Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 79/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2006-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 73 ust. 1, art. 7
journal: Dz.U. 1994 nr 49 poz 196
law: Ustawa  z dnia 31 stycznia 1980 r.  o ochronie i kształtowaniu środowiska - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i b)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy obowiązek organu w

postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak takiej oceny stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1

pkt 2 kpa, a stwierdzenie sprzeczności z ustaleniami planu przesłankę z art. 156 § 1 pkt 7 kpa.

TEZY

Ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy obowiązek organu w

postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak takiej oceny stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1

pkt 2 kpa, a stwierdzenie sprzeczności z ustaleniami planu przesłankę z art. 156 § 1 pkt 7 kpa.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 01 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1992 r. F. M. i K. A. małżonkowie M. nabyli gospodarstwo rolne o powierzchni 6,96 ha położone we wsi D., gmina W. w województwie s. W § 1 in fine aktu znalazło się stwierdzenie, iż działka nr [...] zabudowana jest drewnianą stodołą i drewnianym domem mieszkalnym.

Na skutek wniosku złożonego przez Zarząd S. Parku Krajobrazowego w dniu 15 kwietnia 1994 r. Urząd Rejonowy w S. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie remontu obiektu budowlanego zlokalizowanego przy jeziorze J. we wsi S. gmina W., należącego do małżeństwa M. (znajdującego się na działkach objętych w/w aktem notarialnym). We wniosku wskazano, iż remont jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego gminy W., obiekt położony jest bowiem

w strefie ochronnej jeziora J., którą obejmują zakazy odbudowy starych, opuszczonych siedlisk. Podniesiono, iż usytuowanie obiektu może stwarzać zagrożenie dla podstawowego systemu biologicznego czynnego, jakim są tereny wokół jeziora.

W toku postępowania w dniu 29 kwietnia 1994 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których stwierdzono, iż na przedmiotowych działkach znajdują się dwa obiekty budowlane: nowy, drewniany budynek letniskowy o wym. 6,30 x 5,75

z dwuspadowym dachem wyposażony w piec kaflowy i płytę paleniskową oraz drewniana wyeksploatowana szopa o wymiarach 4 m x 4 m, jak również fragmenty kamiennych fundamentów.

Decyzją z dnia [...] maja 1994 r. Urząd Rejonowy w S. umorzył postępowanie w sprawie remontu obiektu budowlanego wskazując, iż utrzymanie obiektu w należytym stanie technicznym jest obowiązkiem właściciela lub zarządcy wynikającym z art. 43 ustawy z dnia 24 października 1974 – Prawo budowlane, zatem małżonkowie M. wypełnili ten obowiązek nie naruszając jednocześnie ustaleń planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W.

Na skutek kolejnego zawiadomienia Urząd Rejonowy w S. w dniu

9 lipca 1997 r. wszczął postępowanie w sprawie zamierzenia inwestycyjnego polegającego na prowadzeniu robót budowlanych przy remoncie obiektu przeznaczonego do rozbiórki znajdującego się na działkach nabytych przez małżonków M. w 1992 roku.

W trakcie przeprowadzonych w dniu 18 lipca 1997 r. oględzin ustalono, iż na działce znajduje się nowy drewniany parterowy obiekt budowlany z poddaszem użytkowym oraz drewniana szopa (obiekty wymienione w protokole oględzin z roku 1994, z tym że określono, iż szopa jest w średnim stanie technicznym). Dodatkowo wskazano, iż w trakcie budowy znajduje się obiekt drewniany jednospadowy

o wymiarach 10,20 x 4,20 m oraz wcześniej wybudowany suchy ustęp. Ponadto na działce zlokalizowano stare fundamenty domu mieszkalnego oraz zgromadzone duże ilości kamienia.

Na wniosek F. M. z dnia 12 sierpnia 1997 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Wójt Gminy W., stwierdzając zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy W. uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy w W. z dnia [...] listopada 1994 r., wydał w dniu [...] października 1997 r. decyzję Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowie nowego budynku gospodarczego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi obejmującą działki oznaczone nr [...] położone we wsi D. Gm. W.

Od powyższej decyzji w dniu [...] lipca 2003 r. sprzeciw złożył Prokurator Rejonowy w S. Zarzucił rażące naruszenie art. 40 ust. l ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, póz. 139) poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zakazuje

w strefie ochronnej jeziora J. budowy jakichkolwiek obiektów budowlanych poza istniejącymi zagrodami w dobrym i średnim stanie technicznym oraz tworzenia nowej rolniczej zabudowy kolonijnej w odległości mniejszej niż 200 m od brzegów jezior

i rzek, zaś zabudowy nierolniczej poza granicami skupionej zabudowy wiejskiej. Zdaniem prokuratora, decyzja jest również sprzeczna z art. 73 ust. l pkt l i 3 oraz

art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska

(Dz. U. z 1994 r. nr 49, póz. 169), gdyż zezwalając na przedmiotową inwestycję nie uwzględnia niebezpieczeństwa naruszenia walorów krajobrazowych środowiska na obszarze, który wymaga szczególnej ochrony ze względu na szczególne położenie terenu w S. Parku Krajobrazowym oraz w strefie ochronnej jeziora J. Ponadto prokurator wskazywał na obrazę art. 7 i art. 77 § l i art. 80 kpa zarzucając nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Przedstawiając powyższe zarzuty prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia

[...] września 2003 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy

w W.

W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja ustaliła warunki zabudowy

i zagospodarowania terenu dla inwestycji położonej na działkach oznaczonych

nr [...] we wsi D. Gm. W. Teren objęty liniami rozgraniczającymi wyznaczonymi decyzją, położony jest w określonej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego strefie ochronnej jeziora J. i strefie ochronnej krajobrazowej w odległości mniejszej niż 200m od brzegu jeziora.

Zgodnie z ustaleniami zawartymi w rozdz. 6 pkt 5. l ppkt l planu, w strefie ochronnej jezior i rzek zabrania się wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych w tym i na potrzeby rolnictwa poza istniejącymi zagrodami w dobrym i średnim stanie technicznym, nie związanych z utrzymaniem zbiorników wodnych, przystani wodnych i kąpielisk. Według zaś ustaleń zawartych w rozdziale 6 pkt 4 ppkt 2 na terenie chronionego krajobrazu zakazuje się tworzenia nowej rolniczej zabudowy kolonijnej w odległości mniejszej niż 200 m od brzegów jezior. Powołując się na ustalenia z dokonanych przez Urząd Rejonowy w S. w dniu 29.04.1994 r.

i w dniu 18.07.1997 r. oględzin, jak również na postanowienia aktu notarialnego

z dnia [...] lipca 1992 r. oraz zeznania świadków, Kolegium uznało, że o ile w dacie poprzedzającej nabycie nieruchomości stan budynku mieszkalnego nie był dobry, to na skutek wykonanych przez F. M. robót remontowych został on doprowadzony do stanu dobrego, a stan budynku gospodarczego był średni. Dlatego nie było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium wskazało, iż co prawda Wójt Gminy W. przed wydaniem decyzji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jednak zaniechanie to, według Kolegium, nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Kolegium nie dopatrzyło się także zarzucanego w sprzeciwie prokuratora rażącego naruszenia art. 73 ust. 1 pkt l i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska uznając, że prokurator nie wykazał przesłanek, które świadczyłyby o rażącym naruszeniu tych przepisów, również biorący udział w postępowaniu S. Park Krajobrazowy nie wykazał takich okoliczności.

Składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy prokurator wskazał dodatkowo, iż punktem wyjściowym do kwestionowania słuszności decyzji jest samowolny charakter budowy na terenie objętym decyzją. Znajdujący się na spornym gruncie dom mieszkalny był w istocie konstrukcją ścian i pokrycia liczącą pół wieku, wielokrotnie przenoszoną przez matkę poprzedniego właściciela

i ostatecznie posadowioną bez pozwolenia na budowę z nakazem rozbiórki, który to nakaz powstrzymywał poprzednich właścicieli od wykończenia obiektu. W ocenie prokuratora F. M. nabywając przedmiotową nieruchomość wiedział o istniejącym nakazie rozbiórki. Istotny, zdaniem prokuratora, był fakt zaniechania przez Kolegium zebrania materiału dowodowego w zakresie dotyczącym nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Nie odniosło się ono również w żaden sposób do autorskiej interpretacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzonej przez P. Biuro Planowania Przestrzennego O/ w S.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył także T. M., który dowodził, iż wadliwe decyzje właściwych organów doprowadziły do wybudowania przez małżonków M. zespołu hotelowo-turystycznego w bezpośrednim sąsiedztwie jeziora J., co negatywnie oddziałuje na środowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. orzekło o utrzymaniu w mocy swojej decyzji z dnia [...] września 2003 r. Podtrzymało dotychczasową ocenę wpływu ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego na zamiar inwestycyjny małżonków M. wskazując, że skoro w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy na spornym terenie istniały obiekty zabudowy zagrodowej

w dobrym i średnim stanie technicznym, to brak było dostatecznych podstaw do uznania, iż decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] października 1997 r. pozostaje

w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odpierając zarzuty prokuratora odnośnie niedokonania ustaleń co do nakazania rozbiórki znajdujących się na działkach małżonków M. obiektów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji obowiązany był przede wszystkim zbadać i ocenić zgodność zamierzenia inwestycyjnego

z ustaleniami planu. Zatem poza zainteresowaniem organu administracji pozostawały takie okoliczności, jak fakt posiadania przez osobę ubiegającą się

o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tytułu prawnego do terenu, na którym zamierza realizować zamierzenie inwestycyjne, jak też, czy na obiekt, który zamierza rozbudować, udzielone było pozwolenie na budowę. Jeżeli zamierzenie to nie pozostawało w sprzeczności z ustaleniami planu, to w myśl art. 43 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, organ ten nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do zarzutów T. M. co do prowadzonej przez F. M. działalności hotelarskiej Kolegium wskazało, iż nie ma to istotnego znaczenia w sprawie z uwagi na inny przedmiot decyzji z dnia [...] października 1997 r., a ewentualna zmiana sposobu użytkowania obiektów podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu.

Wskazano, iż dla stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1997 r. potrzeba, by sprzeczność decyzji wynikała wprost, w sposób ewidentny

z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem ustalenia planu zostały tak sformułowane, że stwarzają możliwość różnej ich interpretacji, o czym świadczą odmienne opinie wydane przez P. Biuro Planowania Przestrzennego O/S. i biegłego urbanistę.

Skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2003r. wywiódł Prokurator Rejonowy w S., który postawił zarzuty:

- obrazy art. 7 kpa, 77 § 1 kpa i 80 kpa oraz 107 § 3 kpa poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niewskazanie faktów, na których organ oparł się przy wydawaniu decyzji oraz przyczyn, z powodu których odmówiono wiarygodności innym dowodom, co doprowadziło do niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie pozwoliło na prawidłową jego ocenę, skutkiem czego było przyjęcie, iż w chwili wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości M. znajdowały się tam legalnie posadowione zabudowania w dobrym lub co najmniej średnim stanie technicznym;

- rażącego naruszenia art. 73 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz 7 ustawy z 31 stycznia 1980 r.

o ochronie i kształtowaniu środowiska poprzez stwierdzenie, że ustalenie spornych warunków zabudowy nie narusza walorów krajobrazowych środowiska na obszarze, który wymaga szczególnej ochrony, a mianowicie w S. Parku Krajobrazowym i w strefie ochronnej jeziora J. tj. obszarze krajobrazu szczególnie chronionego;

- rażącego naruszenia art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została zgodnie

z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W., który zakazuje wznoszenia w strefie ochronnej jeziora J. jakichkolwiek obiektów budowlanych, poza istniejącymi zagrodami w dobrym i średnim stanie technicznym oraz tworzenia nowej rolniczej zabudowy kolonijnej w odległości mniejszej niż 200 m od brzegów jezior i rzek, zaś zabudowy nierolniczej poza granicami skupionej zabudowy wiejskiej.

Podnosząc powyższe zarzuty prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Do zarzutów skargi przychylił się uczestnik postępowania sądowego na prawach strony – T. M.

Wyrokiem z dnia 13 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Białymstoku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 47/04 oddalił skargę. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd powołał się na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r.

o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji tj. [...] października 1997 r., w szczególności na przepis art. 43, który stanowił, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania trenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu z przepisami szczególnymi. Interpretując tę normę Sąd wskazał, iż w sytuacji, gdy dla terenu planowanej inwestycji istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wynikające z niego zakazy i nakazy były wiążące, z wyłączeniem przepisów szczególnych, dla organu rozpatrującego wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymagania ochrony środowiska mogły być przeszkodą w ustaleniu warunków zabudowy tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy zostały zamieszczone w planie miejscowym. Wskazał, iż obowiązek oceny zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami szczególnymi, branymi pod uwagę w równej mierze jak ustalenia miejscowego planu, zaczął obowiązywać dopiero od dnia 15 marca 2001r. (wraz z wejściem w życie ustawy zmieniającej z dnia 13 lipca 2000 r. – Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 124), a więc znacznie później, niż data wydania zaskarżonej decyzji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony prokuratorski zarzut naruszenia przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących nienależytego prowadzenia przez odwoławczy organ administracyjny postępowania dowodowego Sąd stwierdził, iż są one bezpodstawne, albowiem w postępowaniu administracyjnym zgromadzono wyczerpujący materiał dowodowy, poddano go gruntownej analizie i wyprowadzono na jej podstawie słuszne wnioski. W szczególności za trafne uznał twierdzenia,

iż zakaz wznoszenia w strefach ochronnych jezior i rzek obiektów budowlanych nie dotyczył istniejących na datę wydawania decyzji zagród w dobrym i średnim stanie. Podzielił ustalenia odnośnie istnienia w dacie wydania decyzji z dnia [...].10.1997 r. na działce małżonków M. siedliska z wyremontowanym budynkiem mieszkalnym

i budynkiem gospodarczym. Bez wpływu na charakter rozstrzygnięcia pozostawał stan i wygląd gospodarstwa w dacie zakupu nieruchomości oraz brak naniesienia spornych zabudowań na mapy inwentaryzacyjne terenu sporządzone przed opracowaniem planu zagospodarowania przestrzennego. Również zarzut odnośnie obecnego sposobu wykorzystywania przez inwestorów terenu gospodarstwa rolnego nie mógł, zdaniem Sądu, odnieść zamierzonego skutku, gdyż nie pozwalał na to przedmiot kwestionowanej decyzji. Powyższy zarzut mógłby zostać poddany ocenie jedynie w odrębnym postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prokurator Rejonowy

w S. zarzucił:

- obrazę prawa materialnego tj. art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana zgodnie

z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. mimo ustanowionych w tym planie zakazów odnośnie wznoszenia obiektów budowlanych w strefie ochronnej jeziora J.;

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez wyczerpującego zebrania

i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niewskazanie faktów uzasadniających wydane rozstrzygnięcie, co doprowadziło do niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie pozwoliło na prawidłową jego ocenę.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej kwestii.

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2005 r. w sprawie sygn. akt OSK 1090/04 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Sąd ten uznał za zasadny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przez błędną jego wykładnię. Wskazał, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, pomimo braku wyraźnej w tej mierze regulacji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ administracyjny II instancji było związane nie tylko przepisami aktualnego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego, ale również innymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Obowiązek ten wynika bowiem z zasady demokratycznego państwa prawa i dotyczy podmiotów stosujących prawo niezależnie od tego, czy ustawodawca w konkretnym przypadku tak stanowi czy nie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił natomiast zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem sąd pierwszej instancji wskazanych w zarzucie przepisów nie stosował.

Powołując się na związanie wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 380/05 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2003 r. i stwierdził, że nie może ona być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyłożył, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie wyjaśniono, czy kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu nie naruszyła przepisów ustaw o ochronie przyrody

i ochronie środowiska. Organy nie wyjaśniły też, czy w dacie złożenia wniosku małżonkowie M. spełniali warunki, zgodnie z którymi mogli uzyskać kwestionowaną decyzję, to jest czy byli właścicielami zagrody rolnej w dobrym lub średnim stanie technicznym. W szczególności nie rozważono tych dowodów, które wskazywały, że po zakupie w 1992 r. siedliska na terenie wsi D. przebudowali oni prowizoryczne budynki na dom letniskowy, tworząc działkę rekreacyjną.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i uzupełnieniu postępowania dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] grudnia

2005 r. po raz kolejny utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy W.

z dnia [...] października 1997 r.

Wskazało w uzasadnieniu, iż w dacie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązywały przepisy ustawy z dnia

31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) oraz ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.). W przepisach art. 7 ust. 1, art. 69 ust. 1 i art. 73 ust. 1 pkt 2 i 3 pierwszego z powoływanych aktów prawnych sformułowano obowiązujące przy lokalizacji inwestycji wymagania, których wypełnienie gwarantowało poszanowanie środowiska naturalnego, w tym zachowanie walorów krajobrazowych otoczenia. Sankcją za niezachowanie tych zakazów mogła być nieważność decyzji na podstawie art. 7 ust. 1. Regulacje te przewidywały konieczność uwzględniania wymagań ochrony środowiska wynikających z planów zagospodarowania przestrzennego i przepisów o ochronie środowiska,

w szczególności zabraniały budowy lub rozbudowy w parkach krajobrazowych tylko takich obiektów, które wpływają szkodliwie na środowisko - art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy. Kolegium powołało się na obowiązujące wówczas rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r.

(Dz. U. Nr 52, poz. 284 ze zm.) określające inwestycje szczególnie szkodliwe dla środowiska i mogące pogorszyć jego stan.

Jego zdaniem decyzja z dnia [...] października 1997r. nie naruszała przepisów w/w ustaw oraz nie dotyczyła inwestycji, o jakich mowa w powołanym rozporządzeniu. Podkreślono, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu nie dokonuje się oceny wpływu planowanego zamierzenia na walory krajobrazowe - na etapie tym nie jest bowiem znana architektura projektowanych obiektów oraz ich szczegółowe usytuowanie w obrębie terenu oznaczonego liniami rozgraniczającymi. Ocena taka jest możliwa dopiero

w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Również, zdaniem Kolegium, ustawa o ochronie przyrody nie zawierała ograniczeń odnoszących się do parków krajobrazowych, jedynie w art. 37 ust. 1 stanowiła, iż ograniczenia te mogły być wprowadzone odrębnym rozporządzeniem Wojewody o utworzeniu parku. Tymczasem S. Park Krajobrazowy utworzono uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] sierpnia 1976 r. (Dz. Urz. Woj. S. Nr 1 poz. 3), a więc jeszcze przed wejściem w życie ustawy z 1991 r. o ochronie przyrody. Na datę wydawania decyzji obowiązywało natomiast, wydane na podstawie ustawy z 1994 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, rozporządzenie Wojewody S. nr [...] z dnia [...] maja 1991 r. w sprawie zasad gospodarki przestrzennej na obszarach chronionego krajobrazu i wokół jezior województwa suwalskiego (Dz. Urz. Woj. S. Nr 17, poz. 167), którym utworzono strefy ochronne wokół jezior i wprowadzono zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa, poza istniejącymi zagrodami w dobrym lub średnim stanie technicznym, nie związanych z utrzymaniem zbiorników wodnych, przystani wodnych i kąpielisk (§ 3 ust. 1 i § 4 pkt 1). Zabroniono również tworzenia na obszarach chronionego krajobrazu nowej rolniczej zabudowy kolonijnej w odległości mniejszej niż 200m od brzegów jezior i dróg krajowych

(§1 ust. 1 pkt 2). Zakazy te przeniesiono do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. S. Nr 42, poz. 323) - odpowiednio pkt 5 ppkt 1 i pkt 4 ppkt 2 na str. 45-46 tekstu planu - i w oparciu o ten plan (zgodnie z art. 40 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) Wójt Gminy W. wydał przedmiotową decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w stanie faktycznym sprawy fakt położenia działek nr [...] i części terenu działek [...]

w strefie ochronnej jeziora J., zaś całego obszaru nieruchomości małżonków M. w obszarze chronionego krajobrazu nie uniemożliwiał rozbudowy, jak też budowy nowych obiektów na tej nieruchomości. Wskazani inwestorzy w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu byli bowiem właścicielami zagrody w dobrym lub średnim stanie technicznym. Co prawda w dacie nabycia wskazanych działek znajdujący się na nich budynek mieszkalny był w stanie technicznym złym, jednak został odremontowany już na datę oględzin dnia 29 kwietnia 1994 r., zaś na datę kolejnych oględzin z dnia 18 lipca 1997 r. (tuż przed wydaniem zakwestionowanej decyzji Wójta) jego stan techniczny był na tyle dobry, że charakteryzując go w protokole użyto wyrażenia "nowy". Stan techniczny drewnianej szopy określono natomiast jako średni. Kolegium ustaliło również, iż już

w 1995 r. podłączona była energia elektryczna, zaś w 1997r. F. M. został zameldowany pod adresem D. [...] na pobyt stały. Odnośnie pojawiających się wątpliwości co do charakteru budynku (w protokole z 1994r. określono go jako letniskowy, w protokole z 1997 r. jako mieszkalny) organ II instancji, opierając się na zeznaniach przesłuchanych w sprawie osób uczestniczących w oględzinach, wyjaśnieniach F. M. i zdjęciach załączonych do protokołu z 1997 r. ustalił ostatecznie, iż przedmiotowy obiekt był i jest przeznaczony pod funkcje mieszkalne.

Powołując się na powyższe ustalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż nabyte w 1992 r. przez małżonków M. grunty miały charakter rolny

i stanowiły gospodarstwo rolne również w dacie złożenia wniosku i wydania decyzji

o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Istniała na nich wówczas zabudowa zagrodowa w postaci niewielkiego domu mieszkalnego

i budynku gospodarczego, których stan techniczny należy ocenić co najmniej jako średni. Zdaniem Kolegium, charakteru rekreacyjnego działce, a letniskowego budynkowi nie nadał w żaden sposób fakt wyremontowania domku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji Wójta Gminy W. Rozstrzygnięcie to odpowiadało ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymogom ochrony środowiska. Kolegium nie dopatrzyło się również innych przewidzianych w art.156 § 1 kpa naruszeń skutkujących nieważnością.

Dostrzegając pewne nieprawidłowości postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Wójta Gminy W. uznano, iż nie miały one charakteru istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji.

Skargę od powyższej decyzji złożył Prokurator Rejonowy w S. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Zarzucił rozstrzygnięciu:

1. rażące naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139) poprzez uznanie, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydana przez Wójta Gminy W. z dnia [...] października 1997r. jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W., który zakazywał wznoszenia w strefie ochronnej jeziora J. jakichkolwiek obiektów budowlanych, poza istniejącymi zagrodami

w dobrym i średnim stanie technicznym oraz tworzenia nowej rolniczej zabudowy kolonijnej w odległości mniejszej niż 200 m od brzegów jezior i rzek, zaś zabudowy nierolniczej poza granicami skupionymi zabudowy miejskiej,

2. rażące naruszenie art. 7, art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska poprzez stwierdzenie, iż ustalenie warunków zabudowy przewidujących rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowę nowego budynku gospodarczego nie narusza walorów krajobrazowych środowiska na obszarze, który wymaga szczególnej ochrony, a mianowicie w S. Parku Krajobrazowym i w strefie ochronnej jeziora J. tj. w obszarze krajobrazu szczególnie chronionego,

3. obrazę przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niestwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] października 1997r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej z rażącym naruszeniem

art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 73 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Po obszernym przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania prokurator podniósł, iż Wójt Gminy W. wydając decyzję z dnia [...].10.1997 r. nie uwzględnił zakazów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy W. z dnia [...].11.1994 r. w szczególności z jego pkt 5 ppkt 1 i pkt 4 ppkt 2, do czego zobowiązywał go przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym

w dacie wydania decyzji. Wskazane normy planu miejscowego ustanawiały zakaz wznoszenia w strefie ochronnej jeziora J. jakichkolwiek obiektów budowlanych, poza istniejącymi zagrodami w dobrym i średnim stanie technicznym oraz tworzenia nowej rolniczej zabudowy kolonijnej w odległości mniejszej niż 200m od brzegów jezior i rzek. Prokurator wskazał w szczególności takie bezsporne fakty jak: zły stan techniczny domu mieszkalnego i budynku gospodarczego w dacie zakupu działek przez małżonków M., a średni stan techniczny tych obiektów w dacie wydawania decyzji tj. [...].10.1997r. Po raz kolejny zwrócił uwagę na zapis opinii P. Biura Planowania Przestrzennego w B. Oddział w S., z którego wynikał brak jakiejkolwiek zabudowy na w/w działkach w dacie sporządzania planu miejscowego. Zdaniem prokuratora doprowadzenie budynków w latach 1992 - 1997 do stanu średniego odbyło się bez pozwolenia na rozbudowę istniejących zabudowań, a decyzja Wójta de facto nie tylko legalizowała dokonaną samowolę budowlaną, ale także otworzyła dla wnioskodawców drogę do dokonywania dalszych inwestycji na działce i w konsekwencji stała się wiążąca dla organów właściwych w sprawie pozwolenia na budowę. Wniosek taki oparł na treści przepisu art. 47 wskazywanej ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Prokurator podnosił nadto, iż obiekt zakupiony przez małżonków M. wraz

z działką w 1992 r. był jedynie wielokrotnie przenoszoną i liczącą kilkadziesiąt lat konstrukcją ścian i pokrycia, posadowioną na gruncie nie tylko bez wymaganego pozwolenia na budowę, ale i z nakazem rozbiórki. Nakaz ten był głównym powodem sprzedaży nieruchomości przez poprzedniego właściciela. Co prawda nie zachowały się akta postępowania administracyjnego zakończonego wydanym nakazem, jednak nie oznacza to, że postępowanie takie nie toczyło się. Ustalenie, iż obiekty budowlane wzniesiono bez koniecznych prawomocnych decyzji o pozwoleniu na budowę przesądzało, zdaniem prokuratora, iż nie można wydać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowych działek.

Powołując się na art. 7 ust. 1, art. 73 ust. 1 pk 3 ustawy o ochronie

i kształtowaniu środowiska zawierające zakazy wznoszenia jakichkolwiek nowych zabudowań na obszarach chronionego krajobrazu oraz zakazy tworzenia nowej rolniczej zabudowy kolonijnej w odległości mniejszej niż 200m od brzegów jezior

i rzek wskazał, iż Wójt Gminy W. zaskarżoną decyzją przyzwolił na dokonywanie inwestycji godzących w chronioną przyrodę. Zakwestionował ustalenia Kolegium o rolniczym charakterze działalności małżonków M. podając, iż jest ona działalnością hotelowo-restauracyjną, zakazaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji

z dnia [...] grudnia 2005 r. wskazało dodatkowo, iż rozbudowa budynku mieszkalnego i budowa w ramach istniejącej zabudowy budynku gospodarczego nie jest tworzeniem nowej rolniczej zabudowy kolonijnej, a tylko taka, znajdująca się

w odległości nie mniejszej 200 m od brzegów jezior i rzek, była zakazana

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium przyznało, iż prowadzenie przez małżonków M. na terenie objętym przedmiotową decyzją działalności hotelowo-restauracyjnej byłoby niewątpliwie sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu, jednak badanie charakteru i dopuszczalności prowadzenia tej działalności pozostawało poza zakresem przedmiotowym zaskarżonej decyzji, a więc również poza zakresem badania sprawy przez Kolegium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, przy czym wskazać należy, iż z mocy

art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada

w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zaskarżonego aktu, może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż przytoczone

w skardze, jak również może np. stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu mimo,

że skarżący wnosił o jego uchylenie (por. B. Dauter i inni – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz", Zakamycze 2006, str. 319, teza 1).

Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...].10.1997 r. ustalającej na rzecz F. M. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowie nowego budynku gospodarczego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, obejmującej teren działek nr [...] we wsi D. gmina W.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności zostało zainicjowane sprzeciwem prokuratora z dnia 30 czerwca 2003 r., zarzucającym decyzji o warunkach zabudowy rażące naruszenie następujących przepisów:

- art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 99.15.139) poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakazującego wznoszenia w strefie ochronnej jeziora J. jakichkolwiek obiektów budowlanych, poza istniejącymi zagrodami w dobrym i średnim stanie technicznym oraz tworzenia nowej rolniczej zabudowy kolonijnej w odległości mniejszej niż 200 m od brzegów jezior i rzek, zaś zabudowy nierolniczej poza granicami skupionej zabudowy wiejskiej;

- art. 73 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 7 ustawy z dnia 31.01.1980 r. o ochronie

i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. nr 49, poz. 196) poprzez ustalenie warunków zabudowy przewidujących rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowę nowego budynku gospodarczego, tj. obiektów naruszających walory krajobrazowe środowiska na obszarze, który wymaga szczególnej ochrony (S. Park Krajobrazowy) i w strefie ochronnej jeziora J., tj. obszarze krajobrazu szczególnie chronionego;

- obrazę art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającą na rozstrzygnięciu sprawy bez należytego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego.

Zatem obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. było zarówno zbadanie zasadności postawionych zarzutów, jak i ocena, czy zachodziła którakolwiek z podstaw wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. dyskwalifikująca kontrolowaną decyzję.

Mimo kilkakrotnego orzekania w tej sprawie przez SKO w S. (decyzje z dnia: [...].09.2003 r., [...].12.2003 r. oraz [...].12.2005 r.) nie sposób ocenić, iżby przesłanki stwierdzenia nieważności w stosunku do decyzji z dnia [...].10.1997 r. zostały należycie i szczegółowo rozważone.

Obecnie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja SKO z dnia [...].12.2005 r.

W jej uzasadnieniu skład orzekający SKO ocenił brak podstawy do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. (decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa) stawianej przez prokuratora jako główna podstawa stwierdzenia nieważności oraz uznał, iż "nie zachodzą także ... pozostałe przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji." Tej ostatniej konkluzji faktycznie

nie uzasadniono, jedynie w końcowym fragmencie uzasadnienia SKO stwierdziło,

iż dostrzega uchybienia zaistniałe przy podejmowaniu decyzji przez Wójta Gminy W., wymieniając kilka z tych uchybień,

Zaprezentowanego stwierdzenia (oceny faktycznie brak), iż uchybienia Wójta nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa, nie sposób podzielić po dokładnym zapoznaniu się z aktami sprawy i zebranym materiałem.

Należy uznać jako zasadny zarzut skargi w postaci obrazy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem stwierdzone przez SKO uchybienia oraz wiele innych niedostrzeżonych zaprzeczają możliwości zakwalifikowania uchybień zaistniałych

w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jako nieistotne. Zarówno ciężar gatunkowy, jak i ilość tych nieprawidłowości uzasadniały ocenę rażącego naruszenia prawa z następujących powodów:

1. Poczynając od wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 12.08.1997 r. (następującej treści: "Proszę o wydanie warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu na rozbudowę istniejącego domu mieszkalnego

i budowę nowego budynku gospodarczego na działkach nr [...], we wsi D., gm. W."), to nie spełniał on wymogów art. 41

ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.

nr 89, poz. 415 ze zm.) W stanie prawnym wówczas obowiązującym przepis ten stanowił: "Wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać określenie:

1) granic terenu objętego wnioskiem,

2) funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy

i zagospodarowania terenu,

3) zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów,

4) charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz w przypadku braku obowiązku wykonania oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 40 ust. 5 pkt 2 lit. b), dane charakteryzujące jej wpływ

na środowisko lub jego wykorzystanie"

Wniosek inwestora wyłącznie określał ogólnie funkcję i sposób zagospodarowania terenu (rozbudowa budynku mieszkalnego, budowa budynku gospodarczego). Nie zawierał żadnej charakterystyki planowanej inwestycji (np. wskazanie stanu istniejącego i rozmiarów oraz sposobu rozbudowy w stosunku do tego stanu, czy budynek będzie wielokondygnacyjny, czy parterowy itp.) – a przy zapisie planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymogach ustawy o ochronie

i kształtowaniu środowiska z dnia 31.01.1980 r. ten warunek wniosku

był szczególnie istotny dla dokonania prawidłowej oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem i wymogami przepisów o ochronie środowiska. Ogólne określenie zamierzenia inwestycyjnego bez bliższego jego sprecyzowania uniemożliwiało realizację przez organ orzekający w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy podstawowego obowiązku – zbadania zgodności zamierzenia z ustaleniami planu i przepisami prawa. Także w dalszej kolejności dawało szeroką możliwość dowolności w postępowaniu o pozwolenie na budowę, w szczególności w projekcie budowlanym. Należy bowiem pamiętać o treści

art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącym, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Im dokładniej scharakteryzowane zostanie zamierzenie inwestycyjne w decyzji o warunkach zabudowy, tym mniejsza możliwość dowolności określenia inwestycji w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Odnośnie spornej inwestycji, to z planu realizacyjnego stanowiącego część składową projektu budowlanego sporządzonego w miesiącu lipcu 1997 r.

przez Biuro Projektowo-Konsultingowe "Ekspert" w S. wynika,

że rozbudowa budynku mieszkalnego nie dość, że kilkakrotnie większa

od istniejącego rozbudowywanego budynku, to nie ma żadnego związku

z budynkiem podstawowym, a została zaprojektowana obok niego. Co prawda projekt budowlany podlega ocenie w postępowaniu o pozwolenie na budowę,

w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ określa tylko linie rozgraniczające teren inwestycji, ale rodzaj inwestycji powinien być w decyzji czytelnie określony, a przed wydaniem decyzji wójt powinien znać charakterystykę przyszłej zabudowy z treści wniosku, co w sprawie niniejszej nie było spełnione,

z uwagi na lakoniczność wniosku o ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy.

W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z wymogami art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy wniosek winien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz w przypadku braku obowiązku wykonania oceny oddziaływania na środowisko (taka w sprawie niniejszej nie była wymagana) – dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie.

Przy zapisie w planie zagospodarowania przestrzennego w pkt 5 ppkt 1 na str. 46 części tekstowej planu i w pkt 4 ppkt 2 na str. 45 tego tekstu ten warunek wniosku był szczególnie istotny, co zostało zupełnie zignorowane przez organ wydający decyzję z dnia [...].10.1997 r. i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie poddało tej kwestii ocenie, tak samo nie zauważyło wyjścia w decyzji o warunkach zabudowy poza granice wniosku F. M. z dnia 12.08.1997 r. Wniosek nie obejmował bowiem instalacji i urządzeń technicznych, a o tych orzeczono wskazaną decyzją.

2) Kolegium nie zbadało też wnikliwie samej decyzji z dnia [...].10.1997 r. podczas,

gdy ta zawiera następujące wady (oprócz zasygnalizowanej powyżej):

- w pkt 2 "warunki wynikające z przepisów szczególnych" nie odniesiono się

do przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z dnia

31.01.1980 r. oraz ustawy o ochronie przyrody z dnia 16.10.1991 r.;

- w pkt 3 – określono warunki w zakresie infrastruktury technicznej

bez wcześniejszego wskazania we wniosku zasad rozwiązań w zakresie infrastruktury. Także z akt sprawy wynika, że podłączenie do sieci energetycznej już istniało (od 1995 roku).

Ten punkt zawiera również stwierdzenie "uzgodniono projekt z Zarządem S. Parku Krajobrazowego ...", gdy tymczasem "uzgodnienie" to nosi datę 9.09.1997 r. i zawiera następującą treść: "W odpowiedzi na pismo [...] z dnia 22 sierpnia 1997 r., Zarząd S. Parku Krajobrazowego uprzejmie informuje, iż podtrzymuje swą negatywną opinię w sprawie planowanej lokalizacji inwestycji budowlanych na działkach nr [...] we wsi D., gm. W., stanowiących własność

p. F. M. Planowane inwestycje w całości zlokalizowane są w strefie ochronnej jez. J., będącej jednocześnie jednostką strukturalną "A". Lokalizacja ta budzi więc poważne wątpliwości w świetle przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W., a w szczególności ograniczeń i zakazów zawartych w Rozdziale 3, pkt 6.1.2. oraz 6.3.2., jak również w Rozdziale 2.1.; 4.1. i 5. Należy tu jednocześnie podkreślić, iż unikatowe w skali światowej wartości krajobrazowe i przyrodnicze jez. J., predysponują ten obszar do wprowadzenia ochrony rezerwatowej. Lokalizacja zaś planowanych inwestycji zakłóci na trwałe najcenniejszy widokowo fragment S. Parku Krajobrazowego."

Nie ulega wątpliwości, iż uzgodnienia (pozytywnego) nie uzyskano, a treść decyzji w tym przedmiocie nie odpowiada stanowi faktycznemu. Nie może być brane pod uwagę w tym postępowaniu uzgodnienie projektu budowlanego (z dnia 22.07.1997 r. – tom II akt adm.), bowiem dotyczy ono innego postępowania

i wyłącznie projektu budynków, nota bene także ono zawiera zastrzeżenia co do lokalizacji.

Uzasadnienie decyzji z dnia [...].10.1997 r. nie odpowiada wymogom art. 107

§ 3 k.p.a. i także ono nie odpowiada stanowi wynikającemu z akt sprawy

w stwierdzeniu: "treść decyzji sformułowano w oparciu o wniosek inwestora określający wielkość i program inwestycji" – skoro wniosek nie określał ani wielkości, ani żadnych innych parametrów technicznych inwestycji.

Najbardziej jednak istotną sprawą, wymagającą oceny w postępowaniu

o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy była kwestia dopełnienia lub niedopełnienia obowiązku badania zgodności zgłoszonej inwestycji

z planem zagospodarowania przestrzennego.

Jakkolwiek Wójt Gminy W. powołał się na zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy W. uchwalonym uchwałą Rady Gminy w W. z dnia [...].11.1994 r. nr [...] ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa S. z dnia 13.12.1994 r. – to faktycznie nie poczynił żadnych ustaleń zmierzających do konfrontacji zamierzenia inwestycyjnego z warunkami planu zagospodarowania przestrzennego.

Przede wszystkim, skoro ocenił, że warunki wynikające z planu to przeznaczenie

pod zabudowę zagrodową, to winien był ustalić, czy sporna inwestycja będzie odpowiadać regulacji planu w tym przedmiocie.

Zgodnie z zapisem tekstu planu przez zabudowę zagrodową (MR) należy rozumieć zespół budynków lub pojedynczy budynek gospodarczy, wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi, integralnie powiązany z gospodarstwem rolnym

i zabezpieczający w niezbędnym zakresie efektywne prowadzenie produkcji rolnej.

Zatem obowiązkiem organu było ustalenie, czy inwestor prowadzi produkcję rolną

i czy sporne budynki mają służyć efektywnemu prowadzeniu tej produkcji.

Tych ustaleń nie poczyniono. Nota bene nie sposób zgodzić się z wyjaśnieniem małżonków M., dowodzących w piśmie z dnia 5.12.2005 r. (k. 203 tom I akt adm.),

iż prowadzili gospodarstwo rolne, dowodem czego miało być zaświadczenie Urzędu Gminy z dnia 29.05.1998 r. (k. 200).

Przedłożone zaświadczenie jedynie potwierdza fakt podlegania gospodarstwa rolnego opodatkowaniu podatkiem rolnym. Nie świadczy o jakiejkolwiek produkcji rolnej, a inwestorzy nie wykazali nawet w późniejszym okresie czasu, by jakąkolwiek produkcję rolną wykonywali. Do 1997 roku, jak sami stwierdzili w podanym powyżej piśmie, nie prowadzili żadnych upraw. Podali, iż wypasali konie i krowy, ale zebrany materiał dowodowy wskazuje, że były to zwierzęta gospodarskie okolicznych rolników, nie małżonków M.

W tym miejscu należy wskazać, że tę kwestię zalecił wyjaśnić WSA w wyroku z dnia 9.06.2005 r. w sprawie II SA/Bk 380/05, które to zalecenia z mocy art. 153 p.p.s.a. wiązały Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. Tymczasem Kolegium dokonało w zaskarżonej decyzji oceny bardzo powierzchownej, bez wszechstronnego wyjaśnienia tego zagadnienia stwierdzając, że w momencie wydawania decyzji małżonkowie M. byli nadal właścicielami gospodarstwa rolnego, a działka, na której był usytuowany budynek wchodziła w skład tego gospodarstwa rolnego i pozostała nadal działką rolną.

Ocena zgodności z planem zaprezentowana w zaskarżonej decyzji winna być poprzedzona bardziej dogłębną analizą, przy tym SKO nie ustosunkowało się do braku tej oceny w decyzji z dnia [...].10.1997 r., bez czego nie można uznać, by przesłanki art. 156 § 1 k.p.a. zostały należycie przeanalizowane.

Niespornie przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie S. Parku Krajobrazowego oraz strefie ochronnej jeziora J., zatem odnoszą się

do niej ustalenia pkt 5 ppkt 1 i pkt 4 ppkt 2 tekstu planu na stronie 46 i 45 stanowiące o zakazie wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa, poza istniejącymi zagrodami w dobrym i średnim stanie technicznym, nie związanych z utrzymaniem zbiorników wodnych, przystani wodnych i kąpielisk oraz o zakazie tworzenia nowej, rolniczej zabudowy kolonijnej w odległości mniejszej niż 200 m od brzegów jezior i rzek.

Aby móc ocenić, czy nie zachodzi sprzeczność objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego prowadzący postępowanie organ winien był dokonać analizy stanu technicznego budynku mieszkalnego objętego wnioskiem i pozostałych budynków znajdujących się na terenie realizacji inwestycji, czego bezspornie nie uczyniono. Nie można podzielić oceny SKO, iżby brak tych ustaleń był nieistotnym naruszeniem prawa.

Ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy obowiązek organu

w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak takiej oceny stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a stwierdzenie sprzeczności z ustaleniami planu przesłankę z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

Jakkolwiek w dacie wydania decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...].10.1997 r.

nie obowiązywał jeszcze przepis art. 46a wskazywany przez prokuratora, co wyjaśnił wcześniej WSA w wyroku z dnia 13.05.2004 r. w sprawie II SA/Bk 47/04, to ustawa

o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7.07.1994 r. według stanu na dzień

1.10.1997 r. zawierała regulację podobną do treści późniejszego art. 46a. Obowiązywał bowiem przepis art. 16 następującej treści: "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli:

1) jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ...". Zatem niezgodność z planem powodowała ten sam skutek, jaki przewidywał wskazany przez prokuratora późniejszy art. 46 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Dlatego SKO poddając ocenie decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...].10.1997 r. miało obowiązek badania dokładnych relacji decyzji z planem zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisami ustawy – Prawo o ochronie i kształtowaniu środowiska z dnia 31.01.1980 r. oraz ustawy o ochronie przyrody z dnia

16.10.1991 r., jak to już wcześniej wskazał NSA w wyroku z dnia 12.04.2005 r.

w spr. sygn. akt OSK 1090/04 oraz WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 9.06.2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 380/05, którego zalecenia były wiążące dla Kolegium z mocy art. 153 p.p.s.a., co wyżej wykazano.

W zaskarżonej decyzji z dnia [...].12.2005 r. SKO co prawda dokonało oceny

pod kątem przepisów dotyczących ochrony środowiska i ochrony przyrody,

ale po pierwsze takiej oceny nie dokonał Wójt Gminy W. przed podjęciem decyzji z dnia [...].10.1997 r., natomiast SKO w S. uznało sporną inwestycję

za niezaliczającą się do szkodliwie oddziałujących na środowisko biorąc aktualny stan inwestycji i wiedzę uzyskaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności

i stosując bardzo liberalne kryteria, w tym w zakresie oceny charakteru zabudowy jako zagrodowej.

Zdaniem sądu – jak wyżej zasygnalizowano – w zakresie ustaleń, czy inwestor ubiegając się o warunki zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego i budowy nowego budynku gospodarczego w 1997 r. prowadził gospodarstwo rolne

i czy na nieruchomości znajdowała się zabudowa zagrodowa o określonym stanie technicznym – materiał dowodowy nie został należycie oceniony i w tym zakresie sprawa nie została należycie wyjaśniona. Dokonana ocena budzi wątpliwości. Zgodzić się trzeba z tymi wywodami uzasadnienia decyzji Kolegium, które traktują o zakresie ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, ale zgodności m.in. z przepisami o ochronie środowiska organ wydający decyzję o warunkach zabudowy winien był dokonać na podstawie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych, o których mowa w przepisie art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – co wyżej wyłożono. Należy stwierdzić, że przy zapisach planu zagospodarowania przestrzennego, mających znaczenie z uwagi na położenie inwestycji w granicach S. Parku Krajobrazowego oraz w strefie ochronnej jeziora J. dokonana w zaskarżonej decyzji ocena zgodności z przepisami

o ochronie środowiska wydaje się być bardzo powierzchowna i liberalna. Z mocy wskazanych ustaw ustawodawca przewidział i określił możliwość wprowadzenia ograniczeń działalności inwestycyjnej na obszarach parków krajobrazowych.

Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 27.01.2000 r. w sprawie SA/Sz 1801/98 niepubl. – nakazanie wojewodom dostosowania aktów prawnych zawierających nakazy

lub zakazy konieczne do zapewnienia ochrony terenów posiadających walory wypoczynkowe i krajobrazowe przed ich utratą lub niszczeniem należy uznać

za zgodne z prawem.

Skoro celem utworzenia parku krajobrazowego jest ochrona krajobrazu jako syntezy zróżnicowania przestrzennego przyrody i działalności ludzkiej na wybranym obszarze, w celu jego zachowania i rozpowszechniania w warunkach racjonalnego gospodarowania, to nakaz ten oznacza, że racjonalne gospodarowanie na terenie parku krajobrazowego, istniejącymi zasobami rolnymi czy leśnymi, jak również funkcjonowania innych nieruchomości winno być zachowane, a gospodarcze wykorzystanie gruntów rolnych, leśnych i innych nieruchomości znajdujących się

w granicach parku musi być podporządkowane realizacji celów utworzenia parku krajobrazowego. Nakaz ten oznacza również, że walory przestrzenne przyrody

i działalności ludzkiej na danym terenie, ukształtowane właśnie

przez m.in. gospodarcze wykorzystanie gruntów rolnych i leśnych winny być zachowane w stanie w jakim się znajdują w chwili tworzenia parku. A zatem,

jeśli przestrzeń ukształtowana przez przyrodę i działalność człowieka ma być zachowana, a na terenie tworzonego parku człowiek prowadzi działalność

i gospodarczo korzysta z gruntów, to zachowanie dotychczasowego przeznaczenia gruntów jest wyrazem realizacji celów tworzenia obszaru chronionego przed jego zmianami.

Właśnie w celu zachowania walorów krajobrazu, ustawodawca przewidział możliwość określenia przy tworzeniu takiego obszaru chronionego określenia ogólnych zasad gospodarowania i wykorzystania oraz określenia jaka działalność jest zakazana, czy i jaki sposób zachowania się na terenie parku jest nakazany.

W sprawie niniejszej nakazy i zakazy celem ochrony środowiska i przyrody zostały zawarte w rozporządzeniach Wojewody S. (wskazanych przez SKO

w uzasadnieniu decyzji), a także zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 24.11.1994 r. i oceniane być powinny przy zastosowaniu wykładni celowościowej, z uwzględnieniem powodu ich wprowadzenia. Takiej wykładni nie zastosowało Kolegium, a wcześniej organ wydający decyzję o warunkach zabudowy w ogóle tym zagospodarowaniem nie zajął się, wbrew ustawowemu obowiązkowi.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO powinno po raz kolejny dokonać analizy przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. (w grę mogą wchodzić przesłanki z punktu 7 oraz punktu 2 in fine) w stosunku do decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...].10.1997 r. – z uwzględnieniem powyższych uwag i oceny prawnej. Winno uwzględnić cały zebrany materiał dowodowy, w tym zgromadzony przez prokuratora przed wniesieniem sprzeciwu oraz zgromadzony w teczce nr I akt administracyjnych.

Zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a także art. 40

ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7.07.1994 r. (Dz.U. Nr 89, poz. 415), dlatego podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a.

Z mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 wyroku.