Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 179/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, lit. a w zw. z art. 135, art. 200, art. 205 par. 2, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 48
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki drogi dojazdowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] znak: [...] z dnia [...] a nadto postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. znak: [...] nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A Spółki z o.o. z siedzibą w M., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] nr [...] (pkt 1) oraz nałożył na A Spółkę z o.o. z siedzibą w M., obowiązek wykonania rozbiórki drogi dojazdowej zrealizowanej na działce o nr ewid. 259/1, położonej w miejscowości R. (obręb [...]), poprzez usunięcie nawierzchni wykonanej z tłucznia kamiennego o grubości 17cm, której powierzchnia wynosi 659,70m2, a usytuowanie zostało przedstawione na mapie sytuacyjno-wysokościowej z dnia 1 czerwca 2010 r., obejmującej inwentaryzację tego obiektu budowlanego, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji (pkt 2).

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej A Spółka z o.o. z siedzibą w M. złożyła w dniu 20 kwietnia 2010 r. zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu na działkach nr ewid. 259/1 i 259/2, położonych w R., obręb [...]. Z załącznika do zgłoszenia stanowiącego część opisową wynika, że utwardzenie nawierzchni miało dotyczyć jedynie działki nr ewid. 259/1, a warstwa utwardzenia miała być wykonana z tłucznia i posiadać grubość około 20cm. W omawianym zgłoszeniu inwestor wskazał, że rozpoczęcie robót budowlanych nastąpi w dniu 21 maja 2010 r.

Pismem z dnia 11 maja 2010 r. (złożonym w siedzibie Starostwa Powiatowego w R. w dniu 12 maja 2010 r.) M. Ł. wystąpił o wstrzymanie budowy drogi dojazdowej do pawilonu A znajdującego się w R. przy ul. B (nr ewid. działek 259/1 i 259/2, obręb [...]). Podanie to zostało przekazane w trybie art. 65 § 1 K.p.a. według właściwości do rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R..

W toku przeprowadzonych w dniu 26 maja 2010 r. oględzin, organ I instancji na podstawie oświadczenia złożonego przez wykonawcę utwardzenia G. J. ustalił, że roboty budowlane związane utwardzeniem nawierzchni rozpoczęto w dniu 21 maja 2010 r. Z kolei w dniu 19 maja 2010 r. "rozpoczęto korytowanie pod utwardzenie terenu". G. J. oświadczył również, że w dniu 19 maja 2010 r. "ściągano błoto celem zgromadzenia materiału na placu". Stwierdzono również, że zakres robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu został wykonany niezgodnie z dokonanym w dniu 20 kwietnia 2010 r. zgłoszeniem, ponieważ utwardzono większy pas działki nr ewid. 259/1.

Wobec powyższego PINB postanowieniem z dnia 27 maja 2010 r. wstrzymał A Sp. z o.o. z siedzibą w M. roboty budowlane prowadzone przy utwardzeniu nawierzchni działki nr ewid. 259/1 i jednocześnie nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty doręczenia omawianego postanowienia 2 egzemplarzy inwentaryzacji wykonanych robót budowanych wraz z oceną techniczną.

Dokumentacja wymagana postanowieniem PINB została przedłożona w dniu 25 czerwca 2010 r. Ponieważ w dniu 27 maja 2010 r. wykonawca robót budowlanych - na wniosek zleceniodawcy, tj. A Sp. z o.o. doprowadził wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego ze zgłoszeniem dokonanym w dniu 20 kwietnia 2010 r., inwentaryzacja utwardzonej drogi dojazdowej, jako sporządzona w dniu 1 czerwca 2010 r. obejmowała aktualny na tamten dzień stan robót. Autor opracowania wskazał, że "W dniach 19-27 maja 2010 r. Firma budowlana C E. Ś. wykonała na zlecenie inwestora i właściciela terenu utwardzenia nawierzchni tłuczniem oraz makroniwelacji terenu działki 259/1 obręb [...] położonej w R. przy ul. B. Dokonano utwardzenia nawierzchni na powierzchni 659,7m2. Roboty prowadzono na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót dokonanego w Starostwie Powiatowym w R. w dniu 20 kwietnia 2010 r. Utwardzona nawierzchnia stanowi alternatywny dojazd do obiektu handlowego dla samochodów dostawczych. Dojazd został wykonany w technologii drogi nawierzchni nieulepszonej grubości 17cm (warstwa dolna 10cm i warstwa górna 7cm). Wbudowane materiały spełniają wymagania Polskich Norm i specyfikacji wykonania robót drogowych".

W dniu 9 lipca 2010 r. przeprowadzone zostały kolejne oględziny na terenie spornej posesji, w toku których potwierdzono doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do zgodności z dokonanym zgłoszeniem z dnia 20 kwietnia 2010 r. Do protokołu załączono również oświadczenie A. J. oraz J. G. z dnia 27 maja 2010 r. informujące o przeprowadzeniu w dniu 27 maja 2010 r. robót budowlanych zmierzających do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i doprowadzenia ich do zgodności z zakresem robót wskazanych w załączniku graficznym do zgłoszenia dokonanego w Starostwie Radomszczańskim w dniu 20 kwietnia 2010 r.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej legalności budowy "drogi dojazdowej". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1505/10 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt II OSK 2187/11 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez A Sp. z o.o. od wspomnianego wyroku.

