Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 342/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 969/14 w sprawie ze skargi B. J. i L. C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 969/14 po rozpoznaniu sprawy ze skarg L. C. i B. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych - odrzucił skargę L. C. (pkt I) i oddalił skargę B. J. (pkt II).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta Tatrzański działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych zgłoszonych w dniu 18 października 2011 r. przez B. J., określonych jako remont dwóch drewnianych obiektów magazynowych zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Z.

W uzasadnieniu organ wskazał, że 18 października 2011 r. wpłynęło zgłoszenie B. J. na wykonanie remontu dwóch drewnianych obiektów magazynowych zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Z. Z udostępnionych organowi do wglądu akt sprawy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wynika, że Burmistrz Gminy Tatrzańskiej w Zakopanem decyzją z dnia [...] stycznia 1994 r. znak: [...] nakazał rozbiórkę obiektów budowlanych na działce nr ewid. [...] obr. [...] wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, tj. dwóch baraków o konstrukcji drewnianej krytych papą o wym. 2,45 m x 7,0 m, baraku o konstrukcji drewnianej krytego blachą o wym. 2,45 m x 6,0 m oraz beczki handlowej o konstrukcji drewnianej krytej papą o średnicy ok. 2,65 m. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie nie ma możliwości przyjęcia zgłoszenia wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów, których dotyczy przedmiotowe zgłoszenie.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że istnienie samowolnie wzniesionego obiektu na działce, na której ma być prowadzona jakakolwiek inwestycja, nie może nie mieć wpływu na wynik sprawy. Jeśli bowiem obiekt samowolnie wzniesiony i podlegający rozbiórce ma stać się częścią składową obiektu zgłaszanego, to brak sprzeciwu oznaczałby akceptację dla działań polegających w istocie na obejściu przepisów prawa.

Dalej wskazał, że w sprawie zgłoszeń robót budowlanych dotyczących obiektów budowlanych na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Z. prowadzonych było kilka postępowań administracyjnych jak i przed sądem administracyjnym. Jedno z nich dotyczyło obiektów objętych przedmiotowym postępowaniem, wobec którego Starosta Tatrzański decyzją z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia z dnia 13 sierpnia 2009 r. dokonanego przez L. C. na wykonanie remontu obiektów budowlanych zlokalizowanych na ww. działce. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty Tatrzańskiego, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 576/10 skargę oddalił na tę decyzję. Wojewoda Małopolski w przywołanej decyzji uznał za prawidłowe wniesienie sprzeciwu wobec zamiaru wykonywania robót budowlanych w stosunku do obiektów, wobec których został wydany nakaz rozbiórki na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 5 ww. ustawy. Poprzez analogię tej sprawy (dotyczy tych samych obiektów budowlanych i zakresu robót budowlanych) do przedmiotowego zgłoszenia Starosta Tatrzański uznał, że w niniejszym postępowaniu zostaną naruszone inne przepisy, tj. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

