Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 268/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 6, 10, 12, 35,36
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 109
journal: Dz.U. 2018 poz 2094
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.
article: art. 149
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Kieres, Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi V. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości; II. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.300 zł (słownie: dwa tysiące trzysta) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz Skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Postępowanie przed organem administracji.

1.1. V. D. (dalej: skarżący) złożył w dniu [...] stycznia 2019 r. (data wpływu zgodnie z prezentatą organu) wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wraz ze stosownymi dokumentami. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący w grudniu 2019 r. dodatkowo przedłożył nową umowę najmu lokalu mieszkalnego.

1.2. W dniu 6 marca 2020 r. skarżący skierował zapytanie o status swojej sprawy, a 20 sierpnia 2020 r. stawił się osobiście w siedzibie Urzędu Wojewódzkiego. Zgodnie z danymi akt administracyjnych sprawy, stawiennictwo nie było poprzedzone wezwaniem.

1.3. Pismem z dnia 16 grudnia 2020 r. wniesiono ponaglenie, które zostało przekazane do Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z dnia 27 stycznia 2021 r. (po złożeniu przedmiotowej skargi do tutejszego Sądu). W tym samym dniu (27 stycznia 2021 r.) organ skierował do skarżącego wezwanie do uzupełnienia braków przedmiotowego wniosku.

2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji.

2.1. W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D., datowanej na 13 stycznia 2021 r., podniesiono zarzuty rażącego naruszenia art. 8, art. 10 § 1, art. 12, art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP. W związku z powyższym wniesiono o: stwierdzenie przewlekłości postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych; wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.); przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 6.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

2.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i powołał się na liczbę podobnych wniosków złożonych przez cudzoziemców.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:

3.1. Skargę należało ocenić jako uzasadnioną.

3.2. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., powyższa kontrola obejmuje orzekanie również w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie w przypadku określonym w pkt 4a, w tym również w przypadku wydania decyzji administracyjnych.

3.3. Przewlekłość postępowania została zdefiniowana przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy art. 35 k.p.a., które stanowią doprecyzowanie tej zasady, wyraźnie określając terminy, w jakich sprawa powinna być załatwiona – sprawy, które nie wymagają zebrania materiału dowodowego, mają zostać rozpoznane niezwłocznie

(§ 2), w sprawach, w których konieczne jest zgromadzenie dowodów, rozstrzygnięcie powinno zapaść w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3).

W piśmiennictwie wskazuje się, że z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w sytuacji, gdy – wbrew zasadzie wynikającej z powołanego wyżej art. 12 k.p.a.– postępowanie to nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Organ administracyjny wprawdzie podejmuje działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to też sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodne z procedurą, w sposób nieefektywny, w dużym odstępie czasu lub też dokonuje czynności pozornych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny, ewentualnie mnoży czynności dowodowe ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45-46).

3.4. Kwalifikowana postać przewlekłości, to jest "rażące naruszenie prawa", o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jako taka powinna być interpretowana ściśle. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Wr 1801/20, CBOSA).

3.5. Aby ocenić zasadność zarzutów i wniosków skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić powołane już wyżej regulacje prawne, a także procedury, w jakich działał organ administracji publicznej, którego przewlekłość jest przedmiotem skargi.

3.6. Jak to już zatem zostało wyżej powiedziane, terminy załatwienia sprawy określone zostały w poszczególnych przepisach art. 35 k.p.a. Należy przy tym zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Istotny jest przy tym obowiązek organu wynikający z art. 36 § 1 k.p.a., który nakazuje organowi zawiadomienie strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a).

Dla oceny kwalifikowanej postaci przewlekłości, jakiej dopuścił się Wojewoda, konieczne jest przypomnienie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Przede wszystkim w myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względnie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a). Art. 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a., organy są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.); mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a). Przy czym w takiej sytuacji organ obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.).

3.7. Specyfika postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia osobiście przez zainteresowanego wniosku w tym przedmiocie na dedykowanym formularzu wraz ze stosownymi załącznikami, w myśl art. 98, art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm. – to jest w brzmieniu obowiązującym na moment złożenia wniosku). Zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta Oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach).