W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych dniu 8 lutego 2013 r. przedstawiciel A Sp. z o.o. potwierdził fakt użytkowania drogi dojazdowej utwardzonej tłuczniem. Droga ta stanowi dostęp dla dostawy towarów dla funkcjonowania pawilonu handlowego A. Parametry drogi dojazdowej nie uległy zmianie w stosunku do przedłożonej inwentaryzacji. W oględzinach udział wziął N. B. jako przedstawiciel inwestora oraz M. Ł.

Przy piśmie z dnia 8 lutego 2013 r. M. Ł. załączył między innymi dokumentację fotograficzną, z której wynika, że teren utwardzony na działce nr ewid. 259/1 położonej w R. wykorzystywany jest jako droga dojazdowa dla samochodów dostawczych prowadząca do pawilonu handlowego A, zlokalizowanego w R. przy ul. B.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w R. działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane związane z budową drogi dojazdowej na działce nr ewid. 259/1 oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia - w terminie do dnia 31 lipca 2013 r. - dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 tej ustawy.

W związku z bezskutecznym upływem terminu wyznaczonego w powyższym postanowieniu, PINB decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - nakazał A Sp. z o.o. z siedzibą w M. wykonać rozbiórkę drogi dojazdowej do pawilonu handlowego A na działce w R. przy ul. B/E., nr ewid. 259/1, obręb [...], wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W odwołaniu do tej decyzji A Spółka z o.o. zarzuciła organowi I instancji, że nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób rzetelny, a tym samym nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności tej sprawy, co skutkowało nieuzasadnionym uznaniem, że w sprawie tej mamy do czynienia z wykonaniem drogi, a nie utwardzenia terenu. Jednocześnie odwołująca nie zgodziła się z PINB, że roboty budowlane podlegające ocenie organów nadzoru budowlanego wymagały uzyskania pozwolenia na budowę i nie mogły być wykonywane na podstawie zgłoszenia. Skarżąca zarzuciła również PINB, że w sposób nieuprawniony przyjął, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1505/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przesądził o tym, że w sprawie tej mamy do czynienia z drogą. Zdaniem Spółki w przytoczonym wyroku sąd wskazał jedynie, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący tej okoliczności. Skarżąca zarzuciła PINB naruszenie art. 10 K.p.a., poprzez niezagwarantowanie uprawnionemu przedstawicielowi Spółki udziału w czynności związanej z przeprowadzeniem oględzin na terenie działki nr ewid. 259/1. Z tych względów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W toku postępowania odwoławczego A Sp. z o.o. pismem z dnia 9 grudnia 2013 r. wystąpiła do organu II instancji o przeprowadzenie dowodu z oświadczeń złożonych przez E. K., a w razie, uznania, że konieczne jest zweryfikowanie danych zawartych w ich treści przeprowadzenie dowodu w postaci przesłuchania E K.. Spółka zwróciła się również o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka A. J. na okoliczność: zakresu wykonanych prac przed upływem 30 dni od daty zgłoszenia z dnia 20 kwietnia 2010 r. tj. w okresie 14-20 maja 2010 r., charakteru wykonanych prac, zgodności prac wykonanych po 21 maja 2010 r. z zakresem zgłoszenia. Strona ponownie zarzuciła organowi I instancji nieuzasadnione zastosowanie w tej sprawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, nieuprawnione przyjęcie, że roboty budowlane przeprowadzone na działce nr 259/1 doprowadziły do wykonania drogi dojazdowej, a nie utwardzenia terenu. Odwołująca podniosła także, że organ II instancji powinien był poinformować strony o tym, że zbiera materiał dowodowy w celu ustalenia, czy w sprawie tej doszło do rozpoczęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia 20 kwietnia 2010 r. przed upływem terminu wskazanego w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane i sprawdzenia zgodności wykonanych robót z treścią tego zgłoszenia. W jej opinii jedynie poinformowanie strony o zamierzonym kierunku prowadzenia postępowania nie stanowiłoby naruszenia zasady zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Brak wskazania stronie przed zakończeniem postępowania na czym organ opiera swoje rozstrzygnięcie powoduje, że postępowanie to jest przeprowadzone wadliwie.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz.1409) nałożył na A Spółkę z o.o. z siedzibą w M., obowiązek wykonania rozbiórki drogi dojazdowej zrealizowanej na działce nr ewid. 259/1, położonej w miejscowości R. (obręb [...]), poprzez usunięcie nawierzchni wykonanej z tłucznia kamiennego o grubości 17cm, której powierzchnia wynosi 659,70m2, a usytuowanie zostało przedstawione na mapie sytuacyjno-wysokościowej z dnia 1 czerwca 2010 r., obejmującej inwentaryzację tego obiektu budowlanego, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy odniósł się do kwestii, czy wybrany przez organ I instancji tryb rozpatrzenia tej sprawy jest prawidłowy. Według WINB bezspornym jest, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania na terenie działki nr ewid. 259/1 położonej w R. robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu. Zgłoszenie to zostało złożone w siedzibie organu administracji architektoniczno-budowlanej w dniu 20 kwietnia 2010 r. Bezsporne jest również to, że samo utwardzenie terenu wymaga jedynie zgłoszenia zamiaru dokonania takich prac budowlanych stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Samo przyjęcie zgłoszenia nie oznacza jednakże, że organy nadzoru budowlanego nie mają prawa do podjęcia ingerencji, gdy uznają, że zgłoszenie przyjęto w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (tj. w sytuacji wadliwego przyjęcia zgłoszenia robót, które w istocie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę - i wówczas organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w trybie art. 50-51 tej ustawy) albo gdy rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło przed upływem terminu określonego w art. 30 ust. 5 tej ustawy. W tym drugim przypadku bez względu na to, czy zgłoszenie zostało przyjęte w sposób prawidłowy, czy też w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy, organy nadzoru budowlanego traktują takie działanie inwestora jako prowadzenie robót inwestycyjnych w warunkach samowoli budowlanej. Wówczas zadanie organów nadzoru budowlanego musi prowadzić ponadto do ustalenia z jakimi faktycznie robotami budowlanymi ma do czynienia, tj. robotami wymagającymi jedynie zgłoszenia czy też budową obiektu budowlanego wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika, że roboty budowlane związane z wykonaniem - jak to określa inwestor - utwardzenia terenu działki nr 259/1 w R. rozpoczęte zostały przed upływem 30 dni od daty dokonania zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowanej. Za takim twierdzeniem przemawia m.in. fakt, iż z żądaniem wstrzymania budowy drogi dojazdowej realizowanej na działce nr ewid. 259/1 wystąpił M. Ł. już w piśmie z dnia 11 maja 2010 r. Organ odwoławczy pozyskał dokumentację od Starosty [...] związaną z rozpoznawaniem podań M. Ł. składanych do tamtejszego organu przed upływem terminu wskazanego w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Organ administracji architektoniczno-budowlanej pomimo powzięcia informacji o prawdopodobnym przedwczesnym przystąpieniu do robót budowlanych związanych z utwardzeniem działki nr 259/1, nie zweryfikował w ramach własnych kompetencji tych informacji, a tym samym nie wniósł sprzeciwu w sprawie zgłoszonych robót budowlanych, lecz podanie dotyczące wstrzymania prowadzonej budowy przekazał jedynie do organu I instancji. Potwierdzenie przez Starostę Powiatowego w R., że inwestor przystąpił do wykonywania robót budowlanych przed upływem wskazanego powyżej terminu stanowiłoby podstawę do wydania decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. sprzeciwu w sprawie przystąpienia do wykonywania robót budowlanych na podstawie dokonanego w dniu 20 kwietnia 2010 r. zgłoszenia. Czynności kontrolne zostały przeprowadzone przez PINB w dniu 26 maja 2010 r., a zatem po upływie terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Ponadto, jak podkreślił ŁWINB przystąpienie do wykonywania robót budowlanych przed terminem określonym w zgłoszeniu potwierdzają również oświadczenia złożone do protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 26 maja 2010 r. przez wykonawcę tych robót budowlanych - G. J., które należy traktować jako oświadczenie złożone przez świadka. Wynika z niego, że w dniu 19 maja 2013 r. rozpoczęte zostały prace związane z korytowaniem terenu pod przyszłe utwardzenie. Również oświadczenie z dnia 4 grudnia 2013 r. złożone przez E K. - zleceniobiorcę usługi polegającej na wykonaniu utwardzenia przedmiotowej działki potwierdza, że od 14 maja 2010 r. do 20 maja 2010 r. wykonywane były na terenie spornej posesji jedynie prace przygotowujące do wykonania utwardzenia posesji, polegające na "uporządkowaniu terenu oraz wywiezieniu zbędnego humusu i gałęzi zalegających na przewidzianym terenie do prowadzenia prac w przyszłości związanych z utwardzeniem i zakończyły się w dniu 20 maja 2010 r. Od 21 maja 2010 r. rozpoczęły się prace objęte zgłoszeniem z dnia 20 kwietnia 2010 r. Według organu II instancji, wbrew twierdzeniom Spółki, wykonywanie robót związanych z wywiezieniem humusu należy traktować jako rozpoczęcie robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu. W omawianej sprawie wywiezienie ziemi z terenu spornej posesji wiązało się również z wytyczeniem trasy przyszłej drogi dojazdowej, która przez odwołującą określana jest jako utwardzenie terenu. Wykonywanie tych robót wiązało się z użyciem maszyn ciężkich, które wybierały ziemię i wyznaczały trasę przyszłej drogi, a zatem polegały one na korytowaniu gruntu pod przyszłą drogę dojazdową. Roboty te zakończono w dniu 20 maja 2010 r., a w dniu następnym przystąpiono - jak wskazuje strona skarżąca - do faktycznego utwardzenia powierzchni działki nr ewid. 259/1. Wobec tego roboty te były ściśle powiązane z wykonywaniem inwestycji związanej z realizacją drogi dojazdowej i stanowiły jeden z elementów zamierzenia inwestycyjnego. Powyższe oznacza, że inwestor przystąpił do wykonywania robót objętych zgłoszeniem z dnia 20 kwietnia 2010 r. z naruszeniem terminu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, a zatem zrealizował je w warunkach samowoli budowlanej. Odwołując się następnie do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1505/10, ŁWINB podkreślił, że dokonanie zgłoszenia przez inwestora i brak reakcji organu w terminie 30 dni od tej daty nie może stanowić usprawiedliwienia i legalizacji każdej inwestycji, zwłaszcza, gdy owo zgłoszenie stanowi próbę pominięcia procedur związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Aby można było mówić o skuteczności zgłoszenia, musi ono dotyczyć inwestycji, której budowa wymaga tylko zgłoszenia a nie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym razie takie zgłoszenie jest próbą obejścia prawa. W rozpoznawanej sprawie z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia. Za uznaniem, że w omawianej sprawie mieliśmy do czynienia z próbą obejścia prawa przemawia również fakt, iż inwestor wykonał roboty budowlane w większym zakresie niż było to ujęte w zgłoszeniu z dnia 20 kwietnia 2010 r., ponieważ pierwotnie utwardził znacząco większy obszar działki nr 259/1. Uchybienie to zostało konwalidowane po przeprowadzeniu w dniu 26 maja 2010 r. czynności kontrolnych przez przedstawicieli organu nadzoru budowlanego.

Jednocześnie ŁWINB zauważył, że w tej sprawie nie mamy do czynienia jedynie z wykonaniem utwardzenia terenu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, lecz wykonaniem obiektu budowlanego w postaci drogi dojazdowej. Stosownie do art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, obiektem budowlanym jest budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Dalej organ przywołał brzmienie art. 3 pkt 3 i pkt 3a ustawy i wyjaśnił, że drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z art. 8 ust. 1 cytowanej ustawy wynika, że drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Ich budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Drogi wewnętrzne nie stanowią dróg publicznych, wobec czego nie muszą spełniać warunków technicznych określonych dla dróg publicznych.

Zdaniem organu II instancji Spółka błędnie wywodzi, że sporna droga dojazdowa nie powinna być zaliczona do katalogu innych dróg z uwagi na fakt, iż nie została wyposażona w urządzenia techniczne, a to dlatego, że nie ma przepisu prawa, który uzależniałby traktowanie danego obiektu jako drogi jedynie w sytuacji wyposażenia jej w urządzenia techniczne. Odwołująca dopatruje się takiego uwarunkowania w treści definicji drogi wskazanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1400/04. ŁWINB wyjaśnił, że nie jest to definicja legalna drogi, a jedynie przykładowe wskazanie kryteriów, jakimi powinno się kierować przy ustalaniu funkcji danego obiektu budowlanego. Nie można zatem zgodzić się ze Spółką, że sporna droga dojazdowa powinna być wyposażona w jakiekolwiek urządzenia techniczne, aby móc uznać ją za drogę. Głównym warunkiem uznania danego obiektu za drogę jest ustalenie jego przeznaczenia. W tej sprawie bezspornym jest, że inwestycja pełni funkcję drogi dojazdowej dla samochodów dostawczych prowadzącej do budynku handlowego (forma ta została wskazana choćby w ocenie technicznej). Obiekt ten został zrealizowany na działce prywatnej, co nie oznacza jednak, że przez to nie można przypisać mu funkcji drogi, a jedynie utwardzenia terenu. Okoliczność ta oznacza jedynie, że drodze tej nie można przypisać charakteru drogi publicznej, lecz funkcję drogi wewnętrznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Sporny obiekt został zrealizowany w taki sposób, że umożliwia ruch środków transportu. Z tych względów ŁIWNB podzielił twierdzenie organu I instancji, iż w sprawie tej mamy do czynienia z samowolą budowlaną, o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie PINB w R. stwierdził, że w sprawie tej nie zachodzą przesłanki uniemożliwiające zalegalizowanie spornej inwestycji i postanowieniem z dnia [...]zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na fakt, iż A Sp. z o.o. nie wywiązała się z nałożonych obowiązków, organ I instancji zastosował sankcję określoną w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do czego obligował go art. 48 ust. 4 tej ustawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgadza się z samym rozstrzygnięciem organu I instancji, jednak jego zdaniem sentencja rozstrzygnięcia powinna być bardziej precyzyjna, wobec czego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy.

Jednocześnie ŁWINB podniósł, że dopuścił jako dowód w sprawie oświadczenia złożone przez E K. przesłane przez pełnomocnika Spółki. Po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że żądanie A Sp. z o.o. dotyczące przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka A. J. oraz E K. jest zbyteczne, ponieważ zgromadzony dotychczas materiał dowodowy, był wystarczający do ustalenia tego, czy w niniejszej sprawie doszło do realizacji spornej inwestycji z naruszeniem terminu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz określenia kategorii robót budowlanych zrealizowanych w okresie od 14 do 20 maja 2010 r.

