Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1319/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 3 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: Art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [....] 2012 r., nr [....] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę 457,00 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 10 września 2012 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) w zw. z art. 10ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity, Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARMiR z dnia [...] 2012 r. nr [...] w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 dla M. K.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

M. K. złożył wniosek o przyznanie na 2010 r. jednolitej płatności obszarowej (dalej JPO) oraz uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw innych roślin (UPO).

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, wezwaniem nr [...] z dnia [...] 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał stronę do złożenia stosownych wyjaśnień. Realizując powyższe, w dniu 16 sierpnia 2010 r. strona złożyła korektę do wniosku o przyznanie płatności na rok 2010, polegająca na doprecyzowaniu powierzchni deklarowanych działek rolnych.

Ostatecznie, ww. wniosek dotyczył przyznania płatności do obszaru 7 działek rolnych (A/A1 o pow. 0,84 ha, B - 4,05 ha, C - 0,27 ha, D/D1 - 0,81 ha, E/E1 - 0,89 ha, F/F1 - 0,28 ha, G/G1 - 0,34 ha), położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] (działka rolna A/A1), nr [...] (B), nr [...] (C), nr [...] (D), nr [...] (E/E1), nr [...] (F/F1), nr [...] (G/G1) znajdujących się w województwie [...], powiecie [...], gminie Ł, obrębie ewid. Z. Strona łącznie zadeklarowała 7,48 ha do płatności JPO oraz 2,75 ha do płatności UPO.

Postępowanie zainicjowane wnioskiem strony zostało zakończone decyzją Kierownika ww. Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] 2010 r. Na mocy tej decyzji stronie przyznano płatności JPO i UPO za 2010 r. w pomniejszeniu, w łącznej wysokości 5053,41 zł. Przyczyną ww. rozstrzygnięcia było ustalenie, że strona złożyła swój wniosek z opóźnieniem.

Po wydaniu i doręczeniu stronie wskazanej decyzji ustalono,

że powierzchnię uprawnioną do ww. płatności oszacowano nieprawidłowo. Wobec powyższego Kierownik ww. Biura Powiatowego ARiMR wystąpił do Dyrektora OR ARiMR o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia zostało zakończone decyzją Dyrektora OR ARiMR nr [...] z dnia [...] 2012 r., na mocy której stwierdzono nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] 2010 r. Przyczyną tego rozstrzygnięcia było ustalenie, że w decyzji pierwotnej odnośnie do przynajmniej części działek strony nie uwzględniono wyliczonego dla tych działek tzw. maksymalnego kwalifikowanego obszaru (tj. areału faktycznie uprawnionego do płatności w ramach tych działek, wyliczonego głównie

w oparciu o zdjęcia lotnicze).

W dniu 28 lutego 2012 r. do Dyrektora OR ARiMR wpłynęło odwołanie strony od wspomnianej decyzji. Podniesiono w nim m.in., że ww. decyzja jest krzywdząca i nie odzwierciedla faktycznego stanu działek zadeklarowanych do płatności.

Po rozpoznaniu sprawy, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję nr [...] z dnia [...] 2012 r., w której utrzymał w mocy decyzję Dyrektora OR ARiMR.

Konsekwencją powyższego było wydanie przez Kierownika ww. Biura Powiatowego ARiMR decyzji nr [...] z dnia [...] 2012 r. Na mocy tej decyzji przyznano stronie płatności w pomniejszonej wysokości. Przyczyną ww. rozstrzygnięcia było ustalenie, że powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo, była mniejsza niż powierzchnia deklarowana. Zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności stwierdzono w przypadku działki rolnej B, D i E. Łączną pow. uprawnioną do płatności oszacowano na poziomie 7,14 ha.

W dniu [...] 2012 r. do Dyrektora OR ARiMR wpłynęło odwołanie strony od decyzji z dnia [...] 2012 r. nr [...]. Podniesiono w nim m.in., że ww. decyzja jest krzywdząca i nie odzwierciedla faktycznego stanu działek zadeklarowanych do płatności.

Opisaną na wstępie decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARMiR z dnia [...] 2012 r. nr [...].

W jej uzasadnieniu organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił stwierdzić, że ustalenia dokonane przez organ I instancji odnośnie płatności JPO za 2010 r. były prawidłowe. Wynika to w szczególności

z informacji dotyczącej działek strony zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych i zdjęć lotniczych tych działek.

