Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 342/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędziowie Czesława Socha NSA Jan Grabowski Protokolant Grażyna Zboralska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 569/05 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 569/05 po rozpoznaniu skargi T. B. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi (zwanej dalej ARiMR) z dnia 9 maja 2005 r., Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia 29 grudnia 2004 r., Nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia 29 grudnia 2004r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), zwanej dalej ustawą o wspieraniu rozwoju i § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 14 kwietnia 2004 r., po rozpatrzeniu wniosku T. B. z dnia 30 czerwca 2004 r. o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanej dalej płatnością ONW, na rok 2004 przyznał wnioskującemu płatność ONW o łącznej wysokości 0 złotych, w tym z tytułu ONW - Nizinne strefa I - 2004 (kod EFOiGR: 050404000000053, krajowa pozycja budżetowa: 00003301038) w wysokości 0 zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 0 zł, środki krajowe 0 zł i zobowiązał go do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW przez okres 5 lat na obszarze obejmującym nie mniej niż 0 ha. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że ze względu na nieprawidłowości w deklaracji działek rolnych, na podstawie art. 70 i 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), nakłada się sankcje w wysokości 911,11 złotych.

Decyzją z dnia 9 maja 2005 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r., art. 70 i 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., oraz art. 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92, zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 11 grudnia 2001 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że w toku postępowania odwoławczego T. B. przedłożył wypis z rejestru gruntów z dnia 7 listopada 2003 r. poświadczający, iż jest współwłaścicielem spornych działek o nr [...], [...] i [...] oraz wypis z rejestru gruntów z dnia 2 lutego 2004 r., z którego wynika, że osobą władającą nimi w 1/2 do października 2006 r. jest dzierżawca R. J. W aktach sprawy znajduje się także umowa dzierżawy z dnia 1 października 2000 r. zawarta pomiędzy T. B. i R. J. na okres 6 lat, zarejestrowana w Starostwie Powiatowym w S., dotycząca działek nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 5,32 ha. W postępowaniu przed organem I instancji strona przedstawiła zawiadomienie wysłane do Urzędu Gminy w G. z dnia 17 maja 2003 r., informujące o zerwaniu umowy dzierżawy z R. J. i przekazaniu gospodarstwa synowi - Z. B. W dniu 1 sierpnia 2003 r. skarżący zawarł umowę dzierżawy w/w działek na okres 3 lat z synem Z. B. Ponadto, prawomocnym wyrokiem sądowym z dnia 26 listopada 2003 r., opatrzonym klauzulą wykonalności z dnia 19 grudnia 2003 r. przywrócono posiadanie gruntów rolnych położonych we wsi K. gminy G., oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek: [...], [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 5,32 ha dzierżawcy R. J. i nakazano T. B. ich wydanie powodowi i umożliwienie wykonywania uprawnień dzierżawcy.

Organ II instancji podzielił ustalenia dokonane przez organ I instancji, że posiadaczem spornych działek jest R. J. Zdaniem organu, dokumenty przedłożone przez skarżącego o zerwaniu umowy dzierżawy z R. J. i przekazaniu gospodarstwa synowi Z. B. oraz umowy dzierżawy z dnia 1 sierpnia 2003 r. spornych działek - zawartej przez skarżącego z synem - nie odniosły skutków prawnych. W ocenie organu, T. B. nie jest osobą uprawnioną do dopłaty z tytułu ONW na sporne działki zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zastosował art. 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 uznając, iż zadeklarowana powierzchnia gruntów rolnych uprawnionych do dopłaty z tytułu ONW została zawyżona o 5,09 ha, gdyż różnica pomiędzy powierzchnią, o którą zawyżono obszar (5,09 ha), a powierzchnią stwierdzoną (1,03 ha) wynosi 494,17. Ponadto, strona nie skorzystała z prawa do zapoznania się, wypowiedzenia i uzupełnienia materiału dowodowego. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia wszystkich warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a., jednak uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy.

