Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 129/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 20
journal: Dz.U. 1982 nr 11 poz 80
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K.j od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1500/07 w sprawie ze skargi E. K. i J. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2008 r., sygnatura akt IV SA/Wa 1500/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA) oddalił skargi E. K. i J. L. i przyznał ze środków budżetowych WSA na rzecz adwokata M. P. prowadzącego kancelarię adwokacką przy ul. [...] w W. kwotę 240 zł oraz kwotę 52,80 zł stanowiącą 22 % podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w sprawie ze skarg E. K. i J. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako: MRiRW) z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów.

W uzasadnieniu WSA wskazał, że zaskarżoną decyzją MRiRW utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2005 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...], gm. [...], w części dotyczącej gruntów należących do J. L. (działka nr [...], o powierzchni 0,21 ha), J. i S. małżonków K. (działka nr [...], o powierzchni 0,19 ha), E. K. (działka nr [...], o powierzchni 0,21 ha) oraz Urzędu Miasta i Gminy [...] (droga nr [...], o powierzchni 0,53 ha). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że postępowanie scaleniowe we wsi [...], gm. [...] zostało wszczęte zawiadomieniem Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 21 lutego 1988 r., a projekt scalenia gruntów opracowany został na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o wymianie i scalaniu gruntów (Dz. U. z 1982 r., nr 11, poz. 80 - dalej jako: uwsg). Z akt sprawy wynikało, że wnioskodawcy brali czynny udział w postępowaniu scaleniowym, o czym świadczą ich podpisy złożone w rejestrze pomiarowo-szacunkowym gruntów przed scaleniem o przyjęciu stanu własności i szacunku porównawczym ich nieruchomości. Organ wskazał, że w kwestionariuszu życzeń wnioskodawcy wypowiedzieli się także odnośnie lokalizacji gruntów w nowym stanie podpisując własnoręcznie złożoną przez siebie propozycję. W wyniku scalenia gruntów J. L. w zamian za działkę nr [...] o powierzchni 0,20 ha i wartości porównawczej 25.00 jednostek szacunkowych wydzielono grunty zamienne w działce nr [...] o powierzchni 0,21 ha i wartości porównawczej 26.25 jednostek szacunkowych, co stanowi pełny należny ekwiwalent gruntowy, a E. K. w zamian za działkę nr [...] o powierzchni 0,20 ha i wartości porównawczej 25.00 jednostek szacunkowych wydzielono grunty zamienne w działce nr [...] o powierzchni 0,21 ha i wartości porównawczej 25.15 jednostek szacunkowych. Projekt scalenia gruntów wsi [...] wyznaczony został na gruncie i sukcesywnie okazany wszystkim uczestnikom scalenia. Zastrzeżenia zgłoszone przez J. L. zostały szczegółowo rozpatrzone przez komisję powołaną zgodnie z art. 22 uwsg, która zarzut dotyczący zmniejszenia powierzchni wydzielonej działki nr 38 uznała za niesłuszny. MRiRW wskazał również, że przepis art. 17 uwsg stanowi, iż stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klas gruntów określa się według danych ewidencji gruntów i taki stan był w dacie wydawania decyzji scaleniowych w tej ewidencji wykazany. Z akt sprawy wynikało bowiem, że na podstawie odnowionej ewidencji gruntów wsi [...] ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 29 grudnia 1980 r., nr [...], poz. 72, kwestionowana przez wnioskodawców parcela nr [...], stanowiąca poprzednio ich wspólną drogę o powierzchni 0,1275 ha, weszła między innymi w skład działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,40 ha, również będącej drogą dojazdową m. in. do gruntów skarżących. Działka nr [...] o powierzchni 0,40 ha wykazana była w ewidencji gruntów przed scaleniem jako własność Skarbu Państwa a jako władający wskazany został Urząd Miasta i Gminy w [...]. Zarzut wnioskodawców, że w wyniku scalenia gruntów, zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. skarżący zostali pozbawieni swoich udziałów w parceli nr [...] nie znalazł, zdaniem organu, uzasadnienia, ponieważ już siedem lat przed wszczęciem postępowania scaleniowego przedmiotowa parcela weszła w skład drogi gminnej nr [...] o powierzchni 0,40 ha. Z kolei w wyniku scalenia gruntów droga nr [...] została poszerzona i oznaczona jako nr [...] o powierzchni 0,53 ha i nadal zaliczona do dróg gminnych, stanowiąc wciąż dojazd do działek skarżących. MRiRW podkreślił, że decyzja scaleniowa Wojewody Krakowskiego z dnia [...] sierpnia 1992 r. była przy tym zaskarżona przez kilkudziesięciu innych uczestników scalenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w [...], który wyrokiem z dnia 29 października 1993 r., SA/Kr 2217/92 skargi oddalił, a wobec dwóch skarg postępowanie umorzył ze względu na ich wycofanie.

