Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 415/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 127 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 84 i art. 86
journal: Dz.U. 1994 nr 27 poz 96
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Burmistrza Gminy [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego Burmistrza Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 415/08

Uzasadnienie

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Minister Środowiska po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Gminy P. z dnia [...] grudnia 1998 r. o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych decyzjami Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1998 r. wymierzającymi K. S.A. opłatę eksploatacyjną za [...] ze złóż M., P., R. oraz S. w [...] kwartale 1998 r. umorzył postępowanie odwoławcze.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy.

Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (obecnie Minister Środowiska) decyzjami z dnia [...] grudnia 1998 r. ustalił dla K. S.A. z siedzibą w L. (zwanej dalej: K.) opłaty eksploatacyjne za [...] kwartał 1998 r. z tytułu wydobycia kopalin (kopaliny [...]) ze złóż: M., P., S. oraz R.

W następstwie złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez Burmistrza Gminy P., Minister Środowiska utrzymał w mocy powyższe decyzje o ustaleniu dla K. S.A. w L. opłat eksploatacyjnych wskazując, że stawka opłaty eksploatacyjnej wynosi [...]% sprzedaży koncentratu [...].

Ostateczną decyzję Ministra Środowiska zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator Okręgowy w L. Sąd wyrokiem z dnia 15 lutego 2000 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA 1506/99 oddalił jego skargi (także na inne, zaskarżone decyzje).

Od tego wyroku Prokurator Generalny złożył rewizję nadzwyczajną do Sądu Najwyższego, który wyrokiem z dnia 18 stycznia 2002 r. sygn. akt III RN 190/00 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny, po ponownym rozpatrzeniu spraw, wyrokiem z dnia 29 maja 2002 r. sygn. akt II SA 656/02 uchylił zaskarżone decyzje, uznając za wadliwy sposób uzasadnienia decyzji w części dotyczącej obniżenia wysokości opłaty eksploatacyjnej. Ustalając stan faktyczny Sąd stwierdził, że m.in. decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r. organ ustalił dla K. podstawową opłatę eksploatacyjną za [...] kwartał 1999 r. obniżając jej wysokość o [...]%. Opłatę tę wyliczono na podstawie informacji nadesłanych przez K. i stawki [...]% od wartości koncentratu [...], co jest zgodne z oceną prawną wyrażoną przez Sąd Najwyższy, że opłatę eksploatacyjną ustala się od ilości koncentratu [...], a dalsze jego przetwarzanie należy do decyzji gospodarczej przedsiębiorcy i nie wpływa na wysokość tej opłaty.

Minister Środowiska ponownie rozpatrując sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. umorzył postępowania odwoławcze z wniosku Burmistrza Gminy P.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że postępowania odwoławcze zainicjowane przez gminę należy umorzyć, ponieważ organy gminy nie są stroną postępowania w sprawie wymierzania opłat eksploatacyjnych. Posiadają jedynie interes faktyczny w uzyskaniu najwyższych wpływów z opłat eksploatacyjnych, a nie interes prawny, uzasadniający przypisanie im statusu strony w postępowaniu administracyjnym.

Prokurator Okręgowy w L. zaskarżył powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc, że Minister Środowiska wadliwie przyjął, że brak było wniosku pochodzącego od uprawnionego podmiotu, podczas gdy w postępowaniu udział swój zgłosił i uczestniczył w nim prokurator. W ocenie prokuratora, z chwilą wniesienia pierwszej skargi w sprawie włączył się do postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego i przysługiwały mu prawa strony.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podnosząc, że prokurator nie zgłosił udziału w postępowaniach z wniosku Burmistrza Gminy P.

Po połączeniu spraw ze skarg Prokuratora Okręgowego w L. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2004 r., sygn. akt 6 II SA 1801/03, odrzucił skargi ze względu na niewniesienie ich w 30-dniowym terminie.

