Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 136/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 7 i art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi L.S. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. znak [...] Minister Klimatu i Środowiska (dalej: "organ odwoławczy", "Minister"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 106 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm., dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu zażalenia L. S. (dalej: "skarżący") na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego (dalej: "organ I instancji", "Dyrektor Parku") z [...] lipca 2021 r. nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] pismem z 30 czerwca 2021 r. zwrócił się do Dyrektora Parku z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego - rekreacji indywidulanej na części nieruchomości o nr ew. [...] i [...], położonej w obrębie geodezyjnym C. P., gmina [...], w obszarze otuliny [...] Parku Narodowego.

Postanowieniem z [...] lipca 2021 r. nr [...], Dyrektor Parku odmówił uzgodnienia projektu decyzji, wskazując, że przedmiotowa działka położona jest w otulinie [...] Parku Narodowego, (dalej: "[...]PN", "Park") określonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 1996 r. w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz.U. poz. 29). Podkreślił, że działki leżą poza granicami dopuszczającymi rozwój osadnictwa określonymi w obowiązującym "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy [...]". Wskazał ponadto, że przedmiotowa nieruchomość w całości znajduje się w zasięgu wolnej od zabudowy 100 metrowej strefy ekotonowej, która stanowi pas ochrony bezpośredniej ekosystemów [...] Parku Narodowego. Zadaniem tej strefy jest zapobieganie negatywnym czynnikom antropogenicznym generującym zagrożenia zewnętrzne dla tych ekosystemów. Nieruchomość usytuowana jest w świetle lądowego korytarza ekologicznego (nr III [...]) oraz pełni rolę lokalnego korytarza ekologicznego dla organizmów wielośrodowiskowych. Zdaniem organu I instancji wraz z kolejnymi zabudowaniami pojawi się problem sztucznego oświetlenia i jego negatywnego oddziaływania m.in. na nietoperze, nocne gatunki owadów, a także nocne ptaki drapieżne żyjące w lasach, np. sowy. Dyrektor Parku podkreślił w swoim rozstrzygnięciu, że zmiana decyzji odnośnie lokalizacji planowanej inwestycji jedynie na działkę nr [...] spotka się z przychylnością [...]PN w kwestii ewentualnego uzgodnienia projektu ustalającego warunki zabudowy dla takiego przedsięwzięcia.

Od powyższego postanowienia Dyrektora Parku z [...] lipca 2021 r. w ustawowym terminie zażalenia wniósł skarżący.

Minister pismem z 3 sierpnia 2021 r. wystąpił do Dyrektora Parku o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Pismem z 22 października 2021 r. Dyrektor Parku przekazał uzupełniony materiał dowodowy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że przedsięwzięcie, którego dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się na działkach nr [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym C. P.. Wskazał, że przedmiotowa nieruchomość jest w całości zlokalizowana w granicach otuliny [...]PN, przylega bezpośrednio do granicy Parku, na ww. terenie nie obowiązują postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu z Dyrektorem Parku. Z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że każdy ma prawo w granicach określonych ustawami, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (dalej: "ustawa") ustawodawca wyraźnie wskazuje, że obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Norma ta zobowiązuje wszystkich do dbałości o przyrodę, gdyż w świetle Konstytucji, Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego (art. 5 Konstytucji). Szczególny nacisk położono na organy administracji publicznej, zobowiązując je do uwzględniania ochrony przyrody w swojej działalności niezależnie od działu gospodarki, którym się zajmują. Wójt jest organem ochrony przyrody zgodnie z art. 91 pkt 4 ustawy. Ochronę przyrody realizuje się, między innymi, poprzez obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody formami ochrony przyrody (art. 3 pkt 2 ustawy), w tym poprzez tworzenie parków narodowych (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy). Park narodowy jest najwyższą formą ochrony przyrody w Polsce, a podstawę do jego tworzenia stanowi interes publiczny. Z treści art. 8 ust. 1 ustawy, wynika, że park narodowy jest obszarem wyróżniającym się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi (...), na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Parki narodowe, jako najcenniejsze obszary przyrodnicze stanowią swoiste refugia dzikiej przyrody w porównaniu do innych (poza rezerwatami przyrody) cennych obszarów przyrodniczych. Obszary te spełniają fundamentalną rolę w ochronie zasobów genetycznych, podtrzymujących różnorodność biologiczną nie tylko bezpośrednio na ich terenie ale także zasilając oraz stabilizując znaczenie ekologiczne terenów do nich przyległych. Zważywszy, że park narodowy tworzy się w celu ochrony przed zniszczeniem całej, szczególnie cennej przyrody, wraz z całokształtem powiązań ekologicznych w jego otoczeniu, w ustawie uwzględniono pojęcie zagrożenia zewnętrznego (w odróżnieniu od zagrożenia wewnętrznego), jak również pojęcie otuliny parku narodowego jako swoistej strefy buforowej, strefy ochronnej zabezpieczającej walory przyrodnicze parku przed różnego rodzaju wpływami (generalnie antropogenicznego pochodzenia) mogącymi powodować ewentualną ich degradację. Minister wyjaśnił, że ustawodawca miał w tym miejscu na myśli wszelkie negatywne czynniki (zagrożenia), a więc również te działające pośrednio, znajdujące się nie tylko w granicach samego parku narodowego, lecz także poza jego obszarem. Ponadto, ustawodawca wyraźnie wskazuje, że zagrożeniem może być czynnik "mogący" wywołać niekorzystne zmiany (oddziaływanie pośrednie), niekoniecznie zaś czynnik bezpośrednio je wywołujący. Podniósł, że interpretacja art. 5 pkt 29 w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 5 pkt 14 ustawy powinna być rozumiana szerzej i za zagrożenia zewnętrzne dla zasobów przyrodniczych i walorów krajobrazowych parku narodowego należy uznać także te czynniki pośrednie (potencjalne), które mogą prowadzić do obniżania wartości przyrodniczej samego parku narodowego, a w sytuacjach szczególnych przyczyniać się nawet do zniszczenia chronionych w parku narodowym zasobów przyrody. Zdaniem Ministra dlatego organ I instancji zobowiązany był dowieść, że charakter planowanej inwestycji jest sprzeczny z ustawowym celem dla którego utworzono park narodowy, a także wyznaczono jego otulinę, jako strefę lokalizowania tylko tych inwestycji, które nie stwarzają zagrożenia zewnętrznego wynikającego z działalności człowieka (art. 5 pkt 14 w zw. z art. 5 pkt 29 ustawy). Ponadto Dyrektor Parku powinien dokonać uzgodnienia zgodnie z przepisami regulującymi konkretną sprawę, opierając się na stosownych przepisach prawa powszechnie obowiązującego normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia - w rozpatrywanym przypadku w odniesieniu do przepisów ustawy, regulujących powyższe kwestie. Jednocześnie Minister zauważył, że w kontekście instytucji otuliny parku narodowego (której dotyczy planowane przedsięwzięcie) nie precyzuje ona o jaki rodzaj czynników, czy zjawisk chodzi oraz jakich zagrożeń zewnętrznych wynikających z działalności człowieka dotyczy. W ocenie organu odwoławczego kwestia merytorycznego uzasadnienia ewentualnego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji jako potencjalnego zagrożenia zewnętrznego spoczywa na organie I instancji. Zaznaczył, że uzasadnienie powinno się więc opierać na swoistej ocenie i analizie rozpatrywanego przypadku (studium przypadku) i w oparciu o zebrany materiał dowodowy oraz posiadaną wiedzę specjalistyczną wyjaśniać kwestie merytoryczne rzutujące na ostateczne rozstrzygnięcie administracyjne. Wyjaśnił również, że w kontekście prawidłowej interpretacji (zgodnej z intencją ustawodawcy) instytucji otuliny parku narodowego, nie będącej formą ochrony przyrody, analiza, o której mowa powyżej, powinna wskazywać na wszelkie możliwe powiązania środowiskowe oraz związki przyczynowo-skutkowe, wskazujące na realne zagrożenia dla środowiska przyrodniczego parku narodowego, a więc zagrożenia o charakterze uprawdopodobnionym i istotnym. Podniósł jednocześnie, że brak odpowiedniego uzasadnienia przy jednoczesnej odmowie uzgodnienia planowanej inwestycji mógłby z kolei rzutować na nieuzasadnione ograniczenie prawa własności żalącego, który nie mógłby w pełni korzystać ze swojej nieruchomości. Wskazał, że w świetle uwarunkowań prawnych ograniczenie takie jest oczywiście możliwe pod warunkiem, iż znajduje bezpośrednie przełożenie na przepisy ustawy. Ponadto wymagane jest więc logiczne wskazanie przesłanek uzasadniających zastosowanie takiego środka ograniczającego prawo własności, w odniesieniu do konkretnie rozpatrywanego przypadku. Zdaniem Ministra zgodnie z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., na organie administracji spoczywa obowiązek dochowania szczególnej staranności w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, rozpatrzeniu całości materiału dowodowego oraz wydania obiektywnego rozstrzygnięcia.

