Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 257/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2011-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par.9 i par. 10
journal: Dz.U. 2001 nr 78 poz 837
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac  geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych  warunków umów o udostępnianie tych baz
article: art. 11a ust. 1, art. 11b, art. art.11c, art. 11 d ust.1, art.11g ust.3, art. 12 ust. 4 i ust. 4a, art. 17 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art.2 pkt 11, art. 124 ust.8, art.142 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 12 ust. 7, art. 20 ust.4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art.7, art.8, art.11, art.15, art. 24 par.1 pkt 1 i pkt 4, art. 77 par.1, art. 80, art. 145 par. 1, art. 146 par.2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.7 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 133 par. 1, art.145 par. 1 pkt 1 lit c, art.151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 21 ust.1, art. 45 ust.1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi M. Z. i T. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołań M. Z. i T. D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rewitalizacja Śródmieścia - Budowa ulicy [...]"- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, działający w imieniu Prezydenta Miasta, złożył do Prezydenta Miasta, wykonującego zadania administracji rządowej, wniosek z dnia 04.08.2009r., uzupełniony w dniu 22.10.2009r., o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Rewitalizacja Śródmieścia [...]" zgodnie z ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Na podstawie tego wniosku Prezydent Miasta wszczął postępowanie w ww. sprawie, które zakończyło się wydaniem decyzji Nr z dnia [...], od której odwołania wniosły M. Z. oraz T. D.

Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie wskazał na przepisy prawa, które miały zastosowanie w sprawie. W myśl art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa) decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla dróg gminnych wydaje starosta na wniosek właściwego zarządcy drogi (wójta, burmistrza, prezydenta miasta), natomiast art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy określa, że wojewoda jest organem, do którego służy odwołanie od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu).

Zgodnie z art. 11c specustawy do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z zastrzeżeniem przepisów specustawy. Stosownie natomiast do art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z tą zasadą przed organem odwoławczym następuje powtórne rozpoznanie i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy. Oznacza to, że Wojewoda, w trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego, ponownie rozpatrzył wniosek Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg działającego w imieniu Prezydenta Miasta, oraz zbadał wydaną przez Prezydenta Miasta decyzję Nr [...] z dnia [...], znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Po rozpatrzeniu akt sprawy oraz po zbadaniu zaskarżonej decyzji z dnia 17 lutego 2010r. organ odwoławczy stwierdził, że wniosek Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, działającego w imieniu Prezydenta Miasta zawierał elementy wymagane art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy do wniosku dołączono wymaganą opinię Zarządu Województwa - Uchwała Nr [...] z dnia [...] Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg wystąpił do Prezydenta Miasta o wydanie opinii do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (pismo z dnia [...], znak: [...]), jednak nie uzyskał opinii w ustawowym terminie. Zgodnie z art. 11b ust. 2 ustawy niewydanie opinii w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się o jej wyrażenie, traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Wystąpienie do Prezydenta Miasta pismem, o którym mowa wyżej, spełnia wymogi art. 11b specustawy w zakresie uzyskania opinii właściwego miejscowo zarządu powiatu, z uwagi na art. 91 i art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Załączono wymagane dokumenty, zgodnie z art. 11d ust. 1 ustawy, tj.: mapę w skali 1:500, przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę z projektem podziału nieruchomości, sporządzoną zgodnie z odrębnymi przepisami wraz z wykazem zmian gruntowych, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, projekt budowlany wraz z zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623), opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] oraz decyzję z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W ocenie organu odwoławczego prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Rewitalizacja Śródmieścia [...]" było prowadzone poprawnie, spełniało wymogi z art. 11d ust. 5 i ust. 6 oraz art. 11f ust. 3 i ust. 4 specustawy. Powiadomiono strony postępowania, na adres z ewidencji gruntów i budynków, o wszczęciu postępowania, zapewniono możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów przed wydaniem decyzji. Z uprawnień tych, na etapie prowadzonego postępowania, skorzystali m.in. M. W., M. P., S. W., M. Z. i T. D.. Na wszelkie pisma składane w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organ wydający decyzję kończącą postępowanie odpowiada w decyzji. W związku z pismami zainteresowanych osób, złożonymi w trakcie postępowania, Prezydent Miasta wystąpił do wnioskodawcy o zajęcie stanowiska w kwestiach podnoszonych przez strony, a następnie odniósł się do tych zastrzeżeń w uzasadnieniu decyzji.

Wojewoda uznał, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] spełnia wymogi art. 11f ust. 1 specustawy. W sentencji decyzji m.in. ustalono lokalizację (przebieg) drogi wraz z określeniem linii rozgraniczających teren i warunków lokalizacji inwestycji, określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, zatwierdzono projekt podziału nieruchomości związany z lokalizacją oraz projekt budowlany, ustalono obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu poza liniami rozgraniczającymi teren wraz z określeniem ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tego obowiązku, określono inne ustalenia dotyczące warunków zabezpieczania terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych Zamieszczono informację o skutkach prawnych decyzji, powstających z chwilą uzyskania przez nią waloru ostateczności, co ma związek z przejęciem prawa własności nieruchomości wskazanych w liniach rozgraniczających teren drogi na rzecz Gminy. Ponadto w pouczeniu poinformowano o innych skutkach prawnych decyzji oraz zamieszczono dodatkowe informacje. O wydanej decyzji prawidłowo poinformowano strony postępowania, poprzez obwieszczenie i zawiadomienia.

W związku z powyższym organ odwoławczy, po dokonaniu szczegółowej analizy akt przedmiotowej sprawy, w tym wydanej przez Prezydenta Miasta decyzji uznał, że postępowanie w sprawie wydania, w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowej, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej prowadzone było poprawnie, a wydana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rewitalizacja Śródmieścia [...]" nie narusza prawa.

Odnosząc się do wniesionych odwołań i zastrzeżeń organ odwoławczy stwierdził, co następuje:

M. Z. i T. D. są współwłaścicielkami działki nr ewid. 344, położonej w obrębie 0017 m. Kielce. Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta działka nr ewid. 344 o pow. 0,1016 ha, podzielona została na działki: 344/1 o pow. 0,0421 ha z przeznaczeniem pod drogę i 344/2 o pow. 0,0639 ha - pozostająca w dotychczasowym władaniu.