Od tego postanowienia Prokurator Okręgowy w L. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi stwierdził, że nie zgłaszał swego udziału w którymkolwiek z postępowań administracyjnych, a zatem przysługiwał mu 6-miesięczny termin do wniesienia skargi, przewidziany w art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt II GSK 12/05 uchylił zaskarżone postanowienie podkreślając, że udział prokuratora w danym postępowaniu należy do kategorii obiektywnych. To prokurator w ramach swoich kompetencji decyduje, czy weźmie udział w konkretnym postępowaniu w całości czy w określonym jego stadium. Nie można przyjąć udziału w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na skutek kasacyjnego wyroku sądu administracyjnego, jedynie na podstawie stwierdzenia, że określony podmiot (prokurator) brał udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym wydano wspomniany wyrok kasacyjny. Aby wymagać od prokuratora zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, przewidzianego dla strony postępowania, trzeba wykazać, że brał on udział w tym postępowaniu administracyjnym, w którym wydano decyzję, zaskarżoną następnie przez prokuratora do sądu administracyjnego. W sprawie niniejszej prokuratora obowiązuje więc 6-miesięczny termin do wniesienia skargi, przewidziany dla prokuratora, a nie termin 30-dniowy, przewidziany dla strony.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2401/05 oddalił skargi Prokuratora Okręgowego w L. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2002 r. w przedmiocie umorzenia postępowań odwoławczych w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrokiem z dnia 29 maja 2002 r. decyzje Ministra Środowiska nie odniósł się do kwestii procesowych, poprzedzających merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Do kwestii formalnoprawnych nie odwoływał się również, rozpoznający rewizję nadzwyczajną, Sąd Najwyższy w swym orzeczeniu z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt III RN 190/00.

W niniejszej sprawie - w ocenie Sądu - brak było podstaw do przyjęcia tezy, że w przypadku dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie wykładni przepisów prawa materialnego (tj. wyrażenia oceny prawnej w zakresie wykładni samego prawa materialnego) i dokonania wskazań, co do dalszych czynności w tym zakresie, organy administracji pozbawione są możliwości uwzględnienia okoliczności faktycznych, nie będących przedmiotem wcześniejszych rozważań i oceny sądu, a w konsekwencji zastosowania przepisów postępowania administracyjnego, celem wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd podkreślił, że ocena sądu jest dla organu wiążąca tylko wtedy, gdy dana kwestia (np. zarzut braku przymiotu strony) była przedmiotem rozważań sądu orzekającego w sprawie i okoliczność ta znalazła swój wyraz w uzasadnieniu orzeczenia albo w inny sposób w aktach sprawy.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy pochodziły od organów gmin, a więc od podmiotów nieuprawnionych do ich złożenia. Prokurator natomiast do żadnego z omawianych postępowań administracyjnych nie wstąpił i nie działał na prawach strony.

Prokurator Okręgowy w L. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając sądowi I instancji rażące naruszenie przepisów postępowania, a także przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, wyrokiem z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 240/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż istota problemu na gruncie rozpoznawanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd I instancji oddalając skargę Prokuratora Okręgowego w L. zaakceptował wadliwe rozstrzygnięcia Ministra Środowiska, który rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA z dnia 29 maja 2002 r., nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku, w którym NSA uznał za wadliwy sposób uzasadnienia decyzji, w części dotyczącej obniżenia wysokości opłaty eksploatacyjnej.

Za nietrafny NSA uznał pogląd Sądu I instancji, że ocena sądu jest dla organu wiążąca tylko wtedy, gdy dana kwestia (np. zarzut braku przymiotu strony) była przedmiotem rozważań sądu orzekającego w sprawie i okoliczność ta znalazła swój wyraz w uzasadnieniu orzeczenia sądu, albo w inny sposób w aktach sprawy. Fakt bowiem, że Sąd Najwyższy, jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionowały legitymacji procesowej m.in. Burmistrza Gminy P. w niniejszym postępowaniu, nie dały temu wyrazu w uzasadnieniu wyroku nie oznacza, że Sądy te nie rozważały powyższej kwestii.

Wyrokiem z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 557/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone decyzje. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd odwołał się do stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 8 lutego 2007 r. i wskazał, że Minister Środowiska będąc związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku NSA z dnia 29 maja 2002 r., sygn. akt II SA 656/02 jest zobowiązany rozpoznać ponownie merytorycznie sprawy o wymierzenie opłat eksploatacyjnych na skutek wniosków o ponowne rozpatrzenie spraw wniesionych przez m.in. Burmistrza Gminy P., stosując się do wytycznych zawartych w tym wyroku, w którym NSA uznał za wadliwy sposób uzasadnienia decyzji organu, w części dotyczącej obniżenia wysokości opłaty eksploatacyjnej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. wydaną po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Gminy P. nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych decyzjami Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nr: [...], [...], [...] i [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. wymierzającymi K. S.A. opłatę eksploatacyjną za [...] ze złóż: M., P., R. oraz S. w [...] kwartale 1998 r. Minister Środowiska umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ podniósł, iż uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. oraz wyrażona w orzeczeniu ocena prawna jest wiążąca dla Ministra Środowiska, który jest zobowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę wymierzenia K. S.A. opłaty eksploatacyjnej za koncentrat [...].

Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku sygn. akt II SA 657/02 z dnia 29 maja 2002 r. stwierdził, iż uzasadnienie do decyzji w części dotyczącej zakresu obniżenia opłaty eksploatacyjnej wymaga staranniejszego przedstawienia branych pod uwagę przesłanek. Taka ocena prawna Sądu sprawia, iż Minister Środowiska powinien wydać decyzję drugiej instancji orzekając co do istoty w sprawie wymierzenia i obniżenia K. S.A. opłaty eksploatacyjnej.

Następnie organ odwołał się do przepisu art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe powstające z dniem doręczenia decyzji organu (art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej) nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat od końca roku podatkowego, w którym powstał obowiązek. Przedawnienie prawa do wymiaru odnosi się do zobowiązań powstałych z dniem doręczenia decyzji organu, ustalającej wysokość tego zobowiązania, a więc decyzji konstytutywnej. Zasadą jest, że termin przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania w drodze doręczenia decyzji jest 3-letni. Zatem, gdy organ nie wyda decyzji ustalającej zobowiązanie i nie doręczy jej w odpowiednim czasie, traci prawo, w wyniku przedawnienia, do ustalenia zobowiązania danego podmiotu, pomimo, że podlegał on temu obowiązkowi. W wyniku tego przedawnienia nie następuje ustalenie obowiązku podatkowego i jego przekształcenie w zobowiązanie. Nie powstaje więc wierzytelność, co oznacza, że organ nie ma prawa do żądania zapłaty. Nie jest przy tym istotne z jakich przyczyn organ nie doręczył podmiotowi przed terminem przedawnienia decyzji ustalającej zobowiązanie. Doręczenie decyzji po upływie terminu przedawnienia nie wywołuje jakiegokolwiek materialnoprawnego skutku. Wydanie takiej decyzji powoduje, że już w chwili jej wydania staje się ona bezprzedmiotowa i organ podatkowy winien stwierdzić jej wygaśnięcie.

Powyższe względy doprowadziły organ do wniosku, że nie mógł wydać decyzji, zgodnie z wyrażoną oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem w wyniku przedawnienia utracił prawo do ustalenia zobowiązania dla K. S.A. Wydanie decyzji, zawierającej rozstrzygnięcie merytoryczne w chwili obecnej nie jest już możliwe. W świetle orzecznictwa NSA Minister Środowiska mógł wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze, skoro przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalił inny stan faktyczny od stanu faktycznego ustalonego przed zaskarżeniem decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Burmistrz Gminy P. (dalej jako skarżący) wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej obrazę przepisów prawa przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie przepisu art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej (Dz. U. t.j. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż Minister Środowiska na skutek przedawnienia utracił prawo do ustalenia zobowiązania dla K. S.A. w zakresie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za [...] ze złóż: M., P., R. oraz S. w [...] kwartale 1998 r., gdy faktycznie decyzją Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w dniu [...] grudnia 1998 r. ustalił wysokość zobowiązania podatkowego - opłaty eksploatacyjnej, a zatem powołana podstawa prawna decyzji nie ma zastosowania.

Uzasadniając zarzuty skargi skarżący podniósł, iż decyzje Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1998 r. zostały wydane w oparciu o przepisy art. 84 i art. 86 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze w pierwotnym brzmieniu (obecnie tj. z 2005 Dz. U. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Stosownie do ówczesnej treści art. 84 ust. 2 opłatę eksploatacyjną wymierza organ koncesyjny. Opłata eksploatacyjna za wydobywanie kopaliny oraz surowca mineralnego z odpadów, po robotach górniczych lub procesach wzbogacania kopalin, została ustalona wyżej powołanymi decyzjami. Zobowiązanie podatkowe powstało więc w drodze wydania decyzji, aktu wymiaru opłaty eksploatacyjnej. Wymiar tej opłaty miał charakter konstytutywny. Wskutek doręczenia decyzji wymiarowej obowiązek przekształcił się w zobowiązanie podatkowe, do którego ma zastosowanie art. 70 Ordynacji podatkowej, a nie jak przyjął Minister Środowiska art. 68 wyżej cyt. ustawy. Decyzja z dnia [...] stycznia 1999 r. Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa rozpoczęła jedynie w niniejszej sprawie długą drogę odwoławczą.

