Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 216/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i  par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 29 ust. 4 pkt 2 art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi J. D. i M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania Pani J. D. i Pana M. D. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] września 2018 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy ww. decyzję organu wojewódzkiego.

Do wydania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB") doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018 r. znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "[...] WINB") stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB w [...]") z [...] maja 2016r., znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budowy altany działkowej o powierzchni zabudowy do 35 m2 na działce nr [...] Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" we [...] przy ul. [...], nr geodezyjny gruntu [...], obręb nr [...], bez wymaganego skutecznego zgłoszenia budowy, ponieważ stało się ono bezprzedmiotowe.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ powiatowy wskazał, że zgodnie z protokołem z kontroli przeprowadzonej w dniu 7 kwietnia 2016 r., powierzchnia ww. altany po obrysie ścian zewnętrznych przyziemia wynosi 32,31 m2, zaś jej wysokość 4,9 m. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 poz. 40 ze zm.) budowa altany o powierzchni zabudowy do 35 m2 i wysokości 5 m na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia takiej budowy. Ponadto, zdaniem PINB w [...], działka na której wybudowano przedmiotową altanę, leży poza strefą ścisłej ochrony konserwatorskiej, a tym samym budowa altany nie wymagała pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Decyzją z dnia [...] września 2018 r. [...] WINB stwierdził nieważność ww. decyzji organu powiatowego w [...] z [...] maja 2016 r. wskazując, że rozstrzygnięcie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 29 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 105 § 1 k.p.a.

Z rozstrzygnięciem [...] WINB z [...] września 2018 r. nie zgodzili się Pani J. D. i Pan M. D., reprezentowani przez adwokata W. G., wnosząc w ustawowym terminie odwołanie od ww. decyzji.

Rozpatrując odwołanie GINB przypomniał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej "Prawo budowlane"), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Jednakże przepis art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, że roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2 wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy.

Organ odwoławczy zauważył, że z orzeczenia konserwatorskiego nr [...] z dnia [...] października 1958 r. (wraz z jego załącznikiem graficznym) uznającego za zabytek "założenie urbanistyczne starego miasta [...] wraz z zabudową oraz w promieniu 50-100m poza zasięgiem starego miasta" wynika, iż obszar na którym znajduje się przedmiotowa altana znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Ponadto według zaświadczenia Urzędu Miasta i Gminy [...] z [...] maja 2016r., znak: [...], działka nr [...], obręb [...] miasta [...], znajduje się w wyznaczonej w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (uchwała Rady Miejskiej we [...] Nr [...] z dnia [...] września 2007 r.) strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej i w obszarze ochrony założenia układu urbanistycznego Starego Miasta wpisanego do rejestru zabytków.

Według GINB, w niniejszej sprawie organ powiatowy nie mógł zatem umorzyć postępowania jako bezprzedmiotowego, gdyż jak wykazano powyżej, budowa przedmiotowej altany wymagała zgłoszenia. Tym samym konieczne było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, zgodnie z art. 49b Prawa budowlanego.

Pani J. D. i Pan M. D. (dalej także "Skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę na ww. decyzję GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzucono decyzji naruszenie:

• art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że decyzja PINB w [...] wydana została z rażącym naruszeniem wymienionych przepisów, co doprowadziło do niezgodnego z prawem utrzymania w mocy decyzji [...] WINB, w sytuacji gdy decyzja organu powiatowego nie narusza rażąco prawa i nie powinna podlegać stwierdzeniu nieważności;

