Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2112/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: ART.140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: ART.1,ART.3,ART.4,28 UST 1,15,17,20
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi S. D. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości P., C., C., B., F. i O., etap [...], obręb P. oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez S. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości [...],[...],[...],[...],[...] i [...], etap 2, obręb [...], opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] grudnia 2017 r., poz. [...].

Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący:

Rada Miejska w [...] nr [...] w dniu [...] listopada 2017 r. podjęła uchwałę w sprawie planu miejscowego dla obszaru wyżej wskazanego.

W dniu 1 czerwca 2018 r. S. D. wniósł skargę na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie odnoszącym się do działki ewidencyjnej nr [...] oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1) naruszenie art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego przejawiające się w ograniczeniu prawa własności nieruchomości gruntowej poprzez zmianę jej przeznaczenia wyłącznie na cele zabudowy zagrodowej;

2) naruszenie interesu prawnego skarżącego przejawiające się w zmianie przeznaczenia działki nr [...] i pozbawienie możliwości realizacji planowanej inwestycji, w sytuacji podjęcia przez niego wielu czynności w tym kierunku;

3) naruszenie przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na podjęciu uchwały w sprawie m.p.z.p., która w stopniu rażącym narusza prawo własności skarżącego, co nie znajduje żadnego uzasadnienia, bowiem nie realizuje żadnego z celów gospodarki przestrzennej, który w świetle przepisów u.p.z.p. mógłby być uznany za istotny dla społeczności lokalnej, co stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy i istotnie narusza interes prawny skarżącego;

4) naruszenie przepisu art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w nieuwzględnieniu interesu skarżącego przy ustalaniu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi powołano, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] ([...],[...],[...],[...]) zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. działka o nr ewidencyjnym [...], położona w miejscowości [...], była przeznaczona jako teren urządzeń i obiektów obsługi turystyki, rekreacji i wypoczynku oraz zabudowy mieszkaniowej. W związku ze zmianą przeznaczenia przedmiotowego terenu na tereny zabudowy zagrodowej, skarżący nie może poczynić inwestycji związanej z budową urządzenia wodnego, tj. pomostu. Skarżący podniósł, że nie zgadza się z uchwałą Rady Miejskiej [...], albowiem arbitralnie został pozbawiony możliwości realizacji inwestycji i pełnego korzystania ze swojej własności, a uchwała została podjęta bez uwzględnienia jego interesu prawnego. Skarżący wskazał, że planował realizację w/w inwestycji na przedmiotowej działce i czynił ku temu kroki prawne w związku z prowadzonym ośrodkiem rekreacyjno – wypoczynkowym, o czym organy miały świadomość. Powołano, że [...] września 2017 r. została wydana decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu na przedmiotowej nieruchomości. Skarżący zarzucił, że organ nie wskazał żadnych racjonalnych przyczyn, które uzasadniałyby tak radykalną zmianę przeznaczenia nieruchomości należącej do skarżącego, a na skutek decyzji Rady Miejskiej, teren należącej do niego nieruchomości stał się w zasadzie bezużyteczny i bezwartościowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2017r. działka skarżącego znajduje się w terenie funkcjonalnym oznaczonym na symbolem RM 22 jako teren zabudowy zagrodowej (§ 20 uchwały). Uchwalając plan, organ zobowiązany był wziąć pod uwagę fakt, że działka skarżącego położona jest w obszarze Natura 2000 oraz w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...]. Powołano, że zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], działka posiada oznaczenie gruntów ornych o niższych klasach bonitacyjnych oraz użytków zielonych, stanowiących tereny zalewowe rzeki [...]; przedmiotowa działka położona jest częściowo zarówno w strefie ochronnej 100 m od rzeki [...] , jak i w obrębie szczególnego zagrożenia powodzią, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i obowiązują ograniczenia. W związku z powyższym organ wskazał, że nie zmieniono rolniczego przeznaczenia działki obowiązującego w studium, przeznaczając działkę pod zabudowę zagrodową, a także wprowadzono wymagania w zakresie lokalizacji nowej zabudowy obowiązujące na obszarach zagrożonych powodzią. Konieczność wprowadzenia ograniczeń potwierdził przebieg uzgodnień planu miejscowego z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. stwierdzające nieważność części graficznej planu w odniesieniu do terenu E 2.2 w jakim dopuszczał do zabudowy w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Organ powołał, że przeznaczenie terenu przyjęte w zaskarżonym planie umożliwia realizację funkcji agroturystycznych, związanych z organizacją spływów kajakowych. W ocenie organu zapisy uchwały nie naruszają art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a skarżący w toku procedury planistycznej nie podnosił zastrzeżeń będących przedmiotem skargi. Wskazano, że Rada Miejska w [...] uwzględniła ogólne zasady konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności. Wymóg rozważenia rożnych interesów zarówno publicznych, jak i indywidualnych został spełniony, a Radzie nie można zarzucić naruszenia prawa poprzez nieuzasadnione, bezpodstawne, bądź sprzeczne z prawem, wprowadzenie do planu ustaleń odnoszących się do sposobu zagospodarowania należącej do skarżącego działki. Powołano, że wprowadzone ograniczenia znajdują podstawę prawną w art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. W tej konkretnej sytuacji wymaganie ochrony prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) musiało ustąpić przed innymi wymaganiami. W ocenie organu nie miało miejsce nadużycie władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.), a interes ekonomiczny skarżącego musiał ustąpić przed należycie rozważonymi przez organ potrzebami zrównoważonej polityki planistycznej. Wskazano, że nie nastąpiła dowolna, niczym nieuzasadniona i nadmierna ingerencja gminy w prawo własności Skarżącego.

W ocenie organu nie doszło do naruszenia żadnych z norm wskazanych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz. U z 2018 r., poz. 994 tj., dalej "u.s.g."). Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Przyjmuje się, że postanowienia planu naruszają interes prawny, wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09).

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że skarżący niewątpliwie posiada interes prawny jako właściciel działki nr [...] w obrębie [...], tj. na terenie objętym kwestionowanym planem. Skarżący upatruje ograniczenia swojego prawa własności poprzez uniemożliwienie mu realizacji zamierzeń inwestycyjnych w związku z prowadzonym ośrodkiem rekreacyjno-wypoczynkowym, tj. budowy urządzenia wodnego – pomostu. Zatem w ocenie Sądu skarżący wykazał naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018.1945 tj.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tej regulacji wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Z kolei, zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki - merytorycznej, związanej ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc: zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 ustawy, a przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 ustawy. Podkreślić trzeba, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. A zatem nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, a jedynie takie które miało wpływ na merytoryczną zawartość aktów planistycznych. Również co do naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu ustawodawca wprowadził przesłankę - istotności tego naruszenia. Nie każde zatem naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" 9. wydanie, C. H. Beck, Warszawa 2016, str. 282 i nast.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził istotnego naruszenia przez organ trybu sporządzania miejscowego planu, jak również istotnych naruszeń zasad jego sporządzania, skutkujących stwierdzeniem nieważności w części lub całości kontrolowanej uchwały.

W tym zakresie odnotowania wymaga, że z dokumentacji planistycznej wynika, iż w dniu [...] listopada 2010 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości położonych na terenie gminy [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu oraz o możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i Miasta [...] oraz ukazało się w lokalnej prasie. Powiadomiono również, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu oraz opracowano prognozę oddziaływania na środowisko i prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu. Organ, stosownie do treści art. 17 ustawy, wystąpił także o wymagane opinie i uzgodnienia, uzyskując stosowne stanowiska organów. Z akt sprawy wynika również, że skarżący nie wykorzystał przewidzianego przepisami prawa do uczestniczenia w toku procedury planistycznej, albowiem nie wnosił uwag.

