Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1760/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi T W na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak [...] na podstawie: art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U.2013.267 z późn. zm.), art. 80 ust 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U.2013.1409 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku T W - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...]z dnia [...] czerwca 1980 r., Nr [...] udzielającej J A pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] położonej w [...], gm. [...].

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 5 marca 2012 r., T W, współwłaścicielka działki nr ew. [...] zlokalizowanej w [...]wystąpiła do Wojewody [...]z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji opisanej powyżej decyzji Naczelnika Gminy [...]z dnia [...] czerwca 1980 r., Nr [...]. Stwierdziła, że plan zagospodarowania działki nr ew. [...] został sporządzony na podstawie fałszywych danych o stanie posiadania gruntu przedstawionych przez inwestora J A. Plan narusza własność działki nr ew. [...], która została zawłaszczona na potrzeby działki nr ew. [...], bez wiedzy i zgody właścicieli działki nr ew. [...]. J A wybudował piętrowy budynek mieszkalny i szambo dwukomorowe, przekraczające o ok. 5 m granice sąsiedniej działki nr ew. [...].

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...]odmówił wszczęcia wnioskowanego postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] uchylił ww. postanowienie. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] po raz kolejny odmówił wszczęcia postępowania. T W złożyła na powyższe postanowienie zażalenie. Działając w trybie art. 132 k.p.a. Wojewoda [...] uznał za zasadne zarzuty zażalenia i uwzględniając je postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] uchylił własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...]. Po rozpoznaniu zażalenia H i J A Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...]umorzył postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 860/13 stwierdził nieważność ww. postanowienia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ drugiej instancji wydał postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], w którym stwierdził niedopuszczalność zażalenia H i J A na postanowienie Wojewody [...]z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...].

Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności objętej ww. wnioskiem decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ - decyzja z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...]. Prowadząc ponownie postępowanie Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...]uchylił zaskarżoną decyzję w całości, wskazując na naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. .

W tych warunkach zapadła opisana na wstępie decyzja Wojewody [...]. Uzasadniając podjęte orzeczenie organ wskazał na nadzwyczajny tryb postępowania nieważnościowego - wyeliminowanie decyzji w tym trybie możliwe jest tylko po stwierdzeniu, że kontrolowana decyzja obarczona jest jedną z wad wymienionych w zamkniętym katalogu art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1032/06 "rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa".

Organ ocenił, że T W jest stroną postępowania, ponieważ zgodnie z praktyką orzeczniczą stosowaną przed wejściem w życie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego za stronę postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę uznawano właścicieli działek sąsiadujących z nieruchomością objętą inwestycją. T W jest zaś współwłaścicielką działki nr ew. [...] (co wynika z aktu własności ziemi nr [...]z dnia [...] grudnia 1976 r. oraz postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...][...] Wydział Cywilny z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...] ) bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną. W związku z wątpliwościami co do przebiegu granicy pomiędzy działką inwestycyjną nr ew. [...] oraz działką nr ew. [...] - zapadła decyzją Wójta Gminy [...]z dnia [...]października 2012 r., znak: [...] o rozgraniczeniu.

