Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 755/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art.28 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art.147 par.1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. Istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, póz. 717 ze zm.) ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów (zwłaszcza właścicieli nieruchomości), tj. prawa do zagwarantowanej ustawowo procedury, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest prawnie zdeterminowana.

2. Nierozpatrzenie wszystkich uwag złożonych do projektu planu wyczerpuje znamiona istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała podjęta z tego rodzaju naruszeniem trybu sporządzania aktu planistycznego jest uchwałą podjętą przedwcześnie. Sytuacja, w której treść aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest kształtowana z naruszeniem i tak wyjątkowo słabych ustawowych gwarancji ochrony interesów zainteresowanych podmiotów nie może być traktowana jako nieistotne naruszenie trybu postępowania. Naruszenie to w sposób bezpośredni narusza prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) do prawidłowego przebiegu procedury planistycznej zagwarantowane im w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

TEZY

1. Istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, póz. 717 ze zm.) ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów (zwłaszcza właścicieli nieruchomości), tj. prawa do zagwarantowanej ustawowo procedury, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest prawnie zdeterminowana.

2. Nierozpatrzenie wszystkich uwag złożonych do projektu planu wyczerpuje znamiona istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała podjęta z tego rodzaju naruszeniem trybu sporządzania aktu planistycznego jest uchwałą podjętą przedwcześnie. Sytuacja, w której treść aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest kształtowana z naruszeniem i tak wyjątkowo słabych ustawowych gwarancji ochrony interesów zainteresowanych podmiotów nie może być traktowana jako nieistotne naruszenie trybu postępowania. Naruszenie to w sposób bezpośredni narusza prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) do prawidłowego przebiegu procedury planistycznej zagwarantowane im w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Mirosław Bator Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2009 r. sprawy ze skarg H.J. i D.J. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 29 grudnia 2008 r. nr XXXIV/480/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – "Skocznia" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana III. zasądza od Rady Miasta Zakopane na rzecz skarżącej H.J. kwotę 540 / pięćset czterdzieści / złotych oraz na rzecz D.J. kwotę 540 / pięćset czterdzieści / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Z. w dniu 29 grudnia 2008 r. podjęła uchwałę Nr XXXIV/480/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Skocznia". Uchwałą powyższa została opublikowana w dniu 23 stycznia 2009 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 28.

W dniu [.....] lutego 2009 r. D.J. , reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego M.M. , wystąpił do Rady Miasta Z. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Skocznia". W tym samym dniu z identycznie brzmiącym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wystąpiła H.J. , również reprezentowana przez radcę prawnego M.M.

Rada Miasta Z. uchwałą Nr XXXVII/524/2009 z dnia 26 marca 2009 r. nie uwzględniła wezwania D.J. i H.J. Uchwała powyższa został doręczona pełnomocnikowi stron w dniu 3 kwietnia 2009 r.

W związku z powyższym D.J. w dniu [.....] kwietnia 2009 r., reprezentowany przez radcę prawnego M.M. , złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwalę Rady Miasta Z. Nr XXXIV/480/08 z dnia 29 grudnia 2008 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Skocznia". W tym samym dniu z identycznie brzmiącą skargą wystąpiła H.J. , reprezentowana przez M.M..

Skarżący D.J. wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości lub w zakresie właściwym dla działek w rejonie ul. [.....] , [.....] , etc..., obręb nr [.....] , gmina Miasto Z. Skarżąca H.J. wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości lub w części, tj. dla działki znajdującej się w rejonie ulicy [.....] , nr [.....] obręb numer [.....] , gmina Miasto Z.

Kwestionowanej uchwale skarżący zarzucili naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na mapie, która nie uwzględniała faktycznie istniejącego stanu nieruchomości, tj. budynków znajdujących się na tej nieruchomości czyli właściwego stanu prawnego i faktycznego oraz art. 17 pkt 11, art. 17 pkt 12, art. 17 pkt 14, art. 18, art. 19, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie rozpatrzenia uwag zgłoszonych przez skarżących w wyznaczonym terminie, tj. w dniu [.....] 2008 r., dla działek znajdujących się w rejonie ulicy [.....] , [.....] , etc..., , obręb numer [.....] , gmina Miasto Z. , objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Skocznia".