W ocenie organu odwoławczego nietrafiony jest zarzut braku podstaw prawnych wydania decyzji Prezydenta Miasta. Decyzja z dnia [...] została wydana w oparciu o przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych na wniosek właściwego zarządcy drogi. Specustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych i ma zastosowanie do ich budowy. W tym przypadku ma zastosowanie do budowy drogi gminnej - ulicy N. na odcinku od ul. W. do Al.[...].

Odnośnie zarzutu braku podstaw nadania przedmiotowej decyzji rygoru

natychmiastowej wykonalności Wojewoda wyjaśnił, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadaje decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym.

Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wywołuje daleko idące skutki, przede wszystkim w sferze cywilnoprawnej, poprzez natychmiastowe usunięcie właścicieli i użytkowników wieczystych z ich dotychczasowych nieruchomości oraz innych posiadaczy tych nieruchomości. Zastosowanie tego rygoru musi być rozważne, poparte istnieniem uzasadnionego interesu społecznego lub interesu gospodarczego. Za ważny interes gospodarczy należy uznać konieczność zakończenia inwestycji w określonym terminie z uwagi na możliwość utraty funduszy. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta podał, że przedmiotowa inwestycja będzie współfinansowana ze środków Unii Europejskiej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Rozwój Województwa na lata 2007-2013. Zasady dofinansowania i podpisanie pre-umowy nakazywały inwestorowi pilne rozpoczęcie robót budowlanych. Nie wywiązanie się z zapisów zawartych w pre-umowie groziło cofnięciem środków z Unii Europejskiej na dofinansowanie inwestycji. Utrata środków finansowych, jako istotna kwestia, przy budowie dróg, została podniesiona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 08.02.2008r., sygn akt I SA/Wa 804/07. Ponadto pilna realizacja inwestycji zapewni osiągnięcie głównego celu inwestycji, czyli ograniczenie ruchu samochodowego w centrum K., wprowadzenie strefy ruchu pieszego w rejonie Rynku oraz wprowadzenie strefy ruchu uspokojonego na pozostałych ulicach centrum. Realizacja inwestycji zapewni poprawę bezpieczeństwa, podniesie jakość systemu komunikacyjnego, a także ograniczy uciążliwości dla mieszkańców Śródmieścia. Decyzja, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi oraz do rozpoczęcia robót budowlanych. Do egzekucji obowiązków wynikających z takiej decyzji stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Egzekucję obowiązku wynikającego z tej decyzji przeprowadza się w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku właściwego zarządcy drogi. Zgoda M. Z. i T. D. na wejście działkę nr ewid. 344 (344/1 i 344/2) nie była potrzebna, gdyż upoważniał do tego rygor natychmiastowej wykonalności.

Co do zarzutu nieprawidłowego zawiadamiania stron postępowania oraz pozbawienia stron możliwości złożenia uwag, wniosków i zarzutów przed wydaniem decyzji Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości (w ewidencji gruntów i budynków) oraz zawiadamia pozostałe strony w drodze obwieszczeń, w starostwie grodzkim, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Z akt sprawy przekazanych przez Prezydenta Miasta wynika, że o toczącym się postępowaniu dotychczasowi właściciele lub użytkownicy wieczyści zostali powiadomieni trzykrotnie, zawiadomieniami z dnia: 20 listopada 2009r., 7 stycznia 2010r. i 19 lutego 2010r., wysyłanymi na adres z ewidencji gruntów i budynków. Ponadto do pozostałych stron postępowania trzykrotnie kierowano obwieszczenia, z dnia: 20 listopada 2009r., 7 stycznia 2010r. i 19 lutego 2010r., które ukazały się m.in. w "Echu Dnia" i w "Gazecie Wyborczej - dodatek lokalny [...]" oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta. Jak wynikało z adnotacji urzędu pocztowego na zwrotnych potwierdzeniach odbioru do zawiadomienia z dnia 20 listopada 2009r., pismo kierowane do M. Z. zostało odebrane przez W. Z., a pismo kierowane do T. D. zostało odebrane przez T. D. osobiście. Zawiadomienia z dnia 7 stycznia 2010r. i z dnia 19 lutego 2010r. nie zostały podjęte w terminie. Jak wynika z akt sprawy powiadomiono strony postępowania o wszczęciu postępowania, zapewniono możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów przed wydaniem decyzji. M.Z. skorzystała z tego prawa składając swoje uwagi do planowanej inwestycji pismem z dnia 18.12.2009r., a T. D. składając pismo z dnia 24 grudnia 2009r. Prezydent Miasta zwrócił się do inwestora o zajęcie stanowiska co do zasadności zarzutów oraz odniósł się do złożonych uwag i zastrzeżeń w uzasadnieniu wydanej decyzji (str. 15-16 uzasadnienia decyzji). Zatem M. Z. i T. D. nie zostały pozbawione możliwości złożenia uwag, wniosków i zarzutów przed wydaniem decyzji oraz zajęcia stanowiska w sprawie.

Odnośnie zarzutu dotyczącego błędnego określenia stron postępowania organ odwoławczy wyjaśnił, iż w wykazie stron do zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, występują nieprawidłowości, głównie błędy pisarskie. Pod pozycją nr 10 i 14 wpisany jest T. K., współwłaściciel działek nr 367/1 i 450/1. Pod pozycją nr 23 wpisana jest w wykazie B.G.. Jak wynika z ewidencji gruntów i budynków nie ma takiego nazwiska, jest natomiast B. G. Zawiadomienie kierowane było jednak na prawidłowy adres do korespondencji, podany w wypisie z rejestru gruntów z dnia 17.09.2009r. (z adnotacji urzędu pocztowego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru do zawiadomienia wynika, iż "nie podjęto w terminie"). Pod pozycją nr 29 w wykazie stron wpisana jest L. K.. Korespondencja z Urzędu Miasta Kielce była kierowana pod adres ul. D. 11 K., zamiast prawidłowo ul. D. 11 K. Zauważa się natomiast, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania odebrała osobiście L. K. (pomimo iż kierowane było na błędny adres). Opisane nieprawidłowości, które zdaniem tut. organu wynikają z braku dokładności i staranności prowadzonego postępowania przez organ I instancji, nie miały jednak wpływu na skuteczne zawiadomienie stron postępowania.

