Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 743/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7,  art. 169,  art. 170,  art. 171
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant referent-stażysta Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2018 r. sprawy ze skargi J.J. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 25 maja 2017 r. nr 2401-IZK-2-1.111.264.2017 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach pismem z [...]r. nr [...] wydanym na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) złożył J.J. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach i podkreślił, że zaproponowane warunki obowiązywać będą od 1 czerwca 2017 r. W pouczeniu podał, że wyżej wymieniony może w terminie 14 dni od jego otrzymania złożyć oświadczenie o jego przyjęciu lub odmowie przyjęcia, a niezłożenie stosownego oświadczenia we wskazanym terminie jest równoznaczne z odmową jego przyjęcia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia stosunek służbowy wygaśnie po upływie 3 miesięcy, nie później niż 31 sierpnia 2017 r. W końcowej części wskazanej propozycji przedstawiono zasady ustalania wysokości wynagrodzenia przysługującego stronie w następstwie złożonej propozycji.

W dniu 6 czerwca 2017 r. J.J. złożył oświadczenie, że przyjmuje złożoną mu propozycję zatrudnienia, jednocześnie zaznaczył, że oświadczenie to złożone jest pod przymusem i będzie korzystał z przysługujących mu środków prawnych. W tym samym dniu wniósł on odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Rozstrzygnięciu z [...]r. zarzucił nieważność poprzez oczywistą niezgodność z Konstytucją RP, poprzez niezasadne zwolnienie go ze służby w formie przedłożenia propozycji zatrudnienia w przypadku braku jakichkolwiek ku temu podstaw i przesłanek. Podkreślił, że rozstrzygnięcie to jest nieważne i bezprawne z uwagi na brak podstaw dla przyznania mu propozycji zatrudnienia. Wskazał na naruszenie art. 167 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające Krajową Administrację Skarbową poprzez nie uwzględnienie w złożonej propozycji posiadanych przez niego kwalifikacji. Dodatkowo zarzucił temu rozstrzygnięciu obrazę przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dostrzegł także naruszenie art. 6, art. 8, art. 9 oraz art. 10 tegoż Kodeksu jak również art. 80 i art. 107 § 3 przywoływanego aktu. W rozbudowanym uzasadnieniu rozwinięte zostały stawiane zarzuty. W tej części odwołania skarżący w szerokim zakresie odwoływał się do orzeczeń sądów administracyjnych.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach pismem z [...]r. Nr [...] udzielił odpowiedzi na odwołanie strony z 6 czerwca 2017 r. W piśmie tym organ wyraźnie stwierdził, że wskazana propozycja nie jest decyzją administracyjną, gdyż przepisy przedmiotowej w sprawie ustawy nie przewidują takiej formy. Dodatkowo wskazany organ podkreślił, że przedłożona stronie propozycja zatrudnienia ma umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. W dalszej części pisma poinformowano stronę o konsekwencjach związanych z przyjęciem propozycji zatrudnienia jak również wynikające z odmowy jej przyjęcia. W końcowej części pisma odwołano się do Porozumienia w sprawie zabezpieczenia praw i interesów pracowników oraz funkcjonariuszy, a także zabezpieczenia realizacji zadań przez organy administracji publicznej w związku z wdrażaniem reformy administracji skarbowej.

Pismem z 12 lipca 2017 r. J.J. za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na propozycję zatrudnienia z [...]r. W skardze tej wskazał w punkcie 1, że przedmiotowe pismo jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Nadto w pkt 2 przedłożonej mu propozycji zarzucił nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw do złożenia mu propozycji zatrudnienia, a także wskazał na niekonstytucyjność zaskarżonego aktu. Z ostrożności procesowej wskazał, iż w przypadku uznania przez Sąd, że możliwe było składanie propozycji zatrudnienia, to taka propozycja nie była właściwa w stosunku do jego osoby. Ostatnim zarzutem sformułowanym przez skarżącego było uznanie, że jest to decyzja to wnosi o wyraźne zaakcentowanie tego w uzasadnieniu swojego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi przybliżono stan faktyczny w sprawie jak również zamieszczono rozbudowaną argumentację przemawiającą za zasadnością wniesionych zarzutów. W tym zakresie skarżący w szerokim stopniu odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku uznania, że sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego jej oddalenia i przywołał wcześniej prezentowaną argumentację za zaproponowanym stanowiskiem. W odpowiedzi tej odwołano się do argumentów sformułowanych w skardze i uznano, że nie są one trafne.