Odwołanie od decyzji wniosła B. J. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt: II SA/Kr 52/08 (którym Sąd uchylił sprzeciw Starosty Tatrzańskiego oraz utrzymującą go w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego) stwierdziła, że Starosta Tatrzański w niniejszej sprawie nie był uprawniony do badania legalności obiektów. Wskazała też, że decyzja Burmistrza Gminy Tatrzańskiej w Zakopanem z dnia [...] stycznia 1994 r., na którą powołał się Starosta Tatrzański, nie jest prawomocna i nie jest zgodna z prawem. Podniosła, że odwołanie od niej wniósł 1994 r. A. F. a Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tę decyzję jako sprzeczną z prawem.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że jak wynika ze zgłoszenia planowany jest remont dwóch obiektów magazynowych drewnianych z dachem pokrytym deskami, papą i blachą. Remont objąć ma naprawę zniszczonych ścian i pokrycia dachowego i ma polegać na wymianie zgniłych i zagrzybionych elementów na "na taka samą substancję". Tak zdefiniowany charakter i zakres zgłaszanych robót mieści się w pojęciu remontu, o którym mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego i mógłby być przyjęty zgłoszeniem po jego uzupełnieniu (brak zakresu i sposobu wykonywania robót oraz prawidłowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowlane). W ocenie organu odwoławczego działania te byłyby niecelowe, gdyż nie prowadziłyby do przyjęcia zgłoszenia. Jak wynika z dokumentów będących w posiadaniu organu administracji przedmiotowe obiekty stanowią samowolę budowlaną, w odniesieniu do której wydano decyzję z dnia [...] stycznia 1994 r. znak: [...], w której orzeczono nakaz rozbiórki m.in. obiektów, które mają być remontowane. Z faktu zgłoszenia remontu tych obiektów wywnioskować można, że rozbiórka nie została wykonana przez zobowiązanych, w tym również przez zgłaszającą planowane roboty budowlane. Właściwy organ nadzoru budowlanego winien zatem wszcząć w tej sprawie postępowanie egzekucyjne mające na celu wykonanie obowiązków wynikających z decyzji o nakazie rozbiórki. W sytuacji jednak, gdy istniejące obiekty, które powinny być rozebrane w oparciu o istniejącą decyzję, będą zmienione poprzez inne legalne decyzje czy przyjęte zgłoszenie, w ocenie organu odwoławczego brak będzie możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w stosunku do obowiązku nakazu rozbiórki wynikającego z decyzji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko odwołującej, że organ nie może żądać od zgłaszającego dokumentów świadczących o legalności obiektu, a w przypadku ich nieprzedłożenia wnosić z tego powodu sprzeciwu. Jednak w niniejszej sprawie organ jest już w posiadaniu informacji o istnieniu decyzji o nakazie rozbiórki obiektu objętego zgłoszeniem i posiadając tę wiedzę nie może podejmować działań, które naruszałyby obowiązujący porządek prawny w stosunku do takich obiektów.

Skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego wnieśli B. J. i L. C.

B. C. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ prowadząc postępowanie przekroczył swoje uprawnienia, naruszając art. 231 § 1 k.k. Podniosła, że organ nie ma uprawnień do weryfikacji decyzji na budowę kuźni wydanej w dniu [...] marca 1900 r. przez naczelnika ówczesnej Administracji Budowlanej wsi Zakopane inż. S. na rzecz inwestora H. R., w stosunku do parceli l. kat. [...], obecnie działki ewid. nr [...] obr. [...] Z. Ponadto wskazała, że Wojewoda Małopolski powołał się na decyzję wydaną przez Gminę Miasto Zakopane w dniu [...] stycznia 1994 r. znak: [...], dotyczącą rozbiórki nielegalnie wybudowanej ul. [...] w Z., podczas gdy wniosek B. J. dotyczył jedynie remontu dachu kuźni wraz z pomieszczeniami gospodarczymi usytuowanej na działce ewid. nr [...] obr. [...] Z., uszkodzonego w wyniku wiatru halnego w dniu 24 grudnia 2013 r.

Skarżąca zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: k.p.a.), przez co została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazała, że organ nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 52/08. Sąd w wyroku tym stwierdził, że art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wskazuje, aby organ rozpatrujący zgłoszenie mógł nakazać potwierdzenie legalności istniejących obiektów, na których mają być wykonywane zamierzone roboty budowlane. Jeżeli inwestor dokonuje zgłoszenia robót budowlanych na obiekcie wykonanym nielegalnie, wykonanie tych robót odbędzie się na jego własne ryzyko. Sąd zajął też stanowisko, że zgłoszone przez B. J. prace nie wymagają pozwolenia na budowę, w związku z czym wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji jako sprzeczne z wiążącym wyrokiem Sądu są nieważne od chwili ich wydania.

W ocenie skarżącej organy naruszyły przepisy Prawa budowlanego błędnie stwierdzając, że roboty w postaci wymiany zadaszenia w podcieniach obiektów, nad wózkownią dla wózków dziecięcych oraz przechowalnią wózków dla osób niepełnosprawnych, są robotami budowlanymi i wymagają pozwolenia na budowę. Jej zdaniem prace te odpowiadają ustawowej definicji remontu, mają one na celu odtworzenie stanu pierwotnego poprzez przywrócenie zniszczonego zadaszenia. Skarżąca podniosła również, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków gospodarczych, a takim właśnie budynkiem jest kuźnia.

