Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 146/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] (zwana dalej również skarżącą lub Spółką) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 stycznia 2019 r., nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 26 czerwca 2018 r., nr [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 14 listopada 2016 r., nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy, oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

Na wniosek Spółki, Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 14 listopada 2016 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, drogami dojazdowymi i parkingami na terenie działek nr a, b, c, d k. m. [...], obręb [...], ul. [...] w [...]. Decyzja ta - wobec jej niezaskarżenia - stała się ostateczna.

Pismem z dnia 16 października 2017 r. E. S. i K. G. (zwane dalej również wnioskodawczyniami) wystąpiły do Prezydenta Miasta Opola o wznowienie postępowania w sprawie wydania ww. decyzji. Jako podstawę żądania wskazały przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, argumentując, że są właścicielkami działki, znajdującej się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji i sąsiadującej z terenem inwestycji. Podniosły też, że bez własnej winy nie brały udziału w przedmiotowym postępowaniu, a o wydaniu decyzji dowiedziały się 10 października 2017 r.

Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2018 r., nr [...], (wcześniejsze postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 6 listopada 2017 r. o odmowie wznowienia postępowania zostało uchylone przez Kolegium) Prezydent Miasta Opola wznowił - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.]), zwanej dalej w skrócie K.p.a. - postępowanie w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie pismem z dnia 12 stycznia 2018 r. wezwał pełnomocnika E. S. i K. G. o uzupełnienie złożonego wniosku poprzez nadesłanie dowodów potwierdzających datę uzyskania wiedzy o decyzji z dnia 14 listopada 2016 r.

W piśmie z dnia 23 stycznia 2018 r. wnioskodawczynie oświadczyły, że o decyzji z dnia 14 listopada 2016 r. dowiedziały się w dniu 10 października 2017 r., kiedy otrzymały zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nr [...] z dnia 6 października 2017 r. o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Podkreśliły, że ich sąsiedzi, którzy również wnieśli wnioski o wznowienie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, dowiedzieli się o niej dopiero w momencie otrzymania zawiadomień o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę i wcześniej, tak samo jak one, nie posiadali wiedzy o istnieniu decyzji określającej dla przedmiotowej inwestycji warunki zabudowy.

Decyzją z dnia 7 lutego 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola odmówił wnioskodawczyniom uchylenia decyzji własnej z dnia 14 listopada 2016 r., ze względu na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. Uznał bowiem, że fakt powzięcia przez wnioskodawczynie informacji o decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowego przedsięwzięcia w dniu 10 października 2017 r. na etapie toczącego się postępowania o pozwoleniu na budowę tej inwestycji nie ma znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy, ponieważ na etapie ustalania warunków zabudowy E. S. i K. G. nie były stroną postępowania.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wnioskodawczyń, Kolegium decyzją z dnia 27 kwietnia 2018 r. uchyliło powyższą decyzję Prezydenta Miasta Opola i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 26 czerwca 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola po raz drugi odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 14 listopada 2016 r. ze względu na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania i wskazał, że w dniu 19 czerwca 2018 r. wpłynął wniosek pełnomocnika Spółki w sprawie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z analizy przesłaniania i nasłonecznienia na okoliczność braku oddziaływania przez sporną inwestycję na nieruchomości sąsiednie, w tym m.in. E. S. i K. G. Organ stwierdził, że przedłożona analiza dotyczy wprawdzie projektowanych budynków i planu zagospodarowania terenu na etapie pozwolenia na budowę, jednak nie wynika z niej aby od strony zachodniej nastąpiły ograniczenia w zakresie nasłonecznienia i przesłaniania dla nieruchomości wnioskodawczyń. Tak więc może ona stanowić udokumentowanie, że nie nastąpi zacienianie nieruchomości. Dalej organ podniósł, że wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy był wolny od braków formalnych i spełniał wymogi art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaś w decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 3 sierpnia 2016 r. stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Poza tym odnośnie do hałasu stwierdzono, że dotrzymane zostaną obowiązujące normy jakości klimatu akustycznego na terenach chronionych akustycznie, a także przewidziano działania minimalizujące, a w ramach obowiązków powykonawczych inwestor będzie zobowiązany do przeprowadzenia jednorazowo badań poziomu hałasu. Organ podkreślił też, że w decyzji o warunkach zabudowy odwołano się do postanowień ww. decyzji z dnia 3 sierpnia 2016 r. Natomiast z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest zobowiązany do uwzględnienia ostatecznej decyzji środowiskowej dopóki funkcjonuje ona w obrocie prawnym i nie może dokonywać ustaleń podważających jej treść. W ocenie organu, skoro zatem w sprawie ustalono, że oddziaływanie hałasem ani inną emisją nie występuje, to taka okoliczność nie może być źródłem interesu prawnego wnioskodawczyń. Dalej, organ wyjaśnił, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie zarzuty wnioskodawczyń dotyczące oddziaływania ze strony inwestycji nie potwierdziły się, nie wykazały one normy prawnej będącej źródłem ich interesu prawnego, ani też nie ustalono okoliczności, które pozwalałyby organowi taka normę zidentyfikować. W przypadku wnioskodawczyń można więc mówić jedynie o interesie faktycznym, który nie daje podstaw do udziału w postępowaniu. W konsekwencji powyższego w świetle art. 28 K.p.a. wnioskodawczynie nie były stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zakończonego decyzją ostateczną z dnia 14 listopada 2016 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. S. i K. G. zarzuciły organowi naruszenie art. 7, art. 10 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., przepisów ustawy Prawo budowlane oraz art. 140 K.c. w zw. z 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie tych zarzutów odwołujące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 listopada 2016 r. W uzasadnieniu E. S. i K. G. nie zgodziły się ze stanowiskiem organu, który winien uznać ich za stronę postępowania. W tym zakresie dowodziły, że stanowiąca ich własność działka nr e znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji poprzez nadmierny hałas, nadmierne natężenie ruchu, utrudnianie nasłonecznienia, drgania, a przysługujący im interes prawny wynika wprost z przepisów Prawa budowlanego i prawa cywilnego o ochronie własności. Zdaniem odwołujących, zachodzą wątpliwości co do rzetelności przeprowadzonych przez organ ustaleń, bowiem raz stwierdza on, że ich nieruchomość będzie zacieniona, a raz określa brak zacienienia, powołując się na dwie różne analizy. Wątpliwości odwołujących się budzi także okoliczność, że organ przy decyzji o warunkach zabudowy odmawia im przymiotu strony, natomiast przy wydaniu decyzji środowiskowej, jak i w toku postępowania o pozwolenie na budowę II etapu inwestycji taki przymiot im przyznaje. Według E. S. i K. G. wątpliwy jest także brak przeprowadzenia na wstępnym etapie postępowania analizy warunków gruntowo-wodnych, wobec faktu planowania w ramach inwestycji budowy garażu podziemnego, co może stanowić potencjalną barierę dla przebiegu naturalnych cieków wodnych. Podkreśliły także, że pomiędzy ich nieruchomością a działkami, na których planowana jest inwestycja znajduje się wąski pas gruntu, który również należy do inwestora, a który został wydzielony przed wystąpieniem przez inwestora o ustalenie warunków zabudowy, co wskazywać może na celowe działanie, aby wykluczyć je jako stronę postępowania administracyjnego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu - działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - decyzją z dnia 28 stycznia 2019 r. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, a następnie wskazało, że podstawą materialnoprawną orzekania jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.), zwana dalej ustawą. Po przytoczeniu art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy Kolegium za bezsporną uznało okoliczność, że działki, na których zaplanowano realizację opisanego wyżej zmierzenia inwestycyjnego są usytuowane na terenie, dla którego nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym warunki zabudowy na tym terenie ustalono na rzecz Spółki w drodze decyzji administracyjnej z dnia 14 listopada 2016 r. Dalej, Kolegium przypomniało, że decyzja ta została zakwestionowana w trybie postępowania wznowieniowego przez E. S. i K. G., które jako podstawę swojego żądania wskazały art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i wywiodły, że przedmiotowa inwestycja oddziałuje niekorzystnie na ich nieruchomość, a zatem winni posiadać status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wskazując na treść art. 28 K.p.a. organ odwoławczy podniósł, że elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę jest pojęcie interesu prawnego, który musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Natomiast według stanowiska doktryny i judykatury stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są, poza inwestorem, właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, a także działek sąsiednich i innych znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Zdaniem Kolegium, okolicznością bezsporną pozostaje fakt, że stanowiąca własność wnioskodawczyń działka nr e, zabudowana budynkiem mieszkalnym, nie graniczy z terenem inwestycji, czyli z działkami nr a, b, c, d k. m. [...], a obszar oddziaływania tej inwestycji, według inwestorów, zamyka się w granicach działek inwestycyjnych. Kolegium wskazało również, że już w poprzednio wydanej decyzji Prezydent Miasta Opola przedwcześnie uznał, iż wnioskodawczyniom nie przysługuje przymiot stron. Dodatkowo SKO stwierdziło, kontrolując zaskarżoną decyzję Prezydenta, że organ ten nie ocenił przedstawionej przez Spółkę analizy, przytaczając jedynie zawarte w niej sformułowania, co stanowi naruszenie art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Dalej Kolegium wskazało, jakie ustalenia przyjął Prezydent w kwestii poziomu hałasu oraz ochrony interesów osób trzecich na podstawie decyzji z dnia 3 sierpnia 2016 r. i z dnia 14 listopada 2016 r. Następnie co do stwierdzeń w ww. zakresie Kolegium zarzuciło organowi pierwszej instancji brak konsekwencji, ponieważ Prezydent w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy całkowicie zignorował fakt, że E. S. i K. G. były stroną postępowania środowiskowego, a następnie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. W całym więc procesie inwestycyjnym, według organu pierwszej instancji, jedynie w jego części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wnioskodawczyniom nie przysługiwał status strony postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, po analizie akt postępowania środowiskowego, należy stwierdzić, że planowane zamierzenie inwestycyjne mieści się w regulacji § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 71, z późn. zm.), a nie jak przyjął Prezydent w treści § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b tego rozporządzenia. Dalej Kolegium, odwołując się do orzecznictwa i poglądów piśmiennictwa, wyjaśniło jak należy rozumieć przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i stwierdziło, że uchybienie w tym zakresie nie może zostać konwalidowane przez uzupełniające postępowanie dowodowe dokonane w postępowaniu odwoławczym. Poza tym wznowienie postępowania miało miejsce w związku z przesłanką określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., stąd organ nie mógł powoływać się na inne podstawy wznowienia, wskazane w art. 145 § 1 K.p.a. Reasumując Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w tym art. 61 ust. 1 ustawy oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Konieczne zatem stało się wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w trybie kasacyjnym. W końcowej części uzasadnienia Kolegium wskazało na konieczność uwzględnienia przez organ pierwszej instancji wszystkich stwierdzonych uwag.

