Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1817/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1609/14 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 8 kwietnia 2015 r., II SA/Rz 1609/14 oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że poza sporem jest, iż właścicielem działki [...] w obr. 1 m. P., będącej przedmiotem podziału jest P. Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w P. oraz, że skarżącej nie przysługuje żaden tytuł prawny do w/w nieruchomości w tym ograniczone prawo rzeczowe. Bezsporne jest także, że jest ona właścicielką działki sąsiedniej graniczącej z podlegającą podziałowi. Z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowy podział w jakikolwiek sposób dotyczył należącej do skarżącej działki ewidencyjnej nr [...], zresztą nawet skarżąca nie wskazuje na takie okoliczności. Swój interes prawny wywodzi właśnie z bezpośredniego sąsiedztwa z podlegającą podziałowi nieruchomością oraz kwestii związanych z objęciem dzielonej działki miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego D. Podstawą decyzji Burmistrza Miasta P. zatwierdzającej podział nieruchomości – działki nr [...] obr. 1 m. P. na działki nr [...], [...], [...] i [...] jest art. 93 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 518; dalej zwana: "Ugn"), które brzmią następująco: "1. Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94". "3. Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6".

Z powyższego unormowania nie wynika, aby podział nieruchomości dotyczył praw innych podmiotów niż właściciel (współwłaściciele) nieruchomości podlegającej podziałowi bądź osoba, której przysługuje do niej ograniczone prawo rzeczowe. Także art. 140 k.c. nie dawał skarżącej przymiotu strony, bo podział nie dotyczył nieruchomości, która była jej własnością. Również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego D. nie daje takich uprawnień osobie, która nie jest właścicielem dzielonej nieruchomości.

Zgodnie z art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z pózn. zm.; dalej zwana: "Kpa") stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązki. Pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym a nie prawnym. Skoro zaś art. 28 Kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania, to ustalenie interesu prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. W odniesieniu do postępowania "podziałowego" i biorąc pod uwagę bezsporny stan faktyczny sprawy nie ma normy prawnej pozwalającej na przyjęcie, że właściciel sąsiedniej nieruchomości w każdym przypadku posiada interes prawny uzasadniający jego udział w takim postępowaniu. Skoro zaś skarżąca nie jest stroną postępowania to żadnego skutku procesowego nie mogło odnieść wniesione przez nią odwołanie od decyzji Burmistrza z [...] maja 2014 r., która zresztą w chwili jego złożenia była decyzją ostateczną. Organ bowiem doręczył decyzję jedynej jego stronie 6 maja 2014 r., zaś odwołanie zostało złożone czerwca 2014 r. Organ II instancji powinien był zatem wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 Kpa. Jednakże mając na uwadze, że umorzenie postępowania odwoławczego było uchybieniem nie mającym wpływu na wynik sprawy, to nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Od tego wyroku skargę kasacyjną wywiodła J. K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 oraz art. 28 Kpa przez nierozpoznanie sprawy w jej granicach w wyniku niedostrzeżenia, iż organ odwoławczy nie poczynił wymaganych ustaleń w zakresie zbadania, czy skarżąca ma interes prawny w postępowaniu w sprawie podziału nieruchomości, stanowiącej działkę ewid. nr [...], obręb 1 Miasta P. (dalej "Nieruchomość");

2. art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 28 Kpa oraz w zw. z § 2 - ustalenia dla terenu 4KD oraz Załącznika Graficznego do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego D. przyjętego uchwałą Rady Miasta P. nr IX/51 z 27 maja 1999 r. (dalej "Plan D." lub "MPZP D.") poprzez niedostrzeżenie, iż J. K. bez swej winy nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu podziałowym z wniosku TBS;

3. art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 Kpa w zw. z art. 105 § 1 Kpa oraz art. 6 Kpa poprzez zaakceptowanie arbitralnej decyzji SKO w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, wydanej bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia stron postępowania; a także naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

4. art. 28 Kpa w zw. z art. 140 k.c., art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z § 2 - ustalenia dla terenu 4 KD Planu D. oraz Załącznika graficznego do Planu . poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) tych przepisów do oceny sytuacji prawnej skarżącej w aspekcie ustalenia jej interesu prawnego w postępowaniu podziałowym z wniosku TBS.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium badania Sądu wyznacza art. 1 § 2 p.u.s.a., z którego wynika, iż kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien w granicach sprawy, zbadać legalność działania organów administracji publicznej obu instancji, bez względu na to, czy argumentacja i zarzuty skargi były trafnie wywiedzione. Sąd nie wykonał tego obowiązku, ograniczając się do zajęcia stanowiska w kwestii zarzutów skargi. Uwadze Sądu uszło, iż z okoliczności sprawy wynika, że kwestia interesu prawnego J. K. do udziału w postępowaniu podziałowym prowadzonym na wniosek TBS, co najmniej wymaga wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym.

