Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 368/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 8, art. 11, art. art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi E.P., L.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. Uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty P. z dnia [...] września 2011r. nr [...]; 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz skarżących E.P. i L.P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta P. postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5, art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej upzp), art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm. – dalej ustawa) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej K.p.a.), w związku z wystąpieniem Wójta Gminy R., nie uzgodnił projektu decyzji nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo-garażowego oraz zbiornika bezodpływowego, na dz. o nr [...] w miejscowości M., gmina R.

W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że powierzchnia matematyczna konturu RIIIb, obejmującego swym zasięgiem działkę o nr ewid. [...] wynosi [...] ha. W związku z tym, wymagana jest zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na inne niż rolnicze jej wykorzystanie i zmiany takiej należy dokonać w miejscowym planie.

Zdaniem organu, całokształt regulacji zawartych w ustawie naprowadza na rozumienie pojęcia obszaru gruntów rolnych, jako miejsce występowania, zasięgu użytków rolnych określonej klasy w postaci zwartych ich kompleksów, nieróżnicowanych cechami charakteryzującymi działki geodezyjne lub nieruchomości jako odrębne przedmioty własności albo też ich części. Kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja albo ich części, jak to ma miejsce we wskazanym przypadku, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą. Organ podniósł, że jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki lub działek albo ich części stanowiących użytki rolne klas I-III, położonych w zwartym kompleksie użytków rolnych klas I-III, ich przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy. Kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, nie może dotyczyć tylko terenu działki (względnie działek albo ich części) objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W przeciwnym razie, niweczyłoby to skutki mechanizmów ochrony gruntów rolnych tam, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i umożliwiłoby dokonywanie w sposób nieograniczony zmian przeznaczenia takich gruntów - wbrew regulacjom z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy - poprzez wydanie szeregu indywidualnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

L.P. i E.P. kwestionując powyższe postanowienie wnieśli zażalenie. Skarżący przyznali, że obszar działki nr [...] obejmuje grunty rolne Rlllb o pow. 1,1800 ha, lecz mogą oni wydzielić działkę 0,1 ha pod inwestycję. Nadto, skarżący podnieśli, że sąsiednia działka nr [...] stanowi znacznie większy obszar i również obejmuje grunty rolne Rlllb a mimo to jej właściciel uzyskał decyzję o warunkach zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art. 60 ust. 1 upzp, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Organ wyjaśnił, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Organ odwoławczy stwierdził, że stanowisko Starosty P. podyktowane jest ustaleniem, że inwestycja dla której w sprawie ma być wydana decyzja o warunkach zabudowy obejmuje grunty stanowiące użytki rolne klasy III o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. W/w okoliczność przesądza, w ocenie organu I instancji, że do zmiany przeznaczenia terenu konieczne jest uzyskanie zgody właściwego ministra, która z kolei może być wydana wyłącznie w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ II instancji wskazał, że stosownie do treści przepisu art. 4 ust. 6 ustawy, przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne oznacza ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych lub leśnych. Co do zasady, ustalenie to następuje poprzez stosowny akt planistyczny organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W braku takiego aktu o przeznaczeniu i wykorzystywaniu gruntu decyduje wola właściciela ograniczona ustawami regulującymi ład planistyczny. Do powszechnie obowiązujących aktów prawa, które wyznaczają granice czy też warunki sposobu wykorzystywania terenu i statuują tzw. generalny porządek planistyczny należy m. in. ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych (patrz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 roku, sygn. akt: P 37/06).

Jak wynika z powyższego, właściciel gruntu rolnego w przypadku nie objęcia terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ma prawo do dążenia do zmiany przeznaczenia gruntu w granicach określonych ustawami. Zarówno okoliczność podziału nieruchomości rolnej na działki, których wielkość nie uzasadnia rolniczego wykorzystywania jak i planowanie inwestycji jedynie na części działki nie stanowi o zmianie przeznaczenia terenu. Zaś skutki takich działań nie mogą być ocenianie w oderwaniu od ustawowych regulacji, w szczególności kategorii wyznaczanych definicją zmiany przeznaczenia ujętej w przepisie art. 4 ust. 6 ustawy. Powinny być one także oceniane z uwzględnieniem wielkości obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, którym to pojęciem operuje ustawodawca w przepisie art. 7 ust. 2 wspomnianej ustawy.

Skargę na powyższe postanowienie złożyli L.P. i E.P. reprezentowani przez pełnomocnika. Zarzucili naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6) i art. 64 ust 1 upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy i art. 7 i 77 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż teren pod planowaną inwestycję wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów podczas, gdy teren ten nie przekroczy 0,5 ha, albowiem skarżący nie planują inwestycji na całym obszarze działki. Zdaniem skarżących naruszono również art. 8 kpa w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa przez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy skarżących w sytuacji, gdy takie uzgodnienie zostało dokonane dla działki sąsiedniej nr [...], tereny rolne, w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zbiornikami bezodpływowymi, gdzie zwarty obszar projektowany do takiej zmiany przekracza 0,5 ha. Wobec powyższego, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Starosty P. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu I instancji.

Zdaniem skarżących, orzecznictwo administracyjne (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25.02.2008r. sygn. akt SA/Bk 14/2008) potwierdza, że pojęcie terenu (działki) z upzp oraz zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenia z ustawy nie są tożsame. Organ administracji związany jest treścią żądania inwestora i nie może rozstrzygać o całych kompleksach gruntów rolnych, pomijając rzeczywistą powierzchnię inwestycji projektowanej do realizacji na tych gruntach. Przepis art. 7 ust. 2 ustawy stanowi wyraźnie, że kryterium obszarowe odnosi się do nowo projektowanego obszaru przewidzianego do zmiany przeznaczenia. Kryterium obszarowe dotyczy zatem jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele (wyrok NSA z dnia 6.05.2010r. sygn. akt II OSK 670/09 i wyrok NSA z dnia 25.02.2010r. sygn. akt 429/09). Obowiązkiem organów administracyjnych było więc ustalenie jaki obszar - teren stanowi powierzchnię projektowanej inwestycji. Organ administracji jednak nie dopełnił tego obowiązku uznając, że powierzchnia działki gruntu skarżących, tj. 1,18 ha stanowi teren, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp.

Zatem, zdaniem skarżących, organ nie ustalił w sposób właściwy obszaru projektowanego do innego przeznaczeniu gruntu, a co za tym idzie - bezpodstawnie odmówił skarżącym uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nadto, zdaniem skarżących, nie odniesienie się przez organy administracyjne do warunków zabudowy uzyskanych na działkę 83/3 stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowaną wcześniej argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej SKO) z dnia [...] lutego 2012r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty P. z dnia [...] września 2011 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] września 2011 r.), którym organ I instancji nie uzgodnił projektu decyzji nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo-garażowego oraz zbiornika bezodpływowego, na dz. o nr [...] w miejscowości M., gmina R. W związku z sentencją postanowienia SKO, akceptującego rozstrzygnięcie organu I instancji, przedmiotem niniejszej kontroli jest też postanowienie z [...] września 2011 r.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący L.P. jest właścicielem działki nr [...] – grunty rolne klasy RIIIb o pow. 1.1800ha położonej w miejscowości M. Bezsporne też jest, że na wniosek E.P. i L.P., Wójt gminy R. sporządził projekt decyzji nr [...] o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zlokalizowanej na w/w działce nr [...], i – jak wskazano wyżej - organ I instancji nie uzgodnił projektu tej decyzji Sporne w niniejszej sprawie są ustalenia faktyczne (skarżący powołują art. 7 i art. 77 K.p.a.) oraz interpretacja przepisów, które zostały zastosowane. Nadto, skarżący podnoszą, że w innych sprawach, których orzeczenia są im znane, Starosta P. odmiennie rozstrzygał kwestię uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na gruntach rolnych o powierzchni powyżej 0,5 ha, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie z ich działką.

W odniesieniu zarzutów dotyczących ustaleń faktycznych, stwierdzić należy, że w istocie skarżący zarzucają błędną interpretację art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy. W związku z treścią tego przepisu twierdzą bowiem, że "organy administracyjne nie ustaliły, co było ich obowiązkiem, jaką powierzchnię zajmie planowana inwestycja." Skarżący podkreślają, że inwestycja nie zajmie całej działki, "tylko zaś powierzchnia zajęta pod inwestycję i przeznaczona pod zabudowę zmieni przeznaczenie na nierolnicze, nie zaś cała działka gruntu." Uwzględniając powyższy tok rozumowania skarżących, uznać należy, że podstawowy problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji zastosowanych przepisów prawnych, w tym zwłaszcza art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy. W tej sytuacji, uznając interpretację organów za prawidłową (która to kwestia będzie przedmiotem dalszych rozważań), Sąd nie podziela zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych.

W ramach podstawowego spornego problemu prawnego w niniejszej sprawie Sąd, badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z [...] września 2011 r., podziela ustalenia organów dotyczące obowiązującego w zakresie niniejszej sprawy stanu prawnego, tj. zwłaszcza art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy. Ten pierwszy przepis stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Sąd podziela też pogląd, który wyrażają zarówno skarżący, jak i organy, że kluczowym pojęciem dla zrozumienia normy zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp jest pojęcie: "zwarty obszar", a w konsekwencji sformułowanie: "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". Sąd podziela też stanowiska wyrażane tak przez skarżących jak i organy, że pojęcie "zwarty obszar" w odniesieniu do gruntów rolnych, których przeznaczenie ma być zmienione na nierolnicze, nie jest jednolicie interpretowane. SKO wręcz wskazuje, że w judykaturze pojawiają się "różne, często sprzeczne ze sobą poglądy". Potwierdzeniem powyższego są m. in. orzeczenia sądów administracyjnych sprzed 2008 r. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1734/05, Lex nr 229971 oraz z dnia 21 marca 2007 r. o sygn. akt IV SA/Wa 30/07, Lex nr 329647), a następnie po tym okresie (zob. chociażby wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2008 r. o sygn. akt II OSK 738/07 oraz wyrok z dnia 10 lutego 2010 r. o sygn. akt II OSK 299/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w piśmiennictwie wskazuje się na rozbieżne stanowiska co do rozumienia tego zwrotu i zróżnicowane argumenty, które przemawiają za określonym stanowiskiem. (zob. J. Szuma, A. Zieliński: "Problemy interpretacyjne kryterium "zwartego obszaru przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne", w pr. zbiorowej Pt. "Z zagadnień prawa rolnego, cywilnego i samorządu terytorialnego, Białystok 2012r., ss 303-317). W doktrynie (m. in. we wskazanym artykule) wskazuje się na ewolucję przepisów mających na celu ochronę gruntów rolnych oraz swoistą dwuznaczność formuły: "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne" w obowiązującym porządku prawnym (zwłaszcza s. 306 i nast.). Bez wątpienia można stwierdzić, że nie jest ona całkowicie klarowna, stąd właśnie wiele rozbieżnych interpretacji przepisów prawnych, które w niniejszej sprawie miały zastosowanie. Z tym większą uwagą należy interpretować przepis art. 7 ust. ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, zwierający powyższe kryterium i z tym większą precyzją należy uzasadniać przyjęte rozstrzygnięcie.

Należy stwierdzić, że SKO wyjaśniło przyjęte przez siebie, i tożsame z przyjętym przez organ I instancji, rozumienie pojęcia "zwarty obszar projektowany do (...) przeznaczenia". Sąd stwierdza też, że rozumienie takie znajduje odzwierciedlenie w ugruntowującej się w ostatnich latach linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego, na co zwraca się uwagę współczesna doktryna (A. Zieliński i J. Szuma przeprowadzają pod tym kątem analizę orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego od 2008 r., wskazując na poglądy, które obecnie się w nim dominują: "Problemy interpretacyjne (...)", j. w. dalej: "artykuł").

Linia ta znajduje wyraz w poglądach zaprezentowanych w NSA m. in. w wyrokach z dnia 25.02.2010 r., sygn. akt II OSK 429/09 oraz z dnia 06.05.2010 r., sygn. akt II OSK 670/09 oraz z dnia 10.02.2011 r., sygn. akt II OSK 303/10, publ. cbois: orzeczenia .nsa.gov.pl). W myśl tych poglądów, kryterium w/w obszaru należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany (s. 311 artykułu). Nadto, NSA stoi konsekwentnie na stanowisku, że w przypadku projektowania przedsięwzięcia na gruncie rolnym, wyłączeniu podlega cała działka geodezyjna, na której to przedsięwzięcie jest lokalizowane.(s. 314 artykułu). Tożsame stanowisko zajmował WSA w Poznaniu w wyrokach z ostatnich lat, m. in. w wyrokach: z dnia 18.07.2012 r., sygn. akt IV SA/Po 360/12 (orzeczenie prawomocne) oraz z dnia 01.08.2012 r., sygn. akt IV SA/Po 383/12 (orzeczenie nieprawomocne).

Uwzględniając powyższe, orzekający Sąd uznaje interpretację organów dotyczącą kryterium zwartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy w związku z normą zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp co do zasady za zgodną z dominującą linią orzecznictwa sadowoadministracyjnego.

Niemniej jednak, zdaniem Sądu rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało bardziej wnikliwej refleksji ad casum.

W okolicznościach niniejszej sprawy należało rozważyć argumenty, które pozwalałyby na wykładnię odnośnych przepisów charakteryzującą się pewną elastycznością., tj., która – co do zasady – nie byłaby sprzeczna z ugruntowującą się linią orzeczniczą, równocześnie uwzględniałaby okoliczności, który pozwalałyby na rozstrzygnięcie nie odbiegające zasadniczo od dotychczasowej praktyki decyzyjnej w sprawach podobnych.

Sąd pragnie w tym miejscu zwrócić uwagę, że organ I instancji wskazuje, że argumentując swe stanowisko w odniesieniu do działki inwestycyjnej [...] stwierdza: "Przy uwzględnieniu sąsiednich działek, stanowiących razem z przedmiotową działką zwarty kompleks gruntów ornych oraz RIIIb, stwierdza się znaczne przekroczenie powierzchni 0,5 ha gruntów ornych RIIIb".

Jednocześnie jednak w aktach administracyjnych znajdują się orzeczenia dotyczące sąsiedniej działki nr [...] (k-18 akt adm. oraz k-13 -15 akt sądowych). W decyzji z dnia [...].03.2011r. uzgodniono pozytywnie projekt dotyczący budowy pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], w decyzji z dnia [...].10.2010 r. uzgodniono projekt dotyczący budowy kolejnych pięciu budynków mieszkalnych na tej samej działce. Z załączonej mapy (k-13) wynika, że obszar tej działki jest kilka razy większy od obszaru działki skarżących, tj. nr [...]. Powyższe decyzje nie podlegają oczywiście kontroli w niniejszym postępowaniu. Nie mogą być one jednak zupełnie bez znaczenia, jeśli chodzi o ocenę argumentacji organów orzekających w niniejszej sprawie, tym bardziej, że wynika z nich, iż w odniesieniu do sąsiednich, większych działek o podobnej charakterystyce klasy gruntów organ wydawał całkowicie odmienne rozstrzygnięcia (zezwolono na budowę budynków mieszkalnych).

Warto w tym miejscu podkreślić, że w uzasadnieniach obu zaskarżonych postanowień wskazuje się na argument, że "skoro przedmiotowa działka wraz z innymi działkami przekracza obszar 0,5 ha gruntów RIIIb, to wymagana jest zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na inne niż rolnicze jej wykorzystanie i zmiany takiej należy dokonać w miejscowym planie." Sąd zauważa, że argument ten nie przystaje do realiów niniejszej sprawy, bowiem obszar samej działki skarżących przekracza powierzchnię 0,5 ha. W nawiązaniu do przytaczanego przez oba organy argumentu wskazać należy, że mimo wyraźnych zarzutów sformułowanych w zażaleniu, organ II instancji nie wyjaśnił kwestii, czy zagadnienie łącznego rozpatrywania powierzchni sąsiadujących działek o tej samej klasie gruntów rolnych ma istotne znaczenie przy interpretacji kryterium "zwartego obszaru przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze". Ustosunkowanie się do tej kwestii ma natomiast znaczenie w zakresie wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organy kierowały się, rozstrzygając niniejszą sprawę, w sytuacji, gdy skarżący wyraźnie tego żądają, w związku ze znanymi im rozstrzygnięciami dotyczącymi działki nr [...].

W nawiązaniu do powyższego, Sąd wyraźnie podkreśla, że podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, iż wydanie rozstrzygnięć pozytywnych dla innych inwestorów (posiadających sąsiednie działki), ale niezgodnych z przepisami, "nie może prowadzić do kolejnego naruszającego przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych rozstrzygnięcia". (Na marginesie należy dodać, że przykłady takich rozstrzygnięć, wbrew twierdzeniu SKO, powinny być organowi znane, bowiem, jak już wskazywano, kserokopia decyzji o warunkach zabudowy wydana przez Wójta Gminy R. w dniu [...].03.2011 r. nr. [...] ustalająca warunki zabudowy dla działki [...] znajduje się w aktach sprawy, natomiast kserokopię wcześniejszej decyzji wydanej przez Wójta Gminy R. w dniu [...].10.2010 r. nr. [...] ustalającej warunki zabudowy dla tej samej działki [...] skarżący załączyli do skargi, tak jak kserokopie wyrysu z mapy ewidencyjnej (k-12 -15 akt sadowych). Zdaniem sądu, powyższa myśl, wywodzona z konstytucyjnej zasady legalizmu (art. 7 konstytucji RP) odnosi się do wyraźnie niezgodnych z prawem oraz akceptowaną, niezmienną i długotrwałą linią orzecznictwa działania organów władzy publicznej. Tymczasem, w niniejszej sprawie ani przepisy mające zastosowanie, ani orzecznictwo, ani praktyka decyzyjna, nie są jednolite i jednoznaczne.

W powyższym kontekście orzekający Sąd zgadza się z poglądami doktryny (zob. artykuł, zwłaszcza s. 304 i 315), że w realiach współczesnego rozwoju społeczno-gospodarczego regulacje prawne określające przesłanki dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów ujawniają wiele mankamentów. Na kanwie tych regulacji ważą się wartości istotne z punktu widzenia społecznego, są to ochrona zasobu gruntów rolnych, która stoi w opozycji do konstytucyjnie chronionego prawa własności. Za trafny, Sąd uznaje też pogląd, że dzisiaj potrzeba ochrony gruntów rolnych nie powinna dominować nad potrzebami wyznaczania terenów inwestycyjnych. Za odejściem od restrykcyjnych rozwiązań, a w każdym razie od zawężającej wykładni obowiązującego już prawa, przemawia zmieniająca się funkcja i rola wsi oraz zmiany w zakresie zatrudnienia ich mieszkańców. Podzielić też należy stanowisko wyrażane w kontekście przeważającej linii orzecznictwa, że "obowiązujące przepisy o ochronie gruntów rolnych nie są wystarczająco "elastyczne", jeśli chodzi o "drobne" inwestycje – przez co niekiedy mogą nadmiernie ograniczać prawa inwestorów (zwłaszcza, gdy chodzi o lokalizację obiektów powodujących minimalne zajęcie użytków rolnych). Racjonalnie bowiem ujmując inwestycje "punktowe" nie powodują rzeczywistej zmiany przeznaczenia działki. (artykuł, s. 315).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, w kontekście argumentów i dowodów zawartych w aktach administracyjnych organu I instancji oraz załączonych do skargi, ujawnia się podnoszony przez skarżących problem właściwego, tj. zgodnego z wymogami zawartymi w art. 107 par. 3 K.p.a. oraz z zasadą wyrażoną w art. 8 (zasada pogłębiania zaufania do władzy publicznej) uzasadnienia przyjętego rozstrzygnięcia. Dodać można jeszcze zasadę wyrażoną w art. 11 K.p.a., tj. wyjaśnienia zasadności przesłanek.