Skargi do WSA na decyzję MRiRW wnieśli J. i S. K., E. K. i J. L..

Skarga J. i S. K. została odrzucona prawomocnym postanowieniem z dnia 7 listopada 2007 r.

E. K. zarzuciła w swojej skardze naruszenie praw majątkowych wskazując, iż dojazd nr [...] zamiast być poszerzony - jak wskazują na to mapy katastralne - o działkę dojazdową nr [...] do działek powstałych na gruncie nr [...], został poszerzony gruntem macierzystym nr [...], tj. kosztem gruntu skarżącej, na co nie było jej zgody i o czym nie powiadomiono właścicieli tej działki. W skardze zarzucono też sfałszowanie podpisów (m. in. skarżącej) w protokołach granicznych, wskazując, że podpisano nawet nieżyjącego już od pięciu lat przed scaleniem S. L., co świadczy o nieprawnym zawłaszczeniu mienia skarżącej. Skarżąca podniosła także, iż północna granica jej działki została znacznie naruszona w ramach scalenia, mimo iż skarżąca była zapewniana przez biuro scaleniowe, że działki stanowiące jej współwłasność nie podlegają scaleniu. Skarżąca wskazał także, iż nie otrzymała też decyzji poscaleniowej.

J. L. zarzuciła natomiast w swojej skardze podrobienie podpisu jej męża na protokole uzgodnienia, na podstawie czego Urząd Rejonowy w [...] uznał, iż brała wraz z mężem udział w postępowaniu scaleniowym, gdy tymczasem nie zgadzali się na samowolę Urzędu Gminy w [...], który zawłaszczył część działki nr [...], urządzając na niej drogę gminną. Działka ta należała po części do skarżącej, do E. K. i do S. K. Skarżąca podniosła również, że nie dopuszczono i pominięto dokumenty kupna - sprzedaży spornej nieruchomości.

MRiRW w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W zaskarżonym wyroku WSA wskazał, że kwestionowana decyzja MRiRW nie narusza prawa. Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja wydana została w warunkach procesowych określonych w art. 156 i następnych ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa) a procedura ta jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem w stosunku do postępowania zakończonego powołaną decyzją z dnia 25 sierpnia 1992 r. i tym samym MRiRW nie jest władny do ponownego rozstrzygania sprawy scalenia gruntów, lecz jedynie do oceny legalności decyzji z dnia 25 sierpnia 1992 r. przez pryzmat okoliczności określonych w art. 156 § 1 kpa jako wadliwości prawnych skutkujących nieważnością tej decyzji. Zdaniem WSA, MRiRW prawidłowo ocenił, iż kwestionowana przez skarżące decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. nie narusza przepisów uwsg, na podstawie której została wydana. Z ustawy tej jednoznacznie bowiem wynika, iż zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania scaleniowego jak i kolejne czynności w nim podejmowane, aż do wydania decyzji o zatwierdzeniu scalenia gruntów, wywołują skutki prawne wobec wszystkich uczestników scalenia, lecz uczestnicy ci nie byli powiadamiani o tych czynnościach w drodze indywidualnych zawiadomień, ale poprzez publiczne ogłaszanie, w szczególności na zebraniach uczestników scalenia (art. 7 ust. 3, art. 12 ust. 1, art. 28 ust. 1 i art. 31 uwsg). WSA wskazał, że decyzja organu I instancji o zatwierdzeniu scalenia nie była doręczana na piśmie każdemu z uczestników scalenia, jak oczekiwałaby tego jedna z osób obecnie skarżących, lecz odczytana została na zebraniu uczestników scalenia w dniu 28 grudnia 1991 r., co spełnia wymóg skutecznego doręczenia jej wszystkim uczestnikom scalenia z art. 28 ust. 1 i 2 uwsg. Zdaniem WSA, słusznie organ nadzoru powołał się także na ocenę prawną decyzji Wojewody [...] z dnia 25 