Odnosząc się następnie do twierdzenia Spółki, jakoby organy nadzoru budowlanego I i II instancji nie informowały jej na etapie postępowania o przedmiocie tego postępowania oraz kierunkach jego prowadzenia, czy też planowanym sposobie jego zakończenia, organ administracyjny wskazał, że zarzuty te są całkowicie chybione. Spółka wiedziała bowiem, jakie okoliczności miały być przez organy administracyjne wyjaśnione, ponieważ wynikało to z uzasadnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1505/10. Przedmiot postępowania nie uległ zmianie, zatem nie było podstaw do ponownego zawiadamiania stron postępowania o modyfikacji zakresu prowadzonego postępowania. Organ nie podzielił również poglądu odwołującej, że winien informować ją o zamierzonym sposobie zakończenia postępowania, aby strona mogła się odnieść stanowiska organu. Stanowisko organu zawsze zawarte jest w decyzji kończącej postępowanie. Strona postępowania, aby zapobiec ewentualnym negatywnym konsekwencjom powinna informować organ o wszelkich kwestiach, które jej zdaniem mogą mieć wpływ na sposób zakończenia postępowania. Strona nie może jednakże liczyć na to, że organ jeszcze przed wydaniem decyzji zawiadomi ją o tym jakie planuje wydać rozstrzygnięcie.

A Spółka z o.o. z siedzibą w M. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę od powyższej decyzji ŁWINB w zakresie jej punktu drugiego, a więc obowiązku wykonania rozbiórki i wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie oraz wstrzymanie jej wykonania. W ocenie skarżącej decyzja narusza:

1. przepisy prawa procesowego w postaci:

- art. 7, art. 69, art. 75, art. 77-78, art. 80 K.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym dowolne przyjęcie przez organ jakie roboty i kiedy zostały wykonane, w szczególności przez:

a) uznanie, że A wykonywała roboty budowlane objęte zgłoszeniem przed upływem terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa Budowlanego,

b) dowolne uznanie przez organ, jakie roboty i kiedy były wykonywane, w szczególności oparcie stanowiska organu na piśmie z dnia 11 maja 2010 r. wystosowanym przez M. Ł., które nie jest w żaden sposób potwierdzone, pochodzi od osoby będącej od momentu wybudowania Sklepu A w 2009 r. w konflikcie ze stroną skarżącą, w dodatku sprzecznym z innymi dowodami przyjętymi przez organ, w tym oświadczeniami wykonawcy G. J.,

c) uznanie, że roboty w postaci usunięcia śmieci, gałęzi i błota oraz uporządkowanie terenu pod składowanie tłucznia, stanowią roboty budowlane, gdy tymczasem nie były one związane ani z wytyczeniem geodezyjnym, czy zagospodarowaniem terenu budowy, ani niwelacją terenu, która była wykonana dopiero później, po zakończeniu utwardzania,

d) uznanie, że były to roboty wykonywane przy użyciu ciężkiego sprzętu,

e) brak wyjaśnienia, co organ uznaje za korytowanie i kto użył tego pojęcia w sytuacji, gdy z protokołu z dnia 26 maja 2010 r. wynika jedynie, że w dniu 19 maja 2010 r. zebrano błoto celem zgromadzenia materiału budowlanego na placu,

f) uznanie, że droga została w czasie wywożenia błota wyznaczona, gdy tymczasem błoto było wywiezione, ale nie z terenu przeznaczonego na utwardzenie tylko z innej części działki, tak by można tam składować tłuczeń przeznaczony pod utwardzenie, a roboty niwelacyjne były wykonywane dopiero po zakończeniu utwardzenia co wynika z opinii technicznej, a teren prac był wyłącznie czyszczony ze śmieci i gałęzi.

g) brak przesłuchania świadków, na okoliczności podawane w treści decyzji.

- art. 10 K.p.a., poprzez dopuszczanie do udziału w czynnościach N. B., który nie ma upoważnienia do reprezentowania ASp. z o.o. w zakresie niniejszej sprawy, co spowodowało, że strona została faktycznie pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu.

- art. 142 K.p.a., poprzez brak zbadania w toku sprawy prawidłowości wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia 11.03.2013 r. nr [...]w sprawie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia wymienionych tam dokumentów jako bezzasadnego, w świetle twierdzeń skarżącej zawartych w skardze.

2. przepisy prawa materialnego w postaci:

- art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 3 i 3a oraz 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.), poprzez uznanie, że:

1) prace w postaci wykonania utwardzenia nawierzchni działki budowlanej tłuczniem, polegające na jego wysypaniu i zwałowaniu, bez budowy na tej nieruchomości jakichkolwiek urządzeń technicznych takich jak przepusty, odwodnienia, roboty geodezyjne, oraz innej infrastruktury pomocniczej oznaczają budowę drogi dojazdowej, która jako budowla w rozumieniu art. 3 pkt. 3 i 3a Prawa Budowlanego, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę,

2) prace wykonane przez A wyczerpują definicję budowy drogi określoną w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego,

3) dla zakwalifikowania danych robót budowlanych jako budowy drogi (budowli) wymagającej pozwolenia na budowę, istotna jest wyłącznie funkcja jaką ma pełnić utwardzony teren, a nie jest już istotne czy obiekt jest jednocześnie wyposażony w odpowiednie urządzenia techniczne takie jak przepusty i odwodnienia,

- art. 48 Prawa Budowlanego poprzez uznanie, że wykonane prace wymagały pozwolenia na budowę, a tym samym wobec braku ich legalizacji, zasadnym jest nakazanie rozbiórki wykonanych robót, gdy tymczasem wobec braku konieczności uzyskania przez A pozwolenia na budowę, wykonywania prac po upływie 30 dni od daty zgłoszenia, brak było podstaw do stosowania wobec A procedury legalizacji wykonanych robót i w konsekwencji, wobec jej nieprzeprowadzenia, nakazywanie rozbiórki,

- art. 41 ust. 1 Prawa Budowlanego poprzez uznanie, że roboty porządkowe takie jak zebranie gałęzi czy zebranie błota z terenu działki poza obszarem utwardzenia, stanowią o rozpoczęciu budowy.

