Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 224/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1 pkt 6, art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 1982 nr 19 poz 145
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości (w skrócie: Minister) decyzją z dnia [...] grudnia 2017r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) , art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1870, dalej: u.r.p.), po rozpatrzeniu odwołania T. S. (dalej: wnioskodawca, odwołujący, skarżący) od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (w skrócie: Prezydium KRRP) z dnia [...] września 2017 r., Nr [...], utrzymującej w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] (w skrócie: ROIRP) z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...]o odmowie wpisu wnioskodawcy na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] - uchylił opisaną uchwałę Prezydium KRRP i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydium KRRP.

Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia:

T. S. wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. zwrócił się do Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w [...] o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego na podstawie art. 362 ust. 2 i 4 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. Ten uznał, że wnioskodawca spełnił wymogi z w art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. Wnioskodawca przystąpił do egzaminu radcowskiego przeprowadzonego w dniach od 28 do 31 marca 2017 r, który zdał z wynikiem pozytywnym.

W dniu [...] maja 2017 r. T. S. złożył w ROIRP w [...] wniosek o wpis na listę radców prawnych. Oparł go na art. 241 w zw. z art. 24 oraz w zw. z art. 25 ust. 2 u.p.r.

W celu udokumentowania przesłanek wpisu na listę radców prawnych, o których mowa w art. 24 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.p.r. wnioskodawca przedłożył wymagane dokumenty, w tym: uchwałę Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w [...] w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, urzędowo poświadczone odpisy: dwóch umów o pracę zawartych z [...], dwóch umów o pracę zawartych z [...] oraz zaświadczeń z [...] oraz [...].

Uchwałą z dnia [...] czerwca 2017 r. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] odmówiła wnioskodawcy wpisu na listę radców prawnych. Uznała, że nie spełnia on warunku z art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. Organ ustalił, że T. S. w 2010 r. ukończył studia prawnicze na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] uzyskując tytuł magistra. Przeciwko wnioskodawcy nie toczyły się i nie toczą postępowania karne ani dyscyplinarne. Ponadto wnioskodawca wykonywał w okresie od [...] kwietnia 2011 r. do [...] lutego 2013 r. wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez radcę prawnego lub adwokata w Kancelarii [...] oraz w okresie od [...] października 2013 r. do [...] maja 2016 r. wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz urzędu organu władzy publicznej - [...]. Z przedstawionych odpisów umów o pracę zawartych z [...] i z [...] wynikało, że we wskazanych okresach wnioskodawca był zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy.

Odmawiając wpisu na listę radców prawnych, ROIRP podniosła, że każda z przesłanek wpisu jest przesłanką samodzielną i tylko spełnienie poszczególnych przesłanek określonych ustawą pozwala na wpis na listę radców prawnych. W konsekwencji doszła do wniosku, że okresy wykonywania przez wnioskodawcę wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez radcę prawnego lub adwokata w [...] oraz wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz urzędu organu władzy publicznej - [...], stanowiące okresy doświadczenia wskazane w art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. nie podlegają sumowaniu.

Od powyższej uchwały T. S. złożył odwołanie do Prezydium KRRP. Zarzucił uchwale naruszenie: art. 24 ust. 2c w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p., art. 25 ust 2 u.r.p. w zw. z § 57 ust. 3 rozporządzenia Prezesa rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) oraz art. 6. art. 7, art. 8, art. 9 w zw. z art. 77 § 1 i § 4 zd. 2 k.p.a., a także art. 64 § 2 oraz art. 80 k.p.a.

Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych uchwałą z dnia [...] września 2017 r., utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie ROIRP.

Prezydium KRRP podzieliło stanowisko ROIRP, że odwołujący nie spełnia przesłanki określonej w art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p.

