Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 294/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 10 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2021 r. nr SKO.415/401/2021 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - skargę oddala –


UZASADNIENIE

II SA/Rz 294/22

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi J.S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 3 grudnia 2021 r. nr SKO.415/401/2021 dotycząca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jak wynika z akta administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Wójt Gminy [...] – na wniosek P S.A. w L. - decyzją z 14 października 2021 r. nr RG.6733.25.2021.MS ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn.: "Budowa odcinka sieci elektroenergetycznej SN 15 kV w ramach przebudowy linii SN 15 kV K.- M. od słupa nr 1 do słupa nr 10 oraz od słupa nr 17 do słupa z odłącznikiem przy stacji transformatorowej na WO" na częściach działek nr [...] położonych w miejscowości K., gm. K.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J.S. (reprezentowany przez pełnomocnika) zarzucając naruszenie procedury administracyjnej poprzez wydanie decyzji zanim upłynął mu termin na zapoznanie z materiałem dowodowym w sprawie, czym naruszono przepis art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.).

Opisaną na wstępie decyzją z 3 grudnia 2021 r. Kolegium - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.), przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.). Stosownie zaś do art. 6 pkt 2 u.g.n., celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary gazów i energii, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Stosownie do art. 54 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że regułą pozostaje wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, która podlega daleko idącym rygorom określonym w art. 61 u.p.z.p., z których wyłączona jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Znaczenie lokalne (gminne), o którym mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. należy rozważać z punktu widzenia zaspokojenia potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową. Jeżeli inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy gazu, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., skoro pośrednio ma znaczenie dla całej społeczności lokalnej, stanowiąc przejaw realizacji zadań własnych gminy (wyrok WSA w Rzeszowie z 6 czerwca 2018 r. II SA/Rz 191/18 – LEX nr 2527436). Aczkolwiek wyrok ten dotyczy budowy gazociągu, jednakże nic nie stoi na przeszkodzie, aby uznać, że także inwestycja polegająca na budowie sieci elektroenergetycznej która zaspokajałaby potrzeby mieszkańców terenu gminy stanowi inwestycję celu publicznego. W przedmiotowej sprawie zostały spełnione powyższe okoliczności i przesłanki.

Odnosząc się do treści zarzutu sformułowanego w odwołaniu Kolegium wskazało, iż strona odwołująca pomimo wskazania na uchybienie organu I instancji wydania decyzji zanim upłynął termin na zapoznanie się z aktami sprawy, nie wniosła żadnych nowych dowodów i argumentacji, jaka mogłaby być wzięta pod uwagę. Zatem zarzut ten wobec braku jakichkolwiek ewentualnych okoliczności mogących mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie nie ma wpływu na wydaną w sprawie decyzję.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Kolegium z 3 grudnia 2021 r. skarżący zarzucił organowi naruszenie w stopniu rażącym przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy i zażądał uchylenia w całości decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pełnomocnik skarżącego 22 października 2021 r. otrzymał od organu I instancji zawiadomienie Wójta z 5 października 2021 r. o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości wniesienia uwag do postępowania w terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia. Pomimo tego Wójt wydał decyzję 14 października 2021 r., uniemożliwiając wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. Stanowiło to rażące i zarazem istotne naruszenie naczelnej, ogólnej zasady postępowania określonej w art. 10 § 1 k.p.a. (zasada czynnego udziału i wysłuchania strony w postępowaniu), jak też innych przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 (zasada prawdy obiektywnej i tzw. słusznego interesu obywatela), art. 8, art. 9. art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. (zasada prawdy materialnej w postępowaniu dowodowym). Sprawa wymagała więc przeprowadzenia od nowa postępowania dowodowego i wyjaśniającego w całości przez organ II instancji, a co najmniej w znacznej części. Przechodząc w skarżonej decyzji do porządku dziennego nad tą istotną wadą prawną postępowania przed Wójtem organ odwoławczy w równej mierze pogwałcił ten przepis prawa w łączności m.in. z art. 7, art. 81 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji skutkowało to poważnym naruszeniem interesów prawnych skarżącego w toczącym się postępowaniu.

Ze względu na naruszenie prawa procesowego przez organ I instancji w stopniu co najmniej istotnym - nie zachodziła potrzeba wypowiadania i ustosunkowywania się w złożonym do organu II instancji odwołaniu co do słuszności rozstrzygnięcia organu I instancji co do istoty. W odwołaniu skarżący wskazał tylko sygnalnie organowi odwoławczemu, że aktualne są uwagi formalne i merytoryczne zamieszczone w piśmie z 27 października 2021 r., wnosząc o uznanie tego pisma za integralną część jego odwołania. W tym piśmie zamieścił argumenty co do strony formalnej i merytorycznej sprawy. Tego pisma organ II instancji nie zauważył, a tym samym nie rozważył należycie, wyczerpująco i wnikliwie w toku postępowania odwoławczego oraz w skarżonej decyzji, w kontekście naruszenia wymienionego istotnego uprawnienia procesowego skarżącego. Organ odwoławczy pominął te aspekty formalne odwołania, tzn. zarzuty procesowe pozbawienia skarżącego uprawnienia do wypowiedzenia się w sprawie przed organem I instancji w wyznaczonym przez ten organ terminie. Kolegium właściwie nie ustosunkowało się do zarzutów formalnych odwołania, pomijając zarazem pismo G.W. z 4 listopada 2021 r. Decyzja tego organu jest na tyle ogólnikowa, że nie odnosi się do meritum odwołania - tylko w ostatnim akapicie zaskarżonej decyzji.