Organ wskazał, że prowadząc postępowanie wyjaśniające dążył do zgromadzenia dokumentów pozwalających na weryfikację wnioskowanej decyzji w trybie nadzwyczajnym. Pismem z dnia 10 kwietnia 2012 r., wystąpił do Urzędu Gminy [...] o przekazanie całości akt sprawy zakończonej przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi Wójt Gminy [...]pismem z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] poinformował, że archiwum urzędu nie posiada żądanych dokumentów, ponieważ zgodnie z obowiązującymi przepisami upłynął czas ich przechowywania. Urząd dysponuje jedynie rejestrem wydanych pozwoleń na budowę, w którym pod pozycją nr [...] istnieje wpis o wydanym pozwoleniu na budowę dla J A w dniu [...] czerwca 1980 r. Ponadto, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] przekazał kserokopie dokumentów dotyczących postępowania administracyjnego prowadzonego na działce nr ew. [...] w [...] , tj. protokół z oględzin działki z dnia [...] czerwca 2011 r., dokonanych w obecności H i J A, kserokopię zdjęcia decyzji o pozwoleniu na budowę, kserokopię planu zagospodarowania działki nr ew. [...], kserokopię zdjęć budynku oraz korespondencji prowadzonej z T W. Również T W dostarczyła kserokopie dokumentów dotyczących przedmiotowej sprawy. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] wystąpił również do inwestorów H i J A o wypożyczenie bądź przesłanie posiadanych dokumentów związanych z prowadzoną sprawą, tj. planu zagospodarowania działki nr ew. [...], projektu o symbolu WB-3250, aktu własności nr [...] wraz z decyzją o pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. W odpowiedzi H i J A pismem z dnia 13 czerwca 2012 r., wyjaśnili, że nie dysponują wymienionymi dokumentami, gdyż uległy one zniszczeniu. Poinformowali, że po otrzymaniu pozwolenia na budowę w 1980 r., niezwłocznie rozpoczęli budowę budynku mieszkalnego i osadnika ścieków, które to budowle zostały usytuowane na ich działce nr ew. [...], w sąsiedztwie granic działki S i J S oraz F G, po wyrażeniu przez nich zgody i zgodnie z pozwoleniem na budowę. Podali, że lokalizację tę wskazał i zaakceptował S S, uwzględniając odległość od własnej studni. Taki stan rzeczy trwa od ponad 30 lat. Wskazali, że obecnie toczy się postępowanie o drogę konieczną do ich posesji przez działkę J S spadkobierczyni po S S, która utrudnia korzystanie z dojazdu do ich działki i wstrzymuje postępowanie rozgraniczające. TW przy piśmie z dnia 27 czerwca 2012 r. dołączyła postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt II [...]o nabyciu spadku po S S. W efekcie postępowania zmierzającego do skompletowania niezbędnych dokumentów otrzymano kserokopię decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1980 r., Nr: [...], w której informuje się, że integralną częścią decyzji jest plan zagospodarowania oraz projekt typowy WB-3250.

Wojewoda [...] stwierdził, że kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu ostatniej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe. Pismem z dnia 22 grudnia 2014 r., wystąpił do Starosty [...] o przekazanie całości akt sprawy. Starosta [...] pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., znak; [...] poinformował, że po przeszukaniu zasobów archiwalnych urzędu stwierdzono brak dokumentacji dot. decyzji z dnia [...] czerwca 1980 r. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] wystąpił również do Archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o odnalezienie dokumentów dot. ww. decyzji. W odpowiedzi poinformowano, że w zasobie archiwalnym [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] nie odnaleziono dokumentów związanych z prowadzoną sprawą. Po prawidłowym zawiadomieniu stron doszło także do rozprawy administracyjnej w dniu 23 stycznia 2015 r., na którą stawiła się T W, reprezentowana przez W W, H A reprezentowana przez adw. J W. J A i J S nie stawili się na rozprawie. W trakcie rozprawy pełnomocnik T W stwierdził, że akta dotyczące przedmiotowej sprawy są w posiadaniu inwestora, w Urzędzie Gminy [...]również znajdują się dokumenty dotyczące pozwolenia na budowę ponadto, w dniu 12 sierpnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego szamba. Wniosła o kolejne wystąpienie do Urzędu Gminy [...]o przekazanie całości akt sprawy, podając iż przeglądała w siedzibie Urzędu akta dotyczące ww. pozwolenia. Zażądała również o zwrócenie się po raz kolejny do inwestora celem wypożyczenia bądź przesłanie kserokopii posiadanych dokumentów związanych z prowadzoną sprawą.

Wojewoda [...] pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., ponownie wystąpił do Urzędu Gminy [...]o przekazanie całości akt sprawy. W odpowiedzi Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] lutego 2015 r., znak; [...] przekazał kserokopię decyzji z dnia [...]czerwca 1980 r., znak[...] w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w [...] wraz z załącznikiem - planem zagospodarowania działki. Organ pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., uwzględniając wniosek T W ponownie wystąpił również do inwestora J A o wypożyczenie bądź przesłanie posiadanych dokumentów związanych z prowadzoną sprawą. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie H A przesłała skan decyzji o pozwoleniu na budowę.