WSA w Łodzi po rozpoznaniu skargi T. B. uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że zostały one wydane z naruszeniem zasad określonych w art. 7-11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Sąd I instancji stwierdził, że decyzje nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji, pozornie jest dla strony pozytywne. Jest to bowiem decyzja odmowna, która przyznaje stronie "płatność ONW w łącznej wysokości 0,00 zł", zobowiązując ją do "prowadzenia działalności ONW przez okres 5 lat na powierzchni nie mniejszej niż 0 ha". Stanowi to naruszenie przepisów art. 7 i 8 k.p.a. Sąd podkreślił przy tym, że treść rozstrzygnięcia powinna być jednoznaczna i odpowiadać bezpośrednio stanowiącym jej podstawę przepisom prawa oraz stanowi faktycznemu. Ponadto, rozstrzygnięcie to zawiera w podstawie prawnej jedynie przepisy formalnoprawne, a w uzasadnieniu brak jest ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie i przesłanek jego podjęcia (poza stwierdzeniem bliżej niesprecyzowanych nieprawidłowości w deklaracji działek rolnych). Treść uzasadnienia pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem, gdyż dopiero w tym miejscu mowa jest o nałożeniu sankcji w wysokości 911,11 złotych, bez wyjaśnień w tym zakresie. Za wadliwe Sąd uznał także uzasadnienie prawne. Podanie przez organ w uzasadnieniu decyzji tylko art. 70 i 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. bez wskazania źródeł jego publikacji, nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa, o jakim mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie prawne polega bowiem na wyjaśnieniu podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd I instancji podkreślił, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 817/2004 opublikowane zostało w Dz. U. U.E. L 153 z dnia 30 kwietnia 2003 r., str. 30 - 83, powołane zaś art. 70 i 71 tegoż rozporządzenia w zasadzie odsyłają do treści art. 30, 31, 32 ust. 1, 36, 38, 40, 44 i 49 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001. Sąd I instancji uznał, że wskazane zastrzeżenia dotyczą również decyzji organu II instancji. Organ odwoławczy ma bowiem rozstrzygnąć sprawę zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, ma obowiązek ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, a w razie potrzeby może przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe albo zlecić je organowi, który wydał decyzję. W podstawie prawnej decyzji organu II instancji powołano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju i § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r., a więc przepisy formalnoprawne oraz art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. i art. 32 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r., jednakże bez wskazania ich publikatorów. Sąd podkreślił, ze przepis art. 32 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. (Dz. U. U.E. L z dnia 12 grudnia 2001 r., 327 str. 11) nie zawiera pełnej regulacji prawnej i odsyła do systemów pomocy określonych w art. 1 ust. 1 lit. a rozporządzenia (EWG) nr 3508/92.

W ocenie Sądu I instancji, organy administracji nie wyjaśniły w dostateczny sposób, naruszając art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., kto jest posiadaczem gospodarstwa rolnego objętego przedmiotowym wnioskiem w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76), zwanej dalej ustawą o krajowym systemie ewidencji, do którego to przepisu odsyła art. 5 ust. 1 a ustawy o wspieraniu rozwoju. Wyjaśnienie tej okoliczności ma znaczenie z uwagi na konflikt skarżącego z R. J. (skarżący powołał się na toczące się przed Sądem powszechnym postępowania, dotyczące tej sytuacji), przekazanie spornych nieruchomości synowi na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu 1 sierpnia 2003 r. i na wniosek skarżącego - zawarty w odwołaniu - o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków. Wyrok Sądu Rejonowego w S. z dnia 26 listopada 2003 r., sygn. akt C 245/03, przywracający R. J. posiadanie spornych działek oraz nakazujący T. B. ich wydanie i umożliwienie wykonywania uprawnień dzierżawcy, nie oznacza, że automatycznie utracił on ich posiadanie i nie jest już producentem rolnym, uprawnionym do uzyskania płatności z tego tytułu. Wyrok taki wymaga bowiem bądź dobrowolnego wykonania przez skarżącego, bądź przymusowej realizacji w trybie postępowania egzekucyjnego, na zasadach określonych w k.p.c.

Sąd I instancji zauważył, że ustawa o krajowym systemie ewidencji nie zawiera definicji posiadania, zatem w tym zakresie należy odwołać się do dorobku prawa cywilnego, w szczególności art. 336 i 337 k.c. Z uwagi na to, że skarżący jest współwłaścicielem w/w działek, zatem zawierając umowy dzierżawy kolejno z R. J. i swoim synem Z. B., nie utracił statusu ich posiadacza samoistnego. W ocenie Sądu, organ nie spełnił ciążącego na nim obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, określonego w art. 77 § 1 k.p.a. Z uwagi na zaistniałe w sprawie wątpliwości, strona winna zostać wezwana do wskazania świadków, których przesłuchania się domagała, a ponadto, istniała możliwość przeprowadzenia czynności kontrolnych na terenie jej gospodarstwa rolnego i sporządzenia z tej czynności protokołu. Nieprawidłowością, jakiej się dopuścił organ II instancji, było też powołanie się w uzasadnieniu na złożenie przez wnioskodawcę wyjaśnień w sytuacji, gdy w aktach administracyjnych brak protokołu z tej czynności.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wyeliminować wskazane błędy, dokonać ustaleń faktycznych i wskazać podstawę tych ustaleń.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARMiR wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

- prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji w związku z art. 5 ust. 1 lit. a) ustawy o wspieraniu rozwoju, § 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. oraz art. 336, art. 337 i art. 693 Kodeksu cywilnego oraz art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Rady WE Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. Urz. UE L 1999 r., Nr 160 str. 80) - poprzez przyjęcie, że w sytuacji, gdy wnioskodawca podnosi, iż grunty wydzierżawił, jest przyznanie mu płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, gdyż pozostaje on nadal posiadaczem samoistnym gruntów, mimo że zgodnie z art. 14 ust. 2 w/w Rozporządzenia płatności należne są producentowi rolnemu na grunty użytkowane przez tego producenta rolnego, a zgodnie z art. 693 Kodeksu cywilnego na podstawie umowy dzierżawy wydzierżawiający oddaje grunty w użytkowanie, czyli w faktyczne posiadanie dzierżawcy, związku z powyższym wydzierżawiający nie jest uprawniony do płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania;

- prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie, a mianowicie art. 14 ust w/w Rozporządzenia i w konsekwencji przyjęcie, że wydzierżawiający, chociaż przekazał użytkowanie gruntów dzierżawcy, jest uprawniony do płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, mimo że zgodnie z art. 14 ust. 2 w/w Rozporządzenia płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania należne są producentowi rolnemu na grunty użytkowane przez tego producenta rolnego, a zgodnie z art. 693 Kodeksu cywilnego, na podstawie umowy dzierżawy wydzierżawiający oddaje grunty w użytkowanie, czyli w faktyczne posiadanie dzierżawcy;

- przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 77, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie decyzji obu instancji mimo, że z przebiegu postępowania wynika, że organ w należyty sposób prowadził postępowanie dowodowe, zwłaszcza że wnioskodawca sam przyznaje, że grunty na podstawie umowy dzierżawy przekazał do użytkowania swojemu synowi jako dzierżawcy, a uchybienia w zakresie treści uzasadnienia nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ podniósł, że wadliwość uzasadnienia decyzji organu I instancji, polegająca na niepełnym powołaniu oraz wyjaśnieniu podstawy prawnej oraz brak ustaleń faktycznych mających znaczenie w sprawie, została sanowana przez organ II instancji. Przeprowadził on postępowanie i rozstrzygnął sprawę zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, a więc nie dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Orzekający w sprawie organ, będąc związany granicami wniosku, powinien ustalić, czy wnioskodawca posiada i faktycznie użytkuje grunty oraz utrzymuje je w dobrej kulturze rolnej, nie jest zaś uprawniony i zobowiązany do ustalania, kto faktycznie użytkuje grunty i jest uprawniony do płatności. Materiał dowodowy został zebrany w sposób rzetelny, organ podjął wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wnioskodawca zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do WSA nie kwestionował ustalonej przez organ okoliczności, iż nie użytkuje spornych gruntów. Podnosił jedynie, że gruntów tych nie użytkuje R. J., gdyż wnioskodawca wydzierżawił te grunty swojemu synowi (umowa z dnia 1 sierpnia 2003 r.). Zastrzeżenia Sądu wobec decyzji organu II instancji nie zostały sprecyzowane i nie stanowią uchybień, które miały wpływ na wynik sprawy, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu, Sąd Instancji błędnie przyjął, że w sytuacji, gdy grunty są w faktycznym posiadaniu i użytkowaniu posiadacza zależnego, płatności otrzymać może również posiadacz samoistny. Konstrukcja prawna z art. 337 Kodeksu cywilnego (fikcja prawna władztwa nad rzeczą) ma znaczenie tylko dla oceny skutków cywilnoprawnych. Interpretacja przepisów dotyczących przyznawania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, powinna być natomiast zgodna z przepisami i celami Rozporządzeń organów WE, w wykonaniu których zostały wydane przepisy krajowe. Rozporządzenia organów WE nie wymagają implementacji do prawa krajowego i stosowane są bezpośrednio, a zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w związku z postanowieniami Traktatu podpisanego w dniu 16 kwietnia 2003 r. w Atenach (Dz. U. 2004 Nr 90, poz. 864), prawo wspólnotowe w razie kolizji ma pierwszeństwo przed prawem krajowym. Powołując się na treść art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Rady WE Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. skarżący organ stwierdził, że z punktu widzenia podmiotów uprawnionych do płatności istotne znaczenie ma użytkowanie, a więc bezpośrednie władztwo nad rzeczą. W rozumieniu Kodeksu cywilnego, to posiadacz zależny, jako faktyczny użytkownik gruntów, uprawniony będzie do płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Przyjęcie przez Sąd, iż mimo oddania gruntów w dzierżawę i posiadanie zależne, uprawniony do płatności będzie obok posiadacza zależnego również posiadacz samoistny, jest rażąco sprzeczne z treścią normy wynikającej z wyżej wymienionego przepisu.

