Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5757/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6259 Inne o symbolu podstawowym 625
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 65 § 1, art. 218 § 2,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2016 r. sygn. akt VI SAB/Wa 23/16 w sprawie ze skargi I. L. na bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozstrzygnięcia o niezaleganiu z opłatą abonamentową 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od I. L. na rzecz Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 października 2016 r., sygn. akt VI SAB/Wa 23/16, po rozpoznaniu skargi I. L na bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w rozpoznaniu wniosku w przedmiocie niezalegania z opłatą, zobowiązał Krajową Radę Radiofonii i Telewizji do rozpoznania wniosku skarżącej z [...] listopada 2014 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Sąd podał, że I. L. [...] listopada 2014 r. zwróciła się do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z wnioskiem o wydanie "rozstrzygnięcia w przedmiocie niezalegania z opłatą abonamentową za okres 01/2009 – 04/2014". Skarżąca powołała się na następujące pisma skierowane do Poczty Polskiej S.A.: z [...] maja 2014 r., w którym wystąpiła o "przesłanie dokumentacji uzasadniającej naliczenie należności" oraz z [...] listopada 2014 r., w którym wniosła "o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (...) ze względu na brak istnienia obowiązku zapłaty przedmiotowej należności".

Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji pismem z [...] listopada 2014 r., działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwała skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez sprecyzowanie żądań w nim zawartych i wskazanie, czy jest to podanie o umorzenie zaległości w opłacie abonamentowej rtv, rozłożenie ich na raty, czy też rozłożenie na raty i umorzenie odsetek. Organ wyjaśnił, że doprecyzowanie pisma jest konieczne dla prawidłowego zakwalifikowania wniosku, zgodnie z wolą strony i rozpatrzenia go we właściwy sposób, zaś nieusunięcie braku wniosku w zakreślonym terminie powoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).

Skarżąca w piśmie z [...] grudnia 2014 r. oświadczyła, że sprecyzowała już swoje żądanie we wniosku z [...] listopada 2014 r. w następujący sposób: "Wnoszę o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie niezalegania z opłatą abonamentową za okres 01/2009 – 04/2014".

Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji pismem z [...] stycznia 2015 r., działając na podstawie art. 50 § 1 w związku z art. 75 § 1 k.p.a., "w sprawie o umorzenie zaległości w opacie abonamentowej TV", wezwała skarżącą o uzupełnienie wniosku o dowody potwierdzające, że w jej przypadku występują szczególne względy społeczne lub przypadki losowe, jednocześnie informując o przykładowych dowodach w tym względzie. Organ przytoczył również treść art. 10 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1204 ze zm., dalej: ustawa o opłatach abonamentowych), informując, że złożenie wniosku o umorzenie zaległości w opłacie abonamentowej rtv nie powoduje zawieszenia postępowania egzekucyjnego i organ nie informuje wierzyciela - Poczty Polskiej S.A. - o toczącym się postępowaniu. Ponadto poinformowała skarżącą, że wierzyciel jest podmiotem właściwym do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego w sprawie zaległości w opłacie abonamentowej rtv. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji pouczyła skarżącą, że nieuzupełnienie wniosku o dowody potwierdzające spełnienie przesłanek wymienionych w art. 10 ustawy o opłatach abonamentowych, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, będzie skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o zebrany dotychczas w sprawie materiał dowodowy.

I. L. w piśmie z [...] lutego 2015 r. ponownie oświadczyła, że wnosi o "wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie "niezalegania z opłatą abonamentową za okres 01/2009 – 04/2014", tym samym nie składa wniosku o umorzenie względnie rozłożenie na raty jakiejkolwiek należności z tytułu abonamentu rtv.

Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji zawiadomieniem z [...] listopada 2015 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazała do Poczty Polskiej S.A., zgodnie z właściwością, wniosek strony "w sprawie zasadności wystawionego upomnienia". Powołując się na ustawę o opłatach abonamentowych oraz ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ podniósł, że nie jest organem odwoławczym od wystawionych przez wierzyciela tytułów wykonawczych i upomnień. W związku z tym, że podmiotem uprawnionym do rozpatrzenia wniosku skarżącej jest Poczta Polska S.A. przekazuje wniosek według właściwości rzeczowej.

