Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 561/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 28, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 i 3, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c"
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 lipca 2003r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2002r., znak [...], na podstawie art.80 ust. 2 pkt. 1, art.83 ust. 1 w zw. z art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo Budowlane ( tekst jednol. Dz.U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 z pózn. zm.) oraz art.104 § 1 k.p.a. odmówił wydania nakazu rozbiórki kondygnacji parteru wraz z płytą stropową nad parterem, kondygnacji piętra wraz ze zbrojeniem stropu nad piętrem, wykonanych dla budynku mieszkalno-handlowego, zlokalizowanych w [...] przy ul. [...] i [...], na działkach o nr [...] i [...], jako obiekt dobudowany do istniejącego wolnostojącego budynku mieszkalnego, oznaczonego nr [...] przy ul. [...].

Orzekając w ten sposób wskazał, że w dniu 22 maja 2001r. wydał decyzję o symbolu [...], orzekającą o odmowie nakazu rozbiórki powyższej inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że w dniu 21 marca 2001 r. na wniosek J. Z. i R. Z. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia robót budowlanych w [...] przy ul. [...] i [...] na działach o nr [...] i [...] obr. [...] przez inwestorów B. oraz Z. J.. Wnioskodawcy twierdzili, że inwestorzy wznowili roboty budowlane, popełniono przestępstwo samowoli budowlanej, oraz wnieśli o wyciągnięcie konsekwencji prawem przepisanych w stosunku do inwestora. Przedmiotowy wniosek uznać więc należało za żądanie wydania nakazu rozbiórki.

W trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

W dniu 17 maja 1996r. decyzją znak [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Kierownik Wydziału Architektury Planowania Przestrzennego i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta O. orzekł na rzecz B. i Z. małżonków J. o wydaniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] i [...], na działkach o nr [...] i [...] obr. [...]. Decyzja ta, stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. W dniu 4 czerwca 1997r. postanowieniem znak [...] organ wstrzymał z urzędu wykonanie tejże decyzji, zaś organ drugiej instancji postanowieniem z dnia 4 sierpnia 1997r. [...] utrzymał w mocy to zaskarżone postanowienie .

Decyzją Starosty [...] z dnia 23 stycznia 2001 r., znak [...], orzeczono o odmowie uchylenia wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], ostatecznej decyzji z dnia 17 maja 1996r., znak [...], orzekającej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu B. i Z. J. pozwolenia na budowę uznając, że w przedmiotowej sprawie oświadczenie J. Z. (który nie był i nie jest stroną tegoż postępowania) nie może stanowić o wystąpieniu w sprawie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 2 marca 2001 r.

Od dnia 2 marca 2001r. inwestor kontynuował roboty budowlane, działając na podstawie wyżej opisanej decyzji z dnia 17 maja 1996r., znak [...] oraz decyzji z dnia 23 stycznia 2001r., znak [...] w następującym zakresie: demontaż zadaszenia i rozpoczęcie wznoszenia murów parteru, zakończenie robót murowych parteru, przystąpienie do prac szalunkowych i zbrojenie stropu nad parterem, zakończenie robót zbrojeniowych stropu i wylanie betonu, rozpoczęcie robót murowych piętra, zakończenia wznoszenia murów piętra, rozpoczęcia robót szalunkowych i zbrojenia stropu nad piętrem.

Dla rozstrzygnięcia sprawy podstawowe znaczenie posiada art.37 ust. 1 Praw budowlanego, który stanowi m.in., że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa jeżeli budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Zapis - "budowa została przerwana", odnosi się on do sytuacji faktycznej przerwania prowadzenia budowy przez inwestora lub wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przez organ administracji publicznej, nie zaś wstrzymania wykonalności decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę, za które to wstrzymanie inwestor nie ponosi odpowiedzialności faktycznej i prawnej . Jest tak tym bardziej, że o przesłankach wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wypowiedział się negatywnie Wojewoda [...] w K. decyzją z dnia 18 maja 2001r., znak [...], utrzymując w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 23 stycznia 2001 r., znak [...]. Brak jest więc podstaw do zastosowania dyspozycji przepisu art.48 jak również dyspozycji przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Decyzją z dnia 12 czerwca 2002r., znak [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu odwołania R. Z. oraz J. Z., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Jak wyjaśnił, w wykonaniu tejże decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził czynność oględzin oraz poczynił ustalenia stanu faktycznego w oparciu o dziennik budowy. W trakcie czynności oględzin ustalono, że stan zaawansowania robót jest następujący:

a) piwnice - podłoże pod posadzki, brak tynków wewnętrznych, instalacja elektryczna-brak, jedno okienko piwniczne, dwie bramy garażowe;

b) kondygnacja parteru - bak podłoży pod posadzki, tynki wewnętrzne tylko na ścianie wschodniej sali sprzedaży, ruszt metalowy pod sufit podwieszany, instalacja elektryczna w stanie surowym (bez osprzętu);

c) kondygnacja I piętra - brak podłoży pod posadzki, brak tynków wewnętrznych, brak ścianek działowych, instalacja elektryczna w stanie surowym;

d) poddasze - brak podłoży pod posadzki (surowy strop nad I piętrem), instalacja elektryczna w stanie surowym, brak tynków wewnętrznych, więźba dachowa w całości wraz z pokryciem dachówką ceramiczną, połacie dachowe ocieplone, ocieplenie osłonięte od spodu płytami gipsowo-kartonowymi;

e) ciąg komunikacyjny (klatka schodowa) - stan surowy bez tynków i okładzin, instalacja elektryczna w stanie surowym, brak poręczy schodowych;

f) w pomieszczeniach sanitarnych zabudowane dwa piony kanalizacji sanitarnej wewnętrznej w wypustami dla podłączenia urządzeń, instalacji wodociągowej brak;

g) budynek posiada przyłącza: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, kablowe zasilania elektrycznego, wodociągowe, gazowe;

h) elewacje - zabudowana stolarka otworowa zewnętrzna (okna i drzwi), wykonane tynki zewnętrzne z obróbkami podokienników, cokół budynków oraz schody wejściowej w stanie surowym, balkon do strony południowej w stanie surowym bez balustrady

W trakcie opisanej czynności inwestor oświadczył, że w okresie od dnia 23 stycznia 2001r. do dnia 18 maja 2001r. wykonał następujące roboty: ściany parteru, strop nad parterem, ściany I piętra, strop nad I piętrem, rozpoczął wykonywanie ścian szczytowych II piętra. Ponadto B. i Z. J. oświadczyli, że roboty jw.

wykonywali w oparciu o ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia 23 stycznia 2001r.

J. Z. oświadczył, że roboty powyższe zostały wykonane do dnia 18 maja 2002r., co jest udokumentowane w decyzji z dnia 22 maja 2001r. o znak [...] oraz w protokole z dnia 12 czerwca 1997r. Od inwestorów przejęto także dziennik budowy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przytoczył zapisy zawarte w dzienniku budowy podając, że Prawo budowlane w art. 45 ust. 1 nadaje dziennikowi budowy rangę dokumentu urzędowego, potwierdzającego przebieg robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Jest to więc stosunkowo silny środek z uwagi domniemanie prawdziwości treści tam zawartych zapisów. Domniemanie to, w trakcie postępowania nie zostało obalone.

R. Z., w jednym ze swoich pism podniósł, że zapisy dat na stronie 3 dziennika budowy nie są zapisami chronologicznymi. W trakcie analizy tegoż dokumentu stwierdzono, że bezpośrednio po zapisie datowanym 19 maja 1997r. znajduje się zapis o dacie 28 maja 1999r. Po tym zapisie kolejny zaś zapis nosi datę 4 maja 1997 (zapisy literalne). Kolejny zapis dokonany przez pracownika Urzędu Miasta (w tym okresie Prezydent Miasta [...] był właściwym rzeczowo i miejscowo organem nadzoru budowlanego I instancji) nosi datę 6 czerwca 1997. Wszystkie zapisy po tej dacie są już zapisami chronologicznymi. Chronologicznymi są też daty zapisów począwszy od pierwszego zapisu w dzienniku budowy, aż do daty zapisu – 28 maja 1999, który to zapis poprzedza zapis datowany 4 maja 1997. Uprawnionym jest więc uznanie, że zapis daty 28 maja 99 jest oczywistym błędem kierownika budowy. Datę zaś 6 czerwca 1997r. uznać należy za datę pewną po myśli art.81 § 2 pkt.2 ustawy – Kodeks cywilny.