W oparciu o tak zebrany materiał dowodowy organ ustalił, że zarówno inwestorzy jak i właściwe organy nie dysponują dokumentacją techniczną, na podstawie której wybudowano sporne obiekty. Z uwagi na to, że decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym wydana została w dniu [...] czerwca 1980 r., w oparciu o uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego gminy Konopnica zatwierdzony w dniu 12 grudnia 1974 r. zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Powiatu [...] , miarodajna do oceny jej zgodności z prawem jest ustawa Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U.74.38.229 z późn.zm.). Zgodnie z przepisami art. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, obowiązującej w dacie wydania analizowanej decyzji obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający: 1) bezpieczeństwo ludzi i mienia, 2) ochronę środowiska,3) niezbędne warunki zdrowotne,4) właściwy układ funkcjonalny, 5) odpowiednie warunki użytkowe, a w szczególności potrzeby w zakresie ochrony przeciwpożarowej, oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków, ogrzewania i wentylacji, 6) ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich - zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno - budowlanymi i normami. 2. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w ust. 1 pkt 6, obejmuje w szczególności zapewnienie dojazdu (dojścia) do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem lub ograniczeniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego oraz przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby. 3. Dla działek budowlanych lub terenów, na których jest przewidziana budowa obiektów budowlanych lub funkcjonalnie powiązanych zespołów obiektów budowlanych, należy zaprojektować odpowiednie zagospodarowanie, zgodne z wymaganiami art. 4, zrealizować je przed oddaniem tych obiektów (zespołów) do użytku oraz zapewnić utrzymanie tego zagospodarowania we właściwym stanie przez okres istnienia obiektów (zespołów) budowlanych. 4. Do przepisów techniczno - budowlanych zalicza się: 1) warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, 2) warunki techniczne wykonywania i odbioru robót budowlanych, 3) warunki techniczne utrzymania i eksploatacji obiektów budowlanych.

Organ wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami warunków technicznych o których mowa zarówno w rozporządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. nr 26, poz.157 ) i zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. Z 1966 r., nr 10, poz. 44 ze zm.), jak i przepisami późniejszego rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17, poz.62), odległość ściany budynku z oknami od granicy działki nie mogła być mniejsza niż 4 m. Istotne dla sprawy jest to, że plan zagospodarowania działki został sporządzony na rysunku, który zgodnie z opisem "nie posiada wartości geodezyjnej", nawet więc w przypadku posiadania oryginału planu zagospodarowania Wojewoda [...] nie byłby w stanie ustalić rzeczywistych odległości budynku od granic na gruncie, potwierdzonych odpowiednią mapą. Jest natomiast faktem, że z kserokopii planu znajdującej się w aktach sprawy wynika, że sporny budynek mieszkalny został zaprojektowany na działce nr ew. [...] w odległości 4,50 m od północno-wschodniej granicy z działką nr ew. [...], w odległości 8 m z północno - zachodnią granicą działki nr ew. [...] oraz w odległości 4,50 m od granicy działki będącej własnością F G, a więc zgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi dotyczącymi odległości od granic działki. Zgodnie z tym planem, odległość granicy działki nr ew. [...] od drogi wynosi 70 m. Ponadto z planu zagospodarowania wynika, że dojazd do wymienionych siedlisk położonych zarówno na działce nr ew. [...] jak i na działce nr ew. [...] odbywa się wspólną drogą dojazdową łączącą wymienione siedliska z drogą publiczną, przy czym droga dojazdowa jest zlokalizowana zarówno po działce nr ew. [...] jak i nr ew. [...], po połowie.

