Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1155/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Danuta Gorzelak - Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2005 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa P. "S." we [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego pozwolenia połowowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa P. "S." we [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. IV SA/Wa 1155/05

U Z A S A D N I E N I E

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Specjalnym Zezwoleniu Połowowym nr [...] z dnia [...] stycznia 2005r., wydanym na podstawie art. 5 i art. 16 ust.1 i 4 ustawy z dnia 19 lutego 2004r. o rybołówstwie ( Dz. U. Nr 62, poz. 574) Przedsiębiorstwu P. "S." z siedzibą we [...], wykonującemu rybołówstwo morskiej statkiem rybackim [...],[...], na który wydano licencję połowową Nr [...]do połowów organizmów morskich, określił w pkt I gatunki organizmów morskich, rejon ich połów, kwotę połowową każdego gatunku oraz czas ich połowów i w pkt II narzędzia połowowe. Termin ważności zezwolenia określił do dnia 31 grudnia 2005 roku.

Przedsiębiorstwo P. "S." we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosło o zmianę zezwolenia w części dotyczącej przyznanej na kuter [...] kwoty połowowej dorsza w wysokości 19. 500,00 kg z podziałem na dwa rejony połowowe i przyznanie na ten kuter kwoty połowowej dorszy w wysokości 44.500,00 kg bez rozdzielania na rejony połowowe.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w podstawie prawnej Specjalnego Zezwolenia Powołowego nr [...], poza wskazaniem art. 5 i art. 16 ust. 1 i 4 ustawy o rybołówstwie, nie powołano ani stosownych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2005 roku. Nadto zezwolenie to nie zawiera uzasadnienia faktycznego ani prawnego przyznania limitu w takiej właśnie wysokości i w takim właśnie obszarze. Specjalne zezwolenie połowowe zostało wydane z naruszeniem art. 19 ustawy o rybołówstwie oraz art. 10 i art. 107 kpa. Skarżący podniósł, iż w rozporządzeniu MR i RW z dnia 24 grudnia 2004r. określono sposób podziału ogolonej kwoty połowowej dorsza, jednakże z jego treści nie wynika ile ton liczy kwota limitu przyznana na poszczególne kategorie statków rybackich wymienione w § 4 ust. 1 pkt 2 lit.b rozporządzenia i w załączniku do tego rozporządzenia. Natomiast z decyzji wydanych dotychczas przez Ministra wynika, że kwota pełnego limitu dorsza na 2005 rok wynosi 39 ton. Z porównania wysokości limitu z ilością kutrów wymienionych w rozporządzeniu wynika, że z całego limitu połowowego dorsza przyznanego Polsce pozostało do rozdziału 1000 ton, przy czym z rozporządzenia nie wynika czy, kiedy i na jakich zasadach ta pozostała kwota połowowa zostanie rozdzielona oraz dlaczego przyznano limity połowowe w pełnej wysokości armatorom kutrów, które nie będą łowiły dorszy w 2005 roku, ponieważ zostały złomowane lub mają być złomowane w ciągu tego roku w zamian za odszkodowanie w ramach programu FIFK. W ocenie skarżącego zezwolenie połowowe zostało wydane z naruszeniem art. 19 ustawy o rybołówstwie, gdyż zezwolenie nie uwzględnia bazy historycznej połowów dorsza kutra rybackiego [...] która średniorocznie wynosi 44,5 ton oraz nie uwzględnia, iż cała baza historyczna tego kutra została uzyskana we [...] rejonie połowów, gdyż część kwoty połowowej przyznano w [...] rejonie połowowym. Dlatego zdaniem skarżącego przedsiębiorstwa, limit powołowy dla kutra [...] powinien wynosić 44,5 ton dorszy. Ponadto skarżący wskazał na naruszenie art.10 kpa, bowiem nie zapewniono mu czynnego udziału w postępowaniu i nie poinformowano o wprowadzeniu obowiązku posiadania bazy historycznej, ani też o zasadach przyznawania wysokości limitów. Podniesiono również zarzut, że rozporządzenie MRiRW z dnia 24 grudnia 2004r. zostało wydane z naruszeniem art. 2, art. 22 i art. 32 Konstytucji RP. W ocenie strony skarżącej wprowadzony tym rozporządzeniem nowy wymóg - przy przyznawaniu limitów połowowych na dorsza - posiadania bazy historycznej połowów dorszy w latach 2001-2003 jest sprzeczny z zasadą demokratycznego państwa prawnego zawartą w art. 2 Konstytucji oraz wyprowadzonymi z niej zasadami zaufania obywateli do państwa, bezpieczeństwa prawnego, niedziałania prawa wstecz, ochrony praw słusznie nabytych i nakazu zachowania odpowiedniego vacatio legis. Wprowadzenie niskich limitów połowowych na kutry o długości powyżej 25 metrów stanowi, w ocenie skarżącego naruszenie art. 2 w związku z art. 22 i art. 32 Konstytucji RP. Rażące pokrzywdzenie armatorów statków większych z korzyścią dla armatorów mniejszych statków stanowi naruszenie zasady równego traktowania zawartej w art. 32 Konstytucji, a wprowadzenie tego ograniczenia w drodze rozporządzenia stanowi naruszenie zasady dopuszczalności ograniczenia wolności gospodarczej tylko w drodze ustawy zwarte w art. 22 Konstytucji.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2005r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa oraz art. 5 i art. 16 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz.574), po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa P. "S." z siedzibą we [...], utrzymał w mocy własną decyzję - Specjalne Zezwolenie Połowowe nr [...] z dnia [...] stycznia 2005r. wydane na statek rybacki [...],[...]. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że wykonywanie rybołówstwa morskiego w danym roku kalendarzowym w polskim obszarach morskich wymaga uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego, które wydawane jest armatorowi na statek rybacki posiadający licencję połowową. W specjalnym zezwoleniu połowowym określa się m.in. kwotę połowową, wynikającą z podziału ogólnej kwoty połowowej podanej w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 27/2005 z dnia 22 grudnia 2004r., ustalającym wielkości dopuszczalne połowów na 2005 rok i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych, stosowane na wodach terytorialnych Wspólnoty Europejskiej, oraz w odniesieniu do statków wspólnotowych na wodach, gdzie wymagane są ograniczenia połowowe ( Dz. Urz. L Nr 12 z dnia 14 stycznia 2005r). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozporządzeniu z dnia 24 grudnia 2004r. ( opubl. W Dz. U. Nr 283, poz. 2837) określił sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w polskiej strefie ekonomicznej, na morzu terytorialnym , w Zatoce [...], w Zatoce [...] oraz poza polskimi obszarami morskimi zgodnie z warunkami określonymi ww. rozporządzeniu Rady (WE) oraz dokonał podziału ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce tymże rozporządzeniem. Podziału ogólnej kwoty połowowej gładzicy, szprota i śledzia dokonano w sposób analogiczny jak w 2004 roku, natomiast sposób i warunki podziału ogólnej kwoty połowowej łososia i dorsza skonsultowano w dniach 15 października i 5 listopada 2004r. w [...] z terenowymi organami administracji rybołówstwa morskiego, z organizacjami społeczno-zawodowymi rybaków oraz Przedsiębiorstwem P. " S." , a także z Morskim Instytutem Rybackim w [...].