Na mocy art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z art. 10 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powyższego wynika, iż aby zapewnić realizację zasady prawdy obiektywnej, organ zobligowany był w niniejszej sprawie przeprowadzić postępowanie administracyjne w zakresie ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania. Z twierdzeń skarżącej, będącej właścicielem działki mającej wspólną granicę z Nieruchomością objętą podziałem, wynikało, iż upatruje interesu prawnego do udziału w postępowaniu w prawie własności oraz przepisach Planu D., który reguluje jej sytuację prawną w oznaczony sposób. Reasumując organy obydwu instancji winny były dokonać z urzędu, zgodnie z zasadą legalizmu, oceny całokształtu sytuacji prawnej skarżącej w świetle obowiązujących regulacji, przede wszystkim sytuacji skarżącej ukształtowanej zapisami Planu D. oraz zakresu ingerencji decyzji podziałowej objętej niniejszym postępowaniem w tak ukształtowaną sytuację. Ani organy, ani Sąd - nie wykonali swego obowiązku.

Stosownie do okoliczności sprawy, mogą być stroną postępowania podziałowego także inne podmioty. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 2009 r., I OSK 91/09 uznając, iż właściciel działki sąsiedniej do objętej podziałem może być uznany za stronę postępowania podziałowego, jeżeli w wyniku podziału jest naruszony jego interes w postaci zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Sytuacja taka w ocenie skarżącej zachodzi w szczególności, jeżeli podział - niezgodny z obligatoryjnymi liniami podziału terenów wyznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - prowadzi do zamknięcia właścicielom działek sąsiednich projektowanej tym planem obsługi komunikacyjnej z miastem. W niniejszej sprawie sytuacja taka zachodzi. Zatwierdzony podział, narusza obligatoryjne zapisy Planu D. w zakresie wydzielenia drogi 4KD celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej działkom J. K. nr [...] oraz jej sąsiadki J. M. numer [...], Ponadto podział ten de facto sprowadza się do wydzielenia ewidencyjnie, istniejącej faktycznie w terenie, sprzecznej z prawem, pozbawionej pozwolenia na budowę i decyzji o warunkach zabudowy, objętej prawomocną decyzję o rozbiórce, prywatnej drogi TBS-u na działce [...], której istnienie i przebieg uniemożliwia realizację projektowanej Planem D. ulicy 4KD, a w konsekwencji realizację obsługi komunikacyjnej działek skarżącej.

Plan D. ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu m.in. dla działek o numerach ewid. [...] będącej własnością skarżącej J. K., [...], będącej własnością J. M. oraz, [...] (nieruchomość), będącej własnością TBS. Zakłada podział wymienionych działek w celu realizacji na częściach wymienionych działek ulicy dojazdowej oznaczonej symbolem 4KD, stanowiącej komunikację terenu objętego Planem D. z układem komunikacyjnym Miasta P. - z obligatoryjną pętlą do zawracania pojazdów straży pożarnej i dostawczych (§ 2 Planu D.), o następujących parametrach: - szerokość jezdni 3,5 m, szerokość pasa drogowego 8 m, chodnik jednostronny szerokość 2,5 m, nieprzekraczalna linia zabudowy liczona od krawędzi jezdni - 8 m. Ustala także obligatoryjny sposób komunikacji planowanej inwestycji budynkowej TBS na działce [...] z Drogą 4KD po dwóch drogach wewnętrznych na działce [...], z wjazdem na Drogę 4KD oraz linie podziału terenów, a linię te są obligatoryjne. Plan przewiduje podział terenu objętego Planem zgodnie z przebiegiem linii podziałów: a/ tzw. adaptowanych, zaznaczonych linia ciągłą; b/ tzw. projektowanych, zaznaczonych linia przerywaną. Plan nie dopuszcza innych linii nowych podziałów. Linią adaptowaną podziału jest linia pomiędzy działką skarżącej nr [...], a działką jej sąsiadki J. M. o numerze [...]. Oznacza to, iż w odniesieniu do tej granicy uchwałodawca projektuje podział, który jest zgodny z istniejącą granicą prawną między tymi nieruchomościami, zatem nowy podział adoptujący tę granicę jako przyszłą linię projektowanego podziału jest dopuszczalny i planowany. O ile granica pomiędzy działkami 564 oraz 565 stanowi zgodnie z Planem D. adoptowaną obligatoryjną linię projektowanego podziału, to granica pomiędzy działkami [...] a [...], oraz [...] a [...] - nie stanowi adoptowanej linii podziału, gdyż Plan D. ma inne założenia.

