Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2767/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 162 par. 1 pkt 1, art. 163
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 ust. 5
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: par. 14 ust. 2 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 434/12 w sprawie ze skargi Ł.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz Ł.J. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 434/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2012 r. skargi Ł.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], po rozpoznaniu odwołania Ł.J., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...]. Organ I instancji decyzją tą stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 października 2010 r., własnej decyzji z dnia [...] listopada 2006r. Nr [...] o skierowaniu Ł.J. do Domu Pomocy Społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej intelektualnie przy ul. K. m. [...] w Łodzi prowadzonego przez Towarzystwo Przyjaciół "Domu na Osiedlu". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 152 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż powiadomił stronę o wszczęciu postępowania oraz pouczył o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie umożliwiającym skorzystanie z tego prawa. Wyjaśniono także, iż podmiot prowadzący dom pomocy społecznej – Towarzystwo Przyjaciół "Domu na Osiedlu" realizował zadania z zakresu pomocy społecznej na podstawie umowy z dnia 20 stycznia 2009 r. z miastem, jednak oświadczeniem z dnia 23 sierpnia 2010 r., miasto rozwiązało przedmiotową umowę ze skutkiem na dzień 30 września 2010 r., wskazując na jej nienależyte wykonywanie przez stronę. W związku z tym, Towarzystwo Przyjaciół "Domu na Osiedlu", na podstawie zezwolenia warunkowego Wojewody Łódzkiego, prowadzi prywatny, a więc nieprowadzony na zlecenie miasta dom pomocy społecznej. Organ I instancji przywołał również art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazując, że przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość, która wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialno – prawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, wskutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji. Bezprzedmiotowość oznacza także nierealność z punktu widzenia osiągnięcia celu wówczas, gdy przestaje istnieć podmiot (lub utracił kwalifikacje), którego to rozstrzygnięcie dotyczyło. W ocenie organu I instancji, przesłankę bezprzedmiotowości wyczerpywał fakt rozwiązania przez miasto umowy łączącej je z podmiotem prowadzącym dom, a biorąc pod uwagę, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej wywołuje skutki ex tunc, tj. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia, ustalono, że dniem takim jest dzień 1 października 2010 r. W dalszej kolejności, organ I instancji przywołał art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, dotyczący możliwości kierowania osób tego wymagających do domów pomocy społecznej nieprowadzonych na zlecenie, m.in. prezydenta miasta lub starosty, o ile brak jest miejsc w domach pomocy społecznej o zasięgu gminnym i powiatowym.

W odwołaniu od powyższej decyzji Ł.J. wskazał na naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a., poprzez błędną wykładnię skutkującą wygaszeniem decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej wobec niezaistnienia przesłanek wygaszenia. Zdaniem strony, w sprawie doszło także do naruszenia art. 107 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia prawnego i faktycznego w zakresie jednej z przesłanek stwierdzenia wygaszenia decyzji administracyjnej, tj. interesu społecznego lub interesu strony. W ocenie strony, organ I instancji przeniósł odwołującego się do innej placówki, która to jednak nie jest właściwa ze względu na jej odmienne przeznaczenie. Ponadto, do takiego przeniesienia konieczna byłaby zgoda zainteresowanego, a tej organ nie uzyskał. W konkluzji odwołania wniesiono o uchylenie kwestionowanej decyzji i orzeczenie, iż decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej wygasła z dniem 1 września 2011 r. w związku ze złożonym przez stronę oświadczeniem o rezygnacji z pobytu w domu pomocy społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wskazując, że rozstrzygnięcie to jest prawidłowe, a wadami obarczone jest jedynie jego uzasadnienie. Organ się nie zgodził się z twierdzeniem, iż rozwiązanie umowy między miastem, a podmiotem prowadzącym dom pomocy społecznej nie wywołało bezprzedmiotowości decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Wszelkie zmiany wspomnianej umowy, w tym również jej rozwiązanie oświadczeniem woli jednej ze stron, powodują zmianę w obrębie stanu prawnego, mogącą skutkować powstaniem bezprzedmiotowości stosunku prawnego, dla którego umowa taka miała istotne znaczenie. W tej sytuacji rozwiązanie przez miasto umowy zlecającej zadanie prowadzenia domu pomocy społecznej wskutek stwierdzonych nieprawidłowości bezsprzecznie, w ocenie organu odwoławczego, stanowi istotną zmianę stanu prawnego. Tą drogą bowiem placówka przestała z upływem okresu wypowiedzenia, tj. od dnia 1 października 2010 r., realizować zadanie immanentnie związane z treścią decyzji, której wygaśnięcie stwierdzono zaskarżonym rozstrzygnięciem. Organ wyjaśnił, iż gmina realizując swój obowiązek w zakresie zagwarantowania osobie tego wymagającej miejsca w domu pomocy społecznej, czyni to zgodnie z art. 59 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Powołane przepisy stanowią o skierowaniu danej osoby, m.in. do domu pomocy społecznej prowadzonego przez podmiot działający na zlecenie organu jednostki samorządu terytorialnego. Poza skierowaniem, decyzja taka ustala opłatę za pobyt w takiej placówce. Nie może więc podlegać dyskusji, iż dla wykonywania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej działającego na zlecenie niezbędna jest istniejąca w obrocie prawym podstawa takiego zlecenia, czyli stosowna umowa. W tej sytuacji rozwiązanie przez miasto umowy ze skutkiem na dzień 30 września 2010r. spowodowało utratę, od dnia 1 października 2010 r., podstawy dla działania na zlecenie gminy przez dom pomocy społecznej. Okoliczność tę należy więc uznać za równoznaczną z brakiem warunków do wykonywania decyzji, mocą której skierowano odwołującego się do tej placówki, wyczerpującą znamiona jej bezprzedmiotowości. Tym samym organ odwoławczy nie podzielił także argumentu odwołania, iż brak umowy między miastem, a podmiotem prowadzącym dom pomocy społecznej nie wyłącza możliwości pobytu odwołującego się i finansowania przez gminę kosztów jego utrzymania. Kwestia umieszczenia odwołującego się w innej placówce, w ocenie organu odwoławczego, wykracza poza ramy niniejszego postępowania. W konkluzji organ wyjaśnił, że nie ma wątpliwości, co do faktu, że prawidłową datą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji kierującej stronę do domu pomocy społecznej jest dzień 1 października 2010 r. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż w obliczu tego faktu, późniejsza rezygnacja strony z pobytu we wspomnianej placówce pozostaje bez wpływu na datę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji określoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W ocenie organu, kwestie interesu społecznego oraz ochrony interesu strony uzasadniające orzeczenie wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej nie zostały w pełni i wystarczająco jasno wyartykułowane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia I instancji, jednak wbrew twierdzeniom strony można je odnaleźć, choćby we fragmentach odnoszących się do braku akceptacji dla zawarcia nowej umowy w związku z wcześniej stwierdzonymi nieprawidłowości. Dostrzegając jednak niedostatki, jakie w powyższym zakresie odnoszą się do rozstrzygnięcia organu I instancji, Kolegium postanowiło usunąć je we własnym zakresie, szerzej eksponując argumentację niezbędną dla przejrzystości i kompletności rozstrzygnięcia.

W skardze Ł.J. wniósł o uchylenie decyzji II jak i I instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu: a) art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej polegające na wygaszeniu decyzji o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy na dzień wygaszenia, nie została spełniona żadna z przesłanek warunkujących zastosowanie art. 162 k.p.a., a wygaszenie wskazanej decyzji naruszało zasadę trwałości decyzji administracyjnej, interes społeczny oraz interes strony, czyli skarżącego; b) art. 6 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sprzeczne z zasadą praworządności przyjęcie, iż podstawą prawną wygaszanej decyzji oprócz przepisów prawa materialnego wprost w niej wskazanych, były również postanowienia umowy cywilno – prawnej zawartej przez miasto z podmiotem prowadzącym dom pomocy społecznej, do którego skierowano skarżącego oraz przepisy innych przepisów prawa materialnego, nie wskazanych w decyzji; c) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie należyte stanu faktycznego sprawy oraz niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że naruszeniem zasady praworządności jest uznanie, że postanowienia umowy cywilno – prawnej, której stroną nie był skarżący, mogą wpływać na jego prawa ukształtowane decyzją administracyjną. Wypowiedzenie umowy na prowadzenie domu nie oznacza niemożliwości dalszej realizacji decyzji o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej, skoro placówka istnieje, jest obiektem odpowiedniego typu dla schorzenia skarżącego, a przede wszystkim on chciał w nim przebywać.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w zaskarżonym wyroku, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji przypomniał, że w toku postępowania skarżący złożył oświadczenie o rezygnacji z pobytu w domu pomocy społecznej. Oświadczenie to zainteresowany podtrzymał w trakcie rozprawy przed sądem administracyjnym. Skarżący jest osobą upośledzoną umysłowo, ale w ostatnim czasie stan jego zdrowia uległ znacznej poprawie, jest osobą samodzielną i zaradną. Co więcej, z oświadczenia skarżącego wynika, że został on objęty programem mieszkań chronionych prowadzonym przez podmiot, który dotychczas prowadził dom pomocy społecznej, w którym przebywał skarżący. Sąd I instancji zaznaczył, iż skarżący jest osobą upośledzoną umysłowo, ale nie jest ubezwłasnowolniony. Ma zatem pełną zdolność do czynności prawnych, która umożliwia mu dokonywanie we własnym imieniu czynności prawnych (zdolność do działania z zamiarem wywołania określonych skutków prawnych, mianowicie ustanowienia, zmiany lub zniesienia stosunku prawnego). Skarżący przebywał w domu pomocy społecznej na podstawie własnej zgody. Tym samym, do umieszczenia skarżącego w domu nie było konieczne uzyskanie odpowiedniego orzeczenia sądu. Uwzględniając okoliczność cofnięcia przez skarżącego zgody na pobyt w domu, a także to, iż ma on pełną zdolność do czynności prawnych, jest osobą pełnoletnią, nieubezwłasnowolnioną, a stan jego zdrowia uległ poprawie, Sąd I instancji uznał, że dostrzeżone uchybienia przy rozpoznawaniu sprawy przez organy administracji nie mają wpływu na rozstrzygnięcie i jako takie nie stanowią podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego kontestowanych decyzji. Sąd I instancji wskazał, iż formalno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. zaznaczył, że dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji należy w sposób niewątpliwy przesądzić, że decyzja podlegająca wygaszeniu stała się bezprzedmiotowa. Jednocześnie wygaśnięcie decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości albo nakazuje przepis prawa, albo należy wykazać, że leży to w interesie społecznym bądź w interesie strony. Samo stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest przesłanką wystarczającą do zastosowania cytowanej normy prawnej. Co istotne, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż przepis ten stanowi odstępstwo od ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Sąd I instancji przytaczając treść art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wskazał, iż decyzja wydana w trybie tego przepisu zawiera w istocie trzy elementy: skierowanie, rozstrzygnięcie o umieszczeniu i o kosztach pobytu. Zmiana okoliczności faktycznych związanych z tymi elementami uprawnia do zmiany decyzji w trybie art. 106 ustawy o pomocy społecznej. Przy czym skierowanie do domu pomocy społecznej oznacza, że podopieczny spełnia przesłanki do skorzystania z tej formy pomocy, określone w art. 54 ustawy o pomocy społecznej. Tak więc kwestie związane z umieszczeniem w określonym ośrodku i ustaleniem zasad odpłatności i ewentualne zmiany w tym zakresie co do zasady nie mają wpływu na byt rozstrzygnięcia o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Sąd I instancji stwierdził, iż trafnie zarzucono w treści skargi, że ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Nie budzi wątpliwości, że brak było podstaw do zastosowania tej podstawy prawnej decyzji. Ponadto argumentacja organu w zakresie pozostałych przesłanek określonych w powołanym przepisie: uzasadnionego interesu społecznego bądź interesu samej skarżącej, jest lakoniczna i nie poddaje się weryfikacji. Nadto ustalenie organu, że decyzja o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej stała się bezprzedmiotowa z dniem 1 października 2010 r. budzi wątpliwości. Organ nie uwzględnił w swych rozważaniach, że okoliczności wykazywane jako przesłanka rozstrzygnięcia nie dotyczyły samych przesłanek przesądzających o uprawnieniu do skorzystania z tej formy pomocy. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialno – prawnego, nawiązanego na podstawie tejże decyzji stosunku prawnego na skutek np. rezygnacji z uprawnień przez stronę czy zmiany stanu faktycznego bądź prawnego. Sąd I instancji uznał, iż w stanie faktycznym sprawy wystarczającą przesłanką do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji stanowiło oświadczenie skarżącego o rezygnacji z pobytu w domu pomocy społecznej. Oświadczenie to jest w pełni wiążące dla organów. W szczególności, w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji uznał, że nie jest konieczne uzyskanie orzeczenia sądu o odpowiedniej treści. Sąd I instancji zaznaczył, że z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia o bezprzedmiotowości decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej przesądza też fakt rozwiązania umowy cywilnoprawnej z podmiotem prowadzącym ośrodek, do którego został skierowany skarżący. Zatem trafnie podnoszono w skardze, iż argumentacja ta jest wadliwa, bowiem byt umowy cywilnoprawnej nie może mieć przesądzającego znaczenia dla losów decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Podstawę stosunku prawnego, przesadzającego o skierowaniu do domu stanowi decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej i Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie umowa zawarta przez organ z innym podmiotem. Rozwiązanie umowy cywilnoprawnej nie oznacza zatem, że odpadła podstawa prawna spornej decyzji. Przepis art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przewiduje możliwość skierowania do domu pomocy społecznej, prowadzonego przez podmioty niepubliczne, co wiąże się z wydaniem decyzji o charakterze uznaniowym. Rozstrzygnięcie w tym zakresie musi więc nastąpić w formie decyzji administracyjnej, i dopiero ta decyzja będzie stanowiła podstawę do zawarcia umowy z omawianą placówką (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 grudnia 2010 roku, II SA/Bd 1321/10). W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że nie umowa jest przesłanką wydania decyzji o skierowaniu do niepublicznego domu pomocy społecznej, a decyzja o skierowaniu stanowi podstawę do zawarcia umowy z jednostką niepubliczną. Sąd I instancji podkreślił, że organy poza ogólnikowym odwołaniem się do stwierdzonych nieprawidłowości nie dokonały w tym zakresie żadnych ustaleń. Wobec tego nietrafne są również argumenty o niemożności zawarcia z tą jednostką umowy w trybie art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Sąd I instancji stwierdził, iż nie stanowią o bezprzedmiotowości decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej powoływane przez organ okoliczności związane z cofnięciem zezwolenia na prowadzenie takiego obiektu. Organ wszak ustalił, że decyzja o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie tej jednostki została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2011 r., a wcześniej Minister Pracy i Polityki Socjalnej wstrzymał jej wykonanie. Organ nie ustalił przy tym statusu tego ośrodka i zasad jego działania w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, co czyni przedwczesnymi rozważania o niemożności skierowania tam w skarżącego z powołaniem się na niespełnienie wymaganych standardów. W tej sytuacji Sąd I instancji ocenił, że organ nie wykazał żadnej z przesłanek określonych w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ winien był rozważyć ewentualnie zastosowanie trybu przewidzianego w art. 155 czy 163 k.p.a. i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Konkludując rozważania, Sąd I instancji uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego i nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), orzekł o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Ł.J. reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w sytuacji, gdy Sąd podzielił zarzuty skarżącego, iż nie było podstaw prawnych do stwierdzenia wygaszenia decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie i w tym zakresie skargę uwzględnił, a mimo to ją oddalił;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 16, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi i przyjęcie, iż organy nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji gdy chociażby sama lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie przesłanek art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zdaniem Sądu powoduje, iż argumentacja podniesiona przez organy nie poddaje się weryfikacji, co prowadzi do konkluzji, iż Sąd w tym zakresie skargę strony uwzględnił, a mimo to ją oddalił;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się oraz niedostateczne, ogólnikowe odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze, a to do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej skarżonego wyroku polegające na przyjęciu przez Sąd, iż obowiązujące przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują możliwości wygaszenia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, a następnie uznanie, iż wygaszenie takiej decyzji przez organy administracji nie narusza prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na błędnym zastosowaniu instytucji wygaszenia decyzji administracyjnej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2012 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację wskazaną ww. zarzutach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o odrzucenie skargi kasacyjnej, w przypadku jednak, gdyby wniosek ten zdaniem Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej oraz orzeczenie o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, iż załączonego do skargi kasacyjnej pełnomocnictwa wynika, że "upoważniam adw. A.W., prowadzącą Kancelarię Adwokacką w Łodzi, przy ul. N. [...] lok. [...] do prowadzenia sprawy o skierowanie do domu pomocy społecznej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi we wszystkich instancjach, z prawem substytucji", z tego powodu Kolegium wniosło o jej odrzucenie. Treść pełnomocnictwa wskazuje bowiem jednoznacznie, że adwokat A.W. nie była umocowana do sporządzenia skargi kasacyjnej - udzielone jej pełnomocnictwo nie obejmuje bowiem swoim zakresem kwestii sporządzenia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co stanowi podstawę do odrzucenia skargi kasacyjnej, jako sporządzonej przez nieumocowanego pełnomocnika. Nadto wskazano, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Bez wątpienia bowiem zaskarżone orzeczenie z dnia 09 sierpnia 2012 r. mimo pewnych zastrzeżeń, które można zgłosić do jego uzasadnienia - odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ujęciu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (por. A.Kabat [w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niegódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005 r., str. 332). Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega zarówno na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny jak i wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawy naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż Sąd I instancji nie może ograniczyć się do stwierdzenia, co ustaliły organy administracji, lecz niezbędne jest określenie, które z tych ustaleń zostały przez Sąd przyjęte bądź nie. Sąd I instancji może podzielić poglądy organów administracji publicznej lecz nie może tego uczynić bez przeanalizowania przesłanek tych poglądów i wyrażenia własnego stanowiska co do ich prawidłowości, w świetle przepisów mających zastosowanie w sprawie.

Należy zgodzić się z zarzutem zawartym w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wyżej wymienionych czynników określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie sprzeczne, co uniemożliwia dokonanie kasacyjnej kontroli trafności rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku.

Stwierdzić należy, iż prawidłowy jest wywód zawarty w uzasadnieniu Sądu I instancji, z którego wynika, iż byt umowy cywilnoprawnej nie może mieć przesądzającego znaczenia dla losów decyzji o skierowaniu do DPS, oraz że decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej będzie stanowiła podstawę do zawarcia umowy z jednostką niepubliczną. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż nie sposób nie zauważyć, że regulacja ustawy o pomocy społecznej może nastręczać trudności w ustalaniu kolejności podejmowanych przez administrację publiczną działań. Racjonalne wydaje się stanowisko, że gmina kierująca osobę do tego typu domu w pierwszej kolejności zawiera z danym podmiotem niepublicznym stosowną umowę, a następnie kieruje do niego osobę wymagającą skorzystania z tej formy pomocy. W umowie takiej zamieszcza się postanowienia dotyczące odpłatności za pobyt w placówce (por: Stanisław Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz z przepisami wykonawczymi, GASKOR Wrocław 2013, s. 568). Nie wyklucza to jednak możliwości zawarcia umowy o świadczenie usług, już po wydaniu ostatecznej decyzji kierującej do danej niepublicznej placówki, szczególnie wówczas, gdy łącząca gminę z podmiotem niepublicznym umowa, będzie miała charakter umowy ramowej, z tym że reżim zawarcia umowy z daną placówką będzie zawsze związany z zachowaniem stosownych reguł zawartych w przepisach prawa. Umowa będzie wówczas dotyczyła świadczenia usług na rzecz konkretnej osoby. Zatem byt umowy cywilnoprawnej nie ma w świetle wskazanych regulacji znaczenia dla kwestii bezprzedmiotowości decyzji kierującej do domu opieki społecznej. Reasumując Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż zmiana okoliczności faktycznych polegająca na rozwiązaniu przez Miasto Łódź umowy o świadczenie usług z podmiotem prowadzącym DPS "Dom na Osiedlu" nie stanowi podstawy do wygaszenia w oparciu o przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., z powodu bezprzedmiotowości, decyzji kierującej skarżącego do tego Domu, stanowi natomiast podstawę do zmiany tej decyzji w trybie art. 106 ust. 5 zdanie drugie ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 163 k.p.a. Nadto Sąd I instancji podzielił argumentację zawartą w skardze stwierdzając, iż ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, a zatem brak było podstaw do zastosowania tej podstawy prawnej.

Zatem Sąd I instancji z jednej strony podzielił zarzut skargi co do niewłaściwego zastosowania instytucji wygaszenia decyzji administracyjnej o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej, z drugiej zaś strony uznał działanie organów administracji za zgodne z regulacją prawa materialnego. Wobec powyższego za usprawiedliwiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nadto Sąd I instancji zauważając lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie zastosowania przesłanek art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i stwierdzając, że uzasadnienie w tym zakresie nie poddaje się weryfikacji nie dokonał subsumcji tych uchybień pod konkretną normę prawną, a wręcz przeciwnie wskazał, iż nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu i na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).