Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1138/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2  ust. 1  pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 734
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] Burmistrz M. i Gminy w N. nad N., działając na podstawie art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia [...] czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 180 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.d.m.") odmówił skarżącemu M. G. przyznania dodatku mieszkaniowego.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż wnioskodawca dostarczył akt notarialny Nr [...] z [...].02.2018 r., na podstawie którego darował swojemu synowi B. G. lokal mieszkalny położony w N. nad N., ul. [...]. Jednocześnie obdarowany ustanowił na rzecz darczyńcy, tytułem nieodpłatnym i dożywotnio, służebność osobistą mieszkania, polegającą na prawie korzystania z całego lokalu mieszkalnego ogrzanego i oświetlonego.

Organ I instancji zwrócił uwagę, że z istoty służebności wynika prawo uprawnionego do korzystania w określonym zakresie z cudzej rzeczy, co oznacza iż uprawniony nie jest obowiązany ponosić jakichkolwiek kosztów na rzecz właściciela rzeczy obciążonej służebnością osobistą.

W dniu [...] czerwca 2018 r. wnioskodawca złożył oświadczenie potwierdzające, że rachunki związane z utrzymaniem mieszkania opłaca z własnych środków finansowych. Organ zauważył jednak, że wnioskodawca dokonuje opłat dobrowolnie, gdyż obowiązek ponoszenia wydatków za mieszkanie spoczywa na właścicielu lokalu.

Wskazując na regulację zawartą w art. 2 ust. 4 u.d.m. zwrócono uwagę na zależność posiadania tytułu prawnego do zamieszkiwanego lokalu mieszkalnego z ponoszeniem wydatków związanych z jego zajmowaniem, ponieważ obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie, natomiast służebność mieszkania uprawnia do zajmowania lokalu mieszkalnego, lecz nie uprawnia do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że nie zgadza się z powyższą decyzją i wyjaśnił powody, dla których był zmuszony przenieść prawo własności lokalu mieszkalnego na syna. Dodał, że syn nie mieszka w przedmiotowym lokalu, a on posiada pełnomocnictwo do wszelkich spraw związanych z lokalem i dokonuje opłat związanych z jego bieżącym utrzymaniem. Przedstawił też okoliczności związane z anonimowym pismem wniesionym w jego sprawie i związane z tym wykorzystywanie jego danych osobowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium ustaliło, że skarżący nie dysponuje żadnym z tytułów prawnych przewidzianych art. 2 ust. 1 u.d.m ani nie oczekuje na lokal socjalny. Jego uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu nr [...] przy ul. [...] w N. wynika z umowy darowizny oraz umowy o ustanowieniu służebności osobistej mieszkania zawartej [...] lutego 2018 r. przed notariuszem w N. nad N. (Rep.A nr [...] r.).

Okoliczność, że wcześniej skarżący był jedynym właścicielem przedmiotowego mieszkania, w ocenie organu odwoławczego nie ma w tej sytuacji żadnego znaczenia, a pełnomocnictwo udzielone ojcu (tj. skarżącemu ) przez B. G., nie wpływa w żaden sposób na zapisy zawarte w akcie notarialnym.

Podkreślono, że w umowie darowizny znajduje się wyraźny zapis wskazujący, iż obdarowany syn B. G. ustanawia na nabytym prawie własności lokalu mieszkalnego, na rzecz swojego ojca M. G. (skarżącego) - tytułem nieodpłatnym i dożywotnio - służebność osobistą mieszkania, polegającą na prawie korzystania z całego lokalu mieszkalnego ogrzanego i oświetlonego - z prawem korzystania ze wszystkich przynależności tego mieszkania. Wynika z niego jednoznacznie, że obowiązek utrzymania lokalu spoczywa na obdarowanym - nowym właścicielu B. G., a M. G. nie ponosi z punktu widzenia prawa żadnych kosztów z tytułu utrzymania mieszkania. Nie jest istotne, że według oświadczenia to skarżący ponosi opłaty, gdyż zgodnie z aktem notarialnym nie ma takiego obowiązku.

To, że skarżący zajmuje lokal na podstawie ustanowionej służebności osobistej (nieodpłatnie i dożywotnio) przy uwzględnieniu art. 2 ust. 1 u.d.m., zdaniem Kolegium eliminuje go z uprawnienia do skutecznego ubiegania się o przyznanie dodatku mieszkaniowego na lokal, w którym zamieszkuje, ponieważ uprawnionym jest właściciel lokalu, pod warunkiem rzeczywistego zamieszkiwania w nim i spełnieniu pozostałych wymagań przewidzianych przez przepisy ustawy.

W ocenie Kolegium słusznie odmówiono skarżącemu przyznania dodatku mieszkaniowego, pomimo zamieszkiwania w lokalu i trudnej sytuacji finansowej związanej z uzyskiwaniem niskich dochodów.

Wskazano również, że skarżący winien domagać się, aby utrzymywanie mieszkania spoczęło zgodnie z umową na obdarowanym synu.