Pismem z 25 października 2017 r. skarżący reprezentowany przez radcę prawnego M.Z. podtrzymał wniesioną skargę i wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie tym podtrzymano wniesioną skargę jak również odwołano się do licznych orzeczeń sądów powszechnych odmawiających swojej właściwości do rozpoznawania pozwów z tego zakresu. Przywołano również w nim podstawowe tezy orzeczeń sądów administracyjnych uwzględniających wnoszone skargi.

Na rozprawie 26 października 2017 r. S.S. złożył wniosek o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu jako uczestnika Związek Zawodowy Celnicy PL. Postanowieniem z 15 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dopuścił wskazany Związek do uczestnictwa w postępowaniu.

W trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem 5 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż przedmiotem skargi jest odpowiedź organu administracji z [...]r. na odwołanie skarżącego od przedłożonej mu propozycji zatrudnienia. Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie podkreślić, że przedmiotem kontroli sprawowanej przez tutejszy Sąd są rozstrzygnięcia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z [...]r., jak również z [...]r. Wskazane rozstrzygnięcia stanowią przedmiot kontroli, albowiem skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem w sposób jednoznaczny wskazał, iż wniesiona skarga dotyczy aktu z [...]r. Poczynione ustalenie posiada kluczowe znaczenie ponieważ skutkuje tym, iż Sąd poddaje kontroli analogiczne rozstrzygnięcia organu administracji skarbowej jak w sprawie prowadzonej pod sygn. akt IV SA/ GL 684/17. Okoliczność ta powoduje, że motywy którymi kieruje się skład orzekający w niniejszej sprawie będą tożsame z tymi, które zostały zaprezentowane w przywołanym orzeczeniu. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a to oznacza, że samodzielnie dokonuje oceny przedłożonych mu akt administracyjnych i czynności podejmowanych przez wypowiadający się w sprawie organ administracji publicznej. Stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, wystąpi przesłanka wznowienia postępowania albo naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie niniejszych rozważań w pierwszej kolejności rozstrzygnąć należy kwestię dopuszczalności rozpoznania przedmiotowej skargi, a zatem ustalić, czy sąd administracyjny jest władny wypowiedzieć się w tej sprawie. Przypomnieć należy, że stosownie do postanowień art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnych sąd administracyjny właściwy jest do rozpoznania między innymi skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; a także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych wyżej wymienionych oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż decyzje i postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zakres kognicji sądu administracyjnego jest czytelny i sąd ten może wypowiedzieć się w sposób merytoryczny jedynie wówczas, gdy przedmiotem skargi wniesionej do niego będzie decyzja lub postanowienie organu administracji wydane w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, względnie postanowienie w ramach postępowania egzekucyjnego lub zabezpieczającego, albo też inna czynność lub akt mocą której organ wpływa na prawa i obowiązki adresata czynności lub aktu. Udzielenie odpowiedzi na postawione powyżej pytanie możliwe będzie do przeprowadzeniu analizy obejmującej status skarżącego oraz charakter prawny czynności podejmowanych w sprawie przez organ administracji skarbowej. W pierwszej kolejności w rozpoznawanej sprawie przyjdzie określić status prawny skarżącego. Jak wynika z akt administracyjnych i co nie budzi żadnej wątpliwości przed reformą Krajowej Administracji Skarbowej skarżący był funkcjonariuszem celnym i pełnił służbę. Można zaznaczyć, że w aktach przedłożonych Sądowi brak jest dokumentu potwierdzającego w sposób formalny status prawny skarżącego, jednakże mając na uwadze treść pism skarżącego oraz odpowiedzi udzielanych przez organ administracji publicznej można uznać, że przed reformą administracji skarbowej pełnił służbę jako funkcjonariusz celny, a począwszy od 1 marca 2017 r. jako funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej. Fakt ten posiada w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie, ponieważ status prawny funkcjonariusza celnego regulowany był i jest w drodze decyzji administracyjnej, a zatem w drodze aktu administracyjnego. Oznacza to zarazem, że wszelkie zmiany w zakresie tak ukształtowanego statusu prawnego funkcjonariusza mogą być dokonywane w dwojaki