Odnosząc się do uwag zawartych w piśmie z dnia 27.01.2011r. dotyczących m.in.

dokumentacji przyjętej za podstawę opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziału nieruchomości Wojewoda wyjaśnił, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji nie jest uprawniony do kwestionowania dokumentacji geodezyjno-kartograficznej opatrzonej stosownymi klauzulami grodzkiego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Pogląd ten podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16.11.2009r., sygn. akt IV SA/Wa 1528/08 stwierdzając, że: "Opatrzenie tych opracowań stosownymi klauzulami stanowi potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowaną do tego rodzaju czynności służbę geodezyjno-kartograficzną". Projekt podziału nieruchomości, stanowiący załącznik Nr 1 do decyzji Nr 2/10, został przyjęty do Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 23.06.2009r., pod nr ewidencyjnym: [...]. Zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 201 Or. Nr 193, poz. 1287) osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa.

Co do zastrzeżeń dotyczących problematyki związanej z ochroną środowiska, wskazano, że zakres ten został zbadany i podlegał odrębnemu rozstrzygnięciu w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która została wydana przez Prezydenta Miasta w dniu [...], znak: [...].

Wyjaśniając zastrzeżenia odwołujących w zakresie założeń planistycznych co do

sposobu organizacji ruchu oraz zasadności inwestycji pod względem ekonomicznym organ odniósł się do art. 20 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym pełnienie funkcji inwestora i opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej należy do zarządcy drogi. To zarządca drogi, który jest jednocześnie inwestorem przedsięwzięcia drogowego, decyduje o treści i zakresie wniosku w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z powyższego wynika, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działając w oparciu o złożony wniosek, nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania przebiegu inwestycji. Zadaniem organu jest jedynie sprawdzenie, czy złożony wniosek spełnia wymogi zawarte w przepisach prawa i czy jest zgodny z przepisami specustawy. Stanowisko to utrwalone jest w orzecznictwie sądów m.in. w wyrokach: NSA z dnia 01.12.2009r., sygn. akt II OSK 1507/09, WSA w Warszawie z dnia 20.10.2009r., sygn. akt IV SA/Wa 1865/08. Natomiast podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze jest zatwierdzenie organizacji ruchu. Zastosowanie w tym przypadku ma rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729).

Odnośnie uwag dotyczących negatywnej opinii Zarządu Województwa organ odwoławczy zauważył, że opinie wynikające z art. 11 b ust. 1 specustawy nie są wiążące dla wnioskodawcy ani dla organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Takie stanowisko zostało zaprezentowane przez Mariana Wolanina w "Komentarzu do ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych" wydawnictwa C.H.Beck, str. 84. Autor Komentarza uważa, iż opinie te mają charakter poglądowy, w szczególności co do funkcjonalności przyjętych rozwiązań projektowych w lokalnej infrastrukturze.

Ponadto budowa ulicy N. była planowana dużo wcześniej niż złożono wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego K. w dniu 27.09.2007r. wskazano przebieg projektowanej drogi, a więc mieszkańcy K. wiedzieli o planowanej inwestycji. W dokumentacji projektowej znajduje się jedynie informacyjnie rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z linią zabudowy. Ponieważ w przypadku budowy drogi na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) nie ma zastosowania - art. 11i ust. 2 specustawy.

Co do zarzutów dotyczących projektu budowlanego Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z przepisami art. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623) odpowiedzialność za zgodność projektu budowlanego z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej ponosi projektant i sprawdzający projekt budowlany. Organ administracji wydający decyzję o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej jest upoważniony jedynie do oceny czy wnioskowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa. Inwestor dołączył do wniosku projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 20 ust. 4 w/w ustawy do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami

oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany został uzgodniony m.in. przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miasta (opinia ZUDP Nr [...] z dnia 03.07.2009r., znak: [...]). Ponadto przebudowa istniejącej sieci uzbrojenia terenu była uzgadniana z zarządcami tych sieci, zostały również wydane warunki na ich przebudowę (wszystkie dokumenty w tym zakresie zostały dołączone do projektu budowlanego).

W ocenie Wojewody nie odpowiada prawdzie zarzut o "braku uwzględnienia obecnie funkcjonujących poziomów posesji" lub że "planowane podniesieniu gruntu ma wynosić 147cm". Projekt architektoniczno-budowlany "Dział 1 Część drogowa", stanowiący załącznik Nr 3 do decyzji Prezydenta Miasta, przedstawia istniejący i projektowany stan zagospodarowania terenu, w tym warunki gruntowo-wodne oraz rozwiązania techniczne. Profil podłużny jezdni (rys. nr 4) przedstawia rzędne terenu istniejące i projektowane (różnice wysokości w tym zakresie są niewielkie).

Nietrafiona jest uwaga o "braku wskazania uprawnień autorów projektów". Wojewoda zaznaczył, iż autorzy projektu budowlanego oraz ich uprawnienia budowlane zostały wskazane na str. 10-11 sentencji decyzji Prezydenta Miasta. Ponadto kserokopie nadanych uprawnień budowlanych znajdują się w projekcie budowlanym.

W zakresie uwag dotyczących projektowanego oświetlenia ulicy N. wskazano, że zgodnie z art. 109 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) droga powinna być oświetlona ze względów bezpieczeństwa ruchu, w szczególności między odcinkami oświetlonymi - jeżeli długość odcinka nie przekracza 500m, dlatego też zaprojektowano oświetlenie na trasie projektowanej ulicy N.

Odpowiadając na zastrzeżenia dotyczące projektowanego zamkniętego kanału deszczowego organ odwoławczy wyjaśnił, że na terenie planowanej inwestycji istnieje zamknięty kanał deszczowy, który przeznaczony jest do przebudowy (zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym "Dział 2 Budowa systemu odwodnienia").

Co do uwag dotyczących wjazdów na posesje wyjaśniono, iż na działkę nr ewid. 344/2 (numer po podziale) został zaprojektowany zjazd indywidualny.

Odnośnie uwag dotyczących planowanej przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu wskazano, że przebudowa infrastruktury jest konieczna ze względu na kolizję planowanej inwestycji z istniejącą infrastrukturą. Obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu (na działce nr ewid. 344/2 planowane jest poprowadzenie kabla 15kV - na warunkach i za zgodą zarządcy sieci), określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tego obowiązku oraz zezwolenie na wykonanie tego obowiązku zostały określone w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (w myśl art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e, g i h specustawy) - str. 12-13 sentencji decyzji.

