Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1497/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 58/19 w sprawie ze skargi D. P. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2017 r. w sprawie wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 kwietnia 2019 r. II SAB/Wa 58/19, po rozpoznaniu skargi D. P. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 28 czerwca 2017 r. w sprawie wyłączenia stosowania przepisów:

1. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności;

2. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w kwocie 500 zł;

4. przyznał D. P. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zaskarżając wyrok w całości, podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie pozostawał w bezczynności (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 stycznia 2019 r. Nr 42/kadr/19). Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. "Z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania, a w konsekwencji sąd I instancji nie ma podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2016 r. II GSK 410/15, Legalis nr 1511474).

2. art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia 28 czerwca 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia 28 czerwca 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno - rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego (19 lipca 2017 r.) oraz przed uzyskaniem wiedzy przez organ o dacie zwolnienia ze służby, wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz informacji o przebiegu służby z IPN (4 września 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał 6 listopada 2017 r., a informację o przebiegu służby w Policji organ uzyskał 28 lutego 2018 r.

3. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w zw. z art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w kwocie 500 zł (pięćset złotych), w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

4. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie [...] od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł, w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. P. wniosła o utrzymanie zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie wniosku organu w przedmiocie zasądzenia kosztów postępowania w całości w oparciu o art. 239 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Powołany w pierwszym zarzucie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. ma charakter blankietowy i samodzielnie nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Stanowi on o tym, jakie rozstrzygnięcie powinien zawrzeć Sąd I instancji w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania. W tym wypadku Sąd I instancji uwzględnił skargę na bezczynność, a zatem rozstrzygnięcie oparte na art. 149 § 1 pkt 3 (pkt 1 wyroku) było tylko konsekwencją stwierdzonej przez Sąd bezczynności organu. Nie jest przy tym prawdą, że wydanie przez organ decyzji przed wydaniem przez Sąd wyroku ze skargi na bezczynność, powoduje bezprzedmiotowość postępowania i konieczność jego umorzenia. Bezprzedmiotowe staje się w takiej sytuacji tylko wydanie rozstrzygnięcia opartego na art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (zobowiązanie organu do wydania aktu). Natomiast zaistniały stan bezczynności, jeśli miał miejsce (a o tym rozstrzygają inne przepisy), musi znaleźć potwierdzenie w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. "Art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przyznaje obecnie sądowi administracyjnemu kompetencje do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność organu mimo, że z uwagi na zakończenie postępowania administracyjnego nie ma już potrzeby wydawania przez organ aktu lub dokonywania czynności. Taka sytuacja będzie zaś miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ sprawę załatwi" (wyrok NSA z 10.08.2020 r. I OSK 663/20, LEX nr 3099953).

Natomiast autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., podjął próbę podważenia dokonanej przez Sąd I instancji oceny charakteru stwierdzonej bezczynności organu jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w powyższym przepisie, lecz ocenę stopnia bezczynności organu, która przekłada się na treść orzeczenia co do rażącego naruszenia prawa przez organ w realiach niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w takiej sytuacji koniecznym było wskazanie przepisów, które regulują terminy załatwienia spraw, aby następnie wykazać, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, naruszenie tych przepisów nie nastąpiło w stopniu rażącym (por. np. wyroki NSA z 12 stycznia 2018 r. I OSK 296/16; z 19 stycznia 2018 r. I OSK 1649/17). Strona konstruując zatem zarzut naruszenia powołanego przepisu powinna mieć na względzie, że jest on zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, bowiem sam art. 149 § 1a p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (m.in. wyroki NSA z: 5 maja 2020 r. I OSK 3017/18, 28 stycznia 2020 r. I OSK 2437/18, 30 kwietnia 2015 r. I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r. I OSK 1595/14, 29 kwietnia 2015 r. I OSK 1596/14, 24 kwietnia 2015 r. I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r. I OSK 71/15, 9 stycznia 2015 r. I OSK 638/14).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczył i zinterpretował art. 12 k.p.a. oraz art. 35 - 38 k.p.a., dochodząc do wniosku, że ponad 18-miesięczna zwłoka w wydaniu decyzji (na datę orzekania przez Sąd Wojewódzki) jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 § 1 k.p.a. Stwierdzając powyższe uchybienie Sąd wydał zatem orzeczenie zgodne z dyspozycją art. 149 § 1a p.p.s.a. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie może uzupełniać zarzutów skargi kasacyjnej, zarzut błędnej oceny stopnia bezczynności organu, ograniczony do wskazania jako naruszonego wyłącznie przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a., nie mógł zatem zostać uznany za usprawiedliwiony.

Nie podważono skutecznie także dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny, iż zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy wymierzeniu przez Sąd I instancji grzywny w wysokości 500 zł, a więc w wysokości znacznie niższej niż jednokrotne przeciętne wynagrodzenie miesięczne, nie można zarzucić nieadekwatności. Grzywna wymierzana organowi nie ma wyłącznie celu dyscyplinującego. Grzywna ta ma także charakter represyjny i prewencyjny. Biorąc pod uwagę trzy cele jakie ma spełniać regulacja dająca możliwość nałożenia na organ grzywny, jak i okoliczność, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z 28 czerwca 2017 r. była oczywista, to wymierzenie grzywny w niniejszym postępowaniu nie było bezpodstawne, ani sprzeczne z ratio legis przepisu. W uzasadnieniu wyroku, wskazując na chronologię działań organu, wyjaśniono w sposób klarowny, że organ nie dołożył należytej staranności aby bez zbędnej zwłoki rozpoznać wniosek strony. Podniesiona przy tym przez organ kwestia ilości postępowań administracyjnosądowych dotyczących bezczynności bądź przewlekłości prowadzenia postępowań przez Ministra o wydanie decyzji w trybie art. 8a u.z.e. nie może stanowić usprawiedliwienia dla opieszałości podejmowanych działań, lecz winna być przyczyną do takiego zorganizowania przez organ postępowania administracyjnego, aby zagwarantować stronom terminowe załatwianie spraw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymierzenie dodatkowej sankcji w postaci grzywny w kwocie 500 zł, a więc w symbolicznej wysokości w stosunku do możliwości jakie przewidział ustawodawca, prowadzi do wniosku, że Sąd miarkował jej wysokość do stopnia zawinienia organu. Tym samym zarzut naruszenia art. 149 § 2 w związku z art.154 § 6 w związku z art.141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny.

Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz D. P. sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. W sytuacji gdy stwierdzona przez Sąd I instancji bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaistniały podstawy do przyznania stronie sumy pieniężnej w ww. wysokości, która mieściła w ustawowo określonych granicach. Nieuzasadnione oczekiwanie przez D. P. na zakończenie postępowania administracyjnego przemawiało za wymierzeniem wskazanej sankcji. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Sąd I instancji miał na uwadze, że przyznanie sumy pieniężnej winno zrekompensować stronie dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek wadliwego działania organu. Zważywszy na czas i okoliczności prowadzenia postępowania, odstępy w czasie pomiędzy złożeniem wniosku przez D. P. a podjęciem czynności przez organ oraz brak należytego monitorowania terminowości przekazania dokumentów przez instytucje, do których organ się zwracał, zasadnie przyznano skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1000 zł.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.