W skardze do sądu M. G. wyraził niezadowolenie z treści rozstrzygnięć organów administracji zapadłych w jego sprawie, stwierdzając, że są one dla niego krzywdzące. Zwrócił też uwagę na swoją trudną sytuację materialną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa procesowego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik.

Kwestię zasad i tryb przyznawania dodatku mieszkaniowego reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (w skrócie "u.d.m."). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.m. dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4 przysługuje:

1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych,

2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego,

3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych,

4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem,

5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny.

W sprawie bezsporne jest, że skarżący darował swojemu synowi B. G. lokal mieszkalny położony w N. nad N., ul. [...] na podstawie aktu notarialnego Nr [...] z [...].02.2018 r. Jednocześnie obdarowany ustanowił na rzecz darczyńcy, tytułem nieodpłatnym i dożywotnio, służebność osobistą mieszkania, polegającą na prawie korzystania z całego lokalu mieszkalnego ogrzanego i oświetlonego.

Organ ustalił, że skarżącemu przysługuje tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego położonego w N. nad N., ul. [...] - w postaci umowy darowizny ustanawiającej nieodpłatną dożywotnią osobistą służebność mieszkania polegającą na prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, wywodząc jednocześnie, że stanowi ona tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego, lecz nie uprawnia do przyznania dodatku mieszkaniowego. Wskazano bowiem, że w umowie tej znajduje się wyraźny zapis, na mocy którego obdarowany syn B. G. ustanawia na nabytym lokalu mieszkalnym na rzecz swojego ojca M. G. - tytułem nieodpłatnym i dożywotnio - służebność osobistą mieszkania - polegającą na prawie korzystania z całego lokalu mieszkalnego ogrzanego i oświetlonego z prawem korzystania ze wszystkich przynależności tego mieszkania - z czego miałoby wynikać, że obowiązek utrzymania lokalu spoczywa na obdarowanym - nowym właścicielu B. G., a jakiekolwiek inne wewnętrzne ustalenia między ojcem, a synem w tym zakresie, nie mają znaczenia w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

Odnosząc się do powyższego twierdzenia należy podnieść, że służebność polega na korzystaniu w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej (art. 285 § 1 k.c.), w tym przypadku obejmującej pomieszczenia mieszkalne. Na treść służebności mieszkania składa się przede wszystkim uprawnienie osoby fizycznej do korzystania z budynku (mieszkania, lokalu) znajdującego się na cudzej nieruchomości w celach mieszkalnych. W doktrynie wskazuje się, że korzystanie z pomieszczeń może polegać na samodzielnym zajmowaniu określonych izb przez mającego służebność albo na zajmowaniu ich wspólnie z właścicielem budynku lub jego domownikami, za czym przemawia art. 908 § 2 k.c., który dopuszcza ustanowienie służebności mieszkania w ramach umowy o dożywocie. Szczegółowe dane odnośnie zakresu służebności powinny zostać umieszczone w umowie kreującej służebność; w razie luk i niejasności znajdzie bowiem zastosowanie art. 298 k.c., zgodnie z którym zakres służebności osobistej i sposób jej wykonywania oznacza się, w braku innych danych, według osobistych potrzeb uprawnionego z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego i zwyczajów miejscowych.

Powstanie służebności osobistej wiąże się z powstaniem pomiędzy właścicielem nieruchomości obciążonej, a uprawnionym stosunków o charakterze obligacyjnym, dotyczących sposobu wykonywania służebności, a także rozliczeń między nimi. Do wzajemnych stosunków między mającym służebność mieszkania, a właścicielem nieruchomości obciążonej, zgodnie z art. 302 § 2 k.c., stosuje się odpowiednio przepisy o użytkowaniu przez osoby fizyczne.

Użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym uregulowanym przepisami art. 252 - 284 k.c. Jego istotą jest uprawnienie do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków. Użytkowaniem może być obciążona rzecz ruchoma, nieruchomość. Użytkowanie powstaje wyłącznie w drodze umowy stron, jest prawem niezbywalnym, ściśle związanym z osobą, na rzecz której je ustanowiono, w związku z tym wygasa ze śmiercią użytkownika, jeżeli jest nim osoba fizyczna oraz z chwilą ustania bytu osoby prawnej. Dopuszczalne jest ustanowienie prawa użytkowania zarówno za wynagrodzeniem, jak i bezpłatnie (bez wynagrodzenia dla właściciela rzeczy). Przy czym od odpłatności za ustanowienie prawa użytkowania, odróżnić trzeba obowiązek ponoszenia ciężarów, które zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki powinny być pokrywane z pożytków rzeczy, dokonywanie nakładów związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy. Powyższe kwestie uregulowane zostały w art. 258 - 260 k.c., nakładając określone obowiązki na użytkownika.

A zatem przy odpowiednim stosowaniu przepisów o użytkowaniu należy stwierdzić, że uprawniony ze służebności obowiązany jest zachować substancję pomieszczeń objętych wykonywaniem służebności oraz dotychczasowe ich przeznaczenie (art. 267 § 1 k.c.) z tym, że wolno mu zakładać w pomieszczeniach nowe urządzenia w takich granicach jak najemca (art. 268 k.c.). Ma obowiązek dokonywania napraw i innych nakładów związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy, a o potrzebie innych nakładów obowiązany jest niezwłocznie zawiadomić właściciela i zezwolić mu na dokonanie potrzebnych robót (art. 260 § 1 k.c.).

