Wyrok NSA oz. w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1080/99
NSA oz. w Łodzi
Data orzeczenia: 2001-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 633  Zatrudnienie i sprawy bezrobocia
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 37j, art. 37k, art. 37l
journal: Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128
law: Obwieszczenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
article: art. 9
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Zasada udzielania informacji prawnych stronom, tak by nie poniosły szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa może być naruszona nie tylko przez odmowę udzielenia informacji czy jej brak. Narusza ją także udzielenie informacji niepełnej, wprowadzającej w błąd. Wynikającemu z powołanego przepisu obowiązkowi organu odpowiada prawo strony do domagania się właściwej informacji, ale organ ten nie może się bronić biernością strony, jej niedostatecznym zainteresowaniem zabezpieczenia swoich interesów, czy statusem społecznym związanym z wykształceniem i pełnionymi funkcjami zawodowymi. To organ administracji ma czuwać by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Udzielanie informacji prawnych stronom może przybierać różną formę, m.in. także publikacje przepisów prawnych na tablicach ogłoszeń, informacje, wywiady prasowe i radiowe. Wskazane formy udzielania informacji prawnych nie mogą jednak być uznane za wystarczające i jedyne gdy jednocześnie kieruje się bezpośrednio do strony informację niepełną a tym samym wadliwą prowadzącą w rezultacie do zaniechania przez skarżącego działań dla niego korzystnych.

TEZY

Zasada udzielania informacji prawnych stronom, tak by nie poniosły szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa może być naruszona nie tylko przez odmowę udzielenia informacji czy jej brak. Narusza ją także udzielenie informacji niepełnej, wprowadzającej w błąd. Wynikającemu z powołanego przepisu obowiązkowi organu odpowiada prawo strony do domagania się właściwej informacji, ale organ ten nie może się bronić biernością strony, jej niedostatecznym zainteresowaniem zabezpieczenia swoich interesów, czy statusem społecznym związanym z wykształceniem i pełnionymi funkcjami zawodowymi. To organ administracji ma czuwać by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Udzielanie informacji prawnych stronom może przybierać różną formę, m.in. także publikacje przepisów prawnych na tablicach ogłoszeń, informacje, wywiady prasowe i radiowe. Wskazane formy udzielania informacji prawnych nie mogą jednak być uznane za wystarczające i jedyne gdy jednocześnie kieruje się bezpośrednio do strony informację niepełną a tym samym wadliwą prowadzącą w rezultacie do zaniechania przez skarżącego działań dla niego korzystnych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2001 r. na rozprawie sprawy ze skargi Eugeniusza M. na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. z dnia 11 czerwca 1999 r. (...) w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego - uchyla zaskarżoną decyzję, (...).


UZASADNIENIE

Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. decyzją z dnia 11 czerwca 1999 r.(...), na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 37k i art. 37l ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./, po rozpatrzeniu odwołania Eugeniusza M. od decyzji Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy Ł.-W. z dnia 29 kwietnia 1999 r. (...) uchylającej za zgodą strony decyzję kierownika PUP z dnia 6 października 1994 r. (...) dotyczącą przyznania zasiłku przedemerytalnego oraz przyznającej od dnia 30 marca 1999 r. świadczenie przedemerytalne w wysokości 1.224,76 zł - 1/ uchylił w całości zaskarżoną decyzję I instancji, 2/orzekł utratę prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 30 marca 1999 r., 3/ przyznał świadczenie przedemerytalne od dnia 30 marca 1999 r. w wysokości 1.224,76 zł.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że Eugeniusz M. został zarejestrowany jako bezrobotny i nabył prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 1 czerwca 1993 r. do czasu nabycia uprawnień emerytalnych, mocą decyzji Kierownika Urzędu z dnia 31 maja 1993 r.(...). Z dniem 1 stycznia 1997 r. w związku ze zmianą ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, przestał być bezrobotnym stając się z mocy prawa osoba uprawnioną do zasiłku przedemerytalnego /stosowna informacja w aktach sprawy została przyjęta do wiadomości przez Eugeniusza M. w dniu 12 marca 1997 r./. W dniu 29 marca 1999 r. Eugeniusz M. złożył wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego w związku z czym Urząd skierował wniosek do ZUS o wydanie decyzji ustalającej wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego. ZUS O/Ł. decyzją z dnia 22 kwietnia 1999 r. (...) ustalił wysokość emerytury na dzień 30 marca 1999 r. w kwocie 1.360,84 zł. Na podstawie tej decyzji Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy Ł.-W. przyznał Eugeniuszowi M. świadczenie przedemerytalne od dnia 30 marca 1999 r. mocą decyzji z dnia 29 kwietnia 1999 r.(...)uchylając jednocześnie decyzję Kierownika PUP Ł.-W. W odwołaniu od tej decyzji Eugeniusz M. wnosił o zmianę daty przyznania świadczenia przedemerytalnego podając że 63 lata ukończył 18 grudnia 1997 r. i z tym dniem zasiłek przedemerytalny powinien być zastąpiony świadczeniem, które jest znacznie wyższe od zasiłku przedemerytalnego.

Organ odwoławczy podniósł, że zasiłki przedemerytalne i świadczenia przysługują od dnia następnego po dniu zarejestrowania w urzędzie pracy albo od dnia następnego po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień. W przypadku Eugeniusz M. posiadającego po rejestracji prawo do zasiłku do dnia nabycia prawa do emerytury a następnie od 1 stycznia 1997 r. prawo do zasiłku przedemerytalnego, zmiana rodzaju pobieranego świadczenia mogła nastąpić wyłącznie na jego wniosek. Nie ma możliwości zmiany zasiłku przedemerytalnego na świadczenie przedemerytalne z urzędu. Skoro zatem Eugeniusz M. złożył wniosek z niezbędnymi dokumentami w dniu 29 marca 1999 r. i na ten dzień organ rentowy ustalił wysokość emerytury, to świadczenie winno być przyznane od dnia 30 marca 1999 r. Fakt ukończenia w dniu 18 grudnia 1997 r. wieku 63 lat nie może stanowić podstawy skutecznego domagania się przyznania świadczenia z datą wcześniejszą niż data złożenia wniosku, bo przepis art. 37l ustawy w sposób jednoznaczny uzależnia datę nabycia prawa od dnia rejestracji lub od dnia złożenia wniosku.

W urzędzie umieszczane są tablice zawierające aktualne informacje o przepisach dotyczących bezrobocia i warunkach nabywania prawa do świadczeń. Na terenie Ł. informacje o zmianach przepisów były i są wielokrotnie i wyczerpująco przekazywane w środkach masowego przekazu /radio, prasa, dyżury telefoniczne w redakcji/. Tym samym Eugeniusz M. miał możliwość uzyskania informacji dotyczącej jego uprawnień do świadczenia przedemerytalnego i nie można zgodzić się z zarzutem, że przez niedopatrzenie pracowników został skrzywdzony skoro sam nie przejawiał zainteresowania ewentualna możliwością uzyskania korzystniejszego świadczenia.

W kwestii uchylenia za zgodą strony decyzji z dnia 6 października 1994 r. dotyczącej przyznania zasiłku przedemerytalnego, organ odwoławczy stwierdził że orzeczenie to zostało wydane z naruszeniem prawa bo Eugeniusz M. zgody takiej nie wyraził a złożony wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego nie może być traktowany jako zgoda na uchylenie decyzji ostatecznej.

Eugeniusz M. zaskarżył tę decyzję do Sądu wnosząc o jej zmianę i ustalenie uprawnień do świadczenia przedemerytalnego od dnia ukończenia przez niego 63 lat to jest od dnia 18 grudnia 1997 r. W skardze podniósł, że z dniem 1 stycznia 1997 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, która wprowadziła szereg nowych świadczeń dla osób o długim stażu pracy i wieku bliskim emerytalnemu: zasiłek przedemerytalny i świadczenie przedemerytalne. To drugie świadczenie z uwagi na wysokość - 90 procent emerytury było znacznie korzystniejsze. Po wejściu w życie tych przepisów w marcu 1997 r. skarżący otrzymał z Rejonowego Urzędu informację, że w związku z tymi zmianami nabył prawo do zasiłku przedemerytalnego i od dnia 1 stycznia 1997 r. podjęto wypłatę tego zasiłku. W informacji tej nie było żadnego pouczenia o możliwości ubiegania się O ustalenie prawa do świadczenia przedemerytalnego, bardziej korzystnego. O tej możliwości dowiedział się dopiero w 1999 r. gdy został wezwany przez PUP Ł.-W. do złożenia wniosku. Wniosek taki złożył i wypłatę świadczenia rozpoczęto od dnia 30 marca 1999 r.

Skarżący podniósł, że skoro w marcu 1997 r. Urząd mógł mu przysłać informację o zmianie przepisów, mógł w niej zamieścić wiadomość o wszystkich zmianach które mogły dotyczyć jego osoby podczas gdy podał tylko informację o świadczeniu mniej korzystnym. Brak takiego pouczenia w informacji przekazanej w marcu 1997 r. istotnie uniemożliwiło mu dochodzenie prawa do przysługujących świadczeń. Tym samym działanie organu naruszyło przepis art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego, przez brak odpowiedniej wskazówki w informacji którą mu przesłano. O tym, że taka wskazówka powinna się tam znaleźć świadczy także to, że nie z własnej inicjatywy złożył wniosek o świadczenie przedemerytalne ale został wezwany wcześniej do PUP i tam poinformowano go o trybie złożenia wniosku i wyrażono żal, że wezwanie takie otrzymał dopiero teraz choć świadczenie przedemerytalne mógł pobierać już od grudnia 1997 r. Ze słów pracowników wynikało, że to urząd zawinił, nie powiadamiając go w odpowiednim czasie.

Skarżący nie zgodził się też z argumentem, że o obowiązujących przepisach mógł dowiedzieć z tablicy w urzędzie oraz z prasy i radia Jako osoba pobierająca zasiłek do czasu uzyskania emerytury nie miał obowiązku zgłaszania się w urzędzie, a na odpowiednią informację w prasie i radiu nie natrafił i w efekcie ponad rok pobierał świadczenie niższe niż to, które mógł otrzymywać.

W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie podnosząc dodatkowo że art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego nie nakłada obowiązku pisemnego powiadamiania stron o ich prawach a aktualne informacje były i są wywieszane, skarżący nie musiał zgłaszać się do Urzędu ale jego doświadczenie życiowe i wykonywane poprzednio funkcje zawodowe sprawiają, że powinien wykazać zainteresowanie swóją sytuacją.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W szczególnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy skarga zasługuje na uwzględnienie. W związku z żądaniem skargi zmiany zaskarżonej decyzji i ustalenia prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia 1 8 grudnia 1997 r. wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez sądową kontrolę administracji ale nie jest władny administracji tej wyręczać i ustalić prawa do świadczenia nie może. W ramach swoich kompetencji Sąd może natomiast uchylić akt lub czynność organu administracji publicznej, jeżeli naruszone zostało prawo.

Zarzut naruszenia przepisu art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego w związku ze stanem faktycznym rozpatrywanej sprawy jest zasadny. W myśl powołanego przepisu organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego a ponadto organy te czuwają nad tym, aby strony (...) nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W rozpoznawanej sprawie w roku 1997 weszła w życie korzystna dla skarżącego nowelizacja przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /wówczas Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm., obecnie Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./, dokonana ustawą z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 147 poz. 687/. W wyniku tej nowelizacji z mocy prawa skarżący stał się osobą uprawnioną do zasiłku przedemerytalnego. Tą samą nowelizacją wprowadzono prawo uzyskania świadczenia przedemerytalnego znacznie korzystniejszego, po spełnieniu pewnych warunków, w tym ukończenia 63 lat.

Jak wynika z akt sprawy. informacja z dnia 12 marca 1997 r. /w tym też czasie zapoznał się z nią skarżący co potwierdzone jest podpisem/ doręczona Eugeniuszowi M., była informacją dla osób uprawnionych do zasiłku dla bezrobotnych do czasu uzyskania uprawnień emerytalnych. Wynika z niej, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (...) dotychczasowe osoby bezrobotne, którym przed dniem 1 stycznia 1997 r. przyznane zostało prawo do zasiłku dla bezrobotnych do czasu uzyskania uprawnień emerytalnych z mocy prawa przestają być bezrobotnymi zachowując jednocześnie uprawnienia do otrzymania zasiłku przedemerytalnego w wysokości określonej tą ustawą. Ustawa z dnia 6 grudnia 1996 r. wprowadziła dwa świadczenia dla osób, które były uprawnione do zasiłku do czasu otrzymania uprawnień emerytalnych: zasiłek przedemerytalny i korzystniejsze świadczenie przedemerytalne /w wysokości 90 procent emerytury/, którego otrzymanie uzależniono od spełnienia określonych warunków. w tym ukończenia 63 lat przez mężczyzn. Przepis art. 37j pkt 8 ustanowił ponadto zasadę wyboru podstawy przyznania świadczenia, gdy spełnione są warunki do uzyskania zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego. Informacja o nowych rozwiązaniach prawnych którą przekazano skarżącemu, ograniczona do informacji o jednym, mniej korzystnym świadczeniu i to uzyskanym z mocy prawa, w sytuacji gdy w tymże roku mógł złożyć wniosek o świadczenie korzystniejsze była zatem niepełna i przez to wprowadzała w błąd.

Zasada udzielania informacji prawnych stronom, tak by nie poniosły szkody z, powodu nieznajomości przepisów prawa może być naruszona nie tylko przez odmowę udzielenia informacji czy jej brak. Narusza ją takie udzielenie informacji niepełnej, wprowadzającej w błąd a przez to wadliwej. Skarżący w grudniu tego roku w którym zaczęły obowiązywać nowe zasady przyznawania świadczeń dla osób w wieku przedemerytalnym kończył 63 lata i spełniał wszystkie inne wymogi określone w art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Z powołanego art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego wynika wprost, że strona może oczekiwać od organu należytych i wyczerpujących informacji, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Przepis ten nie ma charakteru deklaracji ale normy prawnej, której naruszenie może stać się podstawą uchylenia decyzji. Wynikającemu z powołanego przepisu obowiązkowi organu odpowiada prawo strony do domagania się właściwej informacji, ale organ ten nie może się bronić biernością strony, jej niedostatecznym zainteresowaniem zabezpieczeniem swoich interesów, czy statusem społecznym związanym z wykształceniem i pełnionymi funkcjami zawodowymi To organ administracji ma czuwać by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Udzielanie informacji prawnych stronom może przybierać różną formę, m.in. także publikacji przepisów prawnych na tablicach ogłoszeń, informacje i wywiadów prasowych i radiowych. Wskazane formy udzielania informacji prawnych nie mogą jednak być uznane za wystarczające i jedyne gdy jednocześnie kieruje się bezpośrednio do strony jak to miało miejsce w sprawie niniejszej, informację niepełną a tym samym wadliwą prowadzącą w rezultacie do zaniechania przez skarżącego działań dla "niego korzystnych /złożenia wniosku o świadczenie przedemerytalne po ukończeniu 63 lat/ i gdy skarżący nie ma obowiązku zgłaszania się w urzędzie. Obowiązek udzielania stronom informacji musi być rozumiany szeroko jako obowiązek powstający nie tylko z chwilą wszczęcia sformalizowanego postępowania ale także wcześniej gdy działania lub zaniechania organu mogą wpływać na zdarzenia, które w przyszłości mogą decydować o wyniku postępowania /m.in. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 1996 r., SA/Gd 850/95, nie publ., postanowienie SN z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 21/95 - OSNAPU 1995 nr 24 poz. 298/.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 9 oraz art. 8 ustanawiającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Niepełna a przez to wadliwa informacja, która powoduje niekorzystne dla strony skutki finansowe zaufanie to narusza. Naruszenie powołanych przepisów miało wpływ na wynik postępowania.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 pow. ustawy.