Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1140/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11  ust 2, art 11 f, art. 12 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: § 3, § 6, § 125
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S.-H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 486/17 w sprawie ze skargi J. S.-H., E. S. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 486/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. S.-H., E. S. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] marca 2015 r., działając w trybie i na zasadach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową, Prezydent Miasta G. zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa odcinka ulicy A. w G." na działkach nr: [...], KM [...] w G.. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że ulica A. stanowi drogę kategorii gminnej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, albowiem inwestycja zabezpiecza ważny interes społeczny polegający na terminowym rozpoczęciu i zakończeniu budowy ważnej dla mieszkańców dzielnicy O. drogi dojazdowej, eliminującej uciążliwości dojazdu do istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

Odwołanie od tej decyzji złożyła J. S.-H. oraz M. S.. Decyzją z dnia [..] czerwca 2015 r. Wojewoda P. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 1 i orzekł w tym zakresie o zatwierdzeniu projektu budowlanego i zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie odcinka ulicy A. w G. zlokalizowanej na działkach o następujących numerach ewidencyjnych: [...], [...] (w wyniku podziału działki [...]), [...] (w wyniku podziału działki [...]),[...] (w wyniku podziału działki [...]),[...] (w wyniku podziału działki [...]), [...],[...],[...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 500/15 - uchylił powyższą decyzję. Sąd wskazał, że wymaga wyjaśnienia wskazana przez skarżące rozbieżność parametrów pasa do zawracania, która wpływa na wielkość działek podlegających zajęciu na ten cel. Materiały geodezyjne przedłożone przez skarżące przedstawiają rozbieżności w dokumentacji projektowej stanowiącej podstawę wydanego zezwolenia. Sąd przesądził także, że zastosowanie do planowanej inwestycji przepisów specustawy drogowej było dopuszczalne i w pełni uzasadnione. Odnosząc się do wniosku o wyłączenie Prezydenta Miasta G. od orzekania w niniejszej sprawie wskazał Sąd, że prezydent miasta na prawach powiatu, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. nie podlega wyłączeniu od orzekania w sprawach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczących dróg gminnych i powiatowych wydawanych na podstawie specustawy drogowej. Zdaniem Sądu na tle okoliczności niniejszej sprawy należy jednak dopuścić weryfikację zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego, przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich. Dopuścić także należy ocenę przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 27 września 2017 r., II OSK 1887/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. S.-H., E. S. i M. S. od tego wyroku. Orzekając w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż przedmiotowa inwestycja jest drogą publiczną i może być realizowana na podstawie przepisów tzw. specustawy drogowej oraz że Prezydent Miasta G. nie podlega wyłączeniu od udziału w tej sprawie.

Decyzją z dnia [..] maja 2017 r. Wojewoda P. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa odcinka ulicy A. w G.", zlokalizowanej na działkach o następujących numerach ewidencyjnych : opisane na karcie mapy 82: [...]w wyniku podziału działki [...]), [...] (w wyniku podziału działki [...]), [...] (w wyniku podziału działki [...]), [...] (w wyniku podziału działki [...]), [...] kategoria obiektu budowlanego XXV.

Organ wskazał, że pismem z 18 stycznia 2017 r. inwestor wyjaśnił okoliczności i przyczyny wskazanych różnic powierzchni placu manewrowego, które wynikają z dokumentacji projektowej i załączonych map. Wojewoda pismem z 13 marca 2017 r., w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego, wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego o projekt zagospodarowania terenu przedstawiający dokładne wymiary terenu objętego liniami rozgraniczającymi projektowany pas drogowy.

Organ odwoławczy wskazał na ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Rola organu wydającego przedmiotową decyzję sprowadza się zatem do opisania dyspozycji i uwarunkowań dla inwestycji drogowej w zakresie wskazanym w art. 11f ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji. Ponadto organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 500/15, przesądził, że charakter publiczny ulicy A. nie może budzić wątpliwości, a zastosowanie do planowanej inwestycji przepisów specustawy drogowej było dopuszczalne i w pełni uzasadnione. W uzasadnieniu Sąd przesądził również, że istniał obowiązek zakończenia nieprzelotowej ulicy A. (klasy D) placem do zawracania samochodów, który to obowiązek wynika z przepisu § 125 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, stanowiącego, że w wypadku nieprzelotowego zakończenia drogi klasy L lub D wykonuje się plac do zawracania samochodów.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego rozbieżności parametrów szerokości ulicy, wskazał, iż zaprojektowano pas drogowy – ulicę o szerokości 6 m i plac do zawracania o wymiarach 6 m x 6,5 m odpowiednio wyprofilowany wraz z opaską zewnętrzną (obrzeżem) zawierającą krawężnik o zmiennej szerokości. Zdaniem organu odwoławczego, tak zaprojektowany pas drogowy w liniach rozgraniczających drogę spełnia wymogi ww. § 6 rozporządzenia, bowiem opaska zewnętrzna jest również elementem drogi.

Strona skarżąca przedłożyła mapę wykonaną przez geodetę, wskazującą różnice w powierzchni przeznaczonej do wywłaszczenia. Na mapie tej wrysowane trzy powierzchnie objaśnione w legendzie jako:

– kolor niebieski – naniesione wymiary z decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] marca 2015 r.: plac do zawracania szerokości 6 m ulicy i plac manewrowy 6,5 m,

– kolor czerwony – projektowany układ drogowy zamieszczony w projekcie,

– kolor zielony – operat [...] — szkic nowych granic.

Analizując załączoną mapę, organ odwoławczy stwierdził, iż zostały na nią naniesione jedynie wymiary wewnętrzne placu do zawracania i ulicy bez opaski zewnętrznej z krawężnikiem jako elementu drogi. Geodeta, nanosząc na mapę kolorem niebieskim drogę i plac manewrowy, uwzględnił również jego kształt, mimo, iż w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej podano jedynie jego podstawowe wymiary. Wrysowując układ drogowy, odmierzył 12,5 m od granicy z działką nr [...] (dawny nr działki [...]), pomijając szerokość zewnętrznej opaski z krawężnikiem. Kolorem czerwonym naniósł projektowany układ drogowy zamieszczony w projekcie, uwzględniając szerokość opaski jedynie od strony działki nr [...] (dawny nr działki [...]). Natomiast kolorem zielonym naniesiona została linia podziału granic będącą jednocześnie nową granicą pasa drogowego.

Wynikiem tej analizy było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że przedstawione graficznie przez skarżące różnice w wielkości działek podlegających zajęciu pod inwestycję wynikają jedynie z braku uwzględnienia wszystkich elementów drogi tj. zewnętrznej opaski z krawężnikiem. W ocenie organu odwoławczego przedłożony przez inwestora w dniu 13 kwietnia 2017 r. jako uzupełnienie projektu budowlanego projekt zagospodarowania terenu w sposób szczegółowy i jednoznaczny przedstawia dokładne wymiary terenu objętego liniami rozgraniczającymi pas drogowy i nie budzi wątpliwości dotyczących parametrów placu do zawracania. Ponadto, jak stwierdził organ odwoławczy, kształt i lokalizacja projektowanego placu do zawracania pokrywa się z kształtem i jego położeniem ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. w G. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miasta G., mimo iż nie ma takiej konieczności, przy zastosowaniu procedury z ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na tę decyzję J. S.-H., M. S. i E. S. zarzuciły naruszenie: art. 139 k.p.a. poprzez orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się przez usunięcie w pkt 1 skarżonej decyzji wymiarów placu do zawracania w opisie układu drogowego, tj. posłużenie się w zaskarżonej decyzji formułą "plac do zawracania" w miejsce formuły "plac do zawracania szerokość 6 m ulicy i 6,5 m placu manewrowego 6,5", art. 7 k.p.a., przez niewyjaśnienie przyczyn związanych z brakiem uwzględnienia wymiarów opaski zewnętrznej z krawężnikiem w sentencji decyzji I instancji oraz w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją I instancji i skarżoną decyzją oraz naruszenie prawa materialnego, a mianowicie zaakceptowanie sprzeczności w zakresie treści decyzji administracyjnej zawężającej szerokość placu do zawracania (szerokość 6 m ulicy i 6,5 m placu manewrowego 6,5 m) oraz wymiarów placu do zwracania w projekcie budowlanym i projekcie podziału.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do oceny legalności przedmiotowej decyzji, Sąd I instancji podkreślił, że zarówno organy, jak i skład orzekający związane są wykładnią dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 500/15, co wprost wynika z treści art. 153 p.p.s.a.

Sąd wskazał, że ponownie analizując akta sprawy, organ odwoławczy ustalił, że stwierdzona poprzednio rozbieżność w wielkości działek podlegających zajęciu pod przedmiotową inwestycje wynikała z braku uwzględnienia wszystkich elementów drogi tj. zewnętrznej opaski z krawężnikiem. Obecnie przedłożony przez inwestora w dniu 13 kwietnia 2017 r. projekt zagospodarowania terenu w sposób szczegółowy i jednoznaczny przedstawia dokładne wymiary terenu objętego liniami rozgraniczającymi pas drogowy i nie budzi wątpliwości w zakresie parametrów placu do zawracania. Konsekwencją było uchylenie decyzji organu I instancji w części, w której wskazywała nieprawidłowe wymiary pasa do zawracania i zatwierdzenie zmienionego w tej części projektu budowlanego. Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2016 r. wynikało również, że organ odwoławczy, ponownie prowadząc postępowanie, winien uzasadnić ingerencję w prawo własności skarżących, gdyż realizacja inwestycji w postaci pasa do zawracania odbywa się głównie kosztem ich działki. Realizując to zalecenie, Wojewoda P. podkreślił, że przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się jedynie do kontroli zgodności z prawem takiego wariantu jaki przedstawił wnioskodawca. Ponadto stwierdził, że organ I instancji, decydując o podziale nieruchomości i ustaleniu linii rozgraniczających inwestycje oraz wynikającym z tego pozbawieniu prawa własności, działał w sposób ingerujący w prawo własności w sposób niezbędny dla realizacji przedmiotowej inwestycji, a także uwzględniający okoliczność, że linie te pokrywają się z rozmiarami "zawrotki", wskazanymi w planie miejscowym. W przekonaniu składu orzekającego Wojewoda prawidłowo zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu WSA w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2016 r.

Sąd wskazał, że w wyroku z 6 kwietnia 2016 r. zobowiązano organ do czytelnego i jednoznacznego oznaczenia linii rozgraniczających inwestycje na zatwierdzanej dokumentacji projektowej. Żaden przepis prawa nie wymaga, aby w sentencji decyzji było dokładnie określone w przypadku inwestycji drogowej jakie wymiary będzie miała realizowana droga. Istotne jest, aby z załączników do decyzji (projektu budowlanego) można było ustalić te parametry i dokładną lokalizację inwestycji.

W przekonaniu Sądu, niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. Przepis ten wprowadza zakaz reformationis in peius, co oznacza, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Pogorszenie sytuacji strony odwołującej się (naruszenie zakazu reformationis in peuis wynikającego zart.139 k.p.a.) ma miejsce w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego pogarsza sytuację prawną odwołującego się w zakresie tego samego stosunku prawnego (tej samej podstawy prawnej orzekania), który został orzeczony decyzją organu pierwszej instancji. Natomiast ustalenie w tym trybie stanu faktycznego sprawy, który jest "mniej korzystny" dla strony, niż ustalony pierwotnie, nie jest naruszeniem art. 139 k.p.a., ponieważ nie stanowi ono rozstrzygnięcia sprawy. Treść decyzji organu odwoławczego jest w przedmiotowej sprawie odzwierciedleniem ustaleń dokonanych przez ten organ co do rzeczywistych rozmiarów placu do zawracania, dokonanych wskutek wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu WSA w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2016 r.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła J. S.-H., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z 2002 r., z późniejszymi zmianami, dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. w sytuacji, w której Wojewoda P., wbrew wiążącym wskazaniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (zawartym w treści uzasadnienia wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt: II SA/Gd 500/15) nie poczynił ustaleń w zakresie oceny tego, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu przy mniej dotkliwej ingerencji w prawo własności,