• art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 i art 11 k.p.a. poprzez brak wystarczającego uzasadnienia decyzji GINB, a w szczególności pominięcie argumentów i dowodów przedstawionych przez Skarżących, jak również poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy uznawaniu, że decyzja PINB w [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadniając powyższe zarzuty podniesiono, że działania organów nadzoru budowlanego podejmowane są w stosunku do altany działkowej, a więc obiektu nieskomplikowanego, niskiego, o prostej konstrukcji i niewielkiej powierzchni zabudowy, przeznaczonego do celów wypoczynkowo-rekreacyjnych. Przedmiotowa altana położona jest na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]", który istnieje już od kilkudziesięciu lat i Skarb Państwa nie przewiduje jego likwidacji. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, działkowiec ma prawo zagospodarować działkę i wyposażyć ją w odpowiednie obiekty i urządzenia zgodnie z przepisami ustawy oraz regulaminem. Jedyną przyczyną zainteresowania inwestycją ze strony organów była treść art. 29 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego, w którym chodzi o wpis do rejestru zabytków, a nie ochronę przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wobec tego, w ocenie Skarżących zachodzi konieczność rozważenia (w kontekście łącznego wystąpienia przesłanek umożliwiających stwierdzenie nieważności z "rażącym naruszeniem prawa") czy budowa altany realizowana była na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, a jeśli tak, to czy realizacja przedmiotowej altany działkowej na terenie rodzinnego ogrodu działkowego stanowi w ogóle jakiekolwiek zagrożenie z punktu widzenia ochrony zabytków. Skarżący uważają, że teren, na którym zlokalizowana jest sporna altana nie znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, w rozumieniu art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego. Według nich, zabytkiem jest, jak wynika z akt sprawy (zob. orzeczenie konserwatorskie o uznaniu za zabytek Nr [...] – odpis), założenie urbanistyczne Starego Miasta wraz z zabudową, natomiast promień 50-100 m, w którym znajduje się altana, jest już poza zasięgiem Starego Miasta, a więc poza zasięgiem zabytku. Potwierdza to treść załącznika do ww. orzeczenia, gdzie wskazano (ostatni akapit), że ochronie podlega obszar w promieniu 50-100 m poza granicami obszarów zabytkowych. Załącznik graficzny do decyzji również nie jest czytelny i nie wynika z niego, że ww. promień zachodzi na działkę Skarżących.

Zdaniem Skarżących, nawet gdyby przyjąć pogląd odmienny, to nie da się zaprzeczyć, że orzeczenie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków z 1958 r. jest co najmniej niejasne i wymaga pogłębionej analizy oraz interpretacji, co w konsekwencji powoduje, że w sprawie nie mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Ponadto, w przekonaniu Skarżących, nawet gdyby uznać, że przedmiotowa altana jest położona w obszarze wpisanym do rejestru zabytków, to w niniejszej sprawie nie występują skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, a więc nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...]. [...] WINB stwierdził nieważności decyzji organu powiatowego kierując się względami ochrony zabytków, gdy tymczasem przedmiotowa altana działkowa nie powoduje żadnych zagrożeń mogących spowodować uszczerbek dla wartości zabytku. Skarżący przy piśmie z 5 listopada 2018 r. przedłożyli pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 listopada 2016 r., w którym organ ochrony zabytków wstępnie akceptuje zamiar budowy altany działkowej. Skarżący uzyskali pozwolenie ww. organu ochrony zabytków nr [...] z [...] lutego 2017 r. zezwalające na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie altany ogrodowej. Skarżący uzyskali także odrębne pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] czerwca 2017 r. na prowadzenie badań archeologicznych, które zostały zlecone i wykonane prawidłowo. Skarżący uznają tym samym, że nie została spełniona trzecia przesłanka (kwalifikowane skutki społeczno-gospodarcze), warunkująca, przy zaistnieniu pozostałych przesłanek, możliwość stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...]

W skardze wywiedziono również, że GINB dopuścił że naruszenia zasad wyrażonych w przepisch art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., w sposób zbyt powierzchowny pochylając się nad kwestią zakresu i zasięgu wpisu do rejestru zabytków oraz nie odnosząc się do argumentów wskazanych w piśmie Skarżących z 5 listopada 2018 r.

W związku z powyższym Skarżący wnoszą o uchylenie w całości decyzji GINB, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji [...] WINB.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszały prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2018 r., znak: [...], którą GINB utrzymał w mocy decyzję [...] WINB nr [...] z [...] września 2018 r., stwierdzającą nieważność orzeczenia PINB w [...] z [...] maja 2016 r., znak: [...] umarzającą – jako bezprzedmiotowe – postępowanie administracyjne w sprawie budowy przez Skarżących altany działkowej o powierzchni zabudowy do 35 m2 na działce nr [...] Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" we [...] przy ul. [...], nr geodezyjny gruntu [...], obręb nr [...], bez wymaganego skutecznego zgłoszenia budowy.