W protokole oględzin inwestor – Z. J. podał, że opisane powyżej roboty budowlane, a to : ściany parteru, strop nad parterem, ściany I piętra, strop nad I piętrem, rozpoczęcie wykonywania ścian szczytowych 11 piętra wykonywał w okresie od 23 stycznia 2001r. do 18 maja 2001r. Oboje inwestorzy oświadczyli ponadto, ze roboty te wykonywali w oparciu o ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia 23 stycznia 2001 r. Uszczegółowieniem tego oświadczenia są zapisy w dzienniku budowy z daty 12 marca 2001r.

Uprawnionym i znajdującym swe potwierdzenie w materiale dowodowym jest więc twierdzenie, że faktycznie roboty budowlane w przedziale czasu pomiędzy dniami 23 stycznia 2001r. a 18 maja 2001r. były kontynuowane od dnia 12 marca 2001r.

Konieczny do rozważenia jest również problem ostateczności w administracyjnym toku instancji decyzji Starosty [...] z dnia 23 stycznia 2001r. znak [...], orzekającej o odmowie uchylenia wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], ostatecznej decyzji z dnia 17 maja 1996r., znak [...]; o o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu B. i Z. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego w [...] przy ul. [...] i [...] na działkach [...] i [...] obr. [...].

W aktach sprawy znajduje się powyższa decyzja zaopatrzona w klauzulę ostateczności z datą 2 marca 2001r. Wynika z tego, że decyzja ta stała się z tym dniem ostateczna w administracyjnym toku instancji i znajduje się w obiegu prawnym. W obiegu prawnym znajduje się również jako ostateczna decyzja Wojewody [...] w K. z dnia 18 maja 2001r., znak [...]. Zaistniał więc stan, w którym w obiegu prawnym pozostają dwie równouprawnione decyzje, jako ostateczne w administracyjnym toku instancji, dotyczące tej samej sprawy. Żadna z tych decyzji nie została wzruszona w trybie przewidzianym w K.p.a. Dlatego też przyjąć należy, że inwestorzy kontynuując roboty budowane po dacie 2 marca 2001 r. działali zgodnie z prawem, kierując się zasadą zaufania do orzeczeń organów administracji państwowej oraz zasadą trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej.

W trakcie postępowania R. Z. wniósł także o wyjaśnienie kwestii związanej z budową płyty stropowej żelbetowej nad piwnicami przedmiotowego budynku. W tej materii drugoinstancyjną ostateczną decyzją z dnia 12 października 2002 r., znak [...] wypowiedział się [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.. Zawarto w niej zapis, że kierownik budowy Z. J. zawiadomił Urząd Miejski w [...] o konieczności wykonania określonych prac zabezpieczających. Zgłoszony zakres robót został wykonany przez inwestora. Wynika z tego, że sprawa budowy płyty stropowej żelbetowej nad piwnicami została rozstrzygnięta decyzją ostateczną.

Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 13 grudnia 2002r., znak [...], wnieśli w terminie J. Z. i R. Z..

Skarżący zarzucali, że w roku 1996 nie istniały i nadal nie istnieją w ewidencji działki nr [...] i [...] w O., stąd nie mogły być podstawą zezwolenia na budowę w 1996 i do roku 2002. B. J. i nikt z jej bliskich nie okazali się sądowym stwierdzeniem nabycia spadku po A. i J. Z. a tym samym nie mogli być stroną postępowania przed Urzędem Miasta, Starostwem oraz Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego . Nie posiadali również prawa do władania nieruchomością i do wyrażenia zgody na zabudowę, na co wymagane jest pełnomocnictwo szczególne, gdyż nie jest to czynność zwykłego zarządu.