Organ odwoławczy stwierdził, że nieprawdziwe jest stwierdzenie, iż na dzień dzisiejszy nie ma żadnej decyzji zezwalającej na prowadzenie prac związanych z budową ulicy N. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rewitalizacja Śródmieścia [...]" nie została uchylona i cały czas jest w obiegu prawnym. Decyzja ta, ze względu na nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności, uprawnia zarządcę drogi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie i do rozpoczęcia robót budowlanych. Z uprawnień tych inwestor faktycznie skorzystał i rozpoczął roboty budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił jedynie postanowienie Wojewody.

Odnośnie uwag dotyczących braku uzgodnień co do przebiegu istniejącej infrastruktury technicznej na działce nr 344 poza terenem inwestycji wyjaśniono, że nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania.

Co do uwag dotyczących braku wyceny nieruchomości zaznaczono, iż zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy ustalenie wysokości i wypłacenie odszkodowania (w tym także za rozbiórkę i usunięcie ogrodzenia) nastąpi po uzyskaniu klauzuli ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Wyjaśnienie zastrzeżeń dotyczących rozbieżności w powierzchni działki w księgach wieczystych i w ewidencji gruntów i budynków znajduje się w wykazie zmian gruntowych dołączonym do mapy z projektem podziału nieruchomości - cyt: "działka ewidencyjna nr 344 o pow. 0,1060 ha stanowi działki nr 5, 12/2 i 12/3 o łącznej powierzchni 0,1074 ha ujawnione w księdze wieczystej nr [...]. Zmiana numeracji działki i jej powierzchni powstała w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków m. [...]". Jest to dokument, o czym mowa wcześniej, przyjęty do Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej.

Pozostałe uwagi i zastrzeżenia wymienione w piśmie z dnia 27 stycznia 2011r. nie dotyczą postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zakończonego wydaną decyzją Prezydenta Miasta Nr [...].

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że podnoszone w odwołaniach zarzuty są bezzasadne w odniesieniu do postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Wojewody z dnia [...] wniosły M. Z. i T. D. domagając się uchylenia decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] Prezydenta Miasta.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania

1. art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego;

2. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez niewyjaśnienie wszechstronne okoliczności sprawy uwzględniając tylko jeden z wchodzących w grę interesów stron i nie ustosunkowując się w sposób pełny do zgłoszonych twierdzeń, zarzutów oraz wniosków strony,

3. art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich przesłanek uzasadniających przyjęcie, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana przy rozpatrzeniu wszystkich przesłanek faktycznych i prawnych, którymi organ administracyjny winien kierować się przy załatwianiu sprawy;

4. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie istotnych okoliczności podnoszonych przez stronę w toku prowadzonego postępowania;

5. art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez Wojewodę

bez dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego;

W konsekwencji powyższego

6. naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie ponowne przez organ odwoławczy - Wojewodę przedmiotu sprawy, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] Prezydenta Miasta w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej;

7. art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji nr 2/10 z dnia 17 lutego 2010 r. Prezydenta Miasta w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w sytuacji, gdy Prezydent Miasta pełniący jednocześnie funkcję organu miasta na prawach powiatu, stosowanie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, winien podlegać wyłączeniu na podstawie wskazanych powyżej przepisów w niniejszej sprawie;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

8. art. 2 i art. 21 ustawy zasadniczej - Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) przez ich niezastosowanie polegające na utrzymaniu decyzji, która została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa i skutkującej pozbawieniem i ograniczeniem prawa własności;

9. art. 124 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603) poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ, który winien podlegać wyłączeniu.

W uzasadnieniu skargi odniesiono się na wstępie do podniesionego zarzutu najdalej idącego, tj. naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., stwierdzając, że Prezydent Miasta, które jest miastem na prawach powiatu, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. powinien podlegać wyłączeniu od orzekania w sprawach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczących dróg gminnych i powiatowych wydawanych na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ponieważ wydane rozstrzygnięcie ma wpływ na jego prawa i obowiązki jako pracownika organu.

Prezydent miasta na prawach powiatu, stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) pełni funkcję organu powiatu. W związku z tym, że wydanie decyzji o lokalizacji drogi publicznej w oparciu o przepisy specustawy wywołuje m.in. skutek w postaci odjęcia prawa własności nieruchomości objętych tą decyzją, które przechodzą na własność miasta na prawach powiatu reprezentowanego przez jego prezydenta, w sprawie winno dojść do wyłączenia tego organu na podstawie art. 24 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Skarżące podniosły, że w literaturze przedmiotu wskazuje się na konieczność wyłączenia prezydenta miasta w sprawach rozstrzyganych na podstawie przepisów specustawy drogowej w przypadkach decyzji dotyczących dróg gminnych (por. M. Wolanin, Ustawa z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, (w:) materiały na naradę sędziów Izby Ogólnoadministracyjnej NSA i sędziów WSA, Olsztyn - Pluski 2009.).

W ocenie skarżących, na konieczność wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu wskazał w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), Naczelny Sąd Administracyjny który orzekł, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz, oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Pogląd zawarty w powołanej uchwale był wynikiem celowościowej wykładni art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., w myśl której prezydent miasta na prawach powiatu i wszyscy podlegli jemu pracownicy są wyłączeni na podstawie wskazanych przepisów z rozstrzygania sprawy, skoro przedmiot rozpatrywanej sprawy (nieruchomość mająca być zwróconą) był własnością gminy miejskiej reprezentowanej przez tego prezydenta. Wyrażony w powyższej uchwale pogląd został w 2007 r. "przeniesiony" do treści ustawy o gospodarce nieruchomościami na mocy ustawy zmieniającej z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) poprzez dodanie do art. 142 jednostki redakcyjnej o treści "W sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcje starosty, podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I kodeksu postępowania administracyjnego". Podobne rozwiązanie znalazło się też w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dodanie ust. 8 przewidującego wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach dotyczących zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. Postanowieniem z dnia 23 października 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. I OSK 1286/08, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że także w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność miasta na prawach powiatu na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcje starosty podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Przenosząc powyższe stanowisko na grunt postępowania w niniejszej sprawie, skarżące wskazały, iż postępowanie administracyjne prowadzone przez prezydenta miasta było niedopuszczalne, bowiem prezydent ten jako zarządca drogi jest wnioskodawcą, a gmina, którą prezydent reprezentuje nabywa prawa majątkowe w konsekwencji wydania decyzji uwzględniającej wniosek. W konkluzji stwierdzono, że prezydent miasta na prawach powiatu działający jako starosta podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 i 4 k.p.a. od rozpoznania sprawy i wydania decyzji z wniosku o lokalizację drogi gminnej złożonego na podstawie ustawy z dnia 10 marca 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W konsekwencji powyższego wskazano, iż w pełni uzasadnione są podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, bowiem Wojewoda decyzją z dnia [...] utrzymując w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta usanował postępowanie administracyjne prowadzone przed organem pierwszej instancji mimo, iż winien stwierdzić jego niedopuszczalność.

