Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 185/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst
określono że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2251
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia 6 grudnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej-Gminy Miejskiej [...] kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 31 lipca 2013 r. znak: BGN-GN.683.7.4.2011 Starosta Wielicki nałożył na Gminę Kraków reprezentowaną przez Prezydenta Miasta Krakowa obowiązek zapłaty na rzecz Starosty Wielickiego kwoty w wysokości 420,00 zł (słownie: czterysta dwadzieścia złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za utratę prawa własności nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 50/1 o pow. 0,0023 ha obręb 17, jednostka ewidencyjna Kraków Krowodrza, na konto Starostwa Powiatowego w Wieliczce Bank Spółdzielczy w Wieliczce 72 8619 0006 0010 0200 6002 0003 w terminie 14 dni od daty ostateczności niniejszego postanowienia.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 263 i art. 264 ustawy z dnia ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 132. ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), art. 12 ust. 5 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. 2005 r. Nr 267, poz. 2251 ze zm.).

W uzasadnianiu organ wyjaśnił, że Starosta Wielicki, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Krakowa, wydał w dniu 18 kwietnia 2011 r. decyzję Nr 2/2011 znak BGN.7330-4/10 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pn. "Rozbudowa ul. Jodłowej drogi gminnej zbiorczej ETAP II na odcinku od ul. Żywicznej do ul. Przegorzalskiej (Klonowej) od hm 3+53,53+hm 5+33,65 wraz z: budową nawierzchni od hm 3+82,40hm 3+96,58 i od hm 5+30,15+hm 5+33,65, budową drogi od hm 3+96,58-f-hm 5+30,15, przebudową sieci gazowej od hm 3+53,53-rhm 5+37,90, przebudową sieci energetycznej i oświetlenia od hm 3+22,60-rhm5+25,25, budową chodnika strona prawa od hm 3+53,53-rhm 4+87,80, od hm 5+00,00-rhm 5+30,15, budową chodnika strona lewa od: hm 3+96,58-=-hm5+27,70, budową kanalizacji opadowej od hm 3+82,40-rhrh 5+08,50, budową 4 studź, wodościekowych 060 cm w hm: 3+96,58; 4+23,80; 4+67,00; 5+09,16, budową przykanalikow 0 20 cm, budową zjazdów indywidualnych w hm: 3+92,16; 4+11,08, 4+42,64; 4+09,20; 4+21,90; 4+98,10; 4+55,50, 5+30,15, przebudową zjazdów publicznych w hm: 4+88,25; 4+98,80, budową poręczy stalowych U 11a od hm 4+44,75+hm 4+84,60, budową muru oporowego od hm 4+58,26-rhm 4+85,96 na działkach nr (przed podziałami): 290/2, 97/2, 97/1, 98/4, 99, 100/1, 100/16, 47/4, 48, 49, 50, 51, 292, na dz. nr (po podziałach): 97/5, 97/3, 98/6, 99/1, 100/33, 100/37, 47/5, 48/1, 49/1, 50/1, 51/1, 292/1 obr 17 Kraków-Krowodrza." Z dniem 30 maja 2011 r., kiedy ww. decyzja stała się ostateczna, działka nr 50/1 obręb 17, jedn. ewid. Kraków Krowodrza stała się własnością Gminy Kraków.

Organ wskazał, że w związku z powyższym dotychczasowemu właścicielowi ww. nieruchomości za utratę prawa własności, przysługuje odszkodowanie ustalone w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość przedmiotowej nieruchomości.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ w wyniku umowy zawartej w dniu 17 lipca 2012 r. na skutek zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego zlecił rzeczoznawcy majątkowemu T.B. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [.....] z siedzibą w K. , wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość m.in. ww. nieruchomości. Wysokość wynagrodzenia brutto wypłaconego za wykonanie ww. operatu szacunkowego stanowi kwotę 420,00 zł.

W dniu 31 lipca 2013 r. Starosta Wielicki wydał decyzję BGN-GN.683.7.4.2011 o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za działkę nr 50/1 obręb 17, jedn. ewid. Kraków Krowodrza.

Mając na uwadze treść art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowiącego, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, jak również treść art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zgodnie z którym zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin oraz w związku art. 132 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami – organ stwierdził, że koszty nabycia nieruchomości, w tym odszkodowania oraz koszty jego ustalenia, powinny być poniesione z budżetu Gminy Kraków, która jako inwestor wystąpiła z wnioskiem o zezwolenie na realizację ww. inwestycji drogowej.

W ocenie organu, z uwagi na to, że powołane wyżej przepisy wskazują na budżet gminy jako źródło finansowania kosztów przedmiotowego postępowania, koszty te nie mogą być ponoszone z dotacji państwa. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych dotacje wykorzystane na cel niezgodny z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami (art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych Dz.U. z 2009 r. Nr 157 poz. 1240).

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Gmina Miejska Kraków reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa.

W zażaleniu strona skarżąca przytoczyła fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych, w szczególności wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 167/10 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1616/10 z których wynika, iż obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 k.p.a.), którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Koszty sporządzenia takiego operatu stanowią koszty postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 k.p.a.

Rozpoznając powyższe zażalenie Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 6 grudnia 2013 r. znak: WS-VI/.7570.1.155.2013.MG utrzymał w mocy postanowienie Starosty Wielickiego z dnia 31 lipca 2013 r.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267).

W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z przesłanych przez organ I instancji akt sprawy, dla potrzeb postępowań odszkodowawczych związanych z inwestycją drogową Starosta Wielicki zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatów szacunkowych dla działek zajętych pod inwestycję drogową, o której mowa wyżej. Całkowity koszt wykonania zlecenia (dotyczący dziesięciu odrębnych postępowań) wyniósł 4 199,96 zł brutto, w związku z czym organ I instancji ustalił koszt każdego z tych postępowań na kwotę 420,00 zł brutto.

Organ podkreślił, że regulacje ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej "specustawą"), stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania (Dział III Rozdział 5, Dział IV Rozdział 1), a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości ł sporządzania operatu szacunkowego. Organ zaznaczył również, iż stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Zatem, w ocenie Wojewody przy stosowaniu tych przepisów trzeba każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń przedmiotowej ustawy, gdyż zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r.: "Koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zakłada, iż: "zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin".

Organ podkreślił, że odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizacje drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji. O zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do "nabycia nieruchomości pod drogi".

Wojewoda podkreślił, że postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania. Wojewoda zwrócił uwagę, iż art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. swym zakresem szeroko obejmuje koszty nabycia nieruchomości pod drogi, wskazując jedynie, iż do zakresu tego włącza odszkodowania. Dodatkowo Wojewoda podkreślił, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Dla poparcia powyższej tezy przytoczono fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1246/10.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi gminne ustala się w oparciu o przepisy ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego oraz ustawy z 10 kwietnia 2003 r., uwzględniając dodatkowo regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące obowiązku pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu odszkodowawczym. Tym samym postanowienie organu I instancji - jako prawidłowe - należało utrzymać w mocy.

Skargę na powyższe postanowienie Wojewody Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska Kraków, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego. Nadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na zastosowaniu przepisu art. 263 oraz art. 264 k.p.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu l instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a nadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

W ocenie Gminy chybione jest stanowisko Wojewody Małopolskiego jakoby zestawienie przepisu art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu - stanowiło podstawę do orzeczenia, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi - w odniesieniu do dróg gminnych finansowane są odpowiednio z budżetu gmin.

Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca przytoczyła ponownie obszerne fragmenty wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 167/10, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1616/10 w których Sądy stanęły na stanowisku, iż obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie.

Strona skarżąca podkreśliła, że organ administracyjny obciążają te koszty postępowań, które wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie, a przedmiotowe postępowanie do takich należy. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do zastosowania zarówno art. 22 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, jak również przepisu art. 263 oraz art. 264 k.p.a. poprzez obciążanie strony skarżącej kosztami postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest zasadna, ponieważ wydane w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia opierają się na błędnej wykładni przepisów, dotyczących zasad ponoszenia kosztów postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U z 2008 r., Nr 193, poz. 1194).

Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zapadły we wszczętym z urzędu postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako nr 50/1 o pow. 0,0023 ha obręb 17 jedn. ewid. Kraków Krowodrza przejętą na rzecz Gminy Miejskiej Kraków decyzją Starosty Wielickiego z dnia 18 kwietnia 2011 r. Nr 2/2011 znak: BGN.7330-4/10 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opisanej na wstępie.

Zarówno postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi, jak i w sprawie ustalenia odszkodowania za zajętą pod tę drogę nieruchomość toczyło się na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194). Ustawa ta reguluje zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach, (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 11 a ust. 1 ustawy organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest - w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych - starosta. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, zaś linie rozgraniczające teren ustalone w omawianej decyzji stanowią linie podziału nieruchomości. Tak określona nieruchomość, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna, przechodzi na własność gminy (art. 12 ust. 1, 2 i 4 pkt 2 ww. ustawy). Decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a więc w przypadku drogi gminnej właściwy miejscowo starosta (art. 12 ust. 4a). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 22 ust. 1 wskazanej ustawy koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, ponoszone są w sposób określony przepisami o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym.

Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. 2005 r., Nr 267, poz. 2251), do której odsyła art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą (art. 1 ust. 1 ustawy z 16 grudnia 2005 r.). Zgodnie z art. 3 ust. 2 ostatnio powołanej ustawy zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin.

Zasadniczym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie zasad ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną. Należy udzielić odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowią we wskazanym wyżej zakresie regulację szczególną w odniesieniu do przepisów Działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.). Rozstrzygnięcia wymaga zakres pojęcia "koszty nabycia nieruchomości pod drogi", użytego w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w szczególności zaś stosunek, w jakim pozostaje to sformułowanie do pojęcia kosztów postępowania administracyjnego, jakim posługuje się kodeks postępowania administracyjnego.

Stanowisko orzekających w sprawie organów, zgodnie z którym pojęcie "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" (art. 22 ust. 1 ustawy) jest szersze znaczeniowo od pojęcia "kosztów postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania" i które nakazuje traktować koszty postępowania jako część kosztów nabycia nieruchomości pod drogi jest nieuprawnione.

W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera regulacji odnoszącej się w sposób bezpośredni do zasad ustalania i ponoszenia kosztów postępowania, mającego za swój przedmiot ustalenie odszkodowania. Brak jest w tej ustawie przepisu, który wprost regulowałby omawiane zagadnienie. Przepisem takim nie jest w szczególności art. 22 ust. 1 ustawy, albowiem posługuje się on pojęciem "kosztów nabycia nieruchomości pod drogi". Zasady ogólne, dotyczące zasad ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego zawierają przepisy Działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które powstały z jej winy lub które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W świetle powyższego zasadą jest ponoszenie kosztów postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ, w szczególności zaś zasada ta odnosi się do tych kosztów i wydatków, które wynikają z realizacji ustawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie. Jedynie wyjątkowo i pod ściśle przez ustawę określonymi warunkami kodeks postępowania administracyjnego pozwala kosztami postępowania obciążać stronę. Wyjątkowy charakter przepisów, które obowiązkiem ponoszenia kosztów postępowania obciążają jego strony oznacza przede wszystkim to, że obowiązek taki winien każdorazowo wynikać z wyraźnego przepisu ustawy. Jednocześnie, przepisy statuujące takie wyjątki nie powinny być interpretowane w sposób rozszerzający, to jest w sposób prowadzący do objęcia zakresem ich zastosowania sytuacji wyraźnie w tych przepisach nie wskazanych. Analiza cytowanych wyżej przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną, gmina posiada status strony. Gmina działa w tym postępowaniu jako osoba prawna, w interesie własnym, na takich zasadach, jak każdy inny uczestnik obrotu prawnego. Organem prowadzącym postępowanie i mającym kompetencję do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania jest właściwy miejscowo starosta. Wyrażony przez organy orzekające w niniejszej sprawie pogląd, zgodnie z którym koszty postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną ponosi nabywająca własność takiej nieruchomości gmina jest nietrafny. Zapatrywanie to opiera się na rozszerzającej wykładni wyjątku od zasady ponoszenia kosztów postępowania przez organy, którą to zasadę można wywieść z przepisów Działu IX kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto nie znajduje wystarczającego wsparcia w wykładni przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ prowadzący postępowanie podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje - z mocy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 lutego 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651) - po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Obowiązek prawidłowego oszacowania wartości nieruchomości zajmowanej pod drogę obciąża więc - z mocy powołanych wyżej przepisów - organy prowadzące postępowanie i zgodnie z treścią art. 262 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. to organy te zobowiązane są ponieść wynikające stąd koszty. Oceny tej nie może zmienić akcentowany w uzasadnieniu zapadłych w sprawie orzeczeń organów obu instancji fakt, że to gmina jest beneficjentem postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Okoliczność ta jest obojętna z punktu widzenia ustalenia podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kosztów postępowania. Korzyść, jakiej spodziewa się strona w związku z prowadzonym postępowaniem może być - przy spełnieniu innych jeszcze kryteriów i warunków - przesłanką ustalenia jej interesu prawnego do udziału w postępowaniu. Nie może ona jednak być rozstrzygająca dla ustalania podmiotu obowiązanego do poniesienia kosztów postępowania. Skoro w postępowaniu tym organ ma obowiązek określić wysokość odszkodowania, zachowując przy tym wszystkie reguły dotyczące ustalania wysokości odszkodowań uregulowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a także kierując się zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, to na nim ciąży obowiązek poniesienia tych kosztów.