W okolicznościach niniejszej sprawy, wydanie postanowienia, które skarżący odbierają jako zmianę praktyki decyzyjnej, bez wyczerpujących wyjaśnień, stoi w wyraźnej opozycji do poczucia sprawiedliwości społecznej – wartości, którą bardzo mocno akcentuje także Trybunał Konstytucyjny (zob. np. wyrok TK z dnia 30 maja 2000 r. (K.37/99), OTK ZU 2000, Nr 4, poz. 112, s. 599). Zgodnie z regułą sprawiedliwości formalnej, wszystkie podmioty należące do tej samej kategorii istotnej powinny być traktowane jednakowo. Działanie zasady sprawiedliwości przejawia się zarówno w aktach tworzenia prawa, gdzie określone dobra i ciężary rozdzielane są jednakowo między podmioty charakteryzujące się taką samą cechą istotną, jak i w aktach stosowania prawa, gdzie taką samą miarą należy traktować wszystkie zainteresowane podmioty. To, jakie cechy podmiotów zostaną zakwalifikowane jako istotne, zależy od decyzji prawodawcy zdeterminowanej jego systemem wartości, przede wszystkim wartości moralnych. "Zasada sprawiedliwości jest wyrażona przez określone formuły i ich zastosowanie w danej regulacji prawnej, co przesadza o zgodności tego uregulowania z zasadą równego traktowania. Sprawiedliwość jest przeciwieństwem arbitralności, wymaga bowiem, aby zróżnicowanie osób fizycznych i podmiotów prawnych pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji." (orzeczenie TK z dnia 12 października 1993 r. (K. 4/93), OTK 1993-cz.II, poz. 34, s. 317).

Uwzględniając poczynione wcześniej uwagi dotyczące trudności napotykanych przy interpretacji zastosowanych w niniejszej sprawie przepisów, tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, niejednolitego orzecznictwa sądowoadministracyjnego i praktyki decyzyjnej w powyższym zakresie z jednej strony, z drugiej zaś ideę sprawiedliwości, Sąd jest zdania, że w niniejszej sprawie organy rozstrzygnęły kwestię podlegającą uzgodnieniu z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych nie nazbyt dogłębnie ją analizując, nie biorąc wcale pod uwagę okoliczności, przemawiających za interesem skarżących i nie uzasadniając orzeczenia w sposób przekonywujący, zgodnie z ideą pogłębiania zaufania stron postępowania do władzy publicznej. Zdaniem Sądu, organy, przyjmując wskazaną w uzasadnieniach obu postanowień linię orzecznictwa sądowoadministracyjnego, powinny rozważyć czy w konkretnych okolicznościach sprawy możliwe jest ewentualne uzgodnienie warunków zabudowy dla działki [...] pod warunkiem wydzielenia ewidencyjnego gruntu przeznaczonego pod budowę domu z zastrzeżeniem, że przeznaczenie pozostałej części działki pozostanie niezmienione (por. rozważania zawarte w wyroku z dnia 7 lipca 2012 r. II OSK 996/12, gdzie dopuszczono wyodrębnienie niewielkich działek z większych kompleksów, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy przedstawionym do uzgodnienia powierzchnia zajęta przez planowaną inwestycję stanowi niewielki procent całej powierzchni działki nr [...].

Sąd podkreśla też, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w zakresie ustosunkowania się do konkretnego zarzutu skarżących dotyczącego motywów rozstrzygnięcia w odniesieniu do sąsiedniej działki nr [...] nie spełnia podstawowych standardów, ponieważ niczego nie wyjaśnia, poza obraną w niniejszej sprawie linią orzecznictwa. Z treści zażalenia, jak i późniejszej skargi wynika wyraźnie, że skarżący domagają się wyjaśnienia, dlaczego w ich sprawie organ zajął stanowisko, pozostające w niezgodzie z przyjmowaną praktyką wydawania decyzji w przedmiotowym zakresie. Wyjaśnienie w powyższym zakresie, zdaniem orzekającego Sądu, mieści się w formule zasady ogólnej postępowania administracyjnego, jaką jest zasada pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Zawarta w art. 8 zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Brak zaufania obywateli do organów państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość. (zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 8 K.p.a. – Lex na dzień 24.07.2012 r.).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni zawarte w niniejszym uzasadnieniu uwagi i da temu wyraz w uzasadnieniu spełniającym wymogi określone w art. 107 par. 3 K.p.a. oraz wynikające z zasad wyrażonych w art. 8 (zasada pogłębiania zaufania) i w art. 11 (zasada wyjaśniania zasadności przesłanek) K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.) Sąd orzekł o jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

MZ