Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1135/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Budżetowe prawo
Oświata
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1, art. 252 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. N. i B. "Ż." Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 45/12 w sprawie ze skargi C. N. i B. "Ż." Spółki z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Powiatu w O. Ś. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 45/12, oddalił skargę C. Sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Powiatu w O. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] czerwca 2011 r. Rada Powiatu w O. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Powiatu O. przez inne niż Powiat O. osoby prawne i osoby fizyczne, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Z kolei w dniu [...] lipca 2011 r. Rada Powiatu w O. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Powiatu O. przez inne niż Powiat O. osoby prawne i osoby fizyczne, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Pismem z dnia [...] października 2011 r. C. sp. z o.o. w [...] wezwała Radę Powiatu w O. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego w postanowieniach regulaminu, będącego załącznikiem do uchwały z dnia [...] lipca 2011 r. Na powyższe wezwanie Rada Powiatu w O. do dnia 24 listopada 2011 r. nie udzieliła odpowiedzi.

Zarządzeniem przewodniczącego z dnia 24 stycznia 2012 r., objęta jednym pismem skarga C. Sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Powiatu w O. nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. została wyłączona do rozpoznania w osobnej sprawie.

WSA oddalił skargę na uchwałę z dnia [...] lipca 2011 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez § 5 regulaminu art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157 poz. 1240 ze zm.; dalej u.f.p.), Sąd stwierdził, że § 5 regulaminu stanowi powtórzenie treść przepisu art. 252 ust. 1 i 6 ustawy, co może stanowić naruszenie § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz.908) z których treści wynika, że w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Niemniej jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje pogląd, iż jeżeli przytoczenie w akcie prawa miejscowego in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu, czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały, to przepis taki można byłoby uznać za dopuszczalny, który to podgląd Sąd I instancji podzielił i dlatego uznał, że przytoczenie w kwestionowanym regulaminie określonych przepisów ustawowych, nie czyni je nieważnymi, zwłaszcza, że uchwały stanowione przez organy samorządowe muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez 5 regulaminu zasady pewności prawa poprzez brak doprecyzowania, że okoliczności, o których mowa w przywołanym paragrafie, tj. dotacje, zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, powinny być stwierdzone aktem administracyjnym podlegającym kontroli instancyjnej, a zatem że decyzja o zwrocie dotacji, powinna zostać wydana dopiero po uprawomocnieniu się (ustatecznieniu) aktu (decyzji) stwierdzającego istnienie ww. okoliczności. WSA podniósł, że zwrot kwot dotacji następuje w drodze decyzji, a przesłanką wydania takiej decyzji jest stwierdzenie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Zatem skoro decyzja o zwrocie musi zawierać ustalenie wystąpienia ww. okoliczności, to nie ma potrzeby, żeby regulować osobno kwestię przesądzenia, czy dana dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Na zakończenie z urzędu podkreślono, iż pomimo, że wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. WSA stwierdził nieważność m.in. § 5 ust. 1 i 3 załącznika do uchwały z dnia 29 czerwca 2011 r., z kolei w niniejszej sprawie dotyczącej § 5 regulaminu załącznika do uchwały z dnia [...] lipca 2011 r. zmieniającą uchwałę nr [...] Sąd skargę oddalił, to pomiędzy tymi rozstrzygnięciami nie ma kolizji. W uchwale kontrolowanej wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. Sąd uznał za nieważny § 5 ust. 1 regulaminu dotyczący określenia dnia, od którego naliczane miały być odsetki od dotacji podlegającej zwrotowi ze względu na stwierdzenie nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji. Według zaskarżonego regulaminu odsetki miały być liczone już od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji, podczas gdy według art. 252 ust. 6 pkt. 2 w zw. z art. 252 ust. 1 u.f.p. odsetki od takiej należności są naliczane począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu dotacji, określonego w art. 252 ust. 1 i 2 na piętnaście dni od dnia stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, bądź pobrania jej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. W aktualnie omawianej uchwale przedmiotowy przepis został zmieniony i jest on zgodny z art. 252 ust. 6 pkt. 2 w zw. z art. 252 ust. 1 ustawy, więc w uchwale nie ma już tej wadliwości. Z kolei § 5 ust. 3 regulaminu uchwały z dnia 31 stycznia 2012 r. dotyczył rodzaju dotacji na bieżącą działalność i w zaskarżonej uchwale został on w ogóle skreślony, nie ma więc podstaw do stwierdzenia nieważności zapisu, którego w uchwale nie ma.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 252 ust. 6 pkt 2 w związku z art. 252 ust. 1 u.f.p. poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 5, w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisów prowadzi do wniosku, iż WSA winien stwierdzić jej nieważność także w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę, że nie odpowiada ona wymogom tego rodzaju pisma procesowego. Stosownie do postanowień art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem przedmiotowa skarga kasacyjna nie precyzuje poszczególnych podstaw kasacyjnych i nie wskazuje wprost, której z podstaw kasacyjnych dotyczy postawiony zarzut.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że użyte w punkcie pierwszym zarzutów stwierdzenie "gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisów prowadzi do wniosku, iż WSA winien stwierdzić jej nieważność także w tym zakresie" oznacza zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię.

Odnosząc się zatem do zarzutu z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 79 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (u.s.p.) "Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna". Naruszenia tego przepisu strona skarżąca jednakże nie zarzuciła, a więc kwestia, czy we wskazanym zakresie uchwała jest nieważna z powodu sprzeczności z prawem powinna pozostawać poza wyznaczonym przez skargę kasacyjną zakresem kontroli. Jednakże pomimo to koniecznym jest stwierdzenie, iż przedmiotowy zarzut nie tylko że został niewłaściwe skonstruowany, ale też jest niezasadny merytorycznie.

Ponieważ podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu powiatowego może być jedynie sprzeczność z prawem, to znaczy, że w przypadku takiego środka zaskarżenia, jakim jest skarga kasacyjna, konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu prawa i wykazanie, że zaskarżony przepis nie jest możliwy do pogodzenia z jego treścią. Co prawda w skardze kasacyjnej zostały wskazane art. 252 ust. 6 pkt 2 w związku z art. 252 ust. 1 u.f.p. jako przepisy związane z zarzutem nieważności, jednak we wniesionej skardze kasacyjnej nie sposób się doszukać wywodu wskazującego na czym miałaby polegać sprzeczność § 5 regulaminu z tymi przepisami. Taki wywód tym bardziej jest konieczny, gdyż ust. 1 § 5 przedmiotowego regulaminu jest niczym innym, jak "przeniesieniem" do niego niemal in extenso właśnie art. 252 ust. 6 pkt 2 w związku z art. 252 ust. 1 u.f.p., więc wyjaśnienia wymaga, na czym polega sprzeczność między tymi przepisami (przepisu przepisanego z przepisem przepisanym).

W skardze kasacyjnej strona skarżąca zgłasza też swoje wątpliwości, co do trybu postępowania w przypadku obowiązku zwrotu dotacji, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny szczegółowo odniósł się do tej kwestii na str. 5-7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Strona skarżąca nie podnosi, że stanowisko WSA było w tej kwestii nieprawidłowe, lecz jedynie je pomija, co przecież nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy wniesiona skarga kasacyjna jest nie tylko że nieuzasadniona, ale wręcz niezrozumiała.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.