Powyższa decyzja została doręczona m.in. Spółce w dniu 8 marca 2019 r., z pouczeniem o prawie wniesienia w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

Pismem z dnia 26 marca 2019 r. (data złożenia pisma osobiście w siedzibie Kolegium), zatytułowanym "skarga", A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...], reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa:

- art. 138 § 1 i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nadużyciu przez organ odwoławczy możliwości wydania decyzji kasacyjnej, podczas gdy stan sprawy pozwalał na jej merytoryczną ocenę i zastosowanie art. 138 § 1 K.p.a.; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na tym:

• że organ drugiej instancji zarzucił, że ocena dowodu w postaci analizy zacienienia i przysłaniania, w żaden sposób nie została dokonana, podczas gdy organ pierwszej instancji podał, jaki jest charakter tego dowodu oraz jaki ma on wpływ na podjętą ocenę prawną - a to, że brak ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości wnioskodawców, spowodowanych zacienieniem, nie może być źródłem ich interesu prawnego w sprawie;

• organ drugiej instancji pomiął, że materiał dowodowy sprawy daje już jej pełny obraz, iż został on uzupełniony zgodnie z wcześniejszymi wskazówkami SKO i że pozwala na orzeczenie co do meritum. Przedmiotem oceny organu odwoławczego winno być to, jak ustalone przez organ pierwszej instancji okoliczności wpływają na stosowanie przepisu art. 28 K.p.a. Poza tym Kolegium nie podało, jakie ustalenia w jego ocenie są nadal brakujące i co uniemożliwia merytoryczną ocenę sprawy;

- art. 28 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że mimo iż materiał dowodowy nie wykazał, aby po stronie wnioskodawców istniała norma prawna mogąca być źródłem ich interesu prawnego w tej sprawie, to argumentacja powołana w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego zdaje się tak sugerować. Co więcej organ drugiej instancji niejako narzuca sposób, w jaki ma rozstrzygnąć sprawę Prezydent podczas jej ponownego rozpatrywania;

- art. 6 i art. 16 K.p.a. oraz art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez ich błędne zastosowanie polegające na tym, że organ odwoławczy przekroczył granice sprawy administracyjnej, która przed nim zawisła, zarzucając Prezydentowi, że skoro wnioskodawcy byli stronami innych postępowań administracyjnych w toku procesu inwestycyjnego, to - wydaje się (jak można mniemać z wypowiedzi SKO) - powinni być również stronami niniejszego postępowania. Do tego organ drugiej instancji w sprawie dotyczącej warunków zabudowy stosował oceny materialnoprawne z postępowania środowiskowego, dotyczące kwalifikacji prawnej występującego przedsięwzięcia, oraz oceniał krąg stron w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, podczas gdy wydana decyzja środowiskowa jest ostateczna i prawomocna oraz wiąże inne organy procedujące w sprawie. Status decyzji ostatecznej i prawomocnej dotyczy również pozwolenia na budowę, a dodatkowo podstawą ustalenia tam kręgu stron był inny przepis prawa (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego).