Skarżąca pismem z [...] stycznia 2016 r., na podstawie art. 37 ust. 1 k.p.a., wezwała Krajową Radę Radiofonii i Telewizji do usunięcia naruszenia prawa "poprzez nieterminowe załatwienie wniosku z [....] listopada 2014 r. w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia o niezaleganiu z opłatą abonamentową", gdyż pomimo upływu terminu do rozpatrzenia podania, o którym mowa w art. 35 k.p.a. "do dnia dzisiejszego nie została wydana decyzja w sprawie".

Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji pismem z [...] lutego 2016 r. poinformowała stronę, że jej wniosek, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., został przekazany zawiadomieniem z [...] listopada 2015 r. Poczcie Polskiej S.A., jako organowi właściwemu w sprawie.

I.L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji polegającą na nierozpoznaniu wniosku z [...] listopada 2014 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem, uwzględnił skargę na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 1a w związku z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności rozważył kwestię dopuszczalności skargi na bezczynność, w szczególności czy postępowanie administracyjne, w ramach którego została ona złożona, jest objęte dyspozycją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. WSA powołując się na określony przez skarżącą w pismach z [...] listopada 2014 r. i z [...] grudnia 2014 r. przedmiot postępowania ("wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie "niezalegania z opłatą abonamentową za okres 01/2009 – 04/2014") uznał, że jej żądanie należy traktować jako wniosek o wydanie przez organ, w trybie art. 217 k.p.a., zaświadczenia o niezaleganiu z opłatą abonamentową za okres 1/2009 – 4/2014. Następnie charakteryzując procedurę wydawania zaświadczeń zaznaczył, że złożenie wniosku o wydanie zaświadczenia uruchamia stosowne postępowanie, które może zakończyć się podjęciem przez organ administracji czynności materialno-technicznej (wydaniem zaświadczenia), odmową wydania zaświadczenia w ogóle, bądź odmową wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Na postanowienie ostateczne o odmowie wydania zaświadczenia, bądź wydania zaświadczenia o żądanej treści służy skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). W konsekwencji w przypadku bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu w sprawie wydania zaświadczenia osoba zainteresowana, po wyczerpaniu trybu określonego w art. 37 § 1 k.p.a., może wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji uwzględniając powyższe stanowisko oraz to, że skarżąca pismem z [....] stycznia 2016 r. wezwała Krajową Radę Radiofonii i Telewizji do usunięcia naruszenia prawa, uznał skargę na bezczynność za dopuszczalną. Następnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadzi postępowanie, jednakże mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. WSA podniósł, że art. 217 § 3 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Termin ten jest terminem instrukcyjnym, jego przekroczenie nie pozbawia więc organu kompetencji do wydania zaświadczenia. W terminie określonym w art. 217 § 3 k.p.a. organ w istocie rozpatruje wniosek i w zależności od przesłanek wydaje zaświadczenie, bądź odmawia jego wydania. Uchybienie temu terminowi daje podstawę do stosowania środków zwalczania bezczynności organu administracji.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji nie wydała skarżącej wnioskowanego zaświadczenia, ani postanowienia o odmowie jego wydania, tym zaistniały podstawy do przyjęcia, że organ nie załatwił w żaden sposób wniosku skarżącej z [...] listopada 2014 r. W związku z powyższym Sąd uznał, że skarga I. L. jest zasadna, bowiem miała miejsce bezczynność organu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, dla oceny zaistnienia bezczynności po stronie organu nie ma znaczenia zawiadomienie z [...] listopada 2015 r., którym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazano do Poczty Polskiej S.A., zgodnie z właściwością, wniosek I. L.. Powołany przepis znajduje bowiem zastosowanie jedynie do postępowań, których efektem jest wydanie decyzji administracyjnej, a więc dotyczących spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Do takiego wniosku prowadzi analiza systemowa art. 65 § 1 k.p.a. Przedmiotem przekazania nie jest każde podanie, a tylko takie podanie, które inicjuje postępowanie w "sprawie" administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a więc kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej. Sprawa wydania zaświadczenia do takich nie należy, gdyż postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym, w szczególności nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny i nie kończy się decyzją administracyjną, tylko wydaniem zaświadczenia, które jest czynnością materialno-techniczną, bądź odmową jego wydania, co następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Niewłaściwość organu jest natomiast samodzielną przesłanką odmowy wydania zaświadczenia, a nie przekazania podania o jego wydanie organowi właściwemu. Jeżeli w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ uzna, że jest niewłaściwy, winien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca sprecyzowała swoje żądanie w piśmie z [...] grudnia 2014 r., które wpłynęło do organu [...] grudnia 2014 r., i od tego dnia, zdaniem Sądu, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji pozostawała w stanie bezczynności.