Prezydium KRRP potwierdziło, że każda z określonych w art. 24 ust. 1 pkt 1 - 6 u.r.p. przesłanek wpisu na listę radców prawnych jest niezależna oraz równorzędna i tylko łączne ich spełnienie czyni wpis na listę radców prawnych możliwym. Organy samorządu radcowskiego, rozstrzygając sprawę wniosku o wpis na listę radców prawnych, są uprawnione do samodzielnej oceny opartej na zebranym materiale dowodowym, czy ubiegający się o wpis kandydat do zawodu radcy prawnego spełnia wszystkie te przesłanki. Organy, rozstrzygając w tym zakresie, wykonują konstytucyjny obowiązek sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu radcy prawnego, w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

Odnosząc się do treści art. 361 ust. 1 i 6 oraz art. 362 ust. 4 u.r.p. Prezydium KRRP wywiodło, że postępowanie związane z dopuszczeniem do egzaminu radcowskiego ma charakter formalny, nie zaś merytoryczny. Na etapie składania wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego badana jest kompletność i poprawność złożonych dokumentów. Kwestia merytorycznego badania czy dana osoba spełnia przesłanki wpisu na listę radców prawnych należy do wyłącznej właściwości rady okręgowej izby radców prawnych. Postępowanie prowadzone przez komisję egzaminacyjną jest bowiem postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie wpisu na listę radców prawnych, gdyż o wpisie na listę radców prawnych decyduje inny organ - rada okręgowej izby radców prawnych. Dlatego nie można uznać, że fakt badania dokumentów na etapie składania wniosku o dopuszczenie do egzaminu do komisji egzaminacyjnej, konsumuje uprawnienie rady okręgowej izby radców prawnych do badania spełnienia przesłanek warunkujących wpis na listę radców prawnych. Co więcej, rada okręgowej izby radców prawnych jest zobligowana do wnikliwego i wszechstronnego zbadania, z uwzględnieniem reguł postępowania dowodowego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przesłanek wpisu na listę radców prawnych określonych w art. 24 ust. 1 u.r.p. W przypadku zaś stwierdzenia, że osoba wnioskująca o wpis ich nie spełnia, rada winna odmówić wpisu na listę radców prawnych. Postępowanie przed komisją do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego nie jest zaś prowadzone na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego.

Co do możliwości oceny spełniania przez ubiegających się o wpis wymogów z art. 25 ust. 2 u.r.p. organ odwoławczy wyjaśnił, że kompetencje rady nie są w żaden sposób ograniczone i nie sposób przyjąć, by w odniesieniu do osób wnioskujących o wpis na listę radców prawnych po odbyciu aplikacji i złożeniu z wynikiem pozytywnym egzaminu radcowskiego oraz osób wnioskujących o wpis na podstawie art. 25 ust. 1 u.r.p. rada była zobligowana badać spełnienie wszystkich przesłanek (w tym warunku wymaganych okresów praktyki w przypadku osób, o których mowa w art. 25 ust. 1 u.r.p.), zaś w odniesieniu do osób, o których mowa w art. 25 ust. 2 zakres badania był ograniczony. W świetle art. 24 ust. 2c u.r.p. w zw. z art. art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. organ II instancji uznał, że ROIRP była uprawniona do odmowy wpisu na listę radców prawnych.

W kwestii przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2, pkt 3 i 4 u.r.p. Prezydium KRRP podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji co do braku możliwości sumowania okresów zdobywania doświadczenia określonego w wymienionych przepisach. Przepis art. 25 u.r.p. stanowi wyjątek od wymogu odbycia aplikacji radcowskiej, w związku z czym należy go wykładać ściśle, a nie poddawać wykładni rozszerzającej zgodnie z zasadą except i ones non sunt extendendae. Według Prezydium KRRP przyjęcie interpretacji, dopuszczającej dowolne łączenie okresów praktyki z różnych punktów art. 25 ust. 2 u.r.p. stanowiłoby nieuprawnioną wykładnię rozszerzającą. Zasadnicze znaczenie miała wykładnia językowa. Dla wzmocnienia wyników wykładni językowej art. 25 ust. 2 u.r.p., organ przywołał brzmienie ust. 1 tego artykułu, a właściwie jego pkt 4 i 5. Prezydium KRRP dostrzegło odmienną redakcję obu przepisów: art. 25 ust. 1 pkt 4 i 5 u.r.p., w którym ustawodawca wyraźnie dopuścił sumowanie okresów stażu zawodowego i art. 25 ust. 2 u.r.p. w którym nie zastosował podobnego rozwiązania.