sierpnia 1992 r., dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w [...] w wyroku z dnia 29 października 1993 r., SA/Kr 2217/92. Jeżeli w powołanym wyroku Sąd ocenił, iż przy wydaniu decyzji scaleniowej zachowane zostały wymogi prawne dotyczące zawiadamiania uczestników scalenia o podejmowanych czynnościach i rozstrzygnięciach w sytuacji, gdy wymogi te polegały na publicznym obwieszczaniu i ogłaszaniu tych czynności i rozstrzygnięć, to znaczy, że skutki prawne takiego sposobu działania organów scaleniowych wywołane zostały nie tylko wobec osób, z których skarg wydany został omawiany wyrok z dnia 29 października 1993 r., ale wobec wszystkich osób będących uczestnikami scalenia, także więc wobec skarżących w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowa była także ocena organu nadzoru zarzutów dotyczących ewentualnego sfałszowania podpisów niektórych osób w dokumentacji scaleniowej. WSA nadmienił również, że organ nadzoru prawidłowo ocenił (w pierwszej swojej decyzji z dnia [...] marca 2005 r.) okoliczność błędnego wskazania w decyzji scaleniowej organu I instancji z dnia 28 grudnia 1991 r. złożenia zastrzeżeń do projektu scalenia przez S. L., który nie żył już od 1983 r. Umieszczenie informacji w decyzji scaleniowej, iż zarzuty w postępowaniu scaleniowym zostały zgłoszone przez S. L. prawidłowo zostało uznane przez organ nadzoru jako błędne, ale nie mające charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa, skoro uczestnikiem postępowania scaleniowego była J. L. i to wobec niej kierowane były faktycznie czynności organu scaleniowego. WSA podkreślił także, iż nie można podzielić zarzutów skargi co do braku stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowych mimo bezpodstawnego - w ocenie skarżących - zawłaszczenia w scaleniu działki nr [...], ponieważ w tym względzie istnieje w aktach sprawy obszerna korespondencja wyjaśniająca jej status ewidencyjny w czasie dokonywania scalenia. Prawidłowo więc organ nadzoru wskazał, iż w czasie dokonywania scalenia nieruchomości, z mocy art. 17 uswg (od listopada 1989 r. przepis ten oznaczony został w tekście jednolitym jako art. 20), podstawą oznaczenia właścicieli nieruchomości i stanu posiadania były dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja gruntów i budynków dla scalanego obszaru uległa zaś odnowieniu pod koniec lat siedemdziesiątych dwudziestego wieku i od 1981 r. powierzchnia spornej działki weszła w skład działki nr [...], wykazanej w tej ewidencji jako własność Skarbu Państwa we władaniu Urzędu Miasta i Gminy w [...]. Jakkolwiek więc z akt nie wynika, na jakiej podstawie prawnej własność działki nr [...] z dotychczasowych właścicieli została przepisana w toku odnowienia ewidencji gruntów i budynków na rzecz Skarbu Państwa, to jednak taki stan ewidencyjny istniał w chwili scalenia i nie był kwestionowany w jego toku. Również więc organ scaleniowy nie miał żadnych przesłanek do kwestionowania tego stanu. O ile bowiem stan własności i posiadania gruntów wykazany w ewidencji gruntów i budynków jest wiążący dla dokonania scalenia nieruchomości, o tyle organ scaleniowy musiałby przed dokonaniem scalenia wyjaśnić zaistniałe w tym względzie rozbieżności, gdyby zostały w czasie scalenia zgłoszone z powołaniem się na stosowne dokumenty określające ich stan prawny odmienny od ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków. Nie wynika jednak z akt, aby w czasie scalenia gruntów ktokolwiek kwestionował dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków odnośnie działki nr [...].