sposób, albo w drodze decyzji administracyjnej zmieniającej status takiej osoby lub uchylającej go, albo też w drodze ustawowej, przy czym wówczas sam przepis ustawy musiałby stwierdzać, że dany akt administracyjny przestaje obowiązywać (dany stosunek prawny zostaje rozwiązany). Takie ujęcie tego zagadnienia wynika z tego, że między organem administracji publicznej, a funkcjonariuszem celnym zawiązany został stosunek administracyjnoprawny i wszelkie zmiany w ramach tego stosunku prawnego wymagają zmian dokonywanych w drodze czynności publicznoprawnej przy wykorzystaniu, której został zawiązany lub też z mocy samej ustawy. W tym drugim przypadku ustawodawca wprowadza do ustawy rozwiązanie polegające na rozwiązaniu zawiązanego stosunku prawnego z mocy tego aktu, bez konieczności podejmowania przez organ administracji dodatkowych rozstrzygnięć potwierdzających czy zatwierdzających określony w danej ustawie skutek. Na marginesie można dodać, że rozwiązanie zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego z mocy prawa może wymagać podjęcia przez organ administracji decyzji przewidzianej treścią art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem decyzji wygaszającej dotychczasowy stosunek prawny. Podmiotami zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego są organ administracji publicznej i adresat działania tego organu, a zatem funkcjonariusz celny. Przedmiot tego stosunku wyznaczony jest przepisami prawa administracyjnego, a w szczególności danej pragmatyki służbowej leżącej u podstaw jego zawarcia, jak również postanowieniami przedmiotowej ustawy normującej wprowadzenie w życie reformy administracji skarbowej, natomiast treść tego stosunku związana jest z prawami jakie przysługują funkcjonariuszowi i obowiązkami, które na nim ciążą. Treść tego stosunku wynika z aktu administracyjnego wydanego przez organ administracji skarbowej, a skierowanego do adresata - czyli funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. W świetle poczynionych ustaleń przyjdzie stwierdzić, że stosunek prawny wiążący funkcjonariusza celnego z organem administracji skarbowej może być zmieniony lub uchylony w drodze konkretnego przepisu ustawy, bez konieczności podejmowania przez organ administracji jakichkolwiek działań, Może być on uchylony mocą postanowień konkretnego przepisu ustawy z niezbędnością wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji administracyjnej leżącej u jego podstaw, natomiast jeżeli ustawodawca zamierza wprowadzać do jego treści jakiekolwiek zmiany, mocą czynności organu administracji publicznej, wówczas obowiązany jest zastosować taką prawną formę działania organu, przy wykorzystaniu, której możliwa będzie weryfikacja zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego. Skoro zawiązanie tego stosunku prawnego nastąpiło w drodze decyzji, a zatem stosownie do powyżej przeprowadzonej analizy, wszelkie zmiany w tym zakresie będą wymagały analogicznej prawnej formy działania organu administracji publicznej. Ubocznie można zasygnalizować jeszcze problematykę praw dobrze nabytych, ponieważ ukształtowanie sytuacji prawnej funkcjonariusza celnego w drodze decyzji administracyjnej wiąże się nie tylko z jego stosunkiem zatrudnienia, ale także odnosi się to do szeregu praw przysługujących mu z tego tytułu, jak również określonych ograniczeń uniemożliwiających funkcjonariuszowi na korzystanie z wszystkich praw przynależnych osobie nie będącej funkcjonariuszem. Powyższe ustalenia pozwalają na przyjęcie, iż stosunek prawny funkcjonariusza celnego zawiązany w drodze aktu administracyjnego może być zmieniony lub rozwiązany jedynie w drodze analogicznego aktu administracyjnego lub też ustawodawca dokona tego z mocą postanowień przyjętej przez siebie ustawy, bez konieczności podejmowania działań ze strony organu administracji skarbowej. Ustalenie statusu prawnego funkcjonariusza celnego (celno-skarbowego) i wskazanie mechanizmów przy wykorzystaniu, których status ten może być zmieniany lub rozwiązywany, determinowało będzie analizę unormowań zamieszczonych w ustawie z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie stan prawny normowany jest przepisami wyżej wymienionej ustawy "Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej", albowiem wszystkie czynności organu administracji publicznej kierowane do skarżącego w tym czynności poddane kontroli Sądu, czyli propozycja skierowana do skarżącego z [...]r. jak również jego odpowiedź z [...]r. na wniesione przez skarżącego odwołanie, podjęte zostały na mocy postanowień wskazanej ustawy. Organ ten w