Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 1164/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: 545 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 106 § 3, art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 600/18 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 20 lipca 2018 r. Nr SKO.PW-61/1300/31/2018 w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Ke 600/118) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 20 lipca 2018 r. w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 20 lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z 14 marca 2018 r., odmawiającą nałożenia na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i zobowiązało Skarb Państwa - Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad do wykonania urządzeń odprowadzających wody opadowe wypływające z przepustu pod nową trasą szybkiego ruchu S-7 do wymagającego zaprojektowania i wykonania zbiornika ścieków deszczowych, następnie projektowanym krytym kanałem przez tereny budowlane do istniejącego przepustu drogowego o średnicy 100 cm pod starą trasą S-7 i dalej istniejącym rowem otwartym do odbiornika, czyli lewostronnego dopływu rzeki [...], określając sposób odprowadzania ścieków deszczowych oraz urządzenia, jakie należy wykonać. W uzasadnieniu decyzji podano, że zastosowanie w sprawie miał art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1121, dalej jako P.w. z 2001 r.), gdyż postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 5 listopada 2014 r., tj. w dacie obowiązywania ustawy P.w. z 2001 r., a zgodnie z art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566, dalej jako: P.w. z 2017 r. ), przepisy P.w. z 2001 r. znajdują zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy. Organ stwierdził, że okolicznością bezsporną jest, że na skutek wybudowania drogi szybkiego ruchu S-7 w miejscowości G., gm. L. zostały zmienione warunki przepływu wód z górnej partii zlewni do przepustu na tej drodze w km 529+440 oraz doszło do naruszenia stosunków wodnych, co powoduje szkodliwe oddziaływanie na wskazane w decyzji działki ewidencyjne. Powołując się na opinię biegłych podano, że wybudowanie przepustu pod drogą S-7 przez szerokie rozlewisko, które stanowiło formę zbiornika retencyjnego (spowolniającego spływ) dla wód spływających z górnej partii zlewni o bardzo dużych spadkach terenu wynoszących nawet 10%, spowodowało likwidację rozlewiska wód i szybkie jej odprowadzenie wybudowanym przepustem pod drogą S-7 na teren przedmiotowych działek. Spowodowało to zmianę warunków przepływu - przyspieszenie spływów. Wskazano, że wybudowanie drogi szybkiego ruchu S-7 spowodowało zmniejszenie powierzchni wsiąkania wody opadowej do gruntu, gdyż zabetonowana dla wsiąkania w grunty została powierzchnia terenu pod dwupasmówki na 9750 m2 i drogi serwisowe na 3750 m², co stanowi 4% zlewni topograficznej. Teren na którym wybudowano drogę szybkiego ruchu S-7, przed jej wybudowaniem pokryty był porostami, roślinami, krzewami co powodowało odpływ wód opadowych i zwiększało parowanie z powierzchni roślinnej. Dodatkowo przyspieszenie odpływu z analizowanej zlewni związane z wybudowaniem drogi S-7 stanowią wyasfaltowane drogi serwisowe i rowy przydrożne. Wskazano, że rozwiązanie problemu zakłócania stosunków wodnych poprzez wykonanie zaproponowanych przez biegłych urządzeń, miałoby objąć grunty należące do Gminy, a także stanowiące własność uczestniczki postępowania, która w trakcie oględzin zgodziła się na udostępnienie swojej działki w celu wykonania urządzeń zapobiegających zalewaniu. Natomiast przedstawiciele GDDKiA Oddział w Kielcach poinformowali, że przystąpią do działań zmierzających w kierunku rozwiązania zaistniałego problemu po otrzymaniu prawomocnej decyzji. Podniesiono, że przesłanki warunkujące wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa w art. 29 ust. 3 P.w. z 2001 r. zostały spełnione, a w związku z czym należało orzec o obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Natomiast kwestia uzyskania tytułu prawnego do gruntów, na których urządzenia zapobiegające szkodom miałyby być wykonane, stanowi dalszy etap i leży w gestii zobowiązanego. Organ ma bowiem jedynie obowiązek sprecyzowania w decyzji obowiązków, o których orzeka w taki sposób, aby były one