Wnosząc skargę kasacyjną E. K. zaskarżyła ww. wyrok w całości, a zarzuciła mu: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 20 uwsg w wyniku błędnego przyjęcia, iż dane zawarte w ewidencji gruntów są bezwzględnie wiążące w postępowaniu scaleniowym oraz 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa) poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo stwierdzenia podstaw do wznowienia pierwotnego postępowania administracyjnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organy obu instancji obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia, które to uchybienia stanowią rażące naruszenie prawa, oraz art. 141 § 4 ppsa poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego wymogom ustawowym a w konsekwencji braku przedstawienia w nim stanu sprawy zgodnego z rzeczywistym stanem faktycznym. Mając powyższe na względzie strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a ponadto o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu wskazano, że analiza całokształtu okoliczności niniejszej sprawy pozwala stwierdzić, iż w ramach procedury scaleniowej obejmującej m. in. nieruchomości stanowiące własność E. K. doszło do tak istotnych uchybień i nieprawidłowości, iż noszą one cechę naruszenia prawa w stopniu rażącym, zaś przeciwne stanowisko WSA nie znajduje dostatecznego uzasadnienia i jest przede wszystkim sprzeczne z treścią dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, a więc aktami notarialnymi oraz postanowieniami Państwowych Biur Notarialnych potwierdzającymi, iż skarżąca E. K. jest właścicielką na zasadach wspólności ustawowej nieruchomości o nr [...] stanowiącej drogę dojazdową do jej posesji. Strona skarżąca wskazała, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego przeniesienie własności ww. działki na rzecz Skarbu Państwa lub Urzędu Gminy i Miasta [...]. W skardze kasacyjnej nie podzielono także poglądu WSA, że organy prowadzące postępowania scaleniowe były w kwestiach właścicielskich bezwzględnie związane danymi zawartymi w ewidencji gruntów, bowiem dane zawarte w ewidencji - zwłaszcza dotyczące stanu prawnego -, pomimo kategorycznej treści art. 20 uswg, nie są bezwzględnie wiążące w postępowaniu scaleniowym, jeżeli w toku postępowania okaże się, iż dane te nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego na gruncie, albo pozostają w sprzeczności z dokumentami źródłowymi stanowiącymi podstawę wpisów w tej ewidencji, w tym dokumentami określającymi stan prawny. Brak związania danymi zawartymi w ewidencji - zdaniem strony skarżącej - oznacza, że należałoby najpierw dokonać aktualizacji tych danych i dopiero po tej aktualizacji, dane te mogłyby stać się podstawą ustaleń w postępowaniu scaleniowym, zgodnie z art. 20 uswg. Skoro więc w rozpatrywanej sprawie Kierownik Urzędu Rejonowego nie dokonał skutecznej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie stanu prawnego nie próbując nawet odnieść się do aktów notarialnych i postanowień Państwowych Biur Notarialnych potwierdzających, iż E. K. jest współwłaścicielką działki o nr [...] to wobec tak istotnego uchybienia nie sposób nie przyjąć, iż decyzja zatwierdzająca projekt scalenia została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 20 uswg. Strona skarżąca wskazała dalej, że wyrokując w niniejszej sprawie WSA naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ppsa, ponieważ Sąd z jednej strony stwierdził, iż z okolicznością fałszywości dowodu ustawodawca wiąże skutek wznowienia postępowania administracyjnego, w którym posłużono się takim dowodem, a z drugiej jednak strony błędnie przyjął, że okoliczność ewentualnego sfałszowania podpisów jednej ze skarżących w dokumentacji scaleniowej, nawet gdyby została wykazana przez właściwy do tego organ, to nie mogłaby stanowić przesłanki do uchylenia decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej. Zdaniem strony skarżącej, takie stanowisko Sądu jest sprzeczne z jednoznaczna i kategoryczną treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ppsa, zgodnie z którym w każdym przypadku stwierdzenia przesłanek umożliwiających wznowienie postępowania sąd obowiązany jest decyzję uchylić. Zarzut naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa uzasadniono faktem nieuchylenia zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organy obu instancji obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia. Braki postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] to przede wszystkim brak analizy przekształceń własnościowych działki pierwotnie oznaczonej nr [...], a następnie [...] i [...] i brak wyjaśnienia, kiedy i na jakiej podstawie prawnej własność tej działki przeszła z E. K. na Skarb Państwa - Urząd Miasta i Gminy w [...]. W zakresie braków motywacyjnych występujących w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazano z kolei na pominięcie w zakresie przedstawienia stanu sprawy faktu złożenia przez E. K. do prokuratury zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa sfałszowania m. in. jej podpisu na protokole granicznym sporządzonym w ramach prowadzonego postępowania scaleniowego (pismo skarżącej z dnia 6 lutego 2008 r., odpowiedź z Prokuratury w [...] z dnia 11 kwietnia 2008 r.). Zdaniem strony skarżącej, z uwagi na to, że w uzasadnieniu wyroku znajduje się niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym stwierdzenie, iż zarzuty dotyczące sfałszowania podpisów niektórych osób w dokumentacji scaleniowej nie zostały poparte stosownym zawiadomieniem organów ścigania, uzasadniony staje się zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 ppsa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). W tej sprawie przesłanki nieważności nie wystąpiły. W związku z tym, rozważenie oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie Sądu tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego.