Skarżący w swoich skargach podnieśli, iż decyzją z dnia 20 sierpnia 1997 r. Burmistrz Miasta Z. zatwierdził zmiany w operacie klasyfikacyjnym uznając, że w obrębie działki ewidencyjnej nr [.....] (dawna numeracja - obecnie działka numer....) występuje użytek LzIV. Z uzasadnienia decyzji wynika, że użytek zaliczany jest do terenów zakrzaczonych i nie posiada trwałego charakteru gruntów leśnych. Na działce [.....] został wybudowany budynek mieszkalny, basen, przejście podziemne oraz altana ogrodowa, zgodnie z decyzją z dnia 11 grudnia 1997 r. Burmistrza Miasta Z. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dalej decyzją z dnia 27 października 2008 r. Starosta Powiatu Z. zatwierdził zmianę klasyfikacji działek nr [.....] , [.....] , [.....] , etc...., obręb numer [.....] , gmina Miasto Z. W stosunku do działki nr [.....] zmieniono kontur klasyfikacyjny z Ls IV na kontur klasyfikacyjny B. W zakresie pozostałych działek zmieniono kontur klasyfikacyjny z Ls IV na kontur klasyfikacyjny PsV. Zgodne z uzasadnieniem decyzji wskazany obszar w żadnej części nie posiada charakteru użytku leśnego.

Skarżący podnieśli, iż za pośrednictwem swojego pełnomocnika radcy prawnego M.M. złożyli uwagi do projektu planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr nr [.....],[.....], etc...., , obręb numer [.....] , gmina Miasto Z. , domagając się określenia wskazanego obszaru jako terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – MN. Skarżący wskazali, iż uwagi do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, dla działek nr nr [.....] , [.....], etc...., , obręb numer [.....] , gmina Miasto Z. zostały przesłane przez pełnomocnika - radcę prawnego M.M. na adres Urzędu Miasta w Z. , Wydział Urbanistyki i Architektury w dniu [.....] grudnia 2008 r. Uwagi powyższe odebrane zostały w Urzędzie Miasta w Z. , Wydział Urbanistyki i Architektury w dniu [.....] grudnia 2008 r. przez A.M. - pracownika w Urzędzie Miasta w Z. (dowód: wydruk komputerowy ze strony internetowej Urzędu Miasta Z. ). Okoliczność odbioru potwierdza również pismo [.....] z dnia 23 lutego 2009 r. (dowód: kopia pisma z dnia 23 lutego 2009 r.). Pomimo złożenia uwag w przepisanym terminie Rada Miasta Z. nie rozpatrzyła ich.

Skarżący wskazali, iż przedmiotowy obszar jest położony w miejscu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na sąsiednich działkach zostały wybudowane budynki służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych w zakresie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Budynki służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych znajdują się ze wszystkich stron powołanego obszaru oraz na działkach objętych niniejszym wnioskiem. Teren wokół przedmiotowych działek został oznaczony w miejscowym jako "Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – MN". Zdaniem skarżących powyższe argumenty jednoznacznie przemawiają za przyjęciem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczenia dla obszaru działek nr [.....],[.....], etc....,, obręb numer [.....] , gmina Miasto Z. oznaczenia "Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – MN".

Skarżący podnieśli, iż ustalenia planu w opisanym zakresie są sprzeczne ze stanem faktycznym i stanem prawnym, który istniał już w czasie przed podjęciem uchwały, tj. dniu 29 grudnia 2008 r.

W odpowiedzi na skargi Rada Miasta Z. wniosła o ich oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz o połączenie - na podstawie art. 111 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - spraw ze skargi D.J. i H.J. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a także o dopuszczenie dowodów z akt planistycznych.

Organ podniósł, iż skarżący nie wykazali w jaki sposób kwestionowana uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie. Skarżący wskazali, iż na nieruchomości wznieśli budynki. Zdaniem organu nie zachodzi więc związek pomiędzy aktualnym przeznaczeniem tej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, a jej zabudową. Organ podniósł, iż z tej przyczyny skarga winna ulec oddaleniu.

Nadto organ wskazał, iż teren działek nr [.....] , [.....] , etc...., obręb [.....] w rejonie ulicy [.....] w Studium Uwarunkowań i Kierunków Rozwoju Miasta Z. oznaczony jest symbolem Tow, czyli terenów otwartych o wysokim reżimie ochrony, a w szczególności terenów lasów i zadrzewień oraz ciągów ekologicznych. Północna granica tego obszaru od strony zabudowań nie jest możliwa do precyzyjnego określenia z uwagi na przyjętą w studium grafikę. Można przyjąć, że granica obszaru przebiega po geodezyjnych granicach działek. Niemniej obszar ograniczony od południa i ulicy [.....] określony jest jednoznacznie. Przedstawienie w studium terenu o symbolu Tow określa możliwe przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Teren ten nie może być włączony do strefy MN. Przeprowadzenie zmiany klasyfikacji użytku gruntowego z Ls (lasu) na Ps (pastwisko) może skutkować jedynie innym symbolem w oznaczeniu strefy w planie, ale z zachowaniem wszystkich rygorów wynikających z położenia w strefie Tow. Oznaczenie terenu zmienione byłoby z ZL/ZP (zieleni leśnej/parkowej) na R (rolnej przy użytku Ps) lub Lz przy użytku Lz (zadrzewienia i zakrzewienia).

Organ podał, iż działka nr [.....] , nie należąca do skarżących, nadal posiada użytek Ls. Kontur lasu na działce nr [.....] musiał przebiegać zgodnie z linią pokazaną na planie i zgodnie z nim na planie część działki nr [.....] oznaczono ZL/ZP. Zatem nie było możliwości określenia w planie przeznaczenia nieruchomości skarżących jako terenu pod zabudowę.

Ponadto organ zauważył, iż "Uwagi do projektu planu" zostały doręczone do urzędu Miasta Z. w dniu [.....] stycznia 2009 r. zatem po terminie ich składania, który upływał w dniu 5 grudnia 2008 r. Świadczą o tym dołączone do nich wypisy z ewidencji gruntów, które noszą datę 21 stycznia 2009 r. Zmiany w ewidencji gruntów i budynków zostały wprowadzone w dniu 10 grudnia 2008 r. , zatem wypisy z niej nie mogły być dołączone do uwag zgłoszonych rzekomo w dniu 5 grudnia 2008 r. Gdyby wprowadzono je wcześniej nosiłyby datę sprzed 4 grudnia 2008 r., a nie datę 21 stycznia 2009 r.

W piśmie z dnia [.....] sierpnia 2009 r. skarżący ustosunkowali się do odpowiedzi na skargę podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wyjaśniając, iż dokumenty z dnia 21 stycznia 2009 r. stanowiły załączniki do wcześniejszych skarg złożonych do WSA w Krakowie w dniu [.....] stycznia 2009 r.. a nie do uwag do projektu planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

W sytuacji, gdy skarżący w skargach do sądu administracyjnego podnoszą, iż zaskarżają uchwałę Rady Miasta Z. w dniu 29 grudnia 2008 r., Nr XXXIV/480/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Skocznia" jest bezsporne, że w przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała wskazana wyżej uchwała, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Należy zauważyć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada nie związania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W orzecznictwie zasadnie podkreślono, że w przypadku zaskarżenia tylko części uchwały, sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52).