Minister wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie Dyrektorowi Parku przedstawiono do uzgodnienia jeden projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zauważył, że powszechnie znanym faktem jest szkodliwy wpływ masowej zabudowy na przyrodę, a przecież oddziaływujący szkodliwie kompleks zabudowy tworzy się przez realizację pojedynczych inwestycji. Pośrednio więc każdy pojedynczy obiekt, jako składnik całego procesu, nie tylko może, ale wręcz wywołuje niekorzystne zmiany w środowisku przyrodniczym Parku, m.in. przez przekształcenia terenu w wyniku budowy, a co za tym idzie zniekształcenie walorów krajobrazowych (wyrok NSA w Warszawie z 2 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1677/06), ograniczenie w przemieszczaniu się i ograniczeniu przestrzeni życiowej zwierząt (bariera architektoniczna), które podlegają w nim ochronie (art. 8 ust. 1 ustawy, w myśl którego ochronie w parku narodowym podlega cała przyroda, zaś zwierzęta są jej integralnym składnikiem). Zmiany te, być może teraz niezauważalne jednak mające miejsce, w konsekwencji mogą doprowadzić do zniszczenia przyrody, która podlega ochronie, dlatego ustawodawca stwierdza, że zagrożeniem są czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany (art. 5 pkt 29 ustawy), dla chronionej prawem przyrody Parku, w związku z tym zabudowę przedmiotowej działki należy uznać za zagrożenie zewnętrzne (w świetle art. 5 pkt 29 ustawy).

Dalej organ odwoławczy wskazał, że działka, na której planowane jest przeprowadzenie przedsięwzięcia nr [...] graniczy bezpośrednio z [...]PN, położona jest przy granicy obszaru Natura 2000 [...] ([...]), równolegle do granicy Parku, stąd twierdzenie skarżącego, że działka nie graniczy z obszarem Natura 2000, uznał za bezzasadne. Ponadto wskazał, że potwierdzają to materiały kartograficzne znajdujące się w aktach sprawy, z których wynika, iż działki nr [...] i [...] są położone w otulinie Parku, na terenie rolnym, graniczą od północy z działką nr [...] częściowo zalesioną, częściowo rolną, od południa z lasem (działki nr [...],[...],[...]) oraz polem uprawnym (działki nr [...],[...]), od zachodu z lasem (działka nr [...]), od wschodu z działką rolną nr [...] oraz drogą powiatową [...] (C.-B.). Wskazał, że działka [...] jest działką rolną, częściowo zadrzewioną.

Ministra podniósł, że objęty ochroną czynną zachowawczą obszar leśny przylegający bezpośrednio do działki planowanej pod zabudowę stanowi fragment udokumentowanego siedliska gatunku saproksylobiontycznego chrząszcza - zgniotka cynobrowego (Cucujus cinnaberinus) stanowiącego przedmiot ochrony (gatunek priorytetowy) w obszarze Natura 2000 "[...]" w granicach Parku. Zgniotek cynobrowy to leśny gatunek reliktowy, aktywnie latający w poszukiwaniu nowych miejsc rozwoju, którymi są martwe drzewa - stojące i powalone. Wabiony jest do składowanych w obrębie zabudowań stosów drewna opałowego, reaguje też na zapach spalonego drewna, który go przywabia. Zasiedlając drewno opałowe nie ma szans odbycia pełnego dwuletniego rozwoju, więc takie zastępcze mikrobiotopy stają się dla tego gatunku pułapką uszczuplającą populację, z uwagi na wywabianie osobników gatunku są poza obszar leśny. Gatunek ten jest objęty ścisłą ochroną gatunkową.

Minister wyjaśnił ponadto, że na działce oraz w jej pobliżu występują chrząszcze z rodzaju Carabus biegacz zielonozłoty (Carabus auronitens), biegacz wypukły (Carahus convexus), biegacz skórzasty (Carabus coriaceus), biegacz gładki (Carabus glabratus), biegacz pomarszczony (Carabus intricatus) - to owady dwuśrodowiskowe, podlegające ochronie częściowej, poszukujące pokarmu w przylegających do lasu agrobiotopach. Zaznaczył, że na terenie działki głównym zagrożeniem dla chrząszczy z rodzaju Carabus jako organizmów typowo edaficznych (przemieszczających się po powierzchni gruntu) jest ich rozdeptywanie i rozjeżdżanie kołami pojazdów. Dodatkowymi czynnikami powodującymi ich zabijanie jest ich niszczenie przez zwierzęta domowe, a także wpadanie w różnego rodzaju piwnice czy studzienki kanalizacyjne, gdzie giną. Z kolei występujący tu czerwończyk nieparek - to gatunek łąk i ugorów przylegających do terenów leśnych lub polan śródleśnych. Nocne gatunki motyli z rodziny sówkowatych to gatunki leśne, nocą penetrujące przyległe do lasu tereny otwarte, gdzie odżywiają się nektarem kwiatów roślin zielnych oraz drzew i krzewów okrajkowych. Zaznaczył, że wszystkie wymienione gatunki były obserwowane bądź to na terenie planowanej inwestycji bądź w lasach obwodu ochronnego Podgórze, do którego przylega działka z planowaną inwestycją (obserwacje pracownika Parku, opracowanie: Wybrane gatunki zwierząt, na które planowana inwestycja na działkach o numerach [...],[...], położonych w obrębie geodezyjnym C. – P., gmina [...], wywierać będzie znaczący negatywny wpływ).