Weryfikując prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że powierzchnia uprawniona za 2010 r. do płatności JPO i UPO była mniejsza niż powierzchnia, którą strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie tych płatności. Zawyżenia powierzchni uprawnionej do ww. płatności stwierdzono

w przypadku działki rolnej B (pow. deklarowana do płatności JPO - 4,05 ha, położona na dz. ewid. nr [...]), D (pow. deklarowana do płatności JPO - 0,81 ha, położona

na dz. ewid. nr [...]) oraz E (pow. deklarowana do płatności JPO - 0,89 ha, położona na dz. ewid. Nr [...]).

Ww. nieprawidłowości ustalono na podstawie porównania powierzchni zadeklarowanych w ramach ww. działek oraz powierzchni referencyjnych wyliczonych dla tych obszarów i zapisanych w systemie LPIS. Wyniki tego porównania oraz pomiary przeprowadzone na dostępnych w systemie informatycznym ARMiR zdjęciach lotniczych (pochodzących z 2009 r.) zakwestionowanego obszaru nie pozwalały na uznanie, że na całej powierzchni zadeklarowanej odnośnie do ww. działek, zgodnie z normami i wymogami prowadzona jest przez stronę działalność rolnicza. Wynikało to z wykrycia na ww. zdjęciach terenu o charakterze zadrzewień (głównie południowa część dz. ewid. nr [...]) oraz trwałych urządzeń w postaci drogi dojazdowej do zespołu zabudowań mieszkalno-gospodarczych (południowa część dz. ewid. nr [...]). Zakwestionowane obszary (stanowiące 0,27 ha działki rolnej B, 0,06 ha działki rolnej D oraz 0,01 ha działki rolnej E), zostały wykluczone z wniosku strony i potraktowane jako zawyżenia powierzchni uprawnionych do ww. płatności.

W ocenie organu II instancji wspomniane materiały pozwalają jednoznacznie określić powierzchnię, sposób użytkowania i stan poszczególnych działek rolnych strony. Dotyczy to w szczególności widocznych na tych zdjęciach granic użytkowania rolniczego, w obrębie których ustalano powierzchnię uprawnioną do płatności

w ramach poszczególnych działek rolnych. Zdaniem organu II instancji wszystkie ww. zdjęcia działek strony są przy tym na tyle czytelne, że nie można mówić o takim przesunięciu granic widocznych na tych działkach, czy też istnieniu na tych zdjęciach takich zacienień bądź niedokładności, które znacząco wpływałyby na wyniki ww. pomiarów. Z uwagi na charakterystykę (zadrzewienia, drogi dojazdowe, zabudowania wraz z infrastrukturą) wykluczonego terenu organ II instancji uznał również, że ww. zdjęcia lotnicze zachowują pełną przydatność do ustalenia powierzchni uprawnionej do płatności za 2010 r.

W przypadku działki rolnej B położonej na dz. ewid. Nr [...] powierzchnia zadeklarowana wynosiła 4,05 ha, podczas gdy powierzchnia udowodniona

i zakwalifikowana do płatności została określona na poziomie 3,78 ha. Różnica pomiędzy ww. wartościami wynosi 0,27 ha. Z płatności została wyłączona powierzchnia działki, na której zlokalizowana jest utwardzona droga dojazdowa (ciągnąca się wzdłuż południowej granicy działki) o szerokości ponad 2 m. Odnośnie do działki rolnej D (pow. deklarowana 0,81 ha) położonej na dz. ewid. nr [...] stwierdzony błąd w deklaracji wyniósł 0,06 ha (pow. uprawniona 0,75 ha). Przedmiotowa różnica jest wynikiem ustalenia, iż kwestionowany obszar porośnięty jest drzewami i krzakami (południowy oraz południowo-zachodni kraniec ww. działki) co uznano za brak utrzymania tego obszaru w dobrej kulturze rolnej. Z kolei, z działki rolnej E o powierzchni deklarowanej 0,89 ha wyłączony został obszar 0,01 ha.

Z płatności została wyłączona powierzchnia działki, zajmowana przez budynek

wraz z infrastrukturą towarzyszącą (podwórko, etc.).