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając swoje stanowisko Spółka podniosła, że Prezydent Miasta Opola dokonał oceny dowodu w postaci analizy przesłaniania i nasłonecznienia, uznając, że ograniczenia w korzystaniu nieruchomości przez wnioskodawców, spowodowane zacienieniem nie występują, a zatem ta okoliczność nie może być źródłem ich interesu prawnego zgodnie z art. 28 K.p.a. Również w kwestii oddziaływania hałasem ze strony inwestycji organ pierwszej instancji zajął stanowisko, odwołując się do ustaleń decyzji środowiskowej, która była dla niego wiążąca. Za nieuprawnione skarżąca uznała również odnoszenie się przez Kolegium w sprawie dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy do ocen prawnych wyrażonych w decyzji środowiskowej, czy też w pozwoleniu na budowę. Zdaniem Spółki, takie działanie SKO świadczy o rażącym przekroczeniu przez organ granic rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Poza tym sugestie SKO, że przedmiotowe przedsięwzięcie winno być - w postępowaniu środowiskowym - kwalifikowane jako te przewidziane w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret 2, a nie w § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b ww. rozporządzenia są pobieżne. Niedopuszczalne bowiem jest dzielenie zamierzenia inwestycyjnego, w taki sposób aby uniknąć wymogów związanych z uzyskaniem decyzji środowiskowej. W niniejszej sprawie wymogi te zostały zachowane, a ustalenia organów ochrony środowiska wiążą kolejne podmioty procedujące w sprawie, co zostało zignorowane przez Kolegium. Końcowo Spółka podniosła, że Kolegium nie podało jakie ustalenia - w jego ocenie - są brakujące i co uniemożliwia merytoryczną ocenę sprawy w kontekście art. 28 K.p.a. Natomiast nie jest akceptowalna sytuacja, w której organ drugiej instancji stosuje strategię prowadzenia postępowania odwoławczego polegającą na mnożeniu wątpliwości zamiast ich wyjaśnianiu.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o oddalenie sprzeciwu i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że w decyzji tej zawarto nieprawidłowe pouczenie o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zamiast o możliwości wniesienia sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że od dnia 1 czerwca 2017 r. doszło do zmiany P.p.s.a. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Na podstawie tej ustawy do procedury sądowoadministracyjnej została wprowadzona nowa regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji, która zawarta została w Dziale III "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym", w Rozdziale 3a (art. 64a-64e) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją z dnia 28 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 26 czerwca 2018 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 14 listopada 2016 r., w sprawie warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Oznacza to, że zgodnie z przepisem art. 64a P.p.s.a. od powyższej decyzji nie przysługuje skarga, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Natomiast poddana sądowej kontroli decyzja Kolegium zawierała nieprawidłowe pouczenie o prawie wniesienia skargi w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie decyzji. Zgodnie z art. 53 § 1 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Z kolei sprzeciw, co wynika z art. 64c § 1 P.p.s.a., wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzję organu drugiej instancji pełnomocnik Spółki odebrał w dniu 8 marca 2019 r., a pismo Spółki stanowiące w istocie sprzeciw wniesione zostało 26 marca 2019 r. (k. 3 akt sądowych). Sprzeciw został zatem złożony z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy należy jednak stwierdzić, że niedotrzymanie przez Spółkę terminu do wniesienia sprzeciwu nie było przez nią zawinione. Wynikało bowiem z faktu błędnego pouczenia przez organ o możliwości wniesienia skargi. Stosownie natomiast do art. 112 K.p.a., błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 K.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu. Odmienna wykładnia prowadzi bowiem do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania, albowiem sąd administracyjny w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu z powodu błędnego pouczenia obowiązany jest przywrócić go stronie. Zauważyć również należy, że wprawdzie w art. 112 K.p.a. ustawodawca nie wskazał sprzeciwu, jednak zgodnie art. 64b § 1 P.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1206/17, z dnia 30 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1326/17 i przytoczone tam piśmiennictwo, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie sprzeciw został wniesiony skutecznie i podlega merytorycznemu rozpoznaniu, ponieważ skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędnego pouczenia jej przez organ o przysługującym środku zaskarżenia w postaci skargi.

Przechodząc już oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, wskazać trzeba, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Jednocześnie podkreśla się, że ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Omawiane orzeczenie może zatem zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego. Tym samym sprzeciw odróżnia się od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do której sąd, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 P.p.s.a., sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na zasadzie art. 151a § 1 P.p.s.a., uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., zaś w myśl art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

W tym miejscu podkreślić również należy, że uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji, w którym brak jest wnikliwego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada dwuinstancyjności wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji do tych kwestii, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji.

