Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2711/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 106 § 3, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 27 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 562
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 627
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Bk 133/18 w sprawie ze skargi E.Ś. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 24 listopada 2017 r., nr 9010-2017-004104 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 133/18 po rozpoznaniu skargi E. Ś. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 24 listopada 2017 r. nr 9010-2017-004104 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2016: w pkt 1 – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika BP ARiMR w Białymstoku z dnia 30 sierpnia 2017 r., nr 0189-2017-019668, w pkt 2 - zasądził od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży na rzecz skarżącej E.Ś. kwotę 697,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji ustalił, że 15 czerwca 2016 r. E. Ś. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku wniosek o przyznanie płatności na 2016 r., deklarując grunty rolne o łącznej powierzchni 63,33 ha, w którym ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności za zazielenianie za zadeklarowaną powierzchnię, płatności redystrybucyjnej za powierzchnię od 3 do 30 ha oraz płatności ONW za zadeklarowaną powierzchnię. Kierownik decyzją z 30 sierpnia 2017 r. nr 0189-2017-019668 odmówił przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2016 r.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży decyzją z 24 listopada 2017 r., nr 9010-2017-004104 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podniósł, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami wsparcia.

Organ odwoławczy nawiązał do orzecznictwa TSUE, wypracowanego w kontekście problematyki obchodzenia prawa, odwołując się przy tym do wyroku w sprawie C-434/12. Organ wskazał, że dokonał w niniejszej sprawie analizy wymienionych w nim elementów: obiektywnego i subiektywnego, co do dowodu w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. W jego ocenie o istnieniu elementu subiektywnego świadczą takie okoliczności jak: utworzenie/przekształcenie przez skarżącą, P.Ś., M.G. i A.G. kilkudziesięciu spółek powiązanych ze sobą kapitałowo i osobowo, fakt ubiegania się przez skarżącą i ww. osoby o przyznanie płatności na 2016 r. zarówno jako osoby fizyczne, jak i wspólnicy poszczególnych utworzonych przez nich spółek, zaś przez A.G. jako wspólnika niektórych z tych spółek, data założenia przez wskazane osoby przedmiotowych spółek tj. w przypadku 12 z nich 24 kwietnia 2012 r., a także podobny lub taki sam przedmiot działalności zawiązanych przez ww. osoby spółek oraz występujące względem nich powiązania organizacyjne.

W ocenie organu odwoławczego, pomimo wielości występujących podmiotów, w proces pozyskiwania płatności zaangażowane są te same osoby, wskutek czego nie można w ich przypadku mówić o samodzielnym prowadzeniu odrębnego gospodarstwa rolnego. Organ zauważył także, że występujące powiązania organizacyjne przejawiają się m.in. w swobodnym i niezależnym od miejsca położenia działek ewidencyjnych, przenoszeniem posiadania tych działek. Poszczególne z nich deklarowane są w kolejnych latach przez różne podmioty, przy czym potwierdzeniem ewentualnego przeniesienia są umowy poddzierżawy, w których w imieniu różnych spółek występują te same osoby. Organ dodał, że żadna z ww. osób nie przedstawiła dowodów na samodzielne prowadzenie działalności rolniczej. Złożone zaś w toku postępowania administracyjnego faktury VAT potwierdzają, że praktycznie jedynym odbiorcą zebranych plonów była B. sp. z o.o., której wspólnikami są P.Ś. i M.G.. Multiplikowanie spółek nie stanowi, zdaniem organu odwoławczego, uzasadnionej okoliczności formy prowadzenia działalności rolniczej, lecz jest przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej niż dopuszczalna kwocie, co nie może zostać uznane za pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących przyznanie wnioskowanych płatności. W istocie takie działanie umożliwiło ww. osobom ominięcie uregulowań prawnych dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW), płatności rolnośrodowiskowych (PROW 2007-2013) oraz płatności rolno- środowiskowo - klimatycznych (PROW 2014-2020). Organ odwoławczy podniósł także, że z analizy dokonanej przez organ I instancji wynika, że szacunkowa kwota jednolitej płatności obszarowej, łączna kwota szacunkowych płatności bezpośrednich, płatność dodatkowa oraz płatność ONW, byłyby niższe gdyby ubiegał się o nie jeden podmiot, na co organ przedstawił stosowne wyliczenia.

Organ wskazał, że pomimo spełnienia warunków formalnych, niezbędnych do przyznania płatności, skarżąca stworzyła je w sposób sztuczny i pozorny, co dowodziło istnienia także ogółu obiektywnych okoliczności i w konsekwencji wykluczało przyznanie wnioskowanych płatności.

W wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzje organów obu instancji. Wskazał, że organ administracji w kontrolowanej sprawie: (1) nie wykazał aby doszło do spełnienia obiektywnych okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia, (2) dowody zebrane w sprawie nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. Podkreślił jednocześnie, że w żaden sposób nie kwestionuje zebranego materiału dowodowego, opisanego rzetelnie i szczegółowo przez organy w zakresie różnego rodzaju powiązań pomiędzy podmiotami tworzącymi w ocenie organów sztuczne warunki. Przedstawione przez organ powiązania nie mogą być jednak same w sobie wyłączną i akceptowalną przez Sąd podstawą do wydania zaskarżonych decyzji w sprawie. Tym bardziej, że wskazywane powiązania: (1) nie były ukrywane przez podmioty ubiegające się o płatności, (2) były doskonale znane organom wydającym pozytywne rozstrzygnięcia za lata wsteczne, (3) są znane z urzędu Sądowi, który wielokrotnie kontrolował prawidłowość wydanych rozstrzygnięć przez organy wydanych wobec powiązanych podmiotów.

Zdaniem Sądu, organ nie udowodnił, że w każdej ze spraw (z uwagi na różne cele różnych płatności) działanie skarżącej powoduje, że nie może zostać osiągnięty zindywidualizowany cel zamierzony przez system wsparcia. Co więcej obiektywne okoliczności tego przypadku oceniane w ujęciu historycznym pozwalają w ocenie Sądu na wręcz przeciwne stwierdzenie, tj. że może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia. Rozważania w tym zakresie przeniosły się co prawda na postępowanie sądowoadministracyjne (vide pisma procesowe strony), ale są one zbyt daleko idące w kontekście wydanych rozstrzygnięć, żeby mogły stać się podstawą do dokonywania oceny ich prawidłowości wydania.

Organ odmiennie potraktował wniosek skarżącej w kontekście roku 2015 i lat wcześniejszych. W tym zakresie nie ma żadnej analizy w decyzjach w ujęciu historycznym w kontekście przyznanych płatności i posiadanych gruntów przez skarżącą, a pomoc finansowa za rok 2015 i lata wcześniejsze została przyznana. Sąd wskazał, że nie znalazł odpowiedzi na pytanie, jakie fakty spowodowały, że w 2016 roku, po 10 latach prowadzenia działalności przez skarżącą i po wydaniu przez te same organy kilkudziesięciu decyzji, a także po przeprowadzeniu wielokrotnie różnego rodzaju czynności kontrolnych spowodowało, że wobec skarżącej wyciągnięto tak daleko idące, sprzeczne w kontekście lat wcześniejszych wnioski.

Organ nie wyjaśnił w wydanych rozstrzygnięciach w żaden sposób problemu wpływu zasady degresywności oraz ograniczeń związanych z modulacją oraz okresów ich obowiązywania, co wydaje się kluczowe w sprawie. Sąd zarzucił też organowi pominiecie, że skarżąca działając od 2006 r. wystąpiła z wnioskiem jako rolnik indywidualny, a także, że wniosek nie dotyczył gruntów położonych na terenach parków narodowych. Jak wynika z decyzji pierwszej i drugiej instancji organ w ogóle się do tego nie odnosi. Z akt sprawy wynika, że na terenach skarżącej prowadzona jest inna działalność niż na terenach parków narodowych.

Dowody zebrane w sprawie nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. Organ powinien odnieść się do wcześniej wydanych rozstrzygnięć i ocenić ich wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Diametralna zmiana stanowiska organu musi zatem być poprzedzona szczegółowym uzasadnieniem przyczyn odstąpienia od dotychczasowej i wieloletniej praktyki.