Biorąc powyższe pod uwagę tak Prezydent [...] w decyzji [...], jak i Wojewoda [...] w decyzji [...] uznali wydanie pozwolenia na budowę za błędne, oparte na sfałszowanych dokumentach i wstrzymali przedmiotową budowę. Urząd Miasta, Starosta [...] i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydając swe decyzje nie dopełnili jednak obowiązku powiadomienia wszystkich spadkobierców, ani nie wyegzekwowali ich nazwisk od B. J..

Skarżący wykaz nazwisk spadkobierców przekazali do Urzędu Miejskiego przy piśmie z dnia 19 maja 1997r., a ten z kolei przekazał go do Starostwa i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 22 października 1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nie ustosunkował się w całości do zarzutów podanych przy piśmie z dnia 26 sierpnia 2002r. Natomiast pod karą wezwał skarżących do udziału w wizji lokalnej w dniu 12 lipca 2002r. dla ponownego rozpatrzenia sprawy, ale na żądanie B. J. uniemożliwił im w niej udział oraz nie przedstawił żadnych argumentów do wydania pozwolenia na budowę.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 3 lipca 2003 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, zaś stwierdzając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uczynił zadość przepisom ustawy Prawo budowlane wskazał na następujące okoliczności.

Materiał dowodowy sprawy wskazuje, że inwestor realizował przedmiotowy budynek mieszkalno-usługowy na działkach nr [...] i [...] w O. na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 maja 1996 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę, która nadal jest w obrocie prawnym. Przeprowadzone postępowanie wznowieniowe przez organ, który wydał tę decyzję z powodu braku udziału strony w niniejszym postępowaniu bez własnej winy zakończone zostało odmową jej uchylenia decyzją wydaną w dniu 23 stycznia 2001 r. przez Starostę [...], a następnie utrzymane w mocy przez Wojewodę [...].

Analiza dziennika budowy wykazała, że w związku z wydaniem przez Prezydenta Miasta [...] w dniu 4 czerwca 1997 r. postanowienia znak [...] wstrzymującego z urzędu wykonanie powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt.4 k.p.a. , inwestor nie prowadził żadnych robót budowlanych do czasu zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji z dnia 23 stycznia 2001 r., znak [...], którą Starosta [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 maja 1996 r., znak [...]. Nie zostało zatem naruszone prawo. Dowodem na powyższe są wpisy do dziennika budowy, który stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót... ( art. 45 ustawy - Prawo budowlane). Inwestor w chwili ponownego rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał dalej w kontekście zarzutów odwołania, że podnoszona ustalenia prawidłowej listy stron niniejszego postępowania w związku z prowadzonym postępowaniem spadkowym i postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia 26 marca 2002 r., sygn. akt [...], o stwierdzenie nabycia spadku po J. Z. i A. Z. została uwzględniona przez organ odwoławczy. Sąd Rejonowy Wydział I Cywilny w O. w dniu 30 czerwca 2003 r. poinformował, że sprawa o dział spadku po J. Z. i A. Z. jest w toku i obecnie pozostaje w zawieszeniu do czasu zakończenia postępowań spadkowych, a uczestnikami tego postępowania są osoby wymienione w komparycji postanowienia z dnia 26 marca 2003 r. Zatem do niniejszego postępowania włączono na prawach strony osoby wymienione w załączniku w/w postanowienia z dnia 26 marca 2002 r.

Co do zarzutów dotyczących nieprawidłowości w postępowaniu organów administracji architektoniczno – budowlanej organ odwoławczy w sprawie niniejszej nie może się wypowiadać ze względu na brak kompetencji w tym zakresie. Powyższe uwagi powinny być skierowane bezpośrednio do tych organów.

Oceniając zgromadzony materiał dowodowy w tej sprawie należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji zobowiązany był do wydania zaskarżonej decyzji o odmowie wydania nakazu rozbiórki.

Wnosząc w terminie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 lipca 2003 r., znak [...], zarejestrowaną do sygn. akt II SA/Kr 1797/03 , R. Z. i R. T. zarzucali, że jest ona niesłuszna, ponieważ organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów stron. Działki nr [...] i nr [...] nie istniały i nie istnieją, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nie udokumentował ich istnienia. B. J. nie była do 26 marca 2002r. spadkobierczynią i właścicielką nieruchomości - jak i pozostali spadkobiercy, a więc nie miała prawa być stroną w postępowaniu, a sfałszowany dokument notarialny nie mógł być podstawą do wydania pozwolenia na budowę.