podstawie prawnej przywołał postanowienia art. 165 ust. 7 tej ustawy oraz w pouczeniach o konsekwencjach przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji zatrudnienia wskazał treść postanowień art. 170 ust. 1 i 2 przywoływanej ustawy. Stosownie do postanowień art. 165 ust. 7 tej ustawy Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei po myśli art. 169 ust. 4 tej ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl ust. 6 tego przepisu do postępowań w sprawach, o których mowa jest w ust. 4 tego przepisu, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579). Zgodnie natomiast z ust. 7 przywoływanego artykułu od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przywołane powyżej przepisy nie są czytelne i wzbudzają istotne wątpliwości interpretacyjne, co znalazło odzwierciedlenie w działaniach podejmowanych przez organy administracji publicznej w pismach składanych przez skarżących, jak również w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. Za zbędne uznać należy przywoływanie podejmowanych w tym zakresie orzeczeń, ponieważ prezentują one pełen wachlarz przyjmowanych rozwiązań i akceptowanych oraz odrzucanych argumentów. Ten ostatni fakt skłania skład orzekający w niniejszej sprawie do samodzielnej próby wykładni mających tu zastosowanie przepisów. W pierwszej kolejności przyjdzie rozstrzygnąć, jak się wydaje fundamentalne zagadnienie, w kontekście działań podejmowanych przez organ administracji skarbowej, a mianowicie ustalić charakter prawny przedłożonej skarżącemu [...]r., propozycji zatrudnienia i odpowiedzi tegoż organu z [...]r,. na wniesione przez niego odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, ponieważ ustalenie to warunkowało będzie kognicje sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania wniesionej do niego skargi. Stosownie do treści zdania pierwszego art. 165 ust. 7 tej ustawy "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby". Zdanie to jest odmiennie interpretowane przez organ administracji skarbowej, a inaczej jest widziane przez skarżącego. Organ administracji występujące w tym zdaniu słowo "odpowiednio" wiąże z poszczególnymi organami w nim wymienionymi, natomiast skarżący słowo to łączy z pracownikami i funkcjonariuszami. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że dyrektywy preferencji systemowej i funkcjonalnej nakazują akceptację tylko takiego znaczenia tekstu, które prowadzi do rekonstrukcji norm zgodnych z innymi normami obowiązującego systemu prawa (por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972 r., s. 241 i n.). Interpretując tekst prawny w celu odtworzenia normy należącej do jakieś instytucji prawnej, należy wybrać takie jej znaczenie, które prowadzi do odtworzenia normy najpełniej odpowiadającej funkcji tej instytucji. W tym kontekście wykładni należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej instytucji, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych (zob. uchwała NSA z 11 grudnia 2017 r. sygn. akt II OPS 2/17 CBOSA). W słowniku języka polskiego pod pojęciem "odpowiedni" widzi się szereg różnych znaczeń ale w pierwszej kolejności akcentuje się, że jest to "odpowiadający celowi, przeznaczeniu, spełniający wymagane warunki, stosowny dla kogoś, nadający się do czegoś, właściwy, należyty" (Słownik Języka Polskiego T. 2, pod red. red. M. Szymczaka. Warszawa 1979 s. 469). Analiza przedmiotowego przepisu uwzględniająca powyższe wskazanie, skłania do opowiedzenia się za stanowiskiem prezentowanym przez skarżącego, że słowo to wiązane musi być z pracownikami oraz funkcjonariuszami. Oznacza to, że skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska prezentowanego przez wypowiadający się w sprawie organ administracji publicznej, że słowo to łączone musi być z organami administracji skarbowej wymienionymi we wskazanej regulacji. Za takim ujęciem tego zagadnienia przemawia to, że we wskazanym przepisie ustawodawca dokonuje wpierw wyliczenia organów administracji skarbowej, które mają składać pracownikom w nich zatrudnionym stosowne propozycje, a następnie ustawodawca stwierdza, że organy te składają propozycje pracownikom i funkcjonariuszom, przy czym słowo odpowiednio odnosi się do składanych propozycji. Takie ujęcie wynika z kolejności słów występujących w tym przepisie. Zatem wykładnia literalna jest w tym przypadku jednoznaczna. Wiązanie wskazanego słowa z organami byłoby możliwe wówczas, gdyby we wskazanych organach zatrudnione były tylko ściśle określone kategorie pracowników, czyli tylko pracownicy cywilni bądź tylko funkcjonariusze, natomiast