Dalej Sąd zarzucił, że wskazywane w formie tabelarycznej wyliczenia w żaden sposób nie współgrają z załączonym do pisma procesowego skarżącej z dnia 17 kwietnia 2018 r. tabelarycznego ujęcia poszczególnych gruntów użytkowanych przez skarżącą. W ocenie Sądu, o braku zupełności materiału dowodowego i obiektywizmu przeprowadzonego postępowania świadczy przede wszystkim fakt, że postępowanie dowodowe z uwagi na jego niezupełny charakter przeniosło się na postępowanie sądowoadministracyjne. Organ przede wszystkim w toku prowadzonego postępowania administracyjnego powinien skupić się na ocenie czy ubiegający się o przyznanie skonkretyzowanej płatności zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami systemu. Tego typu rozważań pozbawione są rozstrzygnięcia. Swoje spostrzeżenia organ powinien zaprezentować w ujęciu historycznym przy stanie gruntów podmiotów od początku ich funkcjonowania do 2016 r., tym bardziej, że różne podmioty, którym zarzuca się stworzenie sztucznych warunków powstawały w dużych odstępach czasu. W ocenie Sądu, należy uwzględnić ów czas i okoliczności powstawania podmiotów, uzyskiwania przez nie gruntów, wnioskowania o płatności w kontekście ograniczeń wprowadzanych w związku z modulacją. W sprawie niewątpliwie też istniała możliwość pogłębienia zebranego, skromnego w kontekście charakteru sprawy materiału dowodowego, na co wskazuje chociażby brak przesłuchania kluczowych świadków czy też pozyskania materiału dowodowego. Organ w tym względzie unika poczynienia jakichkolwiek uwag. W rozpoznawanej sprawie w kontekście kwestionowania działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą brak też wykazanych w aktach sprawy indywidualnych działań organów poza biurem, jak chociażby oględzin na miejscu.

W ocenie Sądu, biorąc powyższe pod uwagę, oraz fakt, że to na organie ciąży obowiązek wykazania utworzenia sztucznych warunków, w sprawie doszło nie tylko do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013, ale też prawa procesowego w sposób mogący mieć istotne znaczenie w kontekście rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy w postaci braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego: art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 562) oraz art. 8 (zasady zaufania), art. 107 § 3 (obligatoryjne elementy uzasadnienia faktycznego decyzji) Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym Sąd nakazał, by organy ustaliły, czy w sprawie istnieją dowody na samodzielnie prowadzoną działalność przez jakikolwiek z podmiotów i czy istnieją dowody świadczące, że podmioty powstały oraz uzyskiwały grunty tylko i wyłącznie w celach ominięcia modulacji, czy multiplikowanie i wyodrębnianie podmiotów ma na celu tylko i wyłącznie pozyskanie w każdym z przypadków większych dopłat. Pojawia się też pytanie czy wszystkie podmioty rzeczywiście uczestniczyły w ewentualnym tworzeniu sztucznych warunków czy też może tylko część z nich. Sąd zobowiązał również organ do jednoznacznego sprecyzowania swojego stanowiska w ujęciu faktycznym i prawnym dotyczącego zakresu degresywności i modulacji płatności w kontekście każdej ze spraw. Uznał, że organ musi również w sposób jednoznaczny wyjaśnić: czy w kontekście wszystkich powiązanych podmiotów można mówić, że faktycznie funkcjonowało jedno gospodarstwo, kto faktycznie prowadził działalność rolniczą, jak poszczególne podmioty nabywały grunty (element podziału), jakie korzyści wynikały ze zgłaszania określonej powierzchni przez poszczególne podmioty, czy korzyści te były wyłącznym celem takiego ukształtowania struktury podmiotów i gruntów.

Od przedmiotowego wyroku Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży złożył skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w wyniku naruszenia przepisów postępowania poprzez ich niezastosowanie lub błędną wykładnie mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. – poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi strony, mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy w wystarczającym stopniu zgromadzony i oceniony przez oba organy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia, do czego doszło wskutek dokonania oceny przez WSA decyzji organu pierwszej i drugiej instancji nie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez te organy, ale przede wszystkim zgromadzonego bezpodstawnie przez Sąd na etapie postępowania sądowoadministracyjnego i zgłoszonego przez stronę w skardze do WSA i w kolejnych jej pismach jak i organu (który to bezpodstawnie był zobowiązany do ich złożenia), w konsekwencji dokonano oceny materiału dowodowego w głównej i istotnej mierze nie na podstawie całości zgromadzonego przez organy w ramach postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, ale przed Sądem, przez co postępowanie to zmieniło swój charakter z administracyjnego na cywilny z pominięciem ww. przepisów prawa, zatem w wyniku ich niestosowania przez WSA w czasie postępowania sądowoadministracyjnego doszło do posłużenia się tymi dowodami jako istotnymi dla sprawy, pomimo że nie powinny być one w ogóle uwzględnione, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo doprowadziło do oceniania materiału dowodowego zgromadzonego przed Sądem, a nie organami;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2017, poz. 278 ze zm.; dalej ustawy o płatnościach), ewentualnie art. 27 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2018 r., poz. 627, dalej: ustawy o wspieraniu), w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 tj. ze zm., dalej: k.p.a.), który stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa wyżej, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, ponadto organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; - poprzez pominięcie ww. przepisów w pewnym zakresie lub błędną ich wykładnię i błędne zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak poniżej.

