Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 939/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 13g ust. 1b pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 1445 (jeden tysiąc czterysta czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], którą Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu odwołania M. Sp. o.o. z siedzibą w [...] (dalej też jako skarżący, strona) w całości utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] nakładającą karę pieniężną w kwocie 6120 zł.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły normy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13 g ust. 1, art. 13 g ust. 1b pkt 2, art. 40 c, art. 41 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) - dalej jako udp oraz Ip. 7 pkt 6 lit. b), Ip. 7 pkt 7 lit. b), Ip. 9 pkt 5 lit. b) załącznika nr 2 do ww. ustawy, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) - dalej jako Prd.

Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia:

Podczas kontroli drogowej, która odbyła się w dniu [...] czerwca 2011 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości [...] zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki [...] o nr rejestracyjnym [...] z naczepą o nr rejestracyjnym [...]. Zespół pojazdów był kierowany przez H. C., który wykonywał przejazd w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy [...] Firma Transportowa M. P.

Ustalono przekroczenie przez pojazd dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 10 t: dla pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych; dla potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m oraz dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego składającego się z dwuosiowego ciągnika siodłowego i trzyosiowej naczepy. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego ustalił, że podmiotem odpowiedzialnym za naruszenie ustawy jest sprzedający towar i będący stroną postępowania jako załadowca - przedsiębiorca: M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i decyzją z [...] listopada 2011 r. nr [...] nałożył na stronę karę pieniężną w kwocie 2700 zł. Stwierdził, że dokument RW z [...] czerwca 2011 r. z kopalni [...] wskazuje na miejsce pochodzenia ładunku. Ponadto załadunku dokonano przez operatora ładowarki znajdującej się na terenie kopalni. Organ stwierdził, że załadowca nie kontrolował ilości ładowanego towaru przez co miał wpływ i godził się na powstałe naruszenie.

W odwołaniu skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 13g ust. 1 b pkt 2 udp poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a przez to naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż stroną postępowania i załadowcą był odwołujący się; naruszenie art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy przez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i kompletny, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydanie wadliwej decyzji; naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapełnienie odwołującemu się czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji i niezapoznaniu go przed wydaniem decyzji z materiałem dowodowym sprawy, a przez to także naruszenie art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie odwołującemu się możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów; naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania odwołującego do władzy publicznej. Wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie w sprawie dowodu z umowy zlecenia z dnia [...] maja 2011 r. zawartej pomiędzy nim a T. K. oraz dowodu z zeznań świadka M. K. Wskazywał na zawarcie z T. K. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą Transport Drogowy T. K. umowy zlecenia na załadunek i transport surowca - gliny z kopalni w [...] do zakładu.

Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu odwołania powołał się na podstawę prawną i faktyczną odpowiedzialności załadowcy wynikającą ze wskazanych na wstępie norm i ustaleń organu I instancji. Stwierdził, że wyniki ważenia oraz pomiarów wykazały: nacisk 10,094 t na pojedynczej osi napędowej (przekroczenie o 0,094 t); nacisk 25,186 t na potrójnej osi nienapędowej (przekroczenie o 1,1861) i masę zespołu pojazdów 41,0621 (przekroczenie o 1,062 t), a przewoźnik nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Wysokość kar za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej oraz dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 10 t określona jest w załączniku nr 2 do udp. Droga krajowa nr [...] została wymieniona w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (Dz. U. Nr 138, poz. 933 ze zm.). Kara ta wyniosła 2700 zł:

- 1800 zł za przekroczenie nacisku dla potrójnej osi nienapędowej (lp.7 pkt 6 lit. b) - czyli dla potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m – powyżej 24t do 25,5 t;

- 300 zł za przekroczenie nacisku dla pojedynczej osi napędowej (lp.7 pkt 7 lit. d) - dla pojazdów silnikowych o nacisku osi powyżej 101 do 10,5t;

- 600 zł za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej (Ip. 9 pkt 5 lit. b) – pojazdu członowego składającego się z dwuosiowego ciągnika siodłowego i trzyosiowej przyczepy powyżej 40,01 do 50,01.

Organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że strona jako załadowca miała wpływ oraz godziła się na powstanie naruszenia obowiązków łub warunków przewozu drogowego. Ocenił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, z dokumentu WZ nr [...] wynika, iż załadowca wydawał towar w ilości 26.000 kg. Pojazd po załadunku nie był ważony. Jedyną pewną metodą określania dmc pojazdu jest jego zważenie na odpowiednich wagach. Maksymalna dopuszczalna przez przepisy masa całkowita zespołu pojazdów może wynosić 40 t, natomiast kontrola drogowa wykazała 41,062 t (po odjęciu błędów pomiarów w wysokości 200kg + 2% dla każdej osi). Organ odwoławczy stwierdził, że przekroczenie dmc pojazdu miało bezpośredni wpływ na przekroczenie dopuszczalnych nacisków na osie pojazdu, co oznacza, że załadowca miał w ten sposób wpływ i z całą pewnością godził się na powstanie naruszenia.

Zwrócił uwagę na przepisy ustawy Prawo przewozowe z dnia 15 listopada 1984 r. (Dz. U. Nr 50 z 2000 r., poz. 601 z późn. zm.) określające obowiązki przewoźników, nadawców i odbiorców. Zgodnie z art. 43 czynności ładunkowe należą do obowiązków nadawcy lub odbiorcy. Z istoty umowy przewozu wynika określony okres obowiązków jej stron i nie wynika z nich konkluzja, iż kwestia załadunku towaru miałaby nie być przedmiotem zainteresowania załadowcy, a za końcowy efekt czynności załadunkowych miałby odpowiadać wyłącznie przewoźnik. Przepis art. 61 ust. 1 prd wskazuje na zakaz powodowania przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu oraz, że umieszcza się go w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Artykuł ten nie wskazuje podmiotu odpowiedzialnego za prawidłowe rozmieszczenie ładunku, jednak taki obowiązek jest nakładany na załadowcę na podstawie art. 13 g ust. 1b pkt 2 w związku z załącznikiem nr 2 do udp, w którym zostały określone normy dotyczące dopuszczalnych nacisków osi na drogę oraz dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów. Ustawowe zalecenia odnośnie umieszczania ładunku na pojeździe dotyczą więc załadowcy, który wszak za odpowiedni załadunek odpowiada, stosownie do ww. przepisów.

Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją strony dotyczącą "zorganizowania załadunku gliny ładowarką w kopalni przed podmiot dokonujący przewóz ładunku". Taka klauzula nie zwalnia skarżącego z odpowiedzialności administracyjnej oraz nie świadczy, że strona nie może mieć statutu załadowcy. Owa klauzula stosowana w umowach oznacza jedynie, że sprzedający wydaje towar przewoźnikowi podstawionemu przez kupującego, w wyznaczonym miejscu. Nie wyklucza jednak, że sprzedający pełni rolę jednocześnie załadowcy wydawanego przez siebie towaru. Organ stwierdził, że zapis umowy, z którego wynika, że załadunek surowca odbywa się środkami kupującego na jego koszt i ryzyko nie wyłącza regulacji art. 47 Prawa przewozowego wobec sprzedającego, gdyż jest on nadal traktowany jako osoba uprawniona przez nadawcę do wykonywania wszelkich czynności związanych z przewozem. Wskazał, że jeżeli umowa lub przepisy szczególne nie stanowią inaczej czynności ładunkowe należą odpowiednio do obowiązków nadawcy lub odbiorcy.

Zdaniem organu odwoławczego na mocy art. 47 w zw. z art. 43 Prawa przewozowego sprzedawca był obowiązany do dokonania czynności załadunku.

Skoro sprzedawca był wydającym rzeczy to zasadne jest przyjęcie, że w tym zakresie mieściło się dokonanie przez niego czynności załadunku na podstawie art. 47 w zw. za art. 43 Prawa przewozowego jak i art. 535 Kodeksu cywilnego (umowa sprzedaży). Obowiązkiem sprzedawcy, na podstawie tych przepisów, było także dokonanie czynności wymienionych w art. 38 oraz 36 Prawa przewozowego (list przewozowy), a jeżeli przy danym rodzaju przewozu jest to powszechnie przyjęte, w inny sposób dostarcza informacji niezbędnych do prawidłowego wykonania przewozu. W liście przewozowym nadawca zamieszcza m.in. określenie rzeczy, masy, liczby sztuk przesyłki, sposobu opakowania i oznaczenia.

Organ II instancji stanął na stanowisku, że obowiązujące przepisy prawa nie dają podstaw do przyjęcia, iż sprzedawca może być wyłączony z czynności załadunku, gdyż nie wykonałby jednego z podstawowych obowiązków mu przypisanych, tj. obowiązku wydania rzeczy. Jego zdaniem z art. 3531 Kodeksu cywilnego wynika, że strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Oznacza to, że nie jest możliwe wyłączenie wobec sprzedającego obowiązku wydania rzeczy oraz takie jego kształtowanie, którego celem byłoby wyłączenie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa.

Zdaniem organu odwoławczego skoro ustawodawca w art. 13g ust. 1 b pkt 2 udp wprowadził możliwość nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia na załadowcę, to uznać należy, iż jego obowiązki nie kończą się na umożliwieniu przewoźnikowi wjazdu i wyjazdu na jego teren w celu załadunku towaru. Rzeczą załadowcy jest podjęcie działań mających na celu przeciwdziałanie nieprawidłowościom skutkującym naruszeniem powołanego przepisu tj. w tym przypadku załadunkiem towaru w sposób powodujący przekroczenie dopuszczalnych nacisków na osie i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Załadowca powinien zatem tak zorganizować pracę i relacje z kontrahentami, by zapewnić przestrzeganie przepisów prawa także w powyższym zakresie. W konsekwencji oznacza to, że nie ma możliwości kontroli załadunku, co oznacza brak możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności, o której mowa w art. 13g ust. Ib pkt 2 udp. Umożliwienie przez stronę, jako załadowcę, wyjazdu takiego pojazdu na drogę publiczną stanowi spełnienie przesłanek do przyjęcia jego odpowiedzialności za przejazd tym nienormatywnym pojazdem w sytuacji, kiedy wykonujący transport drogowy nie miał zezwolenia na taki przejazd.

Zdaniem organu II instancji, takie okoliczności, jak brak urządzeń pomiarowych badających masę pojazdu oraz naciski osi, jednoznacznie dowodzą, że załadowca miał wpływ na powstanie takiego naruszenia.

Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

1. naruszenie art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a przez to naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż stroną postępowania i załadowcą był skarżący – M. Sp. z o.o. (obecnie M. Sp. z o.o.), a przez to naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.,

2. naruszenie art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (t.j. Dz. U. 2000 r., Nr 50, poz. 601 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż powyższy przepis prawa nie pozwala na swobodę stron w zakresie dookreślenia podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie czynności ładunkowych, a przez to błędne przyjęcie, że za załadunek w każdym przypadku będzie odpowiadać nadawca lub odbiorca towaru,

3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki do uznania, że w postępowaniu przez organem I instancji doszło do wydania decyzji obarczonej wadą nieważności,

4. naruszenie art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i kompletny, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania wadliwej decyzji,

5. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu przed organem I i II instancji i niezapoznaniu go - przed wydaniem decyzji - z materiałem dowodowym sprawy, a przez to także naruszenie art. 81 k.p.a., a przez to naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

6. naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie niepełnego, wadliwego, niezawierającego elementów wskazanych w przepisie prawa elementów, uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji organu II instancji,

7. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącego do władzy publicznej. Jednocześnie skarżący wniósł o:

1. Stwierdzenie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt

2 k.p.a. - nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, jako decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, lub stwierdzenie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

- nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, jako decyzji skierowanych do osoby niebędącej stroną w sprawie,

Ewentualnie uchylenie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a - zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości.

2. Dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniająco dowodu z dokumentu niezbędnego do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w niniejszej sprawie, tj. umowy zlecenia z dnia [...] maja 2011 r. zawartej pomiędzy skarżącym a T. K.

3. Zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący podnosił, że nie był podmiotem wykonującym przejazd, gdyż był nim H. L. wykonujący działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowo- Handlowo-Budowlane H. L. Skarżący nie był także - jak określił błędnie organ w protokole kontroli i w decyzji wydanej w I instancji, co przyjął za prawidłowe organ II instancji - załadowcą ładunku. Nie spełniał również wskazanych w ww. przepisie przesłanek pozwalających na uznanie, iż był on nadawcą ładunku, który miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków łub warunków przewozu drogowego.