we wskazanych organach zatrudnieni są pracownicy legitymujący się różnymi statusami prawnymi. Także wykorzystanie innych rodzajów wykładni doprowadza do uzyskania analogicznego rezultatu, gdyż wykładnia celowościowa tej regulacji skłania do opowiedzenia się za przyjętym rozwiązaniem, gdyż celem tej regulacji jest unormowanie sytuacji prawnej osób zatrudnionych w administracji skarbowej. Wykładnia systemowa również nakazuje opowiedzieć się za wskazanym ujęciem, gdyż weryfikacja zawiązanych stosunków prawnych musi odbywać się w formach właściwych dla nich i w przypadku stosunku administracyjnoprawnego muszą to być mechanizmy właściwe prawu administracyjnemu. Marginalnie można zaznaczyć, że podzielenie stanowiska prezentowanego przez organ administracji, że przedmiotowe słowo "odpowiednio" odnosi się do podmiotów wymienionych w art. 165 ust. 7 przywoływanej ustawy oznaczałoby, że wymienione w nim organy w sposób dowolny dokonują wyboru ofert pracy lub służby dla zatrudnionych w nich pracowników lub funkcjonariuszy. Zatem przy tym ujęciu wymienione w powyższym przepisie organy administracji skarbowej w sposób dowolny podejmowałyby decyzje o formie zatrudnienia obu kategorii pracowników w nich pracujących. Wskazane ustalenie posiada fundamentalne znaczenie dla dalszej oceny działań i czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. Oznacza ono bowiem, że poszczególne organy (podmioty) administracji publicznej wymienione w art. 165 ust. 7 przedmiotowej ustawy obowiązane są do składania stosownych propozycji pracownikom oraz funkcjonariuszom w nich zatrudnionym lub pełniących służbę. Tym samym pracownikom zatrudnionym we wskazanych organach (podmiotach) składane są propozycje zatrudnienia, a funkcjonariuszom propozycje służby. Zatem z treści analizowanego przepisu wynika, że ustawodawca posłużył się w nim ujęciem podmiotowym adresata działań organu (podmiotu) administracji skarbowej, a nie ujęciem przedmiotowym związanym z merytoryczną zawartością przedłożonej propozycji. Inne odczytanie analizowanego przepisu nie będzie zgodne z jego treścią. Na marginesie można jedynie zaakcentować, że założenia z jakimi inicjator uchwalenia tej ustawy występował do Sejmu nie mają na tym etapie istotniejszego znaczenia, ponieważ Sąd dokonuje oceny konkretnej normy prawnej uzewnętrznionej w przepisie zamieszczonym w przyjętej ustawie, a nie kieruje się założeniami, którymi kierował się inicjator postępowania ustawodawczego. Założenia takie będą miały znaczenie w przypadku wykorzystywania wykładni historycznej i analizowania rozwoju danej instytucji w obowiązującym porządku prawnym. Sąd natomiast obowiązany jest do przeprowadzania analizy normy prawnej, która została przez uprawnione organy państwa (parlament wraz z prezydentem) przyjęta. Intencje wnioskodawcy na tym etapie nie mają już istotniejszego znaczenie, gdyż ocenie poddawany jest finalny efekt pracy - przyjęta norma prawna. Drugim przepisem, który wymaga przybliżenia jest art. 169 ust. 4-7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z tym przepisem propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl ust. 6 tego przepisu do postępowań w sprawach, o których mowa jest w ust. 4 tego przepisu, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579). Zgodnie natomiast z ust. 7 przywoływanego artykułu od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Mając w polu widzenia treść art. 170 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej ustawy odmowa przyjęcia propozycji służby skutkuje wygaśnięciem zawiązanego stosunku służbowego, czyli zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego i w tym zakresie organ administracji skarbowej winien wydać w oparciu o postanowienia art. 162 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stosowną decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak się wydaje regulacja ta jest czytelna i nie nastręcza istotniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Na mocy przywołanych postanowień propozycja służby ma charakter decyzji administracyjnej, a zatem aktu administracyjnego i ujęcie takie wpisuje się w rozważania, które były prowadzone powyżej, a odnoszące się do zasad zmiany lub uchylenia zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego. Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej jest decyzją administracyjną, a funkcjonariuszowi przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W świetle dotychczas prowadzonych rozważań analizie należy poddać sytuację funkcjonariuszy w Służbie Celno-Skarbowej, którzy otrzymali propozycję zatrudnienia, a nie propozycję służby. Ustalenia w tym zakresie pozwolą na udzielenie odpowiedzi co do kognicji tutejszego Sądu do merytorycznego rozpoznania sprawy. Z treści przywołanych powyżej przepisów brak jest argumentów przemawiających za tym, aby organy (podmioty) administracji skarbowej wymienione w art. 165 ust. 7 przedmiotowej ustawy dysponowały możliwością dowolnego przedkładania propozycji zatrudnienia albo służby funkcjonariuszom Służby Celno- Skarbowej. Organy te obowiązane były w myśl przedstawionej powyżej wykładni przedkładać funkcjonariuszom wskazanej służby propozycję służby względnie w terminie do 31 maja 2017 r. nie przedstawiać im takiej propozycji. Zdaniem składu orzekającego przedłożenie propozycji zatrudnienia wskazanym funkcjonariuszom możliwe było jedynie po uprzednim uregulowaniu ich sytuacji formalnoprawnej jako funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Skoro organ administracji skarbowej uprzednio nie unormował sytuacji formalnoprawnej skarżącego to tym samym złożona mu propozycja zatrudnienia musi być widziana jako propozycja służby i w przypadku przyjęcia jej traktowana jako decyzja administracyjna. Następstwem przydania tej propozycji takiego charakteru jest stwierdzenie, że od takiej decyzji skarżącemu przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy oraz służy skarga do sądu administracyjnego. Odmienne ujęcie propozycji zatrudnienia złożone skarżącemu skutkowałoby powstaniem trudnej do uwzględnienia w demokratycznym państwie prawa sytuacji prawnej skarżącego. Ujęcie takie spowodowałoby, że stosunek administracyjnoprawny jaki istniał między skarżącym a organem administracji publicznej (stosunek służbowy pracownika Służby Celno-Skarbowej) zostałby zmieniony w drodze czynności mającej charakter cywilnoprawny (propozycji zatrudnienia), nadto stanowiłby przykład dowolności doboru funkcjonariusza do którego skierowano propozycję zatrudnienia, a nie propozycję służby. W przedłożonej propozycji zatrudnienia brak jest bowiem wskazania jakichkolwiek przesłanek przemawiających za skierowaniem do skarżącego propozycji zatrudnienia, a nie propozycji służby, co pozostaje w oczywistej opozycji do treści art. 165 ust. 7 przedmiotowej ustawy, który to zawiera katalog przesłanek, który winien być brany pod uwagę przy przedkładaniu stosownej propozycji. Marginalnie już można zaznaczyć, że rozwiązanie takie pozostaje w opozycji do postanowień art. 60 Konstytucji RP, który gwarantuje równy dostęp do służby publicznej. Przedstawione powyżej rozważania widzieć należy również w kontekście postanowień art. 170 przedmiotowej ustawy, ponieważ potwierdzają one przyjęte wcześniej stanowisko. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej (izbach administracji skarbowej) oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej (izbach administracji skarbowej), wygasają: z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Z kolei po myśli ust. 2 przywołanego przepisu pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Treść przywołanych unormowań potwierdza przyjętą wykładnię występującego w art. 165 ust. 7 przedmiotowej ustawy słowa odpowiednio, ponieważ osobom zatrudnionym przedkłada się propozycję zatrudnienia, a funkcjonariuszom propozycję pełnienia służby. Dodatkowo w polu widzenia należy mieć postanowienia przywoływanego już powyżej art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiący o wygaśnięciu decyzji administracyjnej. Mając na uwadze przesłanki wygaśnięcia decyzji administracyjnej przewidziane we wskazanym przepisie, przyjdzie uznać, że art. 170 ust. 1 przedmiotowej ustawy nakazuje organom administracji zamknąć zawiązany stosunek administracyjnoprawny właśnie poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej, która w sposób formalny zamknie relację między tymi dwoma podmiotami. Dla pełnego obrazu występującej sytuacji dostrzec należy jeszcze treść art. 171 przedmiotowej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. W podsumowaniu prowadzonej analizy postanowień przedmiotowej ustawy leżących u podstaw składania stosownej propozycji dla skarżącego przyjdzie stwierdzić, że propozycję "zatrudnienia" przedłożoną skarżącemu uznać należy za decyzję administracyjną wydawaną w oparciu o postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z przywoływanej powyżej ustawy. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby propozycja pochodząca od tego samego organu (podmiotu) administracji skarbowej kierowana do tej samej grupy adresatów w jedynych przypadkach przybierała formę decyzji administracyjnych (propozycja służby), a w innych nie legitymowała się takim charakterem (propozycja zatrudnienia). Następstwem takiego ustalenia jest przyjęcie stanowiska, że przedmiotowa sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego i może być oceniana stosownie do reguł obowiązujących przed tymi sądami. Powyższe ustalenie determinuje zakres przedmiotowy kontroli sprawowanej przez sąd względem rozstrzygnięć podejmowanych przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach wobec skarżącego. Stosownie bowiem do postanowień art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną wydaną przez organ administracji publicznej jest możliwe po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, co w kontekście przedmiotowej sprawy oznacza po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Za przyjęciem takiej drogi instancyjnej w tego typu postępowaniach przemawia treść art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zgodnie z którym od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadanie propozycjom "zatrudnienia" kierowanym do funkcjonariuszy celnych charakteru decyzji administracyjnych, skłania do przyjęcia analogicznej drogi prawnej w zakresie oceny jej legalności co przyjęta propozycja służby przez tegoż funkcjonariusza. Na marginesie można zaznaczyć, że zmiany obowiązujące od 1 czerwca 2017 r,. w zakresie zasad wnoszenia skarg do sądu administracyjnego na decyzje podejmowane w ramach instancyjnego postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do rozpoznawanej sprawy, a zatem skarżący obowiązany był do wyczerpania w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i dopiero w następnej kolejności wnieść skargę do sądu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przyjdzie zatem stwierdzić, że propozycja zatrudnienia z [...]r. złożona skarżącemu 29 maja 2017 r. jest decyzją administracyjną, od której skarżącemu przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący pismem z 6 czerwca 2017 r. wniósł do organu pierwszej instancji odwołanie, zatem wykorzystał przysługujące mu prawo i skorzystał ze środka zaskarżenia. Wadliwe określenie tego pisma jako odwołanie nie może wywoływać żadnych negatywnych konsekwencji, ponieważ w przedłożonej mu propozycji "zatrudnienia" nie zawarto żadnych pouczeń. W świetle powyższego uznać należy, że skarżący w sposób prawidłowy skorzystał z przysługującego mu środka odwoławczego. W sprawie tej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach pismem z [...]r. udzielił odpowiedzi skarżącemu. W odpowiedzi tej wskazał, że przepisy przedmiotowej ustawy nie zawierają regulacji o charakterze odwoławczym jak również nie przewidują formy decyzji administracyjnej dla propozycji pracy dla funkcjonariusza (propozycji zatrudnienia). Następnie odwołał się do postanowień art. 170 ust. 2 i art. 171 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy i zaakcentował, iż ustawa ta nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jako zwolnienie ze służby. Zatem organ ten podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że pismo to spełnia minimalne wymogi stawiane decyzji administracyjnej, ponieważ wynika z niego od którego organu pochodzi, jest wskazane w nim do kogo jest adresowane jak również zawiera rozstrzygnięcie oraz zostało podpisane przez osobę uprawnioną do podejmowania władczych rozstrzygnięć. Zatem powyższe pismo uznać należy za decyzję administracyjną w znaczeniu materialnym. Skargę do tutejszego Sądu skarżący sporządził 12 lipca 2017 r. i skierował ją za pośrednictwem organu, który wydał przedstawione powyżej rozstrzygnięcie, zatem przedmiotowa skarga wniesiona została w sposób prawidłowy i może być merytorycznie rozpoznana. W świetle powyższego ustalenia przyjdzie stwierdzić, że zarzuty skarżącego formułowane pod adresem organu administracji skarbowej formułowane w skardze jak również w piśmie procesowym jego pełnomocnika z 25 października 2017 r., a odnoszące się do uznania propozycji zatrudnienia z [...]r. za akt lub czynność inną niż decyzja administracyjna lub postanowienie wydane w ramach postępowania administracyjnego, egzekucyjnego czy zabezpieczającego, nie są trafne i z tego powodu nie będą przedmiotem analizy ze strony składu orzekającego. Stanowisko takie wynika z tego, że sąd administracyjny po myśli art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany treścią skargi. Jak zostało to zaznaczone na wstępie tej części uzasadnienia pełnomocnik skarżącego wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja z 19 czerwca 2017 r. i stanowisko takie jest trafne. Na wstępie rozważań