W ocenie Ministra, istotniejszymi zagrożeniami dla koleopterofauny [...]PN będą zagrożenia zewnętrzne, które niestety oddziaływają ze stale zwiększającą się intensywnością. Do zagrożeń tych należy przede wszystkim presja osadnicza i urbanizacyjna na terenach bezpośrednio przyległych do [...]PN, która wiąże się z wieloma czynnikami, w tym z zanieczyszczeniem światłem ze strony oświetleń przydomowych i ulicznych (coraz powszechniej zakładanych). Światło przywabia w nocy szereg gatunków o wieczornej i nocnej aktywności, często w dużych ilościach, z ekosystemów leśnych i nieleśnych Parku, co istotnie zakłóca ich naturalny behawior, a ponadto tak przywabione osobniki często giną rozdeptywane bądź rozjeżdżane przez pojazdy lub atakowane przez udomowione drapieżniki, np. koty (L. Buchholz i in. Chrząszcze [...] Parku Narodowego. Wiadomości Entomologiczne PTE 2021 http://pte.au.poznan.pl/ we/2021/Buchholz-i-in-Supplement.pdf). Sztuczne światło jest wyjątkowym czynnikiem zaburzającym egzystencję wszystkich gatunków sów. Badania naukowe nie pozostawiają w tym względzie jakichkolwiek wątpliwości. Sztuczne oświetlenie w nocy (dalej zamiennie ALAN - skrót od powszechnie używanej angielskiej nazwy - artificial-light-at-night), w tym w szczególności współcześnie szeroko promowane oświetlenie lampami LED, posiada dalece negatywny wpływ na wszelkie organizmy żywe, począwszy od organizmów jednokomórkowych roślinnych i zwierzęcych, a kończąc na kręgowcach z człowiekiem włącznie (por. Jack Falcóni, at all. 2020: Exposure to Artificial Light at Night and the Conseąuences for Flora, Fauna, and Ecosystems - Review, Frontiers in Neuroscience, doi: 10.3389/fnins.2020.602796). Wszystkie stosowane współcześnie źródła oświetlenia takie jak lampy żarowe, rtęciowo-próżniowe, metalo-halogenkowe, sodowe wysoko i nisko ciśnieniowe, a także oświetlenie typu LED, posiadające różne długości emitowanych fal światła w zakresie od 350 nm do 750 nm (od ultrafioletu, światło niebieskie, żółtego, pomarańczowego po czerwone) i charakteryzują się specyficznym negatywnym oddziaływaniem na organizmy żywe. Oświetlenie Typu LED posiada najszerszy zakres temperatury barwowej w przedziale od 2800 do 7000 K w porównaniu do innych źródeł oświetlenia. Generalnie ALAN przyczynia się do niszczenia naturalnych rewirów pokarmowych, w wyniku wyłączania poszczególnych, oświetlanych miejsc bytowania z wykorzystywania przez poszczególne gatunki. Tak więc, sztuczne oświetlenie doprowadza do typowej fragmentacji środowiska przyrodniczego, wywołując u gatunków nocnych efekt płoszenia, unikania poszczególnych biotopów i przerywania sieci powiązań dla ich przemieszczania się tworząc dodatkowe bariery fizyczne. W przypadku światła LED bariera świetlna charakteryzuje się swoistą ciągłością przestrzenną (pod kolejno rozmieszczonymi emitorami światła) w której brakuje obszarów mniej lub bardziej oświetlonych na ziemi z miejscami półcieni i cieni. Przyciąganie owadów przez światło tworzy również "efekt próżni" w miejscach zacienionych, gdzie gatunki unikające światła nie znajdują dla siebie pożywienia. W wyniku emisji ALAN może ulegać silnym zmianom życiowa strategia ptaków nocnych wymuszająca loty na dalsze odległości w poszukiwaniu pokarmu i tym samym implikująca znaczne straty energetyczne u poszczególnych osobników. Skracanie czasu żerowania może doprowadzać do trudności w odpowiednim zaspokajaniu potrzeb pokarmowych i wpływać na całokształt rozwoju osobniczego. Wpływ oświetlenia sztucznego może nieść daleko idące zmiany w odniesieniu do struktury występowania gatunków na danym obszarze ze względu na międzygatunkową konkurencję o pokarm. Na przykład gatunki bardziej odporne na światło mogą konkurować z gatunkami mniej tolerancyjnymi. Poza tym, w wyniku presji drapieżniczej na określone gatunki owadów przywabianych przez ALAN, zespoły owadów na danym terenie mogą podlegać intensywnym zmianom. Tak więc, wzrost zagęszczenia owadów pod źródłami sztucznego oświetlenia może prowadzić do zmian szerszych na poziomie całego ekosystemu, także na styku wymuszonych i nienaturalnych interakcji i relacji drapieżnik-ofiara.

Zdaniem organu odwoławczego jak wynika z powyżej przedstawionego przeglądu aspektów natury prawnej oraz współczesnego stanu wiedzy naukowej odnośnie wpływu ALAN na niektóre organizmy żywe, uzupełniającego dane przedstawione przez Dyrektora [...]PN - zagadnienie zanieczyszczenia światłem ekosystemów zarówno lądowych, jak i wodnych może mieć daleko idące negatywne konsekwencje dla chronionych walorów przyrodniczych Parku.

Wskazał ponadto, że dla gatunków ptaków objętych ochroną ścisłą, takich jak: myszołów (Buteo buteo), trzmielojad (Pernis apiyorus) oraz puszczyk (Strix aluco) mających swoje stanowiska lęgowe w [...]PN i traktujących niezabudowane tereny otwarte graniczące z Parkiem jako istotne obszary żerowiskowe zagrożeniem jest uszczuplenie powierzchni obszarów żerowiskowych oraz zakłócanie przez oświetlenie i dźwięki (hałas) ich behawioru godowego, a także płoszenie przez ludzi i zwierzęta domowe.

Ponadto wyjaśnił, że sarna i zając to gatunki ssaków występujące w [...]PN regularnie i wykorzystujące sąsiadujące z Parkiem tereny nieleśne, w tym teren planowanej inwestycji. W sezonie wegetacyjnym obszary użytkowane rolniczo stanowią atrakcyjną bazę żerowiskową dla tych gatunków i stanowią fragment ich terytoriów osobniczych. Jeleń i łoś to z kolei gatunki wykorzystujące regularnie teren Parku w charakterze korytarza migracyjnego (w obszarze Parku nie tworzą stałych populacji, jednak często obserwowane są w trakcie przemieszczania się). Dla sarny i zająca głównym zagrożeniem jest utrata siedlisk (miejsc żerowania), natomiast dla jelenia i łosia przede wszystkim pogłębienie dysfunkcyjności korytarza migracyjnego (ekologicznego) łączącego dwa kompleksy leśne Parku. Zaznaczył, że w odniesieniu do wszystkich wymienionych gatunków ssaków dużym zagrożeniem może stać się płoszenie spowodowane obecnością ludzi i zwierząt domowych w przypadku zrealizowania planowanej inwestycji.

Opierając się na porównaniu z istniejącymi zagrożeniami zewnętrznymi występującymi w innych miejscach [...] Parku Narodowego Minister stwierdził, że po zrealizowaniu przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego będzie ono miało negatywny bezpośredni wpływ na komponenty biocenozy Parku, przede wszystkim zwierzęta (w tym w szczególności drobne - takie jak ptaki, płazy, gady, owady - w tym wymienione wyżej gatunki "naturowe" i inne bezkręgowce), przez bezpośrednie oddziaływanie dźwięków, światła, zapachów, obecności zwierząt domowych, czy "pułapkowe" działanie różnych urządzeń związanych z budynkami (studzienki kanalizacyjne, piwnice, oświetlenie wewnętrzne i zewnętrzne, itp.).

