Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 646/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2, 3, 5, 6
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 217 § 2 pkt. 1 i 2, art. 218 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 141 § 4, art. 188, art. 203
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 543/10 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od C. Sp. z o.o. w L. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 543/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz postanowienie Starosty N. z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Starosta N. odmówił "C." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. wydania zaświadczenia o samodzielności dwóch lokali użytkowych oznaczonych nr 1 i 2 (kotłownia i restauracja/rekreacja wraz z zapleczem), lokali mieszkalnych oznaczonych numerami od 3 do 29 oraz lokalu użytkowego oznaczonego numerem 30 (wieża widokowa z zapleczem) położonych w budynku "C." znajdującym się w K. przy ul. [...].

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że ze złożonej razem z wnioskiem informacji wynika, że budowa budynku, w którym znajdują się wskazane lokale nie została ukończona. Do czasu zakończenia budowy i uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie ma zaś możliwości wyodrębnienia w/w lokali. Do czasu uzyskania w/w pozwolenia lokale nie służą bowiem zaspokajaniu potrzeb, dla których zaspokojenia były przewidziane. Definicja samodzielnego lokalu zamieszczona w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.), w sposób jednoznaczny wiąże samodzielność lokalu z zaspokojeniem potrzeb, którym ten lokal ma służyć.

W zażaleniu na powyższe postanowienie "C." Sp. z o.o. wniosła o uchylenie w/w postanowienia z uwagi na naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy odnosząc się do przepisów art. 2 ust. 2 – 4 ustawy o własności lokali wskazał, że do kategorii "lokal samodzielny" nie można zaliczyć lokalu, który nie posiada cech niezbędnych do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych ludzi. W sytuacji, gdy lokal nie został wybudowany i oddany do użytkowania decyzją administracyjną wydaną na podstawie ustawy – Prawo budowlane nie posiada on cech niezbędnych do ustalenia jego "samodzielności". Tym samym niemożliwe jest wydanie zaświadczenia potwierdzającego przedmiotową "samodzielność".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "C." Sp. z o.o., zarzucając błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że organy w sposób nieuprawniony poszerzają ustawowe przesłanki samodzielności lokali o wymóg oddania lokalu do użytkowania. Takie działanie jest nieuprawnione i czyni wydane postanowienia aktem niezgodnym z prawem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W motywach wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w myśl art. 2 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 80 poz. 903 z późn. zm.), samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia (art. 2 ust. 3 ustawy).

Sąd pierwszej instancji podniósł, że w świetle przepisu art. 2 ust. 2 zdanie drugie powołanej ustawy, wyznacznikiem samodzielności lokalu jest wydzielenie go w obrębie budynku trwałymi ścianami i, w zależności od rodzaju lokalu (mieszkalny lub użytkowy), wykorzystywanie go w celu, do jakiego został przeznaczony. W przypadku lokali znajdujących się w budynku będącym jeszcze w budowie, ich przeznaczenie będzie wynikało z pozwolenia na budowę budynku i zatwierdzonego projektu budowlanego.

Powyższe nie oznacza jednak, że może dojść do wydania zaświadczenia jedynie w oparciu o w/w dokumenty. Ustalenie czy lokale objęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia o ich samodzielności będą spełniały kryteria, o jakich mowa w art. 2 ust. 2 powołanej ustawy będzie stanowić przedmiot postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające, przy czym organ może dokonać niezbędnych ustaleń za pomocą wszelkich środków dowodowych, o których mowa w przepisach k.p.a., w niektórych przypadkach nawet na podstawie oględzin obiektu budowlanego.

Uwzględniając przedmiot takiego postępowania Sąd stwierdził, że o ile ustalenie trwałego wydzielenia lokalu w obrębie budynku nie powinno nastręczać trudności, to powstaje pytanie, o jakie kryteria należy przyjąć, czy dany lokal w dacie wydania zaświadczenia, będzie mógł służyć zaspokajaniu określonych potrzeb (mieszkaniowych bądź użytkowych).

