Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 929/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 30/16 w sprawie ze skargi L. Z. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA", "sąd I instancji") wyrokiem z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 30/16, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi L. Z. (dalej: "strona", "skarżąca") na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor Oddziału ARiMR", "organ II instancji") z [...] listopada 2015 r., nr [...], w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013, oddalił skargę.

Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z [...] maja 2013 r. strona wystąpiła o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2013. Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych do płatności w pakiecie 1 – Rolnictwo zrównoważone wynosiła 35,12 ha, w pakiecie 8 – Ochrona gleb i wód, w wariancie 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy, wynosiła 14,17 ha.

W dniu [...] września 2013 r. strona wniosła o zmianę złożonego wniosku deklarując na działce rolnej W, w międzyplonie, rzepak ozimy. Z uwagi na powyższe wniosła o przyznanie płatności w wariancie 8.2 – Międzyplon ozimy do tej działki, a także oświadczyła, że powierzchnia zadeklarowanych działek do wariantu 8.3 – Międzyplon ścierniskowy uległa zmniejszeniu do 13,47 ha.

W dniu [...] listopada 2013 r. w gospodarstwie rolnym strony przeprowadzona została kontrola na miejscu, w wyniku której ustalono, że powierzchnia stwierdzona działek N, H jest mniejsza niż ich powierzchnia deklarowana do wniosku. Ponadto, do działek AA, AB, H, Y, Z zastosowano kod S7, z uwagi na nieposiadanie przez stronę bilansu azotu lub aktualnej analizy gleby z określeniem wartości P, K, Mg oraz potrzebami wapnowania gleby. Natomiast odnośnie działki rolnej G zastosowano kod S1, z uwagi na nieprzestrzeganie przez rolnika prawidłowego doboru i następstwa roślin. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzono raport nr [...].

Decyzją z [...] maja 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie (dalej: "Kierownik Biura ARiMR", "organ I instancji") przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Dyrektora Oddziału ARiMR, kwestionując pomniejszenie płatności na podstawie nieprawidłowości oznaczonej kodem 06, anulowanej w toku postępowania przed organem I instancji.

W toku postępowania odwoławczego, pismem z [...] czerwca 2014 r., Kierownik Biura Kontroli na Miejscu Łódzkiego Oddziału Regionalnego poinformował, że dokonano korekty zapisów w raporcie z przeprowadzonych 6 listopada 2013 r. czynności kontrolnych, polegającej na wykreśleniu kodu nieprawidłowości S7 w odniesieniu do działek rolnych Y oraz Z. Pozostałe ustalenia z przeprowadzonej kontroli zostały utrzymane.

W wyniku odwołania Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] lipca 2014 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolejną decyzją z [...] września 2014 r. Kierownik Biura ARiMR w Opocznie przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie.

W toku postępowania Kierownik Biura Działań Społecznych i Środowiskowych zwrócił się do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu z prośbą o wyjaśnienie rozbieżności dotyczących zastosowania kodu pokontrolnego 06 w stosunku do zadeklarowanej działki rolnej H.

W odpowiedzi pismem z [...] grudnia 2014 r. Kierownik Biura Kontroli na Miejscu wyjaśnił, że kod 06 znajduje zastosowanie w sytuacji stwierdzenia przez organ administracji, że rolnik realizujący program rolnośrodowiskowy, na dzień kontroli przekształcił (częściowo lub w całości) występującą w gospodarstwie rolnym działkę rolną stanowiącą trwały użytek zielony (TUZ). W przypadku gospodarstwa skarżącej sytuacja taka nie wystąpiła i w związku z powyższym należało uznać, że kod 06 został nieprawidłowo zastosowany. Jednakże w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu stwierdzono, że na działce rolnej H, której powierzchnia wynosi 1,05 ha, występuje 0,78 ha łąki trwałej oraz elementy niekwalifikujące się do płatności, tj. rów powyżej 2 m oraz zwarte zadrzewienia. Stwierdzone wyłączenia należało oznaczyć kodem DR52.

Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] stycznia 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji, przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] maja 2015 r., nr [...] przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości.