T. B. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istota problemu na gruncie rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie Sąd I instancji uchylił decyzje organów obydwu instancji, uznając, że zostały one wydane z naruszeniem zasad określonych w art. 7-11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Treścią rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji było przyznanie skarżącemu płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 o łącznej wysokości 0 złotych i zobowiązanie go do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW przez okres 5 lat na obszarze obejmującym nie mniej niż 0 ha oraz nałożenie sankcji w wysokości 911,11 zł ze względu na nieprawidłowości w deklaracji działek rolnych.

W skardze kasacyjnej Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi zarzucił WSA w Łodzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji obu instancji mimo, że organ w należyty sposób prowadził postępowanie dowodowe. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że uchybienia w treści rozstrzygnięcia i w uzasadnieniu decyzji w zakresie niepełnego podania przepisów stanowiących jej podstawę prawną oraz brak ustaleń faktycznych mających znaczenie w sprawie, zostały sanowane przez organ II instancji.

Odnosząc się do tej grupy zarzutów stwierdzić należy, że Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji zasadnie podniósł, iż rozstrzygnięcie to zawiera w podstawie prawnej jedynie przepisy formalnoprawne, a w uzasadnieniu brak jest ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie i przesłanek jego podjęcia, poza stwierdzeniem bliżej niesprecyzowanych nieprawidłowości w deklaracji działek rolnych. Treść uzasadnienia pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem, gdyż dopiero w tym miejscu mowa jest o nałożeniu sankcji, bez wyjaśnień w tym zakresie. Za wadliwe Sąd uznał także uzasadnienie prawne, gdyż organy powołując przepisy będące podstawą prawną rozstrzygnięcia nie podały źródeł ich publikacji.

W ocenie NSA, w zakresie wymogów, jakie ma spełniać decyzja administracyjna w myśl art. 107 § 1 - 3 k.p.a. na uwagę na gruncie niniejszej sprawy zasługuje przede wszystkim wymieniona w tym przepisie integralna część decyzji administracyjnej, jaką jest jej uzasadnienie, zarówno faktyczne, jak i prawne. W myśl § 2 tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji jest przy tym szczególnie istotne z punktu widzenia strony niezadowolonej z rozstrzygnięcia, gdyż poznanie motywów, jakimi kierował się organ daje jej możliwość podjęcia polemiki, próby przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, swojej interpretacji faktów, jak i przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia. Z kolei, podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i formalnego, wraz z podaniem źródeł jego publikacji.

Sąd I instancji trafnie uznał, że uzasadnienie decyzji organów nie zawiera ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie. Na akceptację zasługuje również stanowisko Sądu I instancji w zakresie zarzutów pod adresem organu I instancji, że treść uzasadnienia pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem, gdyż dopiero w tym miejscu mowa jest o nałożeniu sankcji w wysokości 911,11 złotych, bez wyjaśnień w tym zakresie. Sąd I instancji zasadnie też podkreślił obowiązek rzetelnego powoływania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tak aby strona która jest adresatem decyzji mogła bez trudu dotrzeć do treści aktów, na podstawie których określane są jej prawa i obowiązki. Takie wskazanie organowi błędu, które miało na celu podkreślenie braku zupełności, jeśli chodzi o powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zasługuje na akceptację. Należało zatem uznać podnoszone w tym zakresie zarzuty kasacyjne za bezzasadne.

Organ wnoszący skargę kasacyjną zarzucił ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji w związku z art. 5 ust. 1 lit. a) ustawy o wspieraniu rozwoju, § 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. oraz art. 336, art. 337 i art. 693 Kodeksu cywilnego oraz art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Rady WE Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. Urz. UE L 1999 r., Nr 160 str. 80). Naruszenia wskazanych przepisów organ upatruje w przyjęciu przez Sąd, iż mimo oddania gruntów w dzierżawę i posiadanie zależne, uprawniony do płatności będzie obok posiadacza zależnego również posiadacz samoistny, jako że zgodnie z art. 337 Kodeksu cywilnego posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje drugiemu rzecz w posiadanie zależne, jest rażąco sprzeczne z treścią normy wynikającej z przepisu art. 14 ust. 2 w/w Rozporządzenia.

