Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 928/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 2 pkt 2, § 4ust 2, § 6 ust 3
journal: Dz.U. 2006 nr 155 poz 1109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych  w celu złagodzenia skutków suszy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Op 64/08 w sprawie ze skargi P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Po rozpoznaniu skargi P. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Op 64/08 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] października 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Wołczynie z dnia [...] września 2007 r. wydaną w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy. Jednocześnie Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z [...] października 2006 r. P. Z. wystąpił o udzielenie zasiłku celowego w kwocie 1000 zł i w kwocie 392 zł. Wnioskodawca oświadczył, że jest rolnikiem, a szkody spowodowane suszą zostały oszacowane przez komisję powołaną przez Wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U Nr 16, poz. 82 ze zm.). Szkody w uprawach rolnych i w użytkach zielonych w gospodarstwie rolnym przekroczyły 30%. Ponadto wnioskodawca załączył uwierzytelnioną fotokopię protokołu Zespołu Roboczego Komisji Wojewody Opolskiego sporządzonego na okoliczność ustalenia rozmiaru strat powstałych w gospodarstwie rolnym dotkniętym klęską suszy w lecie 2006 r. Z dokumentu tego wynikało, że w jego gospodarstwie rolnym "o powierzchni całkowitej [...] ha użytków rolnych, w tym gruntów dzierżawionych w okresach wieloletnich [...] ha, zniszczeniu uległy uprawy o powierzchni [...] ha użytków rolnych w niżej wymienionym stopniu: 1) buraki cukrowe na powierzchni [...] ha, 35% zniszczeń, 2) pszenica ozima [...] ha, 30%, 3) łąka II pokos [...] ha, 50%, 4) pastwisko II pokos [...] ha, 50%". W oparciu o te zapisy zespół ustalił, że łączna kwota strat powstałych z tytułu suszy wynosi [...] zł, a rozmiar szkód zgodnie z zarządzeniem nr 20/2005 Prezesa ARiMR z dnia 22 czerwca 2005 r. zagraża dalszemu funkcjonowaniu gospodarstwa rolnego". Dlatego Zespół "wnosi o pozytywne zaopiniowanie wniosku kredytowego złożonego przez poszkodowanego producenta rolnego". Protokół z dnia [...] sierpnia 2006 r. podpisali członkowie komisji i P. Z.

Decyzją z [...] września 2007 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Wołczynie, działając na podstawie art. 24 ust. 2 i art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) i rozporządzenia z 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155 poz. 1109) – zwanego dalej również rozporządzeniem, odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego. W uzasadnieniu decyzji wskazano na § 4 ust. 2 rozporządzenia dotyczący ustalenia średniej wysokości szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu szkód sporządzonego przez komisję wojewody. Przyjmując, iż zawarty w aktach protokół z [...] sierpnia 2006 r. spełnia wymogi tego przepisu, organ odwołał się do § 2 ust. 2 rozporządzenia podnosząc, że szkody spowodowane suszą oszacowane przez komisję w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy wyniosły mniej niż 30% powierzchni, a zatem brak spełnienia przesłanki wielkości szkody wyłącza możliwość przyznania zasiłku celowego.

W odwołaniu wnioskodawca wnosił o uchylenie decyzji zarzucając, że straty jakich doznał w 2006 r. w poszczególnych uprawach były na poziomie 40%, a na łąkach i pastwiskach wyniosły 50%. Domagał się również wywiadu w cukrowni, w której zakontraktował buraki oraz powołania biegłego, który oceniłby, czy przy panujących w 2006 r. temperaturach i niskich opadach było możliwe uzyskanie plonów średnich lub wyższych od przeciętnych z poprzednich lat. Zarzucił, że organ nie prowadził żadnego wywiadu jakie skutki wyrządziła susza w 2006 r., gdyż protokół sporządzony w czasie wegetacji, przed zbiorami nie oddawał rzeczywistego stanu rzeczy.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z [...] października 2007 r. utrzymało w mocy decyzję organu niższej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło przebieg postępowania, a następnie odwołało się do § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 sierpnia 2006 r. Wskazując na treść w/w protokołu z dnia [...] sierpnia 2006 r. Kolegium podniosło, że protokół nie był weryfikowany przez komisję Wojewody. Komisja ta na posiedzeniu [...] września 2006 r. zapoznała się tylko z protokołami z wizji terenowych, nie dokonała natomiast szacowania szkód w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy. Brak protokołu szacowania szkody wyłącza możliwość przyznania zasiłku celowego w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 29 sierpnia 2006 r. i czyni zbędnym prowadzenie postępowania dowodowego postulowanego przez rolnika.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu P. Z. domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego i przyznania zasiłku celowego, zarzucając ponownie, że w jego gospodarstwie nie dokonano prawidłowego szacowania szkód.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji przytoczył przepisy dotyczące kognicji sądów administracyjnych i zaznaczył, że przyznanie skarżącemu zasiłków celowych wymienionych w § 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia nie leży w kompetencjach sądu administracyjnego nawet w przypadku uchylenia decyzji organów obu instancji.

Możliwość przyznania takiego zasiłku przewiduje art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, natomiast warunki udzielenia pomocy rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte suszą w 2006 r. określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli:

1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy;

2) w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wynoszą średnio powyżej 30%.

Powodem decyzji odmownej w sprawie był brak możliwości ustalenia wysokości szkody, a więc przyczyna należąca do sfery materialnoprawnej, a nie formalnej.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. to na organie administracyjnym spoczywa obowiązek wyjaśnienia sprawy. W szczególności przepisy rozporządzenia nie obciążają wyłącznie wnioskodawcy obowiązkiem wykazania faktu i wysokości szkody w gospodarstwie rolnym spowodowanej suszą w 2006 r. Nie wprowadzają nawet obowiązku zgłoszenia przez osobę zainteresowaną szkody komisji powołanej przez wojewodę. W konsekwencji wywody organu odwoławczego uznające brak protokołu oszacowania szkody, za zasadniczy powód wydania decyzji odmownej, są chybione.

W § 2 pkt 2 rozporządzenia zawarto unormowanie, że pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli w gospodarstwie rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję, wynoszą średnio powyżej 30%. Z regulacji tej należy wywieść m.in., że szkody winny być oszacowane przez komisję, wszak nie wyłącznie przez nią, co oznacza dopuszczenie innych środków dowodowych na tę okoliczność. Tym bardziej, że oszacowanie oznacza ustalenie wysokości szkody nie na podstawie wysokości rzeczywistych strat, ale w oparciu o szacunek, czyli w przybliżeniu. Czynności komisji dokonywane są przecież w czasie wegetacji upraw rolnych, a przepisy nie wymagają ponownego szacunku na przykład po zbiorach.

Ustawodawca związał jedną z przesłanek przyznania zasiłku z zaistnieniem szkody wynoszącej średnio powyżej 30%, nie w gospodarstwie rolnym, ale w uprawach rolnych. Cytowany wcześniej § 2 rozporządzenia dla przyznania zasiłku wymaga łącznego spełnienia 3 warunków:

- posiadania statusu rolnika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników,

- prowadzenia gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym,

- zaistnienia szkody spowodowanej suszą, wynoszącej powyżej 30%, w uprawach rolnych.

Zsumowanie powierzchni wszystkich nieruchomości znajdujących się w posiadaniu rolnika jest niezbędne dla ustalenia czy prowadzi on gospodarstwo rolne w rozumieniu ustawy o podatku rolnym, a więc czy jest on właścicielem lub posiadaczem gruntów o łącznej powierzchni ponad [...] ha. Odrębną natomiast kwestią jest ustalenie powierzchni upraw rolnych w gospodarstwie danego rolnika i procentowe wyliczenie strat spowodowanych suszą. Definicję upraw rolnych wypracował Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 14 kwietnia 1994 r. (III CZP 46/94, OSNC 1994/10/191), przyjmując, że przez uprawy rolne należy rozumieć wszelkiego rodzaju uprawy prowadzone na gruncie rolnym, które są efektem działalności człowieka związanej ściśle z produkcyjną funkcją ziemi, jako środka produkcji. Zestawiając taką definicję upraw rolnych z § 2 rozporządzenia Sąd stwierdził, że dla przyznania zasiłku celowego dla złagodzenia skutków suszy w 2006 r., kluczowe znaczenie ma ustalenie łącznej powierzchni prowadzonych przez rolnika upraw rolnych i procentowe obliczenie wysokości strat poniesionych w tych uprawach.