Zdaniem Wojewody analizowana kserokopia dokumentu wskazuje, że budynek mieszkalny został zaprojektowany zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., tj. w odległości 4,5 m od spornej granicy, a osadnik ścieków usytuowano w odległości ponad 7,5 m od granic działki nr ew. [...] (zarówno od strony północno-wschodniej jak i północno -zachodniej). Obowiązujące zaś ówcześnie przepisy nie zobowiązywały inwestora do sporządzania planu zagospodarowania działki na mapie do celów projektowych. Ponadto, ostateczne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej rozgraniczenia działki nr ew. [...] z działką nr ew. [...] prowadzonej na wniosek T W przez Wójta Gminy [...]nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Naczelnika Gminy [...]. Zatwierdzony plan zagospodarowania działki nr ew. [...] wskazywał bowiem zgodną z prawem odległość budynku mieszkalnego i zbiornika na ścieki od działki nr ew. [...]. Natomiast zupełnie odrębną sprawą jest lokalizacja i wskazanie na gruncie spornej granicy między działkami, zatwierdzonej w wyniku postępowania rozgraniczeniowego.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak [...]- Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania T W od opisanej powyżej decyzji Wojewody [...]utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że organ wojewódzki zastosował się do wytycznych zawartych w jego decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] (uchylającej decyzję Wojewody [...]z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji). Czyniąc zadość wymaganiom przepisów art. 7 i 77 k.p.a., zwrócił się do właściwych organów państwowych celem uzupełnienia dokumentacji dotyczącej kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeprowadził też rozprawę administracyjną. Podjęte czynności i zebrany w ich wyniku materiał dowodowy świadczy, że nie było możliwe odtworzenie akt związanych z decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1980 r., Nr [...]. Uzyskano jedynie kopię jednej strony z rejestru wydanych pozwoleń na budowę, kserokopię decyzji Naczelnika Gminy [...]z dnia [...] czerwca 1980 r., Nr [...] oraz kserokopię planu zagospodarowania działki. Niemożliwe natomiast było odtworzenie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, oryginałów bądź potwierdzonych za zgodność z oryginałem: decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1980 r., Nr [...], planu zagospodarowania działki, uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego w dniu [...] grudnia 1974 r. zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Powiatu [...]oraz projektu typowego WB-3250.

