Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 610/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 1 i 2, art. 218 par. 1 i 2, art. 219
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1086/20 w sprawie ze skargi Z. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz Z. J. 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1086/20, po rozpoznaniu skargi Z. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta M. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Referując stan sprawy Sąd I instancji stwierdził, że w dniu [...] czerwca 2020 r. Z. J. zwróciła się do Prezydenta Miasta M. o wydanie zaświadczenia, że działka nr [...] (ul. [...]) położona w M., na całej swojej długości, stanowi drogę publiczną gminną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych i stanowi drogę dojazdową do nieruchomości wnioskodawczyni - działki nr [...] w M.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. Prezydent Miasta M., działając na podstawie art. 123 w zw. z art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), odmówił wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści. W uzasadnieniu organ podał, że ul. [...] w M. jest publiczną drogą gminną położoną w części na działce nr [...], ale nie stanowi ona dojazdu do działki nr [...]. Działka nr [...] na niedługim odcinku graniczy z działką nr [...], na której zlokalizowana jest część pasa drogowego ul. [...], jednakże na odcinku tym znajduje się odcinek chodnika o nawierzchni betonowej oraz zieleniec, które nie służą do ruchu pojazdów. Organ uznał, że skoro nieruchomość wnioskodawczyni nie posiada zjazdu z drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...], to żądanie o wydanie zaświadczenia o wskazanej treści nie mogło zostać uwzględnione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta M. z dnia [...] czerwca 2020 r. Jak stwierdził organ, wniosek o wydanie zaświadczenia zmierzał do potwierdzenia prawa dojazdu do nieruchomości w trybie zaświadczenia wydawanego w sprawach, w których organ administracji posiada określone, stałe i jednoznaczne dane. Kwestie potwierdzenia bądź zanegowania prawa dojazdu do nieruchomości załatwiane są w drodze decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wyłączenia z użytkowania drogi. Potwierdzenia w drodze zaświadczenia nie wymaga natomiast okoliczność prawna, że droga publiczna jest drogą publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w wyniku wniesionej przez Z. J. skargi, zaskarżonym wyrokiem uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta M., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.).

Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że nawierzchnia drogi publicznej nie stanowi o wyłączeniu jej funkcji komunikacyjnych i nie zmienia jej stanu prawnego. Sąd I instancji zauważył następnie, że działka ewidencyjna nr [...] w M., na której jest zlokalizowana ul. [...] została zaliczona do dróg publicznych uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie Nr [...] z dnia [...] października 1987 r. Organ nie przeprowadził natomiast postępowania wyjaśniającego i nie ustalił, czy sporny odcinek w części utwardzony kostką brukową, a w części trawiasty jest objęty treścią ww. uchwały o statusie publicznej drogi gminnej. W ocenie Sądu I instancji, wyjaśnienia wymaga też kto, kiedy i na jakiej podstawie zrealizował utwardzenie ul. [...] i czy zamierzenie inwestycyjne nie obejmowało również zjazdów na działki graniczące z drogą publiczną, o czym między innymi stanowi art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu zaskarżyło powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. przez niezasadne uwzględnienie przez Sąd skargi, w sytuacji gdy brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, zatem brak naruszenia przez Sąd przywołanych przepisów skutkować winien oddaleniem skargi, stąd naruszenie uznać należy za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ administracji publicznej, przed wydaniem postanowienia o odmowie wydania stronie zaświadczenia o żądanej treści winien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w większym zakresie niż to uczynił, czym zdaniem Sądu naruszył art. 218 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy organ nie mógł prowadzić tak szerokiego postępowania jak wskazuje Sąd, gdyż postępowanie o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym, niewymagającym prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy też wydawania rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym, odmienna wykładnia od poczynionej przez Sąd skutkować winna oddaleniem skargi, stąd naruszenie Sądu w ocenie strony skarżącej uznać należy za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. przez błędną wykładnię oraz nieuzasadnione przyjęcie, że twierdzenia organu nie zostały poparte żadnym postępowaniem wyjaśniającym, gdyż nie ustalono, czy istotnie sporny odcinek działki w części utwardzony kostką brukową, a w części trawiasty jest objęty treścią uchwały o statusie publicznej drogi gminnej Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] października 1987 r., w sytuacji gdy organ prowadził w tym zakresie poprawne postępowanie wyjaśniające, a skoro nie był w posiadaniu danych, nie mógł wydać na tę okoliczność zaświadczenia, które jest przecież aktem wiedzy, którą to ma organ i jest w posiadaniu określonej dokumentacji potwierdzającej tę wiedzę, odmienna wykładnia od poczynionej przez Sąd skutkowałaby oddaleniem skargi, stąd naruszenie Sądu uznać należy za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię oraz nieuzasadnione przyjęcie, że wyjaśnienia w sprawie wymaga kto, kiedy i na jakiej podstawie zrealizował utwardzenie ul. [...] i czy zamierzenie inwestycyjne nie obejmowało również zjazdów na działki graniczące z drogą publiczną, w sytuacji gdy organ nie mógł i nie może prowadzić tak szerokiego postępowania, gdyż postępowanie o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym, nie wymagającym prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy wydawania rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym, odmienna wykładnia od poczynionej przez Sąd skutkować winna oddaleniem skargi, stąd przywołane naruszenie Sądu uznać należy za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię oraz nieuzasadnione przyjęcie, że zaświadczenie, którego żądała strona, potwierdzać miało istniejący stan rzeczy dotyczący faktów lub prawa do drogi publicznej ul. [...] na działce nr [...] w M. oraz że na całej swojej długości stanowi ona drogę publiczną gminną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, w sytuacji gdy status drogi publicznej nie wymaga potwierdzenia zaświadczeniem, oraz organ nie mógł takiego zaświadczenia wydać stronie, bowiem wniosek strony o wydanie zaświadczenia zmierzał w istocie do potwierdzenia praw nieruchomości strony do zjazdu w trybie zaświadczenia, w sytuacji gdy w tych sprawach organ administracji załatwia sprawę w osobnym trybie i to bezwzględnie w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej nie zaś zaświadczeniem, odmienna wykładnia od poczynionej przez Sąd skutkować winna oddaleniem skargi, stąd naruszenie Sądu uznać należy za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 7, 77 i art. 80 k.p.a., art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - przez błędną wykładnię oraz nieuzasadnione przyjęcie, że strona pozbawiona jest bezpośredniego, realnego i faktycznego dostępu do drogi publicznej, w sytuacji gdy działka należąca do strony posiada taki dostęp, nie została go pozbawiona, zaś chcąc uzyskać zezwolenie na indywidualny zjazd na działkę gminną, na której położona jest ul. [...], winna wystąpić z wnioskiem o wydanie jej zezwolenia na indywidualny zjazd w drodze decyzji administracyjnej, bowiem takie kwestie nie są załatwiane zaświadczeniem, powyższe naruszenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż odmienne przyjęcie od poczynionej przez Sąd skutkować winno oddaleniem skargi,

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 7, 77 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ było niepełne, a to z tej przyczyny, że z akt sprawy w tym zarówno z załącznika nr 1 i nr 2 nie wynika, w którym miejscu ul. [...] graniczy z działką nr [...] i na jakiej szerokości, oraz nie pokazuje tej sytuacji też załącznik nr 3, w sytuacji gdy organ przeprowadził należyte postępowanie wyjaśniające niewykraczające poza przedmiot określony przepisami art. 217 § 2 k.p.a. i art. 218 k.p.a. dla spraw załatwianych zaświadczeniami, w ocenie strony skarżącej odmienne przyjęcie od poczynionego przez Sąd skutkowałaby oddaleniem skargi, stąd naruszenie Sądu uznać należy za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 7, 77 i art. 80 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że w trybie wydawania zaświadczeń organ może rozstrzygać o meritum konkretnej sprawy administracyjnej, tymczasem nie jest to dopuszczalne, gdyż w sprawach o wydanie zaświadczenia nie przeprowadza się postępowania administracyjnego, a zaświadczenie nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co do ich występowania w konkretnym wypadku, w ocenie strony skarżącej odmienna ocena stanu sprawy przez Sąd mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż winna skutkować oddaleniem skargi,