Wyjaśnił ponadto, że istniejąca w rejonie zabudowa jest rozproszona, a sąsiadująca zabudowa w odległości 150 m od inwestycji mieści się w innej linii zabudowy, na wysokości działki nr [...], na zabudowę której w swoim postanowieniu wyraził zgodę organ I instancji. Planowana zabudowa w terenie bezpośrednio sąsiadującym z lasem Parku spowoduje zwiększenie negatywnego oddziaływania czynników zewnętrznych na przyrodę Parku.

Zdaniem Ministra, potencjalnie każda budowa domu mieszkalnego może posiadać negatywny wpływ na środowisko przyrodnicze - zarówno wpływ bezpośredni jak również pośredni. Podniósł, że planowana inwestycja niewątpliwie będzie mieściła się w strefie zagrożenia życia i będzie negatywnie oddziaływała na bardzo specyficzny i wrażliwy z punktu widzenia ochrony przyrody teren parku narodowego. Poza wymienionymi zagrożeniami związanymi z planowaną inwestycją, najważniejszym może się okazać w przyszłości nasilenie ogólnej presji antropogenicznej w terenie dotychczas niezurbanizowanym, co jest zrozumiałe bez szczególnego przedstawiania materiału dowodowego.

Art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgodnie z art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaś art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązuje ten organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego (możliwego do uzyskania), materiału dowodowego, mogącego przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Minister wskazał, że na przywołane przez organ I instancji Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej [...] uchwałą Nr [...]z dnia [...] października 2000 r.). Zaznaczył, że dokument ten jednocześnie wskazuje na istotną rolę przedmiotowego obszaru w ochronie zasobów Parku, czego najlepszym przykładem jest oznaczenie działki nr [...] jako terenu rolniczego. Ponadto zgodnie z zapisami Studium obszar inwestycji zlokalizowany jest w strefie otuliny Parku, a dokładniej w strefie ochrony ekosystemu bezpośrednio przylegającą do Parku (tzw. strefie ekotonowej - pas szer. 100 m).

Organ odwoławczy uznał, że przedmiotowy obszar winien pozostać wyłączony z zabudowy, na rzecz pełnienia funkcji związanych z ochroną walorów przyrodniczych. Stwierdził również, że dokument jakim jest Studium określa kompleksowe i spójne ramy w zakresie długofalowych rozwiązań planistycznych gminy, w tym też rozwiązań koniecznych z punktu widzenia szeroko rozumianej ochrony środowiska przyrodniczego. Wszelkie rozwiązania niezgodne z przyjętymi perspektywicznymi założeniami w odniesieniu do planowania przestrzennego na poziomie lokalnym, nie powinny być aprobowane przez organ prowadzący postępowanie główne (w tym przypadku Burmistrza). Powinno to posiadać o tyle wiążące znaczenie dla każdego postępowania wpadkowego, iż ogólna koncepcja dokumentu jakim jest Studium podlega w trakcie jego sporządzania szerokiej procedurze opiniowania i procedurze uzgodnieniowej (dokument ten był konsultowany z władzami lokalnymi i konieczność ochrony walorów krajobrazowych nie została zakwestionowana przez żadną z instytucji). Tak więc, wnoszenie zmian do planowania przestrzennego w konsekwencji sprzecznych z przyjętymi w trakcie procedowania powyższego dokumentu założeniami, wydaje się zupełnie nieracjonalne z punktu widzenia prawnej konieczności uchwalania i długofalowej roli Studium w kształtowaniu lokalnych rozwiązań planistycznych o dużym znaczeniu dla ochrony przyrody. Zmiany niekorzystne (destrukcyjnie wpływające na środowisko przyrodnicze, o charakterze zagrożeń zewnętrznych) z punktu widzenia konieczności zapewnienia skutecznej ochrony przyrody w obszarze bezpośrednio przyległym do parku narodowego (chociażby w jego otulinie), w stosunku do podjętych rozwiązań natury generalnej na podstawie dostępnej wiedzy eksperckiej, nie powinny mieć co do zasady miejsca. Jednocześnie wskazał, że istotność takich zabiegów potwierdza uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2007r. nr [...] w sprawie ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu na terenie otuliny [...] Parku Narodowego w gminie [...] w § 3 ust. 3 ustalającym działania ochronne na terenie obszaru w zakresie czynnej ochrony ekosystemów zapisano "zachowanie w miarę możliwości różnorodności użytkowania pól mający na celu ochronę walorów krajobrazowych w postaci "szachownicy pól".

Zauważył również, że strefa ekotonowa ujęta została we wszystkich dokumentach planistycznych, które obecnie obowiązują na terenach gmin położonych lub sąsiadujących bezpośrednio z Parkiem. W gminach, które posiadają obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego tj. gminie [...],[...],[...],[...],[...],[...], strefa ekotonowa została uwzględniona w przeważającej części jako pas o szerokości 100 m. Strefa ekotonowa to obszar przejściowy pomiędzy Parkiem a terenami otaczającymi o szerokości od 25 do 200 m. W strefie ekotonowej zakłada się utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością jej modernizacji w obrębie istniejącej zabudowy, przy jednoczesnym wprowadzeniu zakazu tworzenia nowych terenów zabudowy poza wskazanymi w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego. Konieczność utrzymania wzdłuż granicy Parku, w miejscu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, strefy wolnej od nowej zabudowy o szerokości 50 m, dzięki której ograniczone są oddziaływania antropogeniczne zagrażające elementom przyrodniczym znalazła się również w projekcie planu ochrony [...] Parku Narodowego. Minister podniósł, że wskazano w tym dokumencie również potrzebę zmian w obowiązujących i opracowywanych projektach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gmin ([...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]), a także planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...], dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych dotyczące m.in.: "nieprzeznaczanie pod zabudowę terenów znajdujących się w odległości mniejszej niż 100 m od granicy SPN, z wyjątkiem terenów przewidzianych pod zabudowę w obowiązujących Studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin". Plan ochrony zakłada wprowadzenie strefy o zróżnicowanej szerokości (25 m, 50 m, 100 m i 200 m), w zależności od lokalnych potrzeb ochrony, w szczególności od wrażliwości ekosystemów Parku w danym miejscu na zagrożenia zewnętrzne. W strefie ekotonowej zakłada się "użytkowanie gruntów zgodne z ich dotychczasowym przeznaczeniem oraz nie wyznaczanie nowych terenów planowanej zabudowy i budowy dróg, nie lokalizowanie obiektów wysokościowych np. masztów telefonii mobilnej, itp., poza wskazanymi w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego gmin, a także nie lokalizowania w niej obiektów szkodliwych lub mogących pogorszyć stan środowiska". W strefie tej zaleca się wprowadzanie zalesień gatunkami drzew rodzimych (sosna, jodła, świerk, modrzew, buk i in.), zrównoważoną gospodarkę leśną, prowadzenie upraw sadowniczych (bez stosowania chemicznych środków ochrony), tworzenie małych oczek wodnych, zamianę gruntów ornych na użytki zielone. Przytoczenie zapisów projektu Planu ochrony miało na celu zwrócenie uwagi na fakt, że ochrona walorów krajobrazowych [...]PN jest ważną kwestią ujętą również w przygotowywanym dokumencie.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że zarówno Studium jak i projekt planu ochrony powinien być oceniany zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów zawartą w art. 80 k.p.a.. Przepis ten stanowi, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zauważył jednocześnie, że organ I instancji uzasadnił swoje rozstrzygnięcie wyjaśniając jego motywy, jak i zastosowane w sprawie przepisy prawne. Jakikolwiek rozwój zabudowy w tak bliskim sąsiedztwie Parku skutkować będzie z pewnością znacznym pogorszeniem tego stanu. Wszystkie wymienione zagrożenia w istotny sposób ograniczają możliwości poprawy stanu ochrony siedliska przyrodniczego i związanych z nim gatunków, obserwowane są na terenie parków narodowych w miejscach, gdzie tereny zabudowane przylegają do obszaru Parku, a prawidłowością jest, że im bliższe jest to sąsiedztwo, tym intensywność wspomnianych czynników destrukcyjnych jest większa.