Starosta bez uzasadnienia anulował decyzję Wojewody [...] znak. [...] z dnia 4 sierpnia 1997r. powołując się między innymi na nieistotną w tej sprawie decyzję WINB w sprawie rozbiórki piwnic, oraz uznając prawa tylko B. J. jako uprawnionej strony postępowania, pomijając pozostałych uprawnionych w tym J. Z., mimo otrzymania od skarżących poprzez Urząd Miasta w dniu 22 października 1999r. wykazu z adresami wszystkich uczestników postępowania spadkowego.

Skarżący podnieśli też, że organy nadzoru budowlanego nie wypowiedziały się na temat braku dokumentów wyliczonych w piśmie z 26 czerwca 2002r. Prezydent O. w decyzji [...] oraz Wojewoda [...] w decyzji [...] uznali bowiem wydanie przedmiotowego zezwolenia na budowę za błędne, oparte na sfałszowanym dokumencie i wstrzymali budowę.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – który stał się właściwy do rozpoznania sprawy zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1271), prawomocnym postanowieniem z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II SA/Kr 1797/03 – odrzucił skargę R. T..

Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie było zawieszone, zaś po ustaniu przyczyn zawieszenia oraz podjęciu postępowania, prowadzono je do sygn. akt II SA/Kr 561/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153,poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności

z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:[ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji – jest nadto ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i wniosków podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, zaś brak takich wypowiedzi stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546 ).

Wskazane wyżej zasady dotyczą wszelkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym także dokonania ustaleń dotyczących kręgu stron.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto z uwagi na interes prawny bądź obowiązek żąda czynności organu.

Organy administracji publicznej mają zatem obowiązek zbadać, jakie podmioty posiadają interes prawny w konkretnym postępowaniu, zawiadomić je o wszczęciu postępowania ( art. 61 § 1 i 4 k.p.a.), zapewnić możliwość czynnego udziału w sprawie ( art. 10 § 1 k.p.a.) oraz następnie doręczyć wydane decyzje ( art. 109 §1 k.p.a.). Uchybienie powyższym przepisom stanowi wadę kwalifikowaną skutkującą wystąpieniem przesłanki do wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nadto, skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu nie będącego stroną, stanowi wadę kwalifikowaną prowadzącą do jego nieważności ( art. 156 § pkt 4 k.p.a.).

Jeżeli organy nie poczyniły ustaleń w kwestii kręgu stron, jak również nie zgromadziły na tę okoliczność odpowiednich dowodów, stan taki prowadzi do naruszenie przepisów proceduralnych - art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a. , art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zaś jego wystąpienie może mieć wpływ na wynik sprawy.

Inny aspekt tego samego zagadnienia wiąże się z treścią art. 107 § 1k.p.a., z którego wynika wymóg wskazania w decyzji strony lub stron, od czego nie zwalnia § 2 tego artykułu, mówiący o możliwości wprowadzenia do jej treści dodatkowych składników przewidzianych w przepisach szczególnych, nie zaś możności pominięcia obligatoryjnych elementów. Decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1k.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą, co dotyczy także elementu stanowiącego określenie stron.

W doktrynie wskazuje się trafnie, że : " Organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania (...) nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, bowiem brak podstaw prawnych różnicowania stron na te, które są adresatami decyzji, i te, którym się doręcza decyzję. Jeżeli bowiem dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej jako strona postępowania ( tak A. Wróbel, komentarz LEX/el. 2012).

Uchybienia w zakresie oznaczenia strony lub stron mogą być różnego rodzaju oraz wywoływać różne skutki prawne.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się trafnie, że brak w ogóle oznaczenia strony powoduje, iż nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, ponieważ nie jest spełniony jeden z wymogów stawianych indywidualnemu aktowi administracyjnemu, tj. brak skonkretyzowanego adresata rozstrzygnięcia organu administracji ( por. W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 53, C. Martysz , komentarz LEX 2010, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2011r., I OSK 325/11 LEX nr 990245 ).