Główny Urząd Nadzoru Budowlanego wskazał, że dodatkowo pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] zwrócił się do Archiwum Państwowego w [...] z prośbą o sprawdzenie, czy w tamtejszym archiwum znajdują się dokumenty dotyczące ww. decyzji Naczelnika Gminy [...]z dnia [...] czerwca 1980 r., Nr [...] i w przypadku ich odnalezienia o wypożyczenie dokumentów dotyczących powyższej decyzji. Archiwum odpowiedziało pismem z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], informując, że "w przechowywanym w naszym zasobie zespole Urząd Gminy w [...] z lat [1960-1972] 1973-1989 brak materiałów dotyczących decyzji administracyjnych wydawanych przez Naczelnika Gminy [...]. W powyższej sprawie należy zwrócić się do Urzędu Gminy [...]". Organ podkreślił, że Wojewoda [...]dwukrotnie, pismami z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] oraz z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] występował już do Urzędu Gminy [...] o przekazanie całości akt sprawy dotyczących decyzji Naczelnika Gminy [...]z dnia [...] czerwca 1980 r., Nr [...] , co nie doprowadziło do oczekiwanego skutku.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm. - według stanu na dzień wydania badanej decyzji), roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W dacie wydania kontrolowanej decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1980 r., Nr [...], obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1966 r., Nr 26, poz. 157) oraz zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. MB z 1966 r., Nr 10, poz. 44). W dniu wydania kontrolowanej decyzji - [...] czerwca 1980 r., brak było przepisów prawa, które określałyby, w jakiej odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną powinno projektować się budynki mieszkalne, tak jak to miało miejsce w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62 z późn. zm.) czy też jak to ma miejsce w aktualnym stanie prawnym, na gruncie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690). Przywołane powyżej zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, w ogóle nie regulowało tej kwestii. Zgodnie z § 20 ust. 2 ww. zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych w sprawie warunków technicznych, dla budynków zaliczonych do III, IV i V kategorii niebezpieczeństwa pożarowego i o wysokości do 5 kondygnacji w budynkach mieszkalnych o wysokości do 15 m w innych budynkach - odległości pomiędzy budynkami wolnostojącymi, nie osłoniętymi ścianą przeciwpożarową, powinny w zależności od średniego obciążenia ogniowego tych budynków wynosić od 4 m do 10 m. Analiza znajdującej się w aktach sprawy kserokopii dokumentacji projektowej wykazała, że sporny budynek mieszkalny został zaprojektowany w odległości ok. 13 m od narożnika najbliższego budynku, usytuowanego na działce nr ewid. [...] (należącej do skarżącej - T W). W konsekwencji nie ma podstaw do przyjęcia, że kontrolowana decyzja, ze względu na usytuowanie spornego budynku została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Także wbrew twierdzeniom skarżącej, ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności ze znajdujących się w aktach sprawy kserokopii projektu zagospodarowania działki oraz załącznika graficznego do decyzji Wójta Gminy [...]z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] (orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] z nieruchomością oznaczoną jako działka nr ewid. [...]), wynika, iż sporny budynek mieszkalny w całości został zaprojektowany na działce nr ewid. [...], należącej do inwestora - J A. W konsekwencji inwestor nie był zobowiązany do wykazania prawa do dysponowania działką nr ewid. [...] (należącą do skarżącej - T W), ponieważ wymieniona powyżej działka nie jest działką inwestycyjną.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego niezgodnego z warunkami technicznymi usytuowania osadnika ścieków organ stwierdził, że zgodnie z treścią § 56 ust. 4 ww. zarządzenia z dnia 29 czerwca 1966 r., na terenie budownictwa domów jednorodzinnych oraz na terenach budowlanych na wsi dopuszczalne jest w przypadkach uzasadnionych zmniejszenie odległości dołów zbiorczych do 2 m od linii regulacyjnej drogi (ulicy) i do 5 m od otworów pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynkach sąsiadów i bez ograniczeń w stosunku do pomieszczeń przeznaczonych na własny użytek budującego. Analiza znajdującej się w aktach sprawy kserokopii dokumentacji projektowej wykazała, że sporny osadnik ścieków został zaprojektowany w odległości od ok. 6 m do ok. 8 m od granic działki nr ewid. [...] (należącej do skarżącej - T W). Uwzględniając załącznik graficzny do ww. decyzji Wójta Gminy [...]z dnia [...] października 2012 r., znak[...] (orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] z nieruchomością oznaczoną jako działka nr ewid. [...]), należy stwierdzić, że odległość zaprojektowanego osadnika ścieków od granic działki nr ewid. [...] wynosi co najmniej 5 m.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można stwierdzić, że sporna inwestycja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani że jest ona obarczona jedną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Istotne braki dokumentacji nie pozwalają na dolej idącą niż dokonana weryfikację decyzji oraz związanej z nią dokumentacji projektowej, a tym bardziej nie pozwalają na stwierdzenie, że decyzja obarczona jest wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła T W, dochodząc uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]na jej rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę cyt. "opatrzona jest wadą prawną od samego początku tj. nie zawiera numeru działki [...] zgodnie z [...] nie zawiera imienia współwłaścicielki H A, nie jest zgodna z projektem budynku WB-3250, ponieważ posadowiony budynek jest budynkiem piętrowym mającym schody wewnątrz i na zewnątrz, z balkonem i otworami okiennymi na parterze budynku, pierwszym piętrze i na poddaszu z dachem kopertowym oraz podpiwniczeniem, w którym znajduje się kotłownia, nie posiada prawnej drogi dojazdowej od drogi gminnej działka nr [...] do siedliska na działce [...]J i H A- dowód prowadzone Postępowanie Sądowe z wniosku J i H A - Sąd Rejonowy [...]Sygn. akt [...]. Przytoczony Plan zagospodarowania działki J A obejmuje również bezprawnie, usytuowane na odrębnej własności działki nr [...] zgodnie z [...]pobudowanych w latach 50-tych i 60-tych zabudowania, własność T W z d. S po zmarłych rodzicach J i S S.".

Skarżąca stwierdziła ponadto, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaakceptował naruszenie prawa cyt. "przez inwestora J A jak również projektanta L W nie omijając z upoważnienia Naczelnika Gminy [...]Pana S D, którzy to Panowie nie dołożyli starań jako Urzędnicy Państwowi do rzetelnego wnikliwego sprawdzenia, a było to już (...) po uwłaszczeniach zgodnie z ustawą z 1971 r. o ewidencji gruntów i budynków oraz ewidencji gospodarstw rolnych, gdzie przeprowadzone uwłaszczenie w poszczególnych obrębach w tym w obrębie nr [...][...], gdzie znajduje się działka [...] J i H A oraz [...] obecnie T W (...) naruszając w rażący sposób art. 29 pkt. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974.".