Wskazywał, iż [...] maja 2011 roku zawarł z T. K. (prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą Transport Drogowy T. K., [...], ul. [...]) umowę na załadunek i transport surowca - gliny z kopalni w [...] do zakładu skarżącego w [...]. Na dowód powyższego złożył umowę zlecenia z dnia [...] maja 2011 r. zawartą pomiędzy nim a T. K., z której wynika, że załadowcą załadunku był T. K. (§ 1 ust. 3 umowy). Jako zleceniobiorca - zobowiązał się do zorganizowania załadunku gliny ładowarką w [...] na cały okres kampanii transportowej. Powyższa okoliczność czyni zasadnym zastrzeżenie co do treści protokołu kontroli, w oparciu, o który wydano zaskarżoną decyzję, w zakresie wskazania skarżącego (M. Sp. z o.o. - obecnie M. Sp. z o.o.) jako załadowcy.

W szczególności zarzucił, że brak jest dowodu wskazującego, że godził się na przekroczenie dopuszczalnych nacisków na osi, tym bardziej zaś, by miał wpływ na takie przekroczenie. Podnosił, że zlecił transport i załadunek profesjonaliście –T. K., który zapewnił go, że posiada odpowiednie umiejętności, uprawnienia, kwalifikacje zawodowe, zasoby kadrowe, sprzęt i wyposażenie do prawidłowego wykonania umowy (§ 1 ust. 5 umowy). Innymi słowy podnosił, że zadbał ze swej strony o to, by wszelkie wskazane powyżej czynności zostały wykonane przez podmiot zawodowo trudniący się świadczeniem tego typu usług.

Wywiódł, że nie zostały zgromadzone dowody, które w sposób jednoznaczny wskazują na wpływ lub zgodę załadowcy na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Organy nie ustaliły podstawowej kwestii, czyją własność stanowiła ładowarka, którą dokonywano załadunku surowca i czy jej operator był pracownikiem skarżącego, co oznacza, że został w sposób wyczerpujący zebrany materiał dowodowy. Ponadto przed wydaniem decyzji nie zapoznały skarżącego z materiałem sprawy i nie umożliwiły mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, czym naruszyły art. 10 § 1 k.p.a.

Skarżący zarzucił, że organ I instancji nie doręczył mu pisma nr [...], o którym dowiedział się z oświadczenia M. P. z dnia [...] sierpnia 2011 r., gdzie stwierdzono: "w odpowiedzi na pytanie postawione w piśmie nr [...] [...]". Zapytania tego jednak nigdy nie doręczono skarżącemu, czym pozbawiono go czynnego udziału w tym stadium postępowania, przez co również naruszono art. 10 § 1 k.p.a. Organ II instancji nie uznał tego za uchybienie procedurze postępowania administracyjnego, czym także naruszył wskazany wyżej przepis prawa. Jeśli organ dołącza w poczet materiału dowodowego nowe dokumenty, powinien powiadomić o tym stronę i ponownie umożliwić mu wypowiedzenie się co do zebranego materiału sprawy. Organy naruszając art. 81 k.p.a., dokonały dowolnej oceny dowodów, a organ II instancji naruszył art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

W toku postępowania przed Sądem skarżący wnosił o dopuszczenie dowodu z dokumentu: decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. umarzającej postępowanie w sprawie oraz akt sprawy administracyjnej [...], w której stan faktyczny był podobny.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał stanowisko wnosząc o oddalenie skargi podtrzymując argumentację.

W odpowiedzi na pismo pełnomocnika skarżącego z dnia [...].04.2012r. dot. skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...].01.2012 r., nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia uzupełniająco dowodów z dokumentów w postaci decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...].04.2012r. znak [...] umarzającej postępowanie wobec strony M. Sp. z o.o. w [...] oraz akt tej sprawy w której wydana została powołana decyzja stwierdził, że przywołana decyzja organu I instancji z dnia [...].04.2012r. została wydana w odmiennym stanie faktycznym sprawy. W przywołanej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte wobec M. należało umorzyć wobec faktu, iż w/w spółka nie wykonywała czynności załadunku pojazdu marki [...] o nr rej. [...] w dniu [...].06.2011r.

Natomiast w przedmiotowej sprawie dowody w postaci m.in. pisma z [...].08.2011 Firmy [...] M. P. zaświadczają, iż załadunku kontrolowanego w dniu [...].06.2012r. pojazdu dokonywał operator ładowarki, która znajdowała się na terenie M. Sp. z o.o., co oznacza, że strona skarżąca miała wpływ i godziła się na powstanie naruszenia warunków przewozu drogowego określonych w art. 40 c udp.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej też jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna naruszają prawo.

Podkreślić należy, iż skarżący zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 13g ust. 1b pkt 2 udp i niewłaściwe zastosowanie cyt. przepisu wobec niej, naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jaki i podnosi przesłanki nieważności postępowania

W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty co do nieważności postępowania. W przypadku uznania ich nietrafności -rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez organ przepis prawa materialnego.

Należy podnieść, że skarżący nie kwestionuje stanu faktycznego w zakresie okoliczności związanych z ważeniem pojazdu - objętych protokołem kontroli ani wymiaru kary pieniężnej.

Kwestionuje ustalenia faktyczne w zakresie odpowiedzialności wynikającej co do zasady z art. 13g ust. 1 b pkt 2 udp poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a przez to naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż jest stroną postępowania i załadowcą, co stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Odnosząc się do pierwszego zarzutu: rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) poprzez uznanie skarżącego za stronę zaskarżonej decyzji, to stwierdzić należy, że jest nietrafny.

Nie ulega wątpliwości, że istotą sporu jest kwestia, czy skarżący jest podmiotem odpowiedzialności administracyjnej z tytułu niedochowania obowiązków nałożonych na załadowcę - związanych z przestrzeganiem przepisów o ruchu drogowym i przepisów o drogach publicznych - określonych w art. 13g ust. 1 b pkt 2 udp.

Wprowadzając przepis art. 13g ust. 1b pkt 2 udp, ustawodawca nie uznał, wbrew twierdzeniu organu, bezwzględnej odpowiedzialności załadowcy, nadawcy lub spedytora ładunku. Rozszerzając krąg podmiotów odpowiedzialnych za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego przewidział nałożenie kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

W ocenie Sądu, wykładnia tego przepisu nie stanowi o bezwzględnej odpowiedzialności załadowcy, ale o odpowiedzialności względnej, bowiem w toku postępowania administracyjnego strona może dowodzić zaistnienia przesłanek wskazanych w tej normie, a wyłączających jej odpowiedzialność.

Innymi słowy i a contrado, domniemany załadowca może powoływać się na "okoliczności sprawy i dowody", które nie pozwalają na jednoznaczne przyjęcie, "że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego".

I tak jest na gruncie niniejszej sprawy, kiedy na podstawie okazanego w toku kontroli drogowej dokumentu przewozowego RW ustalono, że wystawiająca go firma M Sp. z o.o. z siedzibą w [...] KOPALNIA "[...] " w [...] wydała - do swojego zakładu w dniu [...] czerwca 2011 r. 26 000 kg gliny czerwonej i z tego tytułu jest załadowcą tego towaru.

Należy zauważyć, ze jeszcze przed wszczęciem postępowania wobec strony organ I instancji z urzędu prowadził korespondencję z przewoźnikiem M. P., czyniąc ustalenia w zakresie podmiotu odpowiedzialnego za załadunek. Korespondencja ta - pismo o nr [...] - nie została dołączona do akt sprawy, jednakże w odpowiedzi na zapytania organu M. P. w piśmie z [...] sierpnia 2011 r. informował, że nie wie, kto był załadowcą i właścicielem ładowarki znajdującej się na terenie kopalni. Pismo to, co pozostaje poza sporem, zostało dołączone do akt sprawy jako dowód i organ I instancji ustalił odpowiedzialność skarżącego jako załadowcy.

Jednakże na etapie odwołania skarżący podnosił, że nie był załadowcą. Załączył umowę zlecenia, na podstawie której zlecił T. K. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Transport Towarowy T. K. "zorganizowanie załadunku gliny ładowarką w kopalni w [...] na cały okres kampanii transportowej w kopalni w [...] " ((§ 1 ust. 3 umowy k.33 akt adm.), który zapewnił go o posiadaniu odpowiednich umiejętności, uprawnień, kwalifikacji zawodowych, zasobu kadrowego oraz sprzętu i wyposażenia do prawidłowego wykonania umowy (§ 1 ust. 5 umowy).

Na tej podstawie skarżący podnosił, że zadbał ze swej strony o to, by czynności załadunku zostały wykonane przez podmiot zawodowo i profesjonalnie trudniący się świadczeniem tego typu usług.

Oznacza to, że obowiązkiem organu - a nie Sądu, który nie czyni ustaleń faktycznych - wynikającym z art. 13g ust. 1b udp jest ustalenie wiarygodności tego dowodu i ocena, czy strona dowiodła, że ze swej strony dołożyła należytej staranności, by zapewnić wykonanie załadunku towaru na kontrolowany pojazd w sposób zgodny z wszelkimi przepisami prawnymi regulującymi te kwestie. Czy tym samym strona wykazywała, że nie godziła się na przekroczenie dopuszczalnych nacisków na osi, tym bardziej zaś, by miała wpływ na takie przekroczenie. Ustalenie bowiem, że tej staranności strona dołożyła, wyklucza jednoznaczne przyjęcie, że "okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego".

Organ pominął w ocenie, czy skarżący zadbał o to, by profesjonalna firma T. K. zajmująca się załadunkiem - co wynika z przedłożonej umowy i zapewniająca go o profesjonalnym i prawidłowym wykonaniu załadunku w okresie od maja do października 2011 r., faktycznie dokonywała załadunku towaru będącego przedmiotem kontroli.

Organ w toku postępowania powinien bowiem wyjaśnić kwestię sporną: jak "w istocie zorganizowana była praca w przedsiębiorstwie skarżącej i jak przebiegał proces załadunku i ważenia. W tek kwestii skarżąca w toku postępowania administracyjnego złożyła stosowne wnioski dowodowe (...). (vide: wyrok NSA z 24 lipca 2012 r. II GSK 891/11).

Z treści powołanego art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. wynika bowiem, iż to organ ma obowiązek ustalenia okoliczności i dowodów wskazujących jednoznacznie na wpływ lub godzenie się załadowcy na powstałe naruszenie.

Przeprowadzenie stosownego postępowania dowodowego pozwoliłoby na zebranie całego materiału dowodowego i byłoby niewątpliwie pomocne w wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Oznacza to, że zaniechanie organów w tym zakresie należało uznać jako naruszenie art. 7 i 78 k.p.a.

Należy podkreślić, że pominięcie dowodu z umowy cywilnoprawnej, brak oceny wynikających z niej okoliczności faktycznych wynika z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego: art. 13g ust. 1b pkt 2 udp w związku z powołanymi przez organ przepisami Prawa przewozowego. Mimo powołania treści art. 13g ust. 1b pkt 2 udp z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać, że organ przyjmuje, że sprzedawca zawsze będzie załadowcą towaru, skoro ma obowiązek jego wydania. Uważa bowiem, że "obowiązujące przepisy prawa nie dają podstaw do przyjęcia, iż sprzedawca może być wyłączony z czynności załadunku, gdyż nie wykonałby jednego z podstawowych obowiązków mu przypisanych, tj. obowiązku wydania rzeczy". Utożsamia wydanie towaru z jego załadunkiem.

Abstrahując od słuszności tego poglądu, ograniczającego na gruncie Prawa cywilnego prawa do swobodnego kształtowania umów cywilnoprawnych w zależności od rodzaju stosunków jakich dotyczą, w niniejszej sprawie skarżący twierdził, że wydobyta glinka przewożona była do jego zakładu. Powyższe okoliczności były poza zasięgiem ustaleń organu

W ocenie Sądu, prawo cywilne, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, nie ogranicza sprzedawcy (np. kopaliny) kształtowania poprzez umowy cywilnoprawne stosunków, które zwolnią go od zajmowania się zarówno działalnością załadunkową wydawanego towaru odpowiedzialności za ten załadunek tak, jak i przewozu towaru. Dodatkowo, skarżący podnosił, że załadunek i przewóz surowca do zakładu produkcyjnego skarżącego dotyczył kopalń, które nie stanowiły jego własności. Nie ma przeszkód, by sprzedający kopalinę, czy inny towar wymagający czynności załadunkowych i transportowych - na podstawie umów - zlecił te czynności firmie zajmującej się taką działalnością profesjonalnie, co próbował dowieść skarżący, a co zostało zignorowane na gruncie niniejszej sprawy.

Takiemu rozumowaniu przeczy wprost art. 43 Prawa przewozowego, w brzmieniu z daty kontroli, stanowiący że jeżeli umowa lub przepis szczególny nie stanowią inaczej, czynności ładunkowe należą odpowiednio do obowiązków nadawcy lub odbiorcy.