Skarżący zwrócił uwagę, iż art. 68 Ordynacji podatkowej reguluje przypadki, w których, w skutek upływu czasu, zobowiązanie podatkowe w ogóle nie powstaje. Skutek ten zwany jest przedawnieniem prawa do wydania decyzji. Postępowanie przed organem pierwszej instancji zmierza do wydania decyzji powodującej powstanie zobowiązania podatkowego, podczas gdy organ odwoławczy rozpoznaje odwołanie w sytuacji już istniejącego zobowiązania podatkowego. Zatem organ odwoławczy może korygować istniejące zobowiązanie podatkowe na korzyść strony wnoszącej odwołanie, gdyż korekta taka nie powoduje powstania zobowiązania, lecz prawidłowe ustalenie jego wysokości (uchwała SN z dnia 23 września 1986 r. III AZP 11/86, OSNCP 1987, nr 1, poz. 167).

W ocenie skarżącego Minister Środowiska w swoich rozważaniach zupełnie pomija przepis art. 70 Ordynacji podatkowej, który reguluje zagadnienia związane z przedawnieniem. Istotą przedawnienia jest to, że na jego skutek następuje wygaśnięcie zobowiązania na podstawie art. 59 § 1. Jest to więc sytuacja diametralna, odmienna od przedawnienia przewidzianego w art. 68 Ordynacji, powodującego niemożność powstania zobowiązania podatkowego. Wśród wymienionych okoliczności, powodujących zawieszenie biegu terminu przedawnienia Ordynacja podatkowa wymienia wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiązania. Zawieszenie oznacza, że termin ten przez okres zawieszenia nie biegnie, przez co ulega wydłużeniu. Zawieszenie następuje z mocy prawa. Ponownie termin przedawnienia rozpoczyna bieg od dnia następnego po dniu doręczenia organowi odpisu orzeczenia sądu administracyjnego, ze stwierdzeniem jego prawomocności.

W prowadzonym przez Ministra Środowiska postępowaniu – zdaniem skarżącego - trudno doszukiwać się przesłanek umożliwiających umorzenie postępowania odwoławczego na wskazanej przez niego podstawie prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie uznał, że zarzuty podnoszone przez skarżącego są nieuzasadnione. Wskazał, że organ odwoławczy rozpoznający odwołanie, już po upływie terminów określonych w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, nie może wydać decyzji reformatoryjnej na niekorzyść strony w tym sensie, by nastąpiło podwyższenie zobowiązania lub objęcie opłatą kopaliny, od której nie wymierzono tego zobowiązania. Wynika to z istoty art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, przewidującego przedawnienie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego. Jeśli nie została ustalona oplata eksploatacyjna za wydobywanie konkretnej kopaliny w terminie określonym w ww. przepisie, to w następstwie upływu terminu przedawnienia ustanowionego w interesie podatnika, ustalenie takie nie może już nastąpić. Nie oznacza to jednak, że ustalenie tego zobowiązania w wysokości nieprawidłowej, a więc wadliwe, nie może być skorygowane na korzyść podatnika. Organ odwoławczy rozpoznający odwołanie w tym przypadku nie ustala zobowiązania podatkowego, gdyż zobowiązanie to zostało już ustalone, lecz dokonuje kontroli prawidłowości tego ustalenia. W razie stwierdzenia, że ustalenie to jest wadliwe, zobowiązany jest - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. do dokonania niezbędnej korekty, tzn. zobowiązanie podatkowe zostanie określone w niższej wysokości. Korekta ta nie spowoduje powstania zobowiązania, lecz prawidłowe ustalenie jego wysokości. Jednocześnie postępowanie w przedmiocie ustalenia zobowiązania podatkowego zostanie umorzone.

W przedmiotowej sprawie – w ocenie organu – zaistniał inny stan rzeczy, bowiem postępowanie odwoławcze dotyczy ustalenia nowego zobowiązania. Niniejsza sprawa nie dotyczy korekty decyzji wymierzającej opłatę za wydobywanie [...] dla K. S.A., lecz ustalenia opłaty za koncentrat [...], w dodatku w wysokości wyższej niż opłata ustalona w decyzji I instancji. W opinii Ministra Środowiska w postępowaniu odwoławczym nie chodzi o kontrolę prawidłowości wysokości opłaty eksploatacyjnej ustalonej decyzją I instancji za wydobywanie [...], lecz o ustalenie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie koncentratu [...]. Ustalenie opłaty eksploatacyjnej za koncentrat [...] jest postępowaniem w zupełnie nowym przedmiocie i nie może być traktowane jako korekta istniejącego już zobowiązania. W przypadku ustalania opłaty eksploatacyjnej za [...] kwartał 1998 r. za wydobywanie koncentratu [...] Minister Środowiska dokonywałby wymiaru po raz pierwszy. Takie działanie naruszyłoby 3-letni termin określony w ww. przepisie, bowiem wydana i doręczona decyzja organu I instancji ustalała wysokość opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie [...].

W piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. uczestnik postępowania K. S.A. wnosił o oddalenie skargi, popierając stanowisko Ministra Środowiska wyrażone w odpowiedzi na skargę, podnosząc jednocześnie zarzut braku legitymacji czynnej procesowej po stronie Burmistrza Gminy P. do zaskarżenia decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W ocenie uczestnika postępowania z prawa materialnego - ustawy Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2002 r. nie wynika przymiot strony przysługujący gminie. Gmina w sprawie opłat eksploatacyjnych posiada jedynie interes faktyczny, ekonomiczny. Doręczenie gminie decyzji organu nie oznacza, że uzyskała ona w ten sposób status strony postępowania, a w konsekwencji prawo zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z przepisami postępowania administracyjnego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki, w zależności od rodzaju tych naruszeń.

Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa, w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Rozpoznając skargę sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z wymienieniem m.in. materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie i podaniem analizy poczynionych w sprawie ustaleń, w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Uzasadnienie jest bowiem źródłem informacji co do sposobu rozumowania organu i przyjętych przez niego założeń, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. Ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok NSA z 15 listopada 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 668/98, wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98). Tym samym uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się ona kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z dnia 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99).

Powyższe zasady mają zastosowanie również przy wydawaniu decyzji przez organ odwoławczy, który zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności ponownie rozpoznaje i rozstrzyga sprawę rozpoznaną i rozstrzygniętą przez organ I instancji. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem orzeczenia I instancji, a orzeczeniem II instancji (por. mi.in. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1988 r. sygn. akt SA/Ka 378/88 niepubl; wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r., sygn. akt IV SA 451/88, KPA z orzecznictwem, s. 281).

Wskazane poglądy mają także zastosowanie wówczas, gdy decyzja zostaje uchylona przez sąd administracyjny. Wówczas organ ponownie rozpoznając i rozstrzygając w sprawie ma obowiązek uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w chwili wydania nowej decyzji.

W sytuacji gdy organ odwoławczy orzeka w oparciu o zmieniony stan faktyczny, winien ten stan faktyczny szczególnie starannie przedstawić w uzasadnieniu decyzji, albowiem w takiej sytuacji nie ma możliwości odwołania się do stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji.

W tym kontekście istotne jest przypomnienie, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem, a nie samodzielne rozstrzyganie sprawy i wyprowadzanie własnych wniosków z materiału dowodowego. Istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. W tym celu sąd administracyjny dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były postawą wydania zaskarżonej decyzji. Następnie ocenia prawidłowość zastosowania odpowiednio rozumianego przepisu prawnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji, w tym drugim aspekcie, Sąd musi więc odnieść się do ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym. W tym sensie Sąd zajmuje się zatem kwestią ustaleń faktycznych sprawy i weryfikuje ich prawidłowość.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie spełnia wskazanych powyżej standardów prawnych, a naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. jest tego rodzaju, że może mieć wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawą wydania przedmiotowej decyzji był art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 8 poz. 60 z późn. zm.). Organ uzasadniają swoje rozstrzygnięcie przedstawiał przyjętą wykładnię powyższego przepisu, nie dokonał natomiast subsumcji tego przepisu do konkretnego stanu faktycznego, albowiem stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został ustalony. Organ ograniczył się jedynie do zaznaczenia, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalił inny stan faktyczny od stanu faktycznego ustalonego przed zaskarżeniem decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jaki inny stan faktyczny został przez organ ustalony nie wiadomo, nie wiadomo również do jakiego stanu faktycznego ustalonego przed zaskarżeniem decyzji do NSA nawiązuje organ. Zauważyć bowiem należy, że w sprawie były wydane przez organ odwoławczy [...] decyzje, zawierające różne rozstrzygnięcia i [...] z nich były zaskarżone do NSA.

