Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 447/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 217
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Opola z dnia 4 marca 2015 r., nr OR-I.0050.128.2015 w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na dyrektora zespołu opieki zdrowotnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2) zasądza od Prezydenta Miasta Opola na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 4 marca 2015 r. Prezydent Miasta Opola wydał zarządzenie o numerze OR-I.0050.128.2015 w sprawie powołania komisji konkursowej przeprowadzającej konkurs na stanowisko dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej (SPZOZ) "A" w [...]. Podstawę zarządzenia stanowiły przepisy art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 217, z późn. zm.) w związku z § 3 ust. 1 i § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2012 r. poz. 182 - dalej "rozporządzenie"). W zarządzeniu Prezydent, w § 1 - powołał ww. komisję konkursową o określonym składzie osobowym, w § 2 - wykonanie zarządzenia powierzył Wydziałowi Polityki Społecznej Urzędu Miasta Opola, zaś w § 3 - postanowił, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania.

Pismem z 14 lipca 2015 r. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 88 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm. - dalej "u.s.g.") wezwał Prezydenta Miasta Opola do przedłożenia opisanego wyżej zarządzenia.

W odpowiedzi, przy piśmie z 20 lipca 2015 r., Prezydent Miasta Opola przesłał organowi nadzoru żądane zarządzenie, podnosząc m.in., że był uprawniony do jego wydania.

Pismem z 31 sierpnia 2015 r. Wojewoda Opolski, powołując się na art. 93 ust. 1 i 2 u.s.g., złożył skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Opola z dnia 4 marca 2015 r., Nr OR-I.0050.128.2015, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił, że kwestionowane zarządzenie narusza w sposób istotny prawo, a to art. 49 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej w zw. z § 3 ust. 1 i § 2 pkt 2 rozporządzenia oraz art. 18 ust. 1 u.s.g. Odnotował, że konkurs na stanowisko kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą ogłasza podmiot tworzący. Zgodnie z ust. 2 art. 6 ww. ustawy, jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie spółki kapitałowej lub jednostki budżetowej, zatem to jednostka samorządu terytorialnego, w tym gmina, dysponuje uprawnieniem do tworzenia podmiotów leczniczych. Rozważając natomiast kwestię, który z organów gminy uprawniony jest do podejmowania konkretnych decyzji i działań przypisanych dla podmiotu tworzącego, a także, który z organów jest organem właściwym w rozumieniu rozporządzenia, Wojewoda odwołał się do treści § 3 ust. 3 rozporządzenia. W tym zakresie wywodził, że powołanie komisji konkursowej nie jest czynnością wykonawczą, lecz inicjującą całe postępowanie konkursowe, zatem należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r. o sygn. akt II OSK 56/14. Zdaniem organu nadzoru, do takiego wniosku prowadzi też zasada domniemania kompetencji, wynikająca z art. 18 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którą do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Skoro ustawa o działalności leczniczej nie wskazuje konkretnego podmiotu, jako organu właściwego, należy przyjąć, że organem właściwym do inicjowania postępowania konkursowego jest rada gminy. W skardze też wskazano, że upłynął już 30-dniowy termin od wpływu zarządzenia do organu nadzoru.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Opola wniósł o odrzucenie skargi, a w razie stwierdzenia, że nie zachodzą ku temu podstawy, domagał się oddalenia skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podał, że w sytuacji gdy zaskarżone zarządzenie nie należało do aktów objętych obowiązkiem doręczenia do organu nadzoru (art. 90 ust. 1 u.s.g.), to nie otwierał się 30-dniowy termin na stwierdzenie jego nieważności przez ten organ (art. 91 ust. 1 u.s.g.). W konsekwencji, nie zachodzi przesłanka do uruchomienia trybu z art. 93 ust. 1 u.s.g. Za odrzuceniem skargi przemawia i to, że zainicjowana procedura stwierdzenia nieważności kwestionowanego zarządzenia może prowadzić do podważenia ważności konkursu na dyrektora SPZOZ, co pozostawałoby w sprzeczności z § 8 rozporządzenia, określającym listę przesłanek do stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego oraz stosunkowo krótki termin (14 dni) na zgłoszenie wniosku o stwierdzenie nieważności. Za niedopuszczalną natomiast należy uznać sytuację, że ważność wyboru i zatrudnienia kierownika jednostki służby zdrowia może być wzruszona niemal w dowolnym momencie, swobodnie wybranym przez zewnętrzny organ. Z kolei, uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, wskazał Prezydent na niespójność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 18 ust. 1 u.s.g. z wywodami samej skargi, ponieważ raz organ nadzoru stwierdza, że obowiązujące przepisy określają radę gminy jako podmiot właściwy, a innym razem powołuje się na zasadę domniemania kompetencji rady gminy. Możliwości powołania się na tę zasadę przeczy np. treść § 15 ust. 3 rozporządzenia. Ponadto, zdaniem Prezydenta, z powołanego w skardze art. 49 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, w którym mówi się o podmiocie tworzącym, nie wynika, że określa on radę gminy jako organ właściwy do powołania komisji konkursowej. Stosownie bowiem do ust. 4 tej regulacji, podmiot tworzący nawiązuje stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną, których to czynności nie wykonuje rada. Także treść § 3 ust. 1 i § 2 pkt 2 rozporządzenia nie obliguje do powołania komisji konkursowej w trybie uchwałodawczym przez radę gminy. W przeciwnym przypadku, stosując zasadę przypisywania danemu pojęciu jednolitego znaczenia w obrębie aktu, należałoby uznać radę gminy za organ właściwy do realizacji czynności wskazanych odpowiednio w § 5 ust. 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i 5, § 8 ust. 2 i 3, § 12 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 oraz § 15 ust. 3 rozporządzenia, jednak charakter tych czynności wskazuje na właściwość organu wykonawczego. W dalszej części pisma Prezydent Miasta Opola nie zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w powołanym przez Wojewodę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmawiając przede wszystkim słuszności przedstawionej tam argumentacji. Odnotował nadto, że komentowany problem jest różnie postrzegany w piśmiennictwie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Na rozprawie pełnomocnik Wojewody Opolskiego podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Wskazał także, że art. 91 ust. 1 u.s.g. mówi nie tylko o uchwałach, ale również o zarządzeniach.