3.8. Warto zauważyć, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 oraz art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99). Obowiązek organu działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny, przywołując w swoich orzeczeniach prawo do dobrej administracji, w znakomitej większości odwołuje się do źródeł europejskich wskazując, iż prawo do dobrej administracji jest prawem obywatelskim mającym mocne poparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r. K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec (2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z dnia 20 czerwca 2007 r. Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 30 Konstytucji RP, przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por. ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r.) Podkreślić należy, że w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z praw i wolności zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP).

3.9. Mając zatem na uwadze powyższe, po pierwsze stwierdzić należy, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w sprawie z wniosku skarżącego, który wpłynął do organu [...] stycznia 2019 r., naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że skarżący właściwie samodzielnie, bez wzywania przez organ przedkładał kolejne dokumenty i stawił się osobiście w Urzędzie Wojewódzkim 20 sierpnia 2020 r. Pierwsze wezwanie, jakie zostało do niego skierowane przez Wojewodę dotyczące uzupełnienia braków wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, datowane jest na 27 stycznia 2021 r., a więc po upływie dwóch lat od daty wpływu przedmiotowego wniosku, będącej dniem wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Zaznaczyć bowiem trzeba, że na podstawie art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie jest prowadzone w sposób przewlekły.

Z tych też względów Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

3.10. Z kolei biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz wypracowany już sposób postępowania Wojewody, który jest sprzeczny z opisanymi wyżej podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też zasadą wynikającą z art. 37 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców), Sąd uznał na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku.

3.11. Z uwagi, że na dzień wydania niniejszego rozstrzygnięcia brak było aktu kończącego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, należało nadto zobowiązać organ administracji publicznej do wydania tego aktu w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149

§ 1 pkt 1 p.p.s.a. Termin ten zdaniem Sądu, pomimo reżimu sanitarnego, jest racjonalny, aby załatwić przedmiotową sprawę (pkt III sentencji wyroku). Przy czym zaznaczyć trzeba, że Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., I SAB 37/00, LEX nr 75532).

3.12. Co do wniosku skargi o zasądzenie sumy pieniężnej, to na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w razie stwierdzenia przewlekłości postępowania, sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę w wysokości określonej w art. 154 § 6 (to jest dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów) lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zaznaczyć trzeba, że suma pieniężna pełni rolę kompensującą za niedogodności, jakich doznał skarżący w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania – nie pełni funkcji odszkodowawczej. Z drugiej strony, dla organu ma przede wszystkim walor dyscyplinujący, odnoszący się do zmiany przyjętego sposobu postępowania w przedmiotowym zakresie. W związku z powyższym Sąd uznał, że wnioskowana w skardze kwota 6.000 zł jest zbyt wygórowana. W opinii Sądu – w kontekście okoliczności faktycznych niniejszej sprawy oraz sposobu postępowania organu pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, zasadą demokratycznego państwa prawa i z prawem do dobrej administracji – adekwatna będzie suma pieniężna w wysokości 2.300 zł. Tym samym Sąd orzekł jak w punkcie IV sentencji wyroku.

3.13. Odnosząc się do wniosku o wymierzenie organowi grzywny, to wskazać trzeba, że na podstawie powołanego wyżej przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może wymierzyć organowi grzywnę lub przyznać stronie od organu sumę pieniężną. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zarówno grzywna, jak i suma pieniężna pełnią w stosunku do organu administracyjnego tę samą funkcję represyjno-dyscyplinującą. Brzmienie powyższego przepisu wskazuje natomiast, że ustawodawca pozostawił tę kwestię – zarówno co do wyboru środka, jak i jego zastosowania w ogóle – do uznania Sądu. W istocie, zastosowanie w tej regulacji prawnej alternatywy łącznej "lub" nie wyklucza orzeczenia równocześnie o wymierzeniu grzywny i przyznaniu sumy pieniężnej. Niemniej jednak, w opinii Sądu, nałożenie na Wojewodę grzywny obok sumy pieniężnej wynoszącej 2.300 zł byłoby nieproporcjonalne w okolicznościach niniejszej sprawy. Z powyższych powodów Sąd oddalił skargę w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a (punkt V sentencji wyroku).

3.14. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).

3.15. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.