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Mając na uwadze treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarżący dopełnili zarówno wymogu bezskutecznego wezwania usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miasta Z. w dniu [.....] lutego 2009 r., jak i wymogu złożenia skargi do sądu w ustawowo wskazanym terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zasadne jest stanowisko prezentowane w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., II OSK 102/09, zgodnie z którym "samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej". Skarżący powołując się w piśmie z dnia [.....] sierpnia 2009 r. na naruszenie prawa własności ich nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem poprzez ukształtowanie sposobu wykonywania własności, który jest w ich przekonaniu ograniczeniem w zaplanowanym przez nich realizowaniu tego prawa wykazali, iż wskutek uchwalenia planu dotyczącego ich nieruchomości doszło do naruszenia ich interesu prawnego. W ocenie Sądu prezentowana i kształtująca się w orzecznictwie NSA wykładnia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem" (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09) uzasadnia przyjęcie w niniejszej sprawie, iż skarżący są legitymowani do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w całości. Wykładnię tę - w ocenie Sądu kontrowersyjną - należy zaakceptować wyłącznie ze względu na wartość, jaką jest dążenie do jednolitości orzecznictwa, a tym samym ugruntowywanie stabilności prawnej. Konieczność przyjęcia wyboru jednego ze sposobów dopuszczalnej wykładni prezentowanego w orzecznictwie NSA jako sądu wyższej instancji jest uzasadniona ze względu na zasady konstytucyjne skierowane na dążenie do gwarantowania pewności prawnej obywateli. Art. 32 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, iż wszyscy obywatele są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Znaczenie tej zasady było wielokrotnie podkreślane w orzecznictwie (por. np. stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 28 listopada 1990 r., III ARN 28/90). Nadto należy podnieść, iż znajdująca podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego zasada jednolitości orzecznictwa przemawia za tym, by podobnych stanach faktycznych sądy wydawały analogiczne rozstrzygnięcia. Na marginesie należy zatem jedynie podnieść, że przedmiot zaskarżenia nie może być ustalany automatycznie i niezależnie od stanowiska skarżącego. To skarżący określa przedmiot zaskarżenia, w tym również to, czy zaskarża część czy całość aktu administracyjnego (zarówno indywidualnego, jak i normatywnego). Trudno przyjąć, że względy natury wyłącznie formalnej mogą decydować o przedmiocie zaskarżenia, zwłaszcza w przypadku aktów, które w swej treści zawierają wiele różnych rozstrzygnięć mogących materialnie stanowić odrębne rozwiązania. Również specyfika miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i orzecznictwo dopuszczające możliwość zaskarżania ich części budzą wątpliwości w kwestii zasadności poglądu, że przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym. Konsekwencją przyjęcia "materialnego" stanowiska dopuszczającego zaskarżanie zarówno całości, jak i części uchwał w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jest konkluzja, że zakres obowiązku wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia pozostaje w ścisłym związku z przedmiotem zaskarżenia. Chcąc skutecznie kwestionować całą uchwałę należy wykazać, że cała uchwała, a nie tylko jej część narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Przyjęcie poglądu przeciwnego oznacza, że właściciel jednej lub kilku nieruchomości objętych ustaleniami planu może doprowadzić do wyeliminowania aktu normatywnego również w części, która w żaden sposób nie dotyczy jego nieruchomości i która pozostaje poza zakresem jakiegokolwiek jego zainteresowania. Do wyeliminowania całego aktu może zatem doprowadzić skarżący, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tylko częścią tego aktu. W kontekście konstrukcji legitymacji z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przyjęcie takiej możliwości jest w ocenie Sądu dyskusyjne.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (nie wymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów (zwłaszcza właścicieli nieruchomości), tj. prawa do zagwarantowanej ustawowo procedury, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. wiążącymi uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przyjęcie za wystarczające stwierdzenia, że co do naruszeń trybu decyduje wyłącznie wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego oznaczałoby bowiem np. dopuszczalność całkowitego zignorowania uwag i wniosków składanych do planu, gdyby treść tego planu w danej sytuacji była zdeterminowana wiążącymi uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co w ocenie Sądu stanowiłoby akceptację działań rażąco niezgodnych z prawem, a przez to niedopuszczalnych. W konsekwencji należy przyjąć, że co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia bądź na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podstawową kwestią mającą znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały jest zatem rozstrzygnięcie, czy nie rozpatrzenie uwag do projektu planu złożonych przez skarżących w zakreślonym przez organ terminie ma charakter istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie daje podstaw do zakwestionowania twierdzenia skarżących, iż złożyli oni w ustawowym terminie uwagi do projektu planu i uwagi te nie zostały rozpatrzone przez organ planistyczny.