Odnośnie zasad sporządzenia planu, czyli merytorycznej zawartości zaskarżonej uchwały, należy stwierdzić, że w zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w podjętej uchwale stwierdzono, że ustalenia planu nie naruszają ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2001 r., zmienionej uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Zauważyć przy tym należy, że poprzednie brzmienie tego przepisu (tj. obowiązujące przed 21 października 2010 r.) wskazywało, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Niewątpliwie, dokonana zmiana normatywna istotnie wpłynęła na stopień związania uchwalanego planu miejscowego, dokumentem studium. Przesłanka "braku naruszania ustaleń studium" przez procedowany plan miejscowy, mniej restrykcyjnie określiła stopień związania planu przez studium. Istotne jest przy tym to, że kwestia stwierdzenia przez radę gminy, czy przedstawiony jej do uchwalenia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza zawartych w studium ustaleń polityki przestrzennej gminy, ma ścisły związek z treścią tego ostatniego dokumentu. Studium określa bowiem kierunki polityki gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, studium nie operuje konkretnymi (ścisłymi) wskazaniami w zakresie sposobu zagospodarowania terenów gminy. Postanowienia zaś planu miejscowego winny uwzględnić zawarte w studium kierunki określonego przeznaczenia terenów, precyzując przy tym w sposób konkretny i szczegółowy zasady (warunki) przyszłego zainwestowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2088/16).

W przedmiotowej sprawie, skarżący wiąże naruszenie swojego prawa z uchwaleniem planu, ustalającego przeznaczenie terenu, na którym znajduje się należąca do niego nieruchomość, na tereny zabudowy zagrodowej RM 2.22. Skarżący powołuje się przy tym na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., zgodnie z którym działka o nr [...] przeznaczona była jako teren urządzeń i obiektów obsługi turystyki, rekreacji i wypoczynku oraz zabudowy mieszkaniowej.

Zauważyć należy, że uprawnienie gminy do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze przewidziane zostało w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uchwalając plan gmina realizuje przysługujące jej uprawnienia określane w doktrynie jako władztwo planistyczne gminy. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy, gmina w sposób władczy reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności zawarte zostało w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Przyznanych uprawnień gmina nie może jednak wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 omawianej ustawy wymienia szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich w pkt 1 wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; w pkt 2 walory architektoniczne i krajobrazowe, w pkt 3 wymagania ochrony środowiska, w pkt 4 wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w pkt. 5 wymagania bezpieczeństwa ludzi i mienia, w pkt 7 prawo własności. Ustawodawca nie przyznaje przy tym szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Z wyliczenia tych wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc również przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika, że nie zawsze jest możliwe ich uwzględnienie w maksymalnym zakresie według żądań zainteresowanych podmiotów, gdyż niejednokrotnie dochodzi do kolizji tych wartości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, potrzeby bezpieczeństwa czy obronności, wymagania ochrony środowiska czy ochrony dóbr kultury. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności, i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 1708/09). Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny.

Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Prawo własności, mimo iż podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 13/11).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zgodnie z obowiązującym Studium z 2001 r., zmienionym Uchwałą z [...] grudnia 2008 r., działka skarżącego o nr ew. [...] położona była: w części w terenie gruntów ornych o niższych klasach bonitacyjnych, w części w terenie użytków zielonych o klasie bonitacyjnej III i IV, w części w terenie wód otwartych. Działka położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...], w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 na obszarze oznaczonym jako grunty orne o niższych klasach bonitacji oraz użytków zielonych, stanowiących tereny zalewowe rzeki [...] (wyrys i wypis ze studium złożony w toku rozprawy).

Tak więc prawidłowe jest stanowisko organu, który w odpowiedzi na skargę wskazał, że nie zmieniono rolniczego przeznaczenia działki obowiązującego w studium, przeznaczając działkę po zabudowę zagrodową. Dodatkowo wskazać należy, że takie przeznaczenie terenu nie wyłącza możliwości prowadzenia agroturystyki.

Powołać należy, że przy ustaleniu przeznaczenia nieruchomości zostały wzięte również pod uwagę inne szczególne okoliczności warunkujące możliwość wykorzystania działki. Mianowicie działka skarżącego położona jest w obszarze natura 2000 oraz w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...], ponadto położona jest ona częściowo zarówno w strefie ochronnej 100 m od rzeki [...], jak i w obrębie szczególnego zagrożenia powodzią, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i obowiązują ograniczenia. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 7 i 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. granice i sposoby zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, jak również granice i sposoby zagospodarowania terenów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów oraz szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazy zabudowy.

W przedmiotowej sprawie projekt miejscowego planu podlegał uzgodnieniu z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], który postanowieniem z dnia [...].12.2016 r. stwierdził, że przedłożony projekt uwzględnia obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Z akt planistycznych wynika również, że projekt planu był kilkakrotnie uzgadniany z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, który to postanowieniem z [...] marca 2017 r. ostatecznie uzgodnił projekt planu. Z postanowienia RDOŚ wynika, że teren objęty planem tj. obręb [...], znajduje się częściowo w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], dla którego obowiązującym aktem prawnym jest rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.), oraz teren znajduje się częściowo w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Doliny [...] [...]. W postanowieniu wskazano, że poprzez ograniczanie możliwości realizacji nowej zabudowy w obrębie doliny [...], projekt planu chroni przedmiot ochrony (ptaki i ich siedliska), dla których został wyznaczony obszar Natura 2000, a przyjęte w projekcie planu ustalenia planistyczne mają na celu minimalizację negatywnych oddziaływań na walory przyrodnicze i krajobrazowe, stwierdzono także zgodność ustaleń projektu planu z przepisami obowiązującymi na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu.

W tym miejscu powołać należy, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 8 ww. rozporządzenia Nr [...], w obszarze zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m na terenie gmin [...],[...],[...] oraz gminy [...] w części objętej strefą obszaru Natura 2000 oraz 50 m na pozostałym terenie gminy [...] od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 i 2180 oraz z 2018 r. poz. 650 i 710) – z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że postanowienia planu w zakresie nieruchomości należącej do skarżącego, uwzględniają przepisy szczególne obowiązujące dla obszaru, na którym położona jest działka nr [...], tak więc niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p. Stwierdzić również należy, że kwestionowane zapisy uchwały niewątpliwie wprowadziły zmianę przeznaczenia spornej działki w stosunku do postanowień planu z 1999r., jednakże wprowadzone zmiany nie doprowadziły do pozbawienia skarżącego możliwości korzystania z jego nieruchomości w celach zabudowy, czy w celu prowadzenia usług turystycznych w postaci agroturystki.

Rada Miejska w [...] nie przekroczyła przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy władztwa planistycznego. W ramach tego władztwa Gmina jest uprawniona bowiem do decydowania o sposobie zagospodarowania wsi [...], wprowadzając - tak jak to uczyniła - na spornym terenie rozwiązania uwzględniające kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazane w obowiązującym Studium, w szczególności przy uwzględnieniu interesu publicznego w aspekcie ochrony środowiska i cennych walorów przyrodniczych, a także uwarunkowań związanych z zagrożeniem powodzią. Zakres ingerencji Gminy w prawo własności skarżącego nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem Gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie został spełniony wymóg proporcjonalności. Powołać należy, że wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (vide wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 240/13). W przedmiotowej sprawie nie nastąpiło naruszenie tego wymogu, albowiem postanowienia planu umożliwiają skarżącemu realizację zabudowy zagrodowej na nieruchomości, co nie wyklucza prowadzenia usług agroturystycznych, w szczególności w zakresie organizacji spływów kajakowych. Natomiast kwestia budowy urządzenia wodnego jakim jest pomost, z uwagi na położenie nieruchomości skarżącego przy rzece, jak również na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu, pozostaje poza kompetencją organu uchwalającego plan miejscowy. Z uwagi na obowiązywanie przepisów szczególnych związanych z formą ochrony przyrody ustanowioną na tym terenie, jak również uwarunkowaniami związanym z zagrożeniem powodzią, inne organy będą właściwe w sprawie ewentualnego zwolnienia z zakazu i uzgodnienia inwestycji.

Ponadto nie można również zapominać o tym, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak słusznie akcentuje się w orzecznictwie, żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1947/10; z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 834/10).

Z powyższych względów brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, stąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.