WSA podkreślił, że każda bezczynność organu stanowi naruszenie prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdym przypadku bezczynności ma miejsce rażące naruszenie prawa. Gdyby tak uznać, wówczas art. 149 § 1a p.p.s.a. byłby zbędny, a ocena przez sąd charakteru naruszenia prawa niepotrzebna. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności. Stan bezczynności jest faktem i dla jego stwierdzenia nie mają przyczyny jego zaistnienia. Wspomniane przyczyny mogą mieć znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji miała charakter rażący, bowiem organ przez [...] miesięcy (od [...] grudnia 2014 r. do dnia wyrokowania) nie rozpoznał wniosku skarżącej. Taki sposób procedowania organu stoi w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Fakt ten w sposób oczywisty rażąco naruszał prawo strony do załatwienia sprawy zgodnie z normami prawa (art. 7 k.p.a.). Sąd uznał również, że wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest w sprawie niecelowe. Skarżąca nie wnosiła o jej wymierzenie, a celem złożenia skargi, zgodnie z jej treścią, było uzyskanie rozstrzygnięcia w sprawie.

Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez oddalenie skargi na bezczynność organu, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie jako podstawę wyrokowania stanu faktycznego innego aniżeli wynikający z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, a mianowicie uznanie, że podanie skarżącej z [...] listopada 2014 r. stanowi wniosek o wydanie zaświadczenia, podczas gdy z treści rzeczonego pisma wynika wprost, że skarżąca domaga się wydania rozstrzygnięcia, a więc decyzji administracyjnej, stwierdzającej, że w okresie 01/2009-04/2014 zobowiązanie z tytułu abonamentu względem skarżącej nie powstało, co miałoby przesądzić o braku obowiązku zapłaty należności wynikającej z upomnienia wystawionego przez Pocztę Polską S.A. w toku postępowania egzekucyjnego;

2) art. 106 § 3 w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie - wbrew wyrażonej wprost w treści pisma woli strony wszczęcia postępowania zmierzającego do ustalenia, że zobowiązanie z tytułu opłaty abonamentowej za okres 01/2009-04/2014 względem skarżącej nie powstało - że pismo skarżącej z [...] listopada 2014 r. stanowi wniosek o wydanie zaświadczenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia: - art. 61 §1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że pismo skarżącej z [...] listopada 2014 r. nie stanowi żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego zmierzającego do ustalenia, że w okresie 01/2009-04/2014 względem skarżącej nie powstało zobowiązanie z tytułu opłaty abonamentowej i wydania rozstrzygnięcia o braku obowiązku zapłaty należności wynikającej z upomnienia wystawionego przez Pocztę Polską S.A. dotyczącego zaległości z tytułu abonamentu za okres 01/2009-04/2014; - art. 65 §1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zakwestionowanie prawidłowości jego zastosowania w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy skarżąca żądała podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie pozostającej poza kognicją Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, - art. 217 §1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że pismo skarżącej z [...] listopada 2014 r. stanowi wniosek o wydanie zaświadczenia w przedmiocie niezalegania z opłatą abonamentową, podczas gdy z treści tego pisma wynika wprost, że skarżąca domaga się wydania rozstrzygnięcia o braku obowiązku zapłaty należności wynikającej z upomnienia wystawionego przez Pocztę Polską S.A. dotyczącego zaległości z tytułu abonamentu za okres 01/2009-04/2014;

3) art. 141 §4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie wskazania przyczyn, dla których pismo skarżącej stanowi - w ocenie Sądu pierwszej instancji - wniosek o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 i nast. k.p.a., w sytuacji gdy skarżąca żądała przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w wyniku którego organ stwierdziłby, że zobowiązanie z tytułu abonamentu za okres 01/2009-04/2014 nie powstało;

4) art. 149 §1 pkt 1 i 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o wydanie rozstrzygnięcia o niezaleganiu z opłatą abonamentową w sytuacji, gdy pismem z [...] listopada 2015 r., działając na podstawie art. 65 §1 k.p.a., organ przekazał wniosek skarżącej zgodnie z właściwością, co wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność.

