Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 907/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, 9, 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2017r., sygn. akt II SA/Rz 552/16 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 552/16, Wojewódzki Sąd

Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P.

uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w X z dnia

[...] 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta w X z

dnia [...] 2016 r, w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia [...] 2016 roku skarżący

zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w X o przyznanie świadczenia

pieniężnego niezbędnego na potrzeby związane z prowadzeniem gospodarstwa

domowego. Wnioskujący podał nadto, iż musi zakupić opał. Dochody z tytułu prawa do

renty w kwocie 644,39 zł. nie wystarczają skarżącemu na wydatki.

Decyzją z dnia [...] 2016 roku, nr [...] Burmistrza Gminy i

Miasta X, działając w oparciu o art. 8 ust. 1, art. 39, art. 106 ust. 1, 3, art. 147

ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. 2015 r. poz. 173 ze

zm.; dalej w skrócie: "ups"), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r.

w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z

pomocy społecznej (Dz. U. 2015r. poz. 1058), odmówił przyznania skarżącemu

wnioskowanego świadczenia. Organ wyjaśnił, że w wyniku aktualizacji wywiadu

środowiskowego ustalono, że sytuacja materialno-bytowa skarżącego nie uległa

zmianie. Skarżący mieszka sam w domu drewnianym, trzyizbowym, skanalizowanym,

wyposażonym w podstawowy sprzęt domowy. Nie posiada rodziny zobowiązanej do

alimentacji. Pomimo niepełnosprawności jest osobą zdolną do podjęcia wszelkich

czynności koniecznych przy prowadzeniu gospodarstwa domowego. Skarżący uzyskuje

comiesięczny dochód z tytułu przyznanej renty w wysokości 644,39 zł. Kwota ta

przekracza kryterium dochodowe, o jakim mowa art. 8 ust. 1 ups, które wynosi 634,00

zł.

Skarżący w odwołaniu od wyżej wymienionej decyzji zarzucił naruszenie art. 7-

11, 77-80 i 107 k.p.a. oraz art. 8, art. 39, art. 41, art. 106 ups. Wyjaśnił, że w roku 2015

korzystał z pomocy społecznej we wnioskowanym zakresie, jego sytuacja materialno-

bytowa nie uległa zmianie, dlatego też nie rozumie z jakich przyczyn wydano decyzję

negatywną. Organ I instancji w ogóle się do tej kwestii nie odniósł. W ocenie

1

skarżącego obowiązkiem organu było rozważenie możliwości przyznania mu

świadczenia pod postacią zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 pkt 1

ups. W ocenie skarżącego fakt, że jest osobą samotną, nie ma oszczędności, jest w

niedostatku i uległ wypadkowi samochodowemu, przemawia za przyznaniem mu tego

zasiłku.

Decyzją z dnia [...] 2016 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję

podzielając ustalenia i ocenę prawną zawartą w kwestionowanej odwołaniem decyzji.

Kolegium wywiodło, że dochód skarżącego przekracza ustawowe kryterium

legitymujące do uzyskania zasiłku celowego, sam zasiłek zaś, zarówno celowy, jak i

specjalny ma charakter uznaniowy. Zaznaczyło również, że skarżący korzysta z

pomocy społecznej systematycznie, w różnych formach.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą

decyzję wniósł J. P. Zarzucił, że decyzja SKO jest dla niego niezrozumiała,

wciąż nie uzyskał bowiem odpowiedzi dlaczego odmówiono mu przyznania

świadczenia, z którego systematycznie korzystał w roku 2015, pomimo iż jego sytuacja

nie zmieniła się. Podtrzymał swoją ocenę, że organ powinien był rozważyć przyznanie

mu zasiłku celowego specjalnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując

dotychczasową argumentację.

W uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji Sąd

wskazał, iż w sprawie bezsporne jest, że skarżący w okresie od 1 września do 31

grudnia 2015 r. korzystał z pomocy społecznej; otrzymał świadczenie pieniężne na

zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc

państwa w zakresie dożywiania" - decyzje z dnia [...] i [...] 2015 r. o

numerach [...] i [....]. Bezsporne jest

również, iż pomoc w tym zakresie uzyskał, pomimo, że przekraczał kryterium

dochodowe, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1, ups w związku z § 1 rozporządzenia

Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów

dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej; skarżący pobiera

rentę w kwocie 644,39 zł. miesięcznie. Możliwość przyznania świadczenia osobom

przekraczającym kryterium dochodowe przewidywała bowiem treść uchwały Rady

Miejskiej w X Nr [...] z dnia [...] 2013 r. w sprawie określenie

szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za pomoc w formie dożywiania.