Powyższe uchybienia Sądu w kontekście naruszenia ww. przepisów poprzez ich pominięcie, niezastosowanie i błędną wykładnię to:

- bezpodstawne przerzucenie całości ciężaru dowodu w sprawie na organy, podczas gdy według w/w regulacji prawnej wskazanej w pkt 2 skargi kasacyjnej, to strona ma obowiązek czynnie uczestniczyć w postępowaniu, co w sprawie nie miało miejsca, bowiem strona wbrew obowiązkowi nie brała żadnego udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie, nadto strona ma obowiązek dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek (wbrew twierdzeniom WSA, że pewne dane mogą być zanonimizowane, przez co Sąd te regulację pominął przy orzekaniu, nie odnosząc się do niej), nie zgłaszała wniosków dowodowych, nie udzielała żadnych odpowiedzi na pytania w czasie jej przesłuchania, podobnie świadkowie takich odpowiedzi nie udzielali, przez co organ miał prawo dokonać oceny zgromadzonego materiału w sposób negatywny dla strony w niniejszej sprawie;

- brak wskazania podstawy prawnej do tego, aby organy musiały ponownie przesłuchać strony, świadków jak wskazuje to Sąd wywodząc, że "w sprawie istniała możliwość pogłębienia zebranego materiału dowodowego, na co wskazuje chociażby brak przesłuchania kluczowych świadków, czy też pozyskania materiału dowodowego np. w postaci informacji z czynności nadzorczych dokonywanych ze strony dyrektorów obu parków narodowych, którzy to zobowiązani byli do weryfikowania prawidłowości wykonywanych prac przez podmioty zorganizowane na gruntach będących w użytkowaniu wieczystym parków narodowych albo na gruntach prywatnych leżących na terenie obu parków narodowych. Dyrektorzy występujący w roli organów, reprezentujących Skarb Państwa, powinni zatem dysponować wiedzą kto prowadził działalność rolniczą na konkretnych gruntach i kto wypełniał zobowiązania związane z zachowaniem szczególnych wymogów dla tej działalności. O dużej wiedzy wskazanych świadków, świadczy m.in. treść opinii załączonych do stanowiska skarżącego – twierdzenia WSA w tym kontekście są wysoce nieprawidłowe i nie znajdują jakiegokolwiek potwierdzenia w ww. przepisach prawa, o czym szczegółowo w uzasadnieniu skargi;

- pominięcie, że w powyższym uregulowaniu ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a.;

- pominięcie, że obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego koniecznego do załatwienia sprawy oraz wymóg wyczerpującego zarówno zebrania jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego istniejącego w dacie wydania decyzji, a nie w trakcie złożenia skargi i jej popierania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania;

- błędną wykładnię i pominięcie ukształtowanego, utrwalonego i bogatego orzecznictwa sądowego dowodzącego, że na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 810/11);

- błędną wykładnię i pominięcie orzecznictwa, że organ ma prawny obowiązek podjęcia działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdy zachodzą wątpliwości co zasadności zgłoszonego wniosku i przyznania dochodzonych płatności, a nie pełnej odpowiedzialności za udowodnienie istnienia (tu) sztucznych warunków, a ciężar dowodu spoczywa wyłącznie na stronie według w/w regulacji prawnej;

- niezastosowanie ww. przepisów z pkt. 1 skargi, przez co pominięcie szeregu istotnych dowodów przeprowadzonych przez organ np. w postaci oceny faktur sprzedaży płodów rolnych tym samym powiązanym podmiotom i osobom dla fikcyjnego wykazania prowadzenia samodzielnego gospodarstwa, analiza wyników finansowych pochodzących z KRS, kwestii osiągania zysku przez te same osoby, tj. P. Ś. i M. G. oraz szeregu innych dowodów świadczących o nieprowadzeniu samodzielnie gospodarstw rolnych jako 22 osobnych podmiotów, wskazanych w niniejszej skardze, zatem pominięcie skutków wskazanych powiązań jakie organy opisały i wskazały w obu decyzjach niezwykle istotnych dla sprawy;

- zbagatelizowanie i pominięcie jak wyżej kwestii powiązań, jakie organ szczegółowo opisał w obu decyzjach i wysnucie bezpodstawnych wniosków, że okoliczności te są jedynymi i niewystarczającymi do stwierdzenia sztucznych warunków, podczas gdy jest to kluczowe zagadnienie w sprawie (podobnie jak w innych tego typu sprawach) skutkujące pozyskiwaniem zawyżonych dopłat, o czym szeroko argumentują organy w obu decyzjach, jak i wskazano w części historycznej niniejszej skargi;