Organy nadzoru budowlanego przyjęły bowiem, że ww. nieruchomość, na której prowadzona jest inwestycja, znajduje się na obszarze objętym orzeczeniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] nr [...] z dnia [...] października 1958 r. (wraz z jego załącznikami: opisowym i graficznym) uznającego za zabytek "Założenie urbanistyczne starego miasta [...], wraz z zabudową oraz w promieniu 50-100m poza zasięgiem starego miasta".

Z takim stanowiskiem nie zgadzają się Skarżący, wskazując na wątpliwości co do tego, czy faktycznie teren, na którym wznoszona jest sporna altana znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatorską.

Należy wobec tego w pierwszej kolejności zauważyć, że jak wynika z ww. decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 1958 r., nr [...], za zabytek objęty ścisłą ochroną konserwatorską uznano "Założenie urbanistyczne starego miasta [...], wraz z zabudową oraz w promieniu 50-100m poza zasięgiem starego miasta". Obiekt ten został wpisany do rejestru zabytków Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] pod nr [...]. Granice wpisu zostały wyrysowane kolorem czerwonym na grafice stanowiącej załącznik do ww. decyzji. Pomimo, iż w aktach sprawy znajduje się jedynie czarno-biała kopia przedmiotowego załącznika graficznego, bez trudu dostrzec można na niej ww. linie wytyczające obszar objęty ochroną konserwatorską, który obejmuje charakterystyczne zakole ulic [...] i [...] we [...], w których to granicach znajduje się nieruchomość objęta sporną inwestycją. Jednocześnie wszelkie wątpliwości w tym zakresie usuwa treść załącznika opisowego do ww. decyzji, w którym precyzyjnie określony został przebieg ulic wytyczających teren Starego Miasta, tj. od zachodu i południa przez Kanał [...], od wschodu przez ul. [...], od północy przez ul. [...], [...] i [...] do Kanału [...]. Ponadto, wbrew twierdzeniom Skarżących, już z samej sentencji ww. orzeczenia konserwatorskiego, a także treści załącznika opisowego do tej decyzji, jednoznacznie wynika, że w równym stopniu ścisłej ochronie podlega obszar w promieniu od 50-100 m od wytyczonych w powyższy sposób granic starego miasta.

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie budzi zatem najmniejszych wątpliwości fakt, że w tak wyznaczonych granicach znajduje się nieruchomość Skarżących, tj. działka położona właśnie przy ul. [...] we [...], nr geodezyjny [...], obręb [...].

Ponadto, ustalenia te znajdują potwierdzenie w znajdującym się w aktach sprawy zaświadczeniu wydanym przez Urząd Miasta i Gminy [...] z [...] maja 2016r., znak: [...], w którego treści wskazano, że działka nr [...], obręb [...], znajduje się w wyznaczonej w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (uchwała Rady Miejskiej we [...] Nr [...] z dnia [...] września 2007 r.) strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej i w obszarze ochrony założenia układu urbanistycznego Starego Miasta wpisanego do rejestru zabytków.

Zgodnie natomiast z postanowieniami ww. uchwały Nr [...] Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] września 2007 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (zwanej dalej "Miejscowym Planem Zagospodarowania"), na obszarze układu urbanistycznego Starego Miasta ustala się konieczność likwidacji elementów dysharmonizujących ten układ – wszelkie działania inwestycyjne wymagają uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W granicach objętych planem ustalona jest strefa ścisłej ochrony konserwatorskiej obejmująca swoim zasięgiem teren występowania istniejących obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz układ urbanistyczny Starego Miasta. W obrębie strefy obowiązuje nadrzędność priorytetów konserwatorskich nad innymi oraz wymóg remontów konserwatorskich, rewaloryzacji obiektów i zespołów zabytkowych (zob. § 14 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ww. uchwały). Stosowanie do dalszych postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania (§ 14 ust. 5), obowiązuje strefa ochrony archeologicznej, celem zachowania reliktów archeologicznych i nawarstwień kulturowych kultury pradziejowej, średniowiecznej oraz nowożytnej, wyznaczona na Rysunku Planu stanowiącym załącznik do przedmiotowej uchwały. Dopuszcza się inwestowanie na terenie strefy pod określonymi warunkami:

1) Uzgadnianie i opiniowanie wszelkich poczynań inżynierskich, budowlanych i innych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków; obowiązuje każdorazowo występowanie o szczegółowe wytyczne konserwatorskie i opinie przed podjęciem decyzji o jakiejkolwiek działalności.