Organ odwoławczy podniósł, że efekty czynności wyjaśniających przeprowadzonych w niniejszej sprawie nie pozwalały na uznanie, że w przypadku zakwestionowanych obszarów były to tereny faktycznie użytkowane rolniczo zgodnie z normami i wymogami przez cały rok, za który starano się do tych obszarów o ww. płatności, na powierzchni wskazanej we wniosku strony. Strona nie dochowała bowiem podstawowych wymogów związanych z płatnościami, o jakie starano się

w przedmiotowej sprawie. Deklarując powierzchnie do płatności na ww. działkach rolnych, strona nie uwzględniła terenów, które nie są uprawnione do zadeklarowanych płatności, przeszacowała powierzchnie rzeczywiście użytkowane rolniczo, bądź zadeklarowała do płatności tereny znajdujące poza działkami ewidencyjnymi wymienionymi w swoim wniosku.

Stwierdzone w sprawie strony nieprawidłowości miały charakter naruszeń zapisów § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca

2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010 r., Nr 39, poz. 211 ze zm.). Zgodnie z § 1 ww. rozporządzenia za grunt utrzymywany zgodnie z normami uznaje się grunty orne, na których jest prowadzona uprawa roślin lub ugorowanie albo łąki

i pastwiska, których okrywa roślinna jest koszona i usuwana co najmniej raz w roku, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. Tereny zakwestionowane w niniejszej sprawie niewątpliwie nie są terenami rolniczymi (gruntami ornymi, łąkami lub pastwiskami), utrzymywanymi zgodnie z normami

i wymogami, do których przysługują ww. płatności.

Konsekwencje stwierdzonego w niniejszej sprawie zawyżenia powierzchni uprawnionej do płatności JPO reguluje art. 58 i art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (Dz. U. WE L 316 z 2.12.2009 r,

str. 65 z późn. zm.). Zgodnie z ich brzmieniem, wysokość pomocy oblicza się

na podstawie obszaru zatwierdzonego (tj. uprawnionego do płatności), pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy (między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym), jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary i więcej niż 0,1 ha, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru.

W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, że powierzchnia uprawniona

do płatności JPO wynosi w przedmiotowej sprawie 7,14 ha. Pierwotnie zadeklarowano do tych dopłat 7,48 ha. Łączne zawyżenie powierzchni zadeklarowanej pierwotnie wyniosło w stosunku do powierzchni faktycznie uprawnionej do w/w płatności 4,7619 %. Nie stwierdzono, aby był to wynik celowego działania producenta. Ponieważ zawyżenie było większe niż 3% i 0,1 ha, ale nie przekroczyło 20%, to zgodnie z zapisem art. 58 i art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, konsekwencją tego było pomniejszenie płatności przysługującej do powierzchni stwierdzonej o kwotę wynoszącą dwukrotność dokonanego zawyżenia.

Płatności przyznane stronie zostały ponadto pomniejszone z uwagi

na nieterminowe złożenie przez nią wniosku w sprawie tych płatności. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity, Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), "wniosek o przyznanie płatności obszarowych składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja". Ostateczny termin składania ww. wniosków określa jednak art. 22

i 23 ust. 1rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (Dz. U. WE L 316 z 2.12.2009r., str. 65 z późn. zm.). Zgodnie z ww. art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, "z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku

o przyznanie pomocy na mocy niniejszego rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do obniżki kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby złożył wniosek w terminie, o 1 % za każdy dzień roboczy. [...] Jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny.". Ponieważ

w 2010 r. 15 maja przypadał na sobotę, zgodnie z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, ostatnim dniem składania wniosków bez kar za opóźnienia w tej kwestii był 17 maja 2010 r. i od tej właśnie daty obliczano dodatkowe 25 dni

na składanie tych wniosków. Tymczasem strona złożyła swój wniosek w dniu

20 maja 2009 r. Konsekwencją w/w opóźnienia było odpowiednie (o 3 %) obniżenie wszystkich płatności dla strony za 2010 r.

Skargę na powyższą decyzję złożył M. K., za którą organ uznał

– wobec wcześniejszego wyczerpania toku instancji – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa za pośrednictwem Dyrektora OR ARiMR.

W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę

do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie,

lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Jak stanowi § 2 art. 134 P.p.s.a. sąd nie może też wydać orzeczenia

na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona w niniejszej sprawie, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola wydanych w niej rozstrzygnięć, wykazała, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Bezspornym jest, że na podstawie art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity, Dz. U. z 2008 r.Nr 170, poz. 1051 ze zm., obecnie tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, zwanej dalej ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, zostały wyłączone niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające

z Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zasady

w zakresie rozkładu ciężaru dowodu co do zaistnienia określonych faktów.

W art. 3 ust. 3 ww. ustawy postanowiono, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa

na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wskazać jednakże należy,

że w tych samych przepisach ustawodawca zdecydował, że organy Agencji mają stać na straży praworządności, wyczerpująco rozpatrzeć cały materiał dowodowy oraz, na żądanie stron, udzielać im niezbędnych informacji i zapewnić czynny udziału w postępowaniu.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela zatem w pełni pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wypowiedziany w wyroku

z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 709/10; LEX nr 759395,

że: "Obowiązek strzeżenia praworządności a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać

na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności

na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony."

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu wbrew twierdzeniom organów,

nie zgromadzono takiego materiału dowodowego, który by pozwalał na usunięcie wszelkich wątpliwości, a w motywach wydanych rozstrzygnięć, nie zawarto przekonywującej argumentacji, przemawiającej za prawidłowością podjętych decyzji.

Trafnie wskazują organy, że materialnoprawne przesłanki uprawniające rolnika do płatności obszarowych zostały określone w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy

o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W świetle tego przepisu rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli rolnik spełnia warunki wymienione w punktach od 1 do 3 tego przepisu. Jak stanowi ust. 2 art. 124 ww. rozporządzenia, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują wskazane w tym przepisie płatności uzupełniające do powierzchni upraw.

Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało oparte, jak to wynika

z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na danych o powierzchni działek rolnych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS).

Podstawę prawną kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS stanowią przepisy prawa wspólnotowego, a w szczególności art. 14 - 17 rozporządzenia nr 73/2009

z 19 stycznia 2009 r. (Dz. U. WE L 30 z 31.01.2009 r. str. 16 z późn. zm.).Wykorzystano więc, jak podniósł organ odwoławczy, ortofotomapy cyfrowe, dane Ewidencji Gruntów i Budynków, dane z rejestru zwierząt gospodarskich,

które to źródła umożliwiły organom orzekającym porównanie danych z wniosku

z danymi pochodzącymi z tych źródeł i dokonanie ustalenia dla każdej działki ewidencyjnej tzw. maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (tj. powierzchni referencyjnej lub powierzchni ewidencyjno – gospodarczej PEG), wskazującego największy możliwy areał uprawiany na danej działce.

Nie ulega wątpliwości, że dane dotyczące działek rolnych zawarte

w LPIS powinny być dokładne, rzetelne i aktualne. Stwierdzenie jednakże rozbieżności pomiędzy deklaracją rolnika a danymi wyznaczonymi na podstawie ortofotomapy powinno pociągać za sobą działania organów zmierzające do ustalenia stanu rzeczywistego, przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych, zwłaszcza, gdy ustalenia poczynione przez organy są kwestionowane przez stronę.

Zasadnie bowiem stwierdza WSA w Warszawie w przywołanym już wyroku, że: "Dokonana w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach modyfikacja zasad dowodzenia nie może być bowiem pojmowana jako niczym nieograniczony obowiązek strony prezentacji i oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia. Oznacza ona zdaniem Sądu, że na Agencji istotnie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, jednak w związku z jej twierdzeniami i zarzutami organy Agencji winny zgromadzić takie dowody,

które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości jej twierdzeń."

Obowiązek taki wynika wprost z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.), który to w żaden sposób nie został wyłączony postanowieniami art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przerzucenie ciężaru dowodu określonego faktu, w myśl art. 3 ust. 3 tej ustawy, na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne nie oznacza złagodzenia obowiązku przestrzegania przez organy Agencji zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia

na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością.

Patrząc przez ten pryzmat na kontrolowane decyzje, stwierdzić należy,

że decyzje te wymogom tym nie odpowiadają.

Nie jest wystarczającym, w ocenie Sądu, jedynie ogólne odwołanie się

w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia do dowodów pozyskanych z systemu LPIS. Zgłoszenie przez stronę w odwołaniu konkretnych zarzutów, nawet jednozdaniowych, przeciw ustaleniom organu I instancji co do powierzchni zgłoszonych do dopłat działek, obligowało organ odwoławczy do przeprowadzenia dowodów pozwalających na odparcie lub uwzględnienie tych zarzutów. Z akt przekazanych Sądowi nie wynika, aby jakiekolwiek postępowanie weryfikujące twierdzenia strony (w ramach postępowania uzupełniającego) było przeprowadzone. Istotnie, jak wskazano wyżej, wynikające z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach

w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uproszczenie postępowania dowodowego w sprawach, których przedmiotem są m.in. płatności bezpośrednie, zmierza wprawdzie do przyspieszenia postępowania administracyjnego, ale nie jest tak daleko idące, aby twierdzić, że organy są zwolnione od rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i pominięcia zarzutów strony.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący kwestionował ustalenia poczynione w ramach kontroli administracyjnej, podnosząc, że jedna z działek leży koło lasu i jest cień od drzew. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, skoro określona we wniosku powierzchnia gruntów kwalifikująca się do dopłat została zakwestionowana, organ odwoławczy obowiązany był skorzystać ze wszystkich dostępnych źródeł dowodowych. Stosownie do treści art. 78 k.p.a. żądanie strony przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a żądania nie uwzględnia się jedynie w enumeratywnie określonych przypadkach (por. wyrok z dnia 25 listopada 2009 r. sygn.. akt II SA/Go 858/09). Choć w rozpoznawanej sprawie wniosek taki nie został wprost sformułowany w odwołaniu, to rzeczą organu prowadzącego postępowanie było uwzględnienie rzeczywistego zamiaru strony działającej bez fachowego pełnomocnika, a wynikającego z treści składanych

przez nią pism (tutaj: odwołania).

Podniesione przez skarżącego zarzuty winny być szczegółowo rozpatrzone

i ocenione nade wszystko z tego powodu, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy

o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego miarodajną datą

dla stwierdzenia jego uprawnień do otrzymania płatności bezpośrednich było wykazanie powierzchni upraw będących w jego posiadaniu.

Ustalenia określające zakres posiadania (obszar działek rolnych) winny więc znaleźć się w materiale dowodowym sprawy i być przedstawione i ocenione

w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, zgodnie ze wskazanym już art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten wymaga zatem wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn,

z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 7 k.p.a.).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji koncentruje się natomiast na rozważaniach dotyczących systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), wykorzystywanego

w kontroli administracyjnej kwalifikowalności wniosków o pomoc obszarową.

Zasadności powyższych ogólnych stwierdzeń Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie kwestionuje. Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu administracyjnego rozpoznającego sprawę jest zebranie i ocena materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. Jak wskazano w wyroku z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Go 735/09,

który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę także podziela, obowiązywania tej zasady i wynikającego z niej obowiązku oparcia rozstrzygnięcia na miarodajnym i pełnowartościowym materiale dowodowym nie uchylają odmienności w zakresie postępowania dowodowego przewidziane w ustawie

o płatnościach, na co wskazuje zasada praworządności określona w art. 3 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

Organ stwierdził tylko, że pochodzące z 2009 r. zdjęcia lotnicze,

którymi dysponuje Agencja, nie pozwalały na uznanie, że na całej powierzchni zdeklarowanej do płatności przez skarżącego, prowadzona jest zgodnie z normami działalność rolnicza. Wynikało to z wykrycia na ww. zdjęciach terenu o charakterze zadrzewień, głównie w południowej części dz. ewid. nr [...], trwałych urządzeń

w postaci drogi dojazdowej do zespołu zabudowań mieszkalno – gospodarczych (południowa część dz. ewid. nr [...], które to obszary zostały wykluczone z wniosku strony i potraktowane jako zawyżenie powierzchni uprawnionych do płatności.

Skoro więc skarżący twierdził, że jedna z działek położona jest koło lasu

i na zdjęciach uwidocznione zostało zacienienie, to organy nie rozwiały wątpliwości

w tym zakresie, że ortofotomapy w tej kwestii oddają rzeczywisty stan na gruncie. Najistotniejsze jednak, że organy nie powołały się w uzasadnieniu decyzji,

które to konkretne ortofotomapy, znajdujące się w aktach sprawy obalają twierdzenia skarżącego i przedstawiają rzeczywisty stan przemawiający za argumentami Agencji. W aktach znajduje się przy wniosku skarżącego materiał w postaci map, ale zupełnie nie wiadomym jest, czy są to ortofotomapy pochodzące z systemu LPIS, na który powołuje się Agencja i co przedstawiają. Rzeczywiście, na niektórych z nich zaznaczone są nr działek, a kolorem czerwonym bliżej nie opisane w legendzie map powierzchnie. Który zatem z tych dowodów potwierdza stanowisko organów uwidaczniając tereny kwalifikujące się do wykluczenia z płatności, jak podniosła Agencja.

Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że nie można zaakceptować tak przeprowadzonego postępowania dowodowego organów obu instancji. Skoro sądom administracyjnym została przyznana kompetencja do zweryfikowania

pod względem zgodności z prawem wydawanych rozstrzygnięć w przedmiocie płatności, to nawet przy takim uregulowaniu postępowania dowodowego w tego rodzaju sprawach - jako uproszczonego - kontrola ta nie może być iluzoryczną. Sąd nie może domyślać się pewnych ustaleń organów. Ustalenia organów muszą być bowiem weryfikowalne. W niniejszej natomiast sprawie jest to niemożliwe.

Wobec powyższego Sąd uznał, że kontrolowane decyzje zostały wydane

z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ

na treść rozstrzygnięcia, czego konsekwencją jest ich uchylenie.

Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych

lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy.

Określenie "we wszystkich postępowaniach" wskazuje, że środki prawne,

o których mowa w tym przepisie powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga. Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego, jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego -np. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1, art. 155 i 156 § 1 k.p.a. Określenie "w granicach danej sprawy" wskazuje,

że chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym, na co wskazał NSA

w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 czerwca 2000r., sygn. akt FPS 12/99 (tak A. Kabat, Komentarz do art. 135 ustawy P.p.s.a., System Informacji Prawnej Lex (Lex Omega) 35/2013). Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 24 października 2011r., sygn. akt I FSK 1573/10 (LEX nr 1069287): "Uregulowanie zawarte w art. 135 p.p.s.a. daje sądowi możliwość rozszerzenia kontroli poza zaskarżone akty i czynności, o ile mieszczą się one w granicach danej sprawy".

Niewątpliwie w granicach niniejszej sprawy zostały wydane decyzje w sprawie stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji przyznającej skarżącemu płatności

w innej, wyższej niż to w kontrolowanych decyzjach, wysokości.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie uznał, że zaszły przesłanki

do zastosowania art. 135 P.p.s.a. wobec decyzji wydanych w nadzwyczajnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności.

Przypomnieć należy, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ właściwy działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii poza wykazaniem przesłanek pozytywnych z art. 156 § 1 k.p.a., np. rażącego naruszenia prawa.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 14 marca 2012r., sygn. akt II OSK 2525/10 (LEX nr 1145613), że : "O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki,

które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się

w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa". Rażącym naruszeniem prawa nie będzie zatem każde jego naruszenie. Naruszenie przepisów prawa materialnego, czy przepisów postępowania nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia.

Z uzasadnienia decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności wynika natomiast niezbicie, że doszło do błędnych ustaleń przez organy Agencji okoliczności mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a więc do naruszenia w prowadzonym postępowaniu z wniosku skarżącego o przyznanie płatności przepisów postępowania art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu organ nie wykazał, aby nieuwzględnienie danych, o których mowa w uzasadnieniu tej decyzji, dotyczących działek ewidencyjnych skarżącego wyczerpywało przesłankę z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Uchybienia, o których mowa

w uzasadnieniu przedmiotowych decyzji niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, jednak z pewnością nie wykazywały one cech rażącego naruszenia prawa,

lecz stanowiły o błędzie organu w ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy.

Takich działań organu nie można zaakceptować jako zgodnych z prawem,

tym bardziej, że negatywne konsekwencje takiego stanu rzeczy zostały przerzucone na skarżącego. Popełnienie błędów przez organy, w żaden sposób nie dawały podstawy do stwierdzenia nieważności pierwotnie wydanej w tej sprawie decyzji.

Strona nie może zdaniem Sądu ponosić negatywnych konsekwencji błędów organu w sytuacji, gdy poczynione w tym zakresie ustalenia organów zostały zweryfikowane po dwóch latach od wydania decyzji co do istoty sprawy.

Wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegały więc, na podstawie art. 135 P.p.s.a, także decyzje w sprawie stwierdzenia nieważności.

Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zobowiązywała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do orzeczenia, jak w punkcie

II sentencji wyroku.

O kosztach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł,

na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jak w punkcie

III sentencji wyroku.