Skarżąca wskazała, że oprócz załącznika graficznego z rozgraniczenia przedłożyła również cyt. " analizę przebiegu granicy według istniejących dowodów, w którym określona jest granica prawna z uwłaszczenia 1976 r. wskazująca przebieg granicy przez posadowiony budynek mieszkalny piętrowy J i HA w części na działce [...] - około 3,6 m własność T W wykluczająca jednocześnie rozgraniczenie z 1984 r., które ma odniesienie do działki [...] i działki [...]co potwierdza szkic graficzny mapy z rozgraniczenia z dn. [...] lipca 2011 r. z opisem osób biorących udział w tym rozgraniczeniu". Skarżąca wskazała również, że po wydaniu decyzji znak: [...] z dnia [...] października 2012 przez Wójta Gminy [...] cyt. "A" złożyli wniosek do Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w [...]o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej, o czym nie poinformowali Urzędu Wojewody ani Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem skarżącej cyt. "Jest to rażące naruszenie prawa w tak ważnym dla T postępowaniu o stwierdzenie nieważności wydanej Decyzji przez Wójta Gminy [...] (...) Decyzją SKO [...] z dn. [...].05.2015 po rozpatrzeniu Wniosku H i JA SKO stwierdziło nieważność Decyzji Wójta Gminy [...]z dn. [...].10.2012 znak: [...]."

Zdaniem skarżącej, brak oryginalnych dokumentów dotyczących kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji świadczy o rażącym naruszeniu prawa budowlanego z okresu powstania budowli, cyt. "Dokumentacja techniczna budynku winna być przechowywana przez okres istnienia budowli - art. 60 Ustawy - Prawo Budowlane.". Ponadto należy przyjąć, że wydana dokumentacja, ponieważ nie ma jej w urzędach, została opracowana w jednym egzemplarzu zaś pouczeni o nieokazywaniu urzędom J i H A skrzętnie skrywają te dokumenty twierdząc, że uległy zniszczeniu.

Skarżąca stwierdziła też, że decyzje cyt. "nie odzwierciedlają prawdy obiektywnej, nie odnoszą się do rzeczywistych granic prawnych na gruncie w m. [...]gm. [...], podawane odległości przez GINB w ostatniej Decyzji w żaden sposób nie odzwierciedlają posadowionego budynku piętrowego J i H A względem granic prawnych, właściciela działki nr [...] T W w sposób niezgodny z prawem, zawłaszczają grunt działki [...] przyjmując jako podstawę kopię Planu zagospodarowania działki J A według którego działka [...] rozpoczyna się na 70 metrze od drogi gminnej, a według współrzędnych granica prawna działki [...] kończy się na 80,5 m od drogi gminnej [...] działka nr [...].".

Zdaniem skarżącej wadliwa zaskarżona decyzja może skutkować zawłaszczeniem gruntu działki [...] oraz nieodwracalnymi skutkami prawno-materialnymi dla niej jako właścicielki działki budowlanej z infrastrukturą o dużej wartości rynkowej, biorąc pod uwagę również, że jest zmuszona do oddania pasa gruntu pod ustanowienie służebności drogi koniecznej na rzecz właścicieli działki nr [...]. Ponadto, zaskarżona decyzja cyt. "w sposób rażący narusza prawa własności, prawa materialne, oddziałuje na sąsiednią nieruchomość, przynosi skutki społeczno-ekonomiczne, ogranicza prawa własności zawarte w art. 21 i 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, gdzie prawa własności są pod szczególną ochroną. Przedstawiona interpretacja przez Panią Radce GINB jest w odczuciu społecznym niewłaściwa, preferuje łamiących prawo J. i H. A natomiast właściciela prawnego T W stawia na pozycji przegranej co kłóci się z obowiązującymi przepisami prawa w Państwie Prawnym zgodnie z art. 2 Konstytucji RP.".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie - zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Sąd kontrolował decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wydaną podkreślmy w 1980 r.