Jak wynika z obwieszczenia Burmistrza Miasta Z. z dnia 14 października 2008 r. uwagi do projektu planu można było składać w terminie 14 dni od daty zakończenia okresu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, co miało miejsce w dniach od 27 października 2008 r. do dnia 26 listopada 2008 r. W oparciu o dokumenty przedłożone przez strony i dopuszczone jako dowody w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że skarżący udokumentowali okoliczność, iż nadali do Urzędu Miasta Z. w dniu [.....] grudnia 2008 r. przesyłkę, która wpłynęła do tego urzędu w dniu [.....] grudnia 2008 r. Przesyłka ta została bowiem odebrana w Urzędzie Miasta w Z. , Wydział Urbanistyki i Architektury w dniu [.....] grudnia 2008 r. przez A.M. - pracownika w Urzędzie Miasta w Z. (dowód: wydruk komputerowy ze strony internetowej Urzędu Miasta Z.). Okoliczność odbioru potwierdza również pismo [.....] z dnia [.....] lutego 2009 r. (dowód: kopia pisma z dnia .... lutego 2009 r.). Okoliczność odbioru w dniu [.....] grudnia 2009 r. przesyłki pochodzącej od skarżących potwierdza również treść protokołu z dnia [.....] 2009 r., w którym Sekretarz Miasta Z. R.S. oświadcza, iż przyszła przesyłka z [.....] odebrana przez A.M. (str. 3 protokołu). W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do zakwestionowania twierdzeń skarżących, iż złożyli oni w terminie uwagi do projektu planu. Nie musi przeczyć temu również fakt, że ostateczność decyzji Starosty Powiatowego w Z. z dnia 27 października 2008 r., znak: [.....] - stanowiącej załącznik do uwag - została stwierdzona dopiero w dniu [.....] grudnia 2008 r., skoro zarówno dzień wydania decyzji, jak i moment jej ostateczności (16 listopada 2008 r.) są wcześniejsze od dnia nadania przez skarżących przesyłki zawierającej uwagi do planu, co oznacza, że również doręczenie tej decyzji stronom musiało nastąpić przed dniem 4 grudnia 2008 r., a zatem mogły się one na tę decyzję powoływać przy składaniu uwag. Podkreślić też trzeba, że podnoszona w wyżej wskazanym protokole okoliczność nie wykazania przez skarżących, jakie pismo w istocie zwierała nadesłana przesyłka nie może w niniejszej sprawie odnieść skutku. W sytuacji, gdy organ administracji miał wątpliwości co do treści nadesłanej przesyłki powinien wątpliwości te wyjaśnić bądź to zwracając się do adresatów o udzielenie niezbędnych wyjaśnień bądź to do firmy kurierskiej z reklamacją w sytuacji, gdyby przesyłka nadeszła pusta. Skoro działań takich nie podjęto, nie jest dopuszczalne przerzucanie ciężaru dowodu wyjaśnienia zawartości przesyłki na skarżących. Z zasad logiki i doświadczenia życiowego wynika ponadto, że w interesie skarżących kwestionujących ustalenia planu leżało złożenie uwag do projektu planu, a brak reakcji na dostarczoną przesyłkę mogli oni traktować jako sygnał przyjęcia ich stanowiska w celu ustosunkowania się do niego zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie rzeczy należy podzielić zarzut skarżących, iż złożone przez nich w ustawowym terminie uwagi do projektu planu nie zostały rozpatrzone przez organ planistyczny.