Organ naczelny odnosząc się do zarzutu strony odwołującej się, że została pokrzywdzona przyznaniem jednostce [...] zbyt niskiej kwoty połowowej oraz stwierdzenia, iż nie zgadza się z podziałem kwoty połowowej dorsza na rejony w części wschodniej i zachodniej, wyjaśnił, że na wymieniony statek przyznano kwotę połowowa dorsza, wynikającą ze sposobu podziału kwoty narodowej, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b i załącznikiem do rozporządzenia z dnia 24 grudnia 2004r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

W skardze na powyższą decyzję Przedsiębiorstwo P. z siedzibą we [...] wniosło alternatywnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2005r., jako wydanych rażącym naruszeniem prawa, albo uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że podtrzymuje w całości zarzuty i stanowisko zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dalsze wywody uzasadnienia sprowadzają się do wykazania , że rozporządzenie MRiRW z dnia 24 grudnia 2004r. oraz załącznik do tego rozporządzenia , określające sposób podziału ogólnej kwoty połowowej dorsza na poszczególne statki rybackie jest sprzeczne z ustawą zasadniczą. W ocenie skarżącego ww. przepisy są sprzeczne z zawartą w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa oraz zawartą w art. 22 zasadą swobody działalności gospodarczej, ponieważ dyskryminują armatorów statków rybackich o długości całkowitej powyżej 25 metrów, skoro przyznano im tylko 50 % limitu połowów, natomiast armatorom mniejszych statków przyznano limit połowowy w pełnej wysokości. Ponadto powyższe rozporządzenie określając wysokość kwoty połowowej na poszczególne statki rybackie w zależności od procentowego wykorzystania kwot połowowych przyznanych w latach 2001-2003 jest sprzeczne z treścią ustawy o rybołówstwie, w szczególności z art. 2 pkt 3 tej ustawy, bowiem wykorzystanie kwot połowowych w przeszłości nie mieści w zdefiniowanym pojęciu " historyczne prawa połowowe". Z treści art. 17 i art.19 ustawy nie wynikają żadne szczegółowe wytyczne dotyczące treści rozporządzenia MRiRW z dnia 24 grudnia 2002r., a zatem, w ocenie strony skarżącej, zakres i wytyczne w nim zawarte mają charakter blankietowy, a tym samym są niezgodne z art. 92 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 Kpa organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Wynika to z art. 138 Kpa, przyznającemu organowi drugiej instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stanowisko takie zaprezentowano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyr. NSA z 14.VIII.1987 r., IV SA 385/87; Komentarze Becka B. Adamiak/J. Borkowski: Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, W-wa 1996 r., wyr. NSA z 12.XI.1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992 nr 3-4, poz. 95).

Podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywateli i stanowi rażące naruszenie prawa (wyr. NSA z 10.IV.1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 36).

Decyzja z art. 138 Kpa jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 Kpa (w tym także art. 107 § 3 Kpa) w związku z art. 140 Kpa. Powinna więc odzwierciedlać proces subsumpcji prawa materialnego i procesowego w postępowaniu odwoławczym. Właściwe uzasadnienie decyzji jest istotne dla strony jak i organu, który ma decyzję kontrolować.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji uzasadnia stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, gdyż decyzją tą Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymując w mocy własną decyzję - Specjalne Zezwolenie Połowowe nr [...] z dnia [...] stycznia 2005r. w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a jedynie ograniczył się do przytoczenia treści przepisów oraz wskazania, że kwoty przyznanych limitów połowowych powyższym Specjalnym Zezwoleniem Połowowym wynikają z rozporządzenia MRiRW z dnia 24 grudnia 2004r. oraz załącznika do tego rozporządzenia. W konsekwencji uprawnione jest także stwierdzenie naruszenia zaskarżoną decyzją zasady dwuinstancyjności postępowania. Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż wydanie jej z naruszeniem art. 138 Kpa, a także art. 15 Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W wyniku powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 cyt. ustawy.

W ponownym postępowaniu odwoławczym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrzy sprawę merytorycznie odnosząc się do wszystkich zarzutów strony skarżącej i ustosunkuje się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji.