Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1361/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 1, ar. 4, art. 151 ust. 7, art. 30 ust. 1 pkt 2b
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2017 r. sprawy ze skargi Ł. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zabudowy rowu -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Ł.J. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "WINB" z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zabudowy rowu wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], dalej "PINB", nakazał Ł.J. rozbiórkę betonowego przepustu rurowego o przekroju 50 cm, ułożonego w przydrożnym rowie oddzielającym działkę nr 1951/1 położoną w K., stanowiącą własność Ł.J., od działki ewid. nr 1949/7 położonej w K., będącej drogą wewnętrzną o własności Gminy [...], na długości 9,10 m z rozbiórką utwardzenia działki nr 1949/7.

Z ustaleń organu wynikało, że roboty związane z wykonaniem tego przejazdu rozpoczęte w połowie września 2015 r., a zakończone początkiem października 2015 r. należało zakwalifikować, zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej "P.b.") jako budowę urządzenia budowlanego. Wykonanie ich bez wymaganego pozwolenia na budowę skutkowało koniecznością wszczęcia postępowania w trybie art. 50 i art. 51 P.b. Czynności organu mające na celu ustalenie czy w sprawie zachodzą przesłanki do podjęcia przez organ działań mających na celu zalegalizowanie wykonanych robót skutkowały ustaleniem, że roboty nie naruszają obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można też mówić o naruszeniu warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, bowiem droga ma charakter drogi wewnętrznej. Z uwagi jednak na fakt, że roboty zostały wykonane częściowo na działce o nr 1949/7 będącej własnością Gminy [...], a inwestor nie przedłożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania tą działką na cele budowlane, organ nie miał podstaw do zalegalizowania wykonanych robót. Brak zgody stanowił bezwzględną przeszkodę do zalegalizowania powstałej inwestycji i zmuszał organ do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.

W odwołaniu od decyzji PINB Ł.J. podniósł, że wykonany przepust nie stwarza żadnego zagrożenia i służy jedynie jako dojazd do domu. Został wykonany przez firmę budowlaną z zachowaniem odpowiednich norm.

Po rozpatrzeniu odwołania zaskarżoną decyzją WINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 P.b. uchylił decyzję PINB w całości i jednocześnie nakazał Ł.J. rozbiórkę wykonanej zabudowy przydrożnego rowu oddzielającego działki nr 1951/1 oraz nr 1949/7 w K.W., wykonanej na długości 9,10 m wraz z podbudową oraz nawierzchnią.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji błędnie zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako budowę urządzenia budowlanego. Droga wewnętrzna na działce nr 1949/7 jest obiektem liniowym w rozumieniu ustawy P.b., a rów przydrożny znajdujący się wzdłuż drogi jest z nią bezpośrednio związany. Wykonane roboty budowlane należało zatem zakwalifikować jako przebudowę drogi w granicach pasa drogowego, polegającą na zabudowaniu rowu na odcinku 9,10 m, który jest jego częścią. Brak wymaganego w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2b P.b. zgłoszenia dokonanej przebudowy drogi oznaczał, że inwestor wykonał roboty budowlane w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., co wymagało przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 tej ustawy. Z uwagi zakończenie robót zgodnie z art. 51 ust. 7 P.b. należało zastosować przepis art. 51 ust 1 pkt 1 lub pkt 2 P.b. W związku ze zmianą kwalifikacji wykonanych przez Ł.J. robót budowlanych, decyzję organu I instancji należało uchylić i orzec o nakazie rozbiórki, gdyż wobec nielegitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania działką nr 1949/7 na cele budowlane brak było podstaw do wszczęcia postępowania legalizacyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Ł.J. zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji i zaniechania dalszych czynności mających na celu rozbiórkę dojazdu do posesji i narażania go w ten sposób na koszty. Podał, że został wprowadzony w błąd przez organ I instancji, który zażądał od niego przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro art. 30 ust. 1 pkt 2b P.b., mówi tylko o zgłoszeniu, a nie o uzyskaniu, zgody. Ponadto takie zgłoszenie zostało złożone pisemnie jeszcze przez poprzedniego właściciela tej działki A.F. W ocenie skarżącego Gmina nie mogła wyrazić takiej zgody, ponieważ to Wójt Gminy jest w tym zakresie organem właściwym. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego w zakresie w jakim uznał, że na skarżącym ciąży obowiązek poinformowania zarządcy drogi o planowanej inwestycji wyjaśnił, że zarządca drogi, wprowadzając go w błąd i działając na jego szkodę świadomie lub nie, wykorzystał przepisy ustawy o drogach publicznych zamiast ustawy P.b. i na tej podstawie uniemożliwił mu zalegalizowanie wykonanych robót. Każdy z właścicieli domów posadowionych przy drodze wewnętrznej wybudowanej z wykorzystaniem publicznych pieniędzy powinien mieć prawo w równym stopniu korzystać. Tymczasem wzdłuż działki 1949/7 znajduje się 6 domów, lecz tylko 4 z nich mają zjazdy na drogę wewnętrzną

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga została przez Sąd oddalona, bowiem okazała się oczywiście bezzasadna.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu była w niniejszej sprawie decyzja PWINB o uchyleniu decyzji PINB i jednoczesnym nakazaniu skarżącemu rozbiórki wykonanej zabudowy przydrożnego rowu oddzielającego działki o nr 1951/1 oraz nr 1949/7 w K.W., wykonanej na długości 9,10 m wraz z podbudową oraz nawierzchnią.

Organ odwoławczy oprócz przepisów prawa procesowego – art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - zastosował wobec skarżącego art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 7 P.b. Wobec tego przypomnieć należy, iż w myśl art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Natomiast na podstawie art. 51 ust. 7 tej ustawy organy nadzoru przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 P.b. obowiązane są stosować odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, czyli m.in. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Dokonane przez Organ odwoławczy ustalenia faktyczne jak i prawne oraz podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie zasługują na pełną akceptacje Sądu administracyjnego, bowiem nie naruszają obowiązujących regulacji prawnych. Nie budzi wątpliwości, iż skarżący w wyniku wykonanych robót budowlanych bez wymaganego prawem zgłoszenia przebudował gminną drogę wewnętrzną, co polegało na zabudowaniu przydrożnego rowu na odcinku 9,10 m. Wynikiem tych robót powstało drogowe połączenie nieruchomości gminnej (działka nr 1949/7) oraz działki skarżącego (działka nr 1951/1). Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 2b P.b., tego rodzaju roboty budowlane wymagały dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Wbrew twierdzeniom skarżącego, roboty budowlane objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być prowadzone o ile inwestor dysponuje tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazać należy, iż według art. 4 P.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Obowiązek złożenia wraz ze zgłoszeniem oświadczenia, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika wyraźnie z treści art. 30 ust. 2 P.b.

WSA podziela kluczowe ustalenie organów obu instancji, iż w niniejszej sprawie Gmina [...] konsekwentnie nie wyrażała zgody na wykonanie robót budowlanych, których dotyczy zakończone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. postępowanie naprawcze. Potwierdzają to ustalenie właściwie ocenione przez Organy nadzoru budowlanego pisma Wójta z [...] lipca 2015 r. oraz z dnia [...] lutego 2016 r. Wójt Gminy [...] jest z mocy przepisów prawa upoważniony do reprezentowania tej Gminy, w tym również w zakresie gospodarowania składnikami majątkowymi.

Za w pełni prawidłowe w świetle art. 4 P.b. należy uznać wymaganie od inwestora, aby w toku postępowania naprawczego wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tą praktykę stosowania prawa potwierdza w szczególności teza wyroku NSA z dnia 8 marca 2016 r., o sygn. II OSK 1079/14, CBOSA, gdzie stwierdzono wyraźnie, że w toku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 P.b., którego celem jest doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organy nadzoru budowlanego mogą badać posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości, pozwalającego na wykorzystanie jej na cele budowlane. Taki nakaz ma swe źródło w art. 4 P.b. Według Sądu, ustalenie przez organ nadzoru, iż przywrócenie wykonanych robót do stanu zgodnego z treścią art. 4 P.b. jest niemożliwe, w sposób wystarczający obliguje ten organ do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.

Reasumując, Skarżący dokonując w 2015 r. przebudowy drogi wewnętrznej, nie wykonał wymaganego przez prawo zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia tych robót i nie posiadał również prawa do dysponowania nieruchomością gminną na cele budowlane. W toku postępowania wyjaśniającego ponad wszelką wątpliwość ustalono, że Gmina [...] nie wyraża zgody na wykonane na jej własności roboty budowalne. W tych okolicznościach, nie narusza prawa procesowego jak i materialnego stanowisko WINB, co do braku podstaw do kontynuowania postępowania naprawczego i legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Wobec tego, oparty na art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakaz rozbiórki wykonanej zabudowy rowu, odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie są w stanie w jakikolwiek sposób wpłynąć na tą ocenę. W szczególności, nie znajduje potwierdzenia zarzut skargi, z którego wynika, że zarządca działki nr 1949/7, nie potrafi wskazać na podstawie jakich przepisów zarządza tą działką. Otóż w aktach sprawy znajduje się wypis z ewidencji gruntów, z którego jasno wynika prawo własności Gminy [...] do działki nr 1949/7. Natomiast załączone do skargi pismo A.F. nie dotyczy wykonanych nielegalnie robót zabudowy rowu, gdyż dotyczy wzniesienia ogrodzenia działki. Dlatego nie można tego pisma traktować jako próby dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania skontrolowanych przez organy robót budowlanych.

Sąd realizując swe obowiązki w zakresie art. 134 p.p.s.a., także nie dostrzegł takich uchybień w wykładni i stosowaniu prawa, które uzasadniałyby wykorzystanie kompetencji kasacyjnych w postaci stwierdzenia nieważności czy uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z tych przyczyn skarga została oddalona w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.