Oceniając zatem, czy w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., należy mieć na względzie, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy rozstrzygnął o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Opola, który odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 14 listopada 2016 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została w wyniku wznowienia postępowania na wniosek E. S. i K. G., którzy jako podstawę wznowienia wskazali art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podnosząc, że bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Bezsporne jest, że wnioskodawczynie nie brały udziału w postępowaniu głównym, a zatem z formalnego punktu widzenia są niewątpliwie podmiotem, który może domagać się wznowienia postępowania na podstawie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Natomiast kwestią wymagającą ustalenia było to, czy wnioskodawczyniom przysługuje interes prawny w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 K.p.a., a więc czy mogą być stroną tego postępowania.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że SKO w Opolu w uzasadnieniu swojej decyzji w głównej mierze streściło przebieg dotychczasowego postępowania, oraz przytoczyło treść przepisów, jak również liczne poglądy orzecznictwa. Z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy nie dokonał natomiast żadnych ustaleń w kwestii przymiotu E. S. i K. G. jak stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 14 listopada 2016 r. Kolegium poza ogólnymi wywodami dotyczącymi przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i stwierdzeniem, że uchybienie w tym zakresie nie może być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym nie wyraziło żadnego stanowiska, czy wnioskodawczynie powinni być stroną tego postępowania. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że ta zasadnicza okoliczność nie została przez Prezydenta Miasta Opola wyjaśniona. Zarzucił też organowi pierwszej instancji brak konsekwencji, ponieważ Prezydent w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy całkowicie zignorował fakt, że E. S. i K. G. były stroną postępowania środowiskowego, a następnie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Dodatkowo SKO stwierdziło, kontrolując zaskarżoną decyzję Prezydenta, że organ ten nie ocenił przedstawionej przez Spółkę analizy przesłaniania i nasłonecznienia na okoliczność braku oddziaływania przez sporną inwestycję na nieruchomości sąsiednie, przytaczając jedynie zawarte w niej sformułowania, co stanowi naruszenie art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W konsekwencji, uzasadniając konieczność zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w tym art. 61 ust. 1 ustawy oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz wskazał na konieczność uwzględnienia przez organ pierwszej instancji wszystkich stwierdzonych uwag.

W związku z wysokim stopniem ogólności argumentacji zaprezentowanej przez Kolegium oraz brakiem jakiegokolwiek podsumowania poszczególnych wywodów organu, w ocenie Sądu nie można przyjąć, że organ odwoławczy dokonał samodzielnej analizy w kwestii o kluczowym znaczeniu dla oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, a mianowicie, czy wnioskodawczyniom przysługiwał status strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W tych okolicznościach Sąd stoi na stanowisku, że uchylając decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy uchybił wymogom stawianym art. 138 § 2 K.p.a., bowiem nie wykazał, aby po pierwsze doszło do naruszenia przez Prezydenta Miasta Opola przepisów postępowania, a po wtóre aby materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania był niekompletny w takim stopniu, że uniemożliwiało to jego uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego i wydanie rozstrzygnięcia. Tym samym Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. W ocenie Sądu, wbrew również twierdzeniom organu odwoławczego, Prezydent Miasta Opola dokonał oceny przedłożonej przez inwestora analizy i stwierdził, że z dokumentu tego wynika, iż nie nastąpi zacienienie nieruchomości wnioskodawczyń. Organ uznał również odnośnie do poziomu hałasu, że dotrzymane zostaną obowiązujące normy jakości klimatu akustycznego, co potwierdza wiążąca go decyzja środowiskowa z dnia 3 sierpnia 2016 r. Na podstawie tych ustaleń Prezydent wyraził jednoznaczne stanowisko, że zarzuty wnioskodawczyń dotyczące oddziaływania ze strony inwestycji nie potwierdziły się, a zatem nie wykazały one normy prawnej będącej źródłem ich interesu prawnego, ani też nie ustalono okoliczności, które pozwalałyby organowi taka normę zidentyfikować. Organ uznał też, że w przypadku wnioskodawczyń można mówić jedynie o interesie faktycznym, który nie daje podstaw do udziału w postępowaniu. W konsekwencji powyższego w świetle art. 28 K.p.a. Prezydent przyjął, że E. S. i K. G. nie były stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zakończonego decyzją ostateczną z dnia 14 listopada 2016 r.