Z kolei skierowanie decyzji do osoby, która nie jest stroną w sprawie, jest jak już wskazano przesłanką stwierdzenia nieważności, co wynika wprost z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Uwzględniając powyższe, należy uznać iż oznaczenie choćby jednej strony - z pominięciem pozostałych, powoduje niemożność przyjęcia, że nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Stan taki nie został jednak przewidziany jako wada kwalifikowana w art. 156 § 1 k.p.a. Opisana sytuacja nie podpada bowiem pod hipotezę art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., natomiast fakt iż ustawodawca typizując stany uznane za wady kwalifikowane zwrócił uwagę odrębnie na kwestie oznaczenia stron, naprowadza na brak podstaw do stosowania w analizowanej kwestii art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie tam przewidzianej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Oznaczenie w decyzji choćby jednej stron - z pominięciem pozostałych, jest zatem inną wadą, którą należy uznać za istotne uchybienie przepisom postępowania, uzasadniające uchylenie tak wydanej decyzji w toku instancji, albo następnie w ramach kontroli sądowoadministracyjnej. Krąg stron wskazuje bowiem wiążąco adresatów decyzji, dla których wynikają z niej uprawnienia lub obowiązki. Z treści decyzji musi być wiadomym kogo ona dotyczy.

Spornym jest w doktrynie i orzecznictwie, w jakiej części decyzji winno nastąpić oznaczenie stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którym wskazanie stron postępowania w decyzji może nastąpić w dowolnym jej fragmencie – np. nagłówku, rozstrzygnięciu, uzasadnieniu, a nawet rozdzielniku pisma. Tak wydana decyzja nie narusza art. 107 § 1 k.p.a., albowiem przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie. Z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest zaś obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest, by była ona w sposób jednoznaczny określona ( por. wyrok NSA z 25 lutego 2009r., II OSK 1418/07, zam. zb.LEX nr 515144 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2011r. I OSK 325/11, zam. zb. LEX nr 990245 oraz w doktrynie C.Martysz, komentarz LEX 2010 ).

Podkreślanie wymaga jednakże , że rozdzielnik musi jednak stanowić zostać zamieszczony w decyzji – nawet po podpisie wydającego ją organu, tak, że stanowi z nią jeden dokument. Nie spełnia tego wymogu odwołanie się w treści decyzji do znajdującego się poza tworzącym ją dokumentem wykazu stron dostępnego w aktach administracyjnych.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie można nie dostrzegać, że prowadząc postępowania organy obu instancji zupełnie różnie określały krąg podmiotów, którym jak się wydaje przyznawały status stron.

Nadto, żaden z organów obu instancji nie przywiązał należytej wagi do identyfikacji i właściwego określenia terenu inwestycji, na którym są prowadzone przedmiotowe roboty budowlane.

I tak , z rozdzielnika do zawiadomienia organu pierwszej instancji z dnia 17 kwietnia 2011r., znak [...], o wszczęciu postępowania wynika, że doręczono je : J. Z., R. Z., B. J. i Z. J.. Materiał zgromadzony niedługo potem sygnalizuje już na wstępie postępowania problem właściwego ustalenia kręgu stron innych niż inwestorzy. W szczególności z kserokopii odpisu księgi wieczystej Sądu Rejonowego w O. z dnia 11 marca 1994r. wynika, że prawo własności nieruchomości objętej lwh [...] gm. kat. [...], obejmującej d. bud. [...] oraz dz. gr. [...] wpisane jest na rzecz A. Z.. Pisma J. Z. do Starosty [...] z 23 kwietnia 2001r., czy Wojewody [...] z dnia 19 kwietnia 2001r. sygnalizują, że nie tylko on i B. J. są w drodze dziedziczenia właścicielami terenu inwestycji, lecz znacznie większa liczba osób. Również opatrzona prezentatą kserokopia wniosku J. Z. o stwierdzenie nabycia spadku i dział spadku po A. Z. oraz J. Z. wskazuje szeroki krąg uczestników postępowania, zawierając nadto twierdzenia dotyczące kręgu spadkobierców osób zmarłych, który nie pokrywa się z listą uczestników, co naprowadzać może na fakt śmierci niektórych osób dziedziczących po zmarłych. Z tymi dokumentami pozostaje w związku treść protokołu z dnia 8 maja 2001r., z którego wynika, że B. J. miała przedłożyć powyższe dokumenty, wnosząc o zwrot oryginałów. Na analogiczne okoliczności co do znacznej liczby następców prawnych pierwotnego właściciela powyższych działek wskazuje pismo R. Z. z dnia 25 kwietnia 2001r. Istotnym jest również to, że w myśl twierdzeń wnioskodawcy J. Z., zawartych już w piśmie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], działki mające stanowić teren inwestycji nr [...] i nr [...] nie istnieją - ani w księgach wieczystych, ani na mapie ewidencyjnej Wydziału Geodezji z 1998r., a jedynie działki nr [...] i [...].