Z kolei, pełnomocnik Prezydenta Miasta Opola wniósł i wywodził, jak w odpowiedzi na skargę. Akcentował fakt rozbieżnego orzecznictwa w spornej kwestii. Ponownie stwierdził, że wskazany przez organ nadzoru wyrok NSA jest nietrafny, a jego uzasadnienie - lakoniczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej w skrócie "P.p.s.a.", w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku art. 91 ust. 1 zd. pierwsze z cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie "u.s.g.", stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Dodać należy, że co do zasady, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.).

Organem nadzoru jest natomiast wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 P.p.s.a.

W badanej sprawie zaskarżone zarządzenie, które należy niewątpliwie do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, nie zostało objęte rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do tut. Sądu przez Wojewodę Opolskiego w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Z uwagi na zarzut skargi dotyczący braku przesłanek do uruchomienia w niniejszej sprawie trybu określonego tym przepisem, wyjaśnić przyjdzie, że nadzorowi wojewody podlega cała działalność komunalna jednostki samorządu terytorialnego. W ramach nadzoru, wojewoda uprawniony jest do weryfikowania aktów organów gminy, a więc nie tylko uchwał rady gminy, ale także zarządzeń prezydenta. Z mocy prawa każde sprzeczne z prawem zarządzenie organu gminy, a więc nie tylko ustanawiające przepisy porządkowe, jak uważa Prezydent Miasta Opola, jest nieważne, o czym orzeka organ nadzoru w ustawowo określonym terminie. Natomiast po upływie tego terminu, wojewodzie przysługuje uprawnienie do zaskarżenia zarządzenia do sądu administracyjnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie przyznaje, że w świetle brzmienia art. 90 u.s.g. można wywieść wniosek odnośnie braku obowiązku przedkładania aktów organów gmin innych niż uchwały i akty ustanawiające przepisy porządkowe (uchwały i zarządzenia), co jednak nie zmienia faktu, że łączne odczytanie przytoczonych wyżej regulacji pozwala na przyjęcie, iż wojewodzie przysługuje prawo zaskarżenia zarządzenia prezydenta (organu wykonawczego), które nie jest przepisem porządkowym. Dostrzec bowiem trzeba, że organy nadzoru mogą domagać się przedstawienia zarządzenia wydanego przez prezydenta, bo na podstawie art. 88 u.s.g. posiadają kompetencje do żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych, a te obejmują m.in. kontrolę legalności uchwał oraz zarządzeń, przy czym odnośnie tych ostatnich brak jest zastrzeżenia, że chodzi tylko o te zarządzenia, które stanowią przepisy porządkowe. Innymi słowy, zakres zarządzeń organu wykonawczego gminy, o których mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., podlegających nadzorowi wojewody nie został ograniczony wyłącznie do zarządzeń wymienionych w u.s.g. (tak: WSA w Opolu w wyroku z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 459/13, dostępnym na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

W okolicznościach sprawy z takiego właśnie środka nadzorczego, opartego o przepis art. 88 u.s.g., skorzystał Wojewoda Opolski, żądając dostarczenia zaskarżonego zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej, a Prezydent Miasta Opola zarządzenie to doręczył. W ustawowym terminie 30 dni od jego doręczenia Wojewoda nie wydał orzeczenia nadzorczego, zatem - wbrew zarzutom skargi - wystąpiła przesłanka do uruchomienia trybu z art. 93 ust. 1 zd. drugie u.s.g.

Ponadto Sąd nie podzielił stanowiska Prezydenta co do konieczności odrzucenia skargi z tego powodu, że zmierza ona do podważenia ważności konkursu na dyrektora SPZOZ, podczas gdy przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego oraz termin do ich zgłoszenia wynikają z § 8 ust. 1 i 2 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, nadal zwanego w skrócie "rozporządzeniem". Dostrzec trzeba, że przesłanka nieważności, o jakiej mowa w ustawie o samorządzie gminnym jest niezależna od przesłanek wymienionych we wskazanym przepisie rozporządzenia. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika mianowicie, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwały lub zarządzenia. Sprzeczność z prawem aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jego wydania z naruszeniem przepisów kompetencyjnych, podstawy prawnej, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów (por. M. Stahl, Z. Kmieciak - "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Z przedstawionych przyczyn wniosek o odrzucenie skargi, jako niezasadny, nie mógł być uwzględniony, zaś dokonując oceny - pod wskazanym wyżej kątem - legalności badanego zarządzenia, Sąd uznał, że w sposób istotny narusza ono prawo.

Uzasadnienie stanowiska co do konieczności stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z dnia 4 marca 2015 r. w sprawie powołania komisji konkursowej przeprowadzającej konkurs na stanowisko dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "A" w [...], należy poprzedzić przypomnieniem, że zostało ono wydane na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, zwanej w skrócie także "ustawą", w związku z § 3 ust. 1 i § 10 pkt 1 rozporządzenia. Zasadnicza kontrowersja pomiędzy Wojewodą Opolskim i Prezydentem Miasta Opola dotyczy uprawnienia organu wykonawczego do wydania zaskarżonego zarządzenia. W zaistniałym sporze Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, wedle którego brzmienie ww. przepisów nie wskazuje na kompetencję Prezydenta do wydania zarządzenia o przedmiotowej problematyce.

Zgodnie z art. 49 ustawy, na stanowisko kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs (ust. 1 pkt 1), który ogłasza podmiot tworzący (ust. 2). Legalną definicję podmiotu tworzącego zawarto w art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy, który w dacie wydania zarządzenia stanowił, że podmiotem tworzącym jest podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej albo jednostki budżetowej.

Z kolei, wedle § 3 ust. 1 rozporządzenia, konkurs na stanowiska, o których mowa w § 1 pkt 1 (m.in. na stanowisko kierownika - dop. Sądu), przeprowadza komisja konkursowa powołana przez właściwy podmiot, przez który - po myśli § 2 pkt 2 rozporządzenia - rozumie się podmiot tworzący albo kierownika podmiotu leczniczego, o których mowa w art. 49 ust. 2 ustawy.

Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej "A" w [...] utworzyła Rada Miasta Opola, co - jak słusznie zauważył Wojewoda Opolski - nie pozwala jednak na ustalenie, który z organów jednostki samorządu terytorialnego uprawniony jest do podejmowania konkretnych decyzji i działań przypisanych "podmiotowi tworzącemu" w ustawie o działalności leczniczej, a także, który z organów gminy (stanowiący czy wykonawczy) jest "organem właściwym" w rozumieniu rozporządzenia do powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą. W ustawie przewidziano bowiem, poza powołaniem komisji konkursowej, jeszcze inne uprawnienia dla "podmiotu tworzącego", które obejmują m.in. nadanie statutu (art. 42 ust. 4), pozbawienie składników przydzielonego lub nabytego mienia (art. 43), określenie zasad np. zbycia aktywów trwałych i zgoda na zmianę wierzyciela oraz wystąpienie o stwierdzenie nieważności czynności prawnej dokonanej z ich naruszeniem (art. 54 ust. 2, 5 i 7), powołanie i odwołanie rady społecznej oraz zwołanie jej pierwszego posiedzenia i zatwierdzenie regulaminu tej rady (art. 48 ust. 5 i 11), likwidacja samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej lub połączenie (art. 59 ust. 4 i art. 66 ust. 2). Wynika z tego, że poza nielicznymi wyjątkami (art. 74 ust. 1 i art. 75 pkt 2), ustawa nie precyzuje, które z czynności dokonywanych przez "podmiot tworzący" powinny być podejmowane przez organ stanowiący, a które przez organ wykonawczy gminy. Podobnie w rozporządzeniu posłużono się pojęciem "organu właściwego" odnośnie szeregu czynności, bez jednoczesnego wskazania, który z ww. organów jest uprawniony do ich wykonania.

Wątpliwości w omawianym zakresie dostrzegł również Naczelny Sąd Administracyjny, trafnie podnosząc w wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 56/14, CBOSA), że brak jednoznaczności w tym względzie czyni koniecznym odwołanie się do reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej, oraz wskazując, że podejście systemowe nakazuje przy dokonywaniu wykładni art. 49 ustawy uwzględnienie przepisów rozporządzenia, zważając na samorządowe reguły ustrojowe.

Szczegółowe regulacje dotyczące postępowania konkursowego zawarte zostały w cyt. wyżej rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r., w którym w ust. 3 § 3 przewidziano, że powołanie komisji konkursowej wszczyna postępowanie konkursowe, które po myśli § 4 rozporządzenia obejmuje następujące po sobie czynności:

1) opracowanie i przyjęcie przez komisję konkursową regulaminu konkursu, na podstawie ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu stanowiącego załącznik do rozporządzenia;

2) opracowanie i przyjęcie przez komisję konkursową projektu ogłoszenia o konkursie;

3) ogłoszenie o konkursie, w terminie 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania konkursowego;

4) rozpatrzenie zgłoszonych kandydatur;

5) wybranie kandydata na stanowisko objęte konkursem.

W świetle tych przepisów powołanie komisji konkursowej ma szczególne znaczenie w procedurze zmierzającej do powierzenia stanowiska kierowniczego podmiotu leczniczego, bo inicjuje postępowanie konkursowe i stanowi nieodzowną czynność warunkującą byt tego postępowania. W ocenie Sądu, na akceptację zasługuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wcześniej wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., wedle którego czynność powołania komisji konkursowej "zasadniczo różni się od pozostałych elementów ściśle określonej procedury. Nie są to bowiem działania wykonawcze, ile stanowiące o ukonstytuowaniu się komisji w określonym składzie, która następnie w toku prowadzonych działań wyłoni kandydata na dane stanowisko. Akt ten stwarza zatem podstawy do prowadzenia postępowania, którego celem jest zatrudnienie kierownika (...) podmiotu leczniczego". Powyższe doprowadziło NSA do wniosku, że powołanie komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Również zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, tak określona istota i cel powołania komisji konkursowej, w szczególności zaś stanowiący charakter oraz brak cech wykonawczych tego powołania, przemawiają za przyznaniem Radzie Miasta Opola, a nie jego Prezydentowi, uprawnienia w omawianym zakresie. Zupełnie inny charakter mają bowiem dalsze czynności konkursowe, jak polegające na ogłoszeniu o konkursie, czy czynności związane z powiadamianiem przez właściwy podmiot, o jakich mowa w rozporządzeniu (§ 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 15 ust. 3), a także czynności polegające na nawiązaniu stosunku pracy lub zawarciu umowy cywilnoprawnej z osobą wybraną w drodze konkursu.

Ponadto, uzasadniając stanowisko o przyznaniu Radzie Miasta Opola kompetencji do powołania komisji konkursowej, nie bez racji organ nadzoru powołał się na wynikającą z art. 18 ust. 1 u.s.g. zasadę domniemania kompetencji rady gminy. Stosownie do tego przepisu, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w sytuacji gdy zadanie gminy nie zostało jednoznacznie przypisane konkretnemu organowi, a z taką właśnie sytuacją - jak wcześniej wskazano - mamy do czynienia w rozważanym przypadku, to należy ono do rady, a nie do wójta (prezydenta, burmistrza), który wykonuje tylko te zadania, których realizacją obarczono go wprost lub na tyle wyraźnie, że wykonawczy charakter określonego zadania nie budzi żadnych kontrowersji. Tymczasem kompetencja do podjęcia działań z art. 49 ust. 2 ustawy nie jest oczywista, więc również ustrojowy podział kompetencji pomiędzy organami gminy przemawia za uwzględnieniem skargi oraz uznaniem za niezasadne stanowisko przeciwne, zaprezentowane w odpowiedzi na skargę i w powołanym tam orzecznictwie.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Prezydent Miasta Opola - podejmując przedmiotowe zarządzenie - wkroczył w kompetencje przypisane Radzie. Kontrolowane zarządzenie narusza zatem przepisy prawa, tj. art. 49 ust. 2 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, bo zostało wydane przez niewłaściwy podmiot, przy czym stwierdzone naruszenie miało istotny charakter.

Powyższe skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.