9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 219 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. wydane zostało bez wyjaśnienia szeregu aspektów koniecznych dla wydania żądanego przez stronę zaświadczenia, w sytuacji gdy organ przeprowadził wystarczające i prawidłowe postępowanie wyjaśniające, zaś jego wyniki prowadziły do słusznej odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, w sytuacji gdy odmienna ocena stanu sprawy przez Sąd skutkowałaby oddaleniem skargi, stąd naruszenie Sądu uznać należy za istotne;

10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, nieoddalenie skargi, pomimo że zachodziły przesłanki do jej oddalenia z uwagi na brak naruszenia przez organy przepisów k.p.a. polegających na braku wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w postępowaniu wyjaśniającym, podczas gdy właściwe rozważenie tych okoliczności przez Sąd powinno doprowadzić do oddalenia skargi, gdyż postanowienie Kolegium oraz organu I instancji nie narusza prawa, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

11. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 218 § 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i sformułowanie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, obligujących organy administracji publicznej do podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających, których zakres przekracza konieczny zakres postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, co więcej z powołaniem się na przepis określający zakres postępowania dowodowego w ogólnym (jurysdykcyjnym) postępowaniu administracyjnym, który nie ma zastosowania w tym postępowaniu, w ocenie strony skarżącej odmienna wykładnia od poczynionej przez Sąd skutkować winna oddaleniem skargi, stąd naruszenie Sądu uznać należy za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł m.in., że w niniejszej sprawie strona domagała się nie tyle potwierdzenia faktów czy stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, lecz wydania zaświadczenia rozstrzygającego wątpliwości. W ocenie organu, uwadze Sądu I instancji uszło, że strona prowadzi także inne postępowania administracyjne związane z dojazdem do przedmiotowej nieruchomości. Jej prawa i roszczenia są zatem sporne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została na podstawie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. i mimo zawartych w jej uzasadnieniu trafnych teoretycznie pojedynczych stwierdzeń, uwzględniona zostać nie może.

Stwierdzić na wstępie należy, iż kontrola kasacyjna przebiega wyłącznie w obszarze zakreślonym zarzutami w ramach wskazanych przez wnoszącego kasację podstaw, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a., a co między innymi oznacza, że ewentualne wady skargi kasacyjnej, odnoszące się czy to do niedostrzeżonych błędów zaskarżonego wyroku, czy to do nieprawidłowo przywołanych postaci naruszenia przepisów w ramach wybranych podstaw kasacyjnych, nie mogą zostać usunięte lub skorygowane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Istota sporu zamyka się w odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowa była ocena Sądu I instancji, że wszczęte przez skarżącą Z. J. postępowanie o wydanie zaświadczenia żądanej przez nią treści zostało przeprowadzone, w części odnoszącej się do postępowania wyjaśniającego, w sposób niewystarczający, co mogło mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, nie przesądzając ostatecznego wyniku postępowania w sprawie wydania Z. J. zaświadczenia żądanej treści, stwierdza, że skarga kasacyjna uwzględniona zostać nie mogła.

Na wstępie powiedzieć należy, że wydawane przez organ administracji publicznej w oparciu o art. 217 § 1 k.p.a. zaświadczenie – niezależnie do tego czy na podstawie § 2 pkt 1) czy § 2 pkt 2) tego artykułu - nie ma charakteru prawotwórczego, lecz jedynie informacyjny, a potwierdzając określony stan rzeczy w sferze stanu prawnego bądź faktów, uzyskuje walor dokumentu urzędowego wydanego przez uprawniony organ (art. 76 § 1 k.p.a.). Wydanie zaświadczenia lub odmowa jego wydania, jak stanowi art. 218 § 2 k.p.a., może zostać poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym. Dodać potrzeba, że wydając na podstawie art. 219 k.p.a. postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia żądanej treści, organ musi brać pod uwagę, że rozstrzygnięcie to może zostać poddane kontroli sądowej i będzie oceniane z perspektywy zawartej w uzasadnieniu argumentacji. Z tego powodu przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające musi być na tyle zupełne, żeby nie można było skutecznie zarzucić organowi nieuwzględnienia istotnych dla wyniku postępowania dokumentów lub faktów.