Podobnych kwestii dotyczą dokumenty zgromadzone przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a to np. : pismo wnioskodawców do Starosty [...] z dnia 12 czerwca 2001r., czy protokół z przyjęcia B. J. 30 października 2002r. wraz z pismem bez daty odnoszącym się do kwestii spadkowych ( k.40) i jej pismem z 12 grudnia 2002r., a także protokół z przyjęcia 30 października 2002r. A. Z. ( który przedłożył postanowienie wstępne Sądu Rejonowego w O. Wydział I Cywilny z dnia 26 marca 2002r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po A. Z. zmarłym [...] lutego 1953r. w O. i jego żonie J. Z., zmarłej [...] marca 1969 r. w O.), czy notatka urzędowa z 11 grudnia 2002r.

Nadto już w postępowaniu odwoławczym od pierwszej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. - z dnia 22 maja 2001r. , znak [...], R. Z. i J. Z. dołączyli do pisma z dnia 28 maja 2001r. pismo Starosty [...], mające dowodzić, że nie istnieją działki nr [...] i nr [...]. W szczególności, pismo Starosty [...] obrazuje zmiany geodezyjne, które na przestrzeni czasu dotyczyły działki nr [...], zaś wynika z niego, że jej podział nie został nigdy wprowadzony do ewidencji gruntów.

Wydane w przedmiotowej sprawie kolejno decyzje : Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 22 maja 2001r., znak [...]; Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 czerwca 2002r., znak [...]; Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 13 grudnia 2002r., znak [...] - zostały doręczone w myśl rozdzielników : J. Z., R. Z., B. J. i Z. J.. W żadnej z decyzji nie poczyniono jednak ustaleń dotyczących kręgu stron, zaś z uzasadnienia i rozdzielnika pośrednio jedynie można wnioskować, że taki status przyznano wnioskodawcom oraz inwestorom. W decyzjach tych brak również ustaleń dotyczących zarzutu odnoszącego się do stanu prawnego terenu inwestycji, a w szczególności jego oznaczenia w księgach wieczystych oraz ewidencji gruntów. Bark również na tę okoliczność stosownych dokumentów urzędowych innych niż wyżej wspomniane pismo Starosty [...], nie poddane ocenie przez organ pierwszej instancji. Stwierdzone braki stanowią zaś nie tylko naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77§ 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., lecz gdyby przyjąć za prawidłowe ustalenia organu drugiej instancji co do kręgu stron, należałoby uznać, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy gwarantujące udział w postępowaniu wszystkim stronom ( m. in. art. 61 § 4, czy art. 10 § 1 k.p.a. ), co prowadziłoby do wystąpienia wady kwalifikowanej postępowania administracyjnego uzasadniającej jego wznowienie z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zaskarżona decyzja również nie zawiera jednak dostatecznych ustaleń, rozważań w analizowanej materii. Organ odwoławczy także nie przywiązał bowiem wagi do ani do samego zagadnienia, ani do braków w materiale dowodowym w zakresie dokumentów urzędowych z ewidencji gruntów umożliwiających prawidłowe oznaczenie terenu inwestycji będącej przedmiotem postępowania , co jest niezbędne jako punkt wyjścia do właściwego określenia kręgu stron innych niż inwestorzy. To na jakich działkach realizowana jest inwestycja ma nadto istotne znaczenia dla wykonalności decyzji, czy ustalenia powagi rzeczy osądzonej. Z tej przyczyny należy uznać, że zaskarżona decyzja została ona wydana z naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77§ 1k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zaś wskazania na krąg stron innych niż inwestorzy są w istocie dowolne.

