Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1403/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 a sut. 1 , art. 98 a ust. 1 a, art. 146 ust. 1 a
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie NSA Tamara Dziełakowska del. WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1089/16 w sprawie ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 lutego 2017r., sygn. akt IV SA/Po 1089/16, po rozpoznaniu skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...]r. nr [...], w punkcie 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 2784 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 98a ust. 1 i 1a, art. 146 ust. 1a oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.; dalej: u.g.n.) oraz uchwały Rady Miasta P. nr [...]z dnia [...]r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r., nr 83, poz. 1716) w pkt 1 decyzji ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność L. Z. , położonej w P. przy ulicy Z. , oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb W. , arkusz mapy[...] , działka nr[...] , na skutek jej podziału na działki nr [...] i [...] . W pkt 2 decyzji wskazał, że do wniesienia opłaty ustalonej w punkcie 1. zobowiązany jest L. Z. , a w pkt 3 stwierdził, że obowiązek wniesienia opłaty powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna. Termin zapłaty upływa 30 dnia od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna. Opłatę należy wpłacić na wskazany rachunek bankowy. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że na wniosek skarżącego decyzją z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzony został podział nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w P. przy ulicy Z. , oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb W. , arkusz mapy[...] , działka nr [...] o powierzchni[...] m2, na skutek jej podziału na działki nr [...] o powierzchni [...] m2 i [...] o powierzchni [...] m2. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna z dniem [...] r.

W uchwale nr [...]z dnia [...]r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału Rada Miasta P. ustaliła, że opłata adiacencka stanowi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale. Następnie organ I instancji wskazał, że w przygotowanym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym biegły ustalił, iż w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział oraz w dniu, w którym decyzja ta stała się ostateczna, nieruchomość nie była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach jej przeznaczenie ustalił na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...]z dnia [...]r., znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej.

Ustalenia biegłego w tym zakresie organ I instancji ocenił jako zgodne ze stanem prawnym. Organ wskazał, że biegły przyjął do porównań zaistniałe w ostatnich trzech latach transakcje nieruchomościami podobnymi pod względem wielkości oraz przeznaczenia w aktach planistycznych, najbardziej przystającymi swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianej. Za właściwy organ uznał wybór przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego, metody porównywania parami w celu dokonania wyceny nieruchomości przed podziałem. Biegły na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób rzetelny, logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, iż na skutek podziału wycenianej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył L. Z. .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...]r. na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium uznało, że ocena operatu szacunkowego przez organ I instancji była wnikliwa i uznanie tego operatu za dowód w sprawie było słuszne. Brak przedstawienia operatu szacunkowego, z którego wynikałyby inne wartości, co mogłoby powodować wątpliwości co do sporządzonej w sprawie opinii uprawnia organy do oparcia się na uznanym przez siebie za wiarygodne opracowaniu. Zdaniem Kolegium przyjęte przez rzeczoznawcę podejście i metody mogą mieć zastosowanie i umożliwiają ustalenie wartości nieruchomości w ustalonym stanie faktycznym. W ocenie Kolegium, rzeczoznawca mógł zastosować podejście porównawcze, gdyż znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przedstawił procedurę określania wartości rynkowej przy metodzie porównywania parami. Ustalił cechy rynkowe takie jak: położenie, powierzchnia, sąsiedztwo i otoczenie, dostępność komunikacyjna i określił wagi tych cech. Do porównania parami wybrał 3 nieruchomości. Rzeczoznawca wyliczył poprawki stanowiące wynik uwzględnienia różnic pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami wybranymi do porównań, występujących w poszczególnych cechach, określił wartości nieruchomości z każdej pary porównawczej jako ceny transakcyjne skorygowane o sumę poprawek i ostatecznie określił wartości nieruchomości wycenianej na kwotę[...] zł. Kolegium oceniło operat jako miarodajny i mogący stanowić dowód w sprawie. Wartość rynkową nieruchomości przed i po podziale oszacowano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami - przed podziałem i metodą analizy statystycznej rynku po podziale. Dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości i zgodnie z zasadami wyceny zostały dokonane w dopuszczalnym przedziale czasowym poprzedzającym sporządzenie operatu szacunkowego. Dla potrzeb określenia wartości nieruchomości po podziale rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodę analizy statystycznej rynku. Przeprowadził analizę statystyczną rynku nieruchomości niezabudowanych , położonych w P. , przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Analizę oparto na bazie danych obejmujących ostatecznie [...] transakcje zawarte w okresie [...] r. –[...] r. Biegły przyjął element modelu, bazującego na analizie statystycznej rynku , dotyczący zależności pomiędzy ceną, a liczbą działek będących przedmiotem sprzedaży i zastosował wzór, zgodnie z którym wartość nieruchomości po podziale stanowi iloczyn powierzchni podzielonej nieruchomości, wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem oraz współczynnika określonego metodami statystycznymi w zależności od liczby wydzielonych działek skorygowanego o stan po podziale.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że w wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła o[...] zł. Wartość ta jest podstawą wyliczenia opłaty adiacenckiej, stanowiącej 30% wzrostu wartości, zgodnie z uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...]r. nr [...]w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz.Urz. Woj. Wlkp. nr 83, poz. 1716). Opłata ta wynosi [...] zł. Kolegium wyjaśniło, że dokonane połączenie działek nr [...] i [...] nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, ze zm.). Brak jest podstaw do wyceny nieruchomości według stanu sprzed połączenia działek, bowiem art. 98a u.g.n. reguluje w sposób jednoznaczny, że stan przed podziałem nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji podziałowej, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. Z. podniósł, że organ dokonał błędnej wykładni art. 98a w zw. z art. 98b ust. 2 u.g.n. pomijając okoliczność, iż ustanowiony art. 98b ust. 2 u.g.n. nakaz "odpowiedniego stosowania" przepisów o opłacie adiacenkiej wymaga uwzględnienia specyfiki tzw. "wtórnego podziału nieruchomości". W ocenie skarżącego w przypadku wtórnego oddziału nieruchomości do ustalenia wartości nieruchomości winno się brać pod uwagę wartość początkową nieruchomości (wartość sprzed scalenia) oraz wartość finalną, tj. wartość po dokonaniu podziału. Organy administracji całkowicie pominęły okoliczność, jak ustawiony w powołanych przepisach nakaz "odpowiedniego stosowania" wpływa na wykładnię art. 98a u.g.n. Skarżący podniósł również, że organy całkowicie bezpodstawnie uznały, iż w przypadku kwestionowania opinii biegłego, konieczne jest przedłożenie kontropinii oraz złożenie skargi do organu zawodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za uzasadnioną i uchylił obie wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.). Zdaniem Sądu dokonana kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie spełnienia przesłanki wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości pozwala na stwierdzenie, że organy w sposób wadliwy dokonały oceny przedłożonego w sprawie operat szacunkowego. W rozpoznawanej sprawie określenie wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, dokonane zostało przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w oparciu o zasady wyceny nieruchomości, określone w art. 149 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109; dalej: rozporządzenie). Zasady określenia wartości nieruchomości w przypadku ustalenia opłaty adiacenckiej zawarte zostały w Dziale IV, Rozdziale 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w wydanym w oparciu o delegację z art. 159 u.g.n. rozporządzeniu. Sąd zaznaczył jednocześnie, że dokonywanie oceny prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a). W sprawie dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej oznacza to obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii, a w konsekwencji oceny jej mocy dowodowej, jako określającej wzrost wartości nieruchomości.

Podstawą stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości był operat, znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy. W ocenie Sądu operat ten został sporządzony w istotnej części w sposób wadliwy, bowiem biegły dla określenia wartości nieruchomości przed i po podziale zastosował dwie różne metody, nie wyjaśniając jednocześnie przyczyn takiego działania. Art. 152 ust. 2 u.g.n. stanowi, że wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Tymczasem biegły rzeczoznawca do wyceny wartości nieruchomości po podziale wprowadził metodę analizy statystycznej. Przy czym o takiej metodzie, w ogóle nie stanowią wyżej wskazane przepisy u.g.n. Dopiero w § 4 uszczegółowione zostały sposoby szacowania nieruchomości. Biegły w tej sprawie nie wyjaśnia, dlaczego przyjął takie a nie inne metody lub wzory lub też wartości współczynników, co zdaniem Sądu I instancji narusza § 56 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenia przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny z uzasadnieniem. Ponadto do operatu dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Z treści wskazanego przepisu wynika, że w sporządzonym operacie rzeczoznawca powinien dostatecznie wyjaśnić, przestawiać i uzasadnić sposób dokonania wyceny, tak aby umożliwić ocenę jego prawidłowości i tym samym przydatności dowodowej. Sporządzony operat takich cech nie zawiera.

Sąd zauważył, że na stronie 17 operatu biegły sam pisze, że na podstawie przeprowadzonej analizy transakcji zgromadzonych w bazie danych Kancelarii Rzeczoznawców Majątkowych [...] stwierdzono, że niewielka ilość transakcji porównawczych do nieruchomości wycenianych obliguje rzeczoznawcę do zastosowania metody porównywania parami. Taką metodę zastosował do wyceny wartości nieruchomości przed podziałem natomiast do wyceny nieruchomości po podziale zastosował w podejściu porównawczym analizę statystyczną rynku. Dlaczego tak zrobił w toku postępowania administracyjnego nie zostało wyjaśnione.

Poza tym, jeżeli chodzi o analizę rynku nieruchomości niezabudowanych na terenie Miasta P. w aspekcie liczby działek biegły oparł swoje badanie już w oparciu o transakcje zawarte na terenie Miasta P. w okresie od [...] r. do [...] r. czyli za okres pięciu lat. Analiza przepisów § 55 i § 56 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny winien być obszerny i − zdaniem Sądu − na tyle precyzyjny, aby umożliwić zidentyfikowanie tych nieruchomości. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. W przedłożonym w sprawie operacie biegły podał zaś, że w ramach wstępnej analizy wyznaczono parametry modelu w oparciu o założenia, że transakcje odstające od modelu o wartość większą niż 3 odchylenia standardowe odrzucono, w sumie 10 transakcji. Dodatkowo w ramach analizy wstępnej 8 transakcji zostało odrzuconych, ponieważ cena jednostkowa przekraczała wartość 3 odchyleń standardowych od ceny średniej. W wyniku otrzymano [...] transakcji, na których prowadzono obliczenia. O ile przy metodzie porównywania parami biegły wskazuje na konkretne transakcje i je opisuje co jest czytelne, to przy zastosowaniu metody analizy statystycznej rynku wymienił tylko liczby transakcji, ale konkretnie już ich nie opisuje, co uniemożliwia ich weryfikację. Biegły wskazuje, że bazował na danych Kancelarii Rzeczoznawców Majątkowych o notowaniach cen rynkowych nieruchomości na rynku lokalnym opracowaną na podstawie aktów notarialnych będących w zasobach Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] (str. 3 operatu). Jednak konkretne dane pobrane z tej bazy nie znalazły się w operacie szacunkowym. Powyższe − zdaniem Sądu − narusza § 56 rozporządzenia o tyle, że uniemożliwia faktyczną weryfikację.

W konsekwencji Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji nie dokonały bowiem prawidłowej oceny wartości dowodu jakim był przedłożony do akt sprawy operat szacunkowy. Nie może natomiast budzić wątpliwości, że organy administracji orzekające w sprawie mają obowiązek ocenić na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego. W rozpoznawanej organy dokonały błędnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego nie dostrzegając, że wyceny po podziale w oparciu o metodę, która nie została przez biegłego dostatecznie wyjaśniona. W konsekwencji okoliczność ta nie została przez organy uwzględniona przy dokonywaniu oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, a ewentualne w tej mierze wnioski nie zostały uzewnętrznione, stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa w uzasadnieniu żadnej z decyzji.

Jako niezasadny Sąd ocenił podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 98a w związku z art. 98b u.g.n. Znajdująca się w aktach decyzja o zarejestrowaniu w ewidencji gruntów i budynków połączenia działek ewidencyjnych nr 119/17 i 199/29 (decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. nr [...]) wydana została na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z akt sprawy nie wynika, a skarżący w żaden sposób okoliczności tej nie uprawdopodobnił, aby w stosunku do przedmiotowych działek wydana została decyzja o połączeniu i ponownym podziale nieruchomości w trybie art. 98b ust. 1 u.g.n. Opłata adiacencka w niniejszym postępowaniu ustalona została w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzającej podział nieruchomości.

Sąd uznał również za nieuzasadniony zarzut skarżącego, że biegły powinien określić wartość nieruchomości przed scaleniem nieruchomości. Przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. stanowi bowiem wprost, że wartość nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

W wytycznych dla organu Sąd zaznaczył, że organ powinien zażądać od biegłego rzeczoznawcy uzupełnienia sporządzonej opinii o wymienione wyżej elementy lub dopuścić dowód z nowej opinii. Znajdująca się w aktach sprawy opinia aktualnie nie daje podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu administracyjnym wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.), to jest o ile wzrosła wartość nieruchomości w związku z jej podziałem.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku L. Z. , reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 98a w zw. z art. 98b ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, w tym poprzez błędne przyjęcie, że ustanowiony w art. 98b ust. 2 u.g.n. nakaz "odpowiedniego stosowania" art. 98a u.g.n. nie ma wpływu na określone w tym przepisie (tj. art. 98a u.g.n.) zasady ustalania wzrostu wartości nieruchomości, w tym w szczególności w zakresie momentu ustalenia wartości początkowej nieruchomości, a w konsekwencji pominięcie specyfiku sprawy związanej z wtórnym podziałem nieruchomości;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 144 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby w stosunku do działek objętych przedmiotem postępowania wydana została decyzja o połączeniu i ponownym podziale nieruchomości w trybie art. 98b ust. 1 u.g.n., w sytuacji której skarżący w toku postępowania administracyjnego wykazał fakt połączenia oraz ponownego podziału działek, w tym w szczególności dołączając stosowne decyzje i dokumenty do wniosku z [...] r. o umorzenie postępowania, a w konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał dokonywania ustaleń w zakresie ustalenia właściwej w okolicznościach sprawy początkowej daty ustalenia wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przypadku wtórnego podziału nieruchomości do ustalenia wartości nieruchomości powinno brać się pod uwagę wartość początkową nieruchomości (wartość sprzed scalenia) oraz wartość finalną, tj. wartość po dokonaniu podziału. Pozwoli to oddać rzeczywistą wartość nieruchomości. Skarżący, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, wykazał, że podział dokonany ma charakter podziału wtórnego i jest dokonywany po uprzednim połączeniu przedmiotowych działek wyłącznie w celu spełnienia wymogów postawionych decyzją o warunkach zabudowy.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając zaś sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wypada podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r. na skutek skargi L. Z. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]r., w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Pomimo wyroku zgodnego z żądaniem skargi, L. Z. reprezentowany przez pełnomocnika, złożył skargę kasacyjną, nie zgadzając się z motywami, które legły u podstaw wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, czyli de facto zaskarżył uzasadnienie przedmiotowego wyroku.

Odnosząc się zatem do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że żaden z nich nie zasługiwał na uwzględnienie.

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczył naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 98a w zw. z art. 98b ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, w tym poprzez błędne przyjęcie, że ustanowiony w art. 98b ust. 2 u.g.n. nakaz "odpowiedniego stosowania" art. 98a u.g.n. nie ma wpływu na określone w tym przepisie (tj. art. 98a u.g.n.) zasady ustalania wzrostu wartości nieruchomości, w tym w szczególności w zakresie momentu ustalenia wartości początkowej nieruchomości, a w konsekwencji pominięcie specyfiki sprawy związanej z wtórnym podziałem nieruchomości.

Podkreślić należy, że połączenie i ponowny podział nieruchomości służą uzyskaniu działek o konfiguracji i powierzchni umożliwiającej ich racjonalne zagospodarowanie. Racjonalność zagospodarowania nowych działek należy oceniać podobnie jak w przypadku innych podziałów nieruchomości (przez pryzmat dokumentów planistycznych lub przepisów, według których ustala się dopuszczalność dokonania podziału nieruchomości). Zatem wnioskodawcy połączenia i ponownego podziału nieruchomości powinni przedstawić taki projekt podziału i połączenia, który zapewni możliwość racjonalnego zagospodarowania nowych działek w świetle istniejących dokumentów planistycznych albo w świetle przepisów odrębnych. Przepis art. 98b ust. 2 u.g.n. wprowadza bowiem zasadę stosowania do połączenia i ponownego podziału nieruchomości tych samych przepisów, które mają zastosowanie przy innych podziałach. Wyjątek stanowią art. 95, 97 ust. 3–6, art. 97a u.g.n. Przepisy, które mają zastosowanie do połączenia i ponownego podziału nieruchomości, należy stosować odpowiednio, uwzględniając specyfikę tego połączenia i podziału. W tym zakresie należy przyjąć, że już samo odesłanie do odpowiedniego jedynie stosowania przepisu o możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej również po wystąpieniu zdarzenia prawnego w postaci podziału nieruchomości uprzednio połączonych (scalonych), wskazuje na konieczność uwzględniania przy ustalaniu opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98b ust. 2 u.g.n. specyfiki decyzji, o której mowa w art. 98b ust. 1 i 3 u.g.n. Specyfika zaś postępowania opisanego art. 98b u.g.n. polega na złożonym i ścisłym powiązaniu geodezyjnego podziału nieruchomości z jej prawnym podziałem w sytuacji decyzyjnego podziału na działki gruntu nieruchomości uprzednio połączonych. Z uwagi zaś na to, że opłatą adiacencką obciążony może być jedynie właściciel nieruchomości wyodrębnionej w nowym kształcie wskutek podziału wcześniej połączonych nieruchomości (lub użytkownik wieczysty, jeżeli połączenie i podział dotyczy nieruchomości pozostających w użytkowaniu wieczystym), jeszcze przed naliczeniem opłaty adiacenckiej musi się dokonać również podział prawny nieruchomości, a jego dokonanie powinno bezspornie wynikać z materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zważyć przy tym należy, że odpowiednie (a nie wprost) stosowanie przepisu o możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej również w następstwie wzrostu wartości nieruchomości wskutek decyzji o zatwierdzeniu połączenia nieruchomości i ich podziału na nowo, wymaga wyważenia przez organ, w jakim zakresie przysporzenie majątkowe (wzrost wartości nieruchomości) związany jest z samym geodezyjnym połączeniem i podziałem nieruchomości. W doktrynie zauważa się, że za nieruchomości podlegające połączeniu i podziałowi można naliczyć, zgodnie z art. 98b ust. 2 u.g.n., opłatę adiacencką (tak: E. Bończak-Kucharczyk, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", WKP z 2018r.).

Jak wynika z art. 98b ust. 2 u.g.n., przepis art. 98a dający organowi (wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta) prawo do decyzyjnego ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela (lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania) stosuje się odpowiednio w sprawach, o których mowa w ust. 1 art. 98b, tj. w przypadku połączenia i ponownego podziału nieruchomości. Specyfika postępowania opisanego art. 98b u.g.n. polega na złożonym i ścisłym powiązaniu geodezyjnego scalenia nieruchomości z jej prawnym połączeniem. Z uwagi zaś na to, że opłatą adicencką obciążony być może jedynie właściciel nieruchomości połączonych w nowym kształcie wskutek scalenia nieruchomości, jeszcze przed naliczeniem opłaty adiacenckiej musi się dokonać również zmiana prawna własności scalonych nieruchomości. Świadczy o tym analiza treści art. 98b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Stosownie do brzmienia art. 98b ust. 1 u.g.n., właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości ukształtowanych w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie mogą złożyć zgodny wniosek o ich połączenie i ponowny podział na działki gruntu, jeżeli przysługują im jednorodne prawa do tych nieruchomości. Do wniosku należy dołączyć złożone w formie aktu notarialnego, zobowiązanie do dokonania zamiany, o której mowa w ust. 3. Jak stanowi zaś art. 98b ust. 3 ww. ustawy podziału nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się pod warunkiem, że właściciele albo użytkownicy wieczyści dokonają, w drodze zamiany, wzajemnego przeniesienia praw do części ich nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielonych działek gruntu. Złożoność związania podziału geodezyjnego z podziałem prawnym w instytucji połączenia nieruchomości i ponownego ich podziału dotyczy płaszczyzny geodezyjnej i prawnej. Na płaszczyźnie geodezyjnej polega ono na tym, że łączy się geodezyjnie wiele nieruchomości stanowiących własność różnych osób i dopiero po ich połączeniu dzieli się na nowe działki przy zachowaniu kryteriów wymaganych przy podziale nieruchomości (art. 98b ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących klasycznego podziału nieruchomości). Wydzielone w ten sposób działki mogą obejmować grunty należące do różnych osób. Na płaszczyźnie prawnej związanie wyraża się w tym, że dopóki nie dojdzie do zawarcia umowy zamiany, dopóty połączenie i podział geodezyjny będą odbiegać od aktualnego stanu prawnego a konkretnie będą z nim sprzeczne.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w ocenie skarżącego w przypadku wtórnego podziału nieruchomości do ustalenia wartości nieruchomości winno się brać pod uwagę wartość początkową nieruchomości (wartość sprzed scalenia) oraz wartość finalną, tj. wartość po dokonaniu podziału. Niniejsza teza nie znajduje jednak zastosowania w stanie prawnym i faktycznym sprawy. W aktach znajduje się decyzja zarejestrowana w ewidencji gruntów i budynków, dotycząca połączenia działek ewidencyjnych nr [...] 7 i [...] (decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r., nr [...]), która została wydana na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nie była to decyzja wydana w trybie art. 98b ust. 1 u.g.n. i wobec braku zastosowania na tym etapie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można mówić o zjawisku "wtórnego podziału nieruchomości". Natomiast opłata adiacencka ustalona została w związku z decyzją z dnia [...] r., nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości, wydaną na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na powyższe przesłanki wskazał również prawidłowo Sąd I instancji. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 98a w zw. z art. 98b ust. 2 u.g.n. okazał się zatem całkowicie chybiony.

W odniesieniu do podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 144 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby w stosunku do działek objętych przedmiotem postępowania wydana została decyzja o połączeniu i ponownym podziale nieruchomości w trybie art. 98b ust. 1 u.g.n., w sytuacji, której skarżący w toku postępowania administracyjnego wykazał fakt połączenia oraz ponownego podziału działek, w tym w szczególności dołączając stosowne decyzje i dokumenty do wniosku z [...] r. o umorzenie postępowania, a w konsekwencji czego Sąd I instancji zaniechał dokonywania ustaleń w zakresie ustalenia właściwej w okolicznościach sprawy początkowej daty ustalenia wartości nieruchomości.

Zarzut ten należało uznać za bezzasadny. W pierwszej kolejności wypada zauważyć, że w petitum skargi kasacyjnej jej autor wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 144 § 4 p.p.s.a. Tak sformułowany zarzut nie mógł zostać uwzględniony, gdyż taka jednostka redakcyjna art. 144 nie istnieje. Sam zaś art. 144 p.p.s.a. stanowi, że sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym - od podpisania sentencji wyroku. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. zauważyć trzeba, że wyrok Sądu I instancji został wydany po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, co odpowiada warunkom wyrażonym w tym przepisie. Materiał zgromadzony w sprawie nie potwierdza tego, aby skarżący wykazał fakt połączenia oraz ponownego podziału działek, których dotyczy przedmiotowe postępowanie. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że decyzją z dnia [...] r. na wniosek skarżącego, zatwierdzony został podział nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w P. przy ulicy Z. , oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb W. , arkusz mapy[...] , działka nr [...] o pow.[...] m2. Na skutek podziału ww. nieruchomości powstały działki nr [...] o powierzchni [...] i [...] o powierzchni [...] m2. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna z dniem [...]r. Takich ustaleń dokonały organy w toku postępowania i są one prawidłowe. Nie zmienia tego fakt wydania przez Prezydenta Miasta P. decyzji z dnia [...]r. o zarejestrowaniu w ewidencji gruntów i budynków połączenia działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Należy jeszcze raz podkreślić, że ww. decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. − Prawo geodezyjne i kartograficzne i jako taka nie mogła stanowić podstawy prawnej i faktycznej do przyjęcia konstrukcji "wtórnego podziału nieruchomości", która wywodzi się z trybu postępowania w drodze zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.