Taka lapidarność uzasadnienia zaskarżonej decyzji i zawarte w nim wskazane powyżej ogólne stwierdzenia nie pozwalają na jej kontrolę, albowiem nie wiadomo czy w sprawie powinien mieć rzeczywiście zastosowanie przepis, na którym organ oparł swoje rozstrzygniecie. Jak podano powyżej rolą Sądu nie jest czynienie własnych ustaleń, ani tym bardzie domyślanie się jaki stan faktyczny mógł stanowić podstawę wydania decyzji.

Próbę wyjaśnienia zasadności swojego stanowiska, a przede wszystkim wykazania na czym polega zmiana stanu faktycznego, organ podjął w odpowiedzi na skargę. Jednakże zabieg ten nie może sanować naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż sąd administracyjny kontroluje decyzję, a nie pismo procesowe, jakim jest odpowiedź na skargę. Sąd stoi na stanowisku, ugruntowanym zresztą i w doktrynie i w orzecznictwie, że odpowiedź organu na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji o treści, które powinno zawierać jej uzasadnienie. Uzasadnienie stanowi bowiem wyłączną podstawę oceny zgodności decyzji z prawem i jeżeli nie dowodzi wystarczająco twierdzeń organu to – pomimo późniejszych wyjaśnień – decyzja taka jest wadliwa (por. np. NSA w wyroku z dnia 6 marca 1984 r., sygn. akt SA/Kr 26/84 publ. ONSA 1984/1/24, w wyroku z dnia 27 kwietnia 1992 r., sygn. akt III SA 1838/91 publ. ONSA 1992/2/45, A. Kabat /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005 r., s. 141).

Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien w pierwszej kolejności ustalić stan faktyczny, zwracać zwłaszcza uwagę, na treść decyzji odwoławczej z dnia [...] stycznia 1999 r. Z decyzji tej wynika, że opłata eksploatacyjna została wyliczona od sprzedanego koncentratu [...]. Również w wyroku z dnia 29 maja 2002 r. (sygn. akt II SA 656/02) NSA przyjął, że opłatę eksploatacyjną wyliczono na podstawie informacji nadesłanych przez K. i stawki [...]% od wartości koncentratu [...] i zaaprobował takie stanowisko organu, podając jednocześnie, że decyzja została uchylona z uwagi na wadliwy sposób jej uzasadnienia w części dotyczącej obniżenia wysokości opłaty eksploatacyjnej. Powyższą decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Dlatego też koniecznym jest, w ocenie Sądu, mając na względzie twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę i powyższe rozstrzygnięcia, odniesienie się organu do powołanych decyzji i szczegółowe wskazanie dlaczego koniecznym jest ustalenie opłaty eksploatacyjnej w zupełnie nowym przedmiocie i dokonanie jej wymiaru po raz pierwszy.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. uczestnik postępowania K. S.A. podniósł zarzut braku legitymacji czynnej procesowej po stronie Burmistrza Gminy P. do zaskarżenia decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny oraz prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i organizacja społeczna, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

O interesie prawnym w rozumieniu komentowanego przepisu mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Od wykazania więc związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2004 r., OSK 919/04 (niepubl.) również uznał, że istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. W wyroku wyjaśniono ponadto, że może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź "(...) żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków (...)".

Zdaniem Sądu skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością.

W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku.

Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stwierdzenie jej braku u skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie w postanowieniu (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, s. 227-228 i powołany tam wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt II SA 2109/00, OSP 2001, nr 6, poz. S6).

Zdaniem Sądu istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym.

W tej sytuacji przyjąć należy, że Burmistrz Gminy P. posiada legitymacje czynną do wniesienia skargi na decyzję Ministra Środowiska umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej. Na podkreślenie zasługuje również w rozpoznawanej sprawie w kwestii legitymacji procesowej Burmistrza Gminy P. wyraźne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2007 r. (sygn. akt II GSK 240/06), przyjmując, że zarówno Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r., jak i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2002 r. uznały legitymację procesową skarżącego. Ocena prawna w powyższej kwestii wyrażona przez sąd, była wiążąca dla organu, który wprawdzie ponownie umorzył postępowanie odwoławcze, ale na innej podstawie prawnej. W tym stanie rzeczy skoro skarżącemu została przyznana legitymacja procesowa do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, to tym samym służy mu taka legitymacja do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na wydane, w wyniku rozpatrzenia tego wniosku, rozstrzygnięcie. Kwestionowanie zatem na obecnym etapie postępowania legitymacji procesowej skarżącego należy uznać za bezzasadne.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a. uwzględniając koszty uiszczonego wpisu sądowego.