Na skutek odwołania decyzją z [...] listopada 2015 r. Dyrektor Oddziału ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji przywołał treść przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361 ze zm., dalej: "rozporządzenie PRŚ"). Organ ten wskazał, że w sprawie w wyniku przeprowadzonej [...] listopada 2013 r. kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącej stwierdzono nieprawidłowości, co do następujących działek rolnych zadeklarowanych do wniosku:

– H - powierzchnia zadeklarowana 1 ha, powierzchnia stwierdzona 0,78 ha,

– N - powierzchnia zadeklarowana 3, 84 ha, powierzchnia stwierdzona 3, 83 ha,

– AA - powierzchnia zadeklarowana 0,49 ha, powierzchnia stwierdzona 0,37 ha,

– AB - powierzchnia zadeklarowana 1,38 ha, powierzchnia stwierdzona 1, 37 ha,

– C- powierzchnia zadeklarowana 1,21 ha, powierzchnia stwierdzona 1,35 ha,

– D- powierzchnia zadeklarowana 2,94 ha, powierzchnia stwierdzona 3, 18ha,

– L- powierzchnia zadeklarowana 0,97 ha, powierzchnia stwierdzona 0,96 ha,

– O- powierzchnia zadeklarowana 3,21 ha, powierzchnia stwierdzona 3,50 ha,

– P- powierzchnia zadeklarowana 5, 21 ha, powierzchnia stwierdzona 5, 42 ha,

– T- powierzchnia zadeklarowana 2, 76 ha, powierzchnia stwierdzona 2,77ha,

– U- powierzchnia zadeklarowana 0,67 ha, powierzchnia stwierdzona 0,69 ha,

– Z- powierzchnia zadeklarowana 0,67 ha, powierzchnia stwierdzona 0,69 ha.

W zakresie pozostałych skontrolowanych działek powierzchnia zadeklarowana odpowiadała powierzchni stwierdzonej na miejscu.

Odnośnie stwierdzonego zawyżenia powierzchni działki rolnej H organ II instancji podał, że ze znajdującego się w aktach sprawy szkicu pomiaru działki oraz sporządzonej dokumentacji fotograficznej wynika, iż południowa część działki nr 261, na której położona jest działka rolna H, nie kwalifikowała się do przyznania płatności. Kontrolujący zamiast wskazanego we wniosku o przyznanie płatności trwałego użytku zielonego (TUZ), stwierdzili występujące zwarte zadrzewienia, zakrzaczenia oraz rów o szerokości powyżej 2 m. Pomiaru faktycznie wykorzystywanych powierzchni pod zadeklarowane przez skarżącą uprawy, dokonano za pomocą urządzenia GPS, a poczynione w tym zakresie ustalenia udokumentowano stosownymi zapisami do protokołu kontroli oraz załączonym szkicem graficznym działek i wykonanym materiałem fotograficznym. Zastosowana metoda pomiaru była zgodna z art. 33 i art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i gwarantowała dokładność pomiaru, określoną na poziomie unijnych standardów. Tym samym w ocenie organu II instancji zasadnie uznano, że strona nie dochowała obowiązku zachowania powierzchni TUZ w niezmienionej wielkości, co uzasadniało pomniejszenie należnej stronie płatności.

Organ wskazał także, iż w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych odnośnie działek rolnych H, AA oraz AB inspektorzy terenowi zastosowali kod S7 oznaczający brak bilansu azotu lub aktualnej chemicznej analizy gleby z określeniem zawartości P, K, Mg oraz potrzebami wapnowania gleby. Organ wskazał przy tym na wyjaśnienia Kierownika Biura Kontroli na Miejscu zawarte w piśmie z [...] czerwca 2015 r., z których wynika fakt stwierdzenia braku sporządzonej przez stronę analizy chemicznej gleb dla powyższych działek. Ponadto, odnośnie działki rolnej G kontrolujący stwierdzili naruszenie określone kodem S1 nieprzestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin w płodozmianie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, co do nieprawidłowego zmniejszenia należnych płatności z uwagi na anulowanie pierwotnie zastosowanego kodu 06, organ II instancji wskazał, iż kwestia ta wyjaśniona została w piśmie Kierownika Biura Kontroli na Miejscu z [...] grudnia 2014 r. Ponieważ zmniejszenie powierzchni uprawy zadeklarowanej na działce H nie nastąpiło wskutek zmiany sposobu użytkowania tej działki przez stronę, to zastosowanie kodu 06 było nieprawidłowe. Jednakże w ocenie organu odwoławczego anulowanie zastosowanego kodu nie oznacza automatycznie, że strona spełniła wymóg zachowania powierzchni TUZ. Z ustaleń przeprowadzonej kontroli jednoznacznie wynika, że faktyczna powierzchnia działki rolnej H wynosi 0,78 ha, a jej zmniejszenie nastąpiło w wyniku sukcesji naturalnej. Ponadto, o zmniejszeniu powierzchni użytkowej tej działki świadczą posiadane przez organ ortofotomapy z [...] kwietnia 2012 r. i [...] kwietnia 2009 r. Zdaniem organu w sprawie nie wystąpiły określone w § 38 ust 7 rozporządzenia PRŚ sytuacje wyłączające możliwość nałożenia sankcji za zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych.