W konsekwencji Prezydium KRRP przyjęło, że T. S. nie spełnił przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 u.r.p., ponieważ czynności wskazane w tym przepisie wykonywał w okresie od [...] kwietnia 2011 r. do [...] lutego 2013 r., będąc zatrudnionym w Kancelarii [...], a więc przez okres krótszy niż 4 lata. Uznało również, że odwołujący nie spełnił przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., ponieważ czynności określone w tym przepisie wykonywał w okresie od [...] października 2013 r. do [...] maja 2016 r., będąc zatrudnionym w [...], a więc również przez okres krótszy niż 4 lata.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 w zw. z art. 77 § 1 i § 4 zd. 2 k.p.a., a także art. 64 § 2 oraz art. 80 k.p.a., organ odwoławczy przyjął, że ROIRP działała zgodnie z przepisami obowiązującego prawa materialnego jak i przepisami postępowania, podjęła wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Co do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. statuującego zasadę pogłębiania zaufania, uznanie, że odwołujący spełnia przesłanki dopuszczenia do egzaminu radcowskiego nastąpiło na etapie badania przez komisję do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego dokumentów załączonych do wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego, nie zaś w postępowaniu z wniosku o wpis na listę radców prawnych, w którym rada okręgowej izby radców prawnych jako organ wyłącznie właściwy do dokonania wpisu na listę radców prawnych samodzielnie bada, opierając się na zebranym materiale dowodowym, czy osoba aplikująca do zawodu radcy prawnego spełnia wszystkie przesłanki z art. 24 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 2 u.r.p. Dopuszczenie przez komisję egzaminacyjną do egzaminu radcowskiego, która bada jedynie pod względem formalnym tj. poprawności i kompletności złożonych dokumentów, nie można traktować jako promesy dokonania przez radę okręgowej izby radców prawnych wpisu na listę radców prawnych w przypadku uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu radcowskiego. Prezydium KRRP stwierdziło, że przesłanki określone w art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 u.r.p. nie pozostawiają marginesu uznania administracyjnego, są ściśle określone i nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a decyzja rady okręgowej izby radców prawnych jest decyzją związaną. Dopuszczenie przez komisję egzaminacyjną do egzaminu radcowskiego, mimo niespełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p., nie może prowadzić do podjęcia przez radę okręgowej izby radców prawnych uchwały wbrew przepisom ustawy o radcach prawnych.

T. S. złożył do Ministra Sprawiedliwości odwołanie od opisanej uchwały Prezydium KRRP. Uchwale tej zarzucił naruszenie:

1. art. 24 ust. 1 pkt 6 i art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i w konsekwencji utrzymanie w mocy uchwały ROIRP z dnia [...] czerwca 2017 r. odmawiającej wpisu odwołującego na listę radców prawnych;

2. art. 361 ust. 1 w zw. z art. 362 ust. 4 w zw. z art. 333 ust. 2 i 4 u.r.p. przez przyjęcie, że postępowanie weryfikacyjne dopuszczające do egzaminu nie jest etapem postępowania administracyjnego i nie ma obowiązku badania treści składanych dokumentów;

3. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. poprzez niewypełnienie dyspozycji tych przepisów i powielenie ustaleń z uchwały ROIRP, braku wykazania w uzasadnieniu skomplikowanej sytuacji prawnej, która była podstawą dwukrotnego przesunięcia terminu rozpatrzenia odwołania:

4. art. 6 k.p.a. statuującego obowiązek działania na podstawie przepisów prawa:

5. art.7 k.p.a. przez niepodjęcie niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy mając na względzie słuszny interes odwołującego;

6. art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania do organów samorządu zawodowego:

7. art. 9 w zw. z art. 77 § 1 i § 4 zd. 2 k.p.a., a także art. 64 § 2 oraz art. 80 k.p.a. w zakresie niedochowania warunków prowadzenia postępowania dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy uchwały ROIRP w takiej sytuacji faktycznej i prawnej, w której dwukrotnie dopuszczono odwołującego do egzaminu radcowskiego w latach 2016 i 2017 na podstawie tych samych dokumentów oraz dwukrotnie uznano, że odwołujący spełnia przesłanki dopuszczenia go do egzaminu radcowskiego. Bez informacji o jakichkolwiek wątpliwościach co do zachodzenia negatywnych przesłanek, dopuszczono go do rozmowy z Zespołem ds. Wpisów ROIRP w dniu [...] maja 2017 r. oraz następnie błędnie uznano, iż odwołujący nie spełnia przesłanek uprawniających go do wpisu na listę radców prawnych.

Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały ROIRP i wydanie decyzji co do istoty sprawy oraz w konsekwencji zmianę zaskarżonej uchwały Prezydium KRRP skutkujące dokonaniem wpisu odwołującego na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...].

Minister Sprawiedliwości uwzględnił odwołanie. W uzasadnieniu decyzji przedstawił przesłanki wpisu na listę radców prawnych, określone w art. 24 ust. 1 u.r.p. Zauważył też, że stosownie do art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 tej ustawy, do egzaminu radcowskiego składanego przed komisją, o której mowa w art. 361 bez odbycia aplikacji radcowskiej mogą przystąpić osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 4 lat w okresie nie dłuższym niż 6 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu wykonywały na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez radcę prawnego lub adwokata w kancelarii radcy prawnego, spółce cywilnej, jawnej partnerskiej, komandytowej i komandytowo-akcyjnej, o których mowa w art. 8 ust. 1, lub kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej partnerskiej, komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, o których mowa w art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 1999, z późn. zm.). Natomiast stosownie do art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. do egzaminu radcowskiego składanego przed komisją, o której mowa w art. 361, bez odbycia aplikacji radcowskiej mogą przystąpić osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 4 lat w okresie nie dłuższym niż 6 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów.

Ponadto według art. 361 ust. 1 tej ustawy, do egzaminu radcowskiego może przystąpić osoba, która odbyła aplikację radcowską i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu oraz osoba, o której mowa w art:. 25 ust. 2.

Minister sprawdził, że wnioskodawca spełnił wszystkie przesłanki wpisu na listę radców prawnych. Zgodził się też, że T. S. spełnił, określone w art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. przesłanki uprawniające do przystąpienia do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji radcowskiej. Fakt ten został potwierdzony dopuszczeniem go do egzaminu radcowskiego przez Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej. Okoliczność, że odwołujący łącznie przez okres ponad 4 lat w okresie nie dłuższym niż 6 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu wykonywał wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez radcę prawnego lub adwokata w Kancelarii [...] oraz wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz urzędu organu władzy publicznej - [...], a nie przez okres co najmniej 4 lat wyłącznie w jednym z wymienionych miejsc pracy, w kontekście art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. nie powinno negatywnie wpływać na nabycie przez niego uprawnień do wpisu na listę radców prawnych. Przy ocenie tych przesłanek przyjmowanej przez Ministra nie można mówić o naruszeniu zasady równości, gdyż osoby w ramach tego przepisu są traktowane równo i muszą spełniać te same przesłanki, by móc skorzystać z uprawnień wynikających z tej regulacji. Ponadto, w przypadku osób, które bez zdanego egzaminu radcowskiego ubiegają się o wpis na listę radców prawnych spełniając przesłanki określone w art. 25 ust. 1 pkt 4 i 5 u.r.p., ustawodawca wyraźnie dopuścił sumowanie okresów stażu zawodowego, to zgodnie z zasadą a maiori ad minus Minister uznał, że w przypadku osób, które zdały egzamin radcowski i ubiegają się o wpis na listę radów prawnych na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. również takie sumowanie jest dopuszczalne. W toku postępowania o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego T. S. wykazał przewidzianymi prawem dokumentami, że po ukończeniu wyższych studiów prawniczych łącznie przez okres co najmniej 4 lat w okresie nie dłuższym niż 6 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu był zatrudniony na podstawie umowy o pracę w Kancelarii [...], gdzie wykonywał wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez radcę prawnego lub adwokata oraz w urzędzie organów władzy publicznej - [...]. gdzie wykonywał wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tego urzędu. Minister nie podzielił argumentów Prezydium KRRP i uważał, że postępowanie związane z dopuszczeniem do egzaminu radcowskiego ma charakter nie tylko formalny. ale również merytoryczny. Badana jest bowiem kompletność i poprawność złożonych dokumentów także pod kątem spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p., co wynika wprost z art. 36 ust. 1 in fine tej ustawy. W sprawie T. S. okoliczność ta w sposób pozytywny została stwierdzona dopuszczeniem do egzaminu radcowskiego przez Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej.