Zdaniem Sądu, poza wspomnianą wyżej dokumentacją budowlaną, która w tym przypadku jest niezbędna, organ winien ustalić czy znajdujące się w budynku lokale zostały wyposażone w stolarkę okienną, mają przygotowane do wykończenia ściany i posadzki, a nadto czy zostały wyposażone w podstawowe instalacje: wodno-kanalizacyjną, grzewczą i elektryczną, jednak bez konieczności ich zakończenia odpowiednią armaturą. W przypadku stwierdzenia, że wyodrębnione w budynku trwałymi ścianami lokale znajdują się w takim stanie, organ winien wydać zaświadczenie o samodzielności lokalu.

Na poparcie takiego stanowiska Sąd pierwszej instancji argumentował, że obecnie w wielu sytuacjach nie można łączyć pojęcia samodzielności lokalu z faktycznym zaspokajaniem określonych potrzeb w dacie wydawania zaświadczenia. Zauważyć bowiem należy, że w przypadku nowego budownictwa mieszkaniowego, już po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie budynku, lokale oddawane są ich nabywcom w tzw. stanie deweloperskim. Lokale w takim stanie nie nadają się natychmiast do zamieszkania z uwagi na brak w nich wyposażenia np. w armaturę sanitarną, elektryczną czy podłogi i wymagają one prac wykończeniowych.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., zarzuciło:

1) naruszenie prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 145 pkt 1 lit. a, P.p.s.a tj. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 ze zm.) poprzez przyjęcie, że ten przepis prawa materialnego zawiera definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego, według której organy orzekające o samodzielności lokali nie badają kryterium zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.;

2) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia poprzez stwierdzenie z jednej strony, że stanowisko Sądu jest takie, że budynek, w którym znajduje się określony lokal, został oddany do użytkowania nie wchodzi w zakres badania w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie zaświadczenia, a z drugiej strony poprzez stwierdzenie, iż zdaniem Sądu poza wspomnianą dokumentacją budowlaną, organ winien ustalić czy znajdujące się w budynku lokale zostały wyposażone w stolarkę okienną, mają przygotowane do wykończenia posadzki i ściany, a także ustalenie czy wyposażone zostały w podstawowe instalacje: wodno-kanalizacyjną, grzewczą i elektryczną, jednak bez konieczności ich zakończenia odpowiednią armaturą;

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 218 § 2 k.p.a. przez:

- błędne uznanie, iż organy stosując przepisy dot. wydania zaświadczenia o samodzielności lokali przedstawionych we wniosku z dnia [...] listopada 2009 r., w toku postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. poza zbadaniem dokumentacji budowlanej, powinny ustalić czy lokale znajdujące się w budynku zostały wyposażone w stolarkę okienną, mają przygotowane do wykończenia ściany i posadzki, czy zostały wyposażone w instalację wodnokanalizacyjną, grzewczą i elektryczną,

- sprzeczność uznania, że do postępowania dotyczącego wydania zaświadczenia o samodzielności lokali nie stosuje się innych przepisów prawa materialnego, niż w/w ustawa a następnie nakazuje stosowanie Prawa budowlanego, w tym postępowaniu.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

W motywach uzasadnienia strona skarżąca podnosi, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy zawiera definicje samodzielnego lokalu mieszkalnego dla celów ustawy, bowiem inne jej przepisy nie przewidują, aby samodzielność lokali mieszkalnych oceniana była według innych ustaw. Za taką konstatacją Sądu powinien jednak iść wniosek, że organy orzekające w sprawie nie mogą się odwoływać do innych przepisów prawa materialnego. Natomiast, co do tego, w jaki sposób prowadzi się ustalenia tych cech (przesłanek) tej samodzielności, obowiązują przepisy art. 2 ust. 3, art. 2 ust. 5 - 6. Są to przepisy ustalające drogę postępowania organów w zakresie ustalania przesłanek samodzielności lokalu mieszkalnego.

Jeżeli taki był przejaw woli ustawodawcy, co do formy i sposobu stwierdzenia przesłanek samodzielności lokali, to nie jest uprawniona interpretacja art. 2 ust. 2 ustawy, że o odrębności lokalu, decyduje kryterium samodzielności, ale z wyłączeniem elementu definicji dotyczącego zaspokojenia potrzeb ludzi. Należy przyjąć, że przepisy art. 2 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 - 6 są przedstawione w racjonalnej przemyślanej przez ustawodawcę systematyce, najpierw definicja lokalu samodzielnego, a potem forma i sposób ustalenia przesłanek jego samodzielności.