możliwe do wykonania, ale nie ma uprawnień do zobowiązania innych podmiotów do udostępnienia gruntów celem wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Przy czym brak uprawnień sprawcy zakłócenia stosunków wodnych do dysponowania gruntem w chwili orzekania przez organ nie przesądza a priori o tym, że decyzja nakładająca obowiązki na podstawie art. 29 ust. 3 P.w. z 2001 r. będzie niewykonalna, a jej niewykonalność będzie miała charakter trwały. Organ uznał też, że bez znaczenia jest przyczyna powstania szkody na nieruchomościach sąsiednich, a w szczególności okoliczność, czy urządzenie wodne (przepust, rów), zostało wykonane w sposób legalny, czy też bez wymaganych pozwoleń. Nie zmienia to faktu, że wykonanie obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 P.w. z 2001 r. może wymagać stosownego zgłoszenia lub zgody właściwego organu na podstawie odrębnych przepisów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego GDDKiA wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyżej wskazanym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że na podstawie art. 29 ust. 3 P.w. z 2001 r., który powinien być w sprawie analizowany z uwagi na datę wszczęcia postępowania i treść przepisu przejściowego - art. 545 ust. 4 P.w. z 2017r., organ musi przede wszystkim ustalić, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie i czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, oraz czy pomiędzy zmianą stanu wody i szkodą istnieje związek przyczynowo-skutkowy. Konieczne też było w sprawie wykazanie, że rozwiązanie stwierdzonego problemu wymaga nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (a nie jest możliwe, bądź wystarczające przywrócenie stanu poprzedniego) oraz wyjaśnienie, jakie urządzenia i gdzie zlokalizowane muszą być wykonane. Podano, że ustalenia organu odwoławczego oparte były na szczegółowych, fachowych i obszernych opiniach biegłych, posiadających specjalności odpowiednie do przedmiotu opinii, tj. hydrogeologiczną, postępowań wodno-prawnych, melioracji wodnych i oddziaływania na środowisko. Podniesiono, że nie ma przeszkód prawnych, aby w razie ujawnienia się przesłanek określonych w art. 29 P.w. z 2001 r. po legalnym zrealizowaniu i oddaniu do użytkowania inwestycji, nie było możliwości nałożenia na właściciela gruntu obowiązków, o jakich mowa w art. 29 ust. 3 P.w. z 2001 r. Wskazano przy tym, że po zrealizowaniu danej inwestycji, (zwłaszcza o takiej skali przestrzennej i powierzchni zabudowy jak droga ekspresowa obejmująca dwie jezdnie, wielopoziomowe skrzyżowania z przecinającymi drogę ekspresową innymi drogami transportu lądowego, drogi serwisowe i rowy przydrożne), a zwłaszcza w trakcie jej eksploatacji może się okazać, że założenia, którymi kierowano się projektując inwestycję okazały się błędne, względnie nie przewidziano wszystkich konsekwencji wynikłych z jej realizacji. Odnośnie do argumentu skargi dotyczącego pozostawania w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego spornego odcinka drogi ekspresowej S-7 wyjaśniono, że dotyczy ono jedynie rozwiązań technicznych przy budowie drogi ekspresowej, lecz brak jest w nim rozstrzygnięć dotyczących wykonania rowów przy drogach dojazdowych, obsługujących teren przyległy do drogi ekspresowej, którymi spływa woda do przepustów pod drogami serwisowymi i szosą szybkiego ruchu, jak również systemu zbierającego, oczyszczającego i odprowadzającego do środowiska wody opadowe i roztopowe pochodzące z tych dróg, co wynika z opinii biegłych. Nie można zatem przyjąć, że uzyskanie pozwoleń wodnoprawnych obejmuje całość problematyki stanu wody na gruntach zabudowanych przedmiotową drogą ekspresową i kierunku jej odpływu, których zmiany budowa tej drogi spowodowała. Wskazano, że w ocenie Sądu biegli zajęli jednoznaczne i przekonujące stanowisko co do zmiany warunków przepływu wód z górnej partii zlewni, spowodowanej wybudowaniem drogi szybkiego ruchu S-7 w miejscowości G. oraz odpowiedzieli na wszystkie zgłaszane w sprawie, istotne wątpliwości. Zatem zastosowanie art. 29 ust. 3 P.w. z 2001 r. miało w sprawie dostateczne uzasadnienie. Wyjaśniono przy tym, że nawet jeśli w opinii biegłych nie ma wyraźnego stwierdzenia, jaki stan faktyczny i prawny biegli uznali za podstawę swych wniosków końcowych, co zarzucono w skardze, to z wniosków i przyjętych rozwiązań projektowych wystarczająco jasno wynika, jakie ustalenia faktyczne biegli uznali za wykazane i jaki stan prawny potraktowali jako wiążący. Wyjaśniono, że okoliczności dotyczące: naturalnego spadku terenu, istnienia czterech przepustów pod starą drogą DK nr 7 oraz rowów odprowadzających wodę do tych przepustów i rur odprowadzających wodę do rowu przy starej drodze DK nr 7, zostały przez biegłych wzięte pod uwagę, bądź nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Biegli ustalili bowiem, jakie zmiany stanu wody na gruncie nastąpiły, na czym polega szkodliwy wpływ tych zmian na grunty sąsiednie oraz jaki jest związek przyczynowy między tymi faktami, zaś podnoszona w skardze kwestia istnienia naturalnego zagłębienia terenu i rowu będącego naturalnym odbiornikiem wód, nie może świadczyć o braku wykazania przez biegłych zmiany stanu wody dokonanej przez skarżącego w związku z realizacją drogi. Stwierdzona w sprawie zmiana stanu wody na gruncie polega na zmianie warunków przepływu poprzez przyspieszeniu spływów tych wód oraz na zmianie kierunku odpływu tych wód wynikłej z przegrodzenia naturalnej trasy spływu wód drogą zbudowaną na skarpie. Odnosząc się do kwestii sposobu zapobieżenia szkodom, jakie zmiana stanu wody powoduje i może powodować w przyszłości podano, że wybranie przez organ drugiego z przewidzianych w art. 29 ust. 3 P.w. z 2001 r., tj. nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom zamiast przywracania stanu poprzedniego, jest oczywiste, gdy się zważy na rodzaj zrealizowanej inwestycji i jej znaczenia społeczno-gospodarcze, dostrzegane również przez ustawodawcę choćby poprzez wprowadzenie specjalnych rozwiązań ustawowych ułatwiających realizację takich inwestycji celu publicznego. Natomiast co do możliwości nałożenia w zaskarżonej decyzji obowiązku wykonania urządzeń mających zapobiegać szkodom na gruntach innych niż stanowiące własność sprawcy naruszenia stanu wody, podano, że z ustaleń biegłych wynika, że w przedmiotowej sprawie nie ma innej możliwości wyeliminowania naruszenia stosunków wodnych i tego ustalenia strona skarżąca w toku postępowania skutecznie nie podważyła. Za podważenie tego, a także innych ustaleń biegłych nie można bowiem uznać opinii technicznej sporządzonej na zlecenie skarżącego przez biegłego sądowego, gdyż została ona sporządzona dopiero w październiku 2018 r., a więc 3 miesiące po wydaniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania. Skoro Kolegium nie miało możliwości odniesienia się do argumentów zawartych w tej opinii, nie może ona doprowadzić do podważenia ustaleń organu. Ponadto w ocenie Sądu I instancji prywatną opinię biegłego trudno traktować jako dokument w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż w rzeczywistości jest to przedstawienie własnego poglądu strony przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy. Podano przy tym, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Wskazano, że za dopuszczalnością nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom również na gruntach innych, niż należące do sprawcy szkody przemawia również specyfika gospodarki wodami, których wpływ na otoczenie z reguły dotyczy nie tylko gruntu sprawcy naruszenia stosunków wodnych, czy też gruntów sąsiednich, ale również gruntów dalej położonych. Zatrzymanie spływającej wody wyłącznie na działce sprawcy zmiany nie jest możliwe, a zaprojektowane w celu ujęcia takiej wody urządzenia muszą być ze sobą powiązane, tworząc kompleksowe rozwiązanie i spójny system, którego umiejscowienie nie może ograniczać się do gruntu sprawcy naruszenia. Ponadto przewidziane w art. 29 ust. 3 P.w. z 2001 r. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom nie zostało w tym przepisie ograniczone przestrzennie do gruntu sprawcy zmiany stanu wody. Odnosząc się do sposobu realizacji nałożonego obowiązku w przypadku braku zgody właścicieli nieruchomości wskazano, że system prawa znajduje rozwiązania takich sytuacji, np. regulacje specustawy drogowej, ustawy o gospodarce gruntami dotyczące ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, czy też przepisy prawa rzeczowego dotyczące służebności. Przy czym podniesiono, że właścicielka jednej z działek, na której przewidziane zostało wykonanie części urządzeń zapobiegających szkodom, wyraziła zgodę na udostępnienie jej działki w tym celu, a właściciel pozostałych gruntów, czyli Gmina nie wyraziła zgody jedynie na bezpłatne udostępnienie swoich gruntów, co otwiera możliwość uzyskania takiej zgody w przyszłości w drodze umowy cywilnoprawnej. Wyjaśniono, że sporządzona w sprawie opinia biegłych nie jest projektem budowlanym, niezbędnym do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, a tylko koncepcją i sposobem rozwiązania ujawnionego w sprawie szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie dokonanych zmian stanu wody na gruncie, który podlegać będzie realizacji z racji jego zaakceptowania w decyzji administracyjnej mającej oparcie w prawie. Do wykonania tej decyzji konieczne może się jednak okazać podjęcie dalszych działań w celu uzyskania stosownych zgód, pozwoleń, czy decyzji właściwych organów. Wskazano, że przepis art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych nie miał w sprawie zastosowania, zaś autor skargi nie wyjaśnił, naruszenia której z kilku norm mieszczących się w tym przepisie w sprawie się dopatrzył, a Sąd I instancji takiego naruszenia nie stwierdził.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżając go w całości i zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i niezastosowaniu środka określonego w ustawie, w sytuacji gdy istniały podstawy do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ponieważ organy administracji publicznej obu instancji wydając zaskarżone decyzje przekroczyły zasadę prawdy obiektywnej i nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy oraz w sposób nieprawidłowy ustaliły stan faktyczny w sprawie, tj. czy w niniejszej sprawie wobec skarżącego zachodzą podstawy do zastosowania dyspozycji przepisu art. 29 ust. 1 i 3 P.w. z 2001 r.;

- naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie właściwego środka kontroli legalności działalności administracji publicznej określonego w ustawie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i stwierdzenia, że decyzja organu drugiej instancji, a także poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie postępowania dowodowego, albowiem organy obu instancji w sposób nieprawidłowy ustaliły stan faktyczny w sprawie oraz nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych i oparły się na niepełnym materiale dowodowym, w konsekwencji przyjmując w sprawie za okoliczność bezsporną, że na skutek wybudowania drogi ekspresowej S-7 w miejscowości G. gm. L., zostały zmienione warunki przepływu wód z górnej partii zlewni odpływu od przepustu na tej drodze w km 529+440, a w konsekwencji doszło do naruszenia stosunków wodnych w podanym obrębie, co powoduje szkodliwe oddziaływanie na działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...];

- naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, będące wynikiem nieprawidłowego ustalenia przez Sąd I instancji okoliczności faktycznych w sprawie i przyjęcie, że zmiana stosunków wodnych była wynikiem wybudowania przez skarżącego drogi ekspresowej S-7 w miejscowości G., gm. L. oraz bez znaczenia pozostaje przyczyna powstania rzeczonej szkody na nieruchomościach sąsiednich, a w szczególności, czy urządzenie wodne na ww. nieruchomościach zostały wykonane w sposób legalny, czy też bez wymaganych pozwoleń;

- naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na skutek nieustalenia i niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, w tym poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i oparcie się na nierzetelnej opinii biegłych, a w konsekwencji przyjęcie, że na skutek wybudowania drogi ekspresowej S-7 w miejscowości G., gm. L., zostały zmienione warunki przepływu wód z górnej partii zlewni odpływu od przepustu na tej drodze w km 529+440, a w konsekwencji doszło do naruszenia stosunków wodnych w tym obrębie, co powoduje szkodliwe oddziaływanie na działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...] i [...], co uzasadnia rozwiązania jak w treści zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy zdaniem Sądu I instancji rzeczona opinia nie jestem projektem budowlanym, a tylko koncepcją i sposobem rozwiązania ujawnionego w sprawie szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie;

- naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z przedstawionej opinii technicznej biegłego sądowego Z. W. dotyczącej wpływu budowanej drogi ekspresowej S-7 na stosunki wodne w miejscowości G. w obrębie zlewni na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości G., gm. L., powiat S., co uniemożliwiło uwzględnienie przez sąd pierwszej instancji zarzutów skarżącego do przyjętych w sprawie ustaleń opartych na opiniach biegłych A. S. i J. M.;

- naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na skutek uznania przez Sąd I instancji, że rozwiązanie przyjęte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest prawidłowe oraz racjonalne nawet w przypadku braku zgody na wykonanie ww. obowiązku właścicieli gruntów sąsiednich poprzez zastosowanie przez skarżącego m.in. przepisów prawa rzeczowego dotyczących służebności;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 29 ust. 1 i 3 P.w. z 2001 r. poprzez jego zastosowanie przez organy obu instancji do okoliczności stanu faktycznego w sprawie;

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm, a także o przeprowadzenie dowodu z załączonego dokumentu w postaci opinii technicznej biegłego sądowego Z. W. na okoliczność ustalenia braku wpływu budowy drogi ekspresowej S-7 na stosunki wodne w miejscowości G., w obrębie zlewni na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości G., gm. L., powiat S., oraz ustalenie nieracjonalności rozwiązania przyjętego w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niepełny oraz nie został, zarówno przez Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy, rozpatrzony w sposób wszechstronny, co narusza zasadę prawdy obiektywnej. Nieprawidłowo bowiem ustalono, że po wybudowaniu drogi ekspresowej S-7 doszło do zmiany naturalnego spływu wód na omawianym gruncie. Sporządzona na tę okoliczność przez biegłych opinia jest nierzetelna oraz zawiera rozbieżności. Z analizy opinii biegłych nie wynika jednoznacznie, co doprowadziło do zmiany stosunków wodnych na przedmiotowym gruncie oraz, aby pomiędzy zmianą kierunku przepływu wód opadowych spowodowaną rozbudową drogi S-7, a powstałą szkodą u właścicieli nieruchomości sąsiednich istniał związek przyczynowo. Opinia biegłych nie zawiera obiektywnej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Zarzucono, że Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na założeniu, że okoliczności zmiany stanu wód na przedmiotowym gruncie zostały ustalone, lecz stanowisko Sądu nie uwzględnia oraz w ogóle nie odnosi się do faktu zabudowań zlokalizowanych w miejscach spływu wód, a także okoliczności braku rowów melioracyjnych w pobliżu terenów zagrożonych zalaniem, a będących naturalnym przedłużeniem jaru - naturalnego rowu na terenie działki gminnej o nr ewid. [...]. Wskazano, że przepust pod drogą ekspresową S-7 nie służy odwodnieniu tej drogi, tylko przeprowadzeniu wody w naturalnym zagłębieniu z prawej na lewą stronę drogi S-7. Zarzucono, że przytoczone w opinii biegłych rozwiązania w celu usunięcia problemu zalewania działek stanowią ogólną propozycję nieuwzględniającą aspektów technicznych i ekonomicznych, uwarunkowań prawnych i społecznych. Opinia w przedmiotowym zakresie winna być opinią hydrologiczną, a wymienione w niej rozwiązania wymagają opracowania projektu i uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto opinia nie uwzględnia tego, iż wszelkie rozwiązania projektowe, w tym budowa przepustu, zostały zaakceptowane przez organy uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych, gdyż budowa drogi została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i posiada wszelkie wymagane prawem decyzje administracyjne. Zdaniem skarżącego dopóki w obrocie prawnym występuje decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym, dopóty działania będące następstwem realizowania pozwolenia nie mogą być uznane za działania naruszające prawo, gdyż za zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 1 P.w. z 2001 r. nie mogą być uznane zmiany będące następstwem legalnie wykonanych robót budowlanych. W ocenie skarżącego przyjęcie przez Sąd I instancji, że opinia biegłych nie jestem projektem budowlanym, a tylko koncepcją i sposobem rozwiązania ujawnionego w sprawie szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie czyni ja