Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 837/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje
Powołane przepisy: article: par. 5 ust. 1 pkt 36,  pkt  39,
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne
article: art. 35 ust. 3 pkt 1,  art. 267 pkt 1, art. 281 ust. 1 pkt 1, art. 272 ust. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 2,  art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2176
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy [...] w C. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych za IV kwartał 2018 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy [...] w C. kwotę [...]( [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. W dniu [...] lutego 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. na podstawie art. 271 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej jako: "p.w.") ustaliło, w formie informacji kwartalnej Polskiemu Związkowi Działkowców, Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu [...] (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), za okres IV kwartału 2018 r. opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych – działka nr [...] w C..

Opłata została naliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 p.w. w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych ustalonej przez ww. Zarząd Zlewni w decyzji z dnia 18 października 2018 r. Natomiast opłata zmienna została obliczona

z uwzględnieniem wysokości jednostkowej stawki opłaty zmiennej wynikającej

z § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502, dalej jako: "rozporządzenie").

2. W dniu 19 września 2019 r. Organ poinformował Skarżącego o wszczęciu postępowania z urzędu na podstawie art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej jako: "o.p.") w sprawie określenia dla Skarżącego za ww. okres opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych.

3. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 21 § 3 o.p. w zw. z art. 300 ust. 1 oraz art. 285 ust. 5 p.w., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), Dyrektor Zarządu Zlewni w S. PGW WP (przywoływany dalej jako: "Organ I instancji"), określił Skarżącemu, za okres IV kwartału 2018 r. opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych (pkt I decyzji). W pkt II decyzji Organ określił kwotę pozostającą Skarżącemu do zapłaty w wysokości [...] zł.

Organ I instancji wskazał, że [...] października 2019 r. wydał decyzję określającą Skarżącemu wysokość opłaty zmiennej w kwocie [...]zł za pobór wód podziemnych na potrzeby rodzinnego ogrodu działkowego (dalej w skrócie: "ROD") w oparciu o stawkę do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Stwierdził, że zmianie uległa także wysokość opłaty podwyższonej, która została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 p.w. w wysokości 500 % opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych (500% x [...] zł).

Według Organu, wysokość opłaty podwyższonej za usługi wodne winna być inna niż ustalona w informacji. Błędne bowiem było uwzględnienie w wyliczeniach jednostkowej stawki opłaty zmiennej za usługi wodne do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, co zaniżyło wysokość opłaty. Skarżący korzysta z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, tj. pobór wód podziemnych, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 p.w., obowiązany jest ponosić opłaty za usługi wodne.

4. Skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji Organu I instancji, której zarzucił:

- nieuwzględnienie faktu, że pobór wód służy celom rolniczym na potrzeby nawadniania gruntów i upraw,

- nieuwzględnienie podczas rozstrzygania sprawy przepisu art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej jako: "u.o.g.r.l.").

5. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], wydaną

na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 281 ust. 1 pkt 1 p.w. oraz art. 21 § 3 o.p.

w zw. z art. 300 ust. 1 p.w., Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej PGW WP (przywoływany dalej jako: "Organ II instancji), utrzymał w mocy decyzję Organu

I instancji z dnia [...] października 2019 r.

Organ II instancji wyjaśnił, że organ określając wysokość opłaty podwyższonej, robi to na podstawie deklaracji podmiotu korzystającego z usług wodnych. W deklaracji tej podmiot wskazuje cel poboru wody i na tej podstawie naliczana jest opłata zmienna, a następnie opłata podwyższona. Skarżący wykazał w deklaracji inny cel poboru wód podziemnych, co upoważniało Organ I instancji do wydania decyzji, w której określił prawidłową kwotę opłaty zmiennej. Po dokonaniu weryfikacji opłaty zmiennej, w ten sam sposób, Organ I instancji w ten sam sposób zmienił wysokość opłaty podwyższonej.

Wskazując na art. 281 ust. 1 pkt 1 p.w., Organ II instancji stwierdził, że Organ

I instancji w decyzji z dnia [...] października 2019 r. prawidłowo określił wysokość opłaty zmiennej za IV kwartał 2018 r., w wysokości [...] zł. Opłata zmienna została bowiem naliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 p.w., jako iloczyn ilości pobranych wód podziemnych, wyrażonej w m3 i jednostkowej stawki opłaty zmiennej do innych celów niż wymienionych w pkt 1-35, określonych w PKD - § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia. Skarżący w złożonym przez siebie oświadczeniu błędnie określił cel poboru wód podziemnych, będący podstawą obliczenia przez Organ opłaty zmiennej. Podmiot korzystający z usług wodnych zaklasyfikował bowiem pobór wód na cele rolnicze i leśne, z czym słusznie nie zgodził się Organ I instancji.

Jak uznał Organ II instancji, Organ I instancji dopełnił obowiązku wynikającego z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i prawidłowo ustalił wysokość opłaty podwyższonej, ponadto w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji odniósł się do dowodów, które uznał za podstawę orzekania oraz wymienił wszystkie okoliczności, na których oparł swoje rozstrzygnięcie.

W odniesieniu do zarzutów odwołania Organ II instancji podniósł, że Skarżący posiada pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] maja 2005 r., na pobór wód podziemnych, z terminem ważności tego pozwolenia do 31 maja 2015 r. Z przesłanego Organowi I instancji oświadczenia, wynika, że Skarżący korzystał z usług wodnych z ww. ujęcia, w IV kwartale 2018 r., mimo braku pozwolenia wodnoprawnego. Stosownie zatem do art. 298 pkt 1 p.w., Skarżący jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat za pobór wód podziemnych.

Dalej Organ II instancji wyjaśnił, że ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r.

o rodzinnych ogrodach działkowych (przywoływana dalej jako: "ustawa ROD") nie zawiera definicji legalnej "celu rolniczego" jak słusznie wskazał Skarżący, w takich przypadkach powszechną praktyką jest sięgnięcie do innej regulacji, zawierającej taką definicję. W swoim odwołaniu Skarżący skorzystał z definicji "gruntów rolnych" zawartej w u.o.g.r.l.

W ocenie Organu II instancji, działanie to należy uznać za błędne, gdyż definicja gruntów rolnych statuowana w art. 2 ust. 1 ww. ustawy jest normatywnie niejednolita, co oznacza, że w sposób rolniczy mogą być użytkowane tylko grunty rolne określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1) oraz zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa (pkt 8), pozostałe zaś grunty, w tym grunty w rodzinnych ogrodów działkowych, z założenia, nie mogą służyć rolniczemu ich wykorzystaniu, co oczywiście nie odbiera im normatywnego charakteru gruntów rolnych.

Organ przywołał brzmienie art. 4 ustawy ROD i zaznaczył, że funkcje ROD można interpretować przez pryzmat celów rodzinnych ogrodów działkowych, określonych w art. 3 ustawy ROD. Dokonując funkcjonalnej wykładni przepisów ustawy ROD, właściwym jest wziąć również pod uwagę treść preambuły, w myśl której ogrodnictwo działkowe jest dziedziną życia społecznego i przyczynia się do zaspakajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa,

a zwłaszcza rodzin z dziećmi, emerytów, rencistów i niepełnosprawnych, poprzez kształtowanie warunków dla prowadzenia aktywnego i zdrowego trybu życia oraz ochrony środowiska i przyrody. Wskazał następnie na art. 12 ustawy ROD

i argumentował, że ustawodawca zezwala jedynie na prowadzenie drobnych upraw ogrodniczych mających na celu zaspokojenie potrzeb własnych osób korzystających

z ROD. Wspierając się poglądem przedstawionym w uzasadnieniu wyroku WSA

w Olsztynie z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. II SA/OI 1002/19, Organ wywodził, że

w przypadku ROD, nie jest spełniony warunek poboru wód na cel rolniczy, w związku z czym opłata zmienna nie może zostać określona na podstawie § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia.

6. Niezadowolony z rozstrzygnięcia Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżył opisaną wyżej decyzję

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W skardze, wydanej decyzji zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77,

i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, że ROD powinien ponosić opłatę zmienną w wysokości określonej w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia,

2) prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 4 i art. 2 pkt 2 ustawy ROD, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 5 ustawy ROD w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 5, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 22c ust. 1 pkt 10 u.o.g.r.l., poprzez ich niezastosowanie pomimo, że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się

w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze".

- § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, przez bezzasadne zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi Skarżący zaznaczył, że dokonana przez Organ wykładnia pojęcia "celów rolniczych" nie znajduje żadnego umocowania w prawie,

a nawet stoi z nim w oczywistej sprzeczności. Na gruncie ustawy ROD jedną

z podstawowych funkcji rodzinnych ogrodów działkowych, jest wykorzystywanie zajmowanych przez nie gruntów na prowadzenie upraw ogrodniczych (art. 2 pkt 2,

art. 3 pkt 1, art. 4). Prowadzenie upraw ogrodniczych na terenie ROD mieści się

w pojęciu "działalności rolniczej" w rozumieniu ww. przepisów.

Z art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 tej ustawy stosowanymi a contrario wynika, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame

z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie jest możliwe, aby funkcjonowanie na tym gruncie ROD, mogło stanowić przesłankę dla przyjęcia, aby był on wykorzystywany na "cele nierolnicze".

W ocenie Skarżącego, racjonalny ustawodawca na gruncie p.w. w sposób preferencyjny potraktował przypadki wykorzystania wody na cele służące zachowaniu innych dóbr, o analogicznym charakterze, jak dobra chronione przez Prawo wodne. Stąd też odstąpił od obciążania poboru wody służącej nawadnianiu gruntów rolnych dodatkowymi opłatami. Zatem wykładnię prawa zastosowaną przez Organ, należy uznać za błędną również z uwagi na jej sprzeczność z ratio legis ustawy, tj. wdrażaniem i promowaniem działań skierowanych na ochronę dóbr naturalnych.

7. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

8. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Przeprowadzona w ww. ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten nie odpowiada prawu.

Rozpoznanie przedmiotowej sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

9. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy

z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm. przywoływanej dalej jako: "p.w."), która reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi (art. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w., usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1).

Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości wód pobranych. Zasady ustalania wysokości opłaty zmiennej określa art. 272 ustawy Prawo wodne, przewidując w ust. 1, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3.

Wysokości stawek opłat za usługi wodne zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268, przywoływanego dalej jako: "rozporządzenie"), w świetle którego jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynoszą 0,05 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia), natomiast do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności - 0,115 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia).

W myśl art. 280 pkt 1 p.w., opłatę podwyższoną ponosi się w razie:

1) korzystania z usług wodnych polegających na:

a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych,

b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi

- bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego;

2) korzystania z usług wodnych polegających na:

a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych,

b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi

- z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo

w pozwoleniu zintegrowanym.

Stosownie do art. 281 ust. 1 pkt 1 p.w., wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1, w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych.

10. W badanej sprawie Organy obu instancji uznały, że pobór wód podziemnych na potrzeby ROD (podlewanie działek) nie odpowiada celowi określonemu § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. W związku z czym Organ I instancji, określenia wysokości opłaty zmiennej, dokonał w oparciu o art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia jako za pobór dokonywany do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności, o czym orzekł decyzją z dnia 18 października 2019 r. W konsekwencji Organ uznał za celowe uznał, wszczęcie postępowania, z zastosowaniem przepisów Ordynacji podatkowej, celem zgodnego z przyjętą przez niego wykładnią pojęcia "cel rolniczy", ustalenia Skarżącemu opłaty podwyższonej, bowiem Podmiot ten korzystał z wód podziemnych dla celów ROD w IV kwartale 2018 r., bez posiadania pozwolenia wodnoprawnego.

Zdaniem Sądu, stanowisko o potrzebie naliczenia Skarżącemu na nowo opłaty podwyższonej, jak i przywołana na jego potwierdzenie argumentacja nie zasługuje na akceptację, gdyż opiera się na błędnej wykładni § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia.

W pierwszej kolejności należy przyznać Organowi rację, że w przepisach prawa wodnego brak jest legalnej definicji celu rolniczego. Wskazać jednak trzeba,

że z okoliczności tej Organ wywiódł nieprawidłowe wnioski. Należy przede wszystkim podnieść występowanie w przedmiotowej materii dwóch zwrotów, tj.: "cel rolniczy" oraz "działalności rolniczej", których zakres jest inny. Definicje działalności rolniczej ustawodawca zawarł w wielu różnych ustawach w tym ustawie z dnia 2 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, w których przyjmuje się, że działalność rolnicza polega na produkcji roślinnej i zwierzęcej. Natomiast zgodnie ze znaczeniem językowym "cel" oznacza "to, do czego się dąży", "to, czemu coś ma służyć", zaś "rolniczy" to odnoszący się m.in. do rolnictwa, a więc uprawy i hodowli roślin czy chowu zwierząt (por. Słownik Języka Polskiego PWN, L. Drabik i inni, Warszawa 2011 oraz Słownik Języka Polskiego PWN dostępny w Internecie pod adresem www.sjp.pwn.pl).

Nie ulega zatem wątpliwości, że zakres pojęcia celu rolniczego będzie szerszy aniżeli pojęcia działalności rolniczej, co prowadzi do wniosku, że organ niezasadnie zrównał oba te pojęcia, przypisując im tożsame znaczenie.

W ocenie Sądu, dla potrzeb odkodowania znaczenia pojęcia celów rolniczych, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, jak i stwierdzenia, czy pobór wód podziemnych przez ROD mieści się w dyspozycji tego przepisu, zasadnym jest odniesienie się do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej przywoływanej jako: "u.o.g.r.l.), jak i ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r.

o rodzinnych ogrodach działkowych (dalej przywoływanej: "ustawa ROD"), jako aktów mających za przedmiot regulacji kwestie związane z uprawą gruntów rolnych i gruntów oddanych pod rodzinne ogrody działkowe. W przypadku braku definicji legalnej na użytek danej ustawy w orzecznictwie wskazuje się bowiem na możliwość zastosowania wykładni systemowej danego pojęcia, tj. odwołania się do jego definicji w innych aktach prawnych, z uwzględnieniem jego usytuowania w systemie prawnym.

Za posiłkowym sięgnięciem do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przemawia cel regulacji, którym podobnie jak w ustawie - p.w., jest w istocie ochrona zasobów naturalnych (odpowiednio gruntów rolnych i leśnych czy zasobów wodnych), ale także i to, że akt ten definiuje pojęcie "gruntu rolnego", jak i "przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze". Również ustawa ROD odwołuje się wprost do tej ustawy przewidując w art. 5, że ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska.

W art. 2 ust. 1 u.o.g.r.l. wymienione zostały w sposób wyczerpujący grunty, które ustawodawca zaliczył do gruntów rolnych. W katalogu tym uwzględniono grunty rodzinnych ogrodów działkowych (pkt 6), co oznacza, że stanowią one grunty rolne, które podlegają ochronie przewidzianej w art. 3 ww. ustawy. W świetle tego przepisu ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W art. 4 pkt 6 ww. ustawy wyjaśniono, że ilekroć w ustawie jest mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw.

z art. pkt 6 u.o.g.r.l. stosowane a contrario nakazują zatem uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie sposób przyjąć, że funkcjonowanie na tym gruncie ROD, może stanowić przesłankę dla przyjęcia, jego wykorzystywania na "cele nierolnicze". Nadto dodając do tego treść przytoczonego przepisu art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. logicznym jest, że zajęcie nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy skutkuje (zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6) uznaniem gruntu za rolny i stanowi przejaw działania, którym ustawa ma chronić grunty rolne przed przeznaczaniem ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Na gruncie u.o.g.r.l. zasadnym jest zatem wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego mieści się w pojęciu wykorzystania na cel rolniczy. Ustawa chroni bowiem przed przeznaczeniem gruntu ogrodów działkowych na cele inne niż rolnicze (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 970/19, wyroki dostępne w internetowej bazie - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Innymi słowy, rzecz ujmując, analiza powyższych przepisów dowodzi, że grunty ROD służą celom rolniczym, wskazanym w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. Przemawia za tym fakt zaliczenia ich przez ustawodawcę do gruntów rolnych

i z racji objęcia tych gruntów stosowną ochroną, uniemożliwiającą zmianę ich przeznaczenia, a tym samym użytkowania w inny sposób aniżeli rolniczy.

Z kolei rolniczy sposób użytkowania gruntu przesądza wprost o wykorzystaniu gruntów w celu rolniczym.

11. Powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy ustawy ROD w żaden sposób nie podważają powyższego stanowiska. Wręcz przeciwnie potwierdzają je, skoro na mocy art. 2 pkt 2 ww. ustawy działka służyć ma zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Również w definicji ROD zawartej w art. 4 ww. ustawy wskazano, że ROD służy zaspakajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnej poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby.

Niewątpliwie na mocy art. 3 pkt 1 ww. ustawy, funkcja ROD w postaci zaspakajania wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa realizowana jest przez uprawę działek, co nierozerwalnie wiąże się z potrzebą ich nawadniania. Jak przyznał sam Organ pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone właśnie w tym celu: nawadniania gruntów i upraw na terenie ogrodów działkowych. Z tych też względów – zdaniem Sądu – okoliczność, że działki wykorzystywane są przez osoby fizyczne do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby nie tylko nie wyklucza, ale stanowi dodatkowy argument przemawiający za tym, że cel poboru wód podziemnych mieści się w celach rolniczych.

12. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w judykaturze reprezentowany jest także pogląd, który odmiennie kwalifikuje cel poboru wód podziemnych przez ROD, ale Sąd z powodów wyżej już wskazanych poglądu tego nie podziela i w pełni opowiada się za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 970/19 (publ. na stronie www.orzecznia.nsa.gov.pl).

Istniejące dwie linie orzecznicze dowodzą, że wykładnia treści przepisów rozporządzenia budzi wątpliwości, co przemawia za tym, aby Organ w myśl art. 7a § 1 k.p.a. rozstrzygnął je na korzyść strony, czego nie uczynił. Zamiast tego, organ pobór wody przypisał do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, co skutkowało naliczeniem wyższej opłaty podwyższonej. Takiego działania nie sposób zatem usprawiedliwić.

13. Wskazane wyżej przyczyny, czynią zapatrywanie Organu w zakresie przyjętej stawki jednostkowej opłaty nieuprawionym. W takiej bowiem sytuacji prawnie irrelewantna jest okoliczność, że według PKD działalność stowarzyszeń ogrodowych, którą prowadzą ROD, zaliczana jest do działalności organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowanej.

Wszczęcie postępowania w celu ustalenia wysokości opłaty podwyższonej

w oparciu o inny przepis, aniżeli przyjęty w informacji z dnia [...] lutego 2018 r., było bezzasadne. Skoro bowiem Skarżący w złożonej deklaracji prawidłowo określił cel poboru wód, a Organ na tej podstawie ustalił wysokość opłaty, to brak było podstaw do tego, aby prowadzić postępowanie oparte na założeniu, iż opłata powinna zostać ustalona na podstawie § 5 pkt 36 rozporządzenia.

14. Ponownie rozpoznając sprawę, Organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów prawa, poprzez przyjęcie, że pobór wody przez ROD do nawadniania upraw działkowych stanowi o celu rolniczym co bez wątpienia będzie miało wpływ na wynik postępowania w przedmiocie ustalenia Skarżącemu opłaty podwyższonej.

15. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji z dnia 21 października 2019 r . O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.