Zarzuciła, że Starosta Tatrzański nie uzasadnił należycie decyzji o wniesieniu sprzeciwu, nie wskazał bowiem, na jakiej podstawie roboty wskazane w zgłoszeniu wymagają pozwolenia na budowę. Z tego względu decyzje obu organów są zdaniem skarżącej wydane przedwcześnie. Zarzuciła organom rażące naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte zgromadzenie materiału dowodowego.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Sąd odrzucił skargę L. C., skargę B. J. zaś oddalił.

Sąd wyjaśnił, że skarga L. C. podlega odrzuceniu na podstawie art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), gdyż skarżący pomimo wezwania nie uiścił wpisu sądowego od skargi.

Rozpatrując skargę B. C. Sąd stwierdził natomiast, że zarzuty w niej zawarte nie zasługują na uwzględnienie.

Powołując się na przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) Sąd podzielił stanowisko organu drugiej instancji, że co do zasady remont istniejących obiektów mógłby podlegać zgłoszeniu i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd podkreślił, że rozpoznając niniejszą sprawę nie jest związany, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 marca 2008 r. sygn. II SA/Kr 52/08. Wyjaśnił, że wyrok ten nie był wydany w tej samej sprawie, bo chociaż roboty budowlane dotyczą tożsamej działki i zgłaszane były w obu przypadkach przez B. J., to jednak dotyczyły innego zgłoszenia.

Niezależnie od powyższego Sąd podzielił stanowisko zawarte w ww. wyroku, odnoszące się do interpretacji art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i kwestii, czy organ administracyjny korzystając z tego przepisu jest uprawniony w do wezwania wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku o inne dokumenty niż wskazane w zdaniu drugim tego przepisu. Sąd zaznaczył jednak, że w obecnie rozpatrywanej sprawie organ nie wzywał skarżącej do wykazania jakimikolwiek dokumentami legalności planowanych do remontu obiektów, ale wiedzę, że są one objęte nakazem rozbiórki, organ posiadał z urzędu.

Sąd nie podzielił natomiast poglądu wyrażonego w przywołanym wyroku, że organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu zgłoszeniowym nie jest upoważniony do badania legalności obiektów już istniejących i nie może uzależniać od tej okoliczności przyjęcia zgłoszenia. W ocenie Sądu obecnie orzekającego posiadana z urzędu wiedza organu administracji architektoniczno-budowlanej, że dany obiekt jest objęty nakazem rozbiórki (nawet nieprawomocnie orzeczonej), a zatem jest obiektem nielegalnie posadowionym, nie może być pominięta. Innymi słowy nie jest możliwe przyjęcia zgłoszenia wykonania robót budowlanych w budynku nielegalnie wzniesionym. Zdaniem Sądu przeciwna interpretacja nie chroni żadnych wartości, które w demokratycznym państwie prawa winny podlegać ochronie prawnej.

Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, że legalne wyremontowanie nielegalnie posadowionych obiektów spowoduje brak możliwości wykonania nakazu rozbiórki w drodze egzekucji administracyjnej i z ominięciem przepisów prawa doprowadzi do ich legalizacji.

Sąd wskazał, że organ odwoławczy prowadził postępowanie zmierzające do ustalenia, czy i w jaki sposób zostało rozstrzygnięte odwołanie od decyzji z 1994 r. nakazującej rozbiórkę, jednakże nie odnaleziono decyzji organu drugiej Instancji. Skarżąca wprawdzie wspomniała w odwołaniu, że decyzja nakazująca rozbiórkę została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, ale decyzji tej nie przedłożyła. Powołując się na art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się decyzja nakazująca rozbiórkę obiektów objętych zgłoszeniem, toteż decyzja o wniesieniu sprzeciwu jest prawidłowa.

Dalej Sąd wskazał na błędną interpretację powoływanego przez organ pierwszej instancji art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że dotyczy on takiej sytuacji, w której na działce, na której ma powstać planowana (nowa) inwestycja objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę, istnieje inny niż projektowany obiekt objęty nakazem rozbiórki. Przepis ten nie może zatem być stosowany w drodze analogii w niniejszej sprawie, bo roboty budowlane objęte zgłoszeniem mają dotyczyć obiektu objętego nakazem rozbiórki, a nie innego istniejącego na tej samej działce.