Natomiast co do zarzutu, że powierzchnia działki ewidencyjnej nr 261 była od 2006 roku wielokrotnie weryfikowana i nigdy nie stwierdzono nieprawidłowości, organ wskazał, że w gospodarstwie strony przeprowadzono tylko dwie kontrole na miejscu, w 2007 oraz 2013 roku. Wbrew twierdzeniom skarżącej [...] lutego 2014 r. nie została przeprowadzona nowa kontrola, a Kierownik Biura Kontroli na Miejscu dokonał jedynie ponownej weryfikacji dokumentacji pokontrolnej, w następstwie której został wykreślony zastosowany kod 06. Organ podkreślił, że przepis art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w sposób otwarty określa elementy sprawozdania z kontroli, jak również możliwe korekty raportu z kontroli dokonane w późniejszym czasie, pod warunkiem, doręczenia raportu beneficjentowi i pouczeniu go o prawie wniesienia zastrzeżeń.

Mając powyższe na uwadze przysługująca stronie płatność została ustalona w następujący sposób: - w pakiecie: Ochrona gleb i wód - wariant: Międzyplon ozimy, powierzchnia zadeklarowana we wniosku 0,70 ha, powierzchnia stwierdzona w toku postępowania 0,70 ha - kwota płatności 0,70 x 420 zł = 294 zł. Powyższa kwota została pomniejszona o 20% z uwagi na stwierdzenie niezachowania powierzchni TUZ. Należna kwota płatności wyniosła 235,20 zł; - wariant: Międzyplon ścierniskowy, powierzchnia zadeklarowana we wniosku 13,47 ha, powierzchnia stwierdzona w toku postępowania 13,69 ha, Zgodnie z art. 16 ust 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, jeżeli stwierdzi się, że zatwierdzony obszar przypisany do danej grupy upraw jest większy niż obszar zadeklarowany we wniosku o płatność, do obliczania pomocy stosuje się obszar zadeklarowany - kwota płatności 13,74 x 400 zł = 5.388 zł. Powyższa kwota została pomniejszona o 20 % z uwagi na stwierdzenie niezachowania powierzchni TUZ. Należna kwota płatności wyniosła 4.310,40 zł; - w pakiecie: Rolnictwo zrównoważone z uwagi na stwierdzony brak aktualnej analizy chemicznej gleby w odniesieniu do AA, AB oraz H naruszony został warunek określony w cz. 1 pkt 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia PRŚ. Zgodnie z § 12 ust. 1 i § 13 rozporządzenia PRŚ powierzchnię zadeklarowaną we wniosku 35,12 ha należało pomniejszyć o powierzchnie działki H (TUZ) – 1 ha oraz działek AA 0,37 ha + AB 1,37 ha + Y 1,02 ha + Z 0,67 ha (niezgłoszonych w pierwszym wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej). Zatem powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności wynosiła 30,69ha. Natomiast w myśl z § 38 ust. 3 rozporządzenia PRŚ, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów określonych w części 1. pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone załącznika nr 3 do rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa dotycząca pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1 przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o tyle procent, ile odpowiada stosunkowi powierzchni: 1) trwałych użytków zielonych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ramach tego pakietu lub 2) gruntów ornych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów ornych, na których powinny być przestrzegane te wymogi w ramach tego pakietu. W związku z powyższym łączną wysokość sankcji z powodu stwierdzenia nieprawidłowości S7 na działkach AA, AB, H ustalono w wysokości 7,48 %. Tym samym przysługująca stronie płatność do powierzchni 30,69 ha, w wysokości 360 zł za 1 ha należało pomniejszyć o 7,48 %, a następnie o 20 % z uwagi na niezachowanie powierzchni TUZ. Zatem przysługują stronie płatność w ramach pakietu rolnictwo zrównoważone wynosiła 8.144,58 zł.

