Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1215/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
article: art. 10 ust.1 pkt 2, art. 4
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3   -   ochrona własności
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2007 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 408/06 w sprawie ze skargi B. F. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 408/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. F. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru działek położonych w rejonie ulicy [...] w P., gmina K.

Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż w skardze z dnia 26 maja 2006 r. B. F. stwierdził, iż treść zaskarżonej uchwały narusza jego prawo własności, gdyż ustalenie w zatwierdzonym tą uchwałą planie zagospodarowania przestrzennego lokalizacji drogi [...] w zakresie w jakim przylega ona do nie objętej tym planem, działki nr [...], powoduje, iż droga ta zostaje połączona z istniejącą na tej działce utwardzoną drogą gruntową, używaną obecnie wyłącznie przez niego oraz jego rodzinę. Droga ta, wskutek zaplanowanego przebiegu drogi [...], będzie stanowiła alternatywny dojazd do osiedla mieszkaniowego, planowanego na terenie, dla którego został uchwalony plan. Skarżący dodał, iż w jego opinii nie jest możliwe skuteczne zabezpieczenie jego prawa własności przed działaniami osób chcących skorzystać z takiego alternatywnego dojazdu, ponieważ w sytuacji naruszania przez te osoby jego prawa nie będzie w stanie wyegzekwować swych roszczeń opartych na przepisie art. 222 § 2 k.c., gdyż nie będzie możliwe ani ustalenie osób korzystających z drogi dojazdu do planowanego osiedla ani faktyczna egzekucja tych roszczeń. W ocenie skarżącego, jedynym sposobem zabezpieczenia jego interesów jest w zaistniałej sytuacji dokonanie stosownych zmian w planie zagospodarowania przestrzennego, tj. wyeliminowanie, zbędnego z punktu widzenia komunikacji, fragmentu projektowanej drogi [...]. Skarżący zauważył jednocześnie, iż obecny kształt drogi [...] rodzi ponadto uzasadnione obawy, że w przyszłości planowane jest urządzenie na jego działce drogi gminnej, czemu zdecydowanie się sprzeciwia.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, iż uchwalając przedmiotowy plan, działała w granicach, przysługującego gminie władztwa planistycznego. Odnosząc się do zarzutów skargi Rada wyjaśniła natomiast, iż zgodnie z zapisem w karcie terenu [...], dla symbolu [...] ustalono następujące zasady zagospodarowania: "teren przeznaczony na pas drogowy projektowanej drogi gminnej dla obsługi zabudowy na wydzielonych działkach budowlanych w granicach obszaru [...]". Zaznaczyła przy tym, iż działka nr [...], znajdująca się poza granicami planu, w wyniku jego uchwalenia nie zmieniła dotychczasowego statusu działki rolnej i w związku z tym nie przewiduje się obecnie żadnych zmian w sposobie jej użytkowania. Wskazała ponadto, że projektowana droga [...] stanowi na samym krótkim odcinku włączenia, rezerwę terenu dla perspektywicznego skomunikowania terenów aktualnie rolniczych, w przypadku gdyby w przyszłości miała nastąpić zmiana ich przeznaczenia na cele budowlane. Do tego czasu, zgodnie z zapisem w planie, obsługiwać będzie wyłącznie zabudowę na terenie [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie na wstępie wskazał, iż kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), należy dowieść, iż zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stwierdził, iż uchwała zaskarżona w niniejszej sprawie, kształtując sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z działką należącą do skarżącego, wpłynęła na sposób użytkowania nieruchomości stanowiącej jego własność, naruszając tym samym jego interes prawny. Ustalenia zatwierdzonego nią planu spowodowały bowiem, iż na granicy działki skarżącego (wykorzystywanej w tej części jako droga gruntowa) z działką objętą postanowieniami tego planu kończy się fragment drogi oznaczonej symbolem [...], co stwarza potencjalną możliwość naruszenia własności skarżącego oraz powoduje, że w przyszłości przedłużenie drogi [...] zostanie najprawdopodobniej poprowadzone przez należącą do niego nieruchomość. Sąd I instancji wskazał jednocześnie, iż w odniesieniu do naruszenia interesu prawnego podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II OSK 934/06.

Pomimo powyższego, brak jest jednak w ocenie Sądu I instancji podstaw do wzruszenia zaskarżonej uchwały, gdyż nie narusza ona obiektywnego porządku prawnego. Sąd zauważył, iż uchwała podjęta została na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), które znalazły zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), i z zachowaniem określonej w tej ustawie procedury.

Wskazał jednocześnie, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy, co oznacza, że gmina posiada w tym zakresie władztwo planistyczne. Powołana ustawa nie wskazuje przy tym jak daleko gmina może ingerować w prawo własności terenów znajdujących się na jej obszarze, co nie oznacza jednak, iż może ona w sposób dowolny ustalać przeznaczenie i zasady ich zagospodarowania. Gmina w tej działalności jest bowiem ograniczona przepisami Konstytucji RP i ustaw. Stosownie do art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie ulega zatem wątpliwości, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może w istotny sposób ograniczać prawo własności i z tego powodu musi podlegać ocenie pod kątem zgodności z takimi przepisami Konstytucji RP, jak art. 64 i art. 31 ust. 3. Przepisy te, po pierwsze, stanowią podstawę zaliczenia własności do praw konstytucyjnych (art. 64 ust. 1), a po drugie, określają warunki (formalne i materialne) ograniczenia tego prawa (art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3).

W ocenie Sądu, formalny wymóg ograniczenia prawa własności w drodze ustawy w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest spełniony, gdyż ograniczenie prawa własności, bezpośrednio wprawdzie wynikające z planu miejscowego, a więc aktu nie będącego ustawą, znajduje oparcie w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zaś chodzi o materialne wymogi ograniczenia tego prawa to powinny być one oceniane z uwzględnieniem szczegółowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestionowane przez skarżącego ustalenia przyjęte w tym planie nie stanowiły natomiast, w ocenie Sądu, ingerencji w sferę interesów prawnych lub uprawnień skarżącego nadmiernie, bądź z naruszeniem przepisów szczególnych. Rada Gminy, ustalając przebieg drogi [...] w sposób ograniczający prawo własności skarżącego, nie przekroczyła bowiem swych uprawnień, wynikających z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz granic zakreślonych przepisami Konstytucji RP.

Sąd I instancji zauważył, iż w świetle art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Gminy, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest uprawniona do tego aby, po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, zadecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę nowych ulic, które utworzą prawidłową sieć komunikacji. Konieczność urządzania nowych dróg, umożliwiających należyte funkcjonowanie i przemieszczanie się podmiotów na terenie gminy, a co za tym idzie przeznaczanie na ten cel terenów w planie zagospodarowania przestrzennego, mieści się w granicach zakreślonych treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przeznaczanie określonych gruntów pod drogi publiczne służy bowiem bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu. Droga [...] jest natomiast, zdaniem Sądu, konieczna dla właściwej obsługi komunikacyjnej działek budowlanych znajdujących się w granicach obszaru planu oznaczonego symbolem [...]. Kwestionowany przez skarżącego odcinek tej drogi służy temu celowi, ponadto stanowi rezerwę terenu dla perspektywicznego skomunikowania terenów aktualnie rolniczych w przypadku gdyby w przyszłości miała nastąpić zmiana ich przeznaczenia na cele budowlane, z terenami objętymi ustaleniami przedmiotowego planu. W ocenie Sądu, Rada Gminy, kształtując w ramach władztwa planistycznego przeznaczenie terenów na danym obszarze może, a nawet powinna brać pod uwagę takie rozwiązania, które w przyszłości pozwolą na spójne zagospodarowanie większego obszaru należącego do gminy, a więc także uwzględniające dalsze plany rozwoju jej sieci komunikacyjnej. Może więc, przy ustalaniu terenów przeznaczonych pod drogi, projektować także takie ich odcinki, które stanowić będą "rezerwę terenu dla perspektywicznego skomunikowania terenów". Takie zaplanowanie układu dróg umożliwia bowiem zachowanie ładu przestrzennego na już zagospodarowanym terenie, w sytuacji gdy w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego dalszy teren, przyległy do obecnie objętego ustaleniami planu, koniecznym stanie się urządzenie dalszego odcinka drogi [...] w celu należytego skomunikowania obu tych obszarów. Sąd I instancji zauważył jednocześnie, iż planowane przez gminę w przyszłości ewentualne urządzenie na nieruchomości skarżącego drogi publicznej, stanowiącej przedłużenie drogi [...], będzie musiało odbyć się z jego udziałem. W postępowaniu tym będzie mógł zatem bronić swoich praw oraz w przypadku przejęcia jego działki przez gminę pod drogę uzyskać stosowne odszkodowanie.

Sąd wskazał ponadto, iż oceniając zasadność skargi, miał również na uwadze to, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia planu nie dają żadnych uprawnień osobom trzecim do korzystania z należącej do niego drogi gruntowej, urządzonej na jego terenie. Ustalenia te także wbrew twierdzeniom zawartym w skardze nie pozbawiają skarżącego możliwości należytej obrony jego prawa własności, która może polegać nie tylko na działaniach opartych na przepisie art. 222 § 2 k.c., ale również na faktycznym odgrodzeniu jego nieruchomości od działki zajętej pod drogę [...]. Ustalenia te nie zmieniają przeznaczenia działki stanowiącej własność skarżącego. Tym samym wykorzystywanie należącej do niego gruntowej drogi przez osoby trzecie w celu dojazdu do planowanego osiedla, bez jego zgody, będzie stanowiło działanie bezprawne. Zdaniem Sądu niezasadny jest także zarzut skargi, zgodnie z którym część opisowa planu sprzeczna jest z częścią graficzną.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną złożył, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, B. F. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jako podstawę skargi kasacyjnej, skarżący wskazał naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 64 i art. 33 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na przyjęciu, iż w świetle tych norm ograniczenie prawa własności skarżącego w sposób określony w zaskarżonej uchwale jest dopuszczalne i uzasadnione,

art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na uznaniu, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego co do przebiegu spornego fragmentu drogi [...] są uzasadnione potrzebami gminy oraz wchodzą w zakres jej władztwa planistycznego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po uprzednim przedstawieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy, skarżący podniósł, iż nie kwestionuje ustawowego uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia terenów leżących w jej granicach. Zauważył jednak, iż władztwo gminy nie ma charakteru nieograniczonego. Analizując przepisy Konstytucji RP, określające ochronę prawa własności oraz dopuszczalne granice jego ograniczenia, jak i przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, można bowiem dojść do wniosku, iż jedną z zasad jaką powinna się kierować gmina przy ustalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zasada proporcjonalności polegająca na konieczności wyważenia interesów jakie przemawiają za naruszeniem w określony sposób interesu jednostki. Skarżący zauważył, iż z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko gdy są konieczne dla określonych w tymże przepisie sytuacji. W art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca również upoważnił do dokonywania działań planistycznych "(...) w zależności od potrzeb (...)".

Powyższe oznacza natomiast, że przy niewątpliwym ograniczeniu prawa własności skarżącego gmina powinna była dokonać oceny, czy istotnie takie zaprojektowanie fragmentu drogi [...] jest uzasadnione ze względu na interesy przyszłych mieszkańców terenu [...] oraz przyszłych mieszkańców terenów nie objętych planem. W ocenie skarżącego, kwestionowany fragment drogi [...] nie jest uzasadniony w świetle zasady proporcjonalności. Jak bowiem wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaprojektowany układ dróg, bez tego fragmentu drogi, w pełni zaspokaja potrzeby przyszłych mieszkańców terenów objętych planem albowiem przewiduje swobodny dojazd do wszystkich fragmentów nieruchomości oraz połączenie z ul. [...] przy pomocy dwóch skrzyżowań. Urządzenie tego fragmentu drogi nie ma też na celu istotnego ułatwienia komunikacji do terenów w południowo-wschodniej części obszaru objętego planem, przyległych do jego działki, a znajdujących się pomiędzy częścią drogi [...] równoległą do ul. [...], a granicą jego działki, gdyż dostęp taki umożliwia bez żadnych problemów część drogi [...] równoległa do ul. [...]. Oznacza to, iż obecnie nie ma żadnych uzasadnionych podstaw, z punktu widzenia sprawności komunikacji, dla takiego ukształtowania projektowanej drogi [...] w kwestionowanym przez skarżącego fragmencie tej drogi jak uczyniono to w planie. Skarżący podniósł jednocześnie, iż na jego działce, do której dochodzi kwestionowany fragment drogi [...], tj. tzw. "sięgacz", jest urządzona droga gruntowa, co faktycznie powoduje urządzenie skrzyżowania i umożliwia w sposób łatwy korzystanie z tej drogi wszystkim użytkownikom drogi [...]. Możliwości ochrony swych praw przez skarżącego w trybie art. 222 § 2 k.c. będzie w tych warunkach wyłącznie iluzoryczna.

W ocenie skarżącego, Sąd I instancji nie sprostał zadaniu należytej oceny zasady proporcjonalności, a wręcz przy swych rozważaniach kwestię tę pominął. W kontekście bowiem wskazanych w petitum skargi przepisów należy ocenić, czy tak istotne ograniczenie jego prawa własności jest uzasadnione interesami innych podmiotów. Przy analizie proporcji interesów przemawiających za ustaleniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego spornego fragmentu drogi [...] z jego interesem nie sposób pominąć również wyartykułowanego przez gminę zamiaru przeprowadzenia przez jego działkę drogi do dalszych terenów, aktualnie rolniczych, położonych w południowo-zachodniej części wsi P. Jeżeli bowiem kwestionowany fragment drogi [...] ma stanowić część drogi łączącej teren [...] i ul. [...] z dalszymi terenami to można w sposób wysoce prawdopodobny przyjąć, iż przyszłym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tychże terenów jego nieruchomość zostanie wydzielona pod drogę publiczną, co w świetle aktualnego brzmienia art. 98 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami spowoduje szybkie jego wywłaszczenie. W konsekwencji, już w tym momencie gmina powinna rozważyć dolegliwość i rozmiar naruszenia interesu skarżącego. Działania takie powinny zmierzać do zminimalizowania naruszenia jego prawa własności, co może mieć postać np. takiego zaplanowania drogi, aby nie przebiegała ona przez środek jego nieruchomości, a np. po jej granicy. Skarżący zaznaczył jednocześnie, iż np. w północno-wschodniej części terenu [...] inny "sięgacz", jak wynika z załącznika do planu, połączony jest z fragmentem, który albo stanowi już albo ma stanowić drogę, a zatem logicznie wpisuje się w ład przestrzenny, czego nie można stwierdzić w odniesieniu do kwestionowanego przez niego fragmentu drogi. Dodał też, iż przyszłe ewentualne planowanie drogi na jego nieruchomości będzie opierać się na obecnym planie, odwołując się do ustalonego w nim układu komunikacyjnego, wobec czego jego pozycja jako właściciela nieruchomości co do możliwości obrony swych praw będzie w tym postępowaniu słabsza.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Rada Gminy, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W niniejszej sprawie, podstawę, na której oparta została skarga kasacyjna uznać należy za nieusprawiedliwioną.

Po pierwsze, wskazać należy, iż oparta ona została na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważyć jednak należy, iż w świetle tego przepisu naruszenie prawa materialnego może przybrać kilka postaci, może polegać bowiem na błędnej wykładni, czyli mylnym zrozumieniu treści normy prawnej, niewłaściwym zastosowaniu, czyli wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznie określonej normie prawnej, bądź też zarówno na błędnej wykładni przepisu, jak i niewłaściwym w jej konsekwencji jego zastosowaniu. Przyjmuje się również, że naruszenie prawa materialnego może polegać ponadto na niezastosowaniu w sprawie przepisu prawa, który powinien być w niej zastosowany. W niniejszej sprawie, autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 64 i art. 33 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie wskazał natomiast jaką formę naruszenia powołanych przepisów zarzuca Sądowi I instancji. Już zatem tylko ta okoliczność, przy bardziej rygorystycznym podejściu do wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, mogłaby stanowić podstawę do uznania, że zarzuty postawione w ramach tej podstawy są nieskuteczne. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnej konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej oraz wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Po drugie, wskazać należy, iż w świetle do art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstawy kasacyjnej, lecz również uzasadnienie, w którym autor skargi powinien wskazać argumenty świadczące o zasadności podniesionych w ramach tej podstawy zarzutów. Brak uzasadnienia podstawy kasacyjnej, czy też uzasadnienie, które nie odnosi się do wskazanego w jej podstawie jako naruszonego przepisu prawa, czyni podniesione w jej ramach zarzuty bezskutecznymi. W niniejszej sprawie, pozbawionym uzasadnienia jest zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W jego ramach skarżący nie kwestionuje bowiem ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, lecz ustalenia dotyczące układu komunikacyjnego, w szczególności zaś zasadność ustalonego w planie przebiegu kwestionowanego przez niego odcinka drogi [...]. W ocenie skarżącego, ustalenia w tym zakresie podjęte zostały bowiem z przekroczeniem przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego, bez uwzględnienia przy ich podejmowaniu interesu prawnego skarżącego. W oparciu o treść uzasadnienia skargi kasacyjnej można przypuszczać zatem, że skarżącemu chodziło w istocie o naruszenie przepisu art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na związanie przy rozpoznawaniu sprawy granicami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do interpretowania intencji skarżącego co do podstaw skargi i w tym zakresie do ich precyzowania lub uzupełniania. Przede wszystkim jednak, Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy zbadać, czy w procesie wydawania zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia niewskazanego wyraźnie w skardze kasacyjnej przepisu prawa. W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uznać należy z przyczyn wskazanych wyżej za nieskuteczny.

Na marginesie zauważyć ponadto należy, iż spór co do potrzeby wytyczenia kwestionowanego przez skarżącego odcinka drogi [...] w sposób ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest w istocie sporem co do wykładni, czy też stosowania przepisów prawa materialnego, lecz sporem o fakty, które uzasadniają lub nie takie, a nie inne ustalenie przebiegu tej drogi. Skoro natomiast skarżący kwestionował w niniejszej sprawie przyjęte do wyrokowania przez Sąd I instancji ustalenia co do konieczności urządzenia drogi [...] w kształcie nadanym jej w planie, które uzasadniały w ocenie Sądu postawienie interesu publicznego ponad interesem skarżącego, to powinien oprzeć skargę kasacyjna na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Po trzecie, odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów Konstytucji RP, na wstępie wskazać należy, iż art. 33 Konstytucji RP, stanowiący o równouprawnieniu kobiet i mężczyzn, a więc odnoszący się do materii nie mającej żadnego związku z niniejszą sprawą, składa się wyłącznie z ust. 1 i ust. 2. Zarzut jego naruszenia nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony. Nawet jednak przy uznaniu, że błąd w numeracji przepisu, którego naruszenie skarżący zarzuca Sądowi I instancji, jest zwykłym błędem pisarskim, gdyż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odwołuje się już nie do art. 33 ust. 3, lecz do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, to i tak, stwierdzić należałoby, iż podstawa kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP jest nieusprawiedliwiona. Wprawdzie bowiem prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), lecz nie jest prawem bezwzględnym i w określonych w Konstytucji RP sytuacjach może doznawać ograniczeń. Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Stosownie też do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 214/05 i z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 319/05). W niniejszej sprawie przepisami takimi były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), w oparciu o które podjęta została zaskarżona uchwała. Przepisy tej ustawy upoważniały bowiem gminę do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które dokonywane było w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy), dopuszczając w konsekwencji możliwość ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej, które powołując się na wskazane wyżej przepisy Konstytucji RP kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu mogłyby być uznane za uzasadnione, wyłącznie wówczas, gdyby skarżący zarzucił skutecznie przekroczenie przez gminę w tym zakresie władztwa planistycznego, czyli uprawnienia, o którym stanowi art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie może być bowiem wykonywane dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie nie jest nieograniczona. W konsekwencji wprowadzane przez gminę ograniczenia praw powinny pozostawać w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W niniejszej sprawie, Sąd I instancji uznał, że gmina działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego i przy opracowywaniu omawianego planu dochowała obowiązujących przepisów. Skarżący nie zakwestionował jednak przyjętych przez ten Sąd ustaleń w tym zakresie w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W konsekwencji, zarzuty podniesione przez skarżącego w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać należy za nieskuteczne. Zgodnie bowiem z już utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, które legły u podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji, gdyż taka próba mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.