Autor skargi argumentuje, że skoro ustawodawca nakazuje stwierdzenie samodzielności lokalu mieszkalnego w formie zaświadczenia wydanego przez starostę, to do postępowania prowadzonego w celu wydania tego zaświadczenia, stosuje się przepisy działu VI k.p.a. (art. 217 - art. 220 k.p.a.). Zaświadczenie wydane jest na podstawie faktów albo stanu prawnego, które potwierdza, gdy wynikają one z prowadzonej ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.).

W ocenie skarżącego przywołana w przedmiotowym wyroku sytuacja dotycząca wydania zaświadczenia o samodzielności lokali w tzw. stanie deweloperskim (bez wyposażenia w armaturę sanitarną, elektryczną, podłogi i wymagającą prac wykończeniowych), nie jest kwestią stanu prawnego w postępowaniu administracyjnym, ale dotyczy stanu faktycznego lokalu powstałego z woli stron ze stosunku cywilno - prawnego łączącego strony. Przyjmując jednak taki stan lokali za zgodny z art. 2 ust. 2 zd. 1 ustawy, należy pamiętać, iż pozwolenie na użytkowanie przewidziane w art. 59 ustawy Prawo budowlane dotyczące budynku, a nie lokalu mieszkalnego, stwierdza, że budynek został wykonany zgodnie z prawem i to w takim stanie, w jakim ustalono to w odpowiednich dokumentach.

Uzasadniając naruszenie art. 141 P.p.s.a. strona skarżąca podnosi, że skoro uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie ponadto ma zawierać wskazania, co do dalszego postępowania, to ustalenia faktyczne nie mogą być ze sobą sprzeczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku tej reguły nie zastosował, albowiem uzasadnienie skarżonego wyroku jest ze sobą sprzeczne. Z jednej strony stanowisko Sądu jest takie, że budynek, w którym znajduje się określony lokal, został oddany do użytkowania nie wchodzi w zakres badania w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie zaświadczenia, a z drugiej strony poprzez stwierdzenie, że zdaniem Sądu poza wspomnianą dokumentacją budowlaną, organ winien ustalić czy znajdujące się w budynku lokale zostały wyposażone w stolarkę okienną, mają przygotowane do wykończenia posadzki i ściany, a także czy wyposażone zostały w podstawowe instalacje: wodno-kanalizacyjną, grzewczą i elektryczną, jednak bez konieczności ich zakończenia odpowiednią armaturą. Zatem ta sprzeczność uzasadnienia narusza postanowienia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Skarżący zwraca uwagę, że nie ma w toku postępowania wyjaśniającego żadnych podstaw do takiego działania organów w postępowaniu o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali, aby nakazać prowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego ustalenia czy lokale wyposażone zostały w stolarkę okienną, mają posadzki, ściany czy podstawowe instalacje (tj. postępowania dowodowego z art. 75 - 86 k.p.a.). Takie wskazanie Sądu, to błędne rozumienie postępowania wyjaśniającego, prowadzonego na podstawie art. 218 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną "C." sp. z o.o. wnosi o jej oddalenie w całości, jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut strony skarżącej dotyczący wadliwego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w świetle przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 ze zm.), organ wydający zaświadczenie o samodzielności lokalu nie bierze pod uwagę kryterium zaspokojenia przez ten lokal potrzeb mieszkaniowych.

Norma zawarta w przepisie art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wskazuje na przesłankę funkcjonalną kwalifikowania, jako samodzielnego, lokalu mieszkalnego. Samodzielnym lokalem jest wydzielona trwałymi ścianami izba czy zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami przynależnymi służą zaspokojeniu ich potrzeb mieszkaniowych. Zatem poza wydzieleniem trwałymi ścianami w obrębie budynku, lokal samodzielny (izba lub zespół izb) ma mieć cechy relewantne takie, jak: są przeznaczone na stały pobyt ludzi; wraz z pomieszczeniami przynależnymi mają służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych osób korzystających z lokalu. Analiza normatywna treści postanowień art. 2 ust. 2 prowadzi do rezultatu wskazującego, że ustawodawca wyraźnie powiązał w konstrukcji tego przepisu pewien stan techniczny budynku, w którym znajdują się lokale mieszkalne z ich przeznaczeniem, czyli funkcją, którą mają spełniać w sposób docelowy, polegającą na zaspokojeniu potrzeb osób korzystających z lokali. Tylko taki lokal przeznaczony na stały pobyt ludzi, służący, wraz z pomieszczeniami przynależnymi, zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych (nadający się do zamieszkania) - zapewniają cel wskazany w ustawie, jakim jest samodzielność lokalu mieszkalnego. Te normatywne właściwości architektoniczno-funkcjonalne lokalu determinują, ocenę samodzielności lokalu mieszkalnego.