W ocenie Ministra organ odniósł się do okoliczności faktycznych, ustalonych w toku postępowania wyjaśniającego, które mogą być istotne w konkretnym przypadku. Z pewnością w kontekście ochrony walorów krajobrazowych i bezpieczeństwa zasobów objętych ochroną na terenie parku narodowego, istotne znaczenie może mieć zarówno sam rodzaj przedsięwzięcia (budowa obiektu przemysłowego, usługowego, mieszkalnego itp.) i jego cechy indywidualne (kubatura, cechy architektoniczne itp.). Rozważenia wymagają także kwestie wynikające z konkretnej lokalizacji przedsięwzięcia w tym oddalenie od granic parku narodowego czy siedlisk szczególnie istotnych z punktu widzenia ustanowienia parku narodowego (obszary ochrony ścisłej itp.), sposób dotychczasowego zagospodarowania terenu realizacji przedsięwzięcia oraz terenów przyległych w kontekście celu ustanowienia otuliny. Przy ocenie dopuszczalności konkretnej lokalizacji pewną wagę może mieć również znaczenie obszaru otuliny, gdzie planowane jest przedsięwzięcie, z punktu widzenia powiązań przyrodniczych terenu chronionego (tu parku narodowego) z terenami przyległymi, co w wielu przypadkach może mieć znaczenie dla zapewnienia stosownej ochrony określonych zasobów parku narodowego (wyrok WSA w Warszawie z 16 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1514/07).

Minister wyjaśnił również, że otulina parku narodowego nie została zaliczona przez ustawodawcę do form ochrony przyrody, jednak w związku z tym, iż na jej obszarze obowiązują pewne ograniczenia wynikające z przepisów ustawy, można przyjąć, że jest obszarem chronionym. Pomijając jednak tę kwestię stwierdził, że obszar chronionego krajobrazu jest formą ochrony przyrody w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, a więc pomijając jakiekolwiek dywagacje jest obszarem chronionym. Zdaniem Ministra nie można też mówić o braku podstawy prawnej uzasadniającej odmowę realizacji określonych przedsięwzięć w otulinie parku narodowego. Wskazał, że przepisami wskazującymi na taką możliwość są przepisy ustawy o ochronie przyrody, w szczególności art. 11 oraz art. 5 pkt 14 i pkt 29, które nie określają wprost żadnych zakazów, jednak ich zastosowanie w odniesieniu do konkretnej sytuacji może powodować ograniczenia w wykonywaniu prawa własności.

Minister odnosząc się do zarzutu, iż Urząd Miasta i Gminy [...] opracował projekt decyzji o warunkach zabudowy i nie widział żadnych przeciwwskazań do powstania planowanej inwestycji zauważył, że organ gminy po analizie dokumentacji dostrzega przeszkody w lokalizacji przedsięwzięcia, jednak końcową ocenę w tej kwestii, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozostawia organowi wyspecjalizowanemu w zakresie ochrony przyrody, w tym przypadku Dyrektorowi Parku.

Dalej wyjaśnił, że podniesione w zażaleniu argumenty w żadnym z punktów nie dotyczą zagadnień ochrony zasobów przyrodniczych i krajobrazowych [...]PN i nie ustosunkowują się do przewidywanego, niewątpliwego negatywnego wpływu przedsięwzięcia na teren [...]PN, jak również do faktu, że dla przedmiotowej działki (nr ew. [...]) wszystkie dokumenty planistyczne w tym Studium nie przewidują na przedmiotowym terenie lokalizacji terenów pod zabudowę, jak również nie przewiduje budowy wyciągu narciarskiego, którą to kwestię poruszył w uzasadnieniu do "Zażalenia" skarżący. Zdaniem Ministra, troska o zrównoważony rozwój Gminy [...], w tym ochronę wartości przyrodniczych [...] Parku Narodowego, stanowiła w chwili tworzenia "Studium" istotny element polityki planistycznej władz samorządowych. Przeprowadzone w ramach prac nad projektem planu ochrony [...]PN prace i oceny eksperckie wskazują na konieczność utrzymania w miejscu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, strefy wolnej od nowej zabudowy. W związku z powyższym, zarzuty podniesione w zażaleniu organ odwoławczy uznał za bezzasadne.

Po przeanalizowaniu argumentacji zawartej w postanowieniu Dyrektora [...]PN, przeprowadzeniu zgodnie z art. 136 k.p.a. postępowania uzupełniającego (pismem z 3 sierpnia 2021 r. Minister zwrócił się do Dyrektora Parku o uzupełnienie dokumentacji) Minister stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym wykazano rzeczową analizę uwarunkowań przestrzennych w miejscu planowanej inwestycji. W szczególności dotyczy to problematyki cennego przyrodniczo obszaru graniczącego z Parkiem. Stwierdził również, że przywołana argumentacja organu I instancji jest prawidłowa pod względem merytorycznym a jej uzupełninie pozwala na kompleksową ocenę uwarunkowań ekologicznych znajdując jednocześnie przełożenie na grunt prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, to jest na przepisy ustawy o ochronie przyrody. W związku z powyższym Minister podtrzymał stanowisko organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego rozwój jakiejkolwiek zabudowy przestrzennej na dz. nr [...] położonej w miejscowości C. P., graniczącej z [...]PN jest niemożliwy.

2. Skargę na ww. postanowienie Ministra z [...] grudnia 2021 r. złożył skarżący i domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji zarzucił naruszenie:

a) art. 5 pkt 29 ustawy oraz art. 11 ust. 1 ustawy przez przyjęcie, że inwestycja planowana stanowi "zagrożenie zewnętrzne";

b) art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. przez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu dokonanie ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

c) art. 60 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez niewskazanie przepisu prawa zakazującego zabudowy w danym miejscu;

d) art. 10 § 1, 2 k.p.a., art. 77 k.p.a., przez nie dostarczenie inwestorowi zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim.

Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny rozstrzygnięć organów, w których odmówiono skarżącemu uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (budowa budynku letniskowego – rekreacji indywidualnej) w otulinie [...] Parku Narodowego (dz. nr ewid. [...] i nr [...]).