Oznacza to, że ustawodawca co do zasady przewidział umowną regulację czynności załadunkowych. Dopiero wówczas, gdy czynności ładunkowe nie są uregulowane umową, bądź przepisami szczególnymi, wtedy należą one do obowiązków nadawcy lub odbiorcy. Podobnie jest na gruncie art. 43 ww. ustawy w brzmieniu po nowelizacji obowiązującej od 1 stycznia 2012 r. (Ust. 1. Jeżeli umowa lub przepis szczególny nie stanowią inaczej, czynności ładunkowe należą odpowiednio do obowiązków nadawcy lub odbiorcy. Ust. 2. Nadawca, odbiorca lub inny podmiot wykonujący czynności ładunkowe jest obowiązany wykonać je w sposób zapewniający przewóz przesyłki towarowej zgodnie z przepisami ruchu drogowego i przepisami o drogach publicznych, a w szczególności niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdów lub przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi.)

Z tego względu nie można się zgodzić z twierdzeniem organu, że na "mocy art. 47 w zw. z art. 43 Prawa przewozowego sprzedawca był obowiązany do dokonania czynności załadunku". Natomiast dokument RW podlega ocenie organu w kontekście oceny całości materiału dowodowego. Nawet, gdyby przypisać mu funkcję listu przewozowego, to nie przesądza on treści umowy na którą powołuje się skarżący. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 9 stycznia 2004r. w sprawie IV CK 332/02 (LEX nr 359433) treść listu przewozowego wprawdzie stanowi dowód zawarcia umowy przewozu, ale nie przesądza o treści umowy łączącej spedytora z właścicielem nadanego do przewozu towaru.

Powyższe oznacza, że na podstawie wskazanych dowodów, nie jest uprawniony pogląd organu z którego wywodzi bezwzględną odpowiedzialność administracyjną skarżącego jako załadowcy, bo jego zdaniem "obowiązujące przepisy prawa nie dają podstaw do przyjęcia, iż sprzedawca może być wyłączony z czynności załadunku". Takiej interpretacji przeczy zarówno powołany wyżej art. 43 Prawa przewozowego jak i art. 3531 Kodeksu cywilnego. Na ich podstawie strony powołanej umowy zlecenia z [...] maja 2011 r. mogły ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Art. 43 Prawa przewozowego stanowi wszak o możliwościach ukształtowania czynności ładunkowych i zostały one określone umownie. Nie oznacza to wyłączenia bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, bowiem jak wskazano na wstępie odpowiedzialność załadowcy wynikająca z ustawy o drogach publicznych ma charakter względny, dodatkowy i podmiot, któremu załadunek zostaje przypisany ma uprawnienie dowodzenia, że nie miał wpływu lub nie godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Załadowca ma uprawnienie dowodzenia, że tak zorganizował pracę związaną z załadunkiem, relacje z kontrahentami, by zapewnić profesjonalny załadunek, a w konsekwencji przestrzeganie przepisów prawa. Działania te podlegały ocenie organu.

Pogląd ten znajduje także oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego w następujących sprawach:

1) W wyroku z 8 lutego 2012 r. w sprawie II GSK 1503/10 NSA stwierdził, że "Odpowiedzialność podmiotów wymienionych w art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. powstaje w ściśle określonych w tym przepisie warunkach, które przy stosowaniu tej normy prawnej muszą być wykazane w toku postępowania administracyjnego prowadzonego zgodnie z zasadami rzetelnej procedury. Posługując się pojęciami nieostrymi: "godzenie się" jak i "wpływ" ustawodawca wprowadził wymóg, aby to godzenie się na powstanie naruszenia lub wpływ na jego powstanie wynikało jednoznacznie z okoliczności sprawy i dowodów w niej zgromadzonych. To z okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej ma w sposób jednoznaczny wynikać, iż nadawca, załadowca lub spedytor poprzez swoje działanie lub też zaniechanie spowodował naruszenie obowiązków lub warunków przewozu". (LEX nr 1125464);

2) W wyroku z 15 września 2011 r. w sprawie II GSK 764/10 NSA stwierdził, że "Wymienione w art. 13 g ust. 1b u.d.p. podmioty ponoszą odpowiedzialność na innych podstawach: przewoźnik za przejazd pojazdem nienormatywnym, a załadowca za wpływ lub godzenie się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu, zatem zachowanie się obu podmiotów kształtuje rozłączna odpowiedzialność w zakresie naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych. Ustawodawca przewidział możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego i w jego konsekwencji nałożenia kary pieniężnej wobec nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku w sytuacji, w której okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmioty te miały wpływ lub godziły się na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego". (LEX nr 966210);

3) W wyroku z 28 stycznia 2011 r. w sprawie II GSK 120/10 NSA stwierdził, że "W przypadku podmiotów określonych w art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. ich odpowiedzialność nie ma charakteru bezwzględnego. Innymi słowy, samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie jest wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej na te podmioty. W takiej sytuacji właściwy organ musi wykazać, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują na wpływ lub zgodę nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu". LEX nr 952793.

To ostatnie stwierdzenie ma szczególne znaczenie na gruncie niniejszej sprawy, gdzie powołując się na nietrafnie interpretowane przepisy Prawa przewozowego organ wywodzi z nich bezwzględną odpowiedzialność załadowcy, którym - jak twierdzi - zawsze jest sprzedawca towaru, a regulacja o której mowa w art. 13g ust. Ib pkt 2 udp oznacza brak możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności.

O niekonsekwencji w poglądach i działaniach organu administracji świadczy tez złożona przez stronę w toku postępowania przed Sądem decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. umarzająca postępowanie z uzasadnieniem w sprawie [...], w której organ umorzył postępowanie. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w sprawie wszczętej przeciwko tej samej spółce prowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające i ustalenia, kto był faktycznie załadowcą towaru, który był przedmiotem kontroli drogowej i ustalił, ze nie był nim skarżący.

Z tego względu - w niniejszej sprawie - wadliwa interpretacja przez oba organy przepisu prawa materialnego art. 13g ust. Ib pkt 2 udp spowodowała niewyjaśnienie sprawy i błędną ocenę stanu faktycznego, pominięcie w ocenie złożonej umowy z [...] maja 2011r., jak i niedokonanie własnych ustaleń na podstawie dowodów z urzędu koniecznych dla dostatecznego wyjaśnienia sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji uwzględni i oceni zatem dowody, iż strony umowy zlecenia z dnia [...] maja 2011 r. uregulowały, że "Zleceniobiorca zobowiązuje się do zorganizowania załadunku gliny ładowarką w kopalni w [...] [...]" (§ 1 ust. 3 ww. umowy) i wykonujący załadunek przejął na siebie odpowiedzialność za jego profesjonalne wykonanie. Weźmie pod uwagę, że w tej umowie umawiające się strony wyraźnie zastrzegły, że maksymalna ilość gliny na aucie ciężarowym nie może przekraczać 26 ton" (k 1 ust. 4 zd. 3 ww. umowy). Oznacza to, że skarżący wyraźnie określił w umowie z dnia [...] maja 2011 r. maksymalną dopuszczalną ilość transportowanego jednorazowo surowca i okoliczność ta podlega ocenie w kontekście, czy dołożył należytej staranności, aby zadbać o to, by załadunek surowca odbywał się zgodnie z przepisami prawa. Oceni, czy taka konstrukcja relacji prawnych z kontrahentem dawała gwarancję, że regulacje z zakresu prawa transportowego i o ruchu drogowego były przestrzegane. Zawarcie bowiem umowy z [...] lipca 2011 r. może bowiem oznaczać, że skarżący z nie godził się na powstałe naruszenia prawa związane z załadunkiem. Takiej oceny brak jest w omawianym rozstrzygnięciu. Dlatego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ bezwzględnie oceni umowę z dnia [...] maja 2011 r., zakres obowiązków stron w zakresie załadunku surowca.

Odnosząc się do zarzutu nieważności postępowania wskazać należy, że uchybienia procesowe: niewyjaśnienie okoliczności sprawy, wadliwa interpretacja norm prawa materialnego nie stanowi jeszcze rażącego naruszenia prawa i podstawy do stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W konkluzji należy stwierdzić, iż organ nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, 78art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadny jest nadto zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Brak jest bowiem zwrotnego poświadczenia odbioru przez stronę postanowienia o dołączeniu do materiału dowodowego zeznań kierowcy i udzielenia stronie terminu do wypowiedzenia się, zarówno przed organem I i II instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, przede wszystkim ustali czy to skarżący jest podmiotem wymienionym w art. 13g ust. 1b pkt 2 udp odpowiedzialnym - w myśl wykładni tego przepisu - za stwierdzone podczas kontroli przejazdu naruszenia, odniesie się do wszystkich okoliczności faktycznych i całego materiału dowodowego, a następnie podejmie decyzję administracyjną prawidłowo uzasadnioną o przekonującej treści.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania decyzji organów obu instancji do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd oparł się na dyspozycji przepisu art. 152 p.p.s.a.