Skarżące podniosły, że w związku ze wskazanymi powyżej rażącymi naruszeniami przepisów postępowania administracyjnego w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przed Wojewodą nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy w zakresie zgłaszanych przez stronę zarzutów i wniosków w toku postępowania.

Niezależnie od podniesionego powyżej zarzutu wskazano na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie art. 8 k.p.a., w którym zawarto fundamentalną dla postępowania administracyjnego zasadę prowadzenia postępowania w taki sposób aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa. Zasada ta została podkreślona w wyroku NSA z dnia 10 sierpnia 1983 r., w myśl którego "przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa, zasadom art. 8 k.p.a. nie odpowiada takie prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organ prowadzący postępowanie bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy uwzględnia tylko jeden z wchodzącym w grę interesów nie ustosunkowując się do zgłoszonych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy". Przy założeniu, że organ pierwszej instancji reprezentował jednocześnie interesy strony, tj. gminy należy założyć, iż nie był obiektywny w swym rozstrzygnięciu i dążył do szybkiego, niekoniecznie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wskazywać na to mogą liczne uchybienia polegające m.in. stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania mimo, iż zostało złożone w terminie czy też na wydaniu decyzji o przyznaniu odszkodowania za zajętą nieruchomość w sytuacji gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie była jeszcze ostateczna. Nie można również pominąć decyzji wydanej w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami orzekającej o udzieleniu zezwolenia na zajęcie części nieruchomości skarżącej celem przeprowadzenia prac geodezyjnych dotyczących wydzielenia gruntów pod drogę publiczną, której uchybienia były tak rażące, że skutkowały jej uchyleniem w całości i umorzeniem postępowania.

W myśl tej zasady, obywatele mają prawo oczekiwać, iż sprawa administracyjna skutkująca ograniczeniem, a tym bardziej pozbawieniem wykonywania przez nich prawa własności całej lub części nieruchomości zostanie oceniona i rozstrzygnięta bez subiektywnego spojrzenia na nią przez organ orzekający, który mógłby kierować się tylko interesem gminy.

Powyższa zasada swym zakresem obejmuje także poszanowanie reguł kultury administrowania, które były wielokrotnie naruszane poprzez odmowę przyznania pełnomocnikowi skarżącej takiego przymiotu pomimo, iż legitymował się on właściwym umocowaniem.

Z powyższym zarzutem koresponduje, zdaniem skarżących, zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany do samokontroli przestrzegania prawa. W tym wypadku zasadę tę złamał zarówno organ pierwszej instancji, jak również organ wyższego stopnia nie dostrzegając konieczności wyłączenia Prezydenta Miasta z postępowania, nie dostrzegając niedopuszczalności postępowania z uwagi na konieczność wyłączenia orzekającego w niniejszej sprawie jako organu pierwszej instancji Prezydenta Miasta, rozstrzygającego co do istoty, co z kolei skutkowało nieuwzględnieniem interesu indywidualnego strony postępowania.

Zarzuty naruszenia art. 11, art. 70 1 i art. 80 k.p.a. polegają na nieprzeprowadzeniu rzetelnie postępowania dowodowego. Uchybienia te są widoczne w zakresie dokonania podziału nieruchomości bez przeprowadzania pomiarów terenu, który został zajęty na potrzeby realizowanej inwestycji. Opieranie się na dokumentacji znajdującej się w zbiorach ośrodka dokumentacji kartograficznej i geodezyjnej bez sprawdzenia w jaki sposób taka dokumentacja została sporządzona na potrzeby danej inwestycji jest istotnym uchybieniem. Organ administracyjny przerzucił ciężar wykazania ewentualnych nieprawidłowości w projektach na skarżącą, pomijając własny udział w tym postępowaniu. Przy takim potencjale, jakim dysponuje organ administracyjny ograniczenie się do stwierdzenia, iż "organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji nie jest uprawniony do kwestionowania dokumentacji geodezyjno-kartograficznej" jest nadużyciem. W ocenie skarżących organ administracyjny winien zachować minimum staranności i wobec kierowanych zarzutów do tej dokumentacji sprawdzić w jaki sposób została sporządzona. Podobnie ma się rzecz ze wskazywaną przez skarżącą różnicę poziomów projektowanej drogi w stosunku do poziomu jej nieruchomości. Skarżąca nie wymaga aby organ administracyjny dokonywał stosownych pomiarów weryfikując jej stanowisko, jednakże w zakresie swego imperium winien uzyskać wyjaśnienia od autorów projektu. Biorąc pod uwagę okoliczność, iż nie przeprowadzono żadnych pomiarów na nieruchomości skarżącej, związanych z planowaną inwestycją stanowisko organu dotyczące "niewielkiej różnicy poziomów" jest nie do przyjęcia. Zarzut co do braku uprawnień autorów projektu wynikał z faktu nieprzeprowadzenia pomiarów przed sporządzeniem właściwego projektu, co w istotny sposób dyskredytuje sposób postępowania organu administracyjnego w niniejszej sprawie.

Za nierzetelne skarżące uznały nieodniesienie się do zarzutu skarżącej co do wjazdu do jej nieruchomości. Projekt w tym zakresie jest błędny ze względów podniesionych powyżej bowiem nie uwzględnia występującej rzeczywiście różnicy poziomów pomiędzy planowaną drogą, a nieruchomością skarżącej.

