Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1451/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: NSA Jerzy Stelmasiak del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 150/17 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia upoważnienia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Powiatu [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 150/17, uwzględniając skargę Powiatu[...] , uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] w sprawie udzielenia upoważnienia.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarząd Powiatu w [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2016r. w odwołał C. P. ze stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu [...] bez zachowania okresu wypowiedzenia, na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 2016 r. poz. 1666 ze zm.).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2016 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2016 r., z uwagi na istotne naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. – zwanej dalej: "u.s.g."), tj. braku uzyskania zgody Rady Miejskiej w [...] na rozwiązanie stosunku pracy z radnym C. P. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Zarządowi Powiatu w [...] w dniu 20 października 2016 r.

W dniu [...] października 2016 r. Zarząd Powiatu w [...] podjął uchwałę Nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu[...] . Stosownie do § 1 uchwały stanowisko Dyrektora zostało powierzone A. S. na czas określony, tj. od dnia 25 października 2016r. do dnia 24 kwietnia 2017 r.

Następnie Zarząd Powiatu w [...] w dniu [...] października 2016 r. podjął uchwałę Nr [...] o upoważnieniu A. S. - Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu [...] do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności Powiatu w zakresie określonym w dalszych postanowieniach uchwały.

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] października 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której Zarząd Powiatu w [...] podjął uchwałę z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] w czasie, w którym obowiązywało wstrzymanie wykonania uchwały z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] Zarządu Powiatu w [...] w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu[...] . Zdaniem organu nadzoru, takim działaniem Zarząd Powiatu w [...] istotnie naruszył przepis art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1579 ze zm.) - dalej: u.s.p. Zarząd Powiatu winien wstrzymać się od dokonywania jakichkolwiek czynności związanych z powołaniem nowego Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu [...] oraz udzielania mu upoważnień do działania w imieniu powiatu.

Powiat [...] wniósł na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie art. 80 ust. 1 u.s.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wykonanie uchwały z dnia [...] września 2016 r. o odwołaniu ze stanowiska dyrektora Centrum - C. P. może polegać jedynie na czynnościach związanych z tymże odwołaniem. Natomiast nie może polegać na powierzeniu tej funkcji innej osobie czy też weryfikacji aktów bądź czynności związanych z obsadzeniem tego stanowiska. W wykonaniu wspomnianej uchwały, w dniu 14 września 2016 r., a zatem jeszcze przed wydaniem przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] października 2016 r. (stwierdzającego nieważność uchwały w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu[...] ) złożone zostało oświadczenie o rozwiązaniu z C. P. umowy o pracę bez wypowiedzenia. Wobec powyższego od dnia 14 września 2016 r., czyli od chwili zakończenia stosunku pracy z dotychczasowym dyrektorem Centrum, stanowisko to pozostawało nieobsadzone, co powodowało zasadność podjęcia przez Zarząd Powiatu uchwały w sprawie powierzenia tego stanowiska innej osobie oraz udzielenia jej upoważnienia jako dyrektorowi do prowadzenia bieżącej działalności Powiatu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Centrum Usług Wspólnych Powiatu[...], powołane uchwałą Rady Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2016r., nr [...] jest jednostką organizacyjną powiatu [...] co oznacza, że jego dyrektor jest pracownikiem samorządowym, w rozumieniu ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 902), zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 tej ustawy zatrudnionym na podstawie umowy o pracę. Wynika to również z zapisów § 3 pkt 1 i 4 statutu Centrum Usług Wspólnych Powiatu [...] (stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie utworzenia Centrum Usług Wspólnych Powiatu[...] ). Zgodnie z tym uregulowaniem, Centrum kieruje Dyrektor, przy czym Dyrektor i inni pracownicy Centrum są pracownikami samorządowymi.

