Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1913/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 106, 133 § 1, art. 141 § 1 i art. 54 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 76 i 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.H. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 660/09 w sprawie ze skargi A. H. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 marca 2009 r. nr 145 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 660/09 oddalił skargę A. H. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 marca 2009 r. nr 145 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 16 marca 2009 r. nr 145 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku A. H. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia 7 listopada 2008 r. nr 716, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 7 listopada 2008 r. nr 716. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda Białostocki decyzją z 17 sierpnia 1993 r., nr GG.I.0181/11/255/93, stwierdził nabycie przez Miasto i Gminę Mońki prawa własności nieruchomości położonej w Mońkach, przy ul. Św. Kazimierza, zapisanej w jednostce rej. nr (...) jako działka nr (...), uregulowanej w księdze wieczystej nr (...), opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 11/255/V. Decyzję tę Wojewoda Podlaski decyzją z 5 kwietnia 2000r., nr GKN.I.72230/11-255/93/00 uchylił na podstawie art. 155 K.p.a.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 29 sierpnia 2008 r. nr 564 stwierdził nieważność decyzji Wojewody Podlaskiego z 5 kwietnia 2000 r. Wobec niezłożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Kolejną decyzją z dnia 7 listopada 2008 r. nr 716 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody Białostockiego z 17 sierpnia 1993 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek wniosku A. H. L. reprezentowanej przez H. L., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 7 listopada 2008 r. Minister stwierdził, że z brzmienia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji komunalizacyjnej z 17 sierpnia 1993 r. jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), z komunalizacji wyłączone jest zatem mienie stanowiące własność osób fizycznych. Organ podkreślił, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, o której wyżej mowa. Minister wskazał, że A. H. L. nabyła na podstawie aktu notarialnego z 17 sierpnia 1959 r. Rep. A nr (...)własność działki oznaczonej nr (...), położonej w Mońkach. Działka nr (...) w wyniku zmian w ewidencji gruntów otrzymała w 1997 roku nr (...). W wyniku kolejnych zmian w ewidencji gruntów z działki tej została wyodrębniona m. in. działka nr (...).

Zarządzeniem z dnia 22 października 1984 r. nr 13/84 Naczelnik Miasta i Gminy w Mońkach ustalił teren pod budownictwo jednorodzinne części osiedla "(...)" w Mońkach, w skład którego weszły m.in. części nieruchomości oznaczone w operacie ewidencji gruntów miasta Mońki nr (...),(...)i(...). Zarządzenie z 22 października 1984 r. zostało uchylone zarządzeniem Wojewody Białostockiego z 15 lipca 1987 r. nr (...). Natomiast decyzją z 29 marca 1989 r. nr V.G.9221w/3/89 Naczelnik Miasta i Gminy w Mońkach orzekł m. in. o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości niezabudowanej nr (...) o pow. 2286 m² nr (...) o pow. 12447 m² położonej w Mońkach w rejonie ulic N., O. M. K. i Św. K., posiadającej zbiór dokumentów (...), stanowiącej własność A. H. L.j. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku decyzją z 30 sierpnia 1989 r. nr G VIII 8221w/21/89 uchylił decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w Mońkach w sprawie wywłaszczenia i orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości zabudowanej oznaczonej nr geod. (...) o pow. 2286m² nr (...) o pow. 12447 m² , położonej w Mońkach w rejonie ulic N., O. M. K. i Św. K., posiadającej zbiór dokumentów (...) stanowiącej własność A. H. L..

Z kolei decyzją z (...) marca 1989 r. nr (...) Naczelnik Miasta i Gminy w Mońkach orzekł m. in. o wywłaszczeniu nieruchomości niezabudowanej nr (...) o pow. 819 m² na rzecz Państwa położonej w Mońkach w rejonie ulic N., O.M. K. i Św. K., nieposiadającej urządzonej księgi wieczystej, stanowiącej własność H. i A. H. L.. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku decyzją z 30 sierpnia 1989 r. nr G.VIII/8221w/20/89 utrzymał w mocy powyższą decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w Mońkach w sprawie wywłaszczenia.

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 1990 r. sygn. akt IV SA 1018/89 i IV SA 42/90 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzje Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku z 30 sierpnia 1989 r. nr G.VIII/8221w/21/89 i nr G.VIII/8221w/20/89 w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W związku z tym wyrokiem Naczelnik Miasta i Gminy w Mońkach decyzją z 12 kwietnia 1990 r. nr V.G.8221w/3/89/90 umorzył postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne na osiedlu "(...)" w Mońkach oznaczonych jako działki nr (...) o pow. 2286m², nr (...) o pow. 819 m², (...) o pow. 12447 m².

