Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 1303/99
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2002-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 42 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ nie ma uregulowań zawierających wiążących kryteriów ustalania okresów ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przyjąć wobec tego należy, że w tej kwestii rozstrzygnięcie pozostawiono swobodnemu uznaniu organów wydających decyzję. Nie oznacza to jednak dowolności działania i określając termin ważności decyzji organ powinien wskazywać przesłanki, które brał pod uwagę, ustalając dany termin ważności decyzji.

Niewątpliwie okolicznościami, które powinny być brane pod uwagę przy wskazywaniu terminu ważności tej decyzji będą sprawy związane z realnymi możliwościami inwestora zgromadzenia w określonym czasie dokumentacji technicznej niezbędnej do uzyskania pozwolenia na budowę lub uzyskania tytułu do dysponowania nieruchomością, jeżeli inwestor nie jest właścicielem terenu objętego wnioskiem. W tym ostatnim przypadku będzie to szczególnie istotne, jeśli uzyskanie prawa do terenu miałoby nastąpić w drodze wywłaszczenia nieruchomości.

TEZY

W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ nie ma uregulowań zawierających wiążących kryteriów ustalania okresów ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przyjąć wobec tego należy, że w tej kwestii rozstrzygnięcie pozostawiono swobodnemu uznaniu organów wydających decyzję. Nie oznacza to jednak dowolności działania i określając termin ważności decyzji organ powinien wskazywać przesłanki, które brał pod uwagę, ustalając dany termin ważności decyzji.

Niewątpliwie okolicznościami, które powinny być brane pod uwagę przy wskazywaniu terminu ważności tej decyzji będą sprawy związane z realnymi możliwościami inwestora zgromadzenia w określonym czasie dokumentacji technicznej niezbędnej do uzyskania pozwolenia na budowę lub uzyskania tytułu do dysponowania nieruchomością, jeżeli inwestor nie jest właścicielem terenu objętego wnioskiem. W tym ostatnim przypadku będzie to szczególnie istotne, jeśli uzyskanie prawa do terenu miałoby nastąpić w drodze wywłaszczenia nieruchomości.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi 1/ Janiny W.; 2/ Zygmunta Ł.; 3/ Irngardy F.; 4/ Kazimierza G.; 5/ Feliksa M.; 6/ Pawła M.; 7/ Janiny i Mieczysława K.; 8/ Stanisława K.; 9/ Anny, Iwony i Grażyny K.; 10/ Iwony i Mirosława O. na decyzję Wojewody D. z dnia 6 sierpnia 1999 r. (...) w przedmiocie udzielonego pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonu komórkowej GSM w G. I. - uchyla zaskarżoną decyzję; (...).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 kwietnia 1999 r. (...) - Starosta B. na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4, 36 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy realizacji których jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego /M.P. 1995 nr 2 poz. 28 ze zm./ oraz art. 104 Kpa - zatwierdził projekt budowlany dotyczący budowy stacji bazowej telefonii komórkowej GSM wraz z wieżą stalową o wysokości 40 m na działce nr 1271 w obrębie G. gmina N. Spółce z o.o. Polska Telefonia Cyfrowa w W. ul. Ch. 8 i wydał pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w G. zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Ustalono też warunki realizacji inwestycji przez nałożenie obowiązku ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego a także uzyskania pozwolenia na użytkowanie wykonanej stacji bazowej telefonii komórkowej ze względu na bezpieczeństwo ludzi /zdrowie/ i wymogi ochrony środowiska /art. 36 ust. 1 pkt 5 cytowanej wyżej ustawy/ i realizacji robót budowlanych zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu podał, że działający w imieniu inwestora wnioskodawca /Spółka z o.o. Przedsiębiorstwo Projektowo-Usługowe Systemów Telekomunikacyjnych i Konstrukcji Stalowych "K." we W. przy ul. P.-Ś. 134 we W./ przedłożył projekt budowlany dotyczący omawianego zamierzenia budowlanego opracowany przez mgr inż. Ryszarda K. mającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz mgr. inż. Lubomirę M. mającą uprawnienia budowlane w specjalności instalacji elektrycznych a także projekt budowlany, który jest kompletny i zawierającego niezbędne opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, umowę dzierżawy części ww. działki nr 49156 z dnia 6 lipca 1998 r. zawartą z właścicielami działki Janem i Adamem K. stwierdzającą prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdzono, że spełnione zostały warunki umożliwiające zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na wykonanie ww. zamierzenia budowlanego. Ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego określony został w art. 19 ust. 1 cytowanej ustawy. Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa jeżeli prace budowlane nie zostaną rozpoczęte przed upływem dwóch lat od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna lub zostaną przerwane na czas dłuższy niż dwa lata. Uznano też, że projekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta N. i przepisami szczególnymi w tym techniczno-budowlanymi.

Decyzją z dnia 6 stycznia 1999 r. (...) - Wojewoda D. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa - utrzymał w mocy powyższą decyzję. Podtrzymał też argumentację organu I instancji. Dodał, że art. 35 ust. 4 -Prawa budowlanego stanowi o tym, iż organ administracji architektoniczo-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedłożył prawidłowo opracowany projekt budowlany zawierający przewidziane przepisami szczególnymi opinie, uzgodnienia i sprawdzenia przyjętych rozwiązań. Organ II instancji nie stwierdził uchybień w postępowaniu - organu I instancji lub przesłanek do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji. Obiekt został zaprojektowany w sposób prawidłowy i zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami. W szczególności można się powołać na orzeczenie rzeczoznawcy w zakresie ochrony przed promieniowaniem inż. Andrzeja K. a który we wnioskach końcowych "Oceny oddziaływania na środowisko projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej" stwierdził, że inwestycja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludności i będzie spełniać wymagania sanitarne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1980 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym szkodliwym dla ludzi i środowiska /Dz.U. nr 25 poz. 101/. Przyjęte w projekcie rozwiązania znalazłyby również akceptację Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska (...) Urzędu Wojewódzkiego w postanowieniu z dnia 31 stycznia 1999 r. o (...).

Postanowienie to, oprócz uzgodnienia projektu, obciąża inwestora między innymi obowiązkiem przeprowadzenia pomiarów kontrolnych rozkładu pól elektromagnetycznych bezpośrednio po uruchomieniu stacji. W ten sposób można będzie poznać rzeczywiste skutki pracy urządzeń, w tym również konsekwencje odbicia fal radiowych od okolicznych wzgórz. Jeżeli normy promieniowania zostaną przekroczone, urządzenia nadawcze nie będą mogły być eksploatowanie.

Fakt zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma wpływu na niniejsze orzeczenie, gdyż Sąd nie wydał postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Janina W., Zygmunt Ł., Irngarda F., Kazimierz G., Feliks M., Paweł M., Janina i Mieczysław K., Stanisława K., Anna, Iwona i Grażyna K., Iwona i Mirosław O. Zarzucono naruszenie prawa materialnego /art. 35 ust. 4 - Prawa budowlanego/ przez dowolne uznanie, że inwestor przedłożył prawidłowo opracowany projekt budowlany, pomimo tego, że budynki mieszkalne i gospodarcze skarżących znajdują się w zasięgu II stopnia szkodliwego działania promieniowania niejonizujacego; naruszenie przepisu prawa materialnego par. 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1980 r. w sprawie szczególnych zasad ochrony przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym szkodliwym dla ludzi i środowiska /Dz.U. nr 25 poz. 101 ze zm./ przez dopuszczenie do realizacji projektu budowy wieży GSM, w której zasięgu szkodliwego oddziaływania znajdują się budynki mieszkalne i gospodarcze skarżących oraz brak wykonania stosownych pomiarów przez uprawnione do tego instytucje oraz naruszenie art. 7, art. 77 par. 1 i art. 10 Kpa. Wskazując na powyższe domagali się uchylenia wydanych decyzji w sprawie.

W uzasadnieniu podali, że z decyzją nie można się zgodzić gdyż inwestor nie przedłożył prawidłowo opracowanego projektu budowlanego zawierającego przewidziane przepisami szczególnymi opinie /w tym cytowanego rozporządzenia/, uzgodnienia i sprawdzenia przyjętych rozwiązań. Zarówno organ I i II instancji oparł się wyłącznie na jedynej w sprawie opinii inż. Andrzeja K. chociaż skarżących byłaby bardziej wiarygodna. W ocenie skarżących, nie wyjaśniono wszystkich okoliczności a wiec nie dokonano sprawdzenia przyjętych rozwiązań technicznych. W samej opinii inż. Andrzeja K. określa się zasięg strefy ochronnej II stopnia na 52 m. W strefie tej wbrew par. 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia znajdują się zabudowania mieszkalne i gospodarcze skarżących. Przekreśla to przedmiotowy projekt pod względem zarówno technicznym jak i bezpieczeństwa dla ludzi i zwierząt oraz przede wszystkim z punktu widzenia obowiązującego prawa. Nie zapewniono skarżącym czynnego udziału w sprawie, chociaż przez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem wszystkich zainteresowanych. Chodzi o zdrowie ludzi. Skarga jest konieczna i uzasadniona.

Organ II instancji wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał wydaną decyzję w sprawie oraz jej uzasadnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje jedynie legalność zaskarżonych decyzji a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa /art. 22 cytowanej wyżej ustawy/.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skargę należy uznać za uzasadnioną ale nie z przyczyn tam wskazanych lecz z przyczyn, które Sąd bierze pod uwagę z urzędu mając na uwadze art. 51 ustawy wyżej cytowanej o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skoro nie jest związany granicami skargi. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego a które w sposób istotny wpłynęły na wynik sprawy.

Odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwość określonym, uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu odpowiada obowiązek kompetentnych organów ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej merytorycznie w trybie postępowania administracyjnego. Zakres dopuszczalności odwołania od decyzji wyznacza zasada ogólna dwuinstancyjności zawarta w art. 15 Kpa. Zgodnie z tą zasadą, każda sprawa indywidualna, rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Od każdej zatem decyzji nieostatecznej służy odwołanie. Od tej zasady przepisy Kpa oraz szczególne wprowadzają wyjątki, które jednak w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania. O ile od decyzji przysługuje odwołanie, nie jest ona sprawą zakończoną a więc ostateczną o czym mowa w art. 16 Kpa.

Oznacza to, że skoro nie jest sprawą zakończoną, to wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy jest zatem wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Rozpoznając sprawę merytorycznie organ odwoławczy ponownie rozpatruje sprawę. Granice postępowania rozpoznawczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Z zasady dwuinstancyjności wynika, że organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która już była wcześniej rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kpa wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym do zastosowania art. 136 Kpa a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu I instancji. Oznacza to, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej merytorycznie. Skoro organ rozstrzyga merytorycznie, to jego obowiązkiem jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie i formie przewidzianej przez przepisy prawa procesowego i zgodnie z przepisami prawa materialnego.

W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Przepis art. 35 ust. 4 tej ustawy enumeratywnie wymienia w jakich przypadkach należy wydać decyzję zezwalającą na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany. Według omawianego przepisu pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto między innymi złożył wniosek w sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowanie terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że skoro przepis ten uzależnił wydanie decyzji zezwalającej na budowę od terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy, to przed wydaniem decyzji o pozwoleniu zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "b" należy sprawdzić zgodność z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podstawą jest wówczas przepis art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./. Przepis ten także enumeratywnie wymienia elementy merytorycznego rozstrzygnięcia jakie powinna zawierać decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Według omawianego przepisu tymi elementami poza częściami składowymi wymaganych dla każdej wydanej w indywidualnej sprawie decyzji administracyjnej określonej w art. 107 par. 1 Kpa jest okres ważności decyzji. Takie rozwiązanie dopuszczono też w art. 107 par. 2 Kpa skoro określono, że przepisy szczególne mogą określać także inne składniki /tzn. poza wymienionymi w par. 1/, które powinna zawierać decyzja. Oznacza to, że o ile przepis prawa materialnego zobligował do określenia w decyzji okresu ważności decyzji, to chodzi o określenie terminu /daty/ jej ważności. Po tym terminie decyzja traci moc obowiązywania. Stanowi to wówczas wadliwość istotną aktu administracyjnego i musi spowodować jego uchylenie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, skoro organ II instancji dokonywał oceny merytorycznej decyzji w zakresie udzielonego pozwolenia na budowę w dniu 6 sierpnia 1999 r. a decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 17 czerwca 1998 r. (...) wydana przez Burmistrza Gminy i Miasta N. utraciła swoją ważność 18 czerwca 1999 r. skoro jej termin ważności określono do dnia 17 czerwca 1999 r. Dodać przy tym należy, że wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 3 października 2000 r. II SA/Wr 2109/98 ta decyzja jak też organu II instancji została też uchylona i do tej pory nie jest wiadome, czy postępowanie w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostało ostatecznie zakończone. Te już okoliczności spowodowały, że ocena decyzji w pozostałym zakresie wobec powyższej wadliwości stała się bezprzedmiotowa skoro wadliwość ta nie została usunięta przez organ II instancji w trybie art. 136 Kpa.

Należy także podkreślić, że w powołanej wyżej ustawie o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma uregulowań zawierających wiążących kryteriów ustalania okresu ważności decyzji. Przyjąć wobec tego należy, że w tej kwestii rozstrzygnięcie pozostawiono swobodnemu uznaniu organów wydających decyzję. Nie oznacza to jednak dowolności działania i określając termin ważności decyzji organ powinien wskazywać przesłanki, które brał pod uwagę ustalając dany termin ważności decyzji. Niewątpliwie okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przy wskazywaniu terminu ważności decyzji będą sprawy związane z realnymi możliwościami inwestora zgromadzenia w określonym czasie dokumentacji technicznej niezbędnej do uzyskania pozwolenia na budowę lub uzyskania tytułu do dysponowania nieruchomością, jeżeli inwestor nie jest właścicielem terenu objętego wnioskiem. W tym ostatnim przypadku będzie to szczególnie istotne jeśli uzyskanie prawa do terenu miałoby nastąpić w drodze wywłaszczenia nieruchomości.

Powyższe wskazuje, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, o którym mowa wyżej i dlatego Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ zaskarżoną decyzję uchylił.

Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 55 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.