Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 229/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. J.-T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 20 lutego 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję z 15 grudnia 2016r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzekającą o braku podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanej przebudowy lokalu mieszkalnego nr 1 oraz pomieszczeń piwnicznych przynależnych do tego lokalu, usytuowanych po tym mieszkaniem, zlokalizowanych w budynku mieszkalnym przy ul. [..] w S. do stanu zgodnego z prawem w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania są wykonane roboty budowlane związane z przebudową lokalu mieszkalnego nr 1 i roboty budowlane wykonane w piwnicy usytuowanej pod tym lokalem w budynku przy ulicy [..] w S.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w związku z otrzymanym pismem S. J. z 29 lutego 2016r. w sprawie prowadzenia robót budowlanych w lokalu nr 1 przy ul. [..] w S. dokonał kontroli w dniu 31 marca 2016r., podczas której w obecności inwestora robót D. J. –T. i H. K. ustalono, że w lokalu nr 1 usytuowanym na parterze budynku przy ulicy [..] w S. wykonane zostały roboty budowlane polegające na:

- wymianie płyt gipsowo-kartonowych na płyty ognioochronne na ścianach wewnętrznych,

- zamontowaniu sufitu podwieszonego z płyt ogniochronnych, z wypełnieniem wełną mineralną;

- usunięciu starych płyt pilśniowych z podłogi i zamontowaniu płyt OSB, w jednym pokoju ułożono deski podłogowe,

- wymianie okien na okna drewniane,

- wymianie instalacji elektrycznej oraz instalacji wodno-kanalizacyjnej w kuchni i łazience (według oświadczenia inwestora D. J. – T. przebieg instalacji wod-kan pozostał bez zmian);

- wymianie płyt gipsowo - kartonowych w kuchni i łazience na płyty ogniochronne i przeciwwilgociowe;

Ponadto w czasie kontroli stwierdzono, że w pomieszczeniu kuchennym istnieje otwór w ścianie zewnętrznej o wymiarach 165cm x 250cm. W otworze tym zamontowane zostały drzwi balkonowe dwuskrzydłowe z PCV. Inwestor poinformował, że z uwagi na zły stan nadproża wykonane zostało wzmocnienie nadproża ww. otworu belkami drewnianymi. Wzmocnienie to wykonano na podstawie oceny technicznej A. D. (upr.bud.[..]) dostarczonej do organu I instancji 23 marca 2016r.

Z ww. opinii technicznej wynika, że ze względu na zły stan techniczny istniejącej ściany parteru w obrębie okna w kuchni polegający na złym stanie słupka (łączony na wysokości z lekką korozją biologiczną) oraz nadproża drewnianego nad oknem dokonano wzmocnienia tego elementu konstrukcji. Wzmocnienie polegało na dostawieniu do istniejącej konstrukcji w tym obrębie dwóch dodatkowych drewnianych słupów o przekroju 140x160mm z dodatkową belką nadprożową drewnianą o przekroju 140x160mm (...). Autor ww. opinii technicznej stwierdził, że przedmiotowa konstrukcja jest bezpieczna dla użytkowania budynku.

Podczas kontroli właścicielka lokalu mieszkalnego nr 1 oświadczyła, że układ ścian wewnętrznych w tym lokalu nie uległ zmianie.

Natomiast w pomieszczeniu piwnicznym przynależnym do lokalu nr 1 organ I instancji stwierdził wykonanie robót budowlanych polegających na:

- ułożeniu nowych tynków na wszystkich ścianach piwnicznych i dodatkowo na niektórych ścianach położono płyty ogniochronne i przeciwwilgociowe.

- ułożeniu w pomieszczeniu piwnicznym usytuowanym od frontu budynku , warstwy wyrównującej na posadzce. W pozostałych pomieszczeniach usunięto "starą" wylewkę i wykonano "nowe" warstwy posadzkowe zgodnie z dokumentacja A. D. przedstawiającą przekrój przez warstwy posadzki oraz wykonane żebro przy ścianach fundamentowych 25x20cm.

Natomiast z przedłożonej kopii opinii technicznej wykonanej przez inż. P. J. wynika, że przy wykonywaniu robót w części piwnic zastosowano wzmocnienia istniejących fundamentów poprzez wykonanie zabezpieczenia w postaci ścianki oporowej wzdłuż istniejących ścian ceglanych wykonywanej odcinkowo mającej za zadanie zabezpieczenie ewentualnego wypierania gruntu spod fundamentów ścian piwnic. Ponadto w miejsce później wybranej ziemi została wykonana nowa posadzka betonowa. Autor opinii stwierdził, że roboty wykonywane są w sposób prawidłowy i bezpieczny dla konstrukcji budynku i nie istnieje żadne zagrożenie bezpieczeństwa obiektu.

- ułożenie na sufitach płyt OSB

- wymianie instalacji elektrycznej, instalacji kanalizacyjnej (pion kanalizacyjny).

Według oświadczenia inwestora robót instalacja gazowa nie była przedmiotem remontu. Wymieniona została jedynie przez właścicieli lokalu nr 2 rura gazowa należąca do mieszkania nr 2 z uwagi na jej nieszczelność.

Organ I instancji stwierdził, że roboty budowlane wykonywane były do końca stycznia 2016r. i są zakończone (pozostało malowanie, montaż stolarki drzwiowej i armatury).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że budynek przy ul. [..] w S. wpisany został do rejestru zabytków pod numerem [..] (nowy numer [..]) decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 2 czerwca 1981 w ramach zespołu willowo-ogrodowego przy ulicy [..].. Natomiast inwestor robót D. J.-T. uzyskała decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 1 marca 2016r. o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych w lokalu nr 1 w zakresie:

-wykonania remontu wnętrza tj. usunięcia starych płyt gipsowo-kartonowych ze ścian i wymiany ich na ognioodporne, usunięcia starych płyt pilśniowych ze stropów i wymiany ich na ognioodporne, usunięcia z podłóg płyt pilśniowych i wymiany ich na podłogi deskowe, wymiany wewnętrznej instalacji elektrycznej, wymiany stolarki okiennej drewnianej typu skrzynkowego na okna drewniane jednoramowe z szybą zespoloną z zachowaniem wymiarów, podziałów i szczeblin (szczebliny naklejane na zewnątrz okien) oraz frezowanego ślemienia i sposobu otwierania jak obecnie. Wojewódzki Konserwator Zabytków podczas kontroli dokonanej 21 marca 2016r. stwierdził, że wykonane zostały roboty budowlane objęte ww. decyzją i że tymczasowo wymieniono dwa okna od zaplecza budynku na drzwi, dwudzielne z nadświetłem. Wskazał, że wymiana okien na drzwi została poprzedzona obliczeniami statycznymi i wymianą podciągu nad zlikwidowanymi oknami i wymianą odcinka podwaliny. Drzwi dwudzielne z nadświetlem z PCV zamontowano tymczasowo z powodu pomyłki stolarza, który dorabia repliki okien. Organ konserwatorski nie stwierdził zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia.

W toku postępowania H. K. pełnomocnik współwłaścicieli budynku w piśmie z 14 marca 2016r. wskazał na naruszenie głównej konstrukcji nośnej budynku, z uwagi na wycięcie belki nośnej usytuowanej uprzednio pomiędzy oknami w ścianie szkieletowej elewacji północnej i wyburzenie fragmentu muru fundamentowego wraz z belkami podwalinowymi.

W opinii P. K. rzeczoznawcy budowlanego w specjalności architektonicznej wskazano, na naruszenie posadowienia budynku, zmianie elementów konstrukcyjnych, przebudowę instalacji gazowej, usunięcie dwóch osobnych okien i wstawienie scalonych podwójnych drzwi balkonowych z jednoczesnym usunięciem słupa drewnianej konstrukcji domu.

W piśmie z 4 kwietnia 2016r. pełnomocnik współwłaścicieli budynku wskazał między innymi, że piwnice zostały pogłębione i odkopane zostały ściany fundamentowe, zabudowano pion głównej rury gazowej, wymieniono w stropie pod kuchnią belkę stropową, zastosowano piankę poliuretanową bezpośrednio na drewniane stropy w piwnicach i na murowane ściany piwnic, usunięto warstwy stropowe od dołu wraz z usunięciem polepy. Zwrócono uwagę, że inż. W. N., specjalista od konstrukcji drewnianej, stwierdził, że zastosowanej pianki nie można aplikować na styku z konstrukcją drewnianą z uwagi na niebezpieczeństwo pożarowe.

W piśmie z 13 kwietnia 2016r. pełnomocnik współwłaścicieli budynku poinformował, że właścicielka lokalu nr 1 wprowadziła stalowe rury kwasoodporne w przewody kominowe budynku, zakwestionowano prawidłowość wykonanych robót.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mając na uwadze fakt wykonania robót polegających na przebudowie lokalu nr 1 oraz pomieszczeń piwnicznych bez wymaganego pozwolenia organu architektoniczno-budowlanego i bez zatwierdzonej dokumentacji uznał, że zachodzi konieczność przedłożenia oceny technicznej określającej zgodność wszystkich wykonanych robót budowlanych z warunkami technicznymi, sztuką budowlaną oraz oceniającej ich wpływ na stan techniczny całego budynku i bezpieczeństwa jego użytkowania. Dlatego postanowieniem z 27 kwietnia 2016r. wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na inwestora D. J. –T. obowiązek dostarczenia w terminie do 31 sierpnia 2016r, ekspertyzy technicznej określającej zgodność wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr 1 oraz pomieszczeń piwnicznych przynależnych do tego lokalu z przepisami warunków technicznych, sztuką budowlaną i ich wpływ na stan techniczny całego budynku nr [..], która powinna zawierać:

- inwentaryzacje wszystkich wykonanych robót,

- orzeczenie techniczne wykonanych robót i odniesienie się do uwaga i zastrzeżeń wnoszonych przez współwłaścicieli budynku,

- w przypadku stwierdzenia niezgodności wykonanych robót z przepisami, wskazanie zakresu robót do wykonania w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem,

- protokół szczelności instalacji gazowej w budynku w związku z wymianą fragmentu instalacji gazowej w mieszkaniu nr 2,

-stanowisko Konserwatora Zabytków w sprawie wykonanych robót nie objętych decyzją z 1 marca 2016r., a w szczególności wykonanego otworu okiennego z zamontowanymi drzwiami balkonowymi od strony zaplecza budynku,

- dokumenty, które będą potwierdzać tytuł prawny do nieruchomości i uprawnienia inwestora do wykonania robót w częściach wspólnych budynku.

D. J.-T. w dniu 29 sierpnia 2016r. przedłożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego żądaną ww. postanowieniem z 27 kwietnia 2016r. ekspertyzę techniczną.

Po dokonaniu analizy dostarczonej ekspertyzy technicznej i całości zebranego materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z 15 grudnia 2015r. orzekł o braku podstaw do nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w odniesieniu do robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr 1 i w przedmiocie wykonanych robót budowlanych w pomieszczeniach piwnicznych przynależnych do tego lokalu, wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Oceniając przeprowadzone postępowanie i wydane rozstrzygniecie organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Natomiast zgodnie z obowiązującym od dnia 8 marca 2016r. przepisami art. 29 ust. 2 pkt.1 i pkt. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. -Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych i przebudowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych o ile nie prowadzi do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków. Jednakże stosownie do art.30 ust. 1 pkt.2 wykonywanie robót o których mowa w art. 29ust.2 pkt. 1b dotyczący przebudowy - wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast stosownie do art. 29 ust.4 ww. ustawy roboty budowlane wymienione w ust. 1 i ust.2, wykonywane:

1. przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków -wymagają pozwolenia na budowę

2. na obszarze wpisanym do rejestru zabytków -wymagają zgłoszenia, o którym mowa w art.30 ust.1

- przy czym do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W myśl przepisu art. 3 pkt.7 powyższej ustawy, pod pojęciem "robót budowlanych" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Zgodnie z przepisem art. 3 pkt.7a powyższej ustawy, pod pojęciem "przebudowy" należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

W myśl przepisu art. 3 pkt.8 powyższej ustawy, pod pojęciem "remontu" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Z przedłożonej ekspertyzy technicznej z lipca 2016r. żądanej postanowieniem z 27 kwietnia 2016r. wynika, że w lokalu nr 1 usytuowanym na parterze budynku przy ulicy [..] w S. wykonane zostały roboty budowlane ustalone przez organ I instancji. To samo odnosi się do robót budowlanych wykonanych w pomieszczeniu piwnicznym przynależnym do lokalu nr 1.

Zakres robót wskazany z sporządzonej ekspertyzie pokrywa się z ustalonymi przez organ I instancji w trakcie oględzin 31 marca 2016r. przy udziale inwestora robót D. J. –T. i pełnomocnika współwłaścicieli budynku H. K.

Z akt sprawy wynika, że budynek przy ulicy [..] w S. wpisany został do rejestru zabytków. Zatem wszelkie roboty budowlane wymagały zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W omawianym przypadku Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z 1 marca 2016r. udzielił pozwolenia na prace budowlane w mieszkaniu nr 1 w zakresie: wykonania remontu wnętrza, tj. usunięcia starych płyt gipsowo-kartonowych ze ścian i wymiany ich na ognioodporne, usunięcia z podłóg płyt pilśniowych i wymiany na podłogi deskowe, wymiany wewnętrznej instalacji elektrycznej, wymiany stolarki okiennej drewnianej typu skrzynkowego na okna drewniane, jednoramowe z szybą zespoloną z zachowaniem wymiarów, podziału szczeblin oraz frezowanego ślemienia i sposobu otwierania jak obecnie.

Z powyższego wynika, że decyzja z 1 marca 2016r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczyła pozwolenia na wykonanie robót budowlanych wewnątrz lokalu mieszkalnego nr 1, nie obejmowała piwnic, stropów, fundamentów ingerujących w budynek zabytkowy. Nadmienił organ odwoławczy, że w dniu 21 marca 2016r. organ konserwatorski dokonał kontroli i stwierdził, że zostały wykonane roboty budowlane objęte ww. decyzją z 1 marca 2016r. Ponadto stwierdził, że tymczasowo wymieniono dwa okna od zaplecza budynku na drzwi dwudzielne z nadświetleniem. Wymiana ta została poprzedzona obliczeniami statycznymi i wymianą podciągu nad zlikwidowanymi oknami i wymianą odcinka podwaliny.

W ocenie organu odwoławczego decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie jest tożsama ze zgodą właściwego organu architektoniczno-budowanego. Wykonanie robót wewnątrz lokalu nr 1 i robót poza lokalem ingerujących w części wspólne budynku stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt.7a ustawy - Prawo budowlane i stosownie do art.29 ust.4 pkt. 1 wymagało oprócz zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków również pozwolenia na budowę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Tymczasem wszystkie powyższe roboty budowlane w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków zostały wykonane bez pozwolenia na budowę organu architektoniczno-budowlanego i bez stosownej dokumentacji technicznej.

W świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w przypadku wykonania przebudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę jak również remontu bez wymaganego skutecznego zgłoszenia zastosowanie znajdują przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W ocenie organu I instancji, dostarczone w toku postępowania przez inwestora dokumenty w postaci ekspertyz technicznych, protokołów badań i sprawdzeń instalacji gazowej, przewodów kominowych dają podstawę do stwierdzenia, że roboty budowlane związane z przebudową lokalu nr 1 i roboty budowlane w pomieszczeniach piwnicznych przynależnych do tego lokalu zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i zgodnie z warunkami technicznymi, a ponadto że ich wykonanie nie miało znaczącego wpływu na stan techniczny i parametry konstrukcji przedmiotowego budynku mieszkalnego, w tym na stopień obciążenia jego konstrukcji. Organ I instancji stwierdził również, aby wykonanie wymienionych wyżej robót spowodowało zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt. 2).

Zdaniem organu odwoławczego samo ustalenie, że roboty budowlane (przebudowa i remont) zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji nakazowej na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. -Prawo budowlane.

Niemniej, w ocenie WINB, z uwagi na fakt, iż przedmiotowy budynek (działka) stanowi współwłasność, a roboty budowlane dotyczące wzmocnienia stropów, ścian konstrukcyjnych, fundamentów, wykonanie otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej od strony zaplecza budynku w miejscu otworów okiennych, montaż wkładu kominowego) naruszają części wspólne budynku - to przed wydaniem decyzji w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane należało zbadać, czy inwestor posiadał (posiada) prawo do dysponowania nieruchomością w stopniu umożliwiającym wykonanie przedmiotowych robót.

Z akt sprawy wynika, że takie czynności organ I instancji przeprowadził i na podstawie wyciągu z księgi wieczystej stwierdził, że inwestor jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr 1 i pomieszczeń piwnicznych w których wykonane zostały roboty budowlane. Jednakże mając na uwadze, że dokument ten nie świadczy o prawie do wykonywania robót ingerujących w części wspólne budynku pismem z 1 września 2016r. zobowiązał inwestora D. J.-T. do przedłożenia zgody współwłaścicieli budynku na wykonanie robót budowlanych ingerujących w konstrukcję ściany zewnętrznej tylnej budynku mieszkania nr 1 (w miejscu wykonanego wzmocnienia otworu okiennego), wykonanie wzmocnienia fundamentów budynku (wykonanie zbrojonego wieńca o wymiarach 25x20cm przy istniejących fundamentach), wymianie fragmentu rury gazowej należącej do mieszkania nr 2 przebiegającej przez piwnicę i łazienkę mieszkania nr 1, montaż rur kwasoodpornych w przewodach kominowych przynależnych do lokalu nr 1.

Z akt sprawy wynika, że zobowiązana D. J.- T. czyniła starania by uzyskać taką zgodę, jednakże jej nie uzyskała.

Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji po dokonanej analizie całości zebranego materiału dowodowego uznał, że mimo braku zgody współwłaścicieli budynku na wykonanie robót w częściach wspólnych budynku nie można nakazać rozbiórki wykonanych robót, ponieważ mogłoby to spowodować zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i budynku.

Organ odwoławczy podkreślił, że badanie przez organy nadzoru budowlanego tytułu prawnego do nieruchomości wynika z konieczności respektowania wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady ochrony własności, znajdującej konkretyzację w przepisach art. 222-231 Kodeksu cywilnego oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa - rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Rozwiązanie takie sprzyja poczuciu bezpieczeństwa prawnego i kształtowaniu zaufania obywateli do opartych na przepisach prawa działań organów władzy, w tym przypadku organów administracji oraz sądów powszechnych, których rozstrzygnięcia nie powinny być ze sobą sprzeczne. Przeciwna interpretacja treści art. 51 prowadziłaby do sytuacji, w której osoba dokonująca samowoli budowlanej pozostawałaby w sytuacji korzystniejszej od osoby ubiegającej się zgodnie z prawem o wydanie pozwolenia lub dokonującej zgłoszenia, z uwagi na możliwość legalizacji robót mimo braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie rozwiązanie przynosiłoby nieuzasadnioną korzyść osobie łamiącej przepisy prawa i zachęcało do nierespektowania jego nakazów prawa, co naruszałoby wartość jaką jest umacnianie poszanowania prawa (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r. II OSK 532/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pi).

Po zapoznaniu się z aktami sprawy i uzasadnieniem zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stopniu umożliwiającym wykonanie przedmiotowych robót budowlanych nie została prawidłowo oceniona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Uznał organ odwoławczy, że ile przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie przewidują w sposób bezpośredni obowiązku badania przez organ nadzoru budowlanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz nie dają podstawy do żądania od inwestora przedstawienia takiego prawa, o tyle, w świetle obecnego orzecznictwa sądów administracyjnych i uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, systemowa i celowościowa wykładnia norm prawnych, w związku z koniecznością respektowania wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady ochrony własności (znajdującej konkretyzację w przepisach art. 222-231 Kodeksu cywilnego), obligują organ nadzoru budowlanego do zajęcia stanowiska w tej kwestii, w oparciu o zgromadzony w aktach materiał dowodowy. W tym zakresie konieczne jest dokonanie ustaleń odnośnie posiadania przez inwestorów uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci zgody pozostałych członków wspólnoty na wykonanie prac, zaś w przypadku braku należy podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

W związku z brakiem w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane szczegółowych regulacji odnośnie kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane konieczne jest odwołanie się do innych właściwych przepisów, tj. przepisów Kodeksu cywilnego.

Analiza przepisów Kodeksu cywilnego (tekst jednolity Dz.U. 2016 poz. 380), w tym art. 195 i następne regulujących kwestie współwłasności, prowadzi do wniosku, iż sama matematyczna większość udziałów współwłaściciela (współwłaścicieli nieruchomości) nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez te osoby prawa do dysponowania nieruchomością. Każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną (art. 200). Do czynności zwykłego za-rządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności (art. 201). Jeżeli większość współwłaścicieli postanawia dokonać czynności rażąco sprzecznej z zasadami prawidłowego zarządu rzeczą wspólną, każdy z pozostałych współwłaścicieli może żądać rozstrzygnięcia przez sąd (art. 202). Do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli.

W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli (art. 199). Tym samym wspomniana już matematyczna większość udziałów (gdy udziały wynoszą co najmniej połowę) pozwala jedynie na wstępną ocenę dopuszczalności wystąpienia do właściwego sądu z żądaniem rozstrzygnięcia sprawy przez sąd jeszcze bez przesądzania o wyrażeniu zgody na rozporządzania rzeczą wspólną oraz na inne czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykonanie robót budowlanych w częściach wspólnych nieruchomości należy uznać za czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu.

Wobec powyższego, skoro w niniejszej sprawie zabrakło prawidłowego rozstrzygnięcia w kwestii posiadania (bądź nie) przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stopniu umożliwiającym wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, koniecznej jest uchylenie zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji.

W ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, w przypadku dalszego sprzeciwu pozostałych współwłaścicieli, konieczne będzie umożliwienie przez Powiatowego Inspektora wystąpienia przez inwestora do właściwego sądu ze stosownym żądaniem odnośnie rozstrzygnięcia, w świetle właściwych przepisów Kodeksu cywilnego, kwestii zgody na realizację przedmiotowych robót budowlanych w części wspólnej nieruchomości.

W toku postępowania odwoławczego pełnomocnik współwłaścicieli budynku przy ulicy [..] w S. przekazał oświadczenie z 10 lutego 2017r., że jego stanowisko, pisma i złożone dokumenty w toku postępowania które podpisał - mają charakter opinii zawodowej sporządzonej przez uprawnionego architekta członka Izby Architektów i stanowią kontrekspertyzę wobec opinii wykonanych na zlecenie D. J.-T. W takiej sytuacji w ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien dokonać stosownej analizy tych dokumentów.

Następnie za konieczne uznał organ odwoławczy rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy co do jej istoty i wydanie stosownej decyzji w trybie przepisów art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W niniejszym przypadku konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ponieważ dopiero jednoznaczne ustalenie, że w przedmiotowej sprawie występują bądź nie przesłanki określone w przepisach art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane –w tym w odniesieniu do kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jak i w kwestii zbadania kontrekspertyzy wniesionej przez współwłaścicieli budynku umożliwi podjęcie rozstrzygnięcia w stosunku do przedmiotowych robót budowlanych.

W ocenie WINB kwestia ustalenia faktu posiadania inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i ocena dokumentów związanych z kontrekspertyzą, w okolicznościach niniejszej sprawy wykracza poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a..

Ponadto ze względu na przepisy art. 15 i 139 k.p.a.oraz z uwagi na fakt, iż odwołanie w przedmiotowej sprawie nie zostało wniesione przez inwestora Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł podjąć w trybie odwoławczym rozstrzygnięcia reformatoryjnego uwzględniającego przedstawione powyżej stanowisko. Tego rodzaju ewentualne rozstrzygnięcie mogłoby skutkować zmianą zakresu orzeczenia w decyzji i naruszyć prawo strony - inwestora do rozpatrzenia sprawy w trybie dwóch instancji.

Skargę na powyższą decyzje złożyła D. J.-T. zarzucając dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa, które doprowadziło do przyjęcia niezasadnej oceny zaistniałego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, a także przyjęcia wadliwej analizy prawnej.

Strona skarżąca poparła argumentację organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie byłoby zasadnym wydanie nakazu rozbiórki i w ten sposób doprowadzenie elementów budynku do stanu poprzedniego, z uwagi na brak zgody współwłaścicieli budynku na wykonane roboty budowlane. Usunięcie zrealizowanego przez inwestora wzmocnienia ściany zewnętrznej, tylnej budynku przy otworze drzwiowym, usunięcie wzmocnienia fundamentów, doprowadziłoby do pogorszenia stanu technicznego budynku i skutkowałoby możliwością powstania zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania. Podobnie demontaż szczelnej rury gazowej oraz usunięcie rur kwasoodpornych zamontowanych w przewodach kominowych pozbawione byłoby jakiegokolwiek sensu. Także w tym przypadku spowodowałoby to pogorszenie stanu technicznego budynku. Przywrócenie stanu poprzedniego przez zamontowanie wadliwych, uszkodzonych elementów byłoby działaniem na szkodę współwłaścicieli budynku. W ocenie strony skarżącej decyzja organu II instancji zmierza do spowodowania pogorszenia stanu technicznego budynku. Natomiast brak zgody współwłaścicieli budynku na roboty budowlane ingerujące w części wspólne, nie może być przesłanką do niezaakceptowania wykonanych prac w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. Podkreśliła skarżąca, że wykonane działania przyczyniły się do poprawy stanu technicznego budynku.

Podniosła skarżąca, że współwłaściciele mają nie tylko prawo, lecz i obowiązek współdziałania w zakresie utrzymania nieruchomości wspólnej. Brak takiego postępowania, wykonywania tego obowiązku, nie tylko uzasadnia wystąpienie do sądu o wydanie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd, lecz stanowi również podstawę do podjęcia przez każdego współwłaściciela samodzielnie czynności zachowawczych. I taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie podjął wnikliwej analizy kwestii czy roboty wykonane przez skarżącą kwalifikować należy jako przekraczające zakres zwykłego zarządu. Nie było przy tym przeszkód, aby organ odwoławczy podjął określone czynności wyjaśniające w tym zakresie w trybie art. 136 kpa. Ocena pod kątem zakwalifikowania robót budowlanych do przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną albo do czynności zwykłego zarządu, pozostaje w kompetencji organu odwoławczego, przy czym rezultat oceny winien znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji.

Zdaniem skarżącej w danym, konkretnym stanie faktycznym i prawnym, w niniejszej sprawie, wykonanie przez inwestora prac dotyczących części wspólnych, było w pełni uzasadnione. Stanowiło to bowiem zrealizowanie czynności zachowawczych, koniecznych do przeprowadzenia w interesie wszystkich współwłaścicieli. Wieloletnie zaniedbania i bieżąca obstrukcja ze strony pozostałych współwłaścicieli, doprowadziły do takiego stanu technicznego budynku, w którym nie było innego wyjścia niż tylko wykonanie pewnego, minimalnego zakresu czynności zachowawczych.

Wbrew twierdzeniom organu II instancji, PINB poprawnie dokonał zbadania i zinterpretowania tytułu prawnego inwestora do wykonania kwestionowanego zakresu robót. Wnioski sformułowane przez PINB są zasadne. W niniejszej sprawie inwestor tytuł prawny miał, kwestia ta wbrew stanowisku WINB została przez organ I instancji prawidłowo oceniona. Wzięto pod uwagę tak względy bezpieczeństwa, stan konieczności zrealizowania prac, sensowność ekonomiczną i wszystko to zostało poprawnie uzasadnione. Natomiast WINB, bez dokonania wnikliwej analizy uznał, że wykonane roboty budowlane przekraczały zakres zwykłego zarządu. Stanowi to naruszenie zasady obiektywizmu i przekracza granice swobodnej oceny materiału dowodowego.

Taka sama wadliwość działania WINB ma miejsce poprzez bezkrytyczne przyjęcie, że pisma złożone w toku postępowania przez pełnomocnika właścicieli H. K. stanowią kontrekspertyzę wobec opinii wykonanych na zlecenie inwestora przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia.

H. K. jest architektem. Takie wykształcenie nie jest jednak równoznaczne z tym, że osoba taka ma automatycznie uprawnienia w zakresie wykonywania ekspertyz budowlanych. Takie stanowisko WINB jest nadinterpretacją i nie może stanowić przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji.

Analiza ustępu pierwszego art. 51 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że organ nadzoru budowlanego poddając ocenie działania inwestora, do których odnosi się ten przepis, w pierwszym rzędzie ocenia, czy stan faktyczny i prawny obliguje go do wydania jednego z nakazów określonych w pkt 1 tego przepisu, a więc nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, względnie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, dokonał takiej oceny i uznał, że zastosowanie nakazu z art. 51 Prawa budowlanego nie jest zasadne. Za podstawę swojej oceny podał wszechstronną i szczegółową ocenę istniejącego stanu faktycznego i prawnego. Zdaniem skarżącej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego bezpodstawnie zakwestionował decyzje organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje rozstrzygnięcie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W świetle przedstawionych wyżej kryteriów badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja uchylająca w całości decyzję w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanej przebudowy do stanu zgodnego z prawem w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Typ decyzji kasacyjnej opartej na normie wywiedzionej z art. 138 § 2 k.p.a. różni się od decyzji kasacyjnej typowej (art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa) tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy spełnione zostały łącznie dwie przesłanki: 1. postępowanie przed organem I instancji, w którym wydano decyzję, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; 2. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: a) organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe; c. naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania tego rodzaju decyzji, to wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które spowodowało pominięcie ustaleń istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (B. Adamiak – op. cit., s. 620-623 nb 12). Ograniczenie postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym jest następstwem przyjęcia systemu dwuinstancyjnego i konsekwentnej jego realizacji. Na wady zlecenia przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego organowi I instancji trafnie zwraca się uwagę w doktrynie (B. Adamiak – op. cit., s. 614-615, nb 3-5). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczególnych, dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. - to jest przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej nie narusza art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z: 20.11.2000 r. II SA 2722/99 Lex 53452; 10.4.1997 r. I SA/Po 1237/96, POP 1998/3/92; wyrok WSA w Gdańsku z 5.11.2009 r. III SA/Gd 360/09 Lex 531584). W doktrynie trafnie wskazuje się, że zasada dwuinstancyjności wymaga dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ale wymóg ten winien być dochowany z uwzględnieniem uregulowań właściwych dla postępowania odwoławczego – w tym art. 136, art. 138 § 2 k.p.a. (B. Adamiak – op. cit., s. 96-97, nb 1-3; B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania odwoławczego; Wrocław 1980, s. 144 i n.).

Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (uchwała SN z 16 stycznia 1997 r., III ZP 5/96; uchwała NSA z 4.5.1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wyrok NSA z: 22.9.1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; 25.5.1983 r. II SA 403/83 ONSA 1983/1/38, akceptowane przez B. Adamiak – op. cit., s. 622 nb 13); winien być interpretowany właściwie.

W zaskarżonej decyzji wskazano, iż zasadniczym powodem wydania decyzji kasacyjnej, o której wyżej mowa była konieczność ustalenia prawa skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wobec tego sąd w pierwszej kolejności uznał za konieczne odniesienie się do kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne w toku procedury naprawczej prowadzonej w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 uznał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uzasadnienia uchwały jednak nie wynika, że prowadząc postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przyjęcie takiego stanowiska przez skład siedmiu sędziów NSA nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może badać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowania przez siebie czynności dowodowych (por. wyroki NSA z: 9 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1724/14; 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1290/14; 22 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 490/13; 6 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2426/12; 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2180/11). Czym innym jest bowiem żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł.

Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 powyższej ustawy, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym, zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy (por. wyrok NSA z 26 marca 2013 r. II OSK 2183/11, LEX nr 1332676).

Należy mieć na uwadze, że istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami prawa materialnego regulującymi kwestię uprawnień do realizacji robót budowlanych. Jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego). Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r.k.p. 7/09 (OTK-A 2011 r., Nr 3, poz. 26) w aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, a zatem "jest emanacją prawa własności" i "składową prawa własności nieruchomości". Można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Zbadanie zatem czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1290/14).

Pominięcie powyższej kwestii w ustaleniach organu I instancji stanowi więc naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Należy mieć bowiem na uwadze, że wykonane przez skarżącą samowolne roboty budowlane oprócz tego, że dotyczyły stanowiących jej własność mieszkania nr 1 oraz pomieszczeń piwnicznych przynależnych temu mieszkaniu, ingerowały także w części wspólne budynku przy ul. [..] w S., to jest: w konstrukcję ściany zewnętrznej tylnej budynku mieszkania nr 1, fundamentów budynku (wykonanie zbrojonego wieńca o wymiarach 25x20cm przy istniejących fundamentach), rury gazowej należącej do mieszkania nr 2 przebiegającej przez piwnicę i łazienkę mieszkania nr 1, przewodów kominowych przynależnych do lokalu nr 1(montaż rur kwasoodpornych).

Podniesiona w skardze kwestia, czy powyższe działania stanowiły czynności przekraczające zwykły zarząd, czy też nie również nie była przedmiotem oceny organu I instancji. Jednakże należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, natomiast stosownie do art. 201 tej ustawy do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli.

A zatem w przypadku prowadzenia robót budowlanych ingerujących w części wspólne budynku skarżąca jako współwłaścicielka budynku winna wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a sposób wykazania tego prawa zależny jest od tego, czy podjęte czynności mieszczą się w pojęciu zwykłego zarządu czy też przekraczają zwykły zarząd nieruchomością.

Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego, że złożone w trakcie postępowania odwoławczego oświadczenie pełnomocnika pozostałych współwłaścicieli budynku przy ulicy [..] w S., iż jego stanowisko, pisma i złożone dokumenty w toku postępowania które podpisał - mają charakter opinii zawodowej sporządzonej przez uprawnionego architekta członka Izby Architektów i stanowią kontrekspertyzę wobec opinii wykonanych na zlecenie skarżącej, wymaga stosownych ustaleń organu I instancji.

Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Unormowanie to wskazuje na zasadę równej mocy środków dowodowych co oznacza, że w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy aby po jego rozpatrzeniu wydać decyzję administracyjną. Organ nie jest związany opinią biegłego i powinien ją ocenić na równi z innymi środkami dowodowymi w ramach swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Należy zauważyć, iż ekspertyzy przedstawiane przez skarżącą na etapie postępowania przed organem I instancji były przez ten organ bezkrytycznie akceptowane. Jednocześnie pełnomocnik pozostałych współwłaścicieli budynku przedstawiał liczne uwagi kwestionujące powyższe ekspertyzy, które z kolei były ignorowane przez organ I instancji.

Z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 78 K.p.a. wynika prawo strony do zgłaszania krytyki co do opinii biegłego, jak również możliwość jej zwalczania wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi.

Zatem organ I instancji winien szczegółowo ocenić uwagi zgłaszane przez pełnomocnika pozostałych współwłaścicieli budynku przy ulicy [..] w S., a w przypadku uznania, iż stanowią one kontrekspertyzę wobec opinii przedkładanych przez skarżącą, organ ten winien rozważyć konieczność powołania niezależnego biegłego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.