W ocenie Sądu nie jest prawdziwe twierdzenie skarżącej, że decyzja Burmistrza Gminy Tatrzańskiej w Zakopanem z dnia [...] stycznia 1994 r. dotyczy "rozbiórki nielegalnie wybudowanej ulicy [...] w Z.". Decyzja ta niewątpliwie dotyczy czterech budynków zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Z. W powiązaniu zaś z załącznikiem mapowym do zgłoszenia skarżącej można ustalić, których konkretnie obiektów dotyczy nakaz rozbiórki, jak również stwierdzić, że są one tożsame z obiektami objętymi zgłoszeniem.

Na koniec Sąd stwierdził, że w niniejszym postępowaniu badaniu nie podlega legalność decyzji Burmistrza Gminy Tatrzańskiej w Zakopanem z dnia [...] stycznia 1994 r., toteż wszelkie wnioski i twierdzenia zmierzające do jej zakwestionowania nie mogły stanowić przedmiotu oceny Sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. J. Wyrok zaskarżyła w części co do pkt II.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

A. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

– art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013, poz. 1409; dalej: Prawo budowlane) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organy administracji architektoniczno-budowlanej są uprawnione do badania legalności istniejących obiektów budowlanych i nie mogą przyjąć zgłoszenia wykonania robót budowlanych w budynku nielegalnie wzniesionym;

– art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewskazanie, jakie przepisy prawa narusza wykonywanie robót budowlanych objętych dokonanym przez skarżącą zgłoszeniem z dnia 18 października 2011 r., a to w sytuacji, w której Sąd uznał, że art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, na który powoływały się organy obu instancji, nie ma w niniejszej sprawie zastosowania;

B. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że istnieje ostateczna decyzja administracyjna nakazująca rozbiórkę obiektów magazynowych zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Z., podczas gdy organy obu instancji nie zdołały jednoznacznie ustalić, czy i w jaki sposób zostało rozstrzygnięte odwołanie złożone od decyzji z 1994 r.;

– art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo że stan sprawy nie uzasadniał oddalenia skargi.

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części (tj. co do pkt II) i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu; pełnomocnik oświadczył, że koszty te nie zostały uiszczone przez skarżącą w całości ani w części.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż nie jest możliwe przyjęcie zgłoszenia wykonania robót budowlanych w budynku nielegalnie wzniesionym, jest wynikiem błędnej wykładni art. 30 ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Wbrew stanowisku Sądu z przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie wynika, aby w postępowaniu zgłoszeniowym organy administracji architektoniczno-budowlanej były uprawnione do badania legalności istniejących obiektów budowlanych i nie mogły przyjąć zgłoszenia wykonania robót budowlanych w budynku nielegalnie wzniesionym. Stwierdziła, że jeżeli inwestor dokonuje zgłoszenia robót budowlanych na obiekcie wzniesionym nielegalnie, to wykonanie tych robót odbędzie się na jego własne ryzyko. Ewentualna egzekucja decyzji o rozbiórce budynku obejmie również prace objęte zgłoszeniem, o ile obiekty powstałe w ich wyniku zostały w jakikolwiek sposób połączone z obiektami wykonanymi nielegalnie.

Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się też ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że legalne wyremontowanie nielegalnie wybudowanych obiektów budowlanych doprowadzi do ich legalizacji, bowiem jej zdaniem nie wynika to z art. 48-53 Prawa budowlanego.