- bezpodstawne zobowiązywanie organ do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie, który jest nieistotny dla sprawy lub przyznany przez stronę powodujący przedłużenie postępowania m. in poprzez zobowiązywanie organu do przeprowadzenia analizy historycznej działalności strony i począwszy od roku 2012 (ewentualnie od początku istnienia pozostałych stron), z pominięciem, że sprawa dotyczy płatności wyłącznie za 2016 r. a nie lata poprzednie, a jednocześnie pominięcie, że organ drugiej instancji wypowiedział się z jakiego powodu w roku 2012 w tej samej dacie lub zbliżonej doszło do założenia kilkunastu powiązanych spółek czy zobligowanie organów do przeprowadzania kontroli na miejscu, podczas gdy Sąd doskonale wie, że organ nie kwestionuje faktu koszenia gruntów, ale samodzielne prowadzenie gospodarstwa, a zatem tego typu dowód jest niecelowy w tym stanie rzeczy i ma na celu przedłużenie postępowania;

- bezpodstawne analizowanie zagadnienia zagrożonej egzystencji strony i powiązanych z nią pozostałych podmiotów, podczas gdy jest to ten sam jeden podmiot korzystający z dopłat wyłącznie dla celów zarobkowych, a nie pomocowych, przez co nierówne traktowanie pozostałych podmiotów w sprawach, w których WSA orzekał w sprawie sztucznych warunków w podobnych okolicznościach;

- bezpodstawne zarzucenie organowi braku obiektywizmu przy wydawaniu decyzji przez oba organy i brak jakiegokolwiek uzasadnienia tego zarzutu;

- bezpodstawne skrytykowanie sposobu przeprowadzenia postępowania przez organy i kształtu wydanych decyzji, skoro jest on zgodny z prawem i o takim kształcie przesądza fakt powiązań i konieczność zobrazowania tych powiązań w kontekście wszystkich okoliczności mających wpływ na sztuczne warunki i dotyczącym wszystkich powiązanych osób, dzięki czemu decyzje są kompleksowo sporządzone dla każdego podmiotu z osobna;

- fakt przyznania, że WSA od zawsze wiedział o powiązaniach (bez konkretyzowania jakiego rodzaju powiązania znane są Sądowi i jaki charakter ma owe przyznanie) i nie ma to dlań żadnego znaczenia, skoro sprawy tych podmiotów rozstrzygał, a organ przez kilka lat płatności uiszczał, również świadczy o nierównym traktowaniu innych podmiotów w podobnych sprawach, które również wielokrotnie świadczenia otrzymywały i niejednokrotnie również odwoływały się do Sądu od decyzji, ale nie mogą liczyć na tak daleko idące działanie Sądu z urzędu na swoją korzyść w ich sprawach; zwłaszcza, że Sąd pomija fakt w tym kontekście, że istnieje możliwość nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznych, z czego organy muszą korzystać i w różnych sprawach korzystają jeśli zachodzi ku temu podstawa prawna;

- w konsekwencji powyższych uchybień bezpodstawne obligowanie organów do przeprowadzania wszelkich dowodów w sprawie, a nie dokonywanie oceny wszystkich zgromadzonych dowodów istotnych dla sprawy wbrew ww. przepisom prawa.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię i wadliwe zastosowanie lub niezastosowanie, w zakresie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16, dalej rozporządzenie 73/2009 ) – poprzez jego niezastosowanie przy wydaniu wyroku;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 28.1.2011, str. 8, dalej rozporządzenie 65/2011), poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia PROW;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, poz. 549, z późn. zm. zwanego dalej rozporządzeniem nr 1306/2013) w zakresie jak poniżej:

- poprzez błędną wykładnię ww. przepisów przez przyjęcie, że warunki wymagane do uzyskania korzyści nie zostały stworzone sztucznie w sprzeczności z celami, podczas gdy strona przyznała w skardze, że jej celem było osiągnięcie zysku z dopłat w warunkach powiązań (strona tego faktu nie ukrywa, zatem okoliczność ta jako przyznana nie wymaga odrębnego dowodzenia), jak wykazano to w uzasadnieniu obu decyzji i niniejszej skargi kasacyjnej, a zatem pominięcie, że cel osiągania zysku z dopłat jest sprzeczny z celami jakie określają przepisy;

- poprzez pominięcie okoliczności, że strona składając wniosek za rok 2016 na str. 4 złożyła oświadczenie o niestwarzaniu sztucznych warunków, o których mowa w ww. art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w celu uzyskania korzyści finansowych sprzecznych z celami systemów pