Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 748/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 w zw. z art. 55
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Jerzy Bujko /spr./ Marek Gorski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1041/05 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w G. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie kar z tytułu nielegalnego użytkowania Centrum Wystawienniczo – Handlowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1041/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę T. Sp. z o.o. w G., na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...], w przedmiocie kar z tytułu nielegalnego użytkowania Centrum Wystawienniczo-Handlowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zaskarżonym postanowieniem wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia Spółki z o.o. T. w S. z siedzibą w G., Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. z dnia [...] maja 2005 r. znak: [...], nakładające na Spółkę z o.o. T. karę w wysokości 212 500,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania Centrum Wystawienniczo-Handlowego T., znajdującego się w S. przy ul. H. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż w związku ze złożonym w dniu 31 marca 2005 r. przez inwestora - Spółkę z o.o. T. wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie wybudowanego Centrum Wystawienniczo-Handlowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu 11 kwietnia 2005 r. przeprowadził obowiązkową kontrolę inwestycji. W wyniku kontroli stwierdzono, iż inwestycja, w skład której wchodzi obiekt centrum handlowego wraz z infrastrukturą techniczną i murami oporowymi, zaliczony do kategorii XVII oraz wolnostojące urządzenia reklamowe trwale związane z gruntem – kategorii VIII - została zbudowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 5 sierpnia 2004 r. Nr [...]. W czasie kontroli stwierdzono, iż inwestor rozpoczął użytkowanie obiektu z naruszeniem art. 54 i art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W oparciu o poczynione ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., w dniu 5 maja 2005 r. wydał na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, postanowienie o wymierzeniu grzywny.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Spółka z o.o. T. podnosząc, iż użytkowanie obiektu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie nastąpiło wskutek ignorowania przepisów, lecz wskutek przedłużenia procesu inwestycyjnego, spowodowanego wadą, jaką posiadał nabyty od miasta teren, który należało rozminować. Skarżąca przystąpiła wcześniej do użytkowania obiektu, aby wywiązać się z terminów określonych w umowach podpisanych z najemcami powierzchni wystawienniczo handlowych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowane art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który nie przewiduje kary za nielegalne użytkowanie obiektów zaliczonych do kategorii VIII oraz przepisu art. 57 ust. 7 i art. 59f tej ustawy, poprzez naliczenie kary za nielegalne użytkowanie całego obiektu, podczas gdy użytkowano tylko jego część. Zdaniem skarżącej organ I instancji niewłaściwie ustalił stan faktyczny sprawy, w szczególności nie ustalił jaka część obiektu była użytkowana przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co ma wpływ na wysokość wymierzonej kary. Ponadto uzyskana przez skarżącą decyzja o pozwoleniu na budowę obejmowała jedynie obiekt centrum handlowego kategorii XVII, nie zaś budowlę kategorii VIII, w związku z czym kara za jej użytkowanie została wymierzona bezprawnie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji lub uchylenia zaskarżonego postanowienia i orzeczenia co do istoty sprawy.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił zażalenia.

Zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczania zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. W przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, zastosowanie ma przepis art. 57 ust. 7 powołanej ustawy, który stanowi, iż właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar , o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wymierzona zaskarżonym postanowieniem kara została obliczona na podstawie art. 59f ust. 1. W decyzji przedstawiono wyliczenie obu kar, które zgodnie z art. 59f ust. 4 ustawy zostały zsumowane. Organ podkreślił, że w myśl art. 59f ustawy przy obliczaniu kar stosuje się współczynnik odpowiadający kubaturze całego obiektu, nie zaś nielegalnie użytkowanej części. Przedłużenie procesu inwestycyjnego nie upoważniało inwestora do przystąpienia do użytkowania z naruszeniem art. 54 i 55 powołanej ustawy.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Sp. z o.o. T., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 ust 7 w zw. z art. 59f ust 1 i 3 oraz art. 54 i art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz stwierdzenie nieważności postanowienia je poprzedzającego w części dotyczącej nałożenia na skarżącego kary pieniężnej z tytułu przystąpienia do użytkowania urządzenia zaliczonego o kategorii VIII, jako wydanego bez podstawy prawnej, a w pozostałej części o jego uchylenie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w odniesieniu do wolnostojącego urządzenia reklamowego nie może być mowy o naruszeniu art. 54 i 55 Prawa budowlanego, albowiem wybudowanie takiego obiektu nie wymaga ani uzyskiwania pozwolenia na budowę, ani też decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Obowiązek złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, którego podstawą jest art. 54 ustawy dotyczy wyłącznie takich obiektów budowlanych, na których wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych. Ustanowiony w art. 55 ustawy wymóg przystąpienia do użytkowania dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, dotyczy wyłącznie kategorii obiektów budowlanych wymienionych w tym przepisie. W przypadku wolnostojącego urządzenia reklamowego, uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie jest wymagane. Uzyskane przez skarżącego pozwolenie na budowę nie obejmowało uprawnienia do budowy obiektów kategorii VIII obejmującej "inne budowle". Z tego powodu karę z tytułu przystąpienia do użytkowania wolnostojącego urządzenia reklamowego uznać należy za nielegalną. Zdaniem skarżącego stanowisko organu, iż przy obliczaniu kar stosuje się współczynnik odpowiadający kubaturze całego obiektu, nie zaś nielegalnie użytkowanej części jest sprzeczne z brzmieniem art. 57 ustawy Prawo budowlane. Dokonana przez organ interpretacja tego przepisu czyni rozróżnienie pomiędzy stanami faktycznymi opisanymi w tym przepisie bezprzedmiotowym. Zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, przy ustalaniu wysokości kary na podstawie art. 59f, pod uwagę należy brać m. in. wielkość powierzchni lub kubatury całego obiektu albo jego części – w zależności od tego, której z tych wielkości dotyczy naruszenie. Podniesiono, że ani w treści zaskarżonego postanowienia, ani w protokole z kontroli, nie wykazano wielkości części obiektu budowlanego, którą skarżący użytkował przed otrzymaniem pozwolenia na użytkowanie. Nie jest więc możliwe ustalenie, na jakiej podstawie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że nielegalnie użytkowana przez skarżącego część obiektu budowlanego ma kubaturę powyżej 10.000 m3, a o przyjęciu takiej wielkości obszaru świadczy wykorzystany przy obliczaniu kary współczynnik wynoszący 2,5. Podniesiono, że jeżeli takich ustaleń nie przeprowadzono, to brak jest podstaw do uznania, że doszło do naruszenia prawa w rozmiarze wskazanym w treści postanowienia i znajdującym odzwierciedlenie w wysokości wymierzonej kary.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za nieuzasadnioną.

W motywach uzasadnienia Sąd podał, iż skarżący słusznie stwierdził, że roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, w myśl art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich rozpoczęcia, ale przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd podniósł, iż w przepisach tych chodzi o roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych na istniejących obiektach. Wolnostojące urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem, z jakim mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, jest budowlą wymienioną w art. 3 pkt 3 powołanej ustawy, zaliczoną do kategorii VIII, na której budowę wymagane jest pozwolenie właściwego organu i nie zostało ono w wymienione w art. 29 ust. 1 wymieniającym budowle niewymagające pozwolenia na budowę. Sąd podniósł, iż pozwolenie takie zostało wydane. Obiekt ten określony jako "znak reklamowy" był ujęty w projekcie budowlanym dotyczącym tej inwestycji, zaś wydane pozwolenie na budowę obejmowało "Centrum Wystawienniczo-Handlowe (...) wraz z infrastrukturą techniczną, murami oporowymi oraz znakiem reklamowym". Skoro wolnostojące urządzenie reklamowe stale związane z gruntem jest budowlą, to do obiektu tego również ma zastosowanie art. 54 ustawy, który stanowi, ze do użytkowania obiektu budowlanego na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczania zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji, zwłaszcza, że wydane pozwolenie nakładało na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Inwestor mógł więc przystąpić do użytkowania ww. wolnostojącego urządzenia reklamowego dopiero po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy i braku sprzeciwu z jego strony w terminie 21 dni. W dniu kontroli obiektu, wolnostojące urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem, wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego dla całego kompleksu wystawienniczo-handlowego było użytkowane bez pozwolenia na użytkowanie. Przejawem użytkowania było zainstalowanie na urządzeniu reklamy informującej o funkcjonowaniu Centrum Handlowego "T".

Zdaniem Sądu, argument skargi, że skoro obiekt budowlany, stanowiący centrum handlowe, w dacie kontroli użytkowany był w części, która nie została ściśle ustalona, to ustalenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania nie jest możliwe, opiera się na błędnej wykładni art. 57 ust. 7 ustawy, iż kara powinna być proporcjonalna do wielkości użytkowanej nielegalnie powierzchni danego obiektu. Przepis ten stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Treść normatywną tego przepisu należy odczytać w ten sposób, że karę, o której mowa w tym przepisie wymierza się także w przypadku stwierdzenia, iż inwestor przystąpił do użytkowania części obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55. Przepis ten nie przewiduje różnicowania wysokości kary, w zależności od tego, czy stwierdzono użytkowanie całości czy tylko części obiektu budowlanego. W każdym z tych przypadków mamy do czynienia z przystąpieniem do użytkowania obiektu, a zatem wypełnia się hipoteza normy sankcjonującej, zawartej w tym przepisie. Dodanie w art. 57 ust. 1 słów "lub jego części" miało na celu usunięcie wszelkich wątpliwości w zakresie zastosowania sankcji określonej w art. 59f ust. 1, czyli karę stosuje się także w przypadku stwierdzenia nielegalnego użytkowania części wybudowanego obiektu. Sąd zważył, iż z dokumentacji budowlanej wynika, iż kubatura przedmiotowego Centrum Handlowego wynosi ponad 10.000 m3. Zgodnie z załącznikiem do ustawy dla tego obiektu przyjmuje się współczynnik wynoszący 2,5. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia przedstawia szczegółowe i prawidłowe wyliczenie kary przewidzianej w art. 59f w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Sp. z o.o. T., reprezentowana przez radcę prawnego M. D. Wyrok zaskarżono w części dotyczącej kary w wysokości 25.000 PLN z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego kategorii VIII bez pozwolenia na użytkowanie.

Podstawę kasacyjną skargi stanowi art. 174 pkt 1 p.s.a., tj. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, a to art. 55 pkt 1 w związku z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, wyrażające się uznaniem, że do użytkowania obiektu budowlanego w postaci wolnostojącego urządzenia reklamowego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, zaliczonego do kategorii VIII (tj. niezaliczonego do żadnej kategorii wskazanych w art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), można przystąpić dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżący przystępując do użytkowania wolnostojącego urządzenia reklamowego bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie dopuścił się naruszenia art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, tym samym brak jest podstaw do wymierzenia mu kary, o jakiej mowa w art. 57 ust 7 powołanej ustawy.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie może być mowy o naruszeniu przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. Pomimo tego, iż ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę jest wymagana dla wybudowania wolnostojącego urządzenia reklamowego, to dla zgodnego z prawem rozpoczęcia jego użytkowania, nie jest wymagane uprzednie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podniesiono, iż skoro art. 54 ustawy stanowi, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57 ustawy, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten nie zgłosi sprzeciwu, z kolei art. 55 tej ustawy wymienia kategorie obiektów i przypadki, w których należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, zaś wybudowany przez skarżącego obiekt nie jest tymi kategoriami, ani przypadkami objęty, to do rozpoczęcia jego użytkowania nie jest potrzebne uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem skarżącego wolnostojące urządzenie reklamowe, zaliczane do kategorii VIII obiektów budowlanych w ogóle nie podlega regulacji art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z przepisu art. 54 w zw. z art. 55 Prawa budowlanego wynika, że do użytkowania obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, a które nie musi - zgodnie z przepisem art. 55 – być poprzedzone uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W sprawie jest bezsporne, iż ustawienie przedmiotowego wolnostojącego urządzenia reklamowego wymagało wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę (którą tez skarżąca uzyskała), że niewymienienie tego urządzenia w grupie obiektów budowlanych wskazanych w art. 55 pkt 1 oznacza, że stosuje się do niego zasadę z art. 54 oraz, że skarżąca przystąpiła do jego użytkowania bez spełnienia wymogu z art. 54 wymienionej ustawy. W tej sytuacji organ prawidłowo przyjął, iż doszło w sprawie do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, uzasadniającego wymierzenie z tego tytułu odpowiedniej kary. Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi bowiem, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Jest oczywistym, iż skarżąca przystępując do użytkowania przedmiotowego urządzenia reklamowego bez dokonania wymaganego prawem zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, użytkowała ten obiekt z naruszeniem przepisu art. 54. Fakt ten uzasadniał wymierzenie jej odpowiedniej kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Skarga kasacyjna nie wykazuje więc żadnego naruszenia wskazanych w jej podstawach przepisów prawa materialnego, które nie zostały naruszone ani przez błędną wykładnię, ani niewłaściwe zastosowanie.

Dlatego na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.