Zdaniem strony skarżącej twierdzenia WINB co do wywiezienia humusu z terenu "drogi", korytowania, używania ciężkich maszyn, a tym samym rozpoczęcia robót przed upływem terminu wynikającym ze zgłoszenia, są dowolne i nie mają przełożenia na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Obowiązkiem organu było zatem co najmniej przesłuchać G. J., E K. oraz A. J. Czynności te w sprawie nie zostały dokonane co powoduje, że przeprowadzone postępowanie dowodowe jest niepełne i wadliwe, a ustalony tak stan faktyczny nieprawdziwy. Według strony skarżącej w aktach postępowania znajduje się protokół z dnia 9 lipca 2010 r., z którego wynika jedynie fakt doprowadzenia robót do zgodności ze zgłoszeniem. Także z tego protokołu nie wynika by były prowadzone jakikolwiek roboty budowlane przed datą 21 maja 2010 r. Podobnie takie informacje nie znajdują się w protokole z dnia 8 lutego 2013 r., gdzie organ nie dokonywał już żadnych czynności wyjaśniających poza stwierdzeniem faktu "użytkowania drogi". Organy nadzoru budowlanego nie prowadziły już innych czynności wyjaśniających w sprawie, opierając swoje stanowisko na donosach sąsiada, który pozostaje od 2009 r. w sporze ze stroną skarżącą, które to donosy nie zostały zweryfikowane przez organ.

Skarżąca podniosła również, że procedurze administracyjnej nie jest znany dowód z pisemnego oświadczenia świadka, bowiem zeznania świadka mają odzwierciedlenie wyłącznie w sporządzonym przy jego udziale protokole z przesłuchania, sporządzonym w odpowiedniej i urzędowej formie. Tylko taki protokół ma walor dokumentu urzędowego. Według strony skarżącej, badaniu pod kątem samowoli budowlanej mogą podlegać jedynie roboty, których zakres określa stan faktyczny wynikający z protokołu kontroli z lipca 2010 r. Rzeczony protokół stwierdza, że zakres ilościowy robót jest zgodny ze zgłoszeniem. W związku z powyższym skoro od lipca 2010 r. organy nadzoru budowlanego widzą o tym, że wykonane przez A prace są zgodne z treścią zgłoszenia pod kątem wymiarów i położenia utwardzenia terenu, to nieuprawnione są twierdzenia organu dotyczące kwestii rozpoczęcia robót przed upływem 30 dni od daty doręczenia organowi zgłoszenia. Rozpoczęcie wykonania tych robót nastąpiło bowiem 21 maja 2010 r. Przed tą datą nie były wykonywane roboty dotyczące utwardzenia a jedynie roboty porządkowe. Do 21 maja 2010 r. wykonawca usunął bowiem śmieci, roślinność, gałęzie oraz zebrał błoto z części działki gdzie zgromadził tłuczeń i w dniu 21 maja 2010 r. przystąpił do sypania tłucznia. Tym samym Spółka rozpoczęła wykonywanie utwardzenia w terminie, a zgłoszenie jest prawomocne i skuteczne.

Odnosząc się następnie do kwestii kwalifikacji wykonanych robót jako drogi strona skarżąca podniosła, że z akt sprawy nie wynika, ażeby wraz z utwardzeniem gruntu zostały wykonane jakiekolwiek urządzenia techniczne, co w rezultacie wyklucza możliwość zakwalifikowania wykonanych prac jako budowy drogi.

Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 4 marca 2014 r. uczestnik postępowania M. Ł. wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 5 marca 2014 r. sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Zażalenie na wspomniane wyżej postanowienie złożyli A. Ł. i M. Ł..

Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2014 r. sąd odrzucił zażalenie A. Ł.

Postanowieniem z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II OZ 452/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie.

W dniu 13 czerwca 2014 r. sąd postanowił wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OZ 817/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie A. i M. Ł.ch od postanowienia z dnia 13 czerwca 2014 r.

Na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i złożył pismo procesowe z dnia 26 października 2014 r., w którym podtrzymał dotychczas podniesione zarzuty skargi. Pełnomocnik uczestnika postępowania M. Ł. wniósł o oddalenie skargi, zaś M. Ł. oświadczył, że dnia 11 maja 2014 r. droga już powstała. Wskazał, że w aktach znajduje się jego pismo z dnia 11 maja 2014 r. skierowane w tej sprawie do Starosty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] i nakładająca na A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. obowiązek wykonania rozbiórki drogi dojazdowej, zrealizowanej na działce nr ewid. 259/1, położonej w miejscowości R..