nierzetelną oraz niepełną dla jednoznacznej oceny, że na omawianym gruncie doszło do zmiany stosunków wodnych. Opinia biegłych jest bowiem opracowaniem wstępnym, wskazującym ewentualne możliwości rozwiązań, nie zaś projektem budowlanym, na podstawie którego możliwe jest wykonanie urządzeń wodnych zgodnie z nakazem zawartym w treści decyzji. Dodatkowo zarzucono, załącznik do zaskarżonej decyzji, na podstawie którego należy wykonać urządzenia zapobiegające szkodzie, stanowi ksero mapy topograficznej, bez skali z wrysowanym czerwonym długopisem schematem, składającym się z kilku kresek, wrysowanych także bez skali. Tym samym ewentualne możliwości rozwiązań nie mogą stanowić uzasadnionej podstawy nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania określonych urządzeń technicznych, których realizacja wiążę się z poniesieniem znacznych nakładów finansowych, w sytuacji braku pewności zapobiegnięcia powstałym szkodom na omawianym gruncie. Przyjęte rozwiązania techniczne w decyzji opartej na zasadzie art. 29 P.w. z 2001 r. muszą bowiem, precyzyjnie i jednoznacznie określać nakazy oraz w sposób realny stanowić barierę dla dalszych szkód na działkach. Wskazano, że w związku z zastrzeżeniami co do opinii biegłych skarżący wnosił o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z opinii technicznej biegłego sądowego, lecz ta opinia została w całości uznana przez Sąd I instancji za opinię prywatną i nie mającą wpływu na sprawę. Jednak zdaniem skarżącego, oddalając wniosek dowodowy, Sąd I instancji naruszył dyspozycję przepisu art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Skarżący podkreślił, że przeprowadzając inwestycję budowy drogi ekspresowej S-7 nie mógł wykraczać poza granice pasa drogowego, w związku z powyższym nie naruszył istniejącego na działce gminnej nr ewid. [...] naturalnego zagłębienia terenu. Zarzucono, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu skarżącego, iż przymiot strony postępowania należy przypisać również Gminie L. i wskazał na ewentualną jej współodpowiedzialność za przedmiotowe szkody poprzez wydawanie decyzji o warunkach zabudowy w miejscach, gdzie ukształtowanie terenu wskazuje na zagrożenie zalewaniem. Wyjaśniono, że skarżący jako zarządca dróg krajowych ma obowiązek odprowadzać wody przez teren pasa drogowego zgodnie z naturalną rzeźbą terenu, zaś każdy właściciel nieruchomości ma ustawowy obowiązek odprowadzania i utrzymywania wód opadowych przez teren swojej nieruchomości. Nie jest natomiast uprawniony do ingerowania w cudzy teren na podstawie porozumień czy umów. W ocenie skarżącego decyzja powinna w sposób jednoznaczny precyzować obowiązki skarżącego, bez ingerencji w cudze grunty. Wprawdzie Sąd I instancji wprawdzie wypowiedział się w zakresie sposobu realizacji nałożonego na skarżącego obowiązku wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na gruntach sąsiednich w przypadku braku zgody ich właścicieli, jednakże przyjęte rozwiązania kolidują z możliwościami skarżącego w ramach nałożonych przepisami prawa uprawnień i obowiązków, co powinno mieć znaczenie z punktu widzenia dokonywanej kontroli legalności rozpatrywanej sprawy.

Pełnomocnik uczestniczki postępowania A. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, wnosząc o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Zarządzeniem z 24 sierpnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, co do zasady w pierwszej kolejności rozpatrzeniu powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Przy czym Sąd kasacyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przepisów postępowania w nieprawidłowym ustaleniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, polegającym na przyjęciu, że organ wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy. Skarżący zarzucił przy tym, że organ nie przeprowadził postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego na gruncie, lecz oparł się na sporządzonej w sprawie opinii biegłych, która w ocenie skarżącego jest nierzetelna oraz zawiera rozbieżności i nie wynika z niej jednoznacznie, co doprowadziło do zmiany stosunków wodnych na gruncie oraz, czy pomiędzy zmianą kierunku przepływu wód opadowych spowodowaną rozbudową drogi S-7, a powstałą szkodą na nieruchomościach sąsiednich istniał związek przyczynowo-skutkowy.