Przechodząc do analizy podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ppsa poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo stwierdzenia podstaw do wznowienia pierwotnego postępowania administracyjnego, nie znajduje on uzasadnienia w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, okoliczność ewentualnego sfałszowania podpisów jednej ze skarżących w dokumentacji scaleniowej, nawet gdyby została wykazana przez właściwy do tego organ, nie mogłaby stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej, skoro z okolicznością fałszywości dowodu, na podstawie którego dokonano istotnych ustaleń faktycznych w sprawie, ustawodawca wiąże skutek wznowienia postępowania administracyjnego, w którym posłużono się takim dowodem (art. 145 § 1 pkt 1 kpa), nie zaś nieważności decyzji. Innymi słowy, skoro oceniane przez WSA postępowanie MRiRW dotyczyło ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowych a nie wznowienia postępowania scaleniowego, WSA nie miał prawa dokonywać swojej oceny zaskarżonej decyzji MRiRW pod kątem niezastosowania czy też naruszenia przepisów kpa dotyczących wznowienia postępowania, lecz tylko przepisów kpa odnoszących się do stwierdzenia nieważności decyzji. Nadzwyczajne środki zaskarżenia uregulowane w kpa tym się różnią od najdoskonalszego środka prawnego, jakim jest odwołanie, że służą one do usuwania z obrotu prawnego aktów prawnych zawierających tylko określone w ustawowym katalogu zamkniętym wady kwalifikowane. Inny jest katalog przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 i 145a kpa) a inny katalog przesłanek stwierdzenia nieważności (art. 156 kpa). W sytuacji, gdy decyzja MRiRW została wydana wskutek wniesienia przez strony wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., MRiRW nie tylko nie mógł, ale nawet nie miał prawa kontrolować ww. decyzji pod kątem przesłanek wznowienia postępowania. Mógł tylko uczynić to pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności, co właśnie uczynił i trafnie, zdaniem NSA, Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji, bowiem nawet jeśli hipotetycznie zaistniałyby w sprawie podstawy do wznowienia pierwotnego postępowania administracyjnego, to i tak MRiRW nie mógłby ich stwierdzić w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności. Rozstrzygnięcie WSA w tym zakresie było więc prawidłowe.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organy obu instancji obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia, które to uchybienia stanowią rażące naruszenie prawa należy wskazać, że Sąd I instancji trafnie uznał, że MRiRW nie naruszył ww. przepisów. Zarzut strony skarżącej uzasadniany jest przede wszystkim brakiem analizy przekształceń własnościowych działki pierwotnie oznaczonej nr [...], a następnie [...] i [...] i niewyjaśnieniem, kiedy i na jakiej podstawie prawnej własność tej działki przeszła z E. K. na Skarb Państwa - Urząd Miasta i Gminy w [...]. Faktem jest, że organy nie dokonały analizy przekształceń własnościowych działki pierwotnie oznaczonej nr [...], a następnie [...] i [...]. Jak wynikało jednak z art. 20 uswg, stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określało się według danych ewidencji gruntów. Organy miały więc obowiązek bazować właśnie na tej ewidencji. NSA podkreśla, że zgodnie z art. 76 § 1 kpa dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, a "strona, która zaprzecza prawdziwości (autentyczności) dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim stwierdzenia, oświadczenia i poświadczenia upoważnionego podmiotu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z rzeczywistością, powinna tę okoliczność udowodnić (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1995 r., III ARN 38/95, OSNAPiUS z 1996 r., nr 8, poz. 109, w którym stwierdzono, że: ‘przepis art. 76 § 3 kpa nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodów przeciwko treści dokumentu’)" /A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005 r., s. 489/. Skoro więc strona skarżąca zaakceptowała w czasie wydawania pierwotnych decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 28 grudnia 1991 r. stan faktyczny sprawy i nie kwestionowała ustaleń organów administracji to organy te - zgodnie ze wskazanym art. 20 uswg - musiały oprzeć swoje rozstrzygnięcia na danych z ewidencji gruntów, skoro nie były one kwestionowane - w szczególności strona skarżąca nie przedstawiła przeciwdowodu w stosunku do danych z ewidencji gruntów. W konsekwencji WSA nie miał więc podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro MRiRW nie można postawić zarzutu braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia.