2) W przypadku podjęcia decyzji o realizacji inwestycji na terenie objętym granicami strefy konserwatorskiej obowiązuje przeprowadzenie badań archeologicznych, w zakresie ustalonym z wojewódzkim konserwatorem zabytków, na koszt inwestora, wyprzedzających proces przygotowania inwestycji.

3) Rozpoczęcie prac ziemnych związanych z realizacją inwestycji uzależnia się od uzyskania stosownego zezwolenia od wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia wynika jednak przede wszystkim z art. 29 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi, że roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 - przy czym do wniosku o pozwolenie na budowę oraz do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tym samym, powyższy obowiązek dotyczy także wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176). Przepis art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nakazuje natomiast uznawać za altanę działkową wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. W sprawie nie jest sporne, że obiekt planowany przez Skarżących spełnia warunki ww. legalnej definicji altany działkowej.

Zdaniem tutejszego Sądu, o prawidłowości ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego świadczy również fakt – powołany zresztą przez Skarżących –że w drodze decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], uzyskali Oni pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], zezwalające na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie altany ogrodowe na nieruchomości przy ul. [...] we [...], działka ew. o nr [...], obręb [...]. Skarżący uzyskali także odrębne pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] czerwca 2017 r. na prowadzenie badań archeologicznych na ww. działce. Oznacza to, że Wojewódzki Konserwator Zabytków, jako organ kompetentny w sprawie, także nie miał wątpliwości, podobnie jak [...] WINB oraz GINB, iż ww. nieruchomość objęta została ścisłą ochroną konserwatorską i prowadzenie spornej inwestycji wymaga uzyskania stosownego pozwolenia tegoż organu, a następnie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Stanowisko takie organ ochrony zabytków wyraził już zresztą w przedłożonym przez Skarżących w toku postępowania piśmie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 9 listopada 2016 r.

W tym stanie rzeczy, nie sposób podzielić zarzutów skargi co do istnienia wątpliwości w kwestii znajdowania się nieruchomości Skarżących, objętych sporną inwestycją, na obszarze określonym w decyzji Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 1958 r., nr [...].

Skarżący podnoszą zarazem, że nawet podzielając powyższe zapatrywanie organów, w niniejszej sprawie nie występują skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, a więc nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...].

W tych okolicznościach niezbędne jest wyjaśnienie, że jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, Nr 1, poz. 50 z komentarzem H. Starczewskiego, GAP 1989, Nr 24, s. 45), rażąco narusza prawo decyzja administracyjna, która została wydana wbrew jednoznacznemu zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów prawa materialnego. Zgodnie ze stanowiskiem R. Kędziory (op. cit.) "drugi sposób interpretacji pojęcia rażącego naruszenia prawa kładzie nacisk na ocenę skutków, jakie pociąga za sobą naruszenie prawa. W związku z tym za rażące może być uznane tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa, s. 104). (...) Ponadto, NSA w wyroku z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 (ONSA 1993, Nr 1, poz. 23) wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, że "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (...)".

Przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., odnosi się natomiast do skutków prawnych, a nie faktów (por. A. Kowalska, Nieodwracalne skutki prawne jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do praw słusznie nabytych, PPPubl. 2012/7–8, s. 75). Zgodnie z wyrokiem NSA z 13 lutego 2014r. (sygn. akt II GSK 1884/12, LEX nr 1450707), pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji.

Zasadniczo nieodwracalność skutków prawnych dotyczy zatem trzech sytuacji: gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, gdy podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa, oraz gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, np. wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z 23 listopada 1987 r. (sygn. akt I SA 1406/86, ONSA 1987/2, poz. 81), nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a. in fine) oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (podobnie wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1585/12, LEX nr 1430368) (zob. też: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opubl. LEX/el. 2019).