Należy zatem zauważyć, że postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o unormowanie art. 29 ust. 3 P.w. z 2001 r., który w tej sprawie miał zastosowanie, zmierza do ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, a jeśli tak, to czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Przy czym w postępowaniu tym organ nie jest zobowiązany do poszukiwania wszelkich przyczyn istnienia niezadawalającego stanu wód na gruncie. Konieczne jest bowiem wyłącznie stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy dokonaną zmianą a szkodą na sąsiednich nieruchomościach. Przy czym nie ulega wątpliwości, że sprawy tego rodzaju co do zasady wymagają wiadomości specjalnych. Zatem regułą w sprawach tego rodzaju powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie oraz czy na skutek tej zmiany na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda. Podkreślić przy tym należy, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną. Zatem obowiązkiem organu, a także sądu administracyjnego jest dokonanie oceny opinii biegłego, lecz tylko pod względem spełnienia określonych warunków formalnych, a nie weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych biegłego. Natomiast w razie potrzeby, w tym także w przypadku wątpliwości zgłaszanych przez stronę postępowania co do treści opinii, organ może żądać od biegłego uzupełnienia opinii albo wyjaśnień co do jej treści. Wskazać zatem należy, że opinia która stanowiła podstawę do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia została prawidłowo oceniona zarówno przez organ, jak i przez Sąd I instancji. W toku postępowania administracyjnego opinia ta była uzupełniana przez biegłych, między innymi z powodu zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącego. Przy czym należy podkreślić, że w toku postępowania administracyjnego, poza zgłaszanymi wątpliwościami co do rzetelności opinii, skarżący nie złożył żadnego dokumentu opartego o wiadomości specjalne, który podważałaby ustalenia opinii sporządzonej na zlecenie organu. Dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, już po wniesieniu skargi, skarżący złożył wniosek - w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. - o dopuszczenie dowodu z przedstawionej przez niego opinii biegłego, który nie został uwzględniony przez Sąd I instancji. Należy zatem zauważyć, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazuje jedynie na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek, zaś nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 160/09, z 21 września 2010 r. sygn. akt I GSK 243/10, z 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 165/11, z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11, z 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2754/18, dostępne w Internecie). Podkreślić bowiem należy, że sąd administracyjny co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje legalność decyzji podejmowanych przez organy administracji. Zatem wszelkie dowody w sprawie winny być przedkładane przez stronę w toku postępowania prowadzonego przez organ administracji. Wprawdzie to na organie administracji ciąży obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co wynika z treści art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ale nie zwalnia to strony z obowiązku aktywnego uczestniczenia w postępowaniu, w tym także zgłaszania wniosków dowodowych, zwłaszcza jeżeli dotyczy to ustalenia faktów, z których strona wywodzi skutki prawne. Natomiast dopuszczenie dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie tylko zależy od uznania Sądu, ale winno być stosowane w przypadkach wyjątkowych. Przy czym celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Zatem oddalenie przez Sąd I instancji wniosku dowodowego skarżącego nie naruszyło przepisów postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy z uwagi na długotrwałość postępowania toczącego się przed organami administracji nic nie stało na przeszkodzie, aby przedłożyć przedmiotową opinię w trakcie trwającego postępowania administracyjnego. Należy także zauważyć, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do zarzutów skarżącego dotyczących opinii biegłych, wyjaśniając między innymi, że okoliczności dotyczące: naturalnego spadku terenu, istnienia czterech przepustów pod starą drogą oraz rowów odprowadzających wodę do tych przepustów i rur odprowadzających wodę do rowu przy starej drodze, zostały przez biegłych wzięte pod uwagę, bądź nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś podnoszona kwestia istnienia naturalnego zagłębienia terenu i rowu będącego naturalnym odbiornikiem wód, nie może świadczyć o braku wykazania przez biegłych zmiany stanu wody dokonanej przez skarżącego w związku z realizacją drogi ekspresowej, skoro stwierdzona w sprawie zmiana stanu wody na gruncie polega na zmianie warunków przepływu poprzez przyspieszenie spływów wód oraz na zmianie kierunku odpływu wód wynikłej z przegrodzenia naturalnej trasy spływu wód drogą zbudowaną na skarpie. Zmianą taką jest samo zwiększenie ilości, czy szybkości spływającej wody. W tych okolicznościach zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej stanowią wyłącznie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji. Nie jest także zasadna argumentacja skarżącego wskazująca, że realizacja drogi nastąpiła na podstawie stosownych decyzji i pozwolenia wodnoprawnego i że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym, to działania będące następstwem realizowania pozwolenia nie mogą być uznane za działania naruszające prawo. Kwestia realizacji inwestycji zgodnie z warunkami pozwolenia wodnoprawnego i kwestia ewentualnego naruszenia stosunków wodnych na gruncie nie wykluczają się wzajemnie i są badane w odrębnych trybach postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 671/21, dostępny w Internecie).

W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a., a także art. 106 § 3 p.p.s.a. W związku z tym Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny.

W przedmiotowej sprawie nie doszło także do naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 29 ust. 3 P.w. z 2001 r. Wobec ustalonego stanu faktycznego zaistniały podstawy do nałożenia obowiązków na skarżącego, polegających na wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomościach sąsiednich. Należy przy tym zauważyć, że z treści art. 29 ust. 3 P.w. z 2001 r. nie wynika, aby nałożenie obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom ograniczało możliwość ich lokalizacji wyłącznie do gruntu sprawcy zmiany stanu wody. W związku z tym kwestia ta jest poza zakresem przedmiotowej sprawy. Ponadto przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której sprawca zmiany stanu wody w łatwy sposób mógłby uwolnić się od poniesienia wszelkich konsekwencji dokonanej zmiany, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, poprzez wykazanie, że urządzenia zapobiegające tym szkodom mogą być wykonane jedynie na gruncie cudzym, do którego nie ma żadnego tytułu. Należy zaś zauważyć, że celem powołanego przepisu art. 29 ust. 3 P.w. z 2001 r. jest przede wszystkim zapobieżenie skutkom dokonanej zmiany stanu wody na gruncie, co może się wiązać także z koniecznością poniesienia wydatków, często znacznych, przez sprawcę. Natomiast w przepisie tym nie ma mowy okolicznościach uwalniających sprawcę szkody od odpowiedzialności za dokonaną zmianę stanu wody. Z opinii biegłych wynika, że urządzenia zapobiegające szkodom, aby spełniały swoją funkcję, muszą być wykonane na gruncie nienależącym do skarżącego. Skoro organ uznał, że w okolicznościach sprawy przywrócenie stanu poprzedniego nie jest możliwe, także z uwagi na skutki gospodarczo-społeczne, to był uprawniony do nałożenia obowiązków określonych w decyzji, nawet jeśli dotyczą gruntów cudzych, zwłaszcza w sytuacji, gdy uzyskanie zgody od właścicieli gruntów nie jest niemożliwe, a jedynie wymaga podjęcia stosownych działań przez skarżącego. Nie jest także zasadny zarzut, że nałożony w drodze decyzji obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom został niewłaściwe sformułowany. Należy bowiem podkreślić, że decyzja wydana w trybie art. 29 ust. 3 P.w. z 2001 r. nie określa konkretnych rozwiązań projektowych i nie zastępuje decyzji, jakie skarżący będzie musiał ewentualnie uzyskać w celu realizacji obowiązków nałożonych decyzją, na co słusznie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W tych okolicznościach także zarzut niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 3 P.w. z 2001 r. okazał się chybiony.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego wyjaśnić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2021 r. (sygn. akt II GSK 1385/21, dostępny w Internecie) wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. "Odpowiednie" stosowanie przepisów może wszak polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z 18 grudnia 2001 r. sygn. III ZP 25/01). Stąd też wniosek skarżącej kasacyjnie nie mógł zostać uwzględniony.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi uczestniczki wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 - 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami i nie obejmuje to kosztów postępowania na rzecz uczestnika nie będącego skarżącym lub skarżącym kasacyjnie. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a. ) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.