5) art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w sytuacji gdy skarga podlegała odrzuceniu, albowiem dotyczy ona czynności pozostających poza właściwością Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, a podanie skarżącej zostało przekazane zgodnie z właściwością Poczcie Polskiej S.A.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę na bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, przyjął, że podanie skarżącej z [...] listopada 2014 r., sprecyzowane w piśmie z [...] grudnia 2014 r., stanowiło wniosek o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 i nast. k.p.a. o niezaleganiu z opłatą abonamentową za okres styczeń 2009 r.- kwiecień 2014 r. W związku z tym WSA uznał, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 65 § 1 k.p.a., gdyż niewłaściwość organu stanowi przesłankę odmowy wydania zaświadczenia w drodze postanowienia. Wobec tego Sąd nie podzielił stanowiska Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, że nie pozostaje ona w bezczynności z uwagi na przekazanie podania skarżącej podmiotowi, któremu powierzono czynności z zakresu administracji publicznej w sprawach abonamentowych.

Istota problemu, który wystąpił w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy pismo skarżącej z [...] listopada 2014 r. stanowi żądanie wydania rozstrzygnięcia (decyzji), jak przyjęła to Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, czy też, jak uznał Sąd pierwszej instancji, jest ono wnioskiem o wydanie zaświadczenia.

Na wstępie należy zauważyć, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, ani charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa), a ponadto, że nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Potwierdza ono jedynie istnienie określonego stanu (faktycznego lub prawnego) w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia.

Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że żądanie skarżącej dotyczy wydania zaświadczenia o niezaleganiu z opłatą abonamentową za okres styczeń 2009 r.- kwiecień 2014 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie jest trafne przede wszystkim dlatego, że pozostaje w sprzeczności z treścią pism skarżącej kierowanych do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Skarżąca konsekwentnie domagała się w nich wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie niezalegania z opłatą abonamentową za okres styczeń 2009 r.- kwiecień 2014 r. Z pisma skarżącej z [...] listopada 2014 r. wynika, że jej zdaniem, wobec niedoręczenia przez Pocztę Polską S.A. zawiadomienia o nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego, stanowiącego dowód zarejestrowania odbiornika, obowiązek wnoszenia opłaty abonamentowej nie powstał.

Podkreślenia wymaga, że żądanie skarżącej wydania rozstrzygnięcia o niezaleganiu z opłatą abonamentową za okres styczeń 2009 r.- kwiecień 2014 r., miało związek z prowadzonym przez Pocztę Polską S.A. postępowaniem egzekucyjnym. Wspomniane postępowanie dotyczyło należności z tytułu opłaty abonamentowej za okres od stycznia 2009 r. do kwietnia 2014 r. Skarżąca poprzez złożenie podania zamierzała uzyskać rozstrzygnięcie o nieistnieniu obowiązku opłaty abonamentowej objętej tytułem wykonawczym, na podstawie którego było prowadzone postępowanie egzekucyjne. Strona domagając się wydania rozstrzygnięcia (decyzji), w istocie dążyła do ukształtowania innego stanu prawnego, niż ten, który wynikał z tytułu wykonawczego, stanowiącego podstawę prowadzenia egzekucji. Innymi słowy, wniosek skarżącej był żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego, zmierzającego do zakwestionowania obowiązku zapłaty należności z tytułu abonamentu. Chodziło więc o ukształtowanie określonego stanu faktycznego i prawnego, a nie o potwierdzenie, w drodze wydania zaświadczenia, stanu już istniejącego. Kolejne pisma, które skarżąca składała w odpowiedzi na wezwania organu, potwierdzają powyższe ustalenia. Należy bowiem zauważyć, że w podaniu z [...] lutego 2015 r. strona nie tylko ponownie wniosła o wydanie rozstrzygnięcia, ale domagała się także zawieszenia postępowania egzekucyjnego "do czasu prawomocnego orzeczenia względnie o jego umorzenie ze względu na brak istnienia obowiązku zapłaty przedmiotowej należności". Z kolei w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (pismo z [...] stycznia 2016 r.), skarżąca podniosła, że organ miał obowiązek wydania decyzji, czego jednak nie uczynił w terminie określonym w art. 35 k.p.a.