Prowadząc postępowanie o przyznanie wskazanego zasiłku celowego organy administracji winny zebrać materiał dowodowy w zakresie pozwalającym na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy stosując w pełnym zakresie reguły postępowania dowodowego uregulowanego w dziale II, rozdział 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Co do zasad prowadzenia dowodu przepisy rozporządzenia określają jedynie, że w celu wydania decyzji administracyjnej nie przeprowadza się rodzinnego wywiadu środowiskowego (§ 3 ust. 2). Nie oznacza to, że protokół szacowania szkody z § 4 ust. 2 rozporządzenia jest jedynym środkiem dowodowym w sprawie. Wręcz przeciwnie jest to jeden z dowodów. Jego wartość dowodowa winna być oceniana przez organ administracji zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. Użycie w § 4 ust. 2 rozporządzenia sformułowania "po wszczęciu postępowania" oznaczało, iż w granicach działania organu administracji publicznej mieści się obowiązek prowadzenia wszczętego postępowania w zgodzie z powyższymi przepisami.

Literalna wykładnia przepisu § 4 ust. 2 rozporządzenia i położenie akcentu na użyte przez prawodawcę sformułowanie "na podstawie protokołu oszacowania szkód", bez całościowej wykładni tegoż przepisu oraz bez powiązania go z innymi przepisami w szczególności art. 7 i art. 40 ustawy o pomocy społecznej może sugerować, iż jedynym dowodem w sprawie stanowiącym podstawę dla ustaleń średniej wysokości szkody w gospodarstwie rolnym jest tylko i wyłącznie protokół szacowania szkody. W takim jednak wypadku strona oraz organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego pozbawiona zostałyby możliwości podejmowania czynności zmierzających do wszechstronnego oraz dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz oceny, czy ten ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada normie prawnej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ nie może a priori założyć, że skoro nie ma sporządzonego protokołu z oszacowania szkód lub sporządzony został niewłaściwie (np. co do treści), to szkoda nie powstała.

Zasada prawdy obiektywnej ustala obowiązek organu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą i w tym celu zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę równej mocy dowodowej środków dowodowych, nie wprowadzając ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. Ustalenie, bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów jest zatem sprzeczne z art. 75 k.p.a. (por: wyrok NSA z 27 kwietnia 1992 r. II SA 1838/91, ONSA 1992/2/45).

Z akt sprawy wynika, że protokół sporządzony [...] sierpnia 2006 r. służył tak wnioskowi o przyznanie zasiłku celowego, jak i wnioskowi o kredyt bankowy na wznowienie produkcji po klęsce żywiołowej. Opinia, o której mowa w § 20 ust. 3 rozporządzenia z dnia 30 stycznia 1996 r. i protokół szacowania, o którym mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia, to w założeniu dwa różne dokumenty sporządzone na potrzeby przysługujących rolnikowi, niezależnych od siebie form pomocy państwowej związanych z klęską suszy (dopłaty do oprocentowania kredytu bankowego i zasiłku celowego). Jedynym elementem wspólnym dla obu tych dokumentów jest ten sam wystawca dokumentów, komisja powołana przez wojewodę. Połączenie czynności nie dyskredytuje jednak dokumentu powstałego w ten sposób.

Skoro Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Wołczynie wystąpił o protokół szacowania szkody i otrzymał odpowiedź Wojewody Opolskiego z [...] sierpnia 2007 r., że protokoły Zespołów Roboczych zostały zweryfikowane przez komisję Wojewody i stanowią odzwierciedlenie ustaleń tej komisji odnośnie szkód w uprawach rolnych spowodowanych suszą w rozumieniu § 4 ust. 2 rozporządzenia z 29 sierpnia 2006 r., to nie było możliwe w postępowaniu przed organem pierwszej instancji domaganie się przedłożenia innego protokołu szacowania szkód, o którym mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia, spełniającego wymogi przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego celem ustalenia średniej wysokości szkód w uprawach rolnych w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez skarżącego.

Jako podstawę prawną wyroku Sąd powołał art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c w związku z art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a.

Na zakończenie Sąd pierwszej instancji stwierdził, ze wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, polegającą na przyjęciu, że pomoc może być udzielona rodzinie rolniczej, która doznała szkód w uprawach rolnych spowodowanych suszą wynoszących średnio powyżej 30%, przy czym dopuszczalne jest oszacowanie wysokości tych szkód na podstawie wszelkich dostępnych dowodów, podczas gdy zgodnie ze wskazanym przepisem pomoc może być udzielona rodzinie rolniczej, która doznała szkód w uprawach rolnych spowodowanych suszą wynoszących średnio powyżej 30%, a wysokość tych szkód została oszacowana przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, ponieważ fakt dokonania takiego oszacowania jest jednym z kryteriów udzielenia zasiłku celowego;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez przyjęcie, że zasadne jest uchylenie decyzji organów obu instancji ze względu na stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., podczas gdy w sprawie, wobec braku protokołu oszacowania szkód, sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę, stanowiącego dowód konieczny wymieniony w § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, dalsze prowadzenie postępowania dowodowego było zbędne;