W Planie D. została zaprojektowana jedna działka, stanowiąca ulicę 4 KD. Ta jedna działka ma zostać utworzona z części działki [...] (Nieruchomość) oraz części działek [...] i [...] i została obligatoryjnie wyznaczona projektowanymi liniami podziału terenów (cieńsza linia przerywana - w odróżnieniu od grubszej linii przerywanej, rozgraniczającej tereny o poszczególnym przeznaczeniu). Przez tę projektowaną do wydzielenia działkę drogową przechodzi istniejąca granica prawna, pomiędzy działkami [...], [...] z jednej strony i Nieruchomością z drugiej strony, zaznaczona na Planie D. jedynie jako stan istniejący, a nie linia adoptowana. Podział projektowany w Planie celem wydzielenia drogi publicznej do obsługi terenu objętego Planem D. nie odpowiada więc granicy prawnej w terenie, istniejącej pomiędzy Nieruchomością, a działką Skarżącej. Zgodnie z art. 35 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Zgodnie natomiast z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Plan D. nie dopuszcza nowego podziału, który przebiegałby według istniejącej granicy prawnej pomiędzy Nieruchomością, a działka [...], choć taki projekt podziału został zatwierdzony przez Burmistrza.

Konkludując, interes prawny skarżącej można ustalić, porównując - z jednej strony: zapisy wiążącego Planu D., który narzuca obsługę komunikacyjną projektowanych działek skarżącej za pomocą drogi 4KD, oraz z drugiej strony: zapisy projektu podziału w niniejszej sprawie, który narusza obligatoryjne linie podziału wprowadzone Planem D., wprowadzając dalszą przeszkodę i utrudnienie do realizacji Planu D. w zakresie wykonania drogi 4KD oraz utrwalając objętą nakazem rozbiórki drogę TBS. Ponadto projekt ten narusza szereg wymienionych wcześniej rozstrzygnięć, uznających prawa skarżącej w zakresie doprowadzenia istniejącego stanu na Nieruchomości do stanu zgodnego z prawem. Działki wyrysowane w podziale są naniesieniem istniejącej sprzecznie z Planem D. drogi TBS, co do której orzeczono na wniosek J. K. rozbiórkę,

Sąd I instancji nie wychwycił, mimo obowiązku wynikającego z art. 134 § 1 p.p.s.a., iż organy administracji publicznej obydwu instancji nie przeprowadziły postępowania spełniającego standardy określone w art. 7 i art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 28 Kpa celem prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Wątpliwość w tym zakresie powinna powstać po analizie przepisów Planu D. i sytuacji J. K. oraz J. M. regulowanej tym Planem w zestawieniu z badanym projektem podziału. Akceptując arbitralne niedopuszczenie J. K. do udziału w postępowaniu, naruszył wymóg rozpoznania sprawy w jej granicach wynikający z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Zaakceptował także, iż skarżąca została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym. Przynajmniej bowiem należało przeprowadzić postępowanie w sprawie ustalenia, czy skarżąca jest stroną postępowania podziałowego z wniosku TBS. Tymczasem WSA uznał, iż kwestia ta nie powinna być rozstrzygana w postępowaniu, lecz powinno zostać wydane postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności jej odwołania. Stanowisko to pozbawia skarżącą prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym ukształtowanego treścią art. 10 § 1 Kpa. Sytuacja ta stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Zgodnie z zasadą legalizmu (art. 6 Kpa i art. 7 Konstytucji RP), organy administracji publicznej zobligowane są działać na podstawie i w granicach przepisów prawa. Dopiero zatem przeprowadzenie postępowania zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa pozwala na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Inaczej bowiem nie sposób ustalić, czy bezprzedmiotowość postępowania o charakterze podmiotowym (brak strony) wystąpiła.

Akceptując decyzję SKO w przedmiocie umorzenia wobec J. K. postępowania odwoławczego bez wymaganych ustaleń, WSA naruszył wymóg wykonania obowiązku kontroli decyzji SKO w granicach sprawy wynikający z art. 134 § 1 Kpa oraz w konsekwencji arbitralnie uchylił się od uchylenia decyzji SKO, pomimo jej wydania z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że analiza zapisów Planu D. (§2 - ustalenia dla terenu 4KD oraz Załącznik graficzny), kształtujących obligatoryjnie sposób korzystania przez J. K. z jej nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p,) w ten sposób, iż przewidują one i narzucają komunikację projektowanych działek skarżącej z miastem P. za pomocą projektowanej drogi 4KD, w zestawieniu z projektem podziału, naruszającym obligatoryjne linie podziału Planu D. w zakresie wydzielenia i przebiegu ulicy 4KD, mogłaby prowadzić do uznania, że skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu.