W dalszej kolejności skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował art. 30 ust. 6 pkt. 2 Prawa budowlanego. Wskazała, że przepis ten wymaga od organów jednoznacznego wskazania, wyjaśnienia i uzasadnienia, jakie konkretnie przepisy prawa narusza planowana budowa lub roboty budowlane. Sąd pierwszej instancji uznał, że art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, na który powołał się Starosta Tatrzański, nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, nie wskazał jednak żadnego konkretnego przepisu, który zabraniałby przeprowadzania remontu w budynku, co do którego został wydany nakaz rozbiórki. Powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na ogólne przepisy prawa obowiązujące na terenie Rzeczypospolitej Polskiej bez ich jakiejkolwiek konkretyzacji stanowi naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego

W ocenie skarżącej kasacyjnie fakt wydania w 1994 r. decyzji o rozbiórce sam w sobie nie mógł stanowić podstawy skutecznego wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie, ponieważ decyzja administracyjna nakazująca rozbiórkę nie mieści się w kategorii "innych przepisów", o których mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Podniosła też, że organy obu instancji dowolnie uznały, że istnieje ostateczna decyzja administracyjna nakazująca rozbiórkę obiektów magazynowych zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Z., lecz okoliczność ta nie została w żaden sposób potwierdzona w toku postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że jej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw albowiem wyrok Sądu, mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Analiza zarówno uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia jak i zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia następującej kwestii: czy prawnie dopuszczalne jest wykonywanie robót budowlanych, w tym remontu, przy obiektach, które zostały zrealizowane niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego, w szczególności w sytuacji, gdy w stosunku do takich obiektów została wydana decyzja nakazująca ich rozbiórkę. Na tak zadane pytanie należy udzielić negatywnej odpowiedzi.

Za takim twierdzeniem przemawia przede wszystkim wykładnia systemowa i celowościowa przepisów ustawy - Prawo budowlane.

Nie może bowiem ujść uwadze, że ustawa ta tak reguluje prawa i obowiązki organów architektoniczno-budowlanych i nadzoru budowlanego, aby organy te mogły kontrolować realizowane lub zrealizowane obiekty budowlane z punktu widzenia ich zgodności z prawem. Oczywiście stan zgodności z prawem powinien być oceniany indywidualnie w każdej sytuacji, odrębnie dla każdego obiektu. W niniejszej sprawie ta zgodność budzi wątpliwości, skoro decyzją z dnia [...] stycznia 1994 r. Burmistrz Gminy Tatrzańskiej w Zakopanem nakazał rozbiórkę m.in. obiektów objętych zgłoszeniem zamiaru przeprowadzenia remontu. Bez znaczenia dla takiej oceny, co trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, pozostaje fakt, że przeprowadzone przez organy administracji postępowanie wyjaśniające nie pozwoliło jednoznacznie ustalić, czy rozstrzygnięcie to jest ostateczne. Z akt sprawy wynika, że zostało od niego złożone odwołanie, natomiast w dokumentacji organów administracji nie odnaleziono decyzji stanowiącej jego rozpoznanie.

Podkreślić w pierwszej kolejności należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo przyjął, za organem odwoławczym, iż zezwolenie na wykonanie robót budowlanych obejmujących m.in. remont uniemożliwi ewentualne wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę pozostałej części obiektu. Nakaz taki może być bowiem orzeczony jedynie co do obiektów zrealizowanych w całości w warunkach samowoli budowlanej i to w sytuacji braku możliwości jej legalizacji lub nieskorzystania z tego prawa przez inwestora. A zatem w sytuacji, gdy organ architektoniczno-budowlany zaakceptuje, nie wnosząc sprzeciwu, zamiar wykonania robót budowlanych (dokonania remontu), organy nadzoru budowlanego będą zobowiązane do uwzględnienia tego faktu w postępowaniu legalizacyjnym, naprawczym lub innym prowadzącym do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego prawem. Może to doprowadzić w konsekwencji do sytuacji, w której stan zgodny z prawem nie będzie możliwy do osiągnięcia (np. w sytuacji, jeżeli jedynym sposobem uzyskania takiego stanu będzie nakaz rozbiórki obiektu budowlanego zrealizowanego na terenie, na którym obowiązuje bezwzględny nakaz zabudowy). Powyższe prowadzi do wniosku, że nie ma racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę nie stoi na przeszkodzie dokonaniu, zgodnie z prawem, remontu tych samych obiektów.