Podnosząc ujęte w punktach od 2 do 6 i od 8 do 10 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie organ jako formę naruszenia wskazał ich błędną wykładnię, lecz jedynie zarzuty z pkt 2 i pkt 8 zostały prawidłowo sformułowane i rzeczywiście dotyczą wykładni art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 217 tej ustawy. Zarzuty pozostałe, mimo wskazania na błędną wykładnię skarżący kasacyjnie wiąże z "niezasadną oceną" stanu faktycznego, zatem tak postawione nie mogą zostać ocenione pod kątem błędnej wykładni, a jedynie z perspektywy niezastosowania przez Sąd I instancji przepisu 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi w pozostałych punktach petitum skargi kasacyjnej przepisami k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 218 § 1 i § 2 w związku z art. 217 k.p.a. przez ich błędną wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż są one nieusprawiedliwione.

Za nieuzasadniony i nieprawdziwy należy przede wszystkim uznać zarzut, iż WSA dopuścił możliwość merytorycznego załatwienia sprawy zjazdu z należącej do skarżącej działki w trybie wydania zaświadczenia, bowiem prawidłowy w tej kwestii pogląd Sądu, wyrażony na stronie 6 uzasadnienia, nie odbiega od stanowiska organu. Jak stwierdził Sąd I instancji:" Nie budzi wątpliwości Sądu pogląd wyrażony przez organy orzekające w sprawie, że organ wydający zaświadczenie nie może ustalać praw i obowiązków podmiotów prawa". Pogląd o niedopuszczalności załatwienia indywidualnej sprawy w drodze zaświadczenia, na co trafnie zresztą wskazuje organ wnoszący skargę kasacyjną, wynika z charakteru instytucji zaświadczenia i nie może być kwestionowany. Sąd I instancji nie poddał rewizji ugruntowanego w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, że zaświadczenie jako wyraz wiedzy organu o określonym stanie rzeczy ani nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje po stronie wnioskodawcy żadnego stosunku prawnego (vide: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 7, str. 1447; red. R. Hauser, M. Wierzbowski). Z pewnością jednak zaświadczenie jako dotyczący stanu prawnego akt wiedzy organu może wskazywać na prawa lub obowiązki określone w decyzji czy innym indywidualnym akcie prawnym adresowanym do innego podmiotu prawa (vide: J. Lang, Akty potwierdzające w administracji państwowej, Studia Iuridica, 1990 r., s. 129-130).

Przywołując treść art. 218 § 1 k.p.a., WSA trafnie uznał, iż z zasobów źródeł, na podstawie których możliwe jest potwierdzenie określonych faktów albo stanu prawnego, nie można wyłączyć zasobów archiwalnych, jeśli - co podkreśla Sąd kasacyjny - miały one znaczenie w ukształtowaniu tych faktów lub stanu prawnego i znajdowały się lub powinny były znajdować się w dyspozycji organu. Ocena WSA co do tego, że rozstrzygając w sprawie, organ nie oparł się na wszystkich dokumentach dostępnych mu lub takich, które powinny znajdować się w jego posiadaniu, co nakazuje uzupełnienie postępowania wyjaśniającego, jest prawidłowa. W ocenie Sądu kasacyjnego, postępowanie wyjaśniające powinno było również objąć te dane z będącej w dyspozycji organu dokumentacji, która dotyczyła podziału działek i wytyczenia dla działki wnioskodawczyni drogi dojazdowej ewentualnie decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, z których jasno powinna wynikać droga dojazdowa do działki skarżącej. W tej kwestii postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia, a stwierdzenia zawarte w samej skardze kasacyjnej nie mogą wypełniać obowiązku wyczerpującej argumentacji postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia żądanej treści.