Ponadto, postępowanie to jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie wpisu na listę radców prawnych, co wpływa na zakres i rozdział kompetencji organów podejmujących decyzje w obu postępowaniach. Kierując się spójnością regulacji zawartych w ustawie o radcach prawnych oraz treścią art. 361 ust. 1 in fine tej ustawy, Minister stwierdził, że do oceny spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p. właściwe są organy podejmujące decyzje w postępowaniu związanym z dopuszczeniem do egzaminu radcowskiego.

Natomiast badanie czy dana osoba spełnia przesłanki wpisu na listę radców prawnych określone w art. 24. ust. 1 u.r.p. należy do właściwości rady okręgowej izby radców prawnych. Poczynione w tym zakresie ustalenia nie mogą być jednak dowolne i naruszać wyrażonych w art. 6 i art. 8 k.p.a. zasad praworządności i zaufania obywateli do organów państwa.

Minister zwrócił także uwagę na art. 24 ust. 2c u.r.p., według którego rada okręgowej izby radców prawnych może odmówić wpisu na listę radców prawnych tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy ust. 1.

W konkluzji Minister stwierdził, że organy samorządu zawodowego radców prawnych, dokonując oceny sytuacji prawej wnioskodawcy niesłusznie uznały, że nie spełnia on przesłanki wpisu na listę radców prawnych, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p.

Z podanych względów, z mocy art. 138 § 2 k.p.a. uchylił skarżoną uchwałę Prezydium KRRP i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu Prezydium.

Zalecił, aby przeprowadzając ponownie postępowanie, Prezydium KRRP dokonało oceny prawnej zgromadzonego materiału dowodowego i merytorycznie rozstrzygnęło w przedmiocie wpisu T. S. na listę radców prawnych.

Organ dostrzegł, że w myśl 138 § 2 zd. 1 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Jednak zgodził się, że kompetencja do rozstrzygnięcia tej sprawy co do istoty nie przysługuje Ministrowi Sprawiedliwości. Odwołał się do uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt II GPS 1/13, LEX nr 1293245, stwierdzającej, że rozpoznając odwołania, o których mowa w art. 68 ust. 6a ustawy - Prawo o adwokaturze oraz art. 31 ust. 2a ustawy o radcach prawnych, Minister nie może zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzec co do istoty sprawy.

Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych nie zgadzając się ze stanowiskiem Ministra wystąpiło ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzję zaskarżono w całości. Zarzucono jej naruszenie:

1. art. 25 ust. 2 pkt 3 u.r.p. oraz art. 25 ust. 2 pkt. 4 u.r.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest łączenie zawartych tam okresów wykonywania odpowiednio wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez radcę prawnego lub adwokata w kancelarii radcy prawnego, kancelarii adwokackiej, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, komandytowo-akcyjnej lub w zespole adwokackim oraz wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz urzędów organów władzy publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych regulacji powinna prowadzić do wniosku, że każda z tych podstaw jest samodzielna i niezależna od drugiej oraz wskazane tam okresy zatrudnienia na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej nie podlegają sumowaniu;

2. art. 24 ust. 2c u.r.p. oraz art. 25 ust. 3 u.r.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organy samorządu zawodowego radców prawnych w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych są związane oceną właściwego przewodniczącego komisji egzaminacyjnej i nie mają prawa samodzielnej ponownej oceny wskazanych w art. 25 ust. 2 u.r.p. przesłanek wpisu wnioskodawcy na listę radców prawnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych regulacji powinna prowadzić do wniosku, że kompetencja organów samorządu zawodowego do oceny przesłanek wskazanych w art. 25 ust. 2 u.r.p. jest całkowicie niezależna od kompetencji właściwego przewodniczącego komisji egzaminacyjnej do formalnej oceny przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów i organy samorządu zawodowego mogą ją w pełni wykonywać w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu na listą radców prawnych.

We wnioskach Prezydium KRRP wnosiło o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy Ministrowi Sprawiedliwości do ponownego rozpoznania. Jednocześnie na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) wnosiło o uchylenie przez Sąd uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr [...] z siedzibą w [...] powołanej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 roku w obszarze właściwości OIRP w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 roku nr [...]w przedmiocie stwierdzenia pozytywnego wyniku egzaminu radcowskiego T. S. Wnosiło również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi dodatkowo podniosło, że od decyzji tj. aktu administracyjnego wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powinna przysługiwać skarga a nie sprzeciw. Odwołało się do treści art. 31 ust. 1, 2, 2a, 2b u.r.p. w zw. z uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt II GPS 1/13.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosił o oddalenie skargi.