Skarżący zarzucił ponadto zaskarżonej decyzji niespełnienie wymogów art. 107 § 3 k.p.a., albowiem decyzja ma zasadniczo walor informacyjny i sprawozdawczy. Omawia tylko kwestie ogólne w przedmiocie postępowania o ustalenie lokalizacji celu publicznego, ale nie ujawnia pełnego stanowiska skarżącego. W decyzji nie podano również uzyskanych, przeprowadzonych i uwzględnionych przez stronę przeciwną dowodów, oraz dlaczego i na jakiej podstawie określonym dowodom organ odwoławczy odmówił znaczenia, mocy dowodowej, dlaczego na ich tle zapadło takie a nie inne rozstrzygnięcie decyzji. W uzasadnieniu skarżonej decyzji nie ma podanych dowodów i wyjaśnienia motywów, dlaczego jednym dowodom przyznano słuszność, a innym nie przyznano znaczenia dowodowego. Nie ma też wskazania przy wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji dlaczego strona przeciwna nie zaakceptowała argumentacji dotyczącej naruszenia istotnego uprawnienia procesowego z art. 10 § 1 k.p.a. i jak to pominięcie strony przeciwnej wpłynęło na wydane rozstrzygnięcie w skarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1).

Treść wskazanej regulacji nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, że warunkiem niezbędnym do uwzględnienia wniosku inwestora jest ustalenie, że planowane przedsięwzięcie służyć będzie szeroko rozumianemu celowi publicznemu, a zatem, że w istocie stanowi realizację celu publicznego. Stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.p., pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899). Wg zaś art. 6 pkt 2 u.g.n., celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary gazów i energii, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Objęta zaskarżoną decyzją SKO z 3 grudnia 2021 r. i utrzymaną nią w mocy decyzją Wójta z 14 października 2021 r. inwestycja dotyczy budowy na wskazanych częściach działek położonych w miejscowości K., gm. K. odcinka sieci elektroenergetycznej SN 15 kV w ramach przebudowy linii SN 15 kV K.- M. od słupa nr 1 do słupa nr 10 oraz od słupa nr 17 do słupa z odłącznikiem przy stacji transformatorowej na WO.

Jak wskazano w "Charakterystyce inwestycji" stanowiącej załącznik do wniosku inwestora o wydanie decyzji na lokalizację inwestycji celu publicznego, ma ona na celu poprawę bezpieczeństwa oraz zapewnienie bezawaryjnej pracy sieci energetycznej SN 15 kV poprzez wymianę napowietrznego jej odcinka na sieć kablową, gdyż urządzenia podlegające wymianie znajdują się w złym stanie technicznym. Dobry stan projektowanym urządzeń na przebudowywanym odcinku jest niezbędny do zapewnienia ciągłości dostaw energii elektrycznej wszystkim odbiorcom zasilanym z linii SN 15 kV K.– M.

W opisanych warunkach Sąd podziela stanowisko inwestora P. S.A. w L., zaaprobowane przez organ administracji I i II instancji odnośnie kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako inwestycji celu publicznego. Jej lokalne znaczenie i miejsce usytuowania przesądza też o właściwości do załatwienia sprawy przez orzekające w sprawie organy; zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

W sprawie nie budzi wątpliwości rodzaj planowanej inwestycji, której realizacja nie jest kwestionowana przez żadną ze stron postępowania w aspekcie technicznym.

Odniesienia wymaga jednak kwestia jej przebiegu, co do zasady odpowiadająca dotychczasowemu przebiegowi linii napowietrznej m.in. przez stanowiącą drogę dojazdową działkę nr [...] której skarżący jest współwłaścicielem oraz działkę nr [...] będącą jego własnością, stanowiącą grunt rolny. Wobec przedstawionej przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z 27 października "propozycji", iż proponowany odcinek sieci elektroenergetycznej powinien w całości przebiegać kablem w ziemi działką drogową nr [...] a nie częściowo wzdłuż tej drogi po działce nr [...], należy podkreślić, że właściwy organ rozpoznający wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest uprawniony do zmiany zaproponowanej w nim przez inwestora trasy przebiegu inwestycji liniowej. To wnioskodawca decyduje bowiem o konkretnej lokalizacji inwestycji celu publicznego. Określenie przez inwestora proponowanego przebiegu inwestycji z wykorzystaniem oznaczonych nieruchomości nie wyłącza jednak zbadania sprawy przez organ administracyjny w odniesieniu do uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym ewentualnej ingerencji w prawo własności. Nie chodzi przy tym o ustalanie alternatywnego przebiegu inwestycji, lecz ustalenie czy zaproponowany przez wnioskodawcę przebieg planowanej inwestycji spełnia wymogi w zakresie wyważenia sprzecznych grup interesów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2016 r. II OSK 813/15 – LEX nr 2205094).