Skarżąca jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną [...]. Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Na podstawie art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem zapisy Planu D. w zakresie, w jakim wprowadzają obligatoryjne linie podziałów nieruchomości skarżącej oraz obligatoryjną obsługę działek tworzonych tymi liniami za pomocą projektowanej drogi 4KD - kształtują sposób wykonywania prawa własności przez skarżącą. Oznacza to nie tylko, iż jest ona sama zobowiązana przestrzegać obligatoryjnych linii projektowanych podziałów w zakresie m.in. utworzenia działki pod ulicę 4KD, wydzielonej z działek [...], [...] oraz [...], ale także zachowuje prawo do ochrony tak ukształtowanego Planem D. sposobu wykonywania jej prawa własności.

Regulacja art. 6 ust. 1 u.p.z.p. została doprecyzowana w art. 6 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p., który stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie, z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Skoro skarżąca ma prawo zagospodarowywać swą nieruchomość, do której ma tytuł prawny, zgodnie z Planem D., to ma także interes prawny aby sprzeciwić się takim działaniom TBS, które prowadzą do utrudnienia lub uniemożliwienia zagospodarowania jej nieruchomości w sposób określony w Planie D. i wykonywania jej prawa własności w sposób ukształtowany tym Planem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zastosował właściwie powołanych przepisów art. 28 Kpa w zw. z art. 140 k.c., art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z § 2 - ustalenia dla terenu 4 KD Planu D. oraz Załącznikiem graficznym do Planu D. do oceny sytuacji prawnej Skarżącej w aspekcie ustalenia jej interesu prawnego w postępowaniu podziałowym z wniosku TBS, tym samym naruszając je.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 28 Kpa jest bezzasadny, ponieważ żaden ze wskazanych przez nią przepisów prawa nie legitymuje skarżącej do udziału w postępowaniu podziałowym w charakterze strony. W niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 14 października 2009 r., I OSK 91/09, ponieważ w wyniku podziału działki 572 w obr. 1 m. P. nieruchomość skarżącej nie została pozbawiona dostępu do drogi publicznej.

Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego podanie przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku – por. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 89). Pojęcie interesu prawnego należy zaś ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa (najczęściej materialnego), z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki – por. szerzej J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 223 i n. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej – por. wyr. NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83 (LexPolonica nr 332569).

Należy więc podkreślić, że jednostka ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony. Ta realność (aktualność) jest istotną cechą interesu prawnego, artykułowaną w piśmiennictwie i w orzecznictwie sądowym. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, do których osiągnięcia dąży (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości – por. wyr. NSA z 25 października 2006 r., II GSK 163/2006. W konsekwencji zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym. Ten zaś nie daje legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym, ponieważ interes prawny, którym legitymuje się wnoszący podanie powinien być aktualny. Podkreślano to wielokrotnie i konsekwentnie w orzecznictwie – por. np. postanowienie NSA z 15 lutego 2006 r., II OSK 825/05, LEX nr 194006.

W konsekwencji za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 Kpa i art. 105 § 1 Kpa oraz art. 6 Kpa, albowiem w świetle przywołanych przepisów Kpa, następstwem braku legitymacji procesowej wnoszącego odwołanie jest umorzenie postępowania odwoławczego z powodu jego bezprzedmiotowości.

Za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 oraz art. 28 Kpa przez nierozpoznanie sprawy w jej granicach. Co do zasady art. 134 § 1 p.p.s.a. obliguje sąd do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze. Jednakże brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czy skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie rzutują, nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji sąd nie musi, aczkolwiek jest to pożądane z uwagi na potrzebę wszechstronnego informowania strony o jej sytuacji procesowej, odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności – wyrok NSA z 24 czerwca 2005 r., FSK 2633/04, LEX nr 173345. Skład NSA orzekający w tej sprawie przychyla się do dalej idącego wniosku, a mianowicie, że sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków zawartych w skardze, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z 11 października 2005 r., FSK 2326/04), co właśnie miało miejsce w skardze J. K.

Wreszcie, nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 140 k.c., art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z § 2 - ustalenia dla terenu 4 KD Planu D. oraz Załącznika graficznego do Planu D., ponieważ przepisy te nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.