Podniesiono również, że inwestycja drogowa dotyczy również zmiany zarówno infrastruktury technicznej jak również uzbrojenia terenu. Inwestycja drogowa daje uprawnienia właścicielowi infrastruktury technicznej (sieci telekomunikacyjnej) do modernizacji swej linii w sytuacji, gdy nie posiada on uprawnień do wkroczenia na nieruchomość skarżącej, bowiem jego wniosek o ustanowienie służebności przesyłu został oddalony. Działanie organu administracyjnego nie uwzględniającego tych okoliczności powoduje nie tylko obejście prawa ale również naruszenie prawa własności ponad przysługujące mu uprawnienia wynikające z ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Nie może stanowić, zdaniem skarżących uzasadnienia dla złożenia wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wykorzystanie przyznanych beneficjentowi środków unijnych w sytuacji gdy wnioskodawca nie wykazał, aby wykorzystanie tych środków musiało nastąpić do określonego czasu, co więcej nie wykazał czy po otrzymaniu tych środków podjął bezpośrednio działania zmierzające do realizacji przedsięwzięcia, na które zostały one przyznane. Należy przypuszczać, mając na uwadze cały tryb postępowania, iż nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności zmierzało do przeprowadzenia inwestycji metodą faktów dokonanych bez umożliwienia skarżącej przeprowadzenia skutecznego postępowania odwoławczego. Takie postępowanie organów władzy narusza podstawowe prawa i wolności obywatela określone w Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania naruszyły przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew zarzutom skargi stanowisko organów obu instancji jest prawidłowe.

Na wstępie należy podnieść, że postępowanie przed organami toczyło się w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2008r. Nr 193 poz. 1194), zwanej dalej w skrócie specustawą drogową. Celem tej specustawy drogowej jest uproszczenie procedur inwestycyjnych oraz przyśpieszenie nabywania gruntów na potrzeby inwestycji drogowych. Sąd, orzekając w niniejszej sprawie związany jest przepisami rangi ustawowej, przez pryzmat których dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Sąd uznał, że zarzut skargi, dotyczący niezastosowania w sprawie przepisu art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa "w sytuacji, gdy Prezydent Miasta, pełniący jednocześnie funkcję organu miasta na prawach powiatu powinien być wyłączony" - jest niezasadny.

Postępowanie w kontrolowanej przez Sąd sprawie zostało wszczęte przez organ I instancji, tj. Prezydenta Miasta na wniosek Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, działającego jako pełnomocnik zarządcy dróg publicznych, którym jest Prezydent Miasta (pełnomocnictwo udzielone na podstawie art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych – akt notarialny z dnia 4.VIII.2003r. Rep. A Nr 2691/2003).

Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta na wniosek właściwego zarządcy drogi, którym w przypadku drogi gminnej jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w granicach miast na prawach powiatu zarządcą takich dróg publicznych jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych – Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W następstwie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielem nieruchomości staje się gmina, a organem orzekającym w takiej sprawie jest jej organ - prezydent. Prezydent miasta występuje więc w podwójnej roli - organu, a jednocześnie wnioskodawcy, zaś gmina jest beneficjentem. W tych okolicznościach skarżące wyraziły pogląd, że prezydent miasta na prawach powiatu powinien być wyłączony na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. od prowadzenia postępowania w sprawie lokalizacji dróg powiatowych i gminnych, w której jest stroną. Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie podziela tego poglądu.

Zgodnie z przepisem art. 11c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ale z zastrzeżeniem przepisów ustawy. Oznacza to, że pierwszeństwo w zastosowaniu ma przepis art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, zgodnie z którym decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na wniosek właściwego zarządcy drogi, wydaje wojewoda (w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich) albo starosta (w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych). W miastach na prawach powiatu nie ma odrębnego organu starosty, a pełnienie jego funkcji i wykonywanie zadań starosty powierzono prezydentowi miasta (na mocy art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym). W specustawie drogowej nie wprowadzono zapisu o wyłączeniu prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania. Pomimo wielu zmian wprowadzonych do tej ustawy, nadal kompetencje do wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji dróg publicznych, a od 2008r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pozostawiono wojewodom i starostom (prezydentom miasta na prawach powiatu).

Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2010r. w sprawie sygn. akt II OSK 88/10, że wprowadzenie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego, nie znajduje podstaw. Jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji kompetencje do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, jest ono wszczynane z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa. W wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi do połączenia ról procesowych: organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej. Wykonywanie kompetencji w zakresie administracji publicznej nie stanowi wyłącznie przyznania korzyści wspólnotom samorządowym ale też Skarbowi Państwa.

W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA podkreślił, że wprowadzenie instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym w przepisach prawa powoduje w miejsce pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego przypisanie temu organowi roli strony. Wykonywanie zadań publicznych, do których należy budowa dróg gminnych (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako wykonanie zadań własnych gminy należy postrzegać rolę inwestora - zarządu drogi gminnej, a nie interesu prawnego inwestora.

Z rozwiązania przyjętego w art. 11g ust. 3 powołanej specustawy drogowej, stanowiącego, że "w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki" wynika obowiązek szczególnej rozwagi w kontroli zgodności z prawem decyzji, w tym zakaz wykładni rozszerzającej przepisów prawa procesowego, w tym przepisów o wyłączeniu organu administracji publicznej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 88/10 oparcie kontroli zaskarżonej decyzji na wykładni rozszerzającej przepisów prawa postępowania administracyjnego bez ustalenia, czy w sprawie przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu naruszono zasadę ogólną prawdy obiektywnej może prowadzić do formalizmu sędziowskiego. Art. 145 § 1 k.p.a. regulując ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego musi być stosowany łącznie z art. 146 § 2 k.p.a., co oznacza, że tylko takie naruszenie przepisów prawa postępowania administracyjnego jest podstawą do uchylenia decyzji, gdy daje podstawę do innego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Należy zauważyć, że organ administracji rozstrzygający sprawę z zakresu administracji publicznej ma obowiązek działać w granicach prawa, a to wyłącza podstawę do kierowania się własnym interesem prawnym jednostki samorządu terytorialnego, którego jest reprezentantem. Przy tym działanie takie podlega kontroli. Przyjmując inny punkt widzenia należałoby wyłączać organy w przypadkach, gdy jednostki samorządu terytorialnego, które reprezentują, są beneficjentami jakiegokolwiek innego dobra np. świadczeń pieniężnych z tytułu opłat, czy kar administracyjnych, bowiem wówczas również można dopatrywać się takiego konfliktu. Gdyby wolą ustawodawcy było wykluczenie takiego organu od uczestniczenia w omawianej procedurze, znalazłoby to odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach np. na wzór rozwiązania przyjętego w nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonanej z dniem 22 października 2007r. (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) do art. 142 (dodano ust. 2) i art. 124 (dodano ust. 8), o czym mowa jest w skardze. Ponadto, skoro specustawa obejmuje swą regulacją warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych i skutki wydanej decyzji, różnicując właściwość organów wyłącznie w zależności od rodzaju drogi, to należy uznać, że prezydent jest właściwy do wydania decyzji o realizacji inwestycji dla drogi gminnej, czy powiatowej na obszarze swojego działania (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2011r. sygn. akt II SA/Ol 299/11).