Tutejszy Sąd w pełni podziela także prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym nie uznaje się zasadne zarzutów dotyczących nieodwracalnością skutku prawnego spowodowanego zrealizowaniem inwestycji. Wykonanie obiektu budowlanego nie stanowi bowiem nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny (zob. m.in. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 270/15; z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 554/10).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 z późn. zm.) ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności: krajobrazami kulturowymi, układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi oraz dziełami architektury i budownictwa. Z kolei stosownie do treści art. 3 pkt 12, 13 i 15 ww. ustawy, historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Historyczny zespół budowlany zaś to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Z kolei "otoczenie" to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.

Stosownie do treści art. 36 ust. 1 pkt 2 i 11 przywołanej ustawy, wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku oraz podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Zasadne jest przy tym wskazanie, że prawo właściciela do zabudowy własnej nieruchomości, o którym mowa w art. 4 ustawy Prawo budowlane, zostaje ograniczone na rzecz dobra wyższego, jakim jest dziedzictwo kulturowe, w tym jego materialne wytwory – zabytki nieruchome. Przy czym wolność tę należy postrzegać również jako element składowy (wycinek) konstytucyjnego prawa podmiotowego - prawa własności, gdyż zabudowa nieruchomości traktowana jest jako szczególny przykład "korzystania z rzeczy". Decyzja o wpisie do rejestru zabytków ma właśnie na celu niedopuszczenie do zniszczenia zabytków i w pełni odpowiada gwarancji konstytucyjnej udzielonej społeczeństwu co do tego, iż Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego, zwłaszcza, że już w preambule Konstytucji zawarte jest zobowiązanie przekazania przyszłym pokoleniom wszystkiego, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku (tak NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 494/05). Właściciel zabytku nieruchomego może go zatem użytkować i zagospodarować, ale wyłącznie w granicach określonych w ustawie o ochronie zabytków, a więc w taki sposób, aby nie zagrażało to jego wartości zabytkowej. Strefa dozwolonego "zachowania się" właściciela względem zabytku zostaje znacznie zawężona, względem prawa własności nieruchomości niebędących zabytkami.

W konsekwencji powyższego, nie bez przyczyny przyznaje się pierwszeństwo interesowi społecznemu, polegającemu na ochronie zabytku, która to ochrona tylko wyjątkowo może doznać ograniczenia. Interesem społecznym w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest zaś ochrona i zachowanie zabytków, stąd organy nie mogą kierować się wyłącznie interesem właściciela zabytku.

W tak ukształtowanym stanie prawnym, nie sposób uznać za prawidłową argumentację Skarżących, że w sprawie nie występują skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, skoro decyzja PINB w [...] z [...] maja 2016 r. akceptowała stan oczywiście sprzeczny z przepisami art. 29 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 36 ust. 1 pkt 2 i 11 ustawy o ochronie zabytków, których celem jest zabezpieczenie konstytucyjnej gwarancji, jaką jest ochrona dziedzictwa narodowego i zapewnienie prawnej opieki nad zabytkami. Ponadto, wskutek rzeczonej decyzji dopuszczono do sytuacji sprzecznej z postanowieniami Miejscowego Planu Zagospodarowania. Trafne są wobec tego konkluzje organów, że decyzja PINB w [...] – umarzająca postępowanie w przedmiotowej sprawie – wywołała negatywne skutki gospodarczo-społeczne, a to dlatego, że w obszarze ściśle chronionym prawnie pod względem urbanistycznym, organ stopnia powiatowego dopuścił do wznoszenia obiektu, co do istnienia którego nie wypowiedział się organ uprawniony w wymagany prawem sposób i tym samym nie zostało przeprowadzone postępowanie legalizacyjne określone w Prawie budowlanym.

Stanu tego nie zmienia okoliczność późniejszego uzyskania przez Skarżących decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] o pozwoleniu na budowę altany ogrodowej na obszarze zabytkowym objętym ścisłą ochroną konserwatorską, albowiem rzeczą organów była kontrola decyzji PINB w [...] pod kątem zgodności ze stanem prawnym obowiązującym w dacie jej wydania.

Sąd nie znajduje ponadto w działaniu organów przesłanek do stwierdzenia naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ w ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego zgromadziły w sprawie pełny materiał dowodowy, pozwalający na ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Organy szeroko odniosły się również do twierdzeń Skarżących, dostatecznie wyjaśniając zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy uznawaniu, że decyzja PINB w [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonych orzeczeń.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie dopatrzył się zatem naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.