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Go 186/15 jak również w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt I PK 155/14. Zgodnie z tym poglądem, z konstrukcji i treści odpowiednich przepisów Kodeksu pracy (por. art. 44 i 45 k.p., czy art. 56 k.p.) wynika, że zarówno nieuzasadnione, jak i sprzeczne z prawem wypowiedzenie lub rozwiązanie stosunku pracy jest skuteczne i prowadzi do ustania stosunku pracy, a taki skutek może być zniweczony przez wniesienie do sądu pracy roszczenia kontestującego wadliwe lub bezprawne ustanie stosunku zatrudnienia. Stwierdzenie wadliwości lub niezgodności z prawem zaskarżalnej czynności o rozwiązaniu lub istotnej modyfikacji stosunku zatrudnienia może nastąpić wyłącznie na podstawie i z mocy orzeczenia sądu pracy o jej bezskuteczności, o przywróceniu pracownika do pracy, bądź orzeczenia odszkodowawczego, jeżeli pracownik nie żąda przywrócenia do pracy albo jeżeli uwzględnienie takiego roszczenia jest niemożliwe lub niecelowe.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji także w przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody stwierdzającego nieważność uchwały o odwołaniu Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu nie jest możliwe reaktywowanie zatrudnienia na tym stanowisku. Stanowisko dyrektora Centrum w dacie podjęcia uchwały z dnia [...] października 2016 r. o powierzeniu tego stanowiska A. S., jak również uchwały z tej samej daty o udzieleniu jej upoważnienia do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności Powiatu, było nieobsadzone, a zatem podjęcie wspomnianych uchwał należy uznać za uzasadnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda[...] , zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie - uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a w obu przypadkach - zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 80 ust. 1 u.s.p. przez błędne przyjęcie, iż art. 80 ust. 1 u.s.p. przewiduje wstrzymanie z mocy prawa wykonania jedynie tej uchwały, co do której stwierdzono jej nieważność, nie zaś wszelkich uchwał wydanych w jej następstwie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Przedmiotem kontroli kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 150/17 uchylający rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr[...] , którym stwierdzono nieważność uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] w sprawie udzielenia A. S. - jako Dyrektorowi Centrum Usług Wspólnych Powiatu[...] , upoważnienia do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności Powiatu w zakresie określonym w dalszych postanowieniach uchwały.

Punktem wyjścia rozważań w rozpoznawanej sprawie należy uczynić kwestię, na którą zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, dotyczącą dualistycznego (dychotomicznego) charakteru uchwał: o odwołaniu ze stanowiska dyrektora i o powierzeniu tego stanowiska. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym, w przeważającej mierze odnoszącym się do dyrektorów szkół, wykształciły się dwa stanowiska.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego dominuje pogląd, iż sprawy dotyczące odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole należą do kategorii spraw z zakresu prawa pracy i w związku z tym, zgodnie z art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, rozpoznawane winny być przez sądy pracy (por. wyroki z dnia 9 maja 1997r., sygn. I PKN 138/97 - OSNAPiUS 1998 r. nr 9, poz. 261, z 27 lutego 2001 r., sygn. I PKN 260/00 - OSNAPiUS 2002 r. nr 22, poz. 542). Wskazuje się, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole nie jest co prawda czynnością rozwiązującą stosunek pracy, czy też wypowiadającą warunki pracy lub płacy, to jednak jest to czynność w wysokim stopniu zbliżona do wypowiedzenia zmieniającego. Czynność ta dotyczy bowiem stosunków między nauczycielem powołanym na stanowisko kierownicze, a jego pracodawcą i doprowadza wskutek odwołania do modyfikacji stosunku pracy (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. I PK 103/03 - OSNP 2004 r. nr 21, poz. 371, z 9 grudnia 2004 r., sygn. I PK 100/04 - OSNP 2005 r. nr 14, poz. 212).

Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły chociaż wywołuje skutki w sferze stosunku pracy, to jednak generalnie nie jest czynnością prawa pracy. Powoduje bowiem tylko pozbawienie nauczyciela stanowiska dyrektora szkoły, nie zaś zatrudnienia na stanowisku nauczyciela. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 6/96 (ONSA 1997 r. nr 2, poz. 48) akt odwołania, podobnie jak powierzenia stanowiska dyrektora szkoły traktować należy jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do jego zadań publicznych. Akty te winny być zatem postrzegane jako akty administracyjne, które dodatkowo wywołują prawne skutki w sferze regulowanej prawem pracy. W związku z tym odwołanemu dyrektorowi służą również roszczenia odszkodowawcze, jako następstwa odwołania ze stanowiska, których może dochodzić przed właściwym sądem pracy. Jednakże sam fakt, że akt administracyjny wywiera skutki w sferze prawa pracy, z tego powodu nie przestaje być aktem administracyjnym, podlegającym zatem kontroli pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują, w zakresie ustawowo określonym, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2008 r., I OSK 637/08, [w:] CBOSA). Akt powołania (powierzenia) stanowiska dyrektora szkoły w oparciu o art. 36a ust. 1 i art. 36 ust. 1 lub 2 ustawy o systemie oświaty, jak również jego odwołania (art. 38 powołanej ustawy) powinien spełniać wymogi wynikające z przepisów publicznoprawnych dotyczących odpowiednio powołania albo odwołania dyrektora. Akt ten jest bowiem formą realizacji zadań publicznoprawnych jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., I OSK 2641/12, [w:] CBOSA). Powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej ze wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10, [w:] CBOSA).

Następnie należy zwrócić uwagę, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02 (OTK-A 2003, nr 9, poz. 100), orzekając o zgodności z Konstytucją art. 91 ust. 1 zdanie 2 u.s.g. Trybunał opowiedział się za szerokimi uprawnieniami wojewody, który po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem (dotyczy to także zarządzeń podjętych przez organ gminy; Z. Niewiadomski w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, C.H. Beck 2011, s. 818-819, nb 12, 13). Rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem władztwa administracyjnego, służy mu domniemanie legalności (obowiązuje aż do jego obalenia wyrokiem sądu administracyjnego), a wykonanie obowiązków z niego wynikających może być egzekwowane środkami przymusu administracyjnego. W wyroku tym Trybunał odnosząc się do wątpliwości dotyczących zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy (zmiana wynagrodzenia) stwierdził, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu aktów jednostek samorządu terytorialnego jako aktów administracji, w celu zapewnienia zgodności z prawem, w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych. Trybunał wyraźnie zaakcentował, że nie ma podstaw do odmowy orzekania przez sąd administracyjny o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, choćby wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały podjętej w sprawie z zakresu prawa pracy. Sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do ochrony ich interesów przed innymi sądami. Inne podejście oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu.

Trybunał wskazał, że podstawy prawne, przesłanki i kryteria sądowej kontroli w trybie nadzoru nad samorządem terytorialnym oraz w zakresie prawa pracy są odmienne. Prowadzić to może do sytuacji, w której sąd administracyjny – badając legalność aktu nadzoru – uznaje pośrednio uchwałę rady gminy [zarządu powiatu] za zgodną z prawem, a sąd powszechny, mimo to stwierdza, że nie zachowano warunki wypowiedzenia, ze wszystkimi konsekwencjami w sferze prawa pracy (odpowiednio – cz. III p. 6 uzasadnienia wyroku P 9/02).

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r., sygn. W 10/93 (OTK 1994 r. nr 2, poz. 46) oba rodzaje kontroli, tj. przed sądem administracyjnym i sądem powszechnym nie wykluczają się wzajemnie, lecz odwrotnie - są komplementarne. Nie ma więc niebezpieczeństwa powstania kolizji na skutek zbiegu dwóch różnych postępowań dotyczących tej samej materii z tego powodu, że odmienny jest przedmiot postępowań sądowoadministracyjnego i przed sądem pracy.

Inaczej rzecz ujmując, takie czy inne rozstrzygnięcie sporu z zakresu prawa pracy, a więc w istocie sporu o wtórnych skutkach prawnych aktów administracyjnoprawnych podejmowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego nie może niweczyć ani konwalidować wadliwie podjętych aktów z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., I OSK 968/13, [w:] CBOSA).

Z uwagi na powyższe należy wskazać, że wprawdzie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na dwojaki charakter uchwał o odwołaniu ze stanowiska Dyrektora Centrum i powierzeniu tego stanowiska innej osobie, to w ślad za skarżącym Powiatem [...] umiejscowił zaistniałe zagadnienie w sferze prawa pracy. W tym zakresie kontrolę sprawują sądy powszechne (sądy pracy), a nie sądy administracyjne. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono, czy w sferze prawa administracyjnego, w dacie podjęcia przez Zarząd Powiatu uchwały z dnia [...] października 2016 r. w sprawie upoważnienia dla osoby powołanej uchwałą Nr [...] z tej samej daty, stanowisko Dyrektora Centrum należało uznać za obsadzone, czy stanowisko to dopiero wymagało obsadzenia (istniał na nim wakat). Sąd pierwszej instancji, opierając się na orzecznictwie Sądu Najwyższego, pominął, że źródłem zmiany na stanowisku Dyrektora Centrum nie tyle było oświadczenie woli pracodawcy, do którego, na podstawie art. 300 Kodeksu pracy, stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, ile akty z zakresu administracji publicznej podlegające w pierwszej kolejności nadzorowi wojewody, a także podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy, Zarząd Powiatu [...] uchwałą z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] odwołał Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu[...] , którą to funkcję pełnił C. P. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2016 r. Nr[...] , na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p., Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] września 2016 r. Nr[...] . Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Powiat[...] , która została oddalona wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1457/16. Powiat [...] wniósł do NSA skargę kasacyjną od tego wyroku, sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt I OSK 976/17.

W takiej sytuacji, od daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego znalazł zastosowanie art. 80 ust. 1 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem: "Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego". Zawarte art. 80 ust. 1 u.s.p. stwierdzenie "wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa" należy odczytywać w ten sposób, że uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych. Takie rozumienie art. 80 ust. 1 u.s.p. znajduje oparcie w ugruntowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wykładni zbliżonego konstrukcyjnie przepisu art. 152 P.p.s.a., w którym również mowa jest o wstrzymaniu wykonalności aktów, tyle tylko, że zakwestionowanych przez sąd (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA z 2004 r., nr 2, poz. 32 z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005 r., nr 4, poz. 209; zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., I OSK 1029/10 oraz z dnia 9 grudnia 2008 r., I OSK 596/08, [w:] CBOSA). Powyższy pogląd został powołany również w wyroku NSA z dnia 3 września 2013 r., I OSK 968/13, który skład orzekający NSA w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela.

Mając na względzie treść art. 80 ust. 1 u.s.p. należy przyjąć za oczywiste, że uchwała Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] września 2016 r. Nr[...] , na skutek stwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę, nie wywołała skutku prawnego w postaci odwołania Dyrektora Centrum. Wobec jednoznacznej treści art. 80 ust. 1 u.s.p. - wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku - nie można zatem, przechodząc za pośrednictwem przepisów ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 902) na regulacje z zakresu prawa pracy twierdzić, że pomimo jej unieważnienia uchwała odwołująca z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] i tak spowodowała, że na stanowisku Dyrektora Centrum powstał wakat. Rozumowanie przedstawione przez Sąd pierwszej instancji w ślad za skarżącym Powiatem Myśliborskim jest bowiem próbą podważenia skutków rozstrzygnięcia nadzorczego i wyroku sądu administracyjnego (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1457/16).

W takiej sytuacji należy przyjąć, że C. P. nie został ze stanowiska Dyrektora Centrum skutecznie odwołany, a co za tym idzie, wykluczone było powierzenie stanowiska Dyrektora Centrum innej osobie, a następnie udzielenie jej upoważnienia do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności Powiatu, co Zarząd Powiatu mimo to uczynił uchwałą z dnia [...] października 2016 r. Nr[...]. Innymi słowy, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie można uznać, że od dnia 14 września 2016 r. (tj. od dnia wskazanego w świadectwie pracy jako daty rozwiązania umowy o pracę) na stanowisku Dyrektora Centrum istniał wakat, oraz że uprawnionym i koniecznym było podjęcie uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] w przedmiocie powierzenia A. S. stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu [...] na okres od dnia 25 października 2016 r. do dnia 24 kwietnia 2017 r., a w konsekwencji uchwały Nr [...] z tej samej daty w sprawie upoważnienia ww. osoby do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności Powiatu. Wobec nieskuteczności odwołania C. P. (art. 80 ust. 1 u.s.p.) powołanie innej osoby na stanowisko Dyrektora Centrum oraz udzielenie jej upoważnienia do składania oświadczeń woli było niedopuszczalne.

Stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] o odwołaniu ze stanowiska Dyrektora Centrum rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2016 r. doręczonym Zarządowi Powiatu w dniu 20 października 2016 r. uprawniało Wojewodę [...] do zastosowania art. 79 ust. 1 u.s.p. i stwierdzenia nieważności - rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2016 r. nr[...] , uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] w sprawie udzielenia A. S. jako Dyrektorowi Centrum powołanemu uchwałą z tej samej daty upoważnienia do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności Powiatu. Trafny jest wywód Wojewody, z którego wynika, że, podejmując w dniu [...] października 2016 r. uchwałę Nr[...] , Zarząd Powiatu istotnie naruszył art. 80 ust. 1 u.s.p., ponieważ powinien był wstrzymać się od podejmowania jakichkolwiek czynności związanych z powołaniem nowego Dyrektora Centrum, a w konsekwencji udzielania upoważnień do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności Powiatu[...] .

W świetle powyższych okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że skarga kasacyjna jest zasadna. Z przedstawionych zarzutów i ich argumentacji wynika, że trafnie podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 80 ust. 1 u.s.p., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.