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nietrafne przyjęcie, że zasadne jest uchylenie decyzji organów obu instancji, spowodowane błędem w ustaleniach faktycznych poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, polegające na przyjęciu, że Kolegium odmówiło udzielenia P. Z. pomocy w postaci zasiłku celowego ze względu na brak możliwości ustalenia wysokości szkody, podczas gdy odmowa udzielenia pomocy spowodowana była nieistnieniem dowodu koniecznego w tym postępowaniu, tj. protokołu oszacowania szkód, sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę, wymienionego w § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy;

4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez nietrafne przyjęcie, że zasadne jest uchylenie decyzji organów obu instancji, spowodowane błędem w ustaleniach faktycznych poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, polegające na przyjęciu, że włączony do akt sprawy protokół oględzin z [...] sierpnia 2006 r., sporządzony przez zespół roboczy komisji do spraw szacowania szkód w produkcji rolnej jest w istocie protokołem oszacowania szkód w uprawach rolnych sporządzonym przez komisję do spraw szacowania szkód w produkcji rolnej, podczas gdy zespół roboczy i komisja są odrębnymi ciałami kolegialnymi o odmiennym składzie osobowym, utworzonymi do wykonywania innych zadań.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania przede wszystkim należy mieć na względzie, że jak wynika z regulacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (§ 2 pkt 2, § 4 ust. 2, § 6 ust. 3) na wojewodów został nałożony obowiązek powołania komisji na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82 ze zm.) oraz obowiązek przekazania, w terminie do dnia 15 września 2006 r. właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) protokołów oszacowania szkód. Protokoły te miały stanowić podstawę, w oparciu o którą właściwy organ ustalał średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie (§ 4 ust. 2). Jednakże nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że przepisy rozporządzenia ograniczają dopuszczalność przeprowadzenia na wskazane w nich okoliczności faktyczne dowodów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91 (OSNA 1992/2/45), zgodnie z którym ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 k.p.a. Mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Delegacja niniejsza upoważniała Radę Ministrów do przyjęcia rządowego programu pomocy społecznej i wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Zatem Rada Ministrów mogła określić wyłącznie zasady i warunki techniczne realizacji niniejszego programu, natomiast nie była uprawniona do określenia ograniczeń dowodowych i zasad postępowania uregulowanych w k.p.a. Zatem brak jest podstaw do interpretowania przepisów rozporządzenia w sposób prezentowany przez organ skarżący kasacyjnie, a więc, iż wykluczają one, w przypadku braku protokołu komisji, bądź tak jak w rozpoznawanej sprawie sporządzenia protokołu przez zespól roboczy komisji w składzie osobowym odmiennym od składu samej komisji, możliwość udowodnienia wysokości szkód w oparciu o inne dowody.

Wobec powyższego brak jest podstaw uzasadniających zakwestionowanie przez organ skarżący kasacyjnie wartości dowodowej protokołu z dnia [...] sierpnia 2006 r. przekazanego przez Wojewodę Opolskiego. Skoro, jak twierdzi Wojewoda, protokół ten został zweryfikowany przez właściwą komisję, to tym bardziej brak jest uzasadnienia dla stanowiska prezentowanego przez Kolegium. Zatem w przypadku gdyby, w ocenie Kolegium, przedłożony protokół nie zawierał wystarczających danych umożliwiających ustalenie średniej wysokości szkód w gospodarstwie P. Z. wówczas organ winien skorzystać z innych środków dowodowych prowadzących do wyjaśnienia wątpliwości w zakresie wysokości szkody.

Z przedstawionych wyżej względów brak było podstaw uzasadniających uznanie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. za zasadne.

Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni § 2 pkt 2 omawianego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. należy stwierdzić, że nie jest on zasadny.

Przepisy niniejszego rozporządzenia zawierają regulację o charakterze mieszanym – materialno-procesowym. Regulują bowiem przesłanki materialne przyznania pomocy społecznej i procesowe w zakresie wszczęcia postępowania i ustalenia stanu faktycznego. Oszacowanie szkód w uprawach przez komisję, o którym mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia stanowi przesłankę procesową. Nie jest to natomiast przesłanka materialna przyznania pomocy społecznej. Dlatego też nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie Kolegium, iż fakt dokonania oszacowania stanowi jedno z kryteriów udzielenia zasiłku celowego. Wobec tego oparty na takim stanowisku zarzut pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.