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. w sytuacji, w której Wojewoda P. nie wyjaśnił przyczyn, z uwagi na które obszar rzeczywiście zajętej pod realizację inwestycji części nieruchomości należącej do stron postępowania jest zdecydowanie większy od tego, który wynika z treści decyzji organu I, jak i II instancji oraz z dokumentacji stanowiącej integralną część tych decyzji,

- art. 151 w zw. z art, 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11 a ust. 1 w zw. z art. 11 f ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz, 721 z późn. zm., dalej jako: "specustawa") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60, z późn. zm,; daiej jako: "u.d.p,") w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, z późn. zm.; dalej jako: "Konstytucja RP") polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. w sytuacji, w której w kontekście konstytucyjnych norm gwarantujących każdemu równą ochronę prawa własności, oraz zapewniających, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, oraz w kontekście regulacji art, 31 ust, 3 Konstytucji RP, należy przyjąć, że upoważnienie organów jednostek samorządu terytorialnego do realizacji, w oparciu o przepisy specustawy, inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów u.d.p, (w tym inwestycji polegających na wykonaniu w końcowej części drogi dojazdowej bez przejazdu placu do zawracania ułatwiającego manewrowanie samochodem) bez względu na charakter i cel inwestycji, nie ma charakteru nieograniczonego, a wręcz przeciwnie, konieczne jest w takim przypadku szersze uwzględnienie chronionego konstytucyjnie prawa własności stron postępowania - w konsekwencji czego należy uznać, że wyłączona jest możliwość realizacji na tej podstawie prawnej tego rodzaju inwestycji w zakresie, w jakim prowadziłoby to do nadmiernej i nieuzasadnionej celem publicznym ingerencji w prawo własności.

W związku z powyższym, na podstawie art. 188 p.p.s.a., skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [..] maja 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2015 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Wojewoda P. nie poczynił ustaleń w zakresie oceny tego, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu przy mniej dotkliwej ingerencji w prawo własności stron postępowania, czym nie zastosował się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt: II SA/Gd 500/15.

Ponadto Wojewoda nie wyjaśnił przyczyn, z uwagi na które obszar rzeczywiście zajętej pod realizację inwestycji części nieruchomości należącej do stron postępowania jest zdecydowanie większy od tego, który wynika z treści decyzji organu I, jak i II instancji oraz z dokumentacji stanowiącej integralną część tych decyzji. W ocenie skarżącej, nie jest wystarczające wskazanie przez organ odwoławczy, że stwierdzona uprzednio rozbieżność w obszarze działek podlegających zajęciu pod przedmiotową inwestycję wynikała z braku uwzględnienia wszystkich elementów drogi tj, zewnętrznej opaski z krawężnikiem. Zdaniem Wojewody [...], przedłożony do akt sprawy przez inwestora w dniu 13 kwietnia 2017 r. projekt zagospodarowania terenu w sposób szczegółowy i jednoznaczny przedstawia dokładne wymiary terenu objętego liniami rozgraniczającymi pas drogowy i nie budzi wątpliwości w zakresie parametrów placu do zawracania. Zgodnie z treścią decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2015 r., zatwierdzono projekt budowlany i zezwolono na realizację inwestycji drogowej, której zakres obejmował układ drogowy, na który składała się ulica dojazdowa - plac do zawracania (plac do zawracania o szerokości 6 m ulicy i 6,5 m placu manewrowego), niezbędną wycinkę drzew i krzewów znajdujących się w pasie drogowym oraz przestawieniu ogrodzenia i rozbiórkę kolidujących ogrodzeń według: projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego - części drogowej oraz projektu architektoniczno-budowlanego - sieci telekomunikacyjnej. Integralną część omawianej decyzji stanowiły następujące załączniki: mapa ewidencyjna z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, plan powiązania drogi, projekt podziału, wykaz dotychczasowych właścicieli nieruchomości oraz projekt budowlany. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczyła wyłącznie inwestycji opisanej w powyższy sposób. Tym samym, powierzchnia działek, które w konsekwencji wydania przedmiotowej decyzji przeszły na własność Miasta G. nie może być inna od powierzchni działek zajętych pod przedmiotową inwestycję wynikającej z omawianej decyzji. Tymczasem, obszar rzeczywiście zajętej pod realizację inwestycji części nieruchomości należącej do stron postępowania jest zdecydowanie większy od tego, który wynika z treści decyzji oraz z dokumentacji stanowiącej integralną część tej decyzji. Obszar zajętych pod realizację inwestycji powierzchni działek (w tym przede wszystkim działek składających się na nieruchomość której właścicielkami są strony postępowania) pokrywa się z wymiarami zawartymi w operacie podziałowym [...] - szkic nowych granic numer 1 (dokument znajdujący się w aktach sprawy). Przy czym, wymiary zawarte w operacie podziałowym nie są tożsame z tymi, które wynikają z treści decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej czy z projektowanego układu drogowego. Przywołana rozbieżność jest przy tym bardzo znaczna - otóż - w przypadku realizacji przywołanej inwestycji w oparciu o treść decyzji z dnia [...] marca 2015 r. zajęciu uległyby 42 m2 działki o numerze [...] i 13 m2 działki o numerze [...]. W przypadku projektu budowlanego (uzgodnienie ZUDP: [...]) zajęciu uległyby 45 m2 działki o numerze [...] i 16 m2 działki o numerze [...]. Natomiast, w rzeczywistości - w konsekwencji oparcia się w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji na wymiarach z operatu podziałowego numer [...] - szkic nowych granic numer 1. - zajęciu uległo aż 51 m2 działki o numerze [...] i 17 m2 działki o numerze [...].

Uzasadniając trzeci zarzut skargi kasacyjnej, skarżąca wskazała, iż w niniejszej sprawie inwestycja realizowana jest w końcowej części wewnątrzosiedlowej "ślepej" ulicy A. (przy czym cała ulica ma nieco ponad 100 m i położone przy niej jest 7 domów) i dotyczy wykonania w końcowej części tejże uliczki placu do zawracania ułatwiającego manewrowanie samochodem w zasadzie tylko dla osób korzystających z jednej posesji - przy ul. A. (wszyscy pozostali mieszkańcy korzystają z możliwości zawracania i manewrowania na swoich posesjach lub korzystają z dostępu do równoległej ulicy B.). Specustawa drogowa wprowadzająca nadzwyczajne rozwiązania do systemu prawnego miała na celu realizację inwestycji zupełnie nieprzystających do tej inwestycji. Jak wynika z uzasadnień projektów specustawy drogowej, nie takie "minimalistyczne" cele (ułatwianie zawracania samochodem dla jednej posesji) miały być osiągane poprzez implementację jej rozwiązań.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła A. M. P. - B., popierając stanowisko zawarte w tej skardze. Uczestniczka wniosła o uwzględnienie faktów, iż właściciele działek przy ul. A. świadomie dokonali wyprzedzającej, szczelnej obudowy pasa przyległego do ulicy i wtedy dopiero zaczęli upominać się o zapewnienie im komfortu (nie bezpieczeństwa) w korzystaniu z wąskiej drogi pozbawionej mijanek, placów nawrotowych czy wjazdów na działki, kosztem nie swoich działek, a kosztem terenów zielonych na działkach po drugiej drogi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, w której Wojewoda, wbrew wiążącym wskazaniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawartym w treści uzasadnienia wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt: II SA/Gd 500/15 nie poczynił ustaleń w zakresie oceny tego, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu przy mniej dotkliwej ingerencji w prawo własności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno – wykonawcze. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (zob. wyroki NSA: z 3 września 2014 r., II OSK 1730/14, z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14, z 11 października 2011 r. II OSK 1688/11 i z 23 kwietnia 2010 r. II OSK 704/09, z 13 grudnia 2011 r. II OSK 2250/11, z 20 stycznia 2011 r. II OSK 2416/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji w wydanym w tej sprawie poprzednim wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt: II SA/Gd 500/15 przytoczył fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2014 r., II OSK 1730/14, w którym wskazano, iż należy dopuścić weryfikację zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich. Dopuścić także należy ocenę przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego. Sąd stwierdził w wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r., że ze względu na niewielki charakter tej inwestycji kwestia zbadania rozwiązań alternatywnych nabiera aktualności i istotności. Z takiego stwierdzenia Sądu można jedynie wywieść wniosek, iż jedynym "alternatywnym" rozwiązaniem, które w tej sprawie mógł wziąć pod uwagę Wojewoda było wydanie decyzji odmownej z uwagi na to, że nie jest to inwestycja niezbędna na tym terenie, a w sposób znaczny ingeruje ona w prawo własności skarżących.

Odnosząc się do tych wytycznych, Wojewoda P. słusznie wskazał, że nie był uprawniony do korygowania przebiegu tej inwestycji i wyboru innego rozwiązania lokalizacyjnego, gdyż był związany wnioskiem inwestora w tym zakresie. Organ nie rozważał wprawdzie możliwości wydania decyzji odmownej, lecz uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż jest to ważna dla mieszkańców dzielnicy droga dojazdowa, eliminująca uciążliwości dojazdu do istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującymi, istniał obowiązek zakończenia nieprzelotowej ulicy A. (klasy D) placem do zawracania samochodów. Przepis § 125 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124), stanowi, że w wypadku nieprzelotowego zakończenia drogi klasy L lub D wykonuje się plac do zawracania samochodów. Ponadto kształt i lokalizacja tej inwestycji pokrywa się z kształtem i jej położeniem ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. w G., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] stycznia 2007 r. Nadmienić należy, iż skarga M. S., H. S., E. S., J. S.-H. na tę uchwałę została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 września 2007 r., II SA/Gd 434/07, a Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 4 września 2008 r., II OSK 135/08 oddalił skargę kasacyjną w tej sprawie. W tym ostatnim wyroku wskazano, iż brak jest podstaw by uznać, że ingerencja w prawo własności skarżących wynikająca z planowanej poprawy warunków ruchu na drodze oraz zapewnienia właściwego dojazdu pojazdom użyteczności publicznej (pogotowie ratunkowe, straż pożarna itp.) była nierzeczywista lub też nieproporcjonalna do użytych środków, za które skarżąca w tej sprawie uważa "zniszczenie funkcji rekreacyjnej" własnej działki. (...) Ponieważ analiza wymagań technicznych oraz ocena ekonomiczna w świetle konkretnych warunków terenowych (zabudowa i rodzaj zagospodarowania terenu przy ulicy A.) wskazywały, że budowa placu do zawracania może się odbyć poprzez poszerzenie odcinka drogi tylko po jednej stronie, przyjęcie w takiej sytuacji w planie miejscowym, wbrew przywołanym przesłankom, wariantu proponowanego przez stronę skarżącą, albo też zrezygnowanie całkowicie z realizacji inwestycji, o co strona również wnosiła, byłoby rozwiązaniem trudnym do zaakceptowania.