Podstawą przyznanie świadczeń były wnioski w których skarżący jednoznacznie

2

wyartykułował, iż z uwagi na swoją sytuację życiową i dochodową wnosi o przyznanie

mu świadczenia pieniężnego na żywność. Składając wniosek z dnia [...] 2016 r.,

będący podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie, skarżący powołał się na te

same okoliczności, jak w poprzednich wnioskach i zwrócił się o przyznanie mu

"świadczenia pieniężnego, które niezbędne mu jest na potrzeby związane z

prowadzeniem gospodarstwa domowego". Skarżący nie wskazał zatem, że ubiega się o

przyznanie mu świadczenia na zakup żywności, lecz powołał się ogólnie na potrzeby

związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Uznając, że nie ma podstaw do

skorzystania przez skarżącego z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania",

który umożliwiał przyznanie mu świadczenia, pomimo przekroczenia kryteriów

dochodowych, organy rozpatrzyły wniosek skarżącego przez pryzmat wymogów

właściwych dla przyznania zasiłku celowego, tj. art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ups.

W ocenie Sądu takie działanie organów narusza zawarte w k.p.a. zasady

obowiązku informowania stron (art. 9) oraz prowadzenia postępowania w sposób

pogłębiający zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 8). Ustalenia organów

wskazują na to, że sytuacja życiowa, dochodowa, majątkowa i zdrowotna skarżącego

jest taka sama, jak w okresie, gdy korzystał ze świadczeń na podstawie decyzji z dnia [...] i [...] 2015 r. Powołane we wniosku okoliczności, mające w ocenie

skarżącego uzasadniać jego pozytywne rozpatrzenie, również są analogiczne, jak w

poprzednich wnioskach. Jedyna różnica sprowadza się do braku wskazania, że

świadczenie ma być przyznane na zakup żywności. Wydając swoje decyzje organy

działały w pełnym rozeznaniu, że o negatywnym rozstrzygnięciu przesądził wyłącznie

brak wskazania we wniosku, że świadczenie ma zostać przyznane na zakup żywności.

Powołanie się na tę okoliczność pozwalało bowiem rozpoznać go w oparciu o

postanowienia Rady Miejskiej w X Nr [...] z dnia [...] 2013 r.

w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za pomoc w

formie dożywiania, która umożliwia uzyskanie świadczenia osobom przekraczającym

kryterium dochodowe. Rozpoznając sprawę, organ I instancji, mając na uwadze

obowiązek informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą

mieć wpływ na ustalenie ich praw, powinien poinformować skarżącego, że treść

wniosku nie pozwala na przyznanie mu świadczenia na dotychczasowych zasadach, a

więc analogicznie, jak w okresie od 1 października do 31 grudnia 2015 r.. Jest

oczywiste, że osoby korzystające z pomocy społecznej mogę nie być zorientowane w

niuansach formalno-prawnych, od których zależy kierunek rozstrzygnięcia ich wniosku.

3

Potwierdza to zresztą w pełni zarówno treść odwołania, jak i skargi, w których skarżący

eksponuje brak zrozumienia dla działania organów, które odmawiają mu przyznania

świadczenia, w sytuacji gdy ubiegał się o nie w oparciu o okoliczności, które wcześniej

stanowiły podstawę rozstrzygnięć dla niego pozytywnych. Obowiązkiem organu I

instancji było skarżącemu tę kwestię wyjaśnić, tak aby na podstawie pełnego

rozeznania co do uwarunkowań faktycznych i prawnych swojego wniosku mógł

zdecydować, czy zachować jego pierwotną treść, czy też zmodyfikować ją w sposób

umożliwiający wydanie decyzji na podstawie przepisów uchwały Rady Miejskiej w

X z dnia [...] 2013 r.

Uchybieniem autonomicznym, stanowiącym o wadliwości decyzji organu II

instancji, jest naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie odniesienie się do

zasadniczego zarzutu odwołania. Skarżący wyraźnie i jednoznacznie podał, iż oczekuje

wyjaśnienia, dlaczego wniosek został rozpatrzony negatywnie, podczas gdy wcześniej,

na gruncie tych samych okoliczności faktycznych, świadczenie zostało mu przyznane.

SKO w swojej decyzji do tych kwestii w ogóle się nie odniosło. Zadaniem organu

odwoławczego było wyjaśnić skarżącemu, że poprzednio wydane decyzje oparto na

innych podstawach prawnych i jaka była tego przyczyna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium

Odwoławcze w X, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i

oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do

ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a

także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego

oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) błędne uznanie, iż organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów

postępowania, polegającego na tym, iż zaskarżona decyzja wydana została bez

należytego przeprowadzenia postępowania tj. przeprowadzenia postępowania w

sposób pogłębiający zaufanie strony do władzy publicznej oraz bez należytego

obowiązku informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących

mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania

administracyjnego co w rezultacie doprowadziło do naruszenia art. 9 i art. 8 k.p.a.,

2) błędne przyjęcie, iż organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów

postępowania, polegających na tym, iż nienależycie uzasadniły zaskarżoną decyzję

poprzez brak wyjaśnień, iż decyzje przyznające pomoc stronie w przeszłości były oparte

4

na innych podstawach, co w rezultacie doprowadziło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., a

w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1

pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. czyli naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć

istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wskazano, iż nie sposób zgodzić się z argumentacją Sądu I

instancji, iż zarówno organ I instancji jak i SKO wydając swoje decyzje działały w

pełnym rozeznaniu, że o negatywnym rozstrzygnięciu wniosku przesądził wyłącznie

brak wskazania, że świadczenie ma zostać przyznane na zakup żywności.

Organy przeprowadzając postępowanie są zobowiązane do odniesienia się do

treści wniosku strony, który nie budził wątpliwości, bowiem wskazywał na potrzeby

związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, ze szczególnym wskazaniem na

zakup opału. W związku z niespełnieniem przesłanek, w szczególności z uwagi na

przekroczenie wskazanego w ustawie o pomocy społecznej kryterium dochodowego

organy odmówiły przyznania pomocy we wskazanym we wniosku zakresie, należycie

przedstawiając stan faktyczny sprawy a także należycie uzasadniając odmowę z

powołaniem się na właściwe przepisy ustawy o pomocy społecznej.

Fakt, iż w poprzednich latach (2015r.) strona wnioskowała o przyznanie zasiłku

celowego na zakup żywności i taką pomoc otrzymywała na podstawie innych przepisów

(Uchwała Rady Miejskiej w X z dnia {...] r.) nie może wpływać na

zasadność decyzji co do wniosku będącego przedmiotem niniejszego postępowania.

Analiza spraw, w których J. P. uzyskał świadczenie pieniężne na

zakup żywności w 2015 r. w oparciu o postanowienia Rady Miejskiej w X w

sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za pomoc w formie

dożywiania prowadziłaby do badania sprawy zakończonej decyzja ostateczną, która nie

została zaskarżona, a do tego organ II instancji nie jest umocowany. Samorządowe

Kolegium Odwoławcze nie naruszyło również przepisów postępowania

administracyjnego w zakresie wymogów uzasadnienia decyzji.

Decyzja Kolegium zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 107 §

1 i 3 k.p.a. Konkludując, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie przemawia za

potrzebą przyznania skarżącemu zasiłku celowego, organy administracyjne orzekały w

poprawnie ustalonym stanie faktycznym, ich rozstrzygnięcia nie noszą cech

dowolności, należycie ustosunkowały się do wniosku strony i uzasadniły swoje

rozstrzygnięcia.

5

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a."),

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze

jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują

enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności

postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy,

Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko sądu I instancji co do

naruszenia przez organy administracji podstawowych zasad postępowania

administracyjnego wynikających z art. 8 i 9 k.p.a. jest w pełni trafne. Z akt

administracyjnych wynika, że skarżący jest osobą nieporadną, korzystającą z pomocy

innych osób przy sporządzaniu wniosków o udzielenie pomocy społecznej.

Skarżącemu udzielono już w przeszłości pomocy w postaci zasiłku celowego - pomimo

nieznacznego przekroczenia kryterium dochodowego (o 10,39 zł.). Jego sytuacja

materialna nie uległa zmianie do czasu wydania zaskarżonej decyzji.

Skarżący posiada stały niewielki dochód pozwalający mu na pokrycie części

kosztów utrzymania. Dzięki temu, że deklarował potrzebę uzyskania pomocy w zakupie

żywności otrzymywał zasiłek celowy na podstawie uchwały Rady Miejskiej w X

Nr [...] z dnia [...] 2013 r. w sprawie określenie szczegółowych

zasad przyznawania i odpłatności za pomoc w formie dożywiania. Zasiłku nie otrzymał

jednak, gdy wniosek sporządzony przez inna osobę skoncentrował się na "potrzebach

gospodarstwa domowego, a w szczególności potrzebie zakupu opału". Oczywistym jest,

że wydatkowanie środków na opał, przy stałym dochodzie, powoduje zmniejszenie się

puli środków potrzebnych na zakup żywności i zaspokojenie innych potrzeb życiowych.

Okoliczność tę powinny dostrzec organy administracji, których rzeczą było działanie

zgodnie z przepisami art. 8 i 9 k.p.a. - wskazanymi w uzasadnieniu wyroku sądu I

instancji i poinformowanie skarżącego na jakich zasadach może ubiegać się o zasiłek

celowy pomimo nieznacznego przekroczenia kryterium dochodowego. Obowiązek ten

obciążał organy pomocy społecznej zwłaszcza w sytuacji, gdy wiedziały one o

nieporadności skarżącego i o tym, że korzysta z pomocy innych osób przy pisaniu

wniosków.

6

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 107 §

3 k.p.a. Przepis ten interpretowany w świetle zasad określonych w art. 8 i 9 k.p.a.

wymaga, by organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wydanej po rozpoznaniu

odwołania odniósł się do zarzutów tego odwołania w zakresie zarówno ustaleń

faktycznych jak i oceny prawnej. W sytuacji, gdy strona uzyskała zasiłek celowy w

nieodległej przeszłości, przy niezmienionej sytuacji materialnej, zrozumiałe dla niej

wyjaśnienie, dlaczego obecnie wniosek uznano za nieuzasadniony, powinno znaleźć

się w uzasadnieniu decyzji.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184

p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.

7