W ocenie NSA, powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że Sąd I instancji poza wskazaniem powodów uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wyraził pogląd, że skoro ustawa o krajowym systemie ewidencji nie zawiera definicji posiadania, zatem w tym zakresie należy odwołać się do dorobku prawa cywilnego, w szczególności art. 336 i 337 k.c. Sąd stwierdził, że skarżący jest współwłaścicielem w/w działek, zatem zawierając umowy dzierżawy kolejno z R. J. i swoim synem Z. B., nie utracił statusu posiadacza samoistnego. Zdaniem NSA, odwołanie się przez Sąd I instancji do dorobku prawa cywilnego, w szczególności do wyżej wymienionych przepisów Kodeksu cywilnego, nie pozwala przyjąć, iż Sąd wyraził pogląd, kto jest posiadaczem spornych działek i że skarżącemu, jako posiadaczowi spornych gruntów przysługują płatności. Sąd jedynie uznał, że organy nie wyjaśniły w sposób należyty wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wyrok Sądu Rejonowego w S. – I Wydział Cywilny z dnia 26 listopada 2003 r., sygn. akt C 245/03, opatrzony klauzulą wykonalności z dnia 19 grudnia 2003 r., którym przywrócono powodowi R. J. utracone wskutek naruszenia przez pozwanego T. B. posiadanie gruntów rolnych położonych we wsi K. gminy G., oznaczonych w ewidencji gruntów numerami działek: [...], [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 5,32 ha, poprzez nakazanie pozwanemu T. B. wydanie ich powodowi i umożliwienie wykonywania uprawnień dzierżawcy. Należy podnieść, że z treści tego wyroku wynika, iż w dacie jego wydania skarżący był w posiadaniu spornych działek, skoro Sąd nakazał mu ich wydanie i umożliwienie wykonywania uprawnień dzierżawcy R. J. Organ nie ustalił natomiast, kto jest posiadaczem gospodarstwa rolnego objętego przedmiotowym wnioskiem w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. nr 10, poz. 76 ze zm.). Sąd I instancji trafnie przy tym podkreślił, że wydanie powyższego wyroku nie oznacza, iż T. B. utracił posiadanie spornych gruntów i nie jest już producentem rolnym uprawnionym do uzyskania płatności z tego tytułu, bowiem wyrok taki wymaga jeszcze bądź dobrowolnego wykonania przez skarżącego, bądź przymusowej realizacji w trybie postępowania egzekucyjnego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. W treści przepisu art. 3 pkt 3 w/w ustawy zdefiniowano określenie producenta rolnego jako "osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia". Oznacza to, że decyzję w sprawach dotyczących przyznania płatności, a więc zarówno pozytywne jak i negatywne, mogą być podejmowane po uprzednim ustaleniu, że producent rolny jest lub nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku. Chodzi o posiadanie samoistne lub zależne w rozumieniu przepisów art. 336 – 352 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), a więc o sytuacje powiązane z tytułem prawnym i faktycznym władztwem nad rzeczą (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2006 r., sygn. akt II GSK 108/06).

Stwierdzić należy w tym miejscu, że organ administracji ma prowadzić postępowanie w zgodzie z zasadami wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, to jest dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pogłębiać zaufanie obywateli do organów, należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania, udzielać stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek oraz zapewnić jej czynny udział w każdym stadium postępowania. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że organ naruszył powyższe zasady. Sąd podkreślił również, że organ odwoławczy ma obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, a w myśl przepisu art. 136 k.p.a., może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. NSA podziela pogląd Sądu I instancji, że z uwagi na zaistniałe w sprawie wątpliwości, strona winna zostać wezwana do wskazania świadków, których przesłuchania się domagała, a ponadto, istniała możliwość przeprowadzenia czynności kontrolnych na terenie jej gospodarstwa rolnego.

W ocenie NSA, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, iż ustalenia i ich ocena dokonane przez organy są niewystarczające i tym samym naruszające prawo. Decyzje te nie spełniały wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. oraz zostały wydane z naruszeniem uprawnień strony wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych w przepisach art. 7 - 11 k.p.a. i dlatego podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.