Zauważając, że tryb postępowania dotyczący rozstrzygnięć w sprawie wpisu na listę radców/adwokatów zawarty jest w ustawie - Prawo o adwokaturze i ustawie o radcach prawnych oraz częściowo pokrywa się z brzmieniem art. 64a p.p.s.a., postulował, aby uregulowania ww ustaw traktować jako lex specialis wobec tego ostatniego przepisu. Oznaczałoby to, że skoro ogólna regulacja p.p.s.a. przewiduje możliwość zaskarżenia decyzji skargą lub sprzeciwem od decyzji, natomiast równolegle funkcjonuje szereg przepisów szczególnych, które wskazują wyłącznie na możliwość zaskarżenia decyzji (bez względu na jej charakter) skargą do sądu administracyjnego, to musi to prowadzić do wniosku, że w sytuacjach - objętych przepisami szczególnymi - również decyzje wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a będą zaskarżalne skargą do sądu administracyjnego, a nie sprzeciwem od decyzji.

Ponadto za bezzasadny uznał wniosek o uchylenie przez Sąd, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr [...] z siedzibą w [...] powołanej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. w obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia pozytywnego wyniku egzaminu radcowskiego. Wnioskodawca został dopuszczony do egzaminu radcowskiego, gdyż spełnił przesłanki z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. i zgodnie z prawem uzyskał uchwałę w przedmiocie stwierdzenia pozytywnego wyniku egzaminu radcowskiego. Uchwała Komisji Egzaminacyjnej nr [...] z siedzibą w [...] powołanej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. w obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia pozytywnego wyniku egzaminu radcowskiego T. S. została zatem wydana zgodnie z prawem, co wyklucza zastosowanie wobec niej trybu przewidzianego w art. 135 p.p.s.a. Ponadto sprawy o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego i o wpis na listę radców prawnych nie są przedmiotowo tożsame, co stanowi kolejną przeszkodę do zastosowania w niniejszej sprawie, wobec wspomnianej uchwały Komisji Egzaminacyjnej trybu z art. 135 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych nie zasługuje na uwzględnienie.

Kwestią wstępną, decydującą o dopuszczalności środka zaskarżenia, było przesądzenie charakteru tego środka, czy Prezydium KRRP przysługiwała od decyzji Ministra uchylającej uchwałę odmawiającą wpisu na listę radców prawnych skarga (według rozdziału 2 Działu III p.p.s.a.), czy też sprzeciw (w myśl rozdziału 3a Działu III p.p.s.a.). Sąd podziela stanowisko Prezydium KRRP oraz Ministra Sprawiedliwości, że od tego rodzaju decyzji stronie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z brzmieniem art. 31 ust. 2b u.r.p. (por. postanowienie NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt II GZ 895/17, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, Minister w jej podstawie prawnej powołał art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p.

Ani organy wpisowe, ani Minister nie zgłaszali wątpliwości co do spełniania przez T. S. przesłanek wymaganych od kandydata na radcę prawnego, określonych w art. 24 ust. 1 pkt 1 – 5 u.r.p.

Kwestią sporną pozostawało, czy można było uczestnika wpisać na listę radców prawnych, skoro zdał egzamin radcowski bez odbycia aplikacji radcowskiej. Podstawą zaś dopuszczenia go do tegoż egzaminu było dopiero kumulatywne spełnienie przesłanek wymienionych w art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. i czy organy wpisowe mogły ponownie badać spełnianie przez ubiegającego się wpis wszystkich przesłanek decydujących o jego wpisie na listę radców prawnych, mimo zdanego egzaminu radcowskiego.