NSA nie podziela także zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona uzasadnia ten zarzut tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazano na pominięcie w zakresie przedstawienia stanu sprawy faktu złożenia przez E. K. do prokuratury zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa sfałszowania m. in. jej podpisu na protokole granicznym sporządzonym w ramach prowadzonego postępowania scaleniowego (pismo skarżącej z dnia 6 lutego 2008 r., odpowiedź z Prokuratury w [...] z dnia 11 kwietnia 2008 r.). NSA wskazuje, że zarzut ten jest chybiony i wynika on z niezrozumienia uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. WSA wskazał jasno, że "prawidłowa jest także ocena organu nadzoru zarzutów dotyczących ewentualnego sfałszowania podpisów niektórych osób w dokumentacji scaleniowej. Po pierwsze, zarzuty te nie zostały poparte jakimikolwiek nawet zawiadomieniami organów ścigania do ich zweryfikowania, skutkiem czego strony skarżące nie mogą oczekiwać od organu nadzoru wyjaśniania takich okoliczności przez nie zgłaszanych, których ocena prawna należy do innych organów, a dotyczących podejmowania lub niepodejmowania przez te osoby określonych działań w przeszłości - w niniejszej sprawie dotyczy to nieskładania podpisów w dokumentacji scaleniowej.". Sądowi I instancji chodziło więc o okres do momentu wydania decyzji przez MRiRW (a więc do [...] czerwca 2007 r.) i na postępowanie MRiRW nie mogły wpływać działania strony skarżącej podejmowane prawie rok (6 lutego 2008 r.) po wydaniu decyzji przez MRiRW. Należy przy tym zauważyć, iż okoliczność ewentualnego sfałszowania podpisów jednej ze skarżących w dokumentacji scaleniowej, nawet gdyby została wykazana przez właściwy do tego organ, to nie mogłaby stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej, skoro z okolicznością fałszywości dowodu, na podstawie którego dokonano istotnych ustaleń faktycznych w sprawie, ustawodawca wiąże skutek wznowienia postępowania administracyjnego, w którym posłużono się takim dowodem (art. 145 §1 pkt 1 kpa), nie zaś nieważności decyzji. Należy jeszcze nadmienić, że jak wynika z art. 133 ppsa Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a zatem podstawą orzekania przez ten Sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. "Przyjęcie w art. 133 § 1 zasady, że Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy oznacza, że Sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności) zasadniczo nie podlega uwzględnieniu (A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2009 r., wyd. III., komentarz do art. 133 ppsa, uw. 3). Tym samym WSA nie mógł również oceniać postępowania MRiRW pod kątem zdarzeń, na które organ nie miał wpływu, bo miały one miejsce prawie rok po wydaniu decyzji przez MRiRW.

WSA nie naruszył również prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 20 uwsg w wyniku błędnego przyjęcia, iż dane zawarte w ewidencji gruntów są bezwzględnie wiążące w postępowaniu scaleniowym. NSA wyjaśnił już powyżej, że jak wynikało z art. 20 uswg stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określało się według danych ewidencji gruntów. Organy miały więc obowiązek bazować właśnie na tej ewidencji. Skoro więc strona skarżąca zaakceptowała w czasie wydawania pierwotnych decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. stan faktyczny sprawy i nie kwestionowała ustaleń organów administracji to organy te - zgodnie ze wskazanym art. 20 uswg - musiały oprzeć swoje rozstrzygnięcia na danych z ewidencji gruntów, skoro nie były one kwestionowane, a strona skarżąca nie przedstawiła przeciwdowodu w stosunku do danych z ewidencji gruntów.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.