W związku z powyższym, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie ma podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty od orzekania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w której jest stroną. Należy wskazać, iż prezydent w tym przypadku działa jako organ administracji publicznej realizujący szerszy interes społeczny niż interes gminy, czy powiatu jako osoby prawnej, której jest organem. Pełnienie funkcji zarządcy drogi publicznej gminnej, powiatowej lub wojewódzkiej stanowiącej formalnie własność gminy, powiatu lub samorządu województwa, nie jest równoznaczne z działaniem w interesie danej jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawnej. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy o drogach publicznych z drogi publicznej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, a ich sieć jest powszechnie dostępna. Należy podkreślić, że drogi publiczne należące formalnie do jednostek samorządu terytorialnego nie są budowane i utrzymywane w interesie tych jednostek, czy nawet w interesie mieszkańców tych gmin, czy powiatu, województwa, ale w interesie wszystkich użytkowników dróg a więc obywateli danego państwa i nie tylko. Nie można uznawać, że budowa i utrzymanie drogi gminnej, powiatowej, wojewódzkiej służy jedynie interesom danej gminy czy miasta. Nie ulega zatem wątpliwości, iż prezydent miasta na prawach powiatu (jak w niniejszej sprawie), działający jako starosta w postępowaniach administracyjnych zmierzających do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działa jako organ administracji publicznej, a nie jako organ reprezentujący miasto-gminę jako osobę prawną. Jak wskazano wyżej, powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym - np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010r. sygn. akt IIOSK 88/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 października 2009r. sygn. akt II SA/Bk 621/08, które odnoszą się do postępowań prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu do dnia 10 września 2008r. (decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi), to jednak są w swej istocie jak najbardziej aktualne w odniesieniu do przepisów ustawy w jej obecnym brzmieniu (decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania podnoszonych przez skarżące należy wskazać, iż są one bezzasadne.

Zarzut naruszenia przepisu art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, stojąc na straży praworządności jest zobowiązany do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, skarżące upatrują w "niedostrzeżeniu przez organ drugiej instancji niedopuszczalności postępowania z uwagi na konieczność wyłączenia orzekającego w niniejszej sprawie jako organu pierwszej instancji Prezydenta Miasta, rozstrzygającego co do istoty, co z kolei skutkowało nieuwzględnieniem interesu indywidualnego strony postępowania".

Przedstawione przez Sąd wyżej stanowisko, iż brak jest podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta od orzekania w niniejszej sprawie nie prowadzi oczywiście do ograniczenia kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Jeżeli Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdzi naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a.) przez niewyczerpujące lub tendencyjne prowadzenie postępowania, uchyla zaskarżony akt, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), wykazując, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyprowadzając tę ocenę ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Skarżące nie zostały pozbawione prawa do bezstronnego załatwienia sprawy, skoro przysługuje im prawo do sądu, którego standardy ustanawia art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z której skorzystały.

W sprawie niniejszej jednak zgromadzony materiał dowodowy nie wykazał, aby nastąpiło naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Organ I instancji, a następnie organ odwoławczy analizowali wniosek inwestora, złożoną dokumentację i decyzję pod względem ich zgodności formalnej z wymaganiami specustawy oraz innymi przepisami prawa. Organy przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej związane są wnioskiem inwestora, którym jest zarządca drogi. Jeżeli wniosek pochodzi od zarządcy drogi i zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy spełnia wszystkie wymagania zawarte w art. 11b i art. 11d ust. 1, to organy administracji publicznej są zobligowane do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Należy wskazać, iż na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji skarżące wnosiły zastrzeżenia i uwagi co do projektowanego przebiegu drogi na ich działkach i w każdym przypadku organ pierwszej instancji zwracał się do inwestora o zajęcie stanowiska co do zgłaszanych zastrzeżeń i uwag i stanowisko to przedstawiał zainteresowanym. W każdym przypadku zarówno inwestor w swoich odpowiedziach, jak również organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji w sposób obszerny i wyczerpujący wyjaśnili przyczyny takiego rozwiązania przebiegu drogi. Również zaskarżona decyzja Wojewody zawiera pełne odniesienie do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniach co świadczy o tym, że organy dokładnie zbadały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, dokładnie wyjaśniły stan faktyczny i przy rozstrzygnięciu uwzględniły zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżących, a fakt że organy nie uwzględniły żądań skarżących nie świadczy o tym, że ich nie badały, co słusznie podkreślił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Brak jest również dowodów na tendencyjność prowadzonego przez organ postępowania.

Z powyższych względów nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 11 i art. 80 k.p.a.

W ocenie skarżących "przy założeniu, że organ pierwszej instancji reprezentował jednocześnie interesy strony, tj. gminy należy założyć, iż nie był obiektywny w swym rozstrzygnięciu i dążył do szybkiego, niekoniecznie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie". Zarzuty te nie zostały poparte żadnymi dowodami, bo nie można uznać, że są nimi wskazane w skardze: wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, które zostało następnie uchylone przez Sąd, czy też wydanie decyzji o przyznaniu odszkodowania za zajętą nieruchomość przed wydaniem ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z akt sprawy administracyjnej nie wynika także, aby pełnomocnikowi skarżącej odmówiono możliwości skorzystania z przysługujących mu praw. Przeciwnie, wynika z nich, że skarżące miały zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, z czego skorzystały składając m.in. zastrzeżenia i uwagi. Pełnomocnik skarżącej M. Z. – W. Z. stawiał się w siedzibie organu w celu zapoznania się z aktami sprawy, dokonania odpisów i z akt nie wynika, aby uniemożliwiono mu dokonania tych czynności. Ponadto podnieść należy, że o naruszeniu dyspozycji art. 10 k.p.a. można mówić tylko w sytuacji, gdyby naruszenie zasady tam przewidzianej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty dotyczące dokumentacji przyjętej do opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziałów nieruchomości. Uznać należy, że organ prawidłowo wskazał w decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, że organ orzekający nie jest uprawniony do kwestionowania dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, opatrzonej stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne w zakresie określonym w § 9 w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz (Dz.U. Nr 78, poz. 837). Kwestionowanie poprawności i legalności sporządzania tych opracowań może być skutecznie dokonywane poprzez przedstawienie nowej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, która w sprawie niniejszej nie została przez skarżące przedstawiona. Skarżące mogą kwestionować sporządzoną dokumentację, lecz uznać należy że organ odwoławczy w wystarczający sposób odniósł się do tych zarzutów, sformułowanych w odwołaniach. Projekt podziału nieruchomości, będący załącznikiem Nr 1 do decyzji z dnia 17 lutego 2010r. został przyjęty do Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z dniu 23 czerwca 2009r., pod numerem ewidencyjnym [...].