Zatem już na etapie uchwalenia planu miejscowego dla tego terenu rozwiązania alternatywne były rozpatrywane, lecz w planie ustalono właśnie taki przebieg drogi [...], z którym obecnie pokrywa się przebieg drogi objętej zaskarżoną decyzją lokalizacyjną. Wyjaśnić jedynie należy, iż zgodnie z art. 11 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że budowa drogi możliwa jest zarówno na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i na podstawie przepisów ustawy z 2003 r. Jeżeli jednak inwestor występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie powyższej ustawy, to organy właściwe w sprawie wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowej nie mają obowiązku badania zgodności planowanej inwestycji drogowej z ustaleniami planu. Idealnym stanem jest zgodność przebiegu drogi publicznej realizowanej w trybie specustawy drogowej z jej przebiegiem przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organ odwoławczy nie wyjaśnił przyczyn, z uwagi na które obszar rzeczywiście zajętej pod realizację inwestycji części nieruchomości należącej do stron postępowania jest zdecydowanie większy od tego, który wynika z treści decyzji organu I, jak i II instancji oraz z dokumentacji stanowiącej integralną część tych decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, organ szczegółowo opisał w uzasadnieniu decyzji skąd wynikają te różnice i Sąd I instancji słusznie podzielił tę argumentację organu. Wyjaśnienia wymaga, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera m.in. określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów (art. 11 f ust. 1 pkt 2 ustawy). Decyzją tą zatwierdza się podział nieruchomości (art. 12 ust. 1), a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2 ustawy). Zatem teren działki skarżącej (nr [...] przed podziałem), który podlegał przejęciu przez Miasto G. określają linie rozgraniczające pas drogowy zaznaczone na mapie stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...] maja 2017 r. Linie te na działce skarżącej pokrywają się z liniami podziału nieruchomości (z działki nr [...] wydzielono działkę nr [...], która przeszła na własność Miasta G.), zatem w tym zakresie istotne znaczenie mają również linie podziału wskazane w operacie podziałowym, stanowiącym załącznik nr 3 do decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2017 r.

Zaznaczyć należy, iż pas drogowy to nie tylko sama ulica lub plac do zawracania, lecz również teren, na którym znajdują się inne elementy drogi i urządzeń z nią związanych. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2017 r., poz. 2222) pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl § 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, linie rozgraniczające drogę to granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w wypadku autostrady – w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady; w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z funkcją komunikacyjną drogi. Zgodnie z § 6 tego rozporządzenia: szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. Różnice w powierzchniach terenu pomiędzy decyzjami organów I i II instancji, wskazane przez autora skargi kasacyjnej, wynikają z braku uwzględnienia wszystkich elementów drogi znajdujących się w pasie drogowym, tj. zewnętrznej opaski z krawężnikiem. W osnowie decyzji organ I instancji wskazał tylko wymiary samego placu manewrowego, a linie rozgraniczające teren inwestycji zaznaczono na mapie stanowiącej załącznik do tej decyzji. Przedłożony przez inwestora w dniu 13 kwietnia 2017 r. jako uzupełnienie projektu budowlanego projekt zagospodarowania terenu w sposób szczegółowy i jednoznaczny przedstawia dokładne wymiary terenu objętego liniami rozgraniczającymi pas drogowy i nie budzi wątpliwości dotyczących parametrów placu do zawracania. Na działce skarżącej linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z liniami podziału nieruchomości zaznaczonymi w operacie podziałowym. W treści decyzji z dnia [...] maja 2017 r. Wojewoda nie wskazał dokładnych wymiarów ulicy dojazdowej i placu do zawracania, lecz ich przebieg wynika z mapy stanowiącej załącznik do decyzji.

Nie może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11 a ust. 1 w zw. z art. 11 f ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ramach tego zarzutu strona skarżąca kwestionuje zasadność realizacji tej inwestycji w oparciu o przepisy specustawy drogowej. Dopuszczalność i zasadność realizacji tej inwestycji w tym trybie przesądził Naczelny Sąd Administracyjny wydanym w tej sprawie wyrokiem z dnia 27 września 2017 r., II OSK 1887/16 oddalającym skargę kasacyjną J. S.-H., E. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2016 r., II SA/Gd 500/15. We wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się szczegółowo do tego zarzutu. Ponownie rozpoznając tę sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany tym wyrokiem na podstawie art. 170 p.p.s.a. Podkreślić ponownie należy, iż na podstawie § 125 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zarządca drogi miał obowiązek doprowadzić do wykonania na drodze klasy D plac do zawracania samochodów. Nawet jeżeli inwestycja ta nie zostałaby wykonana w trybie przewidzianym w specustawie drogowej, to zostałaby wykonana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2007 r., w którym przeznaczono taki sam teren jak w decyzji lokalizacyjnej pod realizację tej inwestycji.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.