Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 890/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 7a, art. 9, art. 77 par. 1 , art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Protokolant Starszy asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 marca 2021 roku do 30 kwietnia 2021 roku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz M. M. kwotę 497,- (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 423, dalej: k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej: ustawa COVID-19) w związku z art. 31zy ust. 1 ustawy COVID-19 i § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371), utrzymał w mocy własna decyzję z [...] znak: [...] odmawiającą M.M. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od 1 marca 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

19 maja 2021 r. M.M. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za marzec i kwiecień 2021 r.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] znak: [...] odmówił zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres od 1 marca 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Zakład wskazał, że we wrześniu 2020 r. wnioskodawca nie prowadził działalności gospodarczej pod wskazanym we wniosku kodem PKD, co oznacza, że nie mógł odnotować spadku przychodów z tej działalności, a zatem nie spełnił ustawowego warunku zwolnienia ze składek.

M.M. wystąpił do ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazał, że prowadzi działalność kwalifikowaną kodem PKD 55.10.Z, która dotyczy krótkoterminowego wynajmu mieszkań. Do 30 października 2020 r. głównym kodem prowadzonej działalności był kod PKD 73.11.Z, jednakże już od maja 2020 r. głównym źródłem dochodu z prowadzonej działalności był najem. Zatem na 31 marca 2021 r. przeważającą działalnością był najem określony kodem PKD 55.10.Z i przychód z przeważającej działalności uzyskany w kwietniu 2021 r. był niższy o 40% w porównaniu do przychodu uzyskanego we wrześniu 2020 r. We wrześniu 2020 r. jedynym przychodem także był najem.

Powołaną na wstępie decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że we wniosku z 19 maja 2021 r. M.M. podał kod PKD przeważającego rodzaju działalności 55.10.Z. W świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 warunkiem uzyskania pomocy za okres od 1 marca 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. jest posiadanie na 31 marca 2021 r. kodu PKD wskazanego w ustawie. W przypadku wnioskodawcy, według informacji dostępnych w rejestrze REGON, rodzaj przeważającej działalności na wskazany dzień oznaczony był kodem PKD 55.10.Z., co oznacza, że wnioskodawca spełnił ten warunek.

ZUS wyjaśnił następnie, że kolejną przesłanką uzyskania pomocy jest spadek przychodu (w rozumieniu przepisów podatkowych) osiągniętego z działalności oznaczonej właściwym PKD na 31 marca 2021 r. w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku w stosunku do przychodu uzyskanego z tej działalności w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r. W złożonym wniosku wnioskodawca oświadczył, że przychód uzyskany z powyższej działalności we wrześniu 2020 r. był niższy co najmniej 40 % w porównaniu do przychodu uzyskanego w kwietniu 2021 r. z tej działalności. Oznacza to, że wskazana działalność musiała być prowadzona we wskazanym miesiącu zarówno roku 2021 jak i 2020. Działalność ta powinna być określona chociażby pobocznym kodem PKD we wrześniu 2020. W przypadku M.M., według informacji dostępnych w rejestrze REGON we wrześniu 2020 r. nie była prowadzona działalność określana jako hotele i podobne obiekty zakwaterowania oznaczona kodem PKD 55.10.Z. ani jako przeważająca, ani jako dodatkowa. Tym samym nie można uznać, że wnioskodawca odnotował co najmniej 40% spadek przychodu z tej działalności.

Organ dodał, że według informacji dostępnych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej 30 października 2020 r. wnioskodawca dokonał zmiany przeważającego rodzaju działalności PKD z 73.11.Z na 55.10.Z, dodając całkowicie działalność określaną jako 55.10.Z, który to kod w ogóle nie widniał we wcześniejszych wpisach. Zatem wnioskodawca zmienił rodzaj prowadzonej działalności, tym samym brak jest możliwości porównania spadku przychodów z września 2020 r. do kwietnia 2021 r., ponieważ w tych okresach wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą oznaczoną innym kodami PKD.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję M.M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, podniósł zarzuty naruszenia:

1) prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, to jest § 10 ust. 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 w zw. z art. 31zo i 31zy ustawy COVID-19, polegające na:

a) błędnej interpretacji przepisów i przyjęciu, że odnotowany spadek przychodów z działalności oznaczonej według PKD jako rodzaj przeważającej działalności kodem m.in. 55.10.Z w stosunku do przychodów w miesiącu wrześniu 2020 r. musi dotyczyć tej samej działalności, pomimo iż nie wynika to z przepisu, w którym mowa jest, że przychód z tej (objętej danym kodem PKD) działalności musi być niższy o 40% od przychodu uzyskanego we wrześniu 2020 r., przepis nie wskazuje, że przychód uzyskany we wrześniu 2020 r. ma być przychodem także z tej (objętej danym kodem PKD) działalności;

b) niezastosowaniu tych przepisów i odmowie zwolnienia skarżącego z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od 1 marca 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r., pomimo iż zarówno w marcu i kwietniu 2021 r. jak i we wrześniu 2020 r., niezależnie od kodu przeważającej działalności gospodarczej ujawnionego w CEIDG skarżący faktycznie prowadził taką samą działalność gospodarczą, polegającą na wynajmie mieszkań i apartamentów, co pozwala na porównanie spadku przychodów z września 2020 r. do kwietnia 2021 r. i uprawnia skarżącego do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek;

2) przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego sprawy i oparcie rozstrzygnięcia jedynie na ustaleniach co do kodów PKD, z pominięciem rzeczywistego przedmiotu działalności prowadzonej przez skarżącego, która w obu porównywanych okresach polegała na tych samych czynnościach.

W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] oraz o zasądzenie od organu na swą rzecz zwrotu kosztów postępowania. Nadto wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi, tj. faktur dokumentujących tytuł uzyskiwanego przychodu w miesiącu wrześniu 2020 r. oraz marcu 2021 r. dla potwierdzenia faktu, że charakter prowadzonej działalności gospodarczej wnioskodawcy i jej przedmiot nie uległ zmianie.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z 134 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego w stopniu obligującym do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie kognicji Sądu poddana została decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca przyznania stronie skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 marca 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r.

Podstawę materialnoprawną zakwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi § 10 ust. 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371, dalej: rozporządzenie). Powołane rozporządzenie wydane zostało na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w 31zy ust. 1 ustawy COVID-19, które w wersji aktualnej na dzień złożenia przez skarżącego wniosku (19 maja 2021 r.) stanowiło, że Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, określić inne okresy zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3 dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3, lub objąć tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.

Stosownie do § 10 ust. 2a rozporządzenia zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. albo za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 1) 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, 2) 47.41.Z, 47.42.Z, 47.43.Z, 47.51.Z, 47.52.Z, 47.53.Z, 47.54.Z, 47.59.Z, 47.64.Z, 47.65.Z, 47.71.Z, 47.72.Z, 47.75.Z, 47.77.Z, 77.29.Z, 77.39.Z, 96.02.Z, 96.09.Z - którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. Zgodnie z § 10 ust. 3 rozporządzenia oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, 2 i 2a, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r.

W niniejszej sprawie organ odmówił prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za wnioskowany okres, powołując się na brak spełnienia przez stronę warunku uzyskania w jedynym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku przychodu niższego co najmniej 40% w stosunku do przychodu uzyskanego z tej samej działalności w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r. W tym zakresie organ wskazał, że według informacji dostępnych w rejestrze REGON we wrześniu 2020 r. skarżący nie prowadził działalności określanej jako hotele i podobne obiekty zakwaterowania oznaczonej kodem PKD 55.10.Z. Z danych pochodzących z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej: CEIDG) wynika, że 30 października 2020 r. skarżący dokonał zmiany przeważającego rodzaju działalności PKD z 73.11.Z na 55.10.Z, dodając całkowicie działalność oznaczoną kodem 55.10.Z. Zdaniem ZUS, z tego względu brak możliwości porównania spadku przychodów we wskazanym przez stronę miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku, tj. kwietniu 2021 r. w stosunku do września 2020 r., gdyż w tych okresach wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą oznaczoną innymi kodami PKD.

Jak wynika z akt sprawy, od 5 stycznia 2018 r. skarżący prowadził działalność gospodarczą oznaczoną według PKD 73.11.Z. Na dzień 31 marca 2021 r. strona miała wpisaną w rejestrze REGON i ewidencji CEIDG przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną tym kodem. Kod ten uprawniał do otrzymania pomocy w postaci zwolnienia ze składek za wnioskowany okres na podstawie § 10 ust. 2a rozporządzenia. Fakt prowadzenia przez stronę na dzień 31 marca 2021 r. dominującej działalności o kodzie wymienionym w treści rozporządzenia, uprawniającym do skorzystania z przedmiotowej ulgi, nie był w niniejszej sprawie przez organ kwestionowany. Natomiast 30 października 2020 r. skarżący dokonał zmiany PKD na 55.10.Z. Z tego względu, zdaniem organu, we wrześniu 2020 r. strona nie prowadziła działalności oznaczonej podanym we wniosku kodem PKD, co oznacza, że brak możliwości porównania spadku przychodu w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku.

Oceniając stanowisko organu po pierwsze wskazać należy, że prawidłowa wykładnia § 10 ust. 2a rozporządzenia w kontekście celów wprowadzonej regulacji prawnej prowadzi do wniosku, iż posłużenie się przez prawodawcę w tym przepisie sformułowaniem "z tej działalności" wskazuje na wyłączną interpretację działalności prowadzonej przez płatnika składek jako ściśle sklasyfikowanej w ramach jednego kodu działalności przeważającej. W świetle wskazanego przepisu porównanie przychodów płatnika winno być dokonane w zakresie rodzaju przeważającej działalności wskazanej w omawianym przepisie. Wykładnia rozszerzająca § 10 ust. 2a rozporządzenia spowodowałaby wytworzenie się luki prawnej, powodującej że z przepisów ustanowionych dla określonej grupy przedsiębiorców mogliby skorzystać również przedsiębiorcy, dla których ustawodawca nie przewidział zwolnienia z opłacania składek. Skoro bowiem celem zaprojektowanego systemu pomocy było i jest udzielanie pomocy przedsiębiorcom z branż najbardziej poszkodowanych, to nie można przyjąć, że krąg tych podmiotów ulega rozszerzeniu o przedsiębiorców, którzy w roku porównywalnym wykonywali działalność z jakimkolwiek kodem PKD. W zamyśle prawodawcy, to właśnie przedsiębiorcy z określonych branż najbardziej ucierpieli w związku z ograniczeniami wywołanymi przez pandemię COVID, a zatem to przychody z tych właśnie określonych działalności mogą być porównane jako wykazujące spadek minimum o 40% w porównaniu z przychodami z tych działalności sprzed pandemii i wywołanych tym stanem ograniczeń. Ponowne posłużenie się przez racjonalnego ustawodawcę sformułowaniem "z tej działalności" w treści § 10 ust. 2a rozporządzenia należy uznać za zbędne. W tym zakresie tutejszy Sąd podziela stanowisko przyjęte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 24 lutego 2022 r. sygn. akt I GSK 1287/21, z 5 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 720/21 i z 17 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 832/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Niemniej jednak należy zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie organ dokonując wykładni pojęcia "przeważająca działalność" na gruncie § 10 ust. 2a rozporządzenia odwołał się wyłącznie do wpisu przeważającej działalności do rejestru REGON i ewidencji CEIDG. W ocenie Sądu taka wykładnia przepisów mających zastosowanie w sprawie jest nieprawidłowa. Z brzmienia § 10 ust. 2a rozporządzenia wynika, iż ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść przepisu wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność". Przesłanki materialnoprawne udzielenia wsparcia w postaci zwolnienia z opłacania składek zostały unormowane w § 10 ust. 2a rozporządzenia. Wśród przesłanek tych nie uregulowano obowiązku legitymowania się przez wnioskodawcę odpowiednim wpisem w rejestrze REGON czy ewidencji CEIDG. Natomiast w § 10 ust. 3 rozporządzenia ustawodawca zdecydował się o wprowadzeniu środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego ma nastąpić ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku dokonuje się na podstawie"). W tym względzie Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że odwołanie do klasyfikacji PKD w treści art. § 10 ust. 3 rozporządzenia ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że widniejący w systemach ewidencyjnych lub statystycznych kod PKD "przeważającej działalności" przedsiębiorcy odpowiada stanowi rzeczywistemu (por. wyroki WSA: w Olsztynie z 29 czerwca 2021 r., sygn. I SA/Ol 301/12 i z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 437/21; w Gorzowie Wielkopolskim z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 529/21, dostępne w CBOSA).

W ocenie Sądu powołany § 10 ust. 3 rozporządzenia zawiera rozwiązanie proceduralne, mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym, wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego. Wymieniony w tym przepisie środek dowodowy nie ma charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego). Jego treść i odwołanie się do przepisów k.p.a. oznacza, że należy ono do kategorii domniemań wzruszalnych. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że działalność objęta wpisem do właściwego rejestru jest faktycznie prowadzona, to organ nie ma potrzeby weryfikować stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeśli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze jest wątpliwy, w szczególności, gdy tak jak w niniejszej sprawie strona go kwestionuje, a gdy tym bardziej wykazuje to innymi dowodami, to organ ma obowiązek przeprowadzić ustalenia dotyczące stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych. Podkreślić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w § 10 ust. 3 rozporządzenia mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i są dla organu wiążące, lecz przepisy rozporządzenia nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 k.p.a., zgodnie z którym dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w § 10 ust. 2a rozporządzenia, jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie środka dowodowego określonego w § 10 ust. 3 rozporządzenia, tj. danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów REGON i podważyć w sposób niebudzący wątpliwości aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON odnośnie stanu faktycznego, w jakim się znajduje. Obalenie domniemania polegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z właściwego rejestru. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 75 k.p.a. katalog dowodów jest otwarty i w celu wykazania rzeczywiście prowadzonej działalności gospodarczej oraz prawidłowości podanego kodu PKD strona może przedstawić organowi wszelkie dodatkowe dowody, z których wynikałoby, że prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek.

Zauważyć należy, że ocena rodzaju i rozmiaru rzeczywiście wykonywanej działalności gospodarczej należy do sfery ustaleń faktycznych. Istotne jest precyzyjne ustalenie, jaką faktycznie przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) wnioskodawca na dany dzień prowadził, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował, czy to w rejestrze REGON, czy też w ewidencji CEIDG. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej statuowaną w art. 7 k.p.a. należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony, która złożyła wniosek, inicjującej postępowanie administracyjne, zaś organ przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. Powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.). Jeżeli zaś strona składa wnioski dowodowe mające podważyć dane z rejestru REGON czy ewidencji CEIDG, powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów art. 7 i 78 § 1 k.p.a.

Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy ZUS bezkrytycznie przyjął, że skarżący we wrześniu 2020 r. oraz kwietniu 2021 r. prowadził inną działalność gospodarczą o charakterze przeważającym, opierając się w tym względzie jedynie na danych zawartych w rejestrze REGON i ewidencji CEIDG. Przed wydaniem rozstrzygnięcia negatywnego dla strony organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie rozbieżności kodów PKD podanych we wniosku oraz w ww. rejestrach. Nie zbadał, czy we wrześniu 2020 r. skarżący faktycznie nie prowadził działalności objętej kodem 55.10.Z, obejmującej prowadzenie hoteli i podobnych obiektów zakwaterowania. Jak wynika z załączonego do akt wypisu z CEIDG w 2018 r. skarżący jako jedną ze swych działalności wskazał działalność objętą kodem 68.20.Z, tj. najem i zarządzanie nieruchomościami własnymi i dzierżawionymi. Zakres tej działalności jest związany z działalnością objętą kodem 55.10.Z podaną we wniosku przez skarżącego. Niewątpliwe w niniejszej sprawie zaistniał spór w zakresie kodu PKD określającego rzeczywiście prowadzoną przez skarżącego przeważającą działalność gospodarczą. Wnioskodawca sygnalizował swe wątpliwości w tym zakresie już w toku postępowania przed organem w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na etapie postępowania przed tutejszym Sądem skarżący złożył do akt sprawy faktury za usługi noclegowe z września 2020 r. i marca 2021 r. na potwierdzenie twierdzeń o charakterze przeważającej działalności prowadzonej w tych miesiącach. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, ZUS winien przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie zwrócić się do strony o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów na poparcie jej twierdzeń na podstawie art. 79a k.p.a. W ocenie Sądu informacji pozyskanych przez organ z bazy CEIDG czy REGON nie można traktować jako wyłącznego środka dowodowego służącego wykazaniu rodzaju prowadzonej przez wnioskodawcę działalności, a wnioskujący podmiot gospodarczy może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi. W celu wykazania rzeczywiście prowadzonej działalności gospodarczej oraz prawidłowości podanego w rejestrze REGON oraz ewidencji CEIDG kodu PKD strona może podważyć formalne znaczenie wpisu w tych rejestrach, przedstawiając organowi wszelkie dodatkowe dowody, z których wynikałoby, że prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek.

Z przedstawionych wyżej względów decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ocenić należało jako naruszającą art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 79a k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ przedwcześnie przyjął, że skarżący podlegał wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę bez umożliwienia mu wykazania, że w podanych we wniosku miesiącach prowadził przeważającą działalność gospodarczą tego samego rodzaju, a w konsekwencji, że spełniał kryterium spadku przychodów z tej działalności w tym okresie. Ponadto, zdaniem Sądu, organ dokonał nieprawidłowej wykładni § 10 ust. 3 rozporządzenia bowiem z językowego brzmienia tego przepisu wynika, iż ustawodawca nie zastrzegł w tej regulacji, że należy uwzględnić kod PKD wpisany jako rodzaj przeważającej działalności w rejestrze REGON czy ewidencji CEIDG.

Jednocześnie Sąd dopuścił dowód z dokumentów załączonych do skargi, bowiem na etapie postępowania sądowoadministracyjnego zachodziła potrzeba wyjaśnienia istotnych wątpliwości sprawy. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ogranicza się wyłącznie do dowodu z dokumentu i ma charakter wyjątkowy, bowiem wszelkie kwestie związane z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego powinny być dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi. Niewątpliwe faktury przedłożone przez stronę dowodzą prawdziwości jej twierdzeń o prowadzeniu działalności przeważającej w zakresie podanego we wniosku kodu PKD 55.10.Z zarówno we wrześniu 2020 r., jak i w kwietniu 2021 r. Oznacza to, że organ nieprawidłowo rozważył spełnienie przez stronę warunku spadku przychodów w tych miesiącach, powołując się fakt prowadzenia przez stronę w tym czasie odmiennej działalności o charakterze przeważającym. Rolą sądu administracyjnego nie jest jednak zastępowanie organu w gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego. Z tych względów dowody przedłożone przez stronę przy skardze będą przedmiotem szczegółowej analizy organu administracji publicznej na etapie ponownie prowadzonego przed tym organem postępowania.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni zawartą w wyroku wykładnię przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzi postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz wyczerpująco rozpatrzy cały materiał dowodowy. W celu ustalenia, jaką rzeczywiście przeważającą działalność strona prowadziła we wrześniu 2020 r., organ dokona oceny dotychczas przedłożonych przez stronę dowodów. W razie ustalenia, że skarżący w tym miesiącu faktycznie prowadził przeważającą działalność sklasyfikowaną pod kodem 55.10.Z organ oceni, czy skarżący spełnia warunek spadku przychodów o 40 % w porównaniu do przychodu uzyskanego w kwietniu 2021 r. z tej działalności. W oparciu o poczynione ustalenia organ ponownie rozważy przyznanie stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za wnioskowany okres.

Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasadzając je w wysokości równej wynagrodzeniu adwokata (480 zł) ustalonemu jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800) i opłacie skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). d.cz.