Zarzut, co do "braku uprawnień autorów projektu", nie jest uzasadniony. Odpowiedzialność za sporządzony projekt budowlany ponosi projektant i sprawdzający projekt budowlany, a organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może jedynie oceniać, czy inwestycja jest zgodna z przepisami prawa. Z akt sprawy wynika, że projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki przewidziane w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623), które złożyły oświadczenia na podstawie art. 20 ust. 4 w/w ustawy. Ponadto projekt zawierał uzgodnienia, m.in. zarządców sieci uzbrojenia terenu, których przebudowa została przewidziana w decyzji.

Odnosząc się do zarzutu braku podstaw do nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności Sąd stwierdza, że jest on niezasadny.

Decyzji z dnia 17 lutego 2010r. organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach nadał rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na uzasadniony interes społeczny i gospodarczy. Decyzja, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych - art. 17 ust. 3 specustawy drogowej. Zgodnie z art. 17 ust. 1 starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadaje decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Przytoczony przepis jest jednym z instrumentów mających zapewnić realizację wskazanego na wstępie celu omawianej ustawy, jakim jest zapewnienie sprawnego przebiegu inwestycji drogowych, a tym samym szybkiej modernizacji i rozbudowy sieci dróg w kraju. Przez pryzmat takiego celu należy więc odczytywać regulację zawartą w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej. Literalna wykładnia tego przepisu wskazuje przede wszystkim, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, jeżeli tylko właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Brak określenia w tym przepisie rodzaju i natężenia tego interesu (np. ważny, szczególny, uzasadniony, istotny) wskazuje, że chodzi tu o jakikolwiek interes społeczny lub gospodarczy, co odróżnia instytucję uregulowaną w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, od regulacji dotyczącej nadawania decyzjom administracyjnym rygoru natychmiastowej wykonalności, zawartej w art. 108 k.p.a., gdzie nadanie decyzji rygoru możliwe jest ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Na gruncie ostatnio wymienionego przepisu sformułowano w orzecznictwie pogląd, że nie może budzić wątpliwości, iż budowa ulicy leży w interesie społecznym (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999r., sygn. akt IV SA 1425/97, publ. LEX Nr 47860).

Organy orzekające stwierdziły, że wskazany we wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności interes społeczny i gospodarczy rzeczywiście istnieje. W ocenie Sądu prawidłowo za ważny interes społeczny i gospodarczy uznano konieczność zakończenia inwestycji w określonym terminie z uwagi na możliwość utraty funduszy unijnych, jako że inwestycja była współfinansowana ze środków Unii Europejskiej w ramach Regionalnego Operacyjnego Rozwoju Województwa na lata 2007-2013. Ponadto istotna była pilna realizacja inwestycji z uwagi na osiągnięcie jej głównego celu, czyli ograniczenia ruchu samochodowego w centrum Kielc, wprowadzenie strefy ruchu pieszego w rejonie Rynku oraz wprowadzenie strefy ruchu uspokojonego na pozostałych ulicach centrum. Realizacja inwestycji zapewni bezpieczeństwo, podniesie jakość systemu komunikacyjnego, ograniczy uciążliwości dla mieszkańców Śródmieścia K.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, podnoszonych przez skarżące należy stwierdzić, że nie są one zasadne.

Zarzut naruszenia przepisu art. 124 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603) "poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie mocy decyzji wydanej przez organ, który winien podlegać wyłączeniu" jest niezasadny z przyczyn już wyżej omówionych. Wskazany przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł być zastosowane w sprawie niniejszej, gdyż postępowanie toczyło się w oparciu o rozwiązania zawarte w specustawie drogowej. Stosownie do treści art. 23 tej ustawy tylko w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 (nabywanie nieruchomości pod drogi) stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie, stosownie do ustawy z dnia 24 sierpnia 2008r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) dodano do art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami punkty 8 do 11. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, nie narusza ona innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności m.in. ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 2 pkt 11 ustawy). To oznacza, że tylko w razie wyraźnego odesłania do odpowiedniego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy w zakresie nieuregulowanym w tych przepisach, można stosować przepisy tej ustawy. Należy więc uznać, że występujące wyłączenie jest regulacją lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami i jest zabiegiem zamierzonym, a jednocześnie poprzez charakter uregulowań pozwala na realizację zasadniczego celu ustawy, to jest szybką budowę sieci drogowej. Dlatego, też w sposób prawidłowy organ nie stosował procedury (określonej konkretną normą prawną – art. 124 ust. 8) przewidzianej w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Skarżące zarzuciły także zaskarżonej decyzji naruszenie ich prawa własności, które jest zagwarantowane w Konstytucji RP. Jak wspomniano, ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Sąd nie dopatruje się naruszenia przepisów Konstytucji w regulacji ustawy. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Ustawodawca wyznacza też termin dla wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zatem pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Niewątpliwie prawo własności jest chronione konstytucyjnie w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, a także przez przepis art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 do tej Konwencji. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczeń tego prawa, gdy następuje w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Przy realizacji systemu dróg publicznych służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu - zdaniem sądu - nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji w rejonie zamieszkania skarżących. Stanowi ona konieczną inwestycję celu publicznego. Brak jest zatem podstaw do podważania dotyczącej jej decyzji lokalizacyjnej z powołaniem się na art. 2 i art. 21 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 704/09).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody zapadła w zgodzie z przepisami prawa procesowego i materialnego. Skoro zatem podniesione w skargach zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).