W kontekście powyższego uchybienia organu planistycznego w pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę na okoliczność, że procedura planistyczna jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego i obejmuje: ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, etap składania wniosków do planu i ich rozpatrzenia przez organ sporządzający plan, wystąpienie o opinie do wskazanych w ustawie podmiotów, uzgodnienie projektu planu z organami wymienionymi w ustawie, wprowadzenie ewentualnych zmian w sporządzonym projekcie planu, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, dyskusję publiczną, etap zgłaszania uwag do projektu planu, rozstrzygnięcie rady gminy nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag. Sformalizowane – również w zakresie chronologii podejmowanych działań - uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego, niezaskarżalność poszczególnych uchwał i zarządzeń organów planistycznych wydawanych w toku procedury planistycznej oraz brak ustawowego wymogu przedstawienia w drodze sformalizowanego uzasadnienia motywów przyjęcia określonej treści uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - prowadzą do wniosku, że w szczególny sposób należy dbać o przestrzeganie tych mechanizmów przewidzianych w procedurze planistycznej, które pozwalają na wypowiedzenie się zainteresowanych podmiotów w kwestii projektowanych ustaleń planu, które to ustalenia w wyniku uchwalenia planu stają się prawem powszechnie obowiązującym oddziałującym na sferę praw właścicielskich tych podmiotów. Jednym z instrumentów procedury planistycznej służącym powyższemu celowi jest przewidziana w art. 17 pkt 11 i art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwość składania uwag do projektu planu. Należy podkreślić, że z treści art. 17 pkt 12, jak i art. 20 cytowanej ustawy wynika, że zarówno wójt (burmistrz albo prezydent miasta), jak i rada gminy są zobowiązani do rozstrzygnięcia w przedmiocie uwag do projektu planu (co oczywiście nie oznacza obowiązku ich uwzględnienia). Chociaż w piśmiennictwie dostrzegalna jest rozbieżność poglądów co do formy rozstrzygnięć w przedmiocie złożonych uwag, to nie jest kwestionowany obowiązek podjęcia takiego rozstrzygnięcia (zob.: Komentarz do art. 17 i art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 178). Warto też zauważyć, że wskazane w ustawie podmioty mogące składać uwagi do projektu planu uprawnione są do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem planu, tj. na jednym z ostatnich etapów procedury poprzedzającym uchwalenie planu. Celem sformalizowanej procedury planistycznej jest zatem m.in. zagwarantowanie hipotetycznej możliwości wpływu na treść przyszłego planu, a na pewno zagwarantowanie przynajmniej rozważenia argumentów podnoszonych przez podmioty, których ustalenia przyszłego planu mogą bezpośrednio dotyczyć. Należy podkreślić, że każde uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego pociąga za sobą konsekwencje nie tylko w sferze prawa własności, ale również w sferze obciążeń finansowych. Wykładnia celowościowa powyższych przepisów uzasadnia zatem wniosek, iż treść uchwalonego planu powinna być wynikiem rozważenia wszystkich argumentów, których przedstawienie dopuszcza ustawodawca w toku procedury planistycznej, aby zminimalizować arbitralność rozwiązań przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a instytucja uwag do planu nie okazywała się instytucją pozbawianą sensu. Z wnioskiem tym korespondują rezultaty wykładni systemowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 cyt. ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wartości, w tym m.in. prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 ustawy). Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W świetle powyższych spostrzeżeń należy stwierdzić, że nie rozpatrzenie wszystkich złożonych do projektu planu uwag wyczerpuje znamiona istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można bowiem w takiej sytuacji stwierdzić, czy przyjęte ustalenia planistyczne nie byłyby odmienne, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego, a w konsekwencji uzasadnione jest stanowisko o możliwości wpływu naruszeń trybu sporządzenia planu na treść rozstrzygnięcia planistycznego. Pewne jest natomiast, że uchwała podjęta z tego rodzaju naruszeniem trybu sporządzania aktu planistycznego jest uchwałą podjętą przedwcześnie i nie jest to uchybienie wyłącznie o charakterze formalnym skoro może wpływać na treść podjętej uchwały. Nie jest przy tym rolą Sądu zastępowanie organu planistycznego w ocenie złożonych do planu uwag i ich analizie z punktu widzenia dopuszczalności uwzględnienia proponowanych rozwiązań w treści uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sytuacja, w której treść aktu prawa miejscowego jest kształtowana z naruszeniem i tak wyjątkowo słabych ustawowych gwarancji ochrony interesów zainteresowanych podmiotów nie może być w ocenie Sądu traktowana jako nieistotne naruszenie trybu postępowania. Na skutek wskazanego wyżej uchybienia organu planistycznego cele sformalizowanej procedury planistycznej nie mogą być zrealizowane, a w konsekwencji należy stwierdzić, że uchybienie to ma znamiona istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie tego trybu może bowiem pozostawać w bezpośrednim związku z treścią zaskarżonej uchwały, a na pewno w sposób bezpośredni narusza prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) do prawidłowego przebiegu procedury planistycznej zagwarantowane im w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym stanie rzeczy pozostałe zarzuty skarżących nie mają rozstrzygającego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały, a w konsekwencji – jak wyżej wskazano w oparciu o poglądy orzecznictwa - sąd nie miał obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów.

Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest cała uchwała Rady Miasta Z. z dnia 29 grudnia 2008 r., Nr XXXIV/480/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Skocznia", a także mając na uwadze wskazany wyżej charakter uchybień zaskarżonej uchwały, w tym okoliczność, iż doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej, tj. trybu sporządzania planu (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt.: II OSK 1278/06, niepubl.), należało - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - stwierdzić nieważność całej uchwały Rady Miasta Z. z dnia 29 grudnia 2008 r., Nr XXXIV/480/08.

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)