Podstawą prawną rozstrzygnięć w niniejszej sprawie był art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 u.p.z.p., wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny. Dyrektor parku narodowego stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. jest uprawniony do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej inwestycji lokalizowanych w otulinie parku narodowego w kontekście ustawowego celu otuliny (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1657/06). Podkreślić należy, że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 590/08). Natomiast o niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na terenie otuliny przesądza brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 99/10). Ustawowo określony cel otuliny stanowi zatem podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie. Formułowanie takich ograniczeń wymaga oczywiście zidentyfikowania celu otuliny w konkretnym, rozpatrywanym przypadku, i wykazania, że wnioskowany sposób zagospodarowania nieruchomości - będący przejawem wykonywania prawa własności tej nieruchomości - zniweczy ustawowy cel otuliny lub go ograniczy. I taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

2. Z akt sprawy i poczynionych w sprawie ustaleń organów wynikają następujące kluczowe okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla sprawy:

- przedsięwzięcie, którego dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się na dz. nr [...] i dz. [...], położonych w obrębie geodezyjnym C. P., w otulinie [...] Parku Narodowego;

- zgodnie z art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody, "otulina" to strefa ochronna graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczona indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka;

- dla obszaru przeznaczonego do realizacji przedmiotowej inwestycji nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- dz. nr [...] (na której planowane jest przeprowadzenie przedsięwzięcia) graniczy bezpośrednio z obszarem [...] Parku Narodowego ("[...]PN") i jednocześnie jest położona przy granicy obszaru Natura 2000 [...] ([...]), równolegle do granicy Parku; dz. [...] jest działką rolną, częściowo zadrzewioną, o powierzchni 0,78 ha;

- dz. nr [...] jest działką rolną przylegającą do drogi powiatowej (o powierzchni 0,29 ha);

- dz. nr [...] i dz. [...] są położone na terenie rolnym, graniczą od północy z dz. nr [...] częściowo zalesioną, częściowo rolną, od południa z lasem (działki nr [...],[...],[...]) oraz polem uprawnym (dz. nr [...],[...]), od zachodu z lasem (dz. nr [...]), od wschodu z dz. rolną nr [...] oraz drogą powiatową [...] (C. – B.);

- obszar leśny przylegający bezpośrednio do działki planowanej pod zabudowę objęty jest ochroną czynną zachowawczą ze względu na udokumentowane siedlisko gatunku chrząszcza (opisanego w decyzjach) stanowiącego przedmiot ochrony (gatunek priorytetowy) w obszarze Natura 2000 "[...]" w granicach Parku;

- na dz. [...] oraz w jej pobliżu występują owady opisane w decyzjach organów, podlegające ochronie częściowej (gatunki te były obserwowane bądź to na terenie planowanej inwestycji bądź w lasach obwodu ochronnego [...], do którego przylega działka);

- ze względu na występowanie na działce zadrzewień, a jedocześnie przestrzeni otwartej dz. nr [...] jest obszarem cennym przyrodniczo, dopełniającym las [...]PN, miejscem żerowania dla gatunków ptaków objętych ochroną ścisłą, co potwierdza inwentaryzacja sporządzona przez zespół specjalistów, przeprowadzona na potrzeby opracowania planu ochrony dla [...]PN (Plan ochrony dla [...] Parku Narodowego i obszaru Natura 2000 [...]", kod obszaru [...] - Operat ochrony fauny z 2014 r.);

- teren działki wykorzystują również ptaki (opisane w decyzjach); zagrożeniem dla nich jest uszczuplenie powierzchni obszarów żerowiskowych oraz zakłócanie przez oświetlenie i dźwięki (hałas) ich behawioru godowego, a także płoszenie przez ludzi i zwierzęta domowe;

- teren planowanej inwestycji ze względu na sąsiedztwo lasu [...]PN jest regularnie wykorzystywany również przez inne zwierzęta opisane w decyzjach;

- istniejąca w rejonie zabudowa jest rozproszona, a sąsiadująca zabudowa - najbliższa w odległości 150 m od inwestycji, mieści się w innej linii zabudowy, na wysokości dz. nr [...], na zabudowę której w swoim postanowieniu wyraził zgodę organ;

- planowana zabudowa w terenie bezpośrednio sąsiadującym z lasem Parku objętym ochroną czynną (na terenie poddanym ochronie czynnej nie należy wykonywać żadnych działań bez wyraźnej potrzeby) spowoduje zwiększenie negatywnego oddziaływania czynników zewnętrznych na przyrodę Parku, zakłóci cykl życiowy ptaków oraz ssaków wykorzystując teren rolny bezpośrednio sąsiadujący z [...]PN.

Dodatkowo, w ocenie organów:

- przedmiotowy obszar pełni funkcję przestrzeni użytkowej, umożliwiającej swobodne przemieszczanie się zwierząt i ich żerowanie (działka z obecnym zagospodarowaniem umożliwia zwierzętom miejsce żerowania, swobodne przemieszczanie się oraz dostęp do innych terenów zapewniających schronienie);

- lokalizacja planowanej inwestycji w terenie dotychczas otwartym, niezabudowanym, graniczącym z [...]PN będzie skutkowała przede wszystkim ciągłą presją (w postaci odstraszania) na migrujące w opisywanym obszarze gatunki zwierząt;

- wraz z zabudowaniami pojawi się problem sztucznego oświetlenia i jego negatywnego oddziaływania (sztuczne oświetlenie w nocy posiada negatywny wpływ na wszelkie organizmy żywe);

- dz. nr [...] położona jest w strefie ekotonowej - 100 m strefie wolnej od zabudowy, sąsiadującej z siedliskami przyrodniczymi Natura 2000, tu siedliska [...] Bory i lasy bagienne (Strefa ekotonowa to obszar przejściowy pomiędzy Parkiem a terenami otaczającymi o szerokości od 25 do 200 m)

- projekt planu ochrony [...]PN wskazuje również minimum 50 metrowe strefy ochronne od granicy lasów o powierzchni powyżej 5 ha, które to kryterium spełnia przedmiotowa działka (konieczność utrzymania strefy rolnej, dzięki której ograniczone są oddziaływania antropogeniczne zagrażające elementom przyrodniczym znalazła się w projekcie planu ochrony [...]PN oraz Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej [...] Uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2000 r.). "Strefa ta stanowi niezbędny obszar przejściowy powiązań terenów Parku z sąsiadującymi z nim terenami upraw rolnych i zadrzewień śródpolnych oraz w części osadnictwa. W strefie tej pozostawia się dotychczasowy stan władania i sposób użytkowania bez zmian. Zakłada się tu utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością jej modernizacji w obrębie istniejących siedlisk oraz zakaz tworzenia nowych terenów planowanej zabudowy. W strefie tej zaleca się wprowadzenie dolesień, sadów (bez możliwości stosowania chemicznych środków ochrony), tworzenie małych oczek wodnych, zamianę upraw ornych na użytki zielone.(...) Przy realizacji nowych obiektów na terenie otuliny Parku zaleca się budowę nowych obiektów mieszkalnych, usługowych i gospodarczych w granicach rozwoju osadnictwa, ustalonego w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego";

- strefy ekotonowe ujęte zostały we wszystkich dokumentach planistycznych, które obecnie obowiązują na terenach gmin położonych lub sąsiadujących bezpośrednio z Parkiem (w gminach, które posiadają obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego tj. gminie [...],[...],[...],[...],[...],[...], strefa ekotonowa została uwzględniona w przeważającej części jako pas o szerokości 100 m).

W ocenie Sądu, zwrócić należy uwagę na to, że powoływanie się przez organy na Studium oraz na projekt planu ochrony [...] Parku Narodowego samo w sobie nie mogło stanowić podstawy prawnej do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Argumenty te dopiero pełnym kontekście sprawy (w tym innych opisanych w sprawie dowodów) mogą stanowić jedynie uzupełniającą argumentację.

Rację ma zatem organ II instancji wskazując w decyzji, że zarówno Studium jak i projekt planu ochrony powinien być oceniany zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów zawartą w art. 80 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Inaczej mówiąc, organ administracyjny obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być bowiem dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny (por. wyrok NSA z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2725/16).

W orzecznictwie podkreśla się, że nie można odmówić ustalenia warunków z uwagi na sprzeczność z ustaleniami studium jako aktem z zakresu planowania przestrzennego. Ustawodawca przesądził, że dopiero uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, powoduje stwierdzenie jej wygaśnięcia, o ile nie wydano już ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 65 u.p.z.p.). Skoro zaś studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie stanowi też przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Stąd też jego ustalenia nie stanowią żadnej podstawy prawnej do wydania decyzji odmownej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 stycznia 2018 r. II SA/Gl 1011/17).

Podobnie samodzielną podstawą odmowy uzgodnienia warunków zabudowy nie może być Projekt planu ochrony [...] Parku Narodowego (zob. Projekt planu ochrony [...] Parku Narodowego i SOO Natura 2000 [...][...] na lata 2013-2033; https://www. [...]pn.org.pl/plan-ochrony/podstawy-prawne/). Prace zmierzające do przygotowania projektu planu ochrony dla [...] Parku Narodowego rozpoczęto w drugiej połowie 2012 r. Projekt rozporządzenia w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...] Parku Narodowego składa się z 12 rozdziałów, w których zostały sprecyzowane najważniejsze cele i działania z zakresu ochrony czynnej w ekosystemach Parku przewidziane do realizacji w okresie 20 lat. W projekcie przedstawiono także szereg zagrożeń dla walorów przyrodniczych Parku zarówno o charakterze potencjalnym, jak również identyfikowanych obecnie oraz podano sposoby zmierzające do zapobiegania negatywnym zjawiskom dla szeroko rozumianej ochrony zasobów przyrodniczych. Podkreślić trzeba, że akt będący jedynie "projektem" nie ma bowiem żadnej mocy obowiązującej. Nie oznacza jednak, że nie może być brany pod uwagę przez organy uwzględniając swobodną ocenę dowodów w kontekście innych dowodów zgromadzonych w sprawie.

Podobnie "wyniki obserwacji" przeprowadzonej przez pracowników organu (np. w zakresie występowania na danym terenie wskazanych, owadów, zwierząt) bez względu na to, w jakiej formie zostały utrwalone, stanowią oświadczenie wiedzy tych osób. Powinny być oceniane i poddane analizie w świetle całego zgromadzonego materiału dowodowego, wedle zasad określonych w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. Wynika to z konstatacji, że zgodnie z art. 75 k.p.a. jako dowód można dopuścić wszystko, co może przyczynić się wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok NSA z 8 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 2031/18). Dokonana przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego może być bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1615/20). A taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie występuje w niniejszej sprawie.

Zatem odnosząc się do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 k.p.a. przez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu dokonanie ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, należy wskazać, że organy w sposób właściwy wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz rozpatrzyły dostępny i szeroki materiał dowodowy. Uzasadnienia rozstrzygnięć są również właściwe. W rozstrzygnięciach organy oparły się na konkretnych ustaleniach faktycznych dotyczących obszaru planowanej inwestycji, których pełna analiza oparta została na posiadanej wiedzy specjalistycznej. Uzasadnienie nie opiera się na przypuszczeniach czy domniemaniach, a zawiera ustalenia stanu faktycznego w oparciu o zdefiniowaną podstawę prawną. Materiał dowodowy jest logicznie i rzetelnie zinterpretowany oraz uzasadnia w stopniu wyczerpującym podjęte rozstrzygnięcie w sprawie. Jako materiał dowodowy wykorzystano opinie specjalistyczne, publikacje naukowe, posiadające bezpośredni związek z obszarem planowanej inwestycji. W związku z powyższym zarzut należy uznać za bezpodstawny.

3. Odpowiadając na zarzut dotyczący naruszenia art. 5 pkt 29 oraz art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez przyjęcie, że inwestycja stanowi "zagrożenie zewnętrzne", a nie określono w jaki sposób planowane przedsięwzięcie, czyli zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku rodzinnego, może negatywnie wpływać na środowisko naturalne - należy zauważyć, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (jak sama nazwa wskazuje) dotyczy kwestii technicznych jakie musi spełniać zabudowa. Analiza powyższych przepisów nie leży w gestii Dyrektora Parku ani Ministra. Przypomnieć należy, że "zagrożenie zewnętrzne" to czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej (art. art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody).

Jak słusznie wskazał Minister w swoim postanowieniu, decyzję o warunkach zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. "w odniesieniu do obszaru położonego w otulinie parku narodowego decyzje takie wydawane są po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego". Minister szeroko wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia w jakim zakresie organ I instancji analizował inwestycję oraz, że zobowiązany był dowieść, że charakter planowanej inwestycji jest sprzeczny z ustawowym celem dla którego utworzono otulinę parku narodowego, a także wyznaczono jego otulinę, jako strefę lokalizowania tylko tych inwestycji, które nie stwarzają zagrożenia zewnętrznego wynikającego z działalności człowieka (art. 5 pkt 14 w zw. z art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody) wyjaśnione tam zostało na jakiej zasadzie uznano, iż inwestycja stanowi zagrożenie zewnętrzne dla [...]PN (s. 3-4 postanowienia). Z uwagi na powyższe zarzut należy uznać za bezzasadny.

4. Analizując naruszenie art. 60 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez niewskazanie przepisu prawa zakazującego zabudowy w danym miejscu, należy wskazać, że art. 60 ust. 1 u.p.z.p. nie posiada żadnych punktów. Organ szczegółowo przywołał w podstawie prawne postanowienia przepisy, na których opierał się wydając rozstrzygnięcie. Dotyczy to przede wszystkim przepisów ustawy o ochronie przyrody, tj. art. 5 pkt 14 w zw. z art. 5 pkt 29, odnoszących się do tworzenia i funkcji otuliny parku narodowego, przez pryzmat której dokonywano uzgodnienia. Poza tym, w uzasadnieniu Minister szczegółowo wyjaśnił motywy swego działania oraz zastosowanie przywołanych przepisów prawa. Z uwagi na powyższe zarzut należy uznać za bezzasadny.

5. Dodatkowo należy wskazać, ze inwestycja zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839) nie znajduje się w grupie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jednak zgodnie z obowiązującymi przepisami zarówno Dyrektor Parku, jak i Minister nie oceniają przedsięwzięcia na podstawie przesłanek zawartych w tym rozporządzeniu. Ocena oddziaływania na środowisko jest prowadzona w odrębnej procedurze, w oparciu o przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 2373, ze zm.). Ponadto ocenę przeprowadzają inne, niż Dyrektor Parku i Minister organy. W prowadzonym postępowaniu oceniany jest wpływ inwestycji na przyrodę parku narodowego, w oparciu nie o przepisy ww. rozporządzenia lecz przesłanki ustawy o ochronie przyrody, czyli cel utworzenia i funkcjonowania otuliny parku narodowego. Brak kwalifikacji przedsięwzięcia jako przedsięwzięcia mogącego negatywnie wpływać na środowisko, stosowanie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie oznacza, że nie wpływa ono na przyrodę. Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko prowadzi się dla przedsięwzięć, które oddziaływają lub mogą oddziaływać istotnie negatywnie na środowisko. Przedsięwzięcia związane z inwestycjami budowlanymi polegającymi na budowie budynków mieszkalnych, bądź letniskowych są oceniane przez pryzmat ich wpływu na przyrodę konkretnie określonej formy ochrony przyrody. Tym samym zarzut należy uznać za niezasadny.

