Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1672/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24, art. 271, 273 par. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. i W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 189/09 w sprawie ze skargi J. i W. B. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 2296/03 w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Stojków oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 189/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. i W. B. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2296/03, w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Stójków.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż pismem z dnia 9 października 2006 r. skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności postępowania oznaczonego sygn. akt II SA/Wr 2296/03. W uzasadnieniu żądania powołali się na przepis art. 183 § 2 ust. 4 w związku z art. 18 § 1 ust. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, podnosząc, że w dniu 9 października 2006 r. dowiedzieli się, że sędzia WSA Andrzej Cisek, będący sprawozdawcą w tej sprawie świadczył usługi prawne dla strony postępowania. Wskazali ponadto, iż w toku postępowania nie dopuszczono wnoszonych przez nich dowodów, z których wywodzą swój interes prawny. Odmowa ich dopuszczenia obciąża sędziego sprawozdawcę. Podnieśli, iż Sąd orzekał w sprawie urządzeń wodnych małej retencji chroniących przed powodziami i suszami, które stanowią o bezpieczeństwie przeciwpowodziowym oraz o zasobach wodnych, którym ustawa nadała rangę narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Działania i zaniechania Sądu rażąco naruszają wspólnotową dyrektywę wodną. Po wezwaniu o sprecyzowanie żądania, skarżący, podtrzymując zarzut dotyczący udziału w składzie sądu sędziego, podlegającego wyłączeniu z mocy prawa, oświadczyli, że wnoszą o stwierdzenie nieważności postępowania przed Sądem.

W odpowiedzi na przedmiotową skargę Rada Miejska w Lądku Zdroju wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu pokreśliła, że sędzia WSA Andrzej Cisek nigdy nie świadczył na jej rzecz usług prawnych w zakresie wykonania planów zagospodarowania przestrzennego. Jedynie Burmistrz Lądka Zdroju wystąpił dwukrotnie do Biura Orzecznictwa w Sprawach Samorządowych przy Urzędzie Marszałkowskim Województwa Dolnośląskiego z prośbą o wydanie opinii prawniczych dotyczących kwestii związanych z własnością wód oraz interpretacji przepisów ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i aktów wykonawczych do tejże ustawy. Obydwie opinie przygotował dr Andrzej Cisek.

W piśmie z dnia 21 lutego 2008 r., pełnomocnik skarżących wniósł o wystąpienie Sądu do Starostwa Powiatowego w Kłodzku oraz do Gminy Lądek Zdrój o akta sprawy o sygn. akt [...], które dostarczą, w jego ocenie, dowodów na to, że ewidencja urządzeń wodnych jest niezgodna ze stanem faktycznym oraz, że zniszczenia w trakcie powodzi nastąpiły nie z winy siły wyższej, lecz Lasów Państwowych - Nadleśnictwa Lądek Zdrój. Następnie, w piśmie z dnia 25 marca 2008 r. sprecyzował, że skarżący żądają wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2296/03. Podzielając stanowisko skarżących, zgodnie z którym sędzia WSA Andrzej Cisek z powodu swojej wcześniejszej pracy na rzecz m.in. Gminy Lądek Zdrój nie powinien orzekać w tej sprawie, pełnomocnik skarżących zwrócił uwagę na przesłankę wznowienia z art. 273 § 2 ppsa. Podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym skarżący nie mieli możliwości dowodzenia swoich racji, gdyż organy orzekające nie udostępniły im akt sprawy [...]. Sąd nie zapoznał się również z ich treścią i zawartymi w nich informacjami, które zdaniem skarżących mają istotny wpływ na przebieg sprawy. W aktach tych zawarte są bowiem informacje o istniejących jeszcze poniemieckich urządzeniach melioracyjnych i retencyjnych. Urządzenia te spełniały swoje funkcje przeciwpowodziowe do roku 1997, a ich działanie byłoby zdecydowanie bardziej skuteczne gdyby istniały w spójnym systemie przeciwpowodziowym. Naniesienie na mapy i uwzględnienie w planie zagospodarowania przestrzennego istniejących i funkcjonujących urządzeń małej retencji pozwoliłoby włączyć je w system przeciwpowodziowy gminy, co przeciwdziałałoby także okresowym zniszczeniom powodziowym.

Wyrokiem z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 670/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę skarżących o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyrokiem tego Sądu z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2296/03. Sąd wyraził pogląd, że nadesłane przez Radę Miejską w Lądku Zdroju opinie prawnicze autorstwa dr Andrzeja Ciska z Instytutu Prawa Cywilnego Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego nie wypełniają dyspozycji przepisu art. 18 § 1 pkt 5 ppsa, określających podstawy wyłączenia sędziego i w konsekwencji uznał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 271 pkt 1 ppsa.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1142/08, uchylił przedmiotowy wyrok. W uzasadnieniu wskazał, iż jej podstawowy zarzut odnosił się do nieuwzględnienia przesłanki wznowienia, określonej w art. 271 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 5 ppsa, pomimo że kwestionowane skargą o wznowienie orzeczenie sądu zostało wydane w sytuacji, gdy w składzie sądu brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, który sporządził jako autor kilka opinii dotyczących kwestii ściśle wiążącej się z przedmiotem zaskarżonej uchwały. Opinie te wprawdzie były wydane w sprawie indywidualnej z zakresu stosunków wodnych, a niniejsza sprawa dotyczy aktu z dziedziny planowania przestrzennego (uchwały rady gminy), jednakże tematycznie dotyczyły tego samego terenu, który jest objęty zaskarżoną uchwałą i miały związek ze stanowiskiem skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż pomimo że Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie została oparta na ustawowej przesłance wznowienia, co w świetle art. 281 ppsa uzasadniało jej odrzucenie, przystąpił do rozpoznania sprawy i dokonał jej oceny merytorycznej uznając, że kwestionowane skargą o wznowienie orzeczenie jest prawidłowe. Po drugie, niezasadne było jego stanowisko, zgodnie z którym skoro zlecono wykonanie opinii (umową) konkretnej jednostce naukowej, to okoliczność, że opinię sporządza osoba fizyczna, która jest jej autorem i bierze odpowiedzialność za treść stanowiska wyrażonego w opinii, nie może być oceniona w kontekście art. 18 § 1 pkt 5 ppsa jako wpływająca na przyjęcie, że autor opinii miał jakikolwiek udział związany ze sprawą załatwioną zaskarżonym aktem administracyjnym. Wręcz przeciwnie, wzgląd na konieczność takiego działania sądu, aby wzbudzić zaufanie do wymiaru sprawiedliwości wymaga zachowania szczególnej staranności i odpowiedzialności tak każdego z sędziów, w tym sędziego, co do którego zachodzi ewentualność wyłączenia go z urzędu, jak i sądu dokonującego następnie w postępowaniu wznowieniowym oceny prawidłowości kwestionowanego skargą o wznowienie orzeczenia. Również okoliczność, że opinie powyższe były wyrażone w sprawie indywidualnej, zaś niniejsza sprawa dotyczy uchwały organu samorządu z dziedziny planowania przestrzennego nie powoduje, że wyłączone jest stosowanie art. 18 § 1 pkt 5 ppsa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po ponownym rozpoznaniu skargi o wznowienie postępowania, zaskarżonym obecnie wyrokiem oddalił skargę skarżących, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, na wstępie wskazał, iż w myśl art. 190 ppsa, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji, mając na względzie wskazany wyżej wyrok, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu i ze skutecznym powołaniem się na podstawę wznowienia, wskazaną w art. 271 pkt 1 ppsa, zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności postępowania, jeżeli orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia. Powyższe skutkuje rozpoznaniem sprawy na nowo w trybie art. 282 § 1 ppsa.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji podniósł, że przedmiotem skargi w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2296/03, była uchwała Rady Miejskiej w Lądku Zdroju z dnia 11 września 2003 r., Nr XII/124/03, w sprawie rozpatrzenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Stójków. W jej uzasadnieniu podniesiono, że projekt planu (w zakresie spornej działki) nie wpływa na jej wartość. Skarżący nie wniósł ponadto ani na etapie opracowywania studium zagospodarowania przestrzennego gminy ani też na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Stójków żadnych wniosków. Nie poinformował o swoich planach, czy też zamierzeniach, dotyczących działki. Zgodnie z wszelkimi dostępnymi dokumentami w Gminie Lądek Zdrój, Starostwie Kłodzkim, w Planach Urządzenia Lasu dla sąsiednich działek, jak również w Regionalnym Zarządzie Gospodarki Wodnej we Wrocławiu, na wskazanych przez skarżącego działkach nie istnieją poniemieckie budowle, urządzenia małej retencji i obiekty przeciwpowodziowe. Również z wymaganych prawem wykazów i rejestrów, decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o warunkach zabudowy sporządzonych przy sporządzaniu planu od 1998 r. nie wynika, że obiekty takie w tym okresie mogły powstać. Sam skarżący nie był też w stanie przekazać żadnej wiarygodnej dokumentacji potwierdzającej fakt istnienia przedmiotowych obiektów i urządzeń gospodarki wodnej. Natomiast Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, jako organ odpowiedzialny za kształtowanie prawidłowej gospodarki wodnej w regionie, dwukrotnie wypowiadając się w fazie uzgodnień projektu planu, nie wniósł żadnych wniosków, uwag, czy też zastrzeżeń co do polityki przeciwpowodziowej na działkach, o których mowa w skardze skarżących.

W skardze na przedmiotową uchwałę skarżący podnieśli, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje zarząd gminy do zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli nieruchomości, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Skarżący (jak twierdzą) nie byli prawidłowo zawiadomieni o terminie wyłożenia planu, podobnie jak inni właściciele, a także władający nieruchomościami w Gminie Lądek Zdrój. Ich zdaniem rodzaj podniesionych w pismach z dnia 24 czerwca 2003 r. i z dnia 14 sierpnia 2003 r. zastrzeżeń w żadnej mierze nie dawał Radzie Miejskiej podstaw do rozdzielenia ich na zarzuty i protesty. Skarżący podnieśli ponadto, że Rada Miejska nie reaguje na publiczne wystąpienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu dotyczące konieczności inwentaryzacji i rekonstrukcji poniemieckich urządzeń małej retencji górskiej regionu, bez których nie jest możliwa skuteczna ochrona przed powodzią i suszą w dorzeczu Odry. Opiera się również w tym zakresie na ewidencji gruntów, które nie są rzetelne i zgodne ze stanem faktycznym. To bowiem, że obecnie urządzenia wodne kształtujące środowisko wodne, gospodarkę wodną, bezpieczeństwo przeciwpowodziowe w dolinie rzeki Białej Lądeckiej (te które nie zostały bezmyślnie zdewastowane) są urządzeniami w 100% poniemieckimi jest faktem publicznie znanym i bezspornym, a obowiązujące prawo nie zwalnia nikogo z obowiązku zachowania ich ciągłości. Skarżący zarzucili ponadto, iż w motywach do uchwały Rada Miejska nie ustosunkowała się do zarzutu dotyczącego drogi gminnej nr 16, stanowiącej dojazd do urządzeń wodnych melioracji podstawowych zlokalizowanych na ich działkach.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Lądku Zdroju, podtrzymując stanowisko zajęte w uchwale, wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zgłoszonych w skardze zarzutów, Sąd I instancji podniósł, że akta administracyjne wskazują, iż w myśl art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zawiadomiono wszystkich właścicieli lub władających nieruchomościami we wsi o terminie wyłożenia planu. Zawiadomienia były roznoszone przez sołtysa wsi Stójków i doręczane za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Wobec niemożności doręczenia skarżącym zawiadomienia pod adresem Stójków 15, tj. adresem nieruchomości, której dotyczy skarga, wysłano zawiadomienie na adres stałego miejsca zamieszkania jej właścicieli - Katowice, ul. Poleska 12/1, listem poleconym, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Zawiadomienie było trzykrotnie awizowane kolejno w dniach 11 kwietnia 2003 r., 22 kwietnia 2003 r. i 6 maja 2003 r. Niemożność doręczenia zawiadomienia przez sołtysa i pocztę poskutkowała ponadto wywieszeniem w dniu 7 maja 2003 r. na tablicy ogłoszeń na wsi i w Urzędzie zawiadomienia o miejscu złożenia tych pism na 7 dni. Powyższe pozwala przyjąć, że w świetle art. 44 kpa doręczenie zawiadomienia było skuteczne.

Nawiązując do zarzutu rozdzielenia zastrzeżeń do projektu planu na zarzut i protest, Sąd I instancji wskazał, iż ustawodawca w sposób jednoznaczny określił, komu służy zarzut, a kto może składać protest. Zgodnie z art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zarzut mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast protest mógł wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Zauważył, iż zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądowym protest przysługuje każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, zarzut zaś wnieść może jedynie podmiot szczególnie legitymowany - ten, którego interes prawny lub uprawnienia zostają naruszone przez ustalenia projektu planu. O charakterze prawnym uwag zgłoszonych do projektu planu decyduje to, czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny lub uprawnienie autora pisma. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Znamiona zarzutu mają pisemne zastrzeżenia do projektu planu, które wniesione zostały przez właściciela nieruchomości położonej w granicach obszaru objętego tym projektem.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji uznał trafność potraktowania zastrzeżeń odnoszących się do działki nr 11/3 jako zarzutu (działka stanowi własność skarżących), natomiast w odniesieniu do pozostałych działek jako protestu, gdyż zastrzeżenia zgłaszał skarżący, któremu nie przysługiwało prawo własności do działek nr 9 i nr 10. Podkreślił jednocześnie, że skarżący w odniesieniu do działki nr 11/3 nie wykazali na czym polega ich interes prawny, naruszony jakoby zapisami planu. Nie wykazali w szczególności jaki mają interes prawny w zamieszczaniu w planie urządzeń małej retencji, które rzekomo pozostały po okresie poniemieckim. Wcześniej zauważył, przytaczając motywy Sądu I instancji z kwestionowanego wyroku, iż brak jest przepisu prawa materialnego, stanowiącego źródło uprawnień skarżących do żądania zamieszczenia w projekcie planu wskazanych urządzeń. Z art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem jakie elementy powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i wśród nich nie ma "urządzeń małej retencji". Sąd zauważył jednocześnie, że argumentację o możliwości zagrożenia powodziowego można uznać jedynie (ewentualnie) za wykazanie interesu faktycznego, ale nie prawnego. Wskazał, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej - organ uprawniony do uzgadniania projektu planu i odpowiedzialny za kształtowanie prawidłowej gospodarki wodnej w regionie, wypowiadał się w toku procedury dwukrotnie i uzgodnił przedstawiony do konsultacji projekt planu bez uwag lub zastrzeżeń odnośnie działki skarżących. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie wskazał na konieczność lub potrzebę uwzględnienia, czy też rekonstrukcji, "poniemieckich urządzeń przeciwpowodziowych" jako niezbędnych dla prowadzenia prawidłowej gospodarki wodnej w rejonie dorzecza Odry, w tym w szczególności należytej ochrony przed powodzią. Sąd podkreślił, iż z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest formą współdziałania organów, która bezwzględnie wiąże organ decyzyjny w danej sprawie. Podniósł ponadto, że twierdzenia skarżących co do urządzeń małej retencji są niespójne, ale zdaje się z nich wynikać, że jeśli nawet kiedyś były w terenie, to zostały całkowicie zniszczone podczas poprzedniej powodzi. Reasumując stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał nie daje podstaw do przyjęcia, iż skarżący wykazali, aby urządzenia przeciwpowodziowe istniały w czasie sporządzania planu.

W dalszej kolejności, odnosząc się do zastrzeżeń dotyczących drogi zlokalizowanej na działce nr 6, Sąd I instancji podzielił pogląd Rady Miejskiej, że w projekcie planu uwzględniona została istniejąca droga, stanowiąca własność gminy, zaliczona zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, do dróg gminnych o znaczeniu lokalnym, służących miejscowym potrzebom jako uzupełnienie sieci dróg publicznych. Droga ta w projekcie planu została oznaczona symbolem KL, a linie rozgraniczające tej drogi na planie pokrywają się ściśle z granicami działki nr 6. Jest to droga lokalna, dojazdowa do działek nr 5, nr 7, nr 9, nr 10 i nr 11/3. W ocenie Sądu, zasadnie przyjęto, że żądanie ujęcia w planie dalszego odcinka (przedłużenia) drogi na nieruchomościach skarżących jest bezpodstawne albowiem w planach nie określa się sposobu komunikacji wewnątrz nieruchomości. Działanie takie stanowiłoby naruszenie ich interesu prawnego, ograniczyłoby bowiem swobodne dysponowanie nieruchomością, dałoby ponadto skarżącym podstawę do roszczeń odszkodowawczych przewidzianych w art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również naraziłoby gminę na znaczne wydatki i straty. W świetle powyższego, Sąd I instancji uznał, że kwestionowany wyrok z dnia 6 grudnia 2005 r. jest prawidłowy, a co za tym idzie skarga o wznowienie postępowania podlega oddaleniu na podstawie art. 282 § 2 ppsa.

Na marginesie, Sąd I instancji dodał, że nie znalazł także podstaw do zmiany postanowienia oddalającego wniosek dowodowy w sprawie dopuszczenia dowodu z akt administracyjnych [...]. Podniósł, iż z art. 106 § 3 ppsa wynika, że sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak jednak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1869/07, "celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji". W świetle powyższego, Sąd stwierdził, iż w toku procedury planistycznej organy prowadzą sformalizowane postępowanie dowodowe, ale jego przedmiotem nie jest prowadzenie dowodów z innych postępowań administracyjnych.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli skarżący, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawę skargi kasacyjnej pełnomocnik wskazał naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 75 § 1 kpa oraz art. 18 § 1 pkt 5, art. 106 § 3, art. 190 i art. 273 § 2 ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem naruszenie powyższych przepisów doprowadziło do utrzymania w mocy błędnego, zdaniem skarżących, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2296/03. W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniósł, iż zdaniem skarżących Sąd I instancji nie zastosował się do wskazówek Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1142/08, czym uchybił art. 190 ppsa. Ponadto, rozpoznając niniejszą sprawę merytorycznie, jednoznacznie stwierdził, że art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określając elementy jakie powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pomija "urządzenia małej retencji". Nie podzielając tego stanowiska, pełnomocnik skarżących zauważył, iż pkt 9 art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła m.in. do art. 80 ustawy - Prawo wodne, gdzie w pkt 1 jest mowa o wszelkich systemach retencji wód, a więc jak się wydaje również o "urządzeniach małej retencji", ponadto w pkt 2 ustawodawca używa zwrotu "racjonalne retencjonowanie wód", co również może wskazywać m.in. na urządzenia małej retencji.

Kolejnym rażącym uchybieniem jest zbyt wąska, zdaniem pełnomocnika skarżących, interpretacja przepisu art. 18 ppsa. Bezspornym jest, że sędzia WSA Andrzej Cisek orzekał w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 2296/03. Nikt nie kwestionuje faktu również, że opinie prawne sporządzone przez dr Andrzeja Ciska były źródłem wiedzy i podstawą do wydania uchwał dla Rady Miejskiej w Lądku Zdroju. Zdaniem skarżących jest to stosunek, który może wywoływać wątpliwości co do bezstronności sędziego orzekającego w sprawie. Powiązanie takie może rodzić niepotrzebne domysły co do niezależności sędziego i na pewno nie służy pogłębianiu zaufania obywateli do organów orzekających w sprawie, w tym przypadku do Sądu. W ocenie pełnomocnika skarżących, pogląd taki wydaje się podzielać również Naczelny Sąd Administracyjny, wyrażając w tym zakresie swoje stanowisko w wyroku z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt II OSK 400/08, którego obszerny fragment uzasadnienia przytoczony został w skardze kasacyjnej.

Pełnomocnik skarżących dodał ponadto, iż podtrzymuje również argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z dnia 12 czerwca 2008 r., gdyż zdaniem skarżących nie zostały one należycie rozpatrzone przez orzekający Sąd. Podniósł także, że Sąd I instancji, badając zaskarżone postępowanie pod kątem legalności i nie eliminując go z obrotu prawnego pomimo naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, uchybił też art. 3 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa. W jej ramach skarżący zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 75 § 1 kpa oraz art. 18 § 1 pkt 5, art. 106 § 3, art. 190 i art. 273 § 2 ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż naruszenie wskazanych przepisów doprowadziło do utrzymania w mocy błędnego, zdaniem skarżących, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2296/03.

Przedmiotowa podstawa kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż zaskarżony wyrok podjęty został w toku postępowania wznowieniowego, którego tryb regulują przepisy Działu VII ppsa. Wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania przez sąd, na żądanie uprawnionego podmiotu, sprawy sądowoadministracyjnej, zakończonej prawomocnym orzeczeniem, jeżeli postępowanie, w którym je wydano, dotknięte jest jedną z wad, wymienionych w art. 271 ppsa (przyczyny nieważności postępowania) i art. 273 ppsa (podstawy restytucyjne) lub w przypadku, określonym w art. 272 § 1 ppsa. Przepisy ppsa ograniczają w czasie uprawnienie do złożenia skargi o wznowienie postępowania (art. 272 § 2 ppsa i art. 277-278 ppsa), dlatego też na posiedzeniu niejawnym sąd bada, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W przypadku braku jednego z tych wymagań sąd odrzuca skargę, w przeciwnym razie wyznacza rozprawę (art. 280 § 1 ppsa). Na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i odrzuca skargę, jeżeli brak ustawowej podstawy wznowienia albo termin do wniesienia skargi nie został zachowany. Sąd może jednak po rozważeniu stanu sprawy połączyć badanie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy (art. 281 ppsa). Stosownie do art. 282 § 1 ppsa, sąd rozpoznaje sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia.

W niniejszej sprawie, Sąd I instancji uznał, że skarga o wznowienie postępowania wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu i ze skutecznym powołaniem się na ustawową podstawę wznowienia, co poskutkowało rozpoznaniem sprawy na nowo. Sąd podkreślił jednocześnie, iż oceniając dopuszczalność skargi miał na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1142/08. Przedmiotowym wyrokiem, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylił uprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 670/06, i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zgodnie natomiast z art. 190 ppsa, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji, wskazując na związanie przedmiotowym wyrokiem, stwierdził zatem istnienie przesłanki z art. 271 pkt 1 ppsa i rozpoznał sprawę na nowo. Podzielił tym samym stanowisko skarżących co do istnienia podstaw wyłączenia sędziego WSA Andrzeja Ciska, o których mowa w art. 18 § 1 pkt 5 ppsa. W świetle powyższego, zarzuty skargi kasacyjnej oparte na naruszeniu art. 190 ppsa oraz przepisów dotyczących podstaw wznowienia, a także art. 18 § 1 pkt 5 ppsa, uznać należy nie tylko za nieusprawiedliwione, lecz również za niezrozumiałe. Sąd I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie kwestionował już bowiem istnienia ustawowych podstaw wznowienia postępowania, lecz w wyniku tego wznowienia przystąpił do rozpoznania sprawy.

W wyniku rozpoznania sprawy na nowo, Sąd I instancji uznał natomiast, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2296/03, oddalający skargę skarżących na uchwałę Rady Miejskiej w Lądku Zdroju z dnia 11 września 2003 r., Nr XII/124/03, w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest zgodny z prawem, i w konsekwencji, na podstawie art. 282 § 2 ppsa, oddalił skargę o wznowienie postępowania. Sąd zauważył, iż zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej natomiast sprawie, skarżący nie tylko nie wykazali jaki interes prawny mają w zamieszczeniu w planie miejscowym poniemieckich budowli kształtujących gospodarkę wodną, ale również nie wykazali ich istnienia na działce nr 11/3. W konsekwencji, Sąd I instancji uznał, że przedmiotowe budowle nawet jeśli kiedyś były w terenie, to zostały całkowicie zniszczone podczas poprzedniej powodzi. W świetle powyższego, nie znalazł również podstaw do zmiany postanowienia oddalającego wniosek dowodowy w sprawie dopuszczenia dowodu z akt administracyjnych OŚ.IV-0576/3/98.

Odnosząc się w tych warunkach do zarzutów naruszenia art. 75 § 1 kpa i art. 106 § 3 ppsa, w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż procedura projektowania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uregulowana została w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji, do podejmowanych w jej toku uchwał o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym art. 75 § 1 kpa. Zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. W niniejszej sprawie, jak wynika z treści uzasadnienia kontrolowanej ponownie przez Sąd I instancji uchwały, Rada Miejska w Lądku Zdroju poprzedziła rozpatrzenie zgłoszonych przez skarżącego zastrzeżeń badaniem stanu faktycznego sprawy. Zgodnie jednak z wszelkimi dostępnymi dokumentami pozostającymi w Urzędzie Gminy Lądek Zdrój oraz w Starostwie Kłodzkim, na wskazanym przez skarżącego terenie nie istnieją poniemieckie budowle kształtujące gospodarkę wodną. Sam skarżący nie był również w stanie przekazać żadnej wiarygodnej dokumentacji potwierdzającej fakt ich istnienia. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, jako organ odpowiedzialny za kształtowanie prawidłowej gospodarki wodnej w regionie, dwukrotnie wypowiadając się co do projektu planu, który obejmuje działkę skarżących, nie wniósł żadnych uwag ani zastrzeżeń co do polityki przeciwpowodziowej na tym terenie. Nie wskazał też na konieczność uwzględnienia rekonstrukcji poniemieckich urządzeń przeciwpowodziowych jako niezbędnych dla prowadzenia prawidłowej gospodarki wodnej i należytej ochrony przed powodzią. W świetle powyższego, Radzie Miejskiej nie można zarzucić dowolności w rozpatrzeniu zastrzeżeń skarżącego.

Po drugie, nawet istnienie ewentualnych poniemieckich urządzeń retencyjnych na tym terenie ma drugorzędne znaczenie w sytuacji, gdy skarżący nie wykazali, że brak ich ujęcia w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego godzi w ich interes prawny lub uprawnienie, w jaki sposób i w jakim zakresie. W tym też kontekście zarzut naruszenia art. 106 § 3 ppsa uznać należy również za nieuzasadniony. Zgodnie bowiem ze wskazanym przepisem, sąd wprawdzie może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jednakże tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W warunkach niniejszej sprawy, brak było zatem podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych skarżących. Wskazać jednocześnie należy, iż sfera chroniona przez instytucję zarzutu jest wyznaczana przez obiektywne pojecie interesu prawnego lub uprawnienia i przez fakt jego naruszenia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to zawsze ingerencja w sferę prawną indywidualną danego podmiotu w sferę jego interesów lub uprawnień. W niniejszej sprawie, skarżący nie wskazali natomiast w jaki sposób doszło do naruszenia tej sfery. Sąd nie był natomiast uprawniony do samodzielnych poszukiwań w tym zakresie.

Zauważyć jednocześnie należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie ramami wyznaczonymi przez jej autora w podstawach kasacyjnych. Powyższe oznacza natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku odnoszenia się do zarzutów wykraczających poza powołane podstawy skargi kasacyjnej, tym bardziej, że w warunkach niniejszej sprawy odwołują się one do przepisów, które nie mogły mieć w niej zastosowania. Sąd będąc związany granicami skargi nie jest uprawniony do poszukiwania przepisów prawa, w tym norm prawa materialnego, które mogły zostać naruszone projektem planu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażony został m.in. pogląd, iż art. 10 ust. 1 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do art. 80 ustawy - Prawo wodne. Wskazać natomiast należy, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Stójków w gminie Lądek Zdrój był opracowywany w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), a nie powołanej w skardze kasacyjnej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zaś art. 10 ust. 1 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie odsyłał do wskazanego art. 80 ustawy - Prawo wodne. W przedostatnim też akapicie uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd I instancji badając "zaskarżone postanowienia" uchybił art. 3 ppsa. Stwierdzenie to nie jest zrozumiałe, bowiem Sąd I instancji w wyniku wznowienia postępowania sądowego kontrolował uchwałę o odrzuceniu zarzutu, a nie "postanowienia".

Mają na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Wyjaśnić jednocześnie należy, iż Sąd ten nie orzekł o przyznaniu adwokatowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.