Kodeks postępowania administracyjnego - dalej k.p.a., przewiduje w art. 217 dwie odrębne podstawy, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Pierwsza z nich dotyczy sytuacji, gdy potwierdzenia określonych faktów lub stanów prawnych wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), druga zaś, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego ( art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Przepis art. 218 § 1 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, zaś § 2 tegoż artykułu, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Organ może poprzestać na posiadanej dokumentacji jedynie wówczas, gdy chodzi o drugą sytuację, a więc wynikającą z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.. Za powyższym przemawia wykładnia art. 218 § 1 k.p.a., który odwołuje się do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. W sytuacji, gdy zaświadczenia wymaga przepis prawa, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2001r., sygn. akt II SA 1858/01; LEX nr 53365). Należy przyjąć, w przypadku braku ustawowego wyłączenia, istnienie domniemania stosowania przepisów "Działu VII" k.p.a. zawsze wtedy, kiedy wyłoni się potrzeba poświadczenia przez organ administracji publicznej określonych faktów lub praw.

W przedmiotowej sprawie obowiązek wydania zaświadczenia wynikał z przepisów prawa. Takim przepisem, w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., jest przepis art. 2 ustawy o własności lokali, który stanowi, że lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, mogą stanowić odrębne nieruchomości. Jak stanowi art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Stwierdzenie przez starostę - w formie zaświadczenia - spełnienia wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, oznacza wydanie przez starostę zaświadczenia o treści wskazującej, czy dany lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali.

Pojęcie samodzielności lokali mieszkalnych zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 2 ustawy. Jednocześnie jednak w art. 2 ust. 5 i 6 ustawy o własności lokali, ustawodawca przewidział sposób udokumentowania samodzielności lokali mieszkalnych. A mianowicie, lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego. Dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu (w art. 2 ust. 5 ustawy ). W razie zaś braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń, o których mowa w ust. 5, dokonuje się, zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego (...) - art. 2 ust. 6 ustawy.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela stanowiska i argumentacji Sądu pierwszej instancji, że kwestia czy budynek, w którym znajduje się określony lokal mieszkalny, został oddany do użytkowania, nie wchodzi w zakres badania w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie zaświadczenia.

Dokonując wykładni normatywnego pojęcia "samodzielność lokalu mieszkalnego" należy wziąć pod uwagę kontekst systemowy jednostki redakcyjnej art. 2 ustawy o własności lokali. Oceny, czy dany lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy o własności lokali, organ dokonuje bowiem w oparciu o dokumentację techniczną budynku (art. 2 ust. 5 ustawy), a w razie jej braku - zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego (art. 2 ust. 6 ustawy). Jest to związane z tym, że dany budynek, bądź poszczególne lokale w budynku, mogą zostać od daty wybudowania budynku przebudowane (czasami nawet wielokrotnie) i w związku z dokonaną przebudową może zmienić się charakter określonych lokali, sposób ich użytkowania i wyodrębnienia w budynku. Określone lokale mogą – na skutek m. in. przebudowy - utracić status samodzielnych lokali mieszkalnych, w rozumieniu ustawy o własności lokali, jak też lokale dotychczas niesamodzielne mogą uzyskać status samodzielnych lokali mieszkalnych.