Z uzasadnienia oraz rozdzielnika zaskarżonej decyzji wynika , że krąg podmiotów postępowania odwoławczego był znacznie szerszy niż uprzednio , albowiem za strony w sprawie uznano nie tylko inwestorów, J. Z. i R. Z., ale także licznych uczestników postępowania w sprawie toczącej się przez Sądem Rejonowym w O. Wydział I Cywilny, w której wydano postępowanie wstępne z dnia 26 marca 2002r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po A. Z. zmarłym [...] lutego 1953r. w O. i jego żonie J. Z., zmarłej [...] marca 1969 r. w O., przy czym z informacji tegoż Sądu wynikało, że postępowanie w dalszej części ( tj. o dział spadku) pozostaje zawieszone do czasu zakończenia postępowań spadkowych po A. Z. i S. Z..

Wydanie w takich warunkach przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżonej decyzji z dnia 3 lipca 2003 r., znak [...], utrzymujące decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 13 grudnia 2002r., znak [...], o odmowie wydania nakazu rozbiórki kondygnacji parteru wraz z płytą stropową nad parterem, kondygnacji piętra wraz ze zbrojeniem stropu nad piętrem, wykonanych dla budynku mieszkalno-handlowego, zlokalizowanych w O. przy ul. [...] i [...], na działkach o nr [...] i [...], jako obiektu dobudowanego do istniejącego wolnostojącego budynku mieszkalnego, oznaczonego nr [...] przy ul. [...] - stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 15 k.p.a. Postępowanie prowadzone przez organ pierwszej, które poprzedziło wydanie decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 13 grudnia 2002r., znak [...], toczyło by się bowiem bez udziału wszystkich stron, które pozbawiono nadto możliwości wniesienia odwołania albowiem nie doręczono im decyzji wraz z pouczeniem. Niezależnie od tego organ odwoławczy uchybił zasadom z 10 § 1 k.p.a., albowiem pierwszą czynnością podjętą przez niego z udziałem wszystkich podmiotów uznanych za strony było doręczenie im zaskarżonej decyzji.

Jak wskazano wyżej nie jest możliwa weryfikacja prawidłowości ustaleń tego organu co do kręgu stron, skoro również w postępowaniu odwoławczym nie zidentyfikowano właściwie działek uznanych za teren inwestycji, a także nie zebrano w tym zakresie dowodów z dokumentów urzędowych.

Skutki naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania zawsze są doniosłe i zawsze uzasadniają eliminację z obrotu prawnego tak wydanej decyzji. Nie jest jednak tak, by naruszenie tej zasady każdocześnie stanowiło kwalifikowaną wadę będącą rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na gruncie prawa procesowego do przypadków rażącego naruszenia prawa zalicza się pogwałcenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, tego rodzaju, że ich wystąpienie nie zostało ujęte odrębnie jako przesłanek do wznowienia postępowania (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 40, zwłaszcza s. 241-243), zaś jest doniosłe. Przyjmuje się jednak również, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. W sprawie niniejszej naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania przez organ odwoławczy nie może zostać stwierdzone w sposób nie budzący wątpliwości z uwagi na inne uchybienia proceduralne, to jest brak ustaleń dotyczących identyfikacji terenu inwestycji i nie zebranie stosownych dokumentów urzędowych. Analizowane uchybienie uzasadnia jednakże uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Zważywszy uprzednio czynione wywody i wytykane uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie może pozostać w obrocie prawnym także decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 13 grudnia 2002r., znak [...], którą należy uchylić na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Wadliwość aktów administracyjnych wydanych pierwotnie w toku instancji nie wymaga ich eliminacji z uwagi na fakt, że zakończył się on decyzją kasacyjną organu odwoławczego.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu z udziałem wszystkich stron ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ). W sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona niemożliwa, a wypowiadanie wiążących ocen materialnoprawnych bez uprzedniego prawidłowego ustalenia w postępowaniu administracyjnym kręgu stron - przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze, uznając , że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.