Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 785/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 234
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 sierpnia 2020 r. sprzeciwu E. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 czerwca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 marca 2020 r. (UG.IV.6331.1.2019), art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz.310 ze zm.) Wójt Gminy Ż. nakazał Gminie L. M. przywrócenie stanu poprzedniego, tj. likwidację zagłębienia drogi działka nr [...] w miejscowości R. poprzez wyrównanie poziomu drogi do poziomu działek sąsiednich na długości ok. 50 m w kierunku północnym, poniżej zabudowań na działce nr [...] oraz likwidację drugiego przepustu betonowego w drodze na działce drogowej nr [...], w miejscowości R. oraz zapewnienie konserwacji i ciągłości rowów wzdłuż działek drogowych nr [...]

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu 30 maja 2019 r. do Wójta [...] wpłynęło pismo E. D. w sprawie zalewania działek nr [...] przez działkę nr [...] w miejscowości R., będącej własnością Gminy L. M. oraz użycia środków chemicznych przez sąsiada. W piśmie z dnia 1 lipca 2019 r. (data wpływu do organu) E. D. doprecyzował, że na skutek zalewania ww. działek zniszczeniu i pomniejszeniu ulegają plony z tych gruntów, co wiąże się ze stratami materialnymi.

Wójt Gminy Ż. ustalił, że działka nr [...] będąca własnością Gminy L. M. ma powierzchnię 0,0553 ha i jest oznaczona jako droga. Działka nr [...] będąca własnością H. D. i E. D. to działka rolna o powierzchni 1,75 ha. Również działka nr [...] będąca własnością H. D. i E. D.

o powierzchni 0,17 ha jest działką oznaczoną jako działka rolna. Przedmiotowe działki oraz tereny sąsiadujące z nimi charakteryzują się znacznymi spadkami terenu. Działka drogowa nr [...] sąsiaduje od strony wschodniej z działką nr [...]. Powyżej działki przebiega działka drogowa nr [...], prostopadła do działki [...], która jest we władaniu Gminy L. M.. Wody opadowe, które napływają od strony zachodniej podczas opadów deszczu trafiają do rowu (bruzdy), który biegnie wzdłuż południowej granicy drogi i odprowadzane są na wschód do istniejącego przepustu betonowego. Następnie rowem przecinającym działkę nr [...] odprowadzane są w kierunku północnym tj. do granicy działki nr [...], gdzie następuje w części wypływ wód tworząc erozję na działce [...], a pozostała część tych wód płynie wzdłuż działki [...] w kierunku wschodnim w wykopanym bądź wyoranym rowie (bruździe) o długości około 400 metrów do drogi działka nr [...].

Od pracowników Gminy L. M. informację, że w drodze [...] są przepusty i na wysokości jednego z nich woda wypływała do rowu przecinającego działkę [...] gdzie w dalszej części w miejscu wypływu wód na działce [...], w poprzek tej działki w kierunku północnym był wykonany rów, którym woda odpływała w kierunku północnym do jaru usytuowanego za drogą gminną nr [...]. W tej sprawie prowadzone było postępowanie nr [...] i została wydana decyzja Wójta Gminy Ż. nakazująca przywrócenie poprzedniego kierunku odpływu wód poprzez wykonanie rowu (bruzdy) w poprzek działki nr [...] oraz likwidację rowu (bruzdy) o długości 400 m wzdłuż działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławczego uchyliło ww. decyzję, ale nakazało E. D. przywrócenie pierwotnego kierunku odpływu wód z działki [...] Z kolei nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 574/19) oddalił skargę E. D. na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Podał organ, że wg. E. D. przyczyną zalewania działki [...] jest przekierowanie wody z działki [...] przez przepusty usytuowane w poprzek tej drogi w kierunku działki [...] i dalej działki [...], co powoduje w części wypływ wody na działce [...], tworząc jej zalewanie i erozję. Pozostała część wody spływa wzdłuż działki [...], w kierunku wschodnim wyoraną bruzdą powstałą w wyniku prac polowych do drogi - działka nr [...]. Woda ta po części zalewa drogę [...] powodując również zalewanie działki [...], która jest jego własnością, a znajduje się poniżej drogi [...]. E. D. przedstawił również protokół z dnia 30 marca 2016 z którego wynika, że przepusty pod drogą [...] wykonał ponad 20 lat temu W. T. wraz z ojcem oraz, że dla poprawy spływu wód w tym rejonie wyraża on zgodę na wykonanie rowów wzdłuż drogi [...] od szczytu wzniesienia do przepustu, a następnie, aż do jego zabudowań. Jednocześnie E. D. zasugerował, że wykonanie przepustów pod drogą [...] powoduje przekierowanie większości wody opadowej z działki [...] w kierunku działki [...] i jej zalewanie, a także dopływ wody w kierunku działki [...], co z kolei powoduje zalewanie działki nr [...]. Z dalszej części ww. protokołu wynika, że według E. D. główną przyczyną zalewania działki nr [...] jest dopuszczenie przez Gminę L. w roku 2014 do samowolnego wybrania ziemi na długości około 50 m z części działki drogowej [...] (aktualnie [...]). Jednocześnie podczas tych czynności usunięto poprzeczny rów (bruzdę) szerokości około 10 m w górnej części działki drogowej [...] (obecnie [...]), którym część wody płynęła następnie wzdłuż działki [...] i dalej w dół drogi, aż do potoku. Ślady tego rowu były jeszcze widoczne. Rów ten był wykonany w poprzek drogi [...] oraz że działkę [...] użytkowali wskazane przez niego osoby ([...]). Z kolei H. D. oświadczyła, że nie pamięta by na działce [...], w poprzek tej działki była wykonana bruzda (rów), którym odprowadzana byłaby woda w kierunku północnym. Pole w całości użytkował jej mąż do celów rolniczych od wzniesienia, aż do drogi [...].

W oparciu o opinię [...] Przedsiębiorstwa Geologicznego z kwietnia 2018 r. nr [...] organ ustalił, że obecnie wody opadowe spływające w kierunku północno - wschodnim od strony szczytu wzniesienia, na którym znajduje się opiniowany teren, napływają na działkę drogową nr [...]. Wody opadowe, które napływają od strony zachodniej trafiają do rowu/bruzdy, który biegnie wzdłuż południowej granicy drogi i odprowadzane są na wschód do istniejącego przepustu betonowego. Następnie rowem przecinającym działkę nr [...] odprowadzane są w kierunku północnym tj. do granicy działki nr [...], gdzie następuje wypływ tych wód tworząc erozję na działce [...], a część tych wód płynie wzdłuż działki [...] w kierunku wschodnim w wykopanym bądź wyoranym rowie (bruździe) o długości około 400 metrów do drogi - działka nr [...]. Z kolei wody opadowe i roztopowe, które napływają na działkę drogową nr [...] na wschód od przepustu ujmowane są przez biegnące wzdłuż tej działki rowy/zagłębienia lub wpływają do kolein i zgodnie z nachyleniem drogi odpływały w kierunku działki nr [...] tj. na wschód. Wody, które trafiły do rowu biegnącego wzdłuż południowej granicy działki nr [...] przeprowadzane są pod nią na stronę północną za pośrednictwem przepustu betonowego i dalej wzdłuż działek nr [...], i [...] oraz po drodze [...] odpływają na północ do kolejnego przepustu pod działką nr [...]. Za przepustem prowadzone są rowem w działce [...] do przepustu pod drogą gminną. Wypływ z w/w przepustu następuje na działkę nr [...]. Na części odcinka pomiędzy jednym przepustem, a przepustem pod drogą gminną, wody płyną w rowach ziemnych. Jednakże na wysokości działki nr [...] brak jest rowu, bruzdy i wody płyną w sposób niekontrolowany, pogłębiając i wymywając zagłębienia i koryta erozyjne powstałe w obrębie działki nr [...], co w wyniku erozji wodnej powoduje zalewanie działki nr [...].

Z kolei na podstawie zdjęć satelitarnych wykonanych w latach 1996 – 2015, dokumentujących pierwotne ukształtowanie terenu i sposób zagospodarowania terenu określono kierunek przepływu wód opadowych w obrębie działki nr [...], które napływały rowem biegnącym w poprzek zlokalizowanej powyżej działki nr [...]. Na wszystkich zdjęciach (poza zdjęciem nr 1) rów biegnący w poprzek działki nr [...] jest widoczny. Widoczne są również ślady erozji wodnej o charakterze liniowym, przebiegające w poprzek działki nr zakończenia rowu biegnącego w poprzek działki [...] w kierunku północnym, w stronę zlokalizowanego poniżej jaru i drogi gminnej. Ślady te mogą świadczyć o tym, że wody opadowe i roztopowe, które dopływały do działki nr [...] za pośrednictwem przepustu pod działką nr [...], a następnie rowu biegnącego w poprzek działki nr [...] mogły odpływać w kierunku północnym. Wody opadowe i roztopowe, które napływały na działkę drogową nr [...] na wschód od opisywanego powyżej przepustu betonowego przejmowane były przez rowy (zagłębienia) lub wpływały do powstałych w w/w działce kolein i zgodnie ze spadkiem drogi dopływały na wschód w kierunku działki nr [...] - stanowiącej przedłużenie działki nr [...]. Koresponduje to z treścią zeznań świadków powołanych przez organ w pierwszej sprawie znak: [...]

E. D. w pismach z dnia 20 stycznia 2020 r. i 21 stycznia 2020 r. zwrócił też uwagę, że podczas wizji lokalnej nie było opadów deszczu i nie było widać śladów napływającej wody. Nadto przedstawił jako dowód zdjęcia Geodety Kraju z lat 1965 - 2004, na których na działce [...] nie widać śladów bruzdy, a które nie zostały uwzględnione w opinii z 2018 r. oraz zdjęcia obrazujące zdaniem E. D. sposób i miejsce ingerencji J. G. w działkę [...] oraz ślady tej ingerencji podczas deszczów.

W zleconej przez organ [...] Przedsiębiorstwu Geologicznemu opinii szczegółowo opisano pierwotny sposób odpływu wód na spornych działkach. Wskazano, że wody opadowe, które spływały po zboczu nachylonym w kierunku północno - wschodnim w naturalny sposób napływały w stronę działkę działki nr [...]. Elementem warunkującym swobodny przepływ wód w tym kierunku jest i była biegnąca nad działkami nr [...] działka drogowa nr [...] (stanowiąca dojazd do pól uprawnych)

i wykonane wzdłuż niej rowy/bruzdy odwadniające - obecnie zaniedbane i zarośnięte, częściowo zasypane. Wody dopływające do rowu/bruzd od strony zachodniej odprowadzane były w kierunku wschodnim - do zlokalizowanego w środku działki nr [...] przepustu betonowego, którym przeprowadzono je pod w/w działką [...] na stronę północną tj. działkę nr [...]. Wody wypływające z przepustu prowadzone były następnie w kierunku północnym rowem/bruzdą terenową, biegnącą w poprzek działki nr [...], aż do granicy działki nr [...], gdzie następował ich wypływ. Wskazano, że zeznania świadków są sprzeczne co do dalszego kierunku odpływu wód z działki [...] Opracowanie opinii przez [...] Przedsiębiorstwo Geologiczne nie uwzględniło co prawda faktu wykonania prac ziemnych na działce [...] oraz jaki to miało wpływ na zakłócenie stosunków wodnych na przyległych działkach, ale w dużej mierze oddaje pierwotny sposób odpływu wód na spornych działkach.

Na podstawie analizy ww. dokumentów, protokołów, zdjęć, opinii organ stwierdził, że w wyniku zmiany ukształtowania działki drogowej [...] dochodzi do zalewania działek sąsiednich, zwłaszcza działki [...], a także samej działki nr [...], co w efekcie powoduje wypłukiwanie gruntu, powstawania w jej obrębie zagłębień

i bruzd erozyjnych, a także uszkodzenie rowów (bruzd) wykonanych wzdłuż tej drogi. Również wykonanie przepustów w drodze [...] powoduje przekierowanie części wody opadowej z działki [...] w kierunku działki [...], tworząc erozję na działce w tym miejscu i jej zalewanie, a pozostałą część wody w kierunku działki [...], tworząc erozję na działce w tym miejscu i jej zalewanie, a pozostałą część wody w kierunku działki [...], co z kolei powoduje zalewanie działki [...] Nienależyte ujmowanie

i odprowadzanie wód opadowych i roztopowych wzdłuż dróg [...], powoduje swobodny przepływ tych wód, co skutkuje zalewaniem działek przyległych do tych dróg oraz niszczeniem działek [...] Według sugestii [...] Przedsiębiorstwa Geologicznego, dla poprawienia sprawności działania istniejącego systemu do ujmowania i odprowadzania wód opadowych i roztopowych należałoby również odbudować i udrożnić rowy biegnące wzdłuż działek drogowych nr [...], a także zadbać o ich konserwację oraz udrożnić przepusty. Dopuszczenie przez Gminę L. w roku 2014 do samowolnego wybrania ziemi z części działki drogowej [...] (aktualnie [...] na długości około 50 m, szerokości 2 do 2,5 metra oraz głębokości około 50 cm ziemi przez S. Z. skutkowało bowiem zaniżeniem terenu działki oraz znacznym gromadzeniem się wody na tym odcinku z działek spływających powyżej [...]. Ziemia z tej działki została zmagazynowana na działce S. Z.. Stan ten spowodował zalewanie działki [...] przez wodę spływającą z drogi oraz znaczną erozję drogi [...]. Jednocześnie podczas tych czynności usunięto poprzeczny rów (bruzdę) na działce drogowej [...] (obecnie [...]), którym część wody płynęła następnie wzdłuż działki [...] i dalej w dół, aż do potoku (Protokół spisany na okoliczność wizji w terenie z dnia 16 października 2017 r.). Na wyraźną reakcj. E. D. na te działania, prace przy korytowaniu drogi zostały wstrzymane, ziemia częściowo wróciła do wybranego koryta drogi, a reszta ziemi została rozplantowana na działce [...], co spowodowało podniesienie poziomu działki w stosunku do drogi, a droga [...] uległa zagłębieniu w stosunku do sąsiednich działek, co skutkuje zalewaniem drogi i jej niszczeniem.

Zdaniem organu już sam fakt pojawienia się wody stojącej tam gdzie jej wcześniej nie było (działka [...]), pozostaje w związku przyczynowo - skutkowym ze zmianą stosunków wodnych na działce sąsiedniej, jest szkodą dla tych działek. Także roboty budowlane takie jak wybieranie ziemi, czy niwelacja terenu, może skutkować zaniżeniem, bądź podniesieniem rzędnych terenu, co w konsekwencji może prowadzić do zmiany kierunku odpływu wód opadowych (działka [...]). Także wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu np. wykonanie przepustu pod drogą [...] czy zasypanie zagłębienia w drodze, którym woda dotychczas spływała z terenów wyżej położonych jest również zmianą stosunków wodnych.

Organ wskazał, że również właściciel działki nr [...] - E. D., powinien rozważyć możliwość wykonania rowu/bruzdy na odcinku: wypływ wód prowadzonych rowem przecinającym działkę nr [...] - jar zlokalizowany przy drodze gminnej (dz. nr [...]), co pozwoli na poprawę odpływu oraz ukierunkowanie spływu w sposób liniowy, a co za tym idzie może ograniczyć powstawania zjawisk erozyjnych w obrębie działki [...]

Wójt Gminy Ż. stwierdził naruszenie stanu wód na gruncie działki nr [...] ze szkodą dla działki nr [...] poprzez wybranie ziemi z działki [...] na długości około 50 metrów, szerokości 2 do 2,5 m oraz głębokości około 50 cm ziemi oraz przekierowanie wody z działki [...] przez przepusty usytuowane w poprzek tej drogi w kierunku działki [...] i dalej do działki [...], przez co dochodzi do zalewania działki nr [...].

Zdaniem organu, w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki z art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, bowiem doszło do naruszenia stanu wód na gruncie działki [...] ze szkodą dla działki.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina L. M., zarzucając decyzji naruszenie przepisów:

- art. 234 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, poprzez jego błędne zastosowanie i wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie mimo, że upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt;

- art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez jego błędne zastosowanie oraz bezpodstawne przyjęcie, że wybranie ziemi z części działki drogowej nr [...] (obecnie [...]) stanowiło zmianę stanu wody na gruncie i że zmiana ta miała szkodliwy wpływ na działki sąsiednie, podczas gdy w toku poprzedniego postępowania znak [...], powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ten sam organ stwierdził, że to zmiany stanu wody na działce nr [...] miały szkodliwy wpływ na sąsiednią działkę drogową nr [...];

- art. 77 § 1 w zw. z art. 6 oraz w zw. z art. 7 kpa poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieprzeprowadzenie wystarczającego postępowania dowodowego, to jest nieprzeprowadzenie żadnych własnych dowodów poza oględzinami w terenie, w tym brak sporządzenia dowodu z opinii biegłego hydrologa na potrzeby niniejszej sprawy i oparcie się wyłącznie na opinii [...]

firma A i zeznaniach świadków przeprowadzonych w ramach innego postępowania znak: [...] - bez włączenia akt tego postępowania do materiału dowodowego niniejszej sprawy oraz fragmentaryczną analizę tej opinii, na skutek czego organ wydał zaskarżone rozstrzygniecie;

- wydanie decyzji całkowicie sprzecznej z treścią wcześniejszej decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia 28 grudnia 2018r. do sprawy znak: [...], wydanej w takim samym stanie faktycznym, co narusza art. 8 § 2 kpa zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępuje od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

- zawarcie w sentencji decyzji nakazów dotyczących przepustów betonowych w drodze na działce nr [...] oraz zapewnienie konserwacji i ciągłości rowów wzdłuż tych działek drogowych, co wykracza znacząco poza przedmiot postępowania, gdyż niniejszym postępowaniem była objęta tylko zmiana polegająca na wybraniu ziemi z działki drogowej nr [...] i jej ewentualny szkodliwy wpływ na przepusty, o których mowa istniały w terenie od około 20 lat, więc nie były objęte zmianą, podobnie jak zmianą nie była objęta w ogóle działka nr [...]. Jeśli natomiast chodzi o zapewnienie konserwacji i ciągłości rowów przy działkach drogowych [...], żadne dowody nie świadczą o tym, że te rowy były wykonane na tych działkach, tym bardziej, że Gmina nie jest właścicielem działki [...] i nie prowadziła tam budowy.

Decyzją z dnia 3 czerwca 2020 r. ([...]), na podstawie art. 138 §2 kpa, art. 234 ust. 1 pkt 1, ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje:

Poddana kontroli instancyjnej sprawa wszczęta została na wniosek E. D. z dnia 30 maja 2019 r., który podał, że działka nr [...], która jest w zasobach Urzędu Gminy w L. , zalewa działki nr [...] i niszczy plony. Wnioskodawca akcentował, że na działce (nr [...]) nie ma żadnych urządzeń i rowów odprowadzających wody opadowe, dlatego woda rozlewa się na działki sąsiednie. E. D. uzupełnił złożony wniosek wskazując, że zalewanie działki [...] trwa od 2014 r., kiedy to S. Z. bez zezwolenia przeprowadził prace ziemne, bez pozwolenia Wójta Gminy L. M.. Wyjaśnił, że ten precedens trwa już 5 lat, a sporządzona opinia biegłych przeprowadzona na wniosek Urzędu Gminy L. M. oraz druga opinia z K. dla U.G[...] wyraźnie podkreślają, iż należy odnowić (zrobić) rowy odwadniające.

Występujący z wnioskiem E. D. szkód dla stanowiących jego własność gruntów (działek nr [...] w miejscowości R.) upatrywał w braku rowów przy drodze, który to stan - zdaniem wnioskodawcy trwa od 2014 r.

Również w trakcie przeprowadzonych przez Wójta Gminy Ż. dnia 16 stycznia 2020 r. oględzin E. D. wyjaśnił, że woda z drogi [...] i działki [...] płynie w kierunku wschodnim do drogi [...] i zalewa działki [...] Wzdłuż drogi brak jest rowów. Zaproponował wykonanie rowów wzdłuż drogi [...], które mają na celu niezatapianie działek. Wskazał, że przez przekształcenie działki nr [...] - wodę z drogi [...] wpuszczono na drogę [...]. S. Z. zbierając ziemię z działki nr [...] przekierował wodę na tę działkę oraz zasypał rów/bruzdę wzdłuż drogi [...] na odcinku o/c. 10 m. Takim działaniem Gmina L. M. spowodowała naruszenie stosunków wodnych (ze szkodą) dla działek [...] Z kolei w piśmie z dnia 20 stycznia 2020 r. E. D. podał, że w opiniach będących w posiadaniu Urzędu Gminy Ż. zapisano, że w celu zachowania odpowiednich stosunków wodnych na analizowanych działkach należy, odtworzyć istniejącą sieć ziemnych rowów otwartych podstawowych biegnących wzdłuż dróg nr. dz. [...] stosowanych do zapobiegania powstawania szkód i nie dopuszczenia do pogarszania stosunków wodnych. Wskazał, że co do rowów, które należy odtworzyć na działkach [...] obie opinie są zbieżne, co do działki [...] opinie te nie są spójne. E. D. odwołał się również do treści protokołów z dnia 30 czerwca 2015 r i 30 marca 2016 r. podnosząc, że wynika z nich, że to W. T. zmienił spływ wód opadowych. Wskazał, że z dokumentów tych wynika, że zebranie warstwy ziemi oraz obniżenie terenu na działce [...] teraz [...] przez S. Z. w dniu 21 marca 2014 r. bez żadnych pozwoleń prawnych, jak i wodnoprawnych oraz podniesienie terenu na działce [...] doprowadziły do zmiany stosunków wodnych. Również przekopywanie rowów oraz zmianę kierunku spływu wód opadowych przez J. G. doprowadziło do zmiany kierunku spływu wód opadowych na działce [...] jak i [...] oraz [...]. W każdej z powyższych spraw doszło do naruszeń stosunków wodnych przez ww. osoby.

W poddanej kontroli instancyjne sprawie organ l instancji pomimo posiadania

z urzędu wiedzy, że sprawa naruszenia stosunków wodnych w obrębie działek będących własnością E. D. (nr [...] i [...]) oraz działek drogowych (nr [...] i [...] w miejscowości R. były już przedmiotem postępowań prowadzonych przez Wójta Gminy L. M. (z wniosku E. D.) oraz przez Wójta Gminy Ż. (z wniosku Gminy L. M.), w których to postępowaniach sporządzane były opinie biegłych dotyczące stosunków wodnych na sporym obszarze nie włączył w poczet materiału dowodowego rozpoznawanej sprawy powyższych opinii biegłych (w aktach bak postanowienia o dopuszczeniu takich dowodów) pomimo, że wydając rozstrzygniecie powoływał się na opinię biegłych sporządzoną w jednej z tych spraw.

Powyższe uchybienie jest tym bardziej istotne, że w analizowanej sprawie dla ustalenia istnienia bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy wskazywaną przez E. D. zmianą stanu wód na gruncie, a ewentualną szkodą w jego gruntach nie powołano biegłego uznając, że dla jej rozstrzygnięcia, wystarczającym będzie oparcie się na opinii biegłych sporządzonej w innej sprawie tj. we wszczętej na wniosek Gminy L. M. sprawie zmiany przez E. D. stanu wody na działce nr [...] w R. ze szkodą dla działki nr [...].

Pominięto natomiast w ogóle drugą opinię, sporządzoną w sprawie z wniosku E. D., a dotyczącą żądania nakazania E. i J. G. (właścicielom działki numer [...] w R. ) oraz M. i S. Z. (właścicielom działki numer [...] w R. ) przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Tymczasem to właśnie w tej sprawie analizowana była podnoszona obecnie we wniosku E. D. okoliczność prowadzenia przez S. Z. w 2014 r. prac ziemnych - zebrania wierzchniej warstwy ziemi z części drogi oznaczonej nr [...] w R. , z czym wnioskodawca wiąże naruszenie stosunków wodnych ze szkodą dla działek będących jego własnością.

Powyższe świadczy o tym, że zasadnie podniesiono w odwołaniu Gminy L. M. zarzut braku wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieprzeprowadzenie wystarczającego postępowania dowodowego, to jest właściwie nieprzeprowadzenie żadnych własnych dowodów (poza oględzinami w terenie), brak sporządzenia dowodu z opinii biegłego hydrologa na potrzeby niniejszej sprawy

i oparcie się wyłącznie na opinii firma A i dowodach przeprowadzonych w ramach innego postępowania (znak: [...]) - bez włączenia akt tego postępowania do materiału dowodowego niniejszej sprawy, jak również fragmentaryczną analizę jednej z opinii sporządzonych w odrębnej sprawie o naruszenie stosunków wodnych.

Zasadnie również zarzucono, że przedmiotem wszczętego na wniosek E. D. postępowania była zmiana stosunków wodnych poprzez S. Z., który w 2014 r. prowadził, "prace ziemne" w obrębie drogi gminnej oznaczonej nr [...] w R. oraz zmiana stosunków wodnych będących następstwem braku rowów odprowadzających wodę przy tejże drodze. Tymczasem w wydanym w sprawie rozstrzygnięciu nakazano Gminie L. M. likwidację przepustów drogowych "drugiego przepustu betonowego w drodze na działce nr [...] i likwidację pierwszego przepustu w drodze na działce drogowej nr [...] w miejscowości R." - istniejących przeszło 20 lat. Tymczasem z mocy art. 234 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. - Prawo wodne, postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3 (tj. decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom) nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w kontekście przesłanek z art. 234 ustawy, niezbędne jest ustalenie przez organ pierwszej instancji, daty w której wnioskodawca dowiedział się o oddziaływaniu na jego grunt. Wprowadzona w art. 234 ust 5 ustawy zasada ograniczająca w czasie możliwość wszczęcia postępowania o naruszenie stosunków wodnych, jest regulacją nową. Przepis art. 234 ust. 5 należy odczytywać, jako konieczność wykazania, a co najmniej uprawdopodobnienia, że zmiana stanu wód na gruncie sąsiednim powoduje szkody na gruncie wnioskującego o wszczęcie postępowania, a on sam o tym fakcie ma wiedzę przez okres nie przekraczający 5 lat. Brak wykazania czy choćby uprawdopodobnienia tego faktu tj. naruszenia stosunków wodnych ze szkodą na grunt domagającego się wszczęcia postępowania i jego wiedzy na ten temat, uprawnia organ do odmowy wszczęcia postępowania, a jeżeli postępowanie zostanie wszczęte i postępowanie wykaże, że wnioskodawca wiedzę o naruszeniu stosunków wodnych ze szkodą dla jego gruntu ma od ponad 5 lat organ ma podstawę do umorzenia postępowania.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wymaga nadto uzupełnienia w zakresie ustalenia właściciela działki drogowej oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w R. . W aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu wskazującego, kto jest właścicielem tej działki, a uznana w zaskarżonej decyzji za właściciela Gmina L. M. zarzuca, że nie jest właścicielem działki drogowej oznaczonej numerem 5911, jak również nie prowadziła budowy rowów przy tej drodze.

Ustalając stan faktyczny sprawy organ uwzględnić winien obowiązywanie w obrocie prawnym ostatecznych w administracyjnym toku instancji decyzji tj. decyzji z 23 listopada 2018 r. ([...]) utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy L. M. z dnia 27 września 2018 r., znak: [...] odmawiającą nakazania E. i J. G., właścicielom działki numer [...] w R. oraz M. i S. Z., właścicielom działki numer [...] w R. , przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom oraz decyzji z dnia 28 marca 2019 r. ([...] uchylającej w całości decyzję Wójta Gminy Ż. z dnia 28 grudnia 2018 r., znak :[...] nakazującą H. i E. D., zam. R. 210 przywrócenie stanu poprzedniego, tj. likwidację rowu (bruzdy)

o długości 400 metrów wzdłuż działki numer [...] w miejscowości R.

i przywrócenie pierwotnego odpływu wód na działce numer [...] w miejscowości R. oraz zapewnienie ciągłości rowu wzdłuż całej działki numer [...] (pkt 1) oraz nakazującej właścicielom działki numer [...] w miejscowości R., gmina L. M. - H. i E. D. przywrócenie stanu poprzedniego tj. likwidację rowu (bruzdy) o długości ok. 400 metrów biegnącego po działce nr [...] w R. , wzdłuż granicy działki numer [...], a konsekwencji przywrócenie pierwotnego kierunku odpływu wód po działce nr [...] w R. tj. odpływu w kierunku północnym (pkt 2). Ustalenia również wymaga, czy ostatnio wymieniona ostateczna decyzja została wykonana.

Nadto wszystkie ustalenia dokonane w sprawie winny znajdować odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, wynikać ze znajdujących się w tych aktach dokumentów. Dopiero bowiem wówczas twierdzenia sformułowane w przywoływanych opiniach biegłych oraz zawarte decyzji organu będzie można uznać będzie za przekonywujące (art. 11 kpa). Jeśli zaś w aktach administracyjnych sprawy brak jest takich dokumentów oraz brak jest precyzyjnego odniesienia się do całości zgromadzonych dowodów i ich oceny - to ustalenia organów należy uznać za naruszające art. 80 kpa, tj. swobodną ocenę dowodów.

Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w K. wniósł E. D.. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów art. 138 § 2 kpa poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy Ż. z dnia 31 marca 2020 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie

Zdaniem wnoszącego sprzeciw organ odwoławczy nieprawidłowo przyjął, że Wójt Gminy Ż. wydając decyzję z dnia 31 marca 2020 r. oparł ją na niedostatecznie wyjaśnionym stanie faktycznym. Okoliczność, że w sprawie została wzięta pod uwagę tylko jedna opinia, tj. opinia firma A, jest prawem organu administracyjnego I instancji, a nie jego obowiązkiem. Jak wnika z opinii z dnia 31 marca 2020 r., w ocenie Wójta Gminy Ż. tylko opinia hydrologiczna firma A zasługiwała na uwzględnienie przy wydaniu decyzji z dnia 31 marca 2020 r.

Nadto E. D. podniósł, że organ odwoławczy w sposób niewłaściwy ustalił, że intencją E. D. było wszczęcie postępowania tylko i wyłącznie w zakresie zmiany stosunków wodnych poprzez S. Z., który w 2014 r. prowadził prace ziemne w obrębie drogi gminnej oznaczonej jako działka nr [...] w R. oraz tylko w zakresie zmiany stosunków wodnych będących następstwem braku rowów odprowadzających wodę przy tejże drodze. W istocie wniosek dotyczył także drogi oznaczonej jako działka nr [...] położona w R. , dlatego słusznie Wójt Gminy Ż. nakazał Gminie L. M. także likwidację przepustów drogowych.

Wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło, dlaczego nakazało Wójtowi Gmina Ż. uwzględnienie decyzji z dnia 23 listopada 2018 r. Wójt Gminy Ż. nie był w żadnym wypadku związany decyzją z dnia 23 listopada 2018 r., przeciwnie miał prawo, a wręcz obowiązek dokonać własnych samodzielnych ustaleń, które znalazły wyraz w decyzji z dnia 31marca 2020 r. Ponadto wnoszący sprzeciw wskazał, że Gmina L. M. dokonała rozgraniczenia działki nr [...] w 2017 r., wcześniej działka ta nosiła numer [...]. Natomiast w dniu 18 grudnia 2015 r. Starosta [...] wydał decyzję w której wskazał, że gospodarzem drogi nr [...] jest Gmina L. M..

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 t.j.)n. zm.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Zgodnie z art. 64e ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Z kolei w myśl art. 151a § 1 ppsa. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych powiązany został z wyprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie i przyspieszenie postępowań administracyjnych i sądowych. Dlatego w postępowaniu inicjowanym sprzeciwem ograniczono krąg uczestników i możliwość skarżenia wyroków sądów I instancji. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej decyzji. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 ppsa nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 64e ppsa sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 kpa, a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą merytorycznie postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu. W postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r. II OSK 3517/18).

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 kpa jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykazało podstawy legitymujące do zastosowania art. 138 § 2 kpa.

Rzeczywiście sprawa, z naruszeniem art. 7, 77 kpa nie została należycie wyjaśniona w zakresie znacznie przekraczającym uprawnienia z art. 136 kpa, umożliwiającego uzupełnienie postępowania dowodowego na etapie drugoinstancyjnym. Nie można wykluczyć sytuacji, w której rozstrzygnięcie w sprawie zapada na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie innej. Wtedy jednak materiał ten (choćby w odpisach) winien znaleźć się w aktach sprawy rozpoznawanej i podlegać szczegółowej analizie pod kątem jego nie tylko wiarygodności, ale też przydatności i miarodajności. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji niezwykle szczegółowo zrelacjonował stanowiska stron i przebieg samego postępowania, przywołując liczne numery działek ewidencyjnych i odnosząc się do ich usytuowania. Tych, szczegółowych informacji nie da się jednak odnieść do rzeczywistego stanu, bowiem nie sporządzono w sprawie żadnego szkicu i nie dołączono czytelnej mapy z naniesionymi numerami działek, z określeniem ukształtowania terenu i wskazaniem miejsc, do których opisy się odnoszą. Jedynym dokumentem w sprawie jest opinia firma A sporządzona w innej sprawie. Do akt włączono – jak się wydaje już po wydaniu decyzji - kserokopię tej opinii, ale wszystkie jej części graficzne (mapy i fotografie) są nieczytelne. Nadto zwrócić trzeba uwagę, że firma A to spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, która nie może występować w charakterze biegłego. W istocie autorami opinii są osoby pod nią podpisane, których kwalifikacje nie zostały zweryfikowane.

Zarówno z tej opinii, jak i z licznych uwag organów wynika, że zgłoszony przez E. D. problem stanowi tylko wycinek problemu znacznie poważniejszego, w zakresie którego były już prowadzone inne postępowania. Jest rzeczą oczywistą, że w takiej sytuacji konieczne jest wyjaśnienie relacji pomiędzy przedmiotami tych postępowań, ew. rozstrzygnięciami i poprzedzającymi je ustaleniami faktycznymi.

Prawdą jest, że w każdej sprawie organ administracyjny czyni własne ustalenia i co do zasady nie jest związany ustaleniami z innej sprawy. Rzecz w tym, że w owych "własnych" ustaleniach muszą mieścić się wszystkie istotne okoliczności, muszą też być wskazane i ocenione wszystkie dowody. W przedmiotowej sprawie zaś organ dokonał wyboru dowodu w postaci "opinii firma A" nie odnosząc się do innych dowodów także zgromadzonych w sprawach dotyczących stanu wód w obszarze wskazanego we wniosku terenu.

Uzasadnienie decyzji organu I instancji, jakkolwiek obszerne, nie przedstawia istoty sprawy i nie koncentruje się na przesłankach z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym "jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności". Dla zastosowania w/w przepisu konieczne jest zatem precyzyjne ustalenie kto jest właściciel którego gruntu, jak przedstawiał się stan wód, czy, kto i w jaki sposób spowodował zmiany tego stanu, czy te zmiany powodują (jakie) szkody. Każda z tych okoliczności winna wynikać z konkretnego, wskazanego i ocenionego materiału.

Rację też ma organ odwoławczy wskazując, że w ogóle nie została wyjaśniona kwestia dopuszczalności postępowania ze względu na upływ czasu, o czym mowa jest w art. 234 ust. 5 Prawa wodnego.

Stwierdzić ostatecznie należy, że zaskarżona decyzja pozostaje w zupełności w zgodzie z przepisem art. 138 § 2 kpa, a to oznacza konieczność oddalenia sprzeciwu na podstawie art. 151 a § 2 ppsa.