W skardze do WSA, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, strona zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 136, art. 7 i art. 77 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji, pomimo braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nieprzeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sytuacji, gdy strona wielokrotnie wskazywała, że nie zgadza się z wynikiem przeprowadzonego pomiaru oraz kwestionuje sposób jego dokonania; - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 38 ust. 6 rozporządzenia PRŚ przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym wyrokiem, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę.

Sąd I instancji zauważył, że istotą sporu jest zasadność pomniejszenia przyznanej skarżącej płatności rolnośrodowiskowej z uwagi na stwierdzone, w trakcie kontroli na miejscu, niezachowanie przez stronę deklarowanej pierwotnie powierzchni trwałych użytków zielonych (TUZ).

Sąd podniósł, że przyznanie płatności rolnośrodowiskowej – niezależnie od realizowanego pakietu – łączy się z obowiązkiem spełnienia szeregu warunków określonych m.in. w § 3 i § 4 rozporządzenia PRŚ. Jednym z tych warunków, stosownie do § 4 ust 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia, jest zachowanie występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych (TUZ) w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Z przepisem tym powiązana jest treść planu działalności rolnośrodowiskowej określona w części 1 pkt 5 załącznika nr 1 do rozporządzenia PRŚ, który to plan powinien zawierać dla wszystkich pakietów i wariantów charakterystykę gospodarstwa rolnego, w tym określenie użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust 2 pkt 1 rozporządzenia, występujących na obszarze tego gospodarstwa w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Przepis § 38 ust. 6 rozporządzenia PRŚ sankcjonuje obowiązek zachowania przez rolnika występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych (TUZ) i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

W dalszej kolejności sąd I instancji wskazał, że w stanie faktycznym sprawy z załączonego do akt planu działalności rolnośrodowiskowej strony, tabela D "Wyszczególnienie grup użytków gruntowych w gospodarstwie wraz podaniem ich powierzchni" wynika, że skarżąca przystępując w roku 2010 do programu rolnośrodowiskowego, zadeklarowała na działce ewidencyjnej nr 261 (działka rolna H) trwałe użytki zielone o powierzchni 1 ha. Jednocześnie skarżąca zobowiązała się, że powierzchnia ta nie ulegnie zmianie przez cały okres trwania zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Przeprowadzona w dniu [...] listopada 2013 r. w gospodarstwie skarżącej kontrola na miejscu wykazała pomniejszenie powierzchni TUZ do 0,78 ha, z uwagi na stwierdzone zwarte zadrzewienia, zakrzaczenia oraz rów o szerokości przekraczającej 2 m, zlokalizowane na południowej części działki ewidencyjnej nr 261. Fakt wystąpienia stwierdzonych nieprawidłowości, jak uznał sąd I instancji, bezspornie wynika z załączonego do akt sprawy: - raportu przeprowadzonej kontroli z [...] listopada 2013 r. , nr [...]; - szkicu pomiaru działki oraz - sporządzonej w toku kontroli dokumentacji fotograficznej. Ponadto zmianę powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych przez skarżącą na przedmiotowej działce potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy ortofotomapy z [...] kwietnia 2012 r. i z [...] kwietnia 2009 r.

Sąd I instancji uznał przy tym za bezzasadne zarzuty podniesione w skardze.

Sąd zauważył, że kontrola na miejscu z [...] listopada 2013 r. przeprowadzona została przez upoważnionych do jej realizacji inspektorów Łódzkiego Biura Kontroli na Miejscu w Łodzi, dysponujących odpowiednią wiedzą i sprzętem, w obecności strony skarżącej, która została powiadomiona o zamiarze przeprowadzenia kontroli. W toku prowadzonych czynności dokonano oceny stanu zadeklarowanych upraw, jak również przeprowadzono kontrolne pomiary zadeklarowanych działek przy pomocy urządzenia GPS spełniającego wymagane normy techniczne. Na dołączonym do raportu kontroli szkicu z pomiaru powierzchni działki inspektorzy terenowi wykazali granice działki H oraz oznaczyli tereny wyłączone z płatności. Ponadto, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, wyznaczone przez inspektorów terenowych granice działki, wskazane na załączonym do raportu szkicu z pomiaru jej powierzchni, pokrywają się z granicami wskazanymi przez skarżącą na złożonym wraz z wnioskiem załączniku graficznym. Poczynione w wyniku przeprowadzonej kontroli ustalenia udokumentowane zostały stosownymi zapisami do raportu z kontroli i załączonym do protokołu szkicem graficznym działek oraz wykonanymi zdjęciami fotograficznymi poszczególnych działek. Kopia raportu została doręczona skarżącej z pouczeniem o przysługującym prawie wniesienia zastrzeżeń. Ponadto skarżąca była na bieżąco informowana o wszelkich poprawkach, jak i wyjaśnieniach do sporządzonego raportu. Tym samym, zarzut skargi odnośnie niewłaściwego przeprowadzenia pomiaru działki rolnej H – w ocenie WSA – należało uznać za niezasadny.