Nie może zostać uwzględniona argumentacja skarżącego kasacyjnie oparta – jak podkreśla organ – na jedynie możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i jego uproszczonym charakterze, bowiem niezależnie od takiego właśnie ograniczonego charakteru tego postępowania, musi ono stanowić oparcie dla wydania zaświadczenia żądanej treści bądź odmowy wydania zaświadczenia w żądanym brzmieniu. Nie ma również przeszkód, aby ewentualne wątpliwości odnośnie do wniosku o wydanie zaświadczenia, rozstrzygnąć w drodze wyjaśnienia treści żądania.

Odmiennie, niż przyjmuje to wnoszący skargę kasacyjną organ, przewidziana w § 2 art. 218 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, niewątpliwie dotyczy również – jeśli nie przede wszystkim – postępowania o wydanie zaświadczenia na wniosek, na podstawie art. 218 § 1 w związku z art. 217 § 2 pkt 2. Powyższa konstatacja wydaje się być oczywista, jeśli uwzględnić konieczność osadzenia wniosku w określonym stanie faktycznym i prawnym oraz wolę organu administracji załatwienia tego rodzaju sprawy w sposób zupełny i odpowiedzialny. Co więcej, teza o możliwym nieprzeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego jawi się jako oczywiście nieprawdziwa. Nie można przecież nie dostrzegać, że każda czynność organu mająca na celu konieczne przecież dotarcie do znajdujących się w zasobach organu i mających znaczenie danych potrzebnych do ustalenia stanu faktycznego lub prawnego, a zatem niezbędnych dla treści przyszłego rozstrzygnięcia załatwiającego wniosek o wydanie zaświadczenia, stanowi postępowanie wyjaśniające, choćby w minimalnym zakresie (por.: Zbigniew. R. Kmiecik [w] Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, str. 83; Wyd. UMCS; Lublin 2002). Wreszcie w sytuacji stanu niepewności co do stanu prawnego lub faktycznego w danej sprawie, konieczność zidentyfikowania go nakłada na organ obowiązek oparcia się o źródła np. archiwalne, znajdujące się poza siedzibą organu, których jednak w dalszym ciągu dysponentem jest organ wydający zaświadczenie.

Odnosząc się do zarzutów objętych pkt 4 i 5 skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, iż mimo ich zasadności skarga kasacyjna uwzględniona zostać nie może. Stan oraz czas, w którym nastąpiło utwardzenie ulicy [...] jest niewątpliwie poza zakresem, do którego może odnieść się organ wydając lub odmawiając wydania zaświadczenia w przedmiocie drogi dojazdowej do działki skarżącej. Kwestia ta, podobnie jak wiedza dotycząca ewentualnego wyłączenia drogi publicznej lub jej części z użytkowania, powinna zostać rozstrzygnięta w drodze udzielenia informacji publicznej, o co skarżąca nie wystąpiła. Nie jest również istotne dla wyniku sprawy z wniesionego wniosku, na jakim odcinku ulica [...] graniczy z działką skarżącej i na jakiej szerokości; zarzut kasacyjny z pkt-u 7 skargi kasacyjnej jest zasadny jednak bez wpływu na wynik sprawy.

Za nieuzasadniony należało uznać zarzut sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej; jak już była wyżej o tym mowa postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w taki sposób, aby jasno wynikał z niego dojazd z działki skarżącej na drogę publiczną, który jej zdaniem powinien odbywać się ulicą [...], z którą działka ta w części graniczy. Podobnie nie są uzasadnione zarzuty ujęte w punktach 6, 8 – 10 skargi kasacyjnej, bowiem jak już wyżej zostało to omówione, postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia, przede wszystkim w części dotyczącej jednoznacznego stwierdzenia ewentualnego braku dojazdu z działki skarżącej na ulicę [...] i urządzonego innego dojazdu do niej.

Wreszcie niezasadne są zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem Sąd I instancji nie naruszył ustanowionych tym przepisem zasad konstrukcyjnych uzasadnienia. Natomiast wskazania Sądu co do obowiązku podjęcia dodatkowych dalszych czynności wyjaśniających uznać należy za właściwe z modyfikacją wynikającą z niniejszego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2) p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).