W przekonaniu Sądu, prawidłowość stanowiska Prezydenta Miasta Opola powinna natomiast stać się przedmiotem weryfikacji ze strony organu odwoławczego. Nie można bowiem zapominać, że organ drugiej instancji jest organem merytorycznym, a nie wyłącznie kontrolnym. W ocenie Sądu, zastrzeżenia Kolegium, że stanowisko Prezydenta w kwestii braku po stronie wnioskodawczyń przymiotu strony jest przedwczesne należy uznać za nieuprawnione. Organ ten na podstawie poczynionych ustaleń zajął stanowisko w tej materii, wyraźnie przyjmując, że E. S. i K. G. nie są w świetle art. 28 K.p.a. stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Tymczasem organ odwoławczy w ogóle nie przedstawił własnego stanowiska w tym zakresie, ani też nie wyjaśnił, czy uznaje stanowisko Prezydenta za prawidłowe, czy też nie i z jakich powodów.

W ocenie Sądu, stwierdzić również przyjdzie, że organ odwoławczy, wskazując na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, po pierwsze nie podał konkretnie jakim przepisom uchybił Prezydent oraz nie wykazał konieczności przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Przede wszystkim jednak Kolegium nie wykazało, że naruszenie powyższych przepisów skutkowało niewyjaśnieniem istoty sprawy w takim zakresie, który istotnie wpłynął na treści decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie wyjaśnił też, dlaczego nie mógł skorzystać z uprawnień, o jakich mowa w cyt. wyżej art. 136 K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy poza ogólnymi wywodami i przytoczeniem poglądów orzecznictwa w kwestii pojęcia strony, nie wyraził własnego stanowiska w tej materii w odniesieniu do okoliczności rozpoznawanej sprawy. O tym, że decyzja organu odwoławczego w tej zasadniczej kwestii jest niezrozumiała świadczy również to, że sama skarżąca podnosi, że Kolegium przyjęło - jak się wydaje - że wnioskodawczynie są stroną przedmiotowego postępowania. Organ nie podał też żadnych argumentów co do tego, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego było niewystarczające dla wydania orzeczenia merytorycznego. Tymczasem na organie odwoławczym - o czym była już mowa wyżej - spoczywa obowiązek dokonania nie tylko kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale - co do zasady - organ ten powinien rozpatrzeć całość sprawy i orzec o jej istocie. Również na organie drugiej instancji ciąży powinność w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, z uwzględnieniem regulacji art. 136 K.p.a. i zgodnie z innymi regułami określonymi w K.p.a. Według art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., organy obu instancji zobowiązane są stać na straży praworządności, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją powyższego jest obowiązek wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów uznanych za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności, a także wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Jeśli zatem Kolegium uważa (choć nie dało temu wyrazu w uzasadnieniu swojej decyzji), że Prezydent nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy, to - w świetle ww. obowiązków - powinno było te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie podzielił również zarzutu Kolegium o naruszeniu przez organ pierwszej instancji zasady swobodnej oceny dowodów (80 K.p.a.) i art. 107 § 3 K.p.a. Prezydent, odwołując się bowiem do dowodu w postaci analizy przesłaniania i nasłonecznienia, przedstawił w sposób jednoznaczny swoje stanowisko w sprawie i uznał, że dokument ten nie potwierdza zarzutów wnioskodawczyń, a tym samym okoliczność zacieniania nieruchomości nie może być źródłem interesu prawnego E. S. i K. G. Inną rzeczą natomiast jest to, czy pogląd Prezydenta jest trafny w świetle art. 28 K.p.a. i czy wynika z właściwie ocenionego materiału dowodowego. Czym innym jest bowiem odmienna ocena materiału dowodowego dokonana na potrzeby określonego rozstrzygnięcia, a czym innym istotne braki w materiale dowodowym, uzasadniające podjęcie decyzji kasacyjnej. W tym miejscu powtórzyć przyjdzie, że Kolegium rozpoznając merytorycznie sprawę, winno było ponownie przeanalizować wszystkie dowody i na tej podstawie przedstawić swoje stanowisko w kwestii, czy wnioskodawczynie powinni być stroną w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Natomiast po ewentualnym uzupełnieniu dowodów, Kolegium zobowiązane było stwierdzić, czy zaktualizowała się przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Podkreślenia również wymaga, wobec zarzutu Kolegium o naruszeniu przez Prezydenta art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że dyskwalifikacja przez organ drugiej instancji wykładni prawa materialnego dokonanej przez organ pierwszej instancji nie może odbywać się za pośrednictwem wydawania rozstrzygnięć kasatoryjnych, o których mowa w 138 § 2 K.p.a., albowiem skutkuje to nieznajdującym podstaw normatywnych uchyleniem się przez organ wyższego stopnia od orzekania merytorycznego w sprawie, które w administracyjnym toku instancji jest ustawową zasadą. Organ odwoławczy, stwierdzając wadliwość wykładni lub subsumpcji stanu faktycznego pod powołane przepisy i nie stwierdzając realizacji obydwu przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a., powinien orzec we własnym zakresie co do istoty sprawy, formułując odpowiednie rozstrzygnięcie merytoryczne. Nie czyniąc tego i wydając rozstrzygnięcie kasatoryjne, organ odwoławczy w sposób niedopuszczalny uchyla się od obowiązku merytorycznego orzekania, naruszając przepis art. 138 § 2 K.p.a. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 499/17). Poza tym dostrzec przyjdzie, że organ odwoławczy w razie realizacji przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. jest zobowiązany, z zastrzeżeniem art. 136 § 2 lub § 3 K.p.a., w sytuacji stwierdzenia błędnej wykładni przepisów prawa przez organ pierwszej instancji, określić w uzasadnieniu swojej decyzji także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a K.p.a.).