Przepis art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p. wśród kryteriów wpisu na listę radców prawnych wymienia wymóg odbycia w Rzeczypospolitej Polskiej aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego, z zastrzeżeniem art. 25 ust. 1 i 2. Powołany art. 25 ust. 2 u.r.p. stanowi, że do egzaminu radcowskiego składanego przed komisją, o której mowa w art. 361, bez odbycia aplikacji radcowskiej mogą przystąpić m.in.: osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 4 lat w okresie nie dłuższym niż 6 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu wykonywały na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez radcę prawnego lub adwokata w kancelarii radcy prawnego, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, o których mowa w art. 8 ust. 1, lub kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, o których mowa w art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (pkt 3), jak i osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 4 lat w okresie nie dłuższym niż 6 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów (pkt 4).

Zatem z brzmienia art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p. i art. 25 ust. 2 u.r.p. wynika, że dopuszczalny jest wpis na listę radców prawnych osób, które złożyły egzamin radcowski bez odbycia aplikacji radcowskiej. Należy podkreślić, zgadzając się z organami wpisowymi, że osoby przystępujące do egzaminu radcowskiego bez wcześniejszego odbycia aplikacji radcowskiej muszą spełniać co najmniej jeden z warunków określonych w art. 25 ust. 2 pkt 1- 8 u.r.p. Przesłanki wymienione w ostatnim powołanym przepisie mają charakter wyjątków od zasady wyrażonej w

art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p. i nie powinny podlegać rozszerzającej wykładni. Wyjątkiem od tego wyjątku są uregulowania pkt 3 i 4 ust. 2 art. 25 u.r.p. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10, opubl. OTK-A z 2012 r., z. 3, poz. 25, pkt 8). W zacytowanym orzeczeniu Trybunał obydwiema przesłankami zajął się łącznie. Zauważył, że według art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. do egzaminu radcowskiego można dopuszczać osoby, które skończyły studia prawnicze i odpowiednio długo pracowały u podmiotów prywatnych lub w urzędach organów władzy publicznej, wykonując tego samego rodzaju czynności - czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej (pkt 8.2.1. ww wyroku). Przy czym chodzi o faktyczne wykonywanie tych czynności (pkt 8.2.3. wyroku).

W wypadku osób wskazanych w art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. nie można mówić o naruszeniu zasady równości, gdyż osoby w ramach tego przepisu są traktowane równo i muszą spełniać te same przesłanki, by móc skorzystać z uprawnień wynikających z tej regulacji. Nie dochodzi do zróżnicowania ich sytuacji prawnej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że nie można porównywać podmiotów opisanych w art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. z innymi podmiotami wskazanymi w art. 25 tej ustawy. Nie posiadają one cechy wspólnej, która umożliwiłaby odniesienie sytuacji tych podmiotów do zasady równości. Podmioty te są zobowiązane do złożenia egzaminu radcowskiego, gdyż wcześniej nie przeszły szkolenia, zapewniającego im zdobycie odpowiedniej wiedzy teoretycznej (np. nie ukończyły odpowiedniej aplikacji ani nie składały egzaminu doktorskiego). Wobec tego brak jest cechy relewantnej, która umożliwiłaby porównanie tych podmiotów z podmiotami wskazanymi w art. 25 ust. 1 u.r.p. (pkt 8.3.2. wyroku TK).

Trybunał także wyjaśnił, że ustawodawca zakłada, że wpisana na listę radców prawnych może być tylko osoba, która zdobyła wystarczające praktyczne doświadczenie zawodowe i odpowiednią praktykę. Czas wykonywania czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej jest okresem, w którym osoba uprawniona zdobywa wymagane doświadczenie prawnicze. Czynności te muszą być wykonywane w pełnym zakresie w wymaganym okresie pracy.

Inne umiejętności takiej osoby są weryfikowane za pomocą egzaminu radcowskiego, na który wpływ ma samorząd zawodowy. Negatywny wynik egzaminu jest przeszkodą do wpisu na listę radców prawnych. Przyjęta formuła umożliwia więc należyte sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu, gdyż eliminuje osoby, które nie zdadzą egzaminu, mimo że wykonywały czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej (pkt 8.3.1. wyroku TK).

