Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 250/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71a ust. 1, ust.  4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Adam Habuda Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi Q. sp. z o.o. w Ś. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2021 r., nr 103/2021 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia 30 lipca 2020 r., nr 20/2020; III. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Q. sp. z o.o. z siedzibą w Ś., (dalej – skarżącą, spółka) wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) z dnia 29 stycznia 2021 r., nr 103/2021 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Zaskarżone rozstrzygnięcie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., (dalej – PINB) pismem z dnia 14 listopada 2019 r. wystąpił do Starosty Ś. z wnioskiem o udostępnienie archiwalnych akt sprawy dotyczących realizacji robót budowlanych polegających na budowie budynku produkcyjno-usługowego przez inwestora – J. i A.F. na terenie nieruchomości położonej w miejscowości Ś. przy ul. [...], działka nr [...], AM-5, obręb 6, gmina Ś.. Z uzyskanych dokumentów organ posiadł wiedzę, że A.F. uzyskał pozwolenie na budowę budynku magazynowego w miejscowości Ś. przy ul. [...], działka ewidencyjna nr [...], AM-5 (decyzja nr 170/92 z dnia 22 października 1992 r., nr R-N/UAN-1/7351-50/1054/92). Decyzją z dnia 11 marca 1993 r., nr 29/93 zatwierdzono aneks do projektu magazynu - usytuowanie budynku zgodnie ze stanem faktycznym oraz zwiększenie powierzchni użytkowej. W dniu 10 kwietnia 1996 r. inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku magazynowego położonego na terenie w/w nieruchomości. Z przeprowadzonych przez Urząd Rejonowy we Wrocławiu oględzin na nieruchomości w dniu 17 kwietnia 1996 r. (protokół nr 23/96) wynika, że obiekt zrealizowano zgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, teren budowy został uporządkowany. Z przekazanej przez Starostę Ś. dokumentacji wynika jednoznacznie, że przedmiotowy obiekt powstał jako budynek magazynowy, a nie produkcyjny.

Z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. w obrębie geodezyjnym uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Ś. z dnia 15 lutego 2017 r., nr XXXIX/321/17 wynika, że działka nr [...] w Ś. położona jest na terenie oznaczonym symbolem MWU27, dla którego dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz zabudowa usługowa. W planie zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się istnienie tylko działalności usługowej, nie obejmuje ona działalności produkcyjnej. Tam, gdzie taka działalność jest dopuszczona, lokalny prawodawca wyraźnie i wprost to przewiduje.

PINB opierając się na zapisach Krajowego Rejestru Sądowego ustalił, iż podstawową działalnością Q. sp. z o. o. jest produkcja pozostałych wyrobów z tworzyw sztucznych. Nadto organ nadzoru budowlanego I instancji w dniu 21 lipca 2020 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości, które utrwalił protokołem oględzin nr 26/2020. W aktach organ zamieścił także kserokopię pierwszej strony umowy najmu przedmiotowej nieruchomości z dnia 27 czerwca 2016 r. zawartej pomiędzy C. s.c. i Q. Sp. z o.o.

W dniu 30 lipca 2020 r. PINB wydał postanowienie nr 20/2020, którym przyjmując w podstawie prawnej art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 148) orzekając w sprawie, której przedmiot określono jako zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek produkcyjny przez inwestora – Q. Sp. z o. o. na terenie nieruchomości położonej w miejscowości Ś. przy ul. [...], działka ewidencyjna nr [...], AM - 5, Obręb 6, gmina Ś., wstrzymał dalsze użytkowanie w/w obiektu oraz nałożył na inwestora i najemcę nieruchomości – Q. Sp. z o. o. obowiązek przedłożenia, w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania postanowienia:

opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem obiektu budowlanego, w którym dokonano zmiany sposobu użytkowania;

zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń,

oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt. 2 (o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane),

zaświadczenia burmistrza o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, w związku z podjęciem w obiekcie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne, pracy, zdrowotne, ochrony środowiska.

W dniu 21 września 2020 r. do PINB w Ś. wpłynął wniosek pełnomocnika inwestora o ,,wydłużenie terminu wykonania obowiązków nałożonych w postanowieniu nr 20/2020 do dnia 31 grudnia 2020 r.". Organ ustosunkował się do wskazanego wniosku pismem z dnia 22 września 2020 r., którym poinformował o częściowym uwzględnieniu wniosku i przedłużeniu terminu wykonania postanowienia nr 20/2020 do dnia 31 listopada 2020 r. Jednocześnie organ poinformował, że w tym czasie obowiązuję bezwzględny zakaz użytkowania obiektu będącego przedmiotem postępowania administracyjnego.

W dniu 6 października 2020 r. organ przeprowadził kontrolę przedmiotowego budynku, zaś w sporządzonym na tę okoliczność protokole nr 50/2020 odnotowano, że ,,W dalszym ciągu jest użytkowany budynek magazynowy na produkcję mimo wstrzymania użytkowania". Ustalenia kontroli potwierdzono dokumentacją fotograficzną.

W dniu 12 października 2020 r. PINB wydał decyzję nr 82/2020, którą na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi i najemcy nieruchomości – Q. Sp. z o.o. przywrócić poprzedni sposób użytkowania w/w obiektu budowlanego. Uzasadniając wydany nakaz organ wskazał na dotychczasowe ustalenia, po czym podał, że zgodnie z przyjętym w niniejszej sprawie trybem postępowania (art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane) w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W złożonym w terminie odwołaniu spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Względem zaskarżonej decyzji podniesiono zarzuty naruszenia art. 10 § 1, art. 81, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Uzasadniając odwołanie strona w szczególności koncentrowała się na wykazywaniu naruszenia przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Podnosiła twierdzenia dotyczące przedwczesności rozstrzygnięcia z jednoczesnym uniemożliwieniem stronie zajęcia stanowiska, czy przedstawienia dowodów. W odwołaniu zawarto nawet określenie, że strona została ,,zaskoczona decyzją". Spółka negowała także prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ polegających na przyjęciu produkcyjnego charakteru prowadzonej działalności w oparciu o Krajowy Rejestr Sądowy, w sytuacji gdy w istocie spółka świadczy wyłącznie usługi. W tym kontekście został podniesiony także zarzut prawnomaterialny skupiający się wokół nieprawidłowego orzeczenia na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W dniu 29 stycznia 2021 r. DWINB wydał opisaną na wstępie decyzje nr 103/2021, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu stanu sprawy oraz treści rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, organ odwoławczy przedstawił własne stanowisko w sprawie. Na wstępie zaprezentował przepisy dotyczące zmiany sposobu użytkowania oraz opisał tryb naprawczy polegający na wydaniu postanowienia, a następnie decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. Za orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ podał, że w zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, iż w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71a tej ustawy, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ orzekający w sprawie nie ma możliwości wydania innego orzeczenia jak nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Dzieje się tak, gdy obowiązki nałożone postanowieniem były określone w sposób prawidłowy, a organ nadzoru budowlanego posiada materiał dowodowy pozwalający na wydanie takiego postanowienia i stwierdzenie, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Również w celu takiego stwierdzenia koniecznym jest ustalenie poprzedniego sposobu użytkowania (ostatniego legalnego).

Zdaniem DWINB zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na to, że w niniejszej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się kopia decyzji o pozwoleniu na budowę Kierownika Urzędu Rejonowego we Wrocławiu z dnia 22 października 1992 r., nr 170/92, którą zatwierdzono plan realizacyjny i udzielono pozwolenia na budowę budynku magazynowego. Decyzją z dnia 11 marca 1993 r., nr 29/93 Urząd Rejonowy we Wrocławiu zatwierdził aneks do projektu magazynu - usytuowanie budynku zgodnie ze stanem faktycznym oraz zwiększenie powierzchni użytkowej. W dniu 10 kwietnia 1996 r. A.F. złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku magazynowego. Z przeprowadzonych przez Urząd Rejonowy we Wrocławiu na terenie nieruchomości oględzin w dniu 17 kwietnia 1996 r. wynika, że obiekt zrealizowano zgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, teren budowy został uporządkowany.

Inwestor, najemca – C. Sp. z o. o. - zawarł z właścicielem obiektu umowę najmu przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 czerwca 2016 r., której przedmiotem jest hala magazynowa, kotłownia, korytarz, wc, piętro - dwa pomieszczenia biurowe, łazienka. Również sąsiedzi przedmiotowej nieruchomości, pismem z dnia 1 czerwca 2020 r., poinformowali Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w Ś., że od około 2 lat na przedmiotowej nieruchomości emitowana jest ogromna ilość pyłów, wytwarzany jest również hałas. Dokumentacja fotograficzna sporządzona na oględzinach w dniu 21 lipca 2020 r. potwierdza, że w obiekcie prowadzona jest działalność produkcyjna (fakt istnienia profesjonalnych maszyn i narzędzi). Zgodnie z zapisem w Krajowym Rejestrze Sądowym dla Q. sp. z o. o. podstawową działalnością spółki jest także produkcja pozostałych wyrobów z tworzyw sztucznych.