Sąd za chybiony uznał natomiast zarzut naruszenia § 38 ust. 6 rozporządzenia PRŚ, w brzmieniu obowiązującym przed zmianą przepisów wprowadzoną rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2014 r. poz. 324).

Zdaniem skarżącej zastosowanie sankcji przewidzianej w § 38 ust. 6 może nastąpić jedynie w przypadku zlikwidowania w całości lub w części TUZ wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. W przypadku strony skarżącej nie może być mowy o zlikwidowaniu (zniszczeniu) części lub całości powierzchni TUZ, gdyż na działce rolnej w żaden sposób nie została zmieniona uprawa ani nie doszło do zniszczenia dotychczasowej uprawy.

Zdaniem sądu I instancji okoliczności "zniszczenia lub zmiany uprawy dotychczasowej" nie stanowią jedynych przypadków "niezachowania powierzchni TUZ", w rozumieniu § 38 ust. 6 PRŚ. Sąd uznał, że z faktu przystąpienia strony do programu rolnośrodowiskowego wynikał ciążący na skarżącej obowiązek zachowania trwałych użytków zielonych, których powierzchnia określona została w planie działalności rolnośrodowiskowej. Skoro skarżąca przystępując do programu, jak również wnosząc o przyznanie kolejnej płatności na rok 2013, złożyła oświadczenie, iż znane jej są zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowej, tym samym powinna dołożyć należytej staranności, by ubiegając się o środki publiczne, spełniać przesłanki, określone w przepisach prawa. Powyższe oznacza, że strona przez cały okres trwania programu, była zobowiązana do utrzymywania na działce rolnej H stanu, który istniał przed podjęciem zobowiązania. Powyższe oznacza, że skarżąca odpowiada zarówno za działania jak i zaniechania, których następstwem było zmniejszenie pierwotnie zadeklarowanej powierzchni trwałych użytków zielonych.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a., w powołaniu na art. 174 pkt 1 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest art. 38 ust. 6 rozporządzenia PRŚ, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zastosowanie sankcji przewidzianej w § 38 ust. 6 rozporządzenia PRŚ i obniżenie przysługujących dopłat o 20 % z tytułu niezachowania trwałych użytków zielonych, których powierzchnie nie wchodzą do płatności, może nastąpić również w sytuacjach innych niż wskazane wprost w treści wskazanego przepisu, tj. nie tylko w przypadku zlikwidowania części lub całości trwałych użytków zielonych (TUZ) wchodzących w skład gospodarstwa rolnego ale także w sytuacji, gdy wynik porównania powierzchni TUZ wynikającej z planu działalności rolnośrodowiskowej ze stanem faktycznym w terenie wskaże na obiektywne różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią użytkowaną na cele określone w rozporządzeniu (przeszacowanie powierzchni).

Skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji, a także o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 cytowanego artykułu. Wobec nie stwierdzenia w rozpatrywanej sprawie przesłanek powodujących nieważność postępowania przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpoznający skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny pozostał związany jej granicami.

Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 P.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie oparła wniesiony środek zaskarżenia wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucając sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, to jest § 38 ust. 6 rozporządzenia PRŚ, poprzez błędną jego wykładnię.

Wskazać dodatkowo trzeba, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego – na którą powołuję się skarżąca – może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, wyrok NSA z 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego naruszonych przez sąd zaskarżonym wyrokiem, ale i wyjaśnienie, na czym polegała błędna interpretacja wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, i jakie jest prawidłowe znaczenie tych przepisów (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2004 r., FSK 208/04, CBOSA).