Wyliczone uprawnienia i obowiązki skierowane są w pierwszym rzędzie do osoby, której służebność przysługuje, a także do jej domowników jako osób współuprawnionych do korzystania z mieszkania. Stronom wolno jednak odmiennie ukształtować rozkład ciężarów związanych z rzeczą. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że do obciążeń użytkownika należy zaliczyć podatki i inne ciężary publiczne, obowiązkowe ubezpieczenia majątkowe. W przypadku prawa użytkowania lokalu mieszkalnego do tej kategorii dołączyć trzeba opłaty eksploatacyjne związane z korzystaniem z lokalu.

Mając na uwadze przytoczone uregulowania Sąd nie podziela argumentacji organu, że zapis aktu notarialnego o ustanowieniu nieodpłatnie na rzecz skarżącego – dożywotniej osobistej służebności lokalu mieszkalnego ogrzanego i oświetlonego wyklucza stwierdzenie, że na skarżącym nie ciąży obowiązek ponoszenia jakichkolwiek wydatków związanych z utrzymaniem lokalu. To, że nie ma obowiązku uiszczania właścicielowi opłaty za samo korzystanie z lokalu (czynszu za lokal tj. wynagrodzenia dla właściciela) nie wyklucza – jak wyżej wskazano – obowiązku ponoszenia opłat związanych z korzystaniem z rzeczy tj. z lokalu. Opłaty te obejmują nie tylko koszty ogrzania czy oświetlenia lokalu, ale także koszty związane z zużyciem wody doprowadzonej do lokalu, gazu, odprowadzenia ścieków, uiszczania ewentualnych podatków czy kosztów ubezpieczenia.

Trzeba też mieć na względzie wskazaną wyżej możliwość odmiennego niż przewidują to przepisy powszechnie obowiązujące, ukształtowania rozkładu ciężarów związanych z rzeczą. W przedmiotowej sytuacji nie można zatem było poprzestać tylko na literalnym brzmieniu aktu notarialnego, z jednoczesnym pominięciem podnoszonej przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym argumentacji, iż ponosi koszty związane z utrzymaniem lokalu mieszkalnego, na poparcie czego załączył imienne rachunki za dostarczenie energii elektrycznej, wody, czy odbiór ścieków.

W tej sytuacji obowiązkiem organów było wyjaśnienie rzeczywistej woli stron, jak zamierzały ukształtować wzajemne stosunki między właścicielem a użytkownikiem lokalu. W tym celu należało przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia w jednoznaczny sposób, istotnej zdaniem Sądu w niniejszej sprawie kwestii, kto faktycznie ponosił koszty utrzymania przedmiotowego lokalu, ewentualnie czy w tym względzie istnieje umowa precyzująca zapisy aktu notarialnego.

Należy podkreślić, że jak stanowi art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.m. dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że tytułem prawnym do zajmowanego lokalu, uprawniającym do przyznania dodatku mieszkaniowego, jest każdy inny, niż wymieniony we wskazanym przepisie w punktach od 1 do 3 i w punkcie 5 tytuł do zajmowanego lokalu, który zobowiązuje osobę go posiadającą do ponoszenia wydatków związanych z korzystaniem z mieszkania. Wydatkami tymi - stosownie do art. 6 ust. 4 u.d.m. są: czynsz, opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, inne niż wymienione powyżej opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, wydatek stanowiący podstawę obliczenia ryczałtu za zakup opału. Bez dokładnego zbadania stanu faktycznego nie można stwierdzić, że opłaty, które mogą być związane z ogrzaniem i oświetleniem lokalu obejmują wszystkie ww. wydatki uwzględniane przy rozstrzyganiu o prawie do dodatku mieszkaniowego.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, iż przedwczesne było stanowisko organów, które z treści umowy z dnia [...] lutego 2018 r. przedłożonej przez skarżącego wywiodły, że obowiązek utrzymania lokalu w całości spoczywa na obdarowanym - nowym właścicielu B. G. i jakiekolwiek inne wewnętrzne ustalenia między ojcem, a synem w tym zakresie, nie mają znaczenia w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.m. przesłanek warunkujących istnienie prawa do dodatku mieszkaniowego, tj. posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do zajmowanego lokalu oraz ponoszenia przez niego wydatków związanych z jego zajmowaniem. W tym celu organy winny przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia rzeczywistej woli stron (skarżącego i właściciela), jak w istocie ukształtowały wzajemne stosunki związane z utrzymaniem lokalu, z uwzględnieniem wymogów określonych w art. 248 § 1 k.c. Po ustaleniu tej okoliczności organ winien ustalić wysokość wydatków związanych z utrzymaniem lokalu, które stosownie do ciążących na nim obowiązków prawnych ponosi skarżący.