dotyczących prawidłowości poddanych kontroli rozstrzygnięć organu administracji skarbowej przyjdzie zauważyć, że propozycja "zatrudnienia" skierowana do skarżącego z [...]r. zawiera rozstrzygnięcie, że będzie obowiązywać od 1 czerwca 2017 r., czyli przed upływem terminu, w którym skarżący miał prawo się wypowiedzieć co do jej przyjęcia czy odmowy przyjęcia. Wskazana okoliczność nie może być uznana za prawidłową, jednakże w ocenie składu orzekającego nie może stanowić samoistnej przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi. Stosownie do postanowień art. 165 ust. 7 przywoływanej powyżej ustawy wymienione w nim organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby. Oznacza to, że po myśli przywołanego przepisu przedłożona propozycja winna uwzględniać posiadane kwalifikacje adresata aktu oraz przebieg dotychczasowej służby. W poddanych kontroli rozstrzygnięciach organu administracji skarbowej przesłanki te nie były brane pod uwagę, a przynajmniej nie zostały w żaden sposób w nich wyeksponowane. Zatem podzielić należy zarzuty skarżącego, że nie znane są mu motywy, którymi kierował się organ administracji publicznej przedkładając mu propozycję zatrudnienia. W świetle dokonanego ustalenia przyjdzie stwierdzić, że rozstrzygnięcia organu administracji skarbowej noszą znamiona samowoli działania organu, albowiem nie przedstawił on skarżącemu na żadnym etapie prowadzonego postępowania motywów, którymi się kierował. Sąd rozumie, że organ administracji publicznej musi dysponować dużą dozą swobody w kształtowaniu kadr zatrudnionych w administracji publicznej, jednakże w przypadku, gdy dobór ten odbywa się w drodze aktu administracyjnego, wówczas zakres tej samodzielności doznaje istotnego ograniczenia, ponieważ organ administracji publicznej obowiązany jest podejmować rozstrzygnięcia z uwzględnieniem reguł obowiązujących w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a tym samym podejmowane rozstrzygnięcie musi odwoływać się do motywów, którymi organ administracji publicznej kierował się, zwłaszcza wówczas, gdy przepis ustawy takowe wprowadza. Jak zostało to zaznaczone w rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej w żadnym z podjętych rozstrzygnięć nie zamieścił stosownych rozważań. Z treści pism kierowanych do skarżącego w ramach tego postępowania, jak również z innych, a zalegających w aktach administracyjnych można dostrzec, że organ ten nie zamierzał i nie zamierza uzasadniać swojego stanowiska, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że dysponuje swobodą w tym zakresie. W konsekwencji przyjdzie stwierdzić, że naruszony został art. 165 ust. 7 przedmiotowej ustawy, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ubocznie już Sąd stwierdza, że w ramach poddanego kontroli postępowania organu administracji skarbowej, organ ten dopuścił się licznych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego normujących zasady wydawania decyzji administracyjnych, jednakże okoliczność ta wynikła z tego, że organ ten u podstaw swojego działania wadliwie przyjął, iż podejmowane przez niego rozstrzygnięcia nie są podejmowane w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a tym samym nie mają one charakteru aktu administracyjnego i przy ich wydawaniu nie jest konieczne respektowanie postanowień przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczność ta pozwala stwierdzić, że wyczerpana została także przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przywoływanej powyżej ustawy.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej obowiązany będzie stosownie do ustaleń zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku przedłożyć skarżącemu stosowną propozycję służby. W przypadku przyjęcia tej propozycji przez skarżącego stanie się ona po myśli art. 169 ust. 4 przedmiotowej ustawy decyzją, od której ewentualnie skarżący będzie mógł wystąpić z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. W przypadku, gdyby skarżący nie przyjął przedłożonej mu propozycji, wówczas organ ten będzie zobowiązany do wydania decyzji przewidzianej w art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, mocą której wygaszony zostanie stosunek administracyjnoprawny łączący skarżącego z organem administracji (decyzja o wygaśnięciu decyzji kształtującej stosunek prawny funkcjonariusza celnego). Z uwagi na fakt, iż przewidziane w przedmiotowej ustawie terminy już minęły, zatem organ administracji skarbowej obowiązany będzie do podejmowania działań w ramach ogólnych reguł rządzących jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.