Z powiedzianego dotąd wynika, że Kolegium nie wykazało w żaden sposób, iż wystąpiły przyczyny odstąpienia od merytorycznego orzekania, które uzasadniałyby wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym Sąd podzielił stanowisko skarżącej o naruszeniu tego przepisu przez jego niewłaściwe zastosowanie. Natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym nie podano żadnych ustaleń w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia oraz niedostatecznie wyjaśniono jego podstawy prawne, a więc uzasadnienie, które nie tłumaczy wydanej decyzji, z całą pewnością stanowi o niespełnieniu wymogów z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu, tak wadliwie sporządzone uzasadnienie kontrolowanej decyzji nie świadczy o merytorycznym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i czyni zasadnym zarzut naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, zobowiązującej do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach, wskazanych w uzasadnieniu decyzji. W tym wypadku usprawiedliwione jest również postawienie Kolegium zarzutu naruszenia szeregu zasad ogólnych procedury administracyjnej, w tym określonej w art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. Pamiętać trzeba, że uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne, jak jej rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, gdyż powinno odzwierciedlać stanowisko organu i tłumaczyć przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Natomiast motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było poznanie przez stronę i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a w dalszej kolejności - by umożliwić pełną i rzetelną kontrolę takiej decyzji przez sąd (por. wyroki NSA: z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, oraz z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1241/13, a także wyrok WSA w Opolu z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Op 369/10). Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie decyzji Kolegium jest niezrozumiałe i w żaden sposób nie tłumaczy motywów wydanego rozstrzygnięcia, a miejscami jest wręcz mylące.

Zdaniem Sądu, ujawnienie opisanych powyżej naruszeń, skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego i prawidłowości stanowiska Prezydenta w zakresie oceny przedłożonej przez Spółkę analizy, stosownie do przywołanego już wcześniej art. 64e P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą wpis od sprzeciwu w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika Spółki w kwocie 480 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, z uwzględnieniem zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego na podstawie art. 136 K.p.a., a następnie - w zależności od dokonanej oceny - do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia, o jakich mowa w art. 138 § 1 K.p.a. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien przy tym uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.