Jak już wskazano wyżej, w niniejszej sprawie przebieg planowanej energetycznej linii kablowej uwzględnia dotychczasowy przebieg linii napowietrznej, także w części usytuowanej już na działce nr [...]. Jej "zamiana" na linię kablową nie powoduje pogorszenia jego sytuacji a wręcz jej polepszenie w związku ze zmniejszeniem rozmiarów ingerencji w tę działkę, powodowaną likwidacją przebiegających przez nią widocznych elementów infrastruktury energetycznej napowietrznej. Z załączonych do wniosku inwestora map wynika także, że projektowana linia kablowa ziemna w przeciwieństwie do linii napowietrznej ma przebiegać samym krajem działki nr [...](wzdłuż drogi – działki nr [...]), obejmując w praktyce znacznie mniejszy jej obszar (linii napowietrzna znacznie bardziej "wchodzi" w teren tej działki). Uzasadnia to twierdzenie o polepszeniu wręcz warunków gospodarowania na niej, nie pomijając w szczególności nie mniej istotnych kwestii bezpieczeństwa.

Zwrócenia uwagi wymaga także zawarta przez skarżącego w w/w piśmie sygnalizacja, że takie usytuowanie linii kablowej na działce nr [...] stworzy realne zagrożenie wywołania szkody poprzez to, że na jej części – od drogi stanowiącej działkę nr [...] - znajduje się skarpa, która spowoduje zagrożenie poprzez zmianę konfiguracji działki nr [...] i możliwość osuwania się jej na drogę. W związku z tym należy przede wszystkim zauważyć, że ani skarżący nie wykazał, ani nie wynika to z wniosku inwestora, by planowane przeprowadzenie linii kablowej po działce nr [...] wiązało się z jakąkolwiek zmianą jej konfiguracji. Do wskazywanej okoliczności organy wydające decyzję wprawdzie nie odniosły się, niemniej mając na uwadze zasady doświadczenia życiowego należy ubocznie zauważyć, iż ze znacznie większym zagrożeniem wiąże się wykonywanie prac ziemnych u podnóża skarpy, niż na jej szczycie, co ma znaczenie wobec wskazanej we wniosku głębokości posadowienia kabla min. 0,9 m. Tym samym proponowany przebieg linii kablowej po działce nr [...], uwzględniający dotychczasowe położenie przeznaczonej do likwidacji linii napowietrznej połączone z praktycznym brakiem możliwości ingerencji organów w przebieg wskazany przez inwestora oraz faktycznym zmniejszeniem dotychczasowego obszaru zajęcia terenu i oddziaływania linii energetycznej, w pełni uwzględnia interes skarżącego jako właściciela nieruchomości.

Niewątpliwie uchybieniem przepisom postępowania było – co trafnie podniósł skarżący – wydanie decyzji przez organ I instancji (14 października 2021 r.) przed upływem wynikającego dla niego z zawiadomienia z 5 października 2021 r. terminu do zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego i ewentualnego złożenia uwag (upływającego 29 października 2021 r.). Takie postępowanie organu naruszało w szczególności wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (zgodnie z treścią tego przepisu, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań).

Jak trafnie wywiódł jednak organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarzut ten sam w sobie – przede wszystkim wobec braku wskazania na późniejszym etapie postępowania administracyjnego ewentualnych okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie – nie może zostać uwzględniony. Jak wskazano już powyżej, podstawą do uchylenia decyzji przez Sąd jest m.in. stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nie naruszenie jakiekolwiek.

Dotyczy to również zarzutu braku właściwego ustalenia przez organy wszystkich aktualnych współwłaścicieli (bądź ich spadkobierców) odnośnie działki nr 2236. W przypadku ewentualnego ujawnienia się stron nieobecnych (ich następców prawnych) możliwe jest skorzystanie przez nich z instytucji o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Reasumując, w opisanej sytuacji orzekające w sprawie organy administracji prawidłowo uznały, że wniosek inwestora jako kompletny podlegał uwzględnieniu, a ich obowiązkiem było ustalenie lokalizacji inwestycji w drodze decyzji. Zarzuty podniesione względem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji (spełniającej wymogi z art. 54 u.p.z.p.) nie mogły zatem wywrzeć oczekiwanego przez skarżącego skutku wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

W związku z powyższym, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a, oddalił skargę jako nieuzasadnioną.