Z przekazanej przez Starostę Ś. dokumentacji, jak również z innych ustaleń faktycznych, wynika poprzedni legalny sposób użytkowania nieruchomości, przedmiotowy obiekt powstał jako budynek magazynowy, a nie produkcyjny. Materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, że wystąpiła zmiana sposobu użytkowania, ponieważ doszło do zmiany warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Działalność usługowa spółki zmieniła warunki: bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska.

Organ dopatrzył się że, w związku z przekształceniem budynku magazynowego na budynek produkcyjny (wytwarzanie elementów z włókna węglowego do samochodów) zmianie uległy warunki pracy, bezpieczeństwa pożarowego zdrowotne i higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska (wytwarzanie elementów z włókna węglowego wymaga zastosowania środków ochrony przez pracowników). Produkcja powoduje dużo większe wymagania higieniczno-sanitarne, zdrowotne i środowiskowe oraz zwiększone zapotrzebowanie dot. energii elektrycznej, wody i odprowadzenia ścieków. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi lub jego części, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania.

Zdaniem organu przedmiotowy budynek wykorzystywany jest przez spółkę do działalności produkcyjnej i znajdujące się w tym budynku maszyny nie są tam jedynie przechowywane, ale użytkowane zgodnie z ich przeznaczeniem (co potwierdzają dwie przeprowadzone kontrole). Zachodzi zatem niebezpieczeństwo zarówno negatywnego oddziaływania na środowisko poprzez emisję pyłów czy hałas, jak i konieczność zmiany warunków bezpieczeństwa pracy w zakresie dotyczącym dostosowania do prowadzonej w budynku produkcji. Obiekt budowlany, który pierwotnie był użytkowany jako magazyn jest użytkowany jako budynek do produkcji elementów z włókna węglowego, zatem zmianie uległo jego przeznaczenie. Poprzez podjęcie w przedmiotowym budynku magazynowym działalności produkcyjnej zmieniły się dla tego budynku warunki bezpieczeństwa pożarowego (w związku z wytwarzaniem elementów z włókna węglowego, inne są wymagania związane z wentylacją itd.), warunki pracy (odpowiednio do ilości pracowników i osób zatrudnionych należy zapewnić pomieszczenia socjalne, stanowiska pracy, środki ochrony). Również przewidziano inne warunki ochrony środowiska, gdyż taka produkcyjna działalność bardziej oddziałuje na środowisko niż samo magazynowanie w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Odnośnie określenia adresata decyzji DWINB ocenił jako prawidłowe działania PINB, gdyż w jego ocenie spółka występuje jako zarządca tego budynku - najemca w związku z prowadzoną w nim działalnością produkcyjną. Zarządcą obiektu budowlanego może być osoba, która posiada obiekt jedynie w oparciu o stosunek obligacyjny łączący go z właścicielem tego obiektu i nieruchomości, na której jest posadowiony, np. umowę najmu, dzierżawy lub użyczenia, co organ wykazał na tle poglądów judykatury.

Końcowo organ odwoławczy uznał, że podejmowanie w przedmiotowym budynku działalności produkcyjnej jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. w obrębie geodezyjnym uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Ś. nr XXXIX/321/17 z dnia 15 lutego 2017 r. (dla działki nr [...] w Ś. dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz zabudowa usługowa). W planie zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się istnienie tylko działalności usługowej, a nie produkcyjnej.

W wywiedzionej skardze spółka zastępowana przez profesjonalnych pełnomocników wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. względnie o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) i umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. albo uchylenie decyzji PINB w całości na podstawie art. 135 p.p.s.a. oraz zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych. Zarzuty skargi, co do zasady, zostały powielone za odwołaniem, przy czym rozszerzono je o zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 111 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a., polegający na wydaniu decyzji niekompletnej, tj. nie zawierającej rozstrzygnięcia co do postanowienia PINB nr 20/2020 w przedmiocie wstrzymania użytkowania budynku i nie uzupełnienie jej pomimo złożenia przez spółkę w terminie wniosku o jej uzupełnienie, podczas gdy spółka stoi na stanowisku, że zaskarżyła postanowienie w odwołaniu od decyzji PINB (wynika to z treści odwołania), a nawet w przypadku uznania, że spółka nie zaskarżyła postanowienia w odwołaniu od decyzji PINB, to nie ulega wątpliwości, że nie dokonała ona tego z uwagi na fakt, że PINB nie zawarł w postanowieniu obowiązkowego pouczenia co do możliwości jego zaskarżenia, naruszając tym samym art. 124 § 1 k.p.a., co oznacza, że spółka nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji z tym związanych, a złożony przez spółkę wniosek o przywrócenie terminu zasługuje na uwzględnienie.

W obszernym uzasadnieniu skargi, poza sygnalizowanym wyżej problemem z brakiem przywrócenia terminu do złożenia odwołania w zakresie wydanego w sprawie niezaskarżalnego instancyjnie postanowienia, spółka w dalszym ciągu zarzucała naruszenie przez organy przepisów procedury administracyjnej. W szczególności strona skarżąca wykazywała niepodjęcie należytych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym błędnego przyjęcia, że prowadzi działalność produkcyjną oraz przyjęcie tego ustalenia w oparciu o Krajowy Rejestr Sądowy. Spółka kwestionowała wydanie decyzji bez umożliwienia jej przedstawienia dowodów czy złożenia wyjaśnień odnośnie przyjętych ustaleń. Organ II instancji, w jej ocenie poprzestał na powieleniu stanowiska organu I instancji, zaś prawo materialne zostało naruszone poprzez błędne zastosowanie art. 71 a ust. 4 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę pismem z dnia 26 maja 2021 r. DWINB wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że nie znalazł podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie w dniu 10 marca 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz wnioski i zarzuty w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 powyższej ustawy, tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami, wnioskami i powołaną podstawą prawną.

W realiach niniejszej sprawy kontroli sądowej zostały poddane rozstrzygnięcia zapadłe w ramach postępowania dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Sąd w składzie orzekającym, po dokonaniu gruntownej analizy zebranych akt administracyjnych i decyzji organów obu instancji, a także wcześniej wydanego przez PINB w Ś. postanowienia z dnia 30 lipca 2020 r., nr 20/2020, doszedł do przekonania, że wydany nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest konsekwencją błędnie zastosowanych przepisów prawa materialnego z jednoczesnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej.

Organ I instancji ustalając stan sprawy przyjął, że właściciel przedmiotowej nieruchomości był adresatem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oraz skutecznie zgłosił zakończenie budowy. Adresatem decyzji i autorem zgłoszenia był A.F.. Ustalając właściciela nieruchomości PINB załączył do akt administracyjnych (str. 6), uproszczoną informację z rejestru gruntów. Z kolei jako załącznik do notatki służbowej (str. 4 akt administracyjnych) dołączono pierwszą stronę umowę najmu.

Co istotne dane zawarte w wyżej wskazanych dokumentach są sprzeczne. Z uproszczonej informacji z rejestru gruntu wynika, że użytkownikiem wieczystym nieruchomości są A.F. i J.F. zaś w umowie najmu z dnia 27 czerwca 2016 r., której stroną oprócz skarżącej spółki jest ,,C." s.c. (wynajmujący), w § 1 pkt 2 podano, że ,,Wynajmujący oświadczają, że są właścicielami opisanego w pkt 1 lokalu. Lokal jest wolny od wszelkich obciążeń i roszczeń osób trzecich, dział III i IV księgi wieczystej nie zawiera wpisów".

Wobec rozbieżnej treści zebranych przez organ dokumentów niewątpliwie doszło do uchybienia w zakresie ustalenia aktualnego stanu prawnego nieruchomości i prawa własności lub innych praw do przedmiotowego obiektu, które to uchybienie popełnione przez organ ma charakter elementarny. Bez jednoznacznego ustalenia stanu prawnego obiektu nie sposób procedować w merytorycznym przedmiocie sprawy. W istocie nie wiadomo, kto ma być stroną postępowania i adresatem wydanych w nim decyzji.

W tak, co najmniej niejednoznacznie kształtującym się stanie sprawy, PINB w Ś. w dniu 30 lipca 2020 r. wydał postanowienie nr 20/2020, którego adresatem uczynił Q. Sp. z o.o. jako inwestora i najemcę. Tak samo wskazana spółka jako inwestor i najemca została decyzją PINB z dnia 12 października 2020 r., nr 82/2020 zobowiązana do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Decyzja ta została utrzymana w mocy obecnie zaskarżoną decyzją DWINB z dnia 29 stycznia 2021 r., nr 103/2021, przy czym organ II instancji potwierdził słuszność stanowiska PINB.

Pomijając na tym etapie rozważań aspekt prawnomaterialny sprawy należy podkreślić, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie została w sposób należyty ustalona kwestia własności nieruchomości co warunkuje wprost prawidłowość zapadłych w sprawie aktów administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu jest ustalenie stanu prawnego nieruchomości na podstawie miarodajnego źródła, którym może być chociażby księga wieczysta. Organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie poprzestały na uwzględnieniu wypisu z rejestru gruntów oraz kserokopii pierwszej strony umowy najmu, co nie może zostać zakwalifikowane jako działanie wystarczające.

Dotychczas powiedziane podważa legalność wydanych rozstrzygnięć ze względu na naruszenie przez organy przepisów procesowych takich jak art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a. Nie są to jednak jedyne uchybienia jakie miały miejsce w sprawie.

Na tle prawa materialnego organy procedowały kwalifikując stan faktyczny jako zmianę sposobu użytkowania. Stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Nie ulega też wątpliwości, a wynika to wprost z przepisów Prawa budowalnego, że zmiana taka wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, a jej samowolne dokonanie bez wymaganego zgłoszenia skutkuje wszczęciem postępowania, o którym mowa w art. 71a omawianej ustawy.

W postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego poza koniecznością określenia samej zmiany i jej zakresu, kluczową kwestią jest określenie jego strony – adresata wynikającego z aktu administracyjnego obowiązku. Stosownie do art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 oraz zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Skoro ustawodawca w tym przepisie wyraził ogólną zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie i utrzymywanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na określonych w nim podmiotach, to również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania stanowiącej zmianę przeznaczenia obiektu lub jego części. Dodatkowo przepis art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego został zamieszczony w Rozdziale 6 ustawy - "Utrzymanie obiektów budowlanych". Stąd adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania oraz postanowienia wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy, może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 Prawa budowlanego tj. właściciel lub zarządca budynku. W świetle powiedzianego zauważyć przyjdzie, że PINB w Ś. adresatem postanowienia i decyzji uczynił skarżącą spółkę jako ,,inwestora i najemcę". Z całą pewnością nie są to podmioty, o których mowa w art. 61 Prawa budowlanego.

Jeżeli chodzi o inwestora, to mimo braku legalnej definicji judykatura wypracowała stanowisko, w myśl którego, ,,inwestorem jest podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może się toczyć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania pozwolenia. Jest to osoba, która przeznacza środki finansowe na realizację określonej inwestycji budowlanej, faktycznie finansuje i organizuje proces budowlany. Inwestorem jest zatem podmiot, który wyraża wolę budowy oraz inicjuje budowę i podejmuje się jej w aspekcie faktycznym, w tym wykonuje samodzielnie bądź za pośrednictwem innego podmiotu (wykonawcy) roboty budowlane oraz ponosi jej koszty. Za inwestora należy uznać każdy podmiot, który działając we własnym imieniu i na własny rachunek ponosi ekonomiczny ciężar i organizuje proces budowlany w celu czerpania w przyszłości korzyści np. gospodarczych z ukończonej inwestycji". Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2017 r., (sygn. akt II OSK 3050/15) – Lex nr 2476646.

Z kolei najemca nie tylko nie jest podmiotem wymienionym w art. 71a Prawa budowlanego, ale też z wątłego i sprzecznego materiału dowodowego względem tytułu prawnego do nieruchomości nie można wyprowadzić aby skarżąca spółka była zarządcą przedmiotowej nieruchomości. Organ nie mógł nałożyć obowiązków na spółkę jako najemcę, bowiem jest to działanie niedopuszczalne w świetle art. 61 Prawa budowlanego. Jak trafnie ujął to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 marca 2021 r., (sygn. akt VII SA/Wa 179/20) ,,Najemca jest posiadaczem zależnym rzeczy, a nie jej zarządcą, ani, tym bardziej, osobą o uprawnieniach właścicielskich. Aby uznać kogokolwiek za "zarządcę" rzeczy musi istnieć tytuł prawny, z którego takie uprawnienie może być wywiedzione". - LEX nr 3190536.