Szczegółowa analiza skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie, w tym podniesionego na jej poparcie zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię, prowadzi do wniosku, że chociaż formalnie sprostano powyższym wymogom, to merytorycznie zarzut ten okazał się być chybionym.

Będący podstawą zmniejszenia przyznanych skarżącej kasacyjnie w roku 2013 płatności rolnośrodowiskowych, ujęty w powyższym zarzucie przepis prawa materialnego – § 38 ust. 6 rozporządzenia PRŚ – stanowi, że jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia PRŚ, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Przywołany przepis expressis verbis odwołuje się do sytuacji, w której rolnik "nie zachował (...) trwałych użytków zielonych". Wbrew zatem sugestiom skarżącej kasacyjnie, na co prawidłowo zresztą zwrócił uwagę sąd I instancji, treść tej regulacji nie została ograniczona do przypadków: "zlikwidowania części lub całości trwałych użytków zielonych". Okoliczności nie zachowania trwałych użytków zielonych, o której mowa w § 38 ust. 6 rozporządzenia PRŚ, nie sposób utożsamiać tylko i wyłącznie z ich zlikwidowaniem, jak przyjmuje skarżąca kasacyjnie. Nieprawidłowe w tym względzie twierdzenia skarżącej prowadzą ją do istotnego zawężenia zakresu zastosowania § 38 ust. 6 rozporządzenia PRŚ, poprzez uznanie, że przez zawarty tam zwrot: "niezachowanie (...) trwałych użytków zielonych", rozumieć należy dokonanie zmiany dotychczasowej uprawy lub jej zniszczenia. Wnioskom tym przeczy już chociażby treść kolejnej regulacji, ujętej w § 38 ust. 7 rozporządzenia PRŚ, z której wynika, że nie zachowanie trwałych użytków zielonych może nastąpić także w wyniku przeniesienia posiadania gruntów rolnych, na których te użytki występują, lub utraty posiadania takich gruntów.

Wbrew dalszym sugestiom skarżącej kasacyjnie WSA w zaskarżonym wyroku nie przyjął natomiast, aby zastosowanie analizowanej regulacji nastąpić mogło z uwagi na samo przedeklarowanie (przeszacowanie) powierzchni zajętej pod trwałe użytki zielone, a więc aby dla zastosowania wynikającej stąd sankcji wystarczające było stwierdzenie różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią użytkowaną na te cele. W tym względzie, skarżąca kasacyjnie zarzuca sądowi I instancji błędną wykładnię § 38 ust. 6 rozporządzenia PRŚ, której sąd ten jednak nie dokonał. Sąd I instancji z jednej strony zaaprobował bowiem ustalenia, z których wynika, że doszło do pomniejszenia (zmiany) powierzchni trwałych użytków zielonych do 0,78 ha, aby z drugiej strony – uznając za chybiony zarzut skarżącej skierowany przeciw wykładni § 38 ust. 6 rozporządzenia PRŚ – przyjąć, że skarżąca odpowiada zarówno za działania, jak i zaniechania, których następstwem było to zmniejszenie. Sąd I instancji zastosowanie w sprawie § 38 ust. 6 rozporządzenia PRŚ uzasadnił zatem nie samym przedeklarowaniem powierzchni trwałych użytków zielonych, a zmianą tej powierzchni w stosunku do pierwotnie deklarowanego stanu rzeczy.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że z ustalonych w sprawie i niekwestionowanych okoliczności faktycznych nie można wywnioskować, wbrew sugestiom skarżącej kasacyjnie, aby zastosowanie § 38 ust. 6 rozporządzenia PRŚ nastąpiło z uwagi na samo przedeklarowanie powierzchni trwałych użytków zielonych. Z ustaleń faktycznych organów ARiMR, obejmujących okres od 2006 roku, wynika bowiem, że doszło w tej sprawie do zmniejszenia faktycznej powierzchni tych użytków, a przyczyn tego stanu rzeczy organy dopatrzyły się w sukcesji naturalnej. Jako że skarżąca kasacyjnie nie sprzeciwia się tym ustaleniom faktycznym, nie konstruując zwłaszcza zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), ograniczenie się przez nią do zarzutu naruszenia prawa materialnego, którego zasadność mogłaby być rozpatrywana jedynie na gruncie odmiennych ustaleń faktycznych, nie może być uznane za prawidłowe.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.