związku z czym nie wypełniono delegacji zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.

Sąd podziela również zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę w treści § 16 ust. 4-6 Regulaminu. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w § 16 ust. 6 Regulaminu stwierdzono, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża Gminę za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe stosując ceny ustalone w taryfie, może też zawrzeć umowę z Gminą, w której określone zostaną zasady rozliczeń za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe jak i inne cele wymienione w art. 22 ustawy. W analogicznym stanie faktycznym, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2020 r., II OSK 1943/18 stwierdził, że domniemywać należy, że przedmiotowa umowa obejmie jedynie niektóre, prawnie dozwolone kwestie związane z zapewnieniem wody na cele przeciwpożarowe. Tego rodzaju domniemanie nie jest jednak dozwolone w akcie prawa miejscowego, jakim jest regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy, który musi być aktem przejrzystym i jednoznacznym, a przede wszystkim zgodnym z upoważnieniem ustawowym, na podstawie którego jest wydawany. Zatem warunki dostawy wody na cele przeciwpożarowe powinny być uregulowane w samym regulaminie, a nie w umowie.

Jednocześnie należy wskazać, że prawidłowe jest stanowisko skarżącego wskazujące na niedopuszczalność powtórzenia lub modyfikacji w Regulaminie wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Z treści art. 22 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe, zatem Rada nie była upoważniona do normowania tej kwestii w Regulaminie. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika bowiem niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm ustawowych. Powtórzenie unormowania ustawowego w akcie prawa miejscowego, co do zasady, jest niedopuszczalne. Konsekwencją zaś dokonania takiego powtórzenia jest przyjęcie wystąpienia istotnego naruszenia prawa, co z kolei stanowić będzie podstawę do stwierdzenia nieważności przepisu prawa miejscowego. Zwrócić przy tym należy uwagę, że zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) [dalej: Zasady techniki prawodawczej], w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie zaś w akcie prawa miejscowego treści ustawy może bowiem wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa (por. wyroki NSA z 29 lipca 2020 r., II OSK 761/20; z 8 grudnia 2020 r., II OSK 1943/18).

Należy również stwierdzić brak podstawy prawnej do określenia w § 16 ust. 4 Regulaminu, że ilość wody pobieranej na cele przeciwpożarowe jest ustalana na podstawie pisemnych informacji składanych przez jednostki wymienione w ust. 3 na koniec kwartału kalendarzowego. Nie jest możliwe określenie ilości wody pobieranej na cele przeciwpożarowe, a jej zapewnienie jest obowiązkiem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Podobne wnioski należy wyciągnąć w stosunku do § 16 ust. 5 z którego wynika, że rozliczenia pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a Gminą Miasto Radomsko za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe dokonywane są co kwartał kalendarzowy. Z art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę ani z innych przepisów ustawy nie wynika podstawa prawna do określenia w Regulaminie terminów rozliczeń między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a Gminą. Analiza art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wskazuje, że rada gminy jest uprawniona jedynie do określenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a więc do określenia: kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać z wody na takie cele.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, Sąd podziela stanowisko skarżącego, że doszło do przekroczenia delegacji ustawowej w § 9 ust. 2 Regulaminu, w którym określono treść wniosku o przyłączenie do sieci. Zakres delegacji wynikającej z powołanego przepisu nie obejmuje uprawnienia do określenia w Regulaminie treści wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 grudnia 2017 r., VIII SA/Wa 460/17, wyrok WSA w Olsztynie z 9 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 150/19). Nie można jednak zgodzić się z zarzutem skarżącego, że Rozdział 5 Regulaminu nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Warunki przyłączania do sieci, wbrew temu co twierdzi skarżący, zostały w Regulaminie wskazane. W § 9 Regulaminu stwierdzono, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej odbywa się na pisemny wniosek złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie (ust. 1). Jeżeli istnieją techniczne możliwości świadczenia usług warunki techniczne przyłączenia do sieci są wydawane w terminie do 30 dni od złożenia wniosku wraz z kompletem załączników. W przypadkach szczególnie skomplikowanych termin ten może zostać przedłużony nie więcej jednak niż do 60 dni, o czym należy poinformować wnioskodawcę (ust. 3). Warunki techniczne przyłączenia do sieci powinny, w szczególności określać: 1) lokalizację nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie; 2) miejsce i sposób przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej; 3) zakres dokumentacji technicznej, którą opracowuje osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (ust. 4). W doktrynie prawa, H. Palarz w publikacji dotyczącej przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej (H. Palarz, Przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, Aspekty prawne, LEX, 2015) wskazuje, że w rozdziale poświęconym warunkom przyłączania zamieszcza się zazwyczaj informacje, że przyłączenie następuje na pisemny wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie wraz z załącznikami, a przedsiębiorstwo określa wówczas "warunki przyłączenia", albo podobnie nazwany dokument. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, kwestie dotyczące warunków przyłączania do sieci zostały w Regulaminie określone w sposób wystarczający.