Uwzględniając przedstawione stanowisko strony, konsekwentnie podtrzymywane w kolejnych wystąpieniach, należało uznać, że jej wniosek z [...] listopada 2014 r., stanowił żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, które Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji powinna zakończyć wydaniem decyzji stwierdzającej, że wobec skarżącej nie powstało zobowiązanie z tytułu opłaty abonamentowej za okres od stycznia 2009 r. do kwietnia 2014 r.

Koncepcja Sądu pierwszej instancji, że żądanie skarżącej dotyczyło wydania zaświadczenia prowadzi do zatarcia różnicy między zaświadczeniem, stanowiącym oświadczenie wiedzy organu, a decyzją, których rola w procesie konkretyzacji normy prawnej jest zdecydowanie odmienna. Decyzja administracyjna wskazuje bowiem na uprawnienie lub obowiązek na podstawie przepisu aktu normatywnego, natomiast zaświadczenie potwierdza istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym, a także opartych tylko na akcie generalnym, wówczas, gdy sytuacja jest jasna i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawnym, tj. aktem woli (por. Z.R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004, z. 10, s. 60–61; K. Chorąży, Z.R. Kmiecik, Wydawanie zaświadczeń - kwestie nie rozstrzygnięte w literaturze, ST 2000, nr 6, s. 70 i n.; W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, Zagadnienia prawne, Difin 2011, s. 261).

Wobec powyższego należało rozważyć, czy Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji, można było zarzucić w bezczynność w załatwieniu wniosku skarżącej z [...] listopada 2014 r. "(...)o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie niezalegania z opłatą abonamentową(...)".

W tym miejscu trzeba zauważyć, że stwierdzenie bezczynności organu w załatwieniu sprawy wymaga uprzedniego ustalenia, że organ do którego zostało skierowane żądanie ma prawny obowiązek jej załatwienia.

Analiza przepisów ustawy z dnia [...] kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (t. j. Dz. U. 2014, poz. 1204 ze zm.) prowadzi do wniosku, że nie zawierają one regulacji, które mogłyby stanowić podstawę wydawania przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji decyzji rozstrzygających o istnieniu/nieistnieniu obowiązku zapłaty należności z tytułu opłaty abonamentowej i ich ewentualnej wysokości. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, jest właściwa jedynie do wydawania decyzji o umorzeniu lub rozłożeniu na raty zaległości w płatności opłat abonamentowych, odsetek za zwłokę w ich uiszczaniu oraz opłaty, o której mowa w art. 5 ust. 3, oraz odsetek za zwłokę w jej uiszczaniu.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca, na wezwanie organu, stanowczo oświadczyła, że jej żądanie nie dotyczy umorzenia lub rozłożenia na raty zaległości w uiszczaniu opłat abonamentowych, lecz wydanie "rozstrzygnięcia w przedmiocie niezalegania z opłatą abonamentową". Wobec tak jednoznacznie określonego stanowiska skarżącej, a także przy uwzględnieniu, że nie istnieje materialnoprawna podstawa do rozpatrzenia wniosku skarżącej przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji, należało uznać, że organ ten nie był zobowiązany do jego załatwienia poprzez wydanie decyzji. Dodać należy, że Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, uznając się za niewłaściwą, zawiadomieniem z [...] listopada 2015 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazała wniosek skarżącej z [...] listopada 2014 r. Poczcie Polskiej S.A. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że podjęcie takiego działania wyłączało możliwość przyjęcia, że Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji w dacie wniesienia przez I. L. skargi oraz w dacie wydania zaskarżonego wyroku pozostawała w bezczynności.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2015, poz. 1804 ze zm.).