Obowiązek strony do poniesienia kosztów postępowania, jako wyjątek od ustalonej przepisami k.p.a. zasady ogólnej winien mieć swą podstawę w jednoznacznie sformułowanym przepisie prawa. Oparcie tego obowiązku na analogii z innymi przepisami uznać należy za nieuprawnione. Wbrew stanowisku organów podstawy do obciążenia gminy obowiązkiem ponoszenia kosztów postępowania nie stanowi art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Koszty nabycia nieruchomości, o jakich mowa w tym przepisie nie obejmują kosztów postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Wykładnia prowadząca do wniosków przeciwnych ma cechy wykładni rozszerzającej - niedopuszczalnej w odniesieniu do przepisów wprowadzających wyjątki od reguły. Prawidłowy sposób rozumienia przepisu art. 22 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że na "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" składa się kwota odszkodowania (art. 22 ust. 1) oraz kwoty przeznaczone na nabywanie nieruchomości znajdujących się poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych (art. 13 ust. 2 ustawy). Do zasad ponoszenia tych właśnie kosztów zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, w szczególności zaś art. 3 ust. 2 tej ustawy. Brak jest natomiast podstaw do uznania, że w skład tych kosztów wchodzą także koszty postępowania.

Tezę powyższą wspiera fakt, że zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sprawach nieuregulowanych w rozdziale trzecim tej ustawy zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Uznać należy, że zastosowaniu tego przepisu nie stoi na przeszkodzie treść art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami w tym w szczególności przepisów ustawy z dnia 10 lutego 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ponieważ ostatnio cytowana ustawa nie zawiera własnej definicji pojęcia nabywania nieruchomości. Rozumiane w ten sposób - przy stosowaniu odpowiednio przepisu art. 4 pkt 3 b ustawy o gospodarce nieruchomościami - pojęcie "kosztów nabycia nieruchomości pod drogi" nakazuje uznać przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 lutego 2003 r. za normę o charakterze materialno-prawnym, która nie modyfikuje w żaden sposób reguł ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego określonych przepisami Działu IX k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, uznając, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, sąd orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. W pkt II wyroku - na zasadzie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. Podstawą uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji był art. 135 p.p.s.a. który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i to orzeczenie zostało wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, jego uchylenie stało się konieczne.

O kosztach postępowania w pkt III wyroku sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na kwotę kosztów postępowania w niniejszej sprawie złożyła się kwota 100 zł tytułem zwrotu wpisu uiszczonego od skargi (§ 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2003 r., Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz kwota 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego strony przed sądem administracyjnym (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.).