6. Kolejny zarzut naruszenia art. 10 § 1, 2 k.p.a. i art. 77 k.p.a., przez nie dostarczenie inwestorowi zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego jest również bezpodstawny. Z akt sprawy wynika, że Minister pismem z 22 listopada 2021 r. znak: [...] zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości zapoznania się z nim. Zawiadomienie zostało doręczone skarżącemu (co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru). Skarżący nie skorzystał z tego prawa mimo, że został prawidłowo powiadomiony.

7. Odnosząc się do wątpliwości Skarżącego, iż Minister w skarżonym postanowieniu stwierdza, że istnieje: "Konieczność utrzymania wzdłuż granicy Parku, w miejscu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, strefy wolnej od nowej zabudowy o szerokości 50 m, dzięki której ograniczone są oddziaływania antropogeniczne zagrażające elementom przyrodniczym...", a przecież zabudowa planowana jest, nawet dalej niż wskazane 50 m od granicy [...]PN, należy wyjaśnić nieścisłość w twierdzeniu Inwestora. Zacytowany tekst z postanowienia to cytat z postanowienia organu II instancji odnoszący się do projektu planu ochrony Parku, a sama inwestycja (domek letniskowy) zgodnie z projektem decyzji, w załączeniu ma powstać na dz. nr [...], która graniczy bezpośrednio z [...]PN. W załączniku graficznym nr 1 do projektu decyzji o warunkach zabudowy została wskazana nieprzekraczalna linia zabudowy dotycząca jedynie odległości budynku od drogi - 28 m. Niestety w projekcie nie wskazano linii rozgraniczających teren zabudowy od granicy Parku, gdzie dla miejscowości [...] we wszystkich dokumentach planistycznych ustalono odległość 100 m od granicy Parku, lasu. W samym projekcie decyzji o warunkach zabudowy zapisano w uzasadnieniu, że wprowadzono ścisłe zapisy dla strefy ekotonowej. Strefa ekotonowa stanowi niezbędny obszar przejściowy dla powiązań terenów Parku z sąsiadującymi z nimi terenami upraw rolnych i zadrzewień śródpolnych oraz w niewielkiej części z terenami zabudowanymi (...). Stąd przewidziane na jej obszarze utrzymanie m.in.: zakazu tworzenia nowych terenów planowanej zabudowy poza wskazanymi w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego terenami zabudowy m.in. (...) w [...] (...); Analizując wątpliwości dotyczące obecnego wykorzystania nieruchomości - prowadzonej działalności rolniczej tj. koszenia, nawożenia, stosowanie środków ochrony roślin, gdzie zdaniem Skarżącego zmiana charakteru użytkowania terenu na działkę rekreacyjną może nawet poprawić warunki bytowania domniemanych gatunków zwierząt, a potencjalne zanieczyszczenie światłem nie będzie zwiększone, ponieważ w okolicy występują juk oświetlone budynki oraz oświetlenie uliczne, warto zauważyć, że grunty rolne są preferowane przez zwierzęta ponieważ stanowią doskonałą bazę żerowiskową, pełnią funkcję przestrzeni użytkowej, umożliwiającej swobodne przemieszczanie się zwierząt. Działka z obecnym zagospodarowaniem umożliwia zwierzętom miejsce żerowania, swobodne przemieszczanie się oraz dostęp do innych terenów zapewniających schronienie. Lokalizacja planowanej inwestycji w terenie dotychczas otwartym, niezabudowanym, będzie skutkowała przede wszystkim ciągłą presją (w postaci odstraszania) na migrujące w opisywanym obszarze gatunki zwierząt. Zwierzęta wychodząc na silnie ograniczoną otwartą przestrzeń będą płoszone i odstraszane. Budowa oderwana od istniejącej zabudowy będzie skutkowała intensywnym oddziaływaniem na migrujące zwierzęta. Korzystanie z domu letniskowego powoduje konieczność używania oświetlenia wewnątrz budynku, w jego otoczeniu, co w efekcie silniej zawęża korytarz migracyjny z uwagi na nagromadzenie bodźców zewnętrznych powodujących płoszenie zwierząt. Trzeba pamiętać, że oddziaływanie przedsięwzięcia nie ogranicza się wyłącznie do działki, na której ma ono być realizowane, lecz jest znacznie szersze i obejmuje również działki sąsiadujące. Tym samym oddziaływania czynników powodujących trudności w migracji zwierząt nie można odnosić wyłącznie do bariery fizycznej, jaką bez wątpienia stanowi zabudowa działki, ale także należy uwzględnić czynniki związane z płoszeniem zwierząt, których oddziaływanie jest znacznie szersze, co spowoduje w konsekwencji zawężenie obszaru, którym może dokonywać się migracja zwierząt, pomiędzy Parkiem a obszarami sąsiednimi. Należy mieć także na względzie fakt, iż projektowana zabudowa przestrzeni otwartej przez budowę domu letniskowego może ułatwić dalsze procesy inwestycyjne w omawianym rejonie i przyczynić się do skumulowania zagrożeń dla walorów przyrodniczych [...]PN, w szczególności, likwidacji zakładanej roli i funkcjonowania opisywanego powyżej korytarza ekologicznego wraz całą otwartą przestrzenią we fragmencie otuliny Parku.

Należy także zauważyć, iż oddziaływanie wskazanych czynników będzie się odbywało bez względu na porę dnia i porę roku, co bezsprzecznie negatywnie wpłynie na możliwość migracji i żerowania zwierząt poza terenem Parku, jak również w jego wnętrzu, szczególnie w obszarze granicznym. Faktem powszechnie znanym, a tym samym niewymagającym dowodu jest to, że dzikie zwierzęta unikają miejsc przebywania ludzi, dlatego zabudowę na działce położonej bezpośrednio przy granicy Parku, należy uznać za zagrożenie zewnętrzne (o którym mowa w art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody).

Dotychczasowe wykorzystanie terenu (działalność rolnicza) niesie za sobą mniejsze zagrożenia, gdyż w sezonie jesienno-zimowym oraz w okresie nocnym obiekty te nie są wykorzystywane i nie powodują płoszenia zwierząt. Tymczasem użytkowanie całoroczne, będzie powodowało płoszenie migrujących zwierząt, co utrudni lub wręcz uniemożliwi zwierzętom migracje i korzystanie ze strefy ochronnej. Trzeba pamiętać, że oddziaływanie przedsięwzięcia nie ogranicza się wyłącznie do działki, na której ma ono być realizowane, lecz jest znacznie szersze i obejmuje również działki sąsiadujące. Tym samym oddziaływania czynników powodujących trudności w migracji zwierząt nie można odnosić wyłącznie do bariery fizycznej, jaką bez wątpienia stanowi zabudowa działki, ale także należy uwzględnić czynniki związane z płoszeniem zwierząt, których oddziaływanie jest znacznie szersze, szczególnie w kontekście skali i celu planowanego przedsięwzięcia co spowoduje w konsekwencji zawężenie obszaru, którym może dokonywać się migracja zwierząt, pomiędzy Parkiem a obszarami sąsiednimi. Tym samym przedmiotowa inwestycja znacząco wpłynie na możliwość przemieszczania się zwierząt, które jest niezbędne z punktu widzenia zachowania różnorodności biologicznej Parku.

W ocenie Sądu, dokonując oceny zaskarżonych rozstrzygnięć, nie można podzielić wniosku skarżącego, iż rozstrzygnięcia te są niezgodne z prawem materialnym i procesowym. Zatem wszelkie zarzuty wskazane w skardze należało uznać za bezzasadne.

8. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.