Sąd dostrzega, że niejako ,,naprawić" decyzję PINB w Ś. usiłował DWINB prezentując stanowisko, że zarządcą obiektu budowlanego może być osoba, która posiada obiekt jedynie w oparciu o stosunek obligacyjny. Stanowisko to organ II instancji poparł orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazane w decyzji orzeczenia są znane Sądowi w składzie orzekającym, tym bardziej, że jedno z nich zapadło w sprawie, w której została oddalona skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Działania DWINB nie przyniosły jednak zakładanego rezultatu. Po pierwsze podkreślić trzeba, że orzeczenia wskazane przez DWINB zapadły w odmiennym od przedmiotowego stanu faktycznego. Po wtóre nie można zgodzić się z prawidłowością proponowanego przez organ II instancji ,,zabiegu" polegającego na uznaniu najemcy za zarządcę, w sytuacji gdy PINB na okoliczność stosunku łączącego skarżącą spółkę z właścicielem nieruchomości, (jak wyżej wskazywano niejednoznacznie ustalonym), zgromadził jedynie dowód w postaci kserokopii pierwszej strony umowy najmu. W tych okolicznościach nie można przypisać spółce atrybutu zarządcy przedmiotowego obiektu.

Sąd dostrzega także braki w udokumentowaniu stanu faktycznego sprawy. Co prawda PINB w dniu 21 lipca 2020 r. przeprowadził oględziny, jednak w sporządzonym na tę okoliczność protokole nr 26/2020 praktycznie, może poza zapisem, że należy ,,wszcząć procedurę zgodnie z prawem materialnym", nie utrwalono zakresu, sposobu czy okoliczności zmiany sposobu użytkowania. Szczęśliwie organ w załączeniu protokołu zgromadził dość czytelną dokumentację fotograficzną. Niemniej jednak należy postulować aby czynności dowodowe prowadzone w terenie znalazły należne odzwierciedlenie w dokumentach sporządzonych w związku z oględzinami czy kontrolą. W ten przecież sposób gromadzi się najbardziej istotne dowody w prowadzonym postępowaniu.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten wyznacza zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowanie tego przepisu.

Treść wskazanego przepisu obliguje Sąd do uchylenia także postanowienia PINB w Ś. z dnia 30 lipca 2020 r., nr 20/2020. Podać tu należy, że przyczyna eliminacji przedmiotowego postanowienia z obrotu prawnego w ramach postępowania sądowoadministracyjnego jest taka sama jak w przypadku decyzji. Organ adresatem postanowienia uczynił również spółę jako inwestora i najemcę.

Dla porządku należy zwrócić uwagę na jeszcze jedną nieprawidłowość. Otóż skarżąca spółka pismem z dnia 16 września 2020 r. wystąpiła do organu z żądaniem ,,wydłużenia 1-miesięcznego terminu na wykonanie obowiązków określonych w ww. postanowieniu do dnia 31.12.2020 r.". PINB odniósł się do żądania strony pismem z dnia 22 września 2020 r., w którym poinformował, iż ,,organ nadzoru budowlanego uwzględnił w części wniosek inwestora o przedłużenie terminu wykonania postanowienia nr 20/2020 do dnia 30.11.2020". Wiadomym jest obecnie, że termin zawarty w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego może być przez organ zmieniany na żądanie strony. Pamiętać jednak trzeba, że postanowienie jest aktem administracyjnym, którego zmiana, choćby w części dotyczącej terminu, musi się odbyć z poszanowaniem zasad procedury administracyjnej. Jako niedopuszczalne należy ocenić dokonywanie zmiany postanowienia - pismem, którego nawet przez próbę ustalenia posiadania przezeń elementów postanowienia nie sposób poczytać za akt administracyjny.

Wskazane powyżej uchybienia proceduralne organów mają charakter istotny i sprowadzają się do naruszenia przepisów rządzących postępowaniem rozpoznawczym (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.) i mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, a z racji zakresu koniecznego uzupełniającego postępowania dowodowego, również decyzji ją poprzedzającej i postanowienia PINB, (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a.). Skład orzekający Sądu stwierdził także naruszenie omówionych przepisów prawa materialnego. Z tych też względów na tym etapie postępowania przedwczesne jest wypowiadanie się przez Sąd co do innych kwestii podniesionych w skardze.

Ponownie rozpoznając sprawę organy przeprowadzą postępowanie dowodowe uwzględniając wskazane wyżej okoliczności i ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.).

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II wyroku) uwzględniając wpisu od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącej spółki w kwocie 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.