Przystępując do oceny legalności wspomnianych wyżej rozstrzygnięć przypomnieć trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1505/10 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] wskazując na istotne naruszenie art. 77 K.p.a., poprzez brak prawidłowej oceny całego materiału dowodowego sprawy i wyciągnięcie na tej podstawie wadliwych wniosków. Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organy obu instancji zobligowane były stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w przywołanym orzeczeniu sądu i ustalić w sposób nie budzący wątpliwości trzy zasadnicze kwestie, a następnie w oparciu o poczynione ustalenia rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Po pierwsze, należało wnikliwie ustalić faktyczny zakres inwestycji, a więc czy jest to utwardzenie terenu wykorzystywane jako droga (szlak komunikacyjny), czy też w realiach tej sprawy mamy do czynienia z drogą wyposażoną w odpowiednie urządzenia techniczne, a w rezultacie, czy realizacja tej inwestycji podlegała zgłoszeniu, czy też pozwoleniu na budowę w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Po drugie, konieczne było wyjaśnienie rzeczywistej daty rozpoczęcia robót budowlanych i ustalenie, czy w sytuacji rozpoczęcia robót przed upływem terminu określonego w zgłoszeniu, nie stają się one robotami prowadzonymi bez wymaganego prawem zgłoszenia, a tym samym prowadzonymi w warunkach samowoli budowlanej, a jeśli tak to rozważanie, czy istnieją w związku z tym podstawy do zastosowania art. 49b ust. 1 lub 2 albo art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego. Po trzecie, organ powinien w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, czy dokonanie zgłoszenia nastąpiło z obejściem prawa a inwestycja jest drogą podlegającą reżimowi pozwolenia na budowę, co obligowało go do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. Wymienione wyżej zagadnienia wyartykułowane czytelnie w motywach przywołanego wyroku niewątpliwie powinny determinować ponownie prowadzone postępowanie administracyjne przez organy nadzoru budowlanego, wobec czego sądowa kontrola zaskarżonej decyzji sprowadzała się zasadniczo do zbadania, czy organy nadzoru budowlanego wypełniły wspomniane wyżej zalecenia sądu.

Analiza zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego w tym kontekście dowodzi, że organy obu instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego nie uwzględniły oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zamieszczonych w omówionym wyżej orzeczeniu tutejszego sądu, czym naruszyły w sposób mający wpływ na wynik sprawy dyspozycję art. 153 p.p.s.a. Przede wszystkim w dalszym ciągu nie został ustalony z należytą starannością stan faktyczny sprawy, a wyciągnięte na jego podstawie wnioski są wadliwe.

Kluczowym zagadnieniem w tej sprawie było bowiem w pierwszej kolejności zbadanie i rzetelne udokumentowanie faktycznego zakresu inwestycji i ocena rzeczywistego charakteru wykonanych robót budowlanych, a w rezultacie zaś ich prawidłowa kwalifikacja prawna. Podstawowym zaś pytaniem, na które organy miały odpowiedzieć, było wyjaśnienie, czy wykonana inwestycja to utwardzenie terenu wykorzystywane jako droga, czy też jest to droga wyposażona w odpowiednie urządzenia techniczne, a jeśli tak to w jakie urządzenia techniczne. Bezspornym jest, że organ I instancji przeprowadził w dniu 8 lutego 2013 r. oględziny, których przedmiotem, co wynika z załączonego do akt protokołu była wyłącznie kwestia użytkowania drogi dojazdowej usytuowanej na działce nr ewid. 259/1 obr. 10 w R. przy ul. B. Z rzeczonego protokołu nie wynika, ażeby zakresem zainteresowania PINB w R. było wyjaśnienie, czy owa droga dojazdowa utwardzona tłuczniem jest, czy też nie jest wyposażona w odpowiednie urządzenia techniczne, co podkreślał sąd w wyroku z dnia 25 maja 2011 r. i trafnie zarzucał inwestor w skardze. Z dalszej części owego protokołu wynika, że "parametry drogi dojazdowej nie uległy zmianie w stosunku do przedłożonej inwentaryzacji. Wykonano dokumentację fotograficzną", której - w ocenie sądu - nie sposób zidentyfikować w aktach administracyjnych sprawy, jako wykonanej w trakcie oględzin w dniu 8 lutego 2013 r.

W oparciu o poczynione wyżej niepełne ustalenia stanu faktycznego sprawy PINB, a w ślad za nim ŁWINB stwierdziły, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z drogą dojazdową, o czym decyduje wyłącznie ustalenie jej przeznaczenia. Taka ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego jest wadliwa i nie zasługuje na aprobatę zwłaszcza wobec treści uzasadnienia wyroku z 25 maja 2011 r. O ile zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organu, że wykonane utwardzenie terenu wykorzystywane jako droga nie spełnia kryteriów drogi publicznej, ponieważ co nie budzi wątpliwości nie jest to droga zaliczona do odpowiedniej kategorii dróg w rozumieniu przepisów art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), to z całą pewnością brak jest podstaw faktycznych i prawnych ażeby twierdzić, jak uczynił to ŁWINB, że skoro wykonano je na działce prywatnej, to mamy do czynienia z drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 w/w ustawy, bowiem w dalszym ciągu organ nie odpowiedział na podstawowe pytanie, czy ów szlak komunikacyjny został wyposażony w jakiekolwiek urządzenia techniczne (przepusty, odwodnienia itd.), aby można uznać go za drogę w tym znaczeniu.