Uwzględniając powyższe wskazać należy, że nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącej kasacyjnie, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Na mocy tego przepisu organ zgłasza sprzeciw, jeżeli wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza (...) inne przepisy. Tymi "innymi przepisami" w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu są przepisy dotyczące legalizacji obiektów budowlanych, które mają pierwszeństwo przed przepisami dotyczącymi powstania nowych obiektów budowlanych lub ich części. Za taką wykładnią przemawia - jak zostało wyżej wskazane - również systematyka ustawy Prawo budowlane. Przyjąć bowiem należy, że skoro ustawodawca tak ukształtował przepisy prawa, że nie pozwala na zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki, to jest powstanie nowego obiektu (ani jego części) na terenie, na którym znajduje się obiekt objęty nakazem rozbiórki, to znaczy, że jego wolą było wprowadzenie zasady, że jedynie na terenie zabudowanym w sposób zgodny z przepisami prawa mogą być prowadzone nowe roboty budowlane, w tym m.in. remont.

Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje, jak zostało wyżej wskazane, czy wydana decyzja nakazująca rozbiórkę jest ostateczna. Kluczowe znaczenie ma bowiem nie tylko fakt wydania takiego rozstrzygnięcia, ale i sama informacja, że obiekt budowlany, którego dotyczy zgłoszenie zamiaru przeprowadzenia remontu, posadowiony został niezgodnie z prawem.

Dalej, należało przyznać rację skarżącej kasacyjnie, że co do zasady nie można nakazać organom architektoniczno-budowlanym badania legalności obiektów, w tym m.in. żądania od inwestora udokumentowania legalności budynku objętego wnioskiem. Nawiasem mówiąc w tym zakresie stanowiska skarżącej, Sądu pierwszej instancji oraz organów orzekających w niniejszej sprawie są zbieżne. Jeżeli jednak w sprawie stan zgodności z prawem budzi uzasadnione wątpliwości, organ architektoniczno-budowlany winien rozstrzygnąć tę niepewność. W przeciwnym razie może dojść do sytuacji, gdy doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem będzie w sensie prawnym (i faktycznym) niemożliwe. System prawny w państwie prawa musi wykluczać powstanie tego rodzaju sytuacji.

W takiej zatem sytuacji organ winien zawiadomić właściwe organy nadzoru budowlanego o konieczności przeprowadzenia stosownego postępowania sprawdzającego. W niniejszej sprawie taka konieczność nie zaistniała, albowiem organom architektoniczno-budowlanym z urzędu wiadomo było o wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów.

Nie ma zatem racji skarżąca kasacyjnie, iż Sąd wojewódzki naruszył art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1). Przede wszystkim bowiem należy podkreślić, że w żadnym miejscu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, iż to organy architektoniczno-budowlane są uprawnione do badania legalności obiektu objętego zgłoszeniem. Takie stanowisko zostało jedynie zacytowane z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 52/08 i przedstawione jako to, z którym Sąd pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie nie zgodził się. Oczywistym się natomiast jawi, że organy architektoniczno-budowlane nie mogą samodzielnie ustalać legalności obiektu, którego dotyczą zgłoszone roboty budowlane, bo stoją temu na przeszkodzie przepisy o właściwości zawarte w ustawie Prawo budowlane (art. 82-83).

Nie zostały również, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, naruszone wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania. Nie uszło bowiem uwadze Sądu pierwszej instancji, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie jest ostateczna, co znalazło wyraz w uzasadnieniu wyroku. Na stronie 9 pisemnych motywów Sąd wskazał bowiem, że nawet nieprawomocnie orzeczony nakaz rozbiórki uniemożliwia przyjęcie zgłoszenia zamiaru dokonania remontu takiego obiektu bez sprzeciwu.

Konkludując prawidłowo organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji przyjęły, że nie jest dopuszczalne projektowanie robót budowlanych (ich wykonywanie) w stosunku do obiektu, którego usytuowanie jest niezgodne z przepisami prawa (tak też NSA w wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2935/12; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie lub co najmniej wymagała wyjaśnienia, to prawidłowo organy architektoniczno-budowlane zgłosiły sprzeciw do zamiaru wykonania remontu obiektu, co do którego co najmniej istnieją wątpliwości co do jego legalności.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako nieuzasadnioną, należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261.