Jednocześnie Sąd zauważa, że Rada błędnie zatytułowała rozdział 5 Regulaminu wskazując na "warunki przyłączenia", podczas gdy przepis art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę mówi o "warunkach przyłączania do sieci". W tym miejscu należy stwierdzić, że "warunki przyłączenia" stanowią pojęcie odmienne od "warunków przyłączania". Pierwsze ze wskazanych pojęć odnosi się do konkretnych warunków wydanych dla danego przyłącza, drugie zaś odnosi się do ogólnych, abstrakcyjnych warunków (możliwości) przyłączania do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, które nie odnoszą się do jakiegokolwiek konkretnego podmiotu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 2 listopada 2020 r., II SA/Bd 606/20).

W ocenie Sądu należy również podzielić zarzut skarżącego odnoszący do naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę § 6 i 7 Regulaminu, określającego elementy jakie powinny zawierać: wniosek o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym oraz wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z osobą korzystającą z lokalu. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. W świetle powyższego przepisu jedynym wymogiem dotyczącym wniosku o zawarcie umowy jest obowiązek zachowania formy pisemnej takiego wniosku. Nie jest zatem dopuszczalne, aby rada wprowadzała w akcie prawa miejscowego dodatkowe elementy, od istnienia których uzależniałaby przyjęcie takiego wniosku do realizacji. Natomiast wskazane w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć jako określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, czyli takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Zakres delegacji ustawowej nie obejmuje uprawnienia do określenia w Regulaminie treści wniosku (por. wyroki WSA w Olsztynie z 20 sierpnia 2020 r., II SA/Ol 217/20, WSA w Kielcach z 11 marca 2021 r., I SA/Ke 54/21). Określenie w regulaminie treść wniosku o zawarcie umowy stanowi jednocześnie ingerencję Rady w treść stosunków umownych między odbiorcą usług z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. W związku z tym, należy stwierdzić, że regulacja § 6 i 7 Regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.

Sąd podziela również stanowisko skarżącego, który prawidłowo zarzucił niewyczerpanie przez Radę Miejską w Radomsku delegacji ustawowej wyrażonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Poza wskazanymi powyżej § 6 i 7, Regulamin w Rozdziale 3 Regulaminu zatytułowanym "Szczególne warunki i tryby zawierania umów z odbiorcami usług" zawiera jedynie § 5 stwierdzający, że w terminie 14 dni od dnia złożenia przez przyszłego odbiorcę usług wniosku o zawarcie umowy, o którym mowa w § 6 niniejszego regulaminu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne sporządza i przedkłada przyszłemu odbiorcy usług projekt umowy o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzanie ścieków. Należy w tym miejscu wskazać, że Regulamin powinien określać w sposób szczegółowy zarówno warunki, od których uzależnione jest zawarcie umowy objętej materią Regulaminu, ale i sposób w jaki dochodzi do zawarcia takiej umowy w zależności od podmiotu z którym umowa jest zawierana, jej przedmiotu oraz ewentualnych okoliczności szczególnych, wynikających ze specyfiki tego rodzaju umów. Tymczasem Rada Miejska w Radomsku w lapidarny sposób określiła jedynie procedurę sporządzenia projektu umowy, którą powierzyła wyłącznie przedsiębiorstwu, pomijając jednocześnie prawa podmiotu zainteresowanego jej zawarciem do uczestniczenia w procesie kształtowania umowy. Stanowi to, w ocenie Sądu, naruszenie cywilnoprawnej zasady swobody zawierania umów wynikającą z art. 3531 kodeksu cywilnego. Przytoczona regulacja Regulaminu nie uwzględnia w żaden sposób stanowiska odbiorcy usług poprzez umożliwienie wnoszenia uwag, proponowania innych rozwiązań lub negocjacji. Zdaniem Sądu, zakwestionowany paragraf Regulaminu pozwala przedsiębiorstwu na władcze rozstrzyganie w kwestii warunków zawierania umów, co jest w sposób jednoznaczny sprzeczne z upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, z którego wynika, że o warunkach zawarcia umowy rozstrzyga Rada mocą przepisów Regulaminu (por. wyroki WSA w Opolu z 6 grudnia 2018 r., II SA/Op 383/18, z 18 grudnia 2019 r., I SA/Op 396/19).

Odnosząc się do zarzutu niewypełnienia delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę w § 3 Regulaminu, sąd stwierdził, że § 3 pkt 3 określający wymagania jakim powinna odpowiadać woda przeznaczona do spożycia przez ludzi, stanowi powtórzenie regulacji zawartej w tabeli nr 2 (wymagania organoleptyczne i fizykochemiczne), część C (parametry wskaźnikowe) załącznika nr 1 (parametry i wartości parametryczne, jakim powinna odpowiadać woda) rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 2294). W § 3 pkt 3 Regulaminu określono bowiem, że w zakresie dostarczania wody przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane zapewnić dostawę wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi o jakości i parametrach nieprzekraczających wymienionych wartości: żelazo 200µg Fe/l; mangan 50 µg Mn/l; jon amonowy 0,50 mg NH4+/l; azotany 50mg NO3-/l; azotyny 50mg NO2-/l; barwa akceptowalna przez konsumentów i bez nieprawidłowych zmian, mętność akceptowalna przez konsumentów i bez nieprawidłowych zmian, zalecany zakres wartości do 1,0 NTU; pH 6,5-9,5. W tym miejscu ponownego podkreślenia wymaga fakt, że Regulamin powinien określać wyłącznie to, co wynika z delegacji ustawowej i nie powinien powtarzać przepisów ustawy i wprowadzać chaosu prawnego. W związku z tym również § 3 pkt 3 Regulaminu narusza § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej.