W świetle powyższego w dniu 27 maja 1990 r. jak podał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działka nr (...) (powstała z działki nr (...)) nie spełniała warunku umożliwiającego jej komunalizację, tj. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, gdyż nie została skutecznie wywłaszczona. W ocenie organu powyższe pozwala na stwierdzenie, że decyzja komunalizacyjna z 17 sierpnia 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Minister nie podzielił stanowiska skarżącej, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, których zaistnienie obliguje organ administracji publicznej do zastosowania art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. i wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Organ wskazał, że działka nr 1563 stanowi aktualnie własność skarżącej. Sąd Rejonowy w Białymstoku wyrokiem z 26 marca 2007 r., sygn. akt IC 117/07 uzgodnił treść księgi wieczystej nr (...) prowadzonej dla nieruchomości położonej w Mońkach, przy ul. Św. K., oznaczonej numerem geodezyjnym (...) poprzez nakazanie wykreślenia z działu I tej księgi wieczystej wpisu "działka gruntu w użytkowaniu wieczystym do dnia 27 czerwca 2085 r. oraz budynki", z działu II wpisu "właściciel - Miasto i Gmina Mońki, W. – J. K. córka S. i T. w ½ części, K. K. syn S. i T. w ½ części jako współużytkownicy wieczyści (majątki osobiste)" a następnie wpisanie "właściciel – A. H. L., córka E. i A.". Przedmiotowy wyrok jest prawomocny. Organ podkreślił, że prawo użytkowania wieczystego działki nr (...) zostało ustanowione zarówno przed 27 maja 1990 r., jak również przed wydaniem przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej, tj. na podstawie aktu notarialnego z dnia 1 lipca 1986 r. rep. A nr 2221/86. W związku z powyższym brak jest możliwości stwierdzenia wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych związanych z ustanowieniem użytkowania wieczystego, które nastąpiło wcześniej niż wydanie decyzji komunalizacyjnej, a zatem nie stanowi konsekwencji wydania tej decyzji. Z tego tez powodu powołany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyrok NSA z 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49) nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną zostało ustanowione, jak wskazano wyżej, przed wydaniem tej decyzji.

Odnosząc się do pozostałych kwestii podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że samo stwierdzenie w skarżonym rozstrzygnięciu, że decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie nie przesądza automatycznie o jej zgodności z prawem, jak na to wskazuje skarżąca. Przywołane zaś w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyroki Sądu Wojewódzkiego w Białymstoku z 5 grudnia 1997 r. sygn. akt I C 191/97 i Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 23 września 1999 r. sygn. akt I ACa 228/99 nie stanowiły podstawy do ustalenia, że Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. nie był właścicielem nieruchomości objętej przedmiotową decyzją komunalizacyjną. Przedmiotowe wyroki sądów dotyczyły bowiem roszczeń odszkodowawczych za szkodę poniesioną wskutek wydania przez Naczelnika Gminy Mońki zarządzenia z dnia 22 października 1984 r. nr (...).

Organ nadzoru nie podzielił też zarzutu, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 listopada 2008 r. nr (...) nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy stanowiąca przedmiot tego postępowania decyzja administracyjna obarczona jest jedną z wad wskazanych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a., a w przypadku ustalenia jednej z wad - stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia w całości lub w części. W przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Białostockiego z dnia 17 sierpnia 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co obligowało organ administracji do stwierdzenia jej nieważności.

Odnosząc się do zarzutu braku stanowiska w przedmiocie wstrzymania decyzji organ stwierdził, że stosownie do art. 159 § 1 K.p.a. postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji może być wydane przed zakończeniem postępowania w spawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W konkluzji organ stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia przedmiotowej decyzji i umorzenia postępowania, jak wnosiła o to skarżąca.

Na decyzję ostateczną A. H. L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędną ocenę materiału dowodowego, wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, a także rozstrzyganie przez organ w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną. W uzasadnieniu skargi oraz w piśmie procesowym z 30 września 2009 r. skarżąca przedstawiła przebieg różnych postępowań: administracyjnych i przed sądami powszechnymi, związanych bezpośrednio lub pośrednio ze sporną nieruchomością. W ocenie skarżącej, ustanowienie na działce objętej decyzją komunalizacyjną, będącą przedmiotem zaskarżonej decyzji nadzorczej, prawa użytkowania wieczystego, wpisanego do księgi wieczystej, w której jako właściciel wskazany został pierwotnie Skarb Państwa, a następnie Gmina Mońki, powoduje powstanie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., co - jej zdaniem - powinno skutkować wydaniem przez organ nadzoru decyzji w trybie art. 158 § 2 K.p.a.

Skarżąca zarzuciła organowi nadzoru naruszenie tego ostatniego przepisu w związku z art. 156 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne ustalenie, że w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne wywołane decyzją komunalizacyjną. Chybione jest bowiem stanowisko organu nadzoru, że skoro prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione wcześniej niż wydanie decyzji komunalizacyjnej, to nie skutkuje to zaistnieniem nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 1 i art. 8 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie odnoszącym się do okoliczności, w jakich doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i wynikających z tego skutków prawnych. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co skutkuje oddaleniem skargi.

W ocenie Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo stwierdził nieważność decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego. Była ona bowiem dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., lecz nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Z przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, na podstawie którego została wydana decyzja Wojewody Białostockiego z 17 sierpnia 1993 r. wynika, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są wyłącznie przekształcenia własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego) w celu uwłaszczenia gmin. Skomunalizowana zatem mogła być jedynie taka nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Z zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wynika, że skomunalizowana nieruchomość nie stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własności Skarbu Państwa, gdyż postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące m.in. tej nieruchomości zostało umorzone decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w Mońkach z 12 kwietnia 1990 r. W dacie komunalizacji nieruchomość była własnością skarżącej. Jak wynika z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Białymstoku z 26 marca 2007 r., sygn. akt I C 117/07 uzgodniona została treść księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym poprzez wykreślenie dotychczasowych wpisów właściciela i użytkowników wieczystych oraz wpisania skarżącej jako właścicielki. Potwierdza to ustalenia organu, że Skarb Państwa nie nabył skutecznie prawa własności, a więc nieruchomość nie podlegała komunalizacji. Organ nadzoru prawidłowo zatem stwierdził, że decyzja komunalizacyjna wydana w stosunku do mienia, które nie stanowiło własności Skarbu Państwa, rażąco narusza art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności na mocy przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W ocenie Sądu, nie budzą również zastrzeżeń ustalenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. i nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. Wprawdzie działka nr 1563 została oddana w użytkowanie wieczyste umową zawartą w formie aktu notarialnego z 1 lipca 1986 r. pomiędzy Skarbem Państwa a małżonkami S. i T. K., jednakże podstawą do zawarcia umowy - co wynika z treści aktu notarialnego - była prawomocna decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Mońkach z 2 czerwca 1986 r. w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste tej działki. W żadnym razie oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie było następstwem decyzji komunalizacyjnej i nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego tej decyzji. Sąd podkreślił, że nieodwracalność skutkow prawnych należy łączyć z decyzją będącą przedmiotem postępowania nadzorczego, a nie inną decyzją, co potwierdza treść przepisu art. 156 § 2 K.p.a. W niniejszej sprawie, jak prawidłowo wskazał organ nadzoru, prawo użytkowania wieczystego powstało zarówno przed datą istotną dla komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., jak również przed datą wydania decyzji komunalizacyjnej. Z powyższych względów za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi, że organ nadzoru wadliwie nie uznał zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych wydaniem decyzji komunalizacyjnej.

Za chybione Sąd uznał zarzuty skarżącej odnoszące się do naruszenia przez organ przepisów art. 77 § 1 i art. 8 K.p.a. Naruszenia te skarżąca upatruje w braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie odnoszącym się do okoliczności, w jakich doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i wynikających z tego skutków prawnych. Otóż organ nadzoru uwzględnił powyższe okoliczności i wyprowadził z nich prawidłowe konsekwencje prawne ustalając, że brak jest podstaw do zastosowania art. 158 § 2 K.p.a.

W ocenie Sądu, opisane przez skarżącą postępowania przed sądami powszechnymi i zapadłe w tych sprawach wyroki zasądzające odszkodowania na rzecz skarżącej nie mają w niniejszej sprawie doniosłości prawnej. Przy czym organ omówił je w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Za chybiony Sąd uznał również zarzut skargi, że organ nadzoru wydając zaskarżoną decyzję orzekał w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną. Nie toczyło się bowiem wcześniej postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Białostockiego z 17 sierpnia 1993 r. i nie została wydana w tej sprawie żadna decyzja. Powoływana przez skarżącą decyzja Wojewody Podlaskiego z 5 kwietnia 2000 r. była wydana w trybie art. 155 K.p.a. Decyzja ta została usunięta z obrotu prawnego, co nastąpiło decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 sierpnia 2008 r. nr 560, którą stwierdzona została jej nieważność. Wobec tego nie można było uznać, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Za błędny Sąd uznał również zarzut skargi, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Z treści skargi nie sposób zresztą wywieść, na czym miałoby polegać rażące naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był przepis art. 156 § 1 pkt 2, 157 § 1 i 158 § 1 K.p.a. Organ w sposób prawidłowy ocenił wydanie decyzji komunalizacyjnej z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Decyzja została wydana przez właściwy organ administracji publicznej, zgodnie z przepisem art. 157 § 1 K.p.a. Organ nadzoru przeprowadził postępowanie z poszanowaniem przepisów proceduralnych. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009 r. wniosła A. H. L. reprezentowana przez pełnomocnika.

Zaskarżając wyrok w całości zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie w całości decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 145 z dnia 16 marca 2009 r. pomimo tego, że w postępowaniu przed wymienionym organem administracji publicznej nie zostało wyjaśnione, czy działka numer 1563 w ogóle powstała;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 24 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisami § 46 ust. 1, ust. 3 pkt 6, § 50, § 51 ust. 1 i § 52 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie w całości decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 145 z dnia 16 marca 2009 r. pomimo tego, że w postępowaniu przed wymienionym organem administracji publicznej nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny i nie został zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy uwzględniający dowód z dokumentu urzędowego w postaci ewidencji gruntów i budynków w celu ustalenia, czy działka numer 1563, której dotyczy zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, powstała rzeczywiście na skutek podziału działki 406/1;

3) art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku, że postępowanie wywłaszczeniowe umorzone decyzją Naczelnika Miasta i Gminy Mońki z dnia 12 kwietnia 1990 r. dotyczyło działki numer (...) podczas gdy z akt sprawy wynika, że powyższe postępowanie wywłaszczeniowe nie dotyczyło działki o wskazanym wyżej numerze, lecz działek o numerach (...),(...) i (...);

4) art. 106 § 3 P.p.s.a. przez nie przeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentu urzędowego w postaci wykazu zmian danych ewidencyjnych wskazujących na to, że działka numer 1563 powstała z działki numer 406/1 w sytuacji, gdy zawartość akt sprawy wywołuje w tym zakresie istotne wątpliwości, zaś uzyskanie tego dokumentu od Starostwa Powiatowego w Mońkach nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania;

5) art. 133 § 1 P.p.s.a. przez wydanie wyroku pomimo tego, że z akt sprawy wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a.

Z kolei na wypadek nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny podstaw kasacyjnych przytoczonych w pkt. 1-5, w dalszej kolejności wskazano następujące podstawy kasacyjne:

6) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie w całości decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr (...) z dnia 16 marca 2009 r. pomimo tego, że decyzja Wojewody Białostockiego nr (...) z dnia 17 sierpnia 1993 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

7) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na błędnej wykładni wskazanego przepisu i uznanie, że wyłączną przesłanką komunalizacji mienia jest okoliczność, że stanowi ono własność Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r., podczas gdy przesłankę komunalizacji stanowi również okoliczność należenia w powyższej dacie mienia Skarbu Państwa do jednego z podmiotów wymienionych w pkt 1-3 wyżej wskazanego przepisu prawa materialnego;

8) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie w całości decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 145 z dnia 16 marca 2009 r. pomimo tego, że decyzja ta narusza przepis art. 5 ust. 1 powołanych Przepisów wprowadzających uznając, że wyłączną przesłanką komunalizacji mienia jest okoliczność, że stanowi ono własność Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r., podczas gdy przesłankę komunalizacji stanowi również okoliczność należenia w powyższej dacie mienia Skarbu Państwa do jednego z podmiotów wymienionych w pkt 1-3 wyżej wskazanego przepisu prawa materialnego;

9) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 i 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na błędnej wykładni wskazanych przepisów wyrażającej się w uznaniu, że wyrok sądu powszechnego zapadły w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest wiążący dla organów administracji publicznej właściwych dla wydawania decyzji w sprawach komunalizacji mienia państwowego na podstawie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Natomiast na wypadek nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny podstaw kasacyjnych przytoczonych w pkt 6-8 skargi kasacyjnej wskazano podstawę kasacyjną polegającą na:

10) naruszeniu przepisu postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie w całości decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr (...) z dnia 16 marca 2009 r. pomimo tego, że decyzja Wojewody Białostockiego numer (...) z dnia 17 sierpnia 1993 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącej wynagrodzenia powiększonego o podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej, które nie zostały pokryte w żadnej części.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółowe uzasadnienie przedstawionych w tej skardze zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem podniesione w tej skardze zarzuty nie mogły być uznane za usprawiedliwione, a Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania wskazanych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Rozpoznając sprawę - zgodnie z art. 183 § 1 powyższej ustawy - w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był w pierwszej kolejności ustosunkować się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia, zdaniem strony skarżącej, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które objęte zostały zarzutami zawartymi w pkt 1-5 skargi kasacyjnej.

Zgłoszony jako pierwszy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji pomimo tego, że w postępowaniu przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zostało wyjaśnione czy działka numer 1563 w ogóle powstała, jest nieuzasadniony.

Podkreślić należy, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie toczyło się w trybie nadzorczym, co w istotny sposób rzutowało na zakres prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania dowodowego. Organ nadzoru w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji obowiązany jest wyjaśnić, czy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a., a w razie stwierdzenia takiego faktu ustalić, czy wystąpiły w sprawie okoliczności wskazane w art. 156 § 2 K.p.a., których wystąpienie powoduje brak możliwości stwierdzenia nieważności decyzji i zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia wskazanego w art. 158 § 2 K.p.a. W żadnym przypadku postępowanie administracyjne w omawianym trybie nie może prowadzić do ponownego rozpoznawania sprawy zakończonej ostateczną decyzją kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym. Do tego zaś w istocie zmierzać miałoby to postępowanie, jeśliby przyjąć potrzebę ponownego wyjaśnienia wskazanej w zarzucie kwestii. Okoliczności dotyczące utworzenia działki numer (...) wyjaśnione zostały w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym decyzją Wojewody Białostockiego z dnia 17 sierpnia 1993 r. nr (...). Działka ta, opisana w karcie inwentaryzacyjnej, uregulowana jest w księdze wieczystej nr (...).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał za organem nadzoru, że A. H. L. nabyła na podstawie aktu notarialnego z dnia 17 sierpnia 1959 r., Rep. A nr (...) własność działki oznaczonej nr (...), położonej w Mońkach. Działka ta w wyniku zmian w ewidencji gruntów otrzymała nr (...), w wyniku kolejnych zmian w ewidencji gruntów z działki tej została wyodrębniona m.in. działka nr (...). W aktach sprawy znajdują się m.in. wykazy zmian gruntowych oraz pismo wyjaśniające Starostwa Powiatowego w Mońkach z dnia 9 listopada 2005 r., które przedstawia chronologicznie podziały działek należących do małżonków L. i potwierdza powstanie działki (...) w wyniku podziału działki (...).

Ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym działki numer (...) nie pozostawiały wątpliwości, że działka ta powstała. Słusznie Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł uchybień co do wyjaśnienia tej kwestii w postępowaniu nadzorczym i w konsekwencji nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Kolejny zarzut obejmujący naruszenie powyższego przepisu w powiązaniu z art. 76 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku ze wskazanymi przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków również nie mógł być uznany za uzasadniony z przyczyn, jakie już wskazane zostały przy rozważaniu poprzedniego zarzutu. Przedstawione na obecnym etapie postępowania wywody polemiczne w stosunku do dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie mogą uzasadniać twierdzeń, że w postępowaniu nadzorczym nie zostały dostatecznie wyjaśnione kwestie związane z powstaniem działki numer (...).

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej powstanie działki numer (...), której nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Miasto i Gminę Mońki na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 131 ze zm.) zostało stwierdzone decyzją Wojewody Białostockiego z dnia 17 marca 1993 r., nie budziło wątpliwości i okoliczność ta nie wymagała przeprowadzania przez organ nadzoru ponownych czynności dowodowych.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut trzeci skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo wskazał w części opisowej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przytaczając ustalenia organu, że postępowanie wywłaszczeniowe umorzone decyzją Naczelnika Miasta i Gminy Mońki z dnia 12 kwietnia 1990 r. dotyczyło nieruchomości przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne na osiedlu "(...)" w Mońkach oznaczonych jako działki nr (...), nr (...) i nr (...) (str. 3). Natomiast w rozważaniach (str. 7 ), na użytek niniejszego postępowania nadzorczego dotyczącego komunalizacji działki nr (...) Sąd stwierdził, powołując się na zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy, że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące m.in. wskazanej działki zostało decyzją z dnia 12 kwietnia 1990 r. umorzone. Takie skrótowe zaznaczenie tej okoliczności i podanie jedynie numeru działki objętej decyzją komunalizacyjną, wobec nie budzącej wątpliwości okoliczności, że obecna działka nr (...) powstała z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej objętej zarządzeniem Naczelnika Miasta i Gminy w Mońkach z dnia 22 października 1984 r. nr (...) ustalającym teren pod budownictwo jednorodzinne części osiedla "(...)" w Mońkach i że po jego uchyleniu toczyło się w odniesieniu do tych gruntów postępowanie wywłaszczeniowe, które ostatecznie 12 kwietnia 1990 r. umorzono, nie uzasadnia zarzutu naruszenia przez Sąd art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie można podzielić stanowiska, że w sprawie występowały istotne wątpliwości, dla wyjaśnienia których niezbędne było przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji z urzędu dowodu uzupełniającego wskazanego w zarzucie czwartym skargi kasacyjnej. Jak już bowiem wcześniej stwierdzono powstanie działki 1563 wyjaśnione zostało w postępowaniu komunalizacyjnym, nie jest więc również zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a.

Co do kolejnego zarzutu wskazać należy, iż zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy i taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Organ wykonał obowiązek nałożony nań przez przepis art. 54 § 2 P.p.s.a. Twierdzenia co do braku załączników do zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy w Mońkach numer (...) z dnia 22 października 1984 r. i decyzji wymienionej w wyjaśnieniach Starostwa Powiatowego w Mońkach z dnia 9 listopada 2005 r., jak również uwaga, że akta administracyjne nie są ponumerowane, w świetle przedstawionej wcześniej oceny postępowania w sprawie nie mogły być skuteczne.

Także zarzuty przedstawione w dalszej części skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Nie można zgodzić się z zarzutem, że Sąd naruszył przepisy postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji pomimo, że decyzji komunalizacyjna nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkowując się do wcześniej przedstawionych zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Należy więc za podstawę dalszych rozważań przyjąć stan faktyczny wynikający z zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń dokonanych w postępowaniu nadzorczym. Ustalenia te dawały podstawę, by przyjąć, że działka nr (...) w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, lecz była własnością skarżącej. Niewątpliwie takie ustalenie uzasadniało stwierdzenie, że decyzja komunalizacyjna z dnia 17 sierpnia 1993 r. rażąco naruszała art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ... Jak bowiem słusznie podał Sąd pierwszej instancji skomunalizowana w tym trybie mogła być jedynie taka nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Wskazując na ten warunek komunalizacji Sąd pierwszej instancji nie twierdził, jak podano w skardze kasacyjnej, że jest to wyłączna przesłanka komunalizacji. Dlatego za chybiony uznać należało zarówno zarzut naruszenia poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, jak i związany z nim kolejny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku ze wskazanym przepisem prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał w zaskarżonym wyroku wykładni art. 3 ust. 1 i 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ... w sposób przedstawiony w zarzucie dziewiątym skargi kasacyjnej. Sąd bowiem nie stwierdził, że wyrok sądu powszechnego zapadły w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest wiążący dla organów administracji publicznej w sprawach komunalizacji mienia państwowego. Sąd podkreślił, że skomunalizowana na podstawie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy mogła być jedynie taka nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i stwierdził, że z zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wynika, że skomunalizowana działka nie stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własności Skarbu Państwa, bowiem w dacie miarodajnej dla komunalizacji działka ta była własnością skarżącej. Jedynie dodatkowo Sąd zauważył, że ustalenia organu potwierdza prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt I C 819/07.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie ostatni zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że decyzja komunalizacyjna, której dotyczyło postępowanie nadzorcze wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, w pełni podziela w powyższym względzie stanowisko i wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 158 § 2 K.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W myśl zaś art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Brzmienie tego przepisu upoważniało Sąd do stwierdzenia, że nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. wywołane być muszą decyzją, której dotyczy postępowanie nadzorcze. Pogląd taki nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym. Skoro w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, to brak było podstaw do wydania decyzji określonej w art. 158 § 2 K.p.a.

Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku o przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu; o kosztach tych rozstrzygnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.