Stwierdzić należy, że postepowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone bardzo wnikliwie z pełnym poszanowaniem zasad opisanych w art. 7, 77 k.p.a. Doszło do zebrania wszystkich możliwych dokumentów istotnych dla oceny badanej decyzji. Upływ 35 lat od jej wydania ograniczył dostęp do pełnej dokumentacji z 1980 r., ale czynności organów wykluczają, że jakiekolwiek inne niż zebrane dokumenty są jeszcze dostępne.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają uregulowań dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, analogicznych do zawartych w księdze czwartej Kodeksu postępowania cywilnego, nie oznacza to jednak, że organ administracji może się uchylić od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem, do czego zobligowany jest na mocy art. 7 k.p.a. W sytuacji, gdy ustalenie okoliczności sprawy tego wymaga, należy decyzję pozwolenia na budowę odtworzyć przesłankowo, przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu właśnie takie postępowanie zostało przeprowadzone w sprawie niniejszej.

Sąd w pełni podziela, przestawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, analizę prawną dokonaną na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjmuje ja za własną. W świetle badanych w sprawie dokumentów nie ma podstaw do oceny, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta jest, którąkolwiek z wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a..

Przed odniesieniem się zarzutów skargi należy podnieść, że celem postępowania nieważnościowego jest ustalenie czy decyzja obarczona jest wadami, o których mowa w zamkniętym katalogu ww. art. 156 § 1 k.p.a.. W toku tego postępowania, organ nie przeprowadza jednak ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione winno być tylko na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Ponadto, rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym.

Dla skarżącej istotą wadliwości kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę jest to, że wybudowany na jej podstawie budynek został wzniesiony częściowo na gruncie stanowiącym jej nieruchomość. Skarżąca nie dostrzega jednak, że przebieg granicy, który ją o tym upewnia, został określany w decyzji o rozgraniczeniu, która pochodzi z 2012 r. Tymczasem decyzja pozwolenia na budowę została wydana w roku 1980. Przyjmując nawet, że przebieg granicy ustalony w wyniku rozgraniczenia jest tym który prawnie powinna funkcjonować już wcześniej należy wskazać, że plan zagospodarowania przedłożony przez inwestora nie został, ale i nie musiał w tamtym czasie być opracowany na tzw. podkładzie geodezyjnym. Plan zawiera jednoznaczną klauzulę, zgodnie z którą układ stosunków własnościowych naniesiono na podstawie wskazań zleceniodawcy plan nie posiada wartości geodezyjnej. W tym kontekście, jak słusznie przyjął organ, nie można ocenić, że takie opracowanie planu zagospodarowania działki stanowi o rażącym kwalifikowanym naruszeniu prawa. Opracowanie projektu zagospodarowania działki w wyniku błędnych danych zleceniodawcy z naruszeniem interesu skarżącej może być przedmiotem roszczeń li tylko o charakterze cywilnoprawnym.

W tym miejscu należy podkreślić - posadowienie budynku przewidziane na planie zagospodarowania pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w dacie wydawania decyzji i jego opracowania przepisami technicznymi. Te nie operowały pojęciem odległości od granicy z działką sąsiednią, a obowiązujące parametry w zakresie odległości zostały zachowane. Argumentację w tym przedmiocie wyczerpująco przedstawił organ drugiej instancji.

Pewny w świetle poszukiwań brak dokumentu projektu architektonicznego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nie pozwala na ocenę decyzji w tym zakresie. Nie ma zaś znaczenia dla jej oceny to, jak faktycznie inwestycja został zrealizowania na gruncie. Podnoszone przez skarżącą okoliczności, w świetle których budynek nie odpowiada projektowi, pozostają poza sprawą niniejszą. Mogą być podnoszone w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego w kontekście zarzutu zrealizowania obiektu z odstępstwami od zatwierdzonego projektu. Także kwestia postępowania o ustanowienie służebności drogi koniecznej pozostaje bez związku z oceną zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe wskazania Sąd stwierdza, że zarzuty skargi nie mogły wpłynąć na sądową ocenę zaskarżonej decyzji. Powtórzmy - organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie w celu zebrania dokumentów koniecznych dla oceny decyzji objętej wnioskiem skarżącej o stwierdzenie jej nieważności. W świetle tak odtworzonych dokumentów nie miał żadnych podstaw do stwierdzenia, że decyzja ta obarczona jest którąkolwiek z wad nieważnościowych, uzasadniających wyeliminowanie przez stwierdzenie jej nieważności. Słusznie przy tym przyjął, że okoliczności podnoszone w sprawie przez skarżącą nie mogą świadczyć o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)