Należy zauważyć również, że przepisy wskazanego Rozporządzenia wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, co jednakże nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a tym samym braku konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów wskazanego rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest natomiast określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić lub nie zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych. (por. wyroki NSA z 7 lipca 2020 r., II OSK 536/20, z 14 czerwca 2021 r., III OSK 3279/21).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, należy wypowiedzieć się w podobnym tonie jak w przypadku naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że doszło do przekroczenia delegacji ustawowej w § 11 ust. 7 Regulaminu, w którym określono treść protokołu technicznego. Art. 19 ust. 5 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wskazuje na konieczność określenia w regulaminie sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. Zakres tej delegacji nie obejmuje jednakże uprawnienia do określenia w Regulaminie treści protokołu odbioru technicznego przyłącza.

Jednocześnie podnieść należy, że stwierdzenie w § 11 ust. 6 Regulaminu, że odbiór końcowy dokonywany jest na podstawie końcowego protokołu odbioru technicznego według zasad określonych w warunkach przyłączenia do sieci, względnie w umowie o przyłączenie również stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Zgodnie z powołanym przepisem rada gminy upoważniona jest do określenia w regulaminie dostarczania wody odprowadzania ścieków sposobu wykonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza. Oznacza to, że to wyłącznie rada gminy jest kompetentna do unormowania tego typu spraw i nie może przekazywać uprawnienia określania zasad odbioru końcowego na rzecz innego podmiotu.

Sąd uwzględnił również zarzut niewypełnienia delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę w Rozdziale 9 Regulaminu. Zgodnie z powołanym artykułem w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków należy określić standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Stwierdzić należy, że w Rozdziale 9 zatytułowanym "Standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków" Rada nie określiła sposobów wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. W § 13 Regulaminu stwierdzono, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane do udzielania odbiorcom usług wszelkich istotnych informacji w szczególności dotyczących: 1) prawidłowego sposobu wykonywania przez odbiorcę usług umowy o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzanie ścieków; 2) występujących zakłóceń w dostawach wody i/lub odprowadzaniu ścieków, w tym o planowanych przerwach w świadczeniu usług; 3) występujących awariach urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Rada określiła jedynie obowiązek udzielania odbiorcom usług informacji, wskazując przykładowo ich zakres, lecz nie wskazała sposobu w jaki dana informacja powinna być zakomunikowana. Jednocześnie organ nie określił sposobu w jaki odbiorca usług może przekazać przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wskazane w art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę informacje. W związku z powyższym nie wypełniono delegacji zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę w § 5 oraz § 9 ust. 1 Regulaminu, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego. W § 5. Regulaminu stwierdzono, że w terminie 14 dni od dnia złożenia przez przyszłego odbiorcę usług wniosku o zawarcie umowy, o którym mowa w § 6 niniejszego regulaminu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne sporządza i przedkłada przyszłemu odbiorcy usług projekt umowy o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzanie ścieków. Natomiast § 9 ust. 1 stwierdza, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej odbywa się na pisemny wniosek złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie. Wbrew temu co twierdzi skarżący, takie sformułowanie treści Regulaminu nie oznacza, że każdy ma prawo do ubiegania się o przyłączenie do sieci oraz wystąpienia z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy i w konsekwencji zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością skarżącego. Skoro ustawodawca w art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wskazał, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oznacza to, że nie z każdym może być zawarta umowa, a jedynie z osobą, która dysponuje tytułem prawnym do korzystania z nieruchomości bądź osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Taka regulacja ma na celu wykluczenie możliwości podłączenia nieruchomości do sieci na wniosek osoby nieposiadającej żadnego tytułu do nieruchomości i nie będącej jej posiadaczem, czy też zawarcia z taką osobą umowy (por. wyrok WSA w Kielcach z 19 sierpnia 2020 r., II SA/Ke 372/20). Powtórzenie regulacji art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę w Regulaminie powodowałoby wprowadzenie niepotrzebnego chaosu prawnego i skutkowałoby naruszeniem § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej.

Reasumując, zakres naruszeń prawa, których dopuściła się Rada Miasta Radomska podejmując zaskarżoną uchwałę, a w szczególności ilość istotnych naruszeń przepisów ustawy zobowiązywały Sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieważności Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Radomsko stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku). Pozostawanie bowiem w obrocie prawnym zaskarżonego regulaminu z pominięciem uznanych za nieważne postanowień nie pozwalałoby na skuteczne jego funkcjonowanie. Innymi słowy zaskarżony regulamin bez pominiętych postanowień nie regulowałaby właściwego zakresu regulacji dotyczącej dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu od skargi (300 zł).

B.A.