Definicję legalną drogi, czego organy obu instancji zdają się wyraźnie nie dostrzegać zawiera art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że pod pojęciem "droga" należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt Dla zakwalifikowania przedmiotowego "szlaku komunikacyjnego" do kategorii droga w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego niezbędne było ustalenie czy prócz wskazanych robót ziemnych były wykonywane jakieś prace, w wyniku, których wyposażono ów szlak w urządzenia techniczne (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1400/04 - Lex nr 169364; 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 249/08 - Lex nr 599835, 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1605/11 – Lex nr 1341543). W kontrolowanej sprawie brak jest jakiegokolwiek dowodu, by ustalić, że na którymkolwiek z etapów postępowania owa droga dojazdowa została wyposażona w jakiekolwiek urządzenia techniczne. Oceny tej próżno poszukiwać także w lakonicznym uzasadnieniu decyzji PINB. Wprawdzie w tej kwestii sąd administracyjny w motywach wyroku z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1505/10 odwoływał się do złożonego przez inwestora dokumentu w postaci inwentaryzacji wykonanych robót, z którego wynika, iż wykonane utwardzenie terenu posiada wszelkie elementy niezbędne do pełnienia funkcji drogi, to jednak nie budzi wątpliwości, że ów dokument nie daje jednoznacznej odpowiedzi, czy rozważany szlak komunikacyjny posiada jakiekolwiek urządzenia techniczne, pozwalające zakwalifikować go jako drogę. Zdaniem sądu nic nie stało na przeszkodzie, ażeby organ wezwał osobę sporządzającą wspomniany dokument do wzięcia udziału w oględzinach nieruchomości i udzielenia jednoznacznej odpowiedzi w tym zakresie, co powinno zostać udokumentowane w aktach sprawy w sposób nie budzący wątpliwości. Brak wyjaśnienia tej podstawowej kwestii czyni błędnym i w zasadzie przedwczesnym dalsze wywody organów nadzoru budowlanego obu instancji co do konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (o ile faktycznie inwestor wybudował drogę), uniemożliwiając w rezultacie prowadzenie postępowania i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Dopóki bowiem organ nie dokona prawidłowej klasyfikacji wykonanych robót budowalnych dopóty nie będzie w stanie odpowiedzieć na pytanie, czy podlegały one zgłoszeniu, czy też wymagały pozwolenia na budowę i uruchomić postępowanie we właściwym trybie.

W rozumieniu art. 48 ustawy, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3).

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4).

Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 4).

Warunkiem wszczęcia i prowadzenia postępowania w oparciu o przywołaną wyżej normę art. 48 Prawa budowlanego jest – w ocenie sądu - uprzednie, nie budzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Na konieczność spełnienia przesłanek materialnoprawnych określonych art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przy wydawaniu postanowienia z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje również jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z 16 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1779/09, akceptowane przez A. Wróbla w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 s. 820 uw. 3; wyrok WSA w Warszawie z 12 lipca 2006 r., VII SA/Wa 602/06, Lex nr 258270). Jeśli więc zebrany materiał dowodowy nie daje wystarczających podstaw do twierdzenia, że w realiach tej sprawy doszło do budowy obiektu budowlanego, to brak było materialnoprawnych przesłanek do wydania przez PINB postanowienia z dnia [...]W rzeczonym postanowieniu PINB oprócz nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 rozstrzygnął również o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, które co również uszło jego uwadze nie były prowadzone w dacie orzekania, ponieważ zakończone je w 2010 r. W związku z tym orzeczenie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych również było wadliwe.

Kolejnym zagadnieniem, które - w ocenie sądu - nie zostało dostatecznie wyjaśnione i udokumentowane jest data rozpoczęcia robót budowlanych przez stronę skarżącą i zakres prac wykonanych przed datą 21 maja 2010 r., określoną w zgłoszeniu. Organ dysponując dowodami przedłożonymi przez M. Ł. w postaci pism skierowanych do Starostwa i fotografii winien rozważyć możliwość przesłuchania w charakterze świadka wykonawcy spornej inwestycji G. J. i na tej podstawie zająć jednoznaczne stanowisko w sprawie, czy faktycznie strona skarżąca przystąpiła do realizacji inwestycji przed terminem wskazanym w zgłoszeniu.

Podsumowując zebrany w sprawie materiał dowodowy i jego ocena nie mogły doprowadzić do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę drogi w trybie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Organy obu instancji, o czym była mowa w poczynionych wyżej rozważaniach nie naprawiły błędów wytkniętych uprzednio przez tutejszy sąd w wyroku z dnia 25 maja 2011 r. naruszając w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy art. 153 p.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a. Wadliwe ustalenie i ocena stanu faktycznego sprawy skutkowały co najmniej przedwczesnym uruchomieniem trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego.

Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające organy nadzoru budowlanego zobowiązane są uwzględnić ocenę prawną i wskazówki co do dalszego postępowania zaprezentowane w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1505/10.

Z tych wszystkich powodów sąd zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] wraz z postanowieniem tego organu z dnia [...]

O powyższym sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku w trybie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a

ms