Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1531/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. ; art. 28a; art. 18 uist. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi S. G. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu gminy za 2016 rok 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy R. na rzecz S. G. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi S. G. (dalej: Skarżący) jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy [...] absolutorium z tytułu wykonania budżetu Gminy za 2016 r. Uchwała została podjęta na postawie art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 28a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm., dalej: u.f.p.). W uchwale wskazano, że Rada Gminy [...], po zapoznaniu się z: 1) sprawozdaniem z wykonania budżetu Gminy [...] za 2016 rok, 2) sprawozdaniem finansowym, 3) opinią regionalnej izby obrachunkowej, 4) informacją o stanie mienia Gminy [...], 5) stanowiskiem komisji rewizyjnej, postanowiła nie udzielić absolutorium Wójtowi Gminy [...] z tytułu wykonania budżetu Gminy [...] za rok 2016. Przedmiotowa uchwała nie zawierała uzasadnienia wyjaśniającego podstawę nieudzielenia absolutorium.

Pismem z 28 czerwca 2017 r., wniesionym na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., Skarżący wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 271 u.f.p. poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy przy jednoczesnym braku wskazania zawinionego przez Wójta niewykonania istotnych zadań określonych w uchwale budżetowej, powodujących naruszenie granic wydatków. W uzasadnieniu wezwania Skarżący wskazał, że w dniu [...] maja 2017 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy [...] absolutorium z tytułu wykonania budżetu Gminy za 2016 r. Skarżący podniósł, że decyzja o nieudzieleniu absolutorium została podjęta w sytuacji, w której dochody budżetu wykonano w 104,37% w stosunku do dochodów zaplanowanych, tj. 38.093.018,45 zł, a wykonanie wydatków sięgnęło 86,46% wielkości planowanych w budżecie, tj. 44.337.113,78 zł. Okoliczność ta wynika ze sprawozdania przygotowanego przez Wójta Gminy, przedłożonego Radzie Gminy [...] oraz Regionalnej Izbie Obrachunkowej w [...]. Skład Orzekający RIO uchwałą z dnia 25 kwietnia 2017 r. zaopiniował pozytywnie sprawozdanie sporządzone przez Wójta, stwierdzając, że spełnia ono wymogi określone obowiązującymi przepisami prawa i stanowi źródło informacji o wykonaniu budżetu Gminy za rok 2016.

Kolejno Skarżący wskazał, że w dniu [...] maja 2017 r. Komisja Rewizyjna Rady Gminy [...] przyjęła wniosek o nieudzielenie absolutorium Wójtowi Gminy Rzekuń za rok 2016, który to wniosek uchwałą Składu Orzekającego RIO z dnia [...] maja 2017 r. został negatywnie zaopiniowany wobec stwierdzenia braku merytorycznego uzasadnienia wniosku.

Skarżący podkreślił, powołując się na stanowisko sądów administracyjnych, że regionalna izba obrachunkowa jest organem fachowym, sprawującym nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego w zakresie spraw budżetowych. Organy niefachowe, takie jak rada gminy czy jej organ wewnętrzny - komisja rewizyjna, powinny brać pod uwagę opinię składu orzekającego RIO w kwestii wykonania budżetu oraz opinię w sprawie wniosku komisji rewizyjnej o nieudzielenie absolutorium. Ponadto Skarżący podniósł, że podstawę decyzji rady gminy w sprawie absolutorium stanowić może wyłącznie wykonanie budżetu. Nieudzielenie absolutorium organowi wykonawczemu z przyczyn innych niż wykonanie budżetu stanowi naruszenie prawa. W ocenie Skarżącego wystąpienia radnych podczas debaty absolutoryjnej, których głosy zadecydowały później o nieudzieleniu Wójtowi Gminy [...] absolutorium, wykazały błędne pojmowanie przez radnych instytucji absolutorium.

Skarżący przywołał również stanowisko sądów administracyjnych wskazujących, że absolutorium dotyczy wyłącznie wykonania budżetu i nie odnosi się do całokształtu działalności organu wykonawczego jednostek samorządu terytorialnego. W procesie udzielania absolutorium konieczne jest ustalenie, jak wykonano planowany budżet, czyli jaki jest stan zrealizowanych wydatków i dochodów budżetowych w stosunku do zaplanowanych, jakie są przyczyny ewentualnych rozbieżności w tym zakresie i czy winą za nie można obciążyć organ wykonawczy czy też były one wynikiem obiektywnych uwarunkowań. Skarżący podkreślił, że Rada Gminy [...] wielokrotnie nie przyjmowała zaproponowanych przez niego zmian w budżecie Gminy, co wpłynęło na stopień jego wykonania. Zaproponowane w projekcie zmiany, przedłożone na sesję zaplanowaną na dzień [...] grudnia 2016 r., miały na celu urealnienie budżetu o kwotę inwestycji niemożliwych do wykonania bądź o oszczędności uzyskane na inwestycjach już zakończonych. Łączna kwota planowanych wydatków byłaby mniejsza o 1.820.000,00 zł, a co za tym idzie wykonanie wydatków budżetu zrealizowane zostałoby w wysokości 90,16%.

Rada Gminy [...] nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W tej sytuacji Skarżący pismem z 26 lipca 2017 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy [...] absolutorium z tytułu wykonania budżetu Gminy za 2016 r. zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 271 u.f.p. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący przytoczył argumentację analogiczną do przedstawionej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi wskazał ponadto, że uchwała odmawiająca udzielenia absolutorium wpływa bezpośrednio na sferę prawną Skarżącego, ponieważ podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu absolutorium daje początek do uruchomienia procedury odwołania wójta w drodze referendum. Okoliczność ta ma zatem przesądzać o tym, że Skarżącego posiada legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. Rada Gminy [...] udzieliła odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej odrzucenie w całości, ewentualnie z ostrożności procesowej o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Rada odniosła się do poruszanych przez skarżącego zarzutów. Wskazała, że zarówno wniosek Komisji Rewizyjnej Rady Gminy [...], jak i uchwała Rady Gminy [...] w przedmiocie nieudzielenia Wójtowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu Gminy za 2016 r. oparte były wyłącznie o merytoryczną ocenę wykonania budżetu Gminy. Spełnione zostały wszelkie wymogi formalne, które winny być dopełnione w procesie podejmowania uchwały w sprawie absolutorium. Rada Gminy wskazała również, że w takim przypadku (tj. przy spełnieniu wymogów formalnych podejmowania uchwały o nieudzieleniu absolutorium), sąd administracyjny, dokonując oceny legalności uchwały, nie ma podstaw prawnych do zakwestionowania zastosowanych przez radę kryteriów oceny realizacji budżetu. Ponadto, niezależnie od tej argumentacji, Rada Gminy [...] wskazała, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona po terminie. Od dnia 1 czerwca 2017 r. nie obowiązuje przepis, który stanowił, iż przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej konieczne jest wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia do właściwego organu, który wydał zaskarżoną uchwałę lub akt. Do skarg wnoszonych na podstawie art. 101 u.s.g. zastosowanie ma art. 53 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Rada Gminy zwróciła uwagę, że Skarżący wniósł wezwanie do usunięcia naruszenia prawa 28 czerwca 2017 r., natomiast skargę 27 lipca 2017 r. W ocenie Rady termin do jej wniesienia biegł natomiast od 31 maja 2017 r., a zatem upłynął w 29 czerwca 2017 r. Rada Gminy [...] zakwestionowała również posiadanie przez Skarżącego interesu prawnego w świetle art. 101 u.s.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że skarga nie została wniesiona po upływie terminu do skutecznego dokonania tej czynności. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie wniosek o jej odrzucenie z tej przyczyny. Skarżący wniósł skargę w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (tj. art. 101 ustawy o samorządzie gminnym), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zastosowanie zatem przepisów p.p.s.a. oraz u.s.g. sprzed wskazanej wyżej nowelizacji uzasadnione było faktem, że kwestionowana uchwała podjęta została w dniu 30 maja 2017 r.

Konsekwentnie, oceniając termin dla wniesienia niniejszej skargi sąd kierował się treścią art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji, który ówcześnie stanowił, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się zatem najpóźniej z upływem sześćdziesiątego dnia, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie została udzielona przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji należy stwierdzić, że warunki formalne wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy [...] w sprawie nieudzielenia absolutorium zostały spełnione. Skargę poprzedzono bowiem wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z 28 czerwca 2017 r., a wobec nieudzielenia przez organ odpowiedzi należy uznać, że termin do wniesienia skargi liczony od dnia wpływu tego wezwania do organu został zachowany (skarga została wniesiona w dniu 27 lipca 2017 r.)

Sąd uznał również, wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, że Skarżący S. G. wykazał swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały z dnia 30 maja 2017 r. nr [...] w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy [...] absolutorium z tytułu wykonania budżetu Gminy za 2016 r.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym do 31 maja

2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Mając powyższe na względzie należy wskazać, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego" i wymaga stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. O istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy istnieje przepis prawa, z którego można wywieść dla danego pomiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny powinien zatem być osobisty, własny, indywidualny i bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Składający skargę musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną chronioną prawem sytuacją a zaskarżoną uchwałą.

Sąd podziela pogląd, iż skoro konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Przy takiej definicji interesu prawnego i legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. należy wywieść, że wójt (burmistrz czy prezydent miasta), będący organem gminy, nie ma legitymacji do skarżenia uchwały rady tej gminy. Organy gminy nie mają własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy.

W ocenie Sądu nie jest to jednak równoznaczne z tym, że interesu prawnego w sprawie dotyczącej uchwały rady gminy w przedmiocie nieudzielenia absolutorium nie posiada również wójt, działający nie jako organ wykonawczy, ale jako osoba fizyczna broniąca własnego, osobistego interesu prawnego. Innymi słowy, jeżeli można mówić o naruszeniu interesu prawnego uchwałą rady gminy, to może to odnosić się do osoby piastującej funkcję organu wykonawczego gminy, a nie organu jako takiego (por. postanowienie NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 38/14).

Zdaniem Sądu, podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu absolutorium z wykonania budżetu wpływa natomiast na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję. Instytucja absolutorium stanowi podsumowanie wykonania budżetu. Stanowi element zamykający gospodarkę finansową gminy i środek kontroli rady nad działalnością organu wykonawczego. Przedmiotem absolutorium jest ocena gospodarki finansowej gminy, za prawidłowość której wójt - jako organ wykonawczy- ponosi odpowiedzialność. Odmowa udzielenia absolutorium stanowi negatywną ocenę wykonania budżetu przez wójta pod względem zgodności z prawem, celowości, rzetelności, gospodarności, oszczędności (ekonomiczności), zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym (A. Rzetecka-Gil, art. 28(a). w: Samorząd gminny. Sposoby ustania mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz przyczyny jego niewykonywania. Komentarz. System Informacji Prawnej LEX, 2015). To, czy wójtowi udzielone zostanie absolutorium istotne jest jednak również z perspektywy możliwości podjęcia przez radę gminy uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Jeśli bowiem rada gminy udzieli wójtowi absolutorium, potwierdzając w ten sposób, że budżet gminy został wykonany zgodnie z uchwałą budżetową, procedura absolutoryjna się kończy. Natomiast jeśli rada gminy odmówi udzielenia wójtowi absolutorium, to taka odmowa równoznaczna jest (art. 28a ust. 1 zd. 1 in fine u.s.g.) z wnioskiem o podjęcie inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie jego odwołania. Wójt - z racji tego, że jego wybór na stanowisko następuje w wyborach powszechnych - nie podnosi odpowiedzialności przez radą, lecz przed wspólnotą samorządową. O ile zatem uchwała o nieudzieleniu absolutorium nie jest jednoznaczna z pozbawieniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jego funkcji, to zgodnie z art. 28a u.s.g. stanowi ona pierwszy etap w procedurze jego odwołania. Niewątpliwie stanowi ona również dla wyborców wskazówkę co do prawidłowości sprawowania urzędu przez konkretną osobę - wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w zakresie wykonania budżetu gminy. Z tej przyczyny - zdaniem Sądu - przyjęcie, że Skarżący, występujący w sprawie jako piastun organu wykonawczego gminy, nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o nieudzieleniu absolutorium byłoby równoznaczne z pozbawianiem go uprawnienia do ochrony sądowej, co z kolei naruszałoby standardy konstytucyjne (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Warto zauważyć, że w postanowieniach z dnia 23 kwietnia 2014 r., II OSK 955/14 i z dnia 23 maja 2014 r., II OSK 1279/14 Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się analogiczną argumentacją związaną z koniecznością zapewnienia prawa do sądu, uznał, że brak jest podstaw do wyłączenia prawa do sądu w przypadku kwestionowania przez wójta podjętej w trybie art. 28a u.s.g. uchwały rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (w sprawie ze skargi osoby pełniącej funkcję wójta). W ocenie tutejszego Sądu należy podzielić stanowisko o konieczności zapewnienia w takiej sytuacji ochrony sądowej osobie piastującej funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Jednakże aby taka ochrona miała realny charakter, powinna być możliwa do zastosowana już na etapie uchwały w przedmiocie nieudzielenia absolutorium. To wtedy zainteresowany może podnosić zarzuty dotyczące okoliczności, które legły u podstaw nieudzielenia absolutorium. Uchwała o przeprowadzeniu referendum stanowi już następstwo uchwały w przedmiocie odmowy udzielenia absolutorium, stąd możliwość jej kwestionowania dopiero na tym etapie jest znacznie ograniczona.

Z tej przyczyny Sąd uznał, że Skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia kontrolowanej uchwały Rady Gminy [...].

Przechodząc do dalszej analizy sprawy odnieść należy się do stawianych przez Skarżącego zarzutów naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 271 u.f.p. przy podejmowaniu uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium.

Sąd zauważa, że udzielenie bądź odmowa udzielenia absolutorium stanowi najistotniejszą prerogatywę organu stanowiącego w fazie procedury budżetowej, określanej tradycyjnie mianem kontroli wykonania budżetu. Ze względu na znaczenie absolutorium zasadnicza część jego prawnej regulacji zawarta jest w ustawach ustrojowych. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wprost stanowi, iż uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Wykonanie budżetu gminy, stosowanie do art. 18a u.s.g., opiniuje komisja rewizyjna. Występuje ona również z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, który podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Przed podjęciem uchwały w sprawie udzielenia wójtowi absolutorium rada gminy zapoznaje się z wnioskiem i opinią, o których mowa w art. 18a ust. 3 u.s.g. Uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu imiennym (zgodnie z art. 28a ust. 1 i 2 u.s.g.).

Z kolei norma wyrażona w przepisie art. 271 ust. 1 u.f.p. ustanawia adresowany do organu stanowiącego nakaz podjęcia uchwały w sprawie absolutorium w określonym terminie i po zapoznaniu się z określonymi informacjami. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu nie później niż dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, po zapoznaniu się z: 1) sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2) sprawozdaniem finansowym oraz opinią z jego badania przez biegłego rewidenta, jeżeli sprawozdanie takiemu badaniu podlegało; 3) opinią regionalnej izby obrachunkowej o sprawozdaniu z wykonania budżetu; 4) informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego; 5) stanowiskiem komisji rewizyjnej, z tym że wniosek komisji rewizyjnej w przedmiocie udzielenia albo nieudzielenia absolutorium ma walor niewiążącej radę lub sejmik propozycji w sprawie absolutorium, nie zaś dyspozycji (wyrok NSA z dnia 2 lipca 2008 r., II GSK 225/08, LEX nr 490091). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może żądać przedłożenia przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego dodatkowych wyjaśnień. Żądanie powyższe ograniczone jest jedynie do sprawozdania z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz sprawozdania finansowego.

Uchwała budżetowa rady gminy zatwierdza granicę dochodów i wydatków gminy w sposób wiążący władzę wykonawczą. W ten sposób rada gminy dokonuje autoryzacji przedłożonego jej preliminarza budżetowego, a wyznaczone przez radę gminy granice cyfrowe budżetu stają się jednocześnie granicami prawnymi działalności zarządu gminy.

Różny jest przy tym charakter prawny planowanych w uchwalonym budżecie gminy kwot dochodów i kwot wydatków, które ma obowiązek realizować (wykonywać) zarząd gminy. Ustalone w budżecie kwoty dochodów są wielkościami minimalnymi, mającymi wystarczyć dla osiągnięcia planowanej równowagi budżetowej. Zarząd gminy powinien zatem dążyć do osiągnięcia planowanej wielkości dochodów, lecz osiągnąwszy ten pułap, może go przekroczyć bez zgody rady gminy. Przekroczenie planowanej wielkości dochodów budżetowych nie wymaga żadnych zmian proceduralnych budżetu ani też żadnych szczególnych upoważnień.

Podobnie ma się rzecz w przypadku nieosiągnięcia planowanej wielkości dochodów budżetowych, co również nie wymaga zmian proceduralnych budżetu. Niewykonanie zadań budżetowych w zakresie planowanych dochodów może być spowodowane czynnikami zewnętrznymi, na które zarząd gminy nie ma większego wpływu: nieprecyzyjnym i wadliwym określeniem wysokości i rodzajów dochodów w uchwalonym przez radę budżecie; ulgami i zwolnieniami podatkowymi podejmowanymi przez organy państwowe; zmniejszeniem subwencji ogólnej i dotacji celowej na skutek zmian w ustawie budżetowej; pojawieniem się procesów gospodarczych, na które organy gminy nie maja większego wpływu; pojawieniem się na obszarze gminy szeregu klęsk żywiołowych, dotykających podatników.

Planowane przez radę gminy kwoty wydatków budżetowych są natomiast wielkościami maksymalnymi (górnymi granicami) nakładów na poszczególne cele i mają one inne znaczenie prawne niż dochody budżetowe. Kwoty wydatków budżetowych są bowiem wiążące dla zarządu gminy, gdyż może on wydatkować środki pieniężne tylko na cele określone w uchwale budżetowej przez radę gminy i najwyżej do granic pieniężnych tam określonych. Wydatki budżetowe są zatem wiążące dla zarządu gminy jako wykonawcy budżetu, gdyż wyznaczają granice jego legalnego zachowania się; wyznaczają zakaz wydatkowania kwot wyższych od ustalonych w budżecie, chyba że zostanie uruchomiona specjalna procedura dokonania tych zmian.

Limity wydatków budżetowych, wynikające z uchwał budżetowych rad gmin, nie mogą być jednak żadną miarą absolutyzowane. Zarząd gminy ma bowiem prawo i obowiązek kierowania się oprócz kryteriów legalnych, również zasadami gospodarczymi, celowościowymi czy też oszczędnościowymi. Ujęte w budżecie gminy kwoty wydatków nie mogą być traktowane jako cel sam w sobie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1998 r., I SA/Po 624/98, LEX nr 79774).

Mając na uwadze wskazane uwagi natury ogólnej związane ze znaczeniem uchwały budżetowej, należy podkreślić, że tryb i procedurę podejmowania uchwał w sprawie absolutorium ukształtowało szerokie orzecznictwo sądowoadministracyjne. Z jego analizy można wysnuć kilka zasadniczych przesłanek niezbędnych do uznania uchwały w przedmiocie udzielenie absolutorium za zgodną z prawem.

W pierwszej kolejności wskazuje się, że procesie udzielania absolutorium konieczne jest ustalenie, jak wykonano planowany budżet, czyli jaki jest stan zrealizowanych wydatków i dochodów budżetowych w stosunku do zaplanowanych, jakie są przyczyny ewentualnych rozbieżności w tym zakresie i czy winą za nie można obciążyć organ wykonawczy, czy też były one wynikiem obiektywnych uwarunkowań (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 r., III SA/Wa 3368/05, LEX nr 201445; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2013 r., I SA/Kr 1583/13, LEX nr 1773994; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 września 2005 r., I SA/Bk 206/05, LEX nr 172073).

Ponadto, o ile organ stanowiący zachowuje pewną niezależność oceny wykonania budżetu obejmującą także prawo do zastosowania kryteriów wartościujących, ocena ta nie może wykraczać poza realizację budżetu. Absolutorium jest zatem instytucją kontroli pracy organu wykonawczego o ograniczonym przedmiotowo zakresie i nie może być wykorzystywane przez organ stanowiący do oceny całokształtu działalności organu wykonawczego. Dokonując oceny wykonania budżetu rada jednostki samorządu terytorialnego powinna czynić to w sposób kompleksowy, odnosząc się do całości wykonania planu finansowego, jakim jest budżet, nie zaś koncentrować się jedynie na wybranych jego elementach czy też kwestiach wręcz z nim niezwiązanych, a dotyczących innych sfer działania organu wykonawczego. Nieudzielenie z przyczyn innych niż dotyczące wykonania budżetu stanowi zatem istotne naruszenie prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2002 r., I SA/Po 1606/01, LEX nr 79796). Rada gminy swoje niezadowolenie z pracy wójta może wyrazić w odrębnej uchwale, nie powiązanej ze sprawozdaniem z wykonania budżetu i z absolutorium, a także, zgodnie z art. 28b u.s.g., może z tej przyczyny zainicjować procedurę odwołania wójta (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Gdańsku z dnia 22 marca 1996 r., SA/Gd 3695/95, LEX nr 79742; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 r., III SA/Wa 3368/05, LEX nr 201445; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2006 r., III SA/Wa 2504/06, LEX nr 276789).

W konsekwencji przyjąć należy, iż brak wykazania i uzasadnienia przez organ stanowiący, że w związku z niewykonaniem zadań istotnych dla społeczności gminy określonych w uchwale budżetowej doszło do kwotowego naruszenia granic wydatków i to z winy organu wykonawczego, skutkuje niemożliwością podjęcia uchwały w przedmiocie nieudzielenia absolutorium (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2006 r., III SA/Wa 2504/06, LEX nr 276789).

Mając na uwadze wskazane rozważania, Sąd stwierdza, że uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...] w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy [...] absolutorium z tytułu wykonania budżetu Gminy za 2016 r. została podjęta w sposób wadliwy.

W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że choć przepisy ustawy o samorządzie gminnym ani ustawy o finansach publicznych, normujące zagadnienia związane z podejmowaniem uchwał w sprawie absolutorium, expresis verbis nie nakładają na radę gminy prawnego obowiązku uzasadniania tego rodzaju uchwał, to nie może oznaczać to tego, że rada w swoich działaniach jest nieskrępowana i absolutorium może być wykorzystywane wyłącznie jako instrument stricte polityczny. Absolutorium dotyczy bowiem - jak zostało wyżej podkreślone - wykonania budżetu i nie odnosi się do oceny całokształtu działania organu wykonawczego, a w procesie udzielania absolutorium konieczne jest ustalenie tego, w jaki sposób organ wykonawczy wykonał planowany budżet. Brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie absolutorium, co ma miejsce w niniejszej sprawie (uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]ogranicza się do stwierdzenia w § 1, że nie udziela się Wójtowi Gminy [...] absolutorium z tytułu wykonania budżetu Gminy [...] za rok 2016), skutkuje tym, że ustalenie rzeczywistego motywu podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały o nieudzieleniu absolutorium staje się niemożliwe. Skoro przedmiotem absolutorium jest ocena gospodarki finansowej gminy, za prawidłowość której wójt - jako organ wykonawczy- ponosi odpowiedzialność, to konieczne jest, aby zasadniczy motyw nieudzielenia absolutorium był możliwy do ustalenia oraz skontrolowania w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Pogląd przeciwny czyniłby taką kontrolę iluzoryczną.

Sąd zwraca uwagę, że na ustalenie, jakimi względami kierowali się radni w akcie indywidualnego głosowania nad uchwałą o nieudzieleniu absolutorium, nie pozwalają również pozostałe dowody zgromadzone w aktach organu administracyjnego. W szczególności Sąd zauważa, że w aktach sprawy znajduje się opinia Składu Orzekającego Regionalnego Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., który pozytywnie ocenił sprawozdanie roczne z wykonania budżetu Gminy [...] przez Wójta pod względem kryterium zgodności z prawem. Pomimo tego, Komisja Rewizyjna Rady Gminy [...] w dniu [...] maja 2017 r. podjęła uchwałę nr 1/2017 o wystąpieniu z wnioskiem o nieudzielenie absolutorium Wójtowi Gminy [...] za 2016 r. W uzasadnieniu uchwały Komisja Rewizyjna wskazała, że po rozpatrzeniu Zarządzenia nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca

2017 r. w sprawie sprawozdania rocznego z wykonania budżetu Gminy [...], sprawozdania rocznego z wykonania budżetu Gminy [...], sprawozdania rocznego z wykonania planu finansowego samorządowej instytucji kultury oraz informacji o stanie mienia komunalnego za 2016 rok i zapoznaniu się z Uchwałą nr [...] Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], negatywnie oceniła ona wykonanie budżetu. Jednocześnie zwrócić należy na uwagę, iż w uchwale nie zostały wskazane konkretne składające się na realizację budżetu zachowania organu wykonawczrgo, których ocena doprowadziła Komisję Rewizyjną do przekonania o zasadności wystąpienia z wnioskiem w przedmiocie nieudzielenia absolutorium. Do podobnych wniosków prowadzi analiza treści opinii Komisji Rewizyjnej Rady Gminy [...] o wykonaniu budżetu Gminy [...] za 2016 rok, stanowiącej załącznik do uchwały z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. W treści opinii - podobnie jak w uchwale nr [...] z dnia [...] maja 2017 r.- Komisja Rewizyjna przywołała dokumentację, którą poddała analizie w celu zaopiniowania wykonania budżetu gminy i wystąpienia z wnioskiem do rady gminy w sprawie nieudzielenia absolutorium wójtowi. Komisja Rewizyjna wyszczególniła wysokość osiągniętych dochodów budżetowych (tj. 38.093.018,45 zł) oraz stopień ich realizacji względem planu rocznego (tj. 104,37%), wysokość wydatków budżetowych (tj. 38.332.998,15 zł) oraz stopień ich realizacji względem planu rocznego (tj. 86,46%), a także stan deficytu budżetowego (tj. 239.979,70 zł), rozchodów (tj. 952.650,50 zł) oraz zobowiązań (tj. 2.226.041,26 zł) według stanu na dzień 31 grudnia 2016 r. Ponadto, Komisja Rewizyjna Rady Gminy [...] ograniczyła się do lakonicznego i formalnego jedynie stwierdzenia, że analizowała wykonanie budżetu kierując się kryteriami: legalności, rzetelności, gospodarności, celowości, zwracając w szczególności uwagę na przestrzeganie dyscypliny finansów publicznych. Opinię podsumowała stwierdzeniem o wyrażeniu negatywnej oceny wykonania budżetu Gminy za 2016 r. i wystąpieniu do Rady Gminy [...] z wnioskiem w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy [...] S. G.. Przedmiotowa opinia stanowi w istocie przedstawienie danych finansowych zawartych w sprawozdaniu rocznym z wykonania budżetu. Zaprezentowany został również w opinii wniosek o negatywnej ocenie wykonania budżetu przez Wójta, natomiast brak jest w niej odniesienia się do merytorycznych przesłanek negatywnej oceny wykonania budżetu za rok 2016. Na tę wadliwość opinii z wykonania budżetu gminy i wniosku w sprawie nieudzielenia absolutorium zwrócił zresztą już uwagę Skład Orzekający Regionalnego Izby Obrachunkowej w [...] w uchwale z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], który negatywnie zaopiniował przedłożony wniosek. RIO wskazała na brak sprecyzowania zarzutów i wskazania nieprawidłowości, które mogły przesądzić o sformułowaniu przez Komisję Rewizyjną wniosku o nieudzielenie absolutorium.

W ocenie Sądu ustalenie, jakimi względami kierowali się radni głosując nad udzieleniem absolutorium, nie jest również możliwe na podstawie treści protokołu sesji Rady Gminy [...] z [...] maja 2017 r. Analizując indywidualne wystąpienia radnych podczas sesji absolutoryjnej uznać można, że zasadniczym zarzutem wobec wykonania budżetu przez Wójta Gminy [...] było zrealizowanie wydatków inwestycyjnych na poziomie 75,19% planu rocznego. Zdaniem Sądu granice wydatków wyznaczone w uchwale budżetowej wskazują zadania uznane za istotne dla społeczności lokalnej, z tym, że nie mogą być traktowane jako cel sam w sobie. Dokonując oceny wykonania budżetu, rada winna to czynić w sposób kompleksowy, odnosząc się do budżetu jako całości. Nie może natomiast przy ocenie wykonania budżetu koncentrować się jedynie na wybranych jego elementach. Ponadto, stwierdzić należy, że dyskusja w kwestii wykonania budżetu na sesji absolutoryjnej ograniczała się w zasadniczej części do wzajemnych zarzutów oraz okoliczności pozostających poza sferą realizacji budżetu w roku 2016. W sytuacji, w której organ stanowiący podnosi rozbieżności pomiędzy stanem założonym a rzeczywistym w zakresie realizacji budżetu, powinien rozważyć tego przyczyny oraz ustalić zakres odpowiedzialności organu wykonawczego za ten stan. Realizacja planowanych inwestycji nie jest bowiem uzależniona wyłącznie od zabezpieczenia środków w budżecie. Przebieg postępowania absolutoryjnego nie wskazuje, aby podjęto próbę merytorycznego wyjaśnienia wskazanych okoliczności i jednoznacznie przedstawiono powody, dla których przypisuje się Skarżącemu odpowiedzialność za niepełne wykonanie planowanych wydatków. Rada Gminy nie ustosunkowała do wyjaśnień Wójta, nie przypisując im należytej doniosłości, a także koncentrując się wyłącznie na niektórych wydatkach inwestycyjnych i pomijając to, jaki był ich wpływ na wielkość i rozbieżności pomiędzy planem a wykonaniem budżetu.

Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd uznał, że Rada Gminy [...] nie przedstawiła w kontrolowanej uchwale powodów odmowy udzielenia Wójtowi absolutorium z tytułu realizacji budżetu w 2016 r. Tym samym przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 271 u.f.p. oraz zasadami rzetelnego i praworządnego działania organów władzy samorządowej.

W tej sytuacji, Sąd, działając na podstawie art. art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o nieważności kontrolowanej uchwały.

O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.