Z tych też względów ustawodawca w art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali przyznał staroście kompetencje do oceny, czy dany lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym i wydawania przez starostę stosownego zaświadczenia. Oceny tej starosta dokonuje na podstawie posiadanej dokumentacji przez ten organ jak i dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania wyjaśniającego, w tym przedłożonej przez strony i posiadanej przez inne organy administracji publicznej. Na podstawie ustawy o własności lokali może zostać ustanowiona odrębna własność lokali w każdym budynku i bez względu na to czyją budynek stanowi własność. To zaś oznacza, że starosta może nie dysponować własnymi danymi, w oparciu o które mógłby ocenić samodzielność lokalu. Wówczas organ może zażądać także od wnioskodawcy przedłożenia niezbędnej dokumentacji (rzut kondygnacji z wyszczególnieniem lokalu, inwentaryzacja architektoniczno - budowlana w przypadku braku dokumentacji technicznej), a także zwrócić się do innego organu o nadesłanie dokumentacji. Przepis art. 218 k.p.a. daje organowi uprawnienie do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, a więc takim, by organ mógł dokonać urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, jak wymaga tego stosowny przepis prawa ( art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. ).

Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem, jaki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 2/09. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd stwierdził, że stwierdzenie spełnienia przez lokal mieszkalny lub użytkowy wymagań normatywnych, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy, dokonywane ma być przez starostę i czynność ta ma formę zaświadczenia, oznacza to, że postępowanie prowadzone z wniosku podmiotu zainteresowanego uzyskaniem potwierdzenia samodzielności lokalu ma charakter administracyjny, do którego mają zastosowanie przepisy działu VII K.p.a. (art. 217-220). Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że zaświadczenie wydawane przez starostę, mimo że polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów" - odmiennie, niż wynika to z art. 218 § 1 k.p.a. - opiera się najczęściej na określeniu stanu samodzielności lokalu nie na podstawie materiałów znajdujących się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz również na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia (por. ONSAiWSA 2009 r. nr 5, poz. 83, LEX 508792 ).

Należy zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, że badanie czy lokal przeznaczony jest na pobyt stały ludzi oraz, czy posiada pomieszczenia pomocnicze służące zaspokojeniu ich potrzeb mieszkaniowych następować będzie przede wszystkim na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej wraz z pozwoleniem na użytkowanie budynku. Należy zauważyć, że wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował w Prawie budowlanym pojęcia: "użytkowanie", to należy przez to rozumieć wykorzystywanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Przyjmując jednak taki stan lokali za zgodny z art. 2 ust. 2 zd. 1 ustawy o własności lokali, to należy pamiętać, iż pozwolenie na użytkowanie, przewidziane w art. 59 ustawy Prawo budowlane, dotyczy obiektu budowlanego (np. budynku), a nie lokalu mieszkalnego; pozwolenie stwierdza, że budynek został wykonany zgodnie z prawem i to w takim stanie, w jakim ustalono to w odpowiednich dokumentach. Jeżeli jest to budynek mieszkalny, to decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stanowi, że może on być wykorzystany do celów mieszkaniowych, - że jest przeznaczony na stały pobyt ludzi. Pamiętać też należy, że stan samodzielności lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 2 zd. 1 ustawy nie dotyczy konieczności zamieszkania lokalu przez ludzi, lecz jest to tylko stan stwarzający możliwość zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Czynność procesowa sporządzenia pisemnych motywów orzeczenia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma charakter sprawozdawczy, dlatego sama przez się nie może wpływać na rozstrzygnięcie, jako na wynik sprawy. Jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce, i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiada przepisom prawa. Prawidłowe uzasadnienie wyroku jest zatem niezwykle istotne. Jest ono odzwierciedleniem toku badania danej sprawy przez sąd, przez co powinno umożliwiać skontrolowanie tak przez strony, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.

Zgodzić się trzeba z autorem skargi, że z jednej strony stanowisko Sądu pierwszej instancji jest takie, że budynek, w którym znajduje się określony lokal, został oddany do użytkowania nie wchodzi w zakres badania w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie zaświadczenia, a z drugiej strony poprzez stwierdzenie, że zdaniem Sądu poza wspomnianą dokumentacją budowlaną, organ winien ustalić czy znajdujące się w budynku lokale zostały wyposażone w stolarkę okienną, mają przygotowane do wykończenia posadzki i ściany, a także czy wyposażone zostały w podstawowe instalacje: wodno-kanalizacyjną, grzewczą i elektryczną, jednak bez konieczności ich zakończenia odpowiednią armaturą. Niewątpliwie sprzeczność przyjmowanych przez Sąd ustaleń nie pozwala przyjąć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Tak sporządzone uzasadnienie nie pozwala dokonać oceny prawidłowości rozumowania Sądu pierwszej instancji.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, w związku z czym, działając na podstawie przepisów art. 188 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.