Dlatego osoba zamierzająca skorzystać z uprawnień wynikających z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. musi przedstawić dokumenty, które pozwolą stwierdzić, że warunek ustawowy wykonywania czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez wymagany okres został spełniony. Decyduje to o dopuszczeniu jej do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji. Ponadto umożliwia weryfikację przez samorząd radców prawnych czy wskazany przez stronę we wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego czas i zakres wykonywanych czynności odpowiada wymogom ustawowym, por. art. 24 ust. 2c u.r.p. (Rada okręgowej izby radców prawnych może odmówić wpisu na listę radców prawnych tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy ust. 1. Radzie okręgowej izby radców prawnych przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych ubiegającego się o wpis.).

Równocześnie praktyka poprzedzająca wpis na listę radców prawnych nie może być odległa, co pozwala stwierdzić, że osoba kandydująca ma aktualną wiedzę prawną. Daje to rękojmię należytego wykonywania zawodu (pkt 8.3. wyroku TK). Argumentację powyższą potwierdza art. 241 u.r.p., w myśl którego uzyskanie pozytywnego wyniku z egzaminu radcowskiego uprawnia do złożenia wniosku o wpis na listę radców prawnych w terminie 10 lat od dnia doręczenia uchwały o wyniku egzaminu radcowskiego.

Należy także podkreślić, że kwestia spełniania przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p. jest już badana na etapie przyjmowania zgłoszeń o przystąpieniu do egzaminu radcowskiego. Zgodnie z treścią art. 361 ust. 1 u.r.p. do egzaminu radcowskiego może przystąpić osoba, która odbyła aplikację radcowską i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu oraz osoba, o której mowa w art. 25 ust. 2. Ponadto w myśl art. 362 ust. 5 pkt 2 u.r.p. osoby uprawnione do przystąpienia do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji składają wniosek do komisji egzaminacyjnej najpóźniej w terminie 45 dni przed dniem rozpoczęcia egzaminu radcowskiego czyli w czasie dwukrotnie szybszym aniżeli osoby, które odbyły aplikacje radcowską (21 dni). Do wniosku zobowiązane są dołączyć dokumenty, wymienione w art. 362 u.r.p. i uszczegółowione w rozdziale 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie przeprowadzania egzaminu radcowskiego (Dz. U. z 2016 r., poz. 116). Jeżeli wnioskodawca nie spełnia przesłanek uprawniających do przystąpienia do egzaminu radcowskiego, przewodniczący komisji egzaminacyjnej powinien wydać decyzję odmawiającą dopuszczenia do udziału w egzaminie radcowskim (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2012015 r., sygn. akt II GSK 1072/14, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego też osoba, która zdała egzamin radcowski po przystąpieniu do niego bez odbycia aplikacji radcowskiej, może na podstawie art. 8 k.p.a. oczekiwać od organu wpisowego, że okoliczności, które uprawniły ja do przystąpienia do egzaminu zawodowego, zostaną podobnie ocenione przez komisję egzaminacyjną. Organ wpisowy powinien szczegółowo wyjaśnić odmienne stanowisko, zwłaszcza że w skład komisji egzaminacyjnych wchodzą m.in. 4 osoby wskazane przez Krajową Radę Radców Prawnych spośród radców prawnych.

Mając powyższe na uwadze, co do wykładni art. 26 ust. 1 pkt 6 u.r.p. w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 u.r.p. Sąd podzielił stanowisko Ministra, a tym samym za nieprawidłowe uznał argumenty Prezydium KRRP.

W niniejszej sprawie nie budziły wątpliwości ustalenia faktyczne, a tylko wykładnia wspomnianych uregulowań i ich zastosowanie do poczynionych ustaleń.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu określonym przez art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) (sąd uchyla zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Minister, mając na uwadze, ze doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego przez organy obu instancji oraz okoliczność, że uchwałę w sprawie wpisu na listę radców prawnych podejmuje rada okręgowej izby radców prawnych (art. 31 ust. 1 u.r.p.) i ona też prowadzi listy radców prawnych i aplikantów radcowskich (art. 52 ust. 4 u.r.p.), to w tej sytuacji pożądanym byłoby uchylenie także uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Jednakże Prezydium KRRP z mocy art. 31 ust. 2 u.r.p. działa jako organ odwoławczy od uchwał rady okręgowej izby radców prawnych w sprawie wpisu na listę radców prawnych. Zatem ma możliwość wydawania wszystkich rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 1 oraz 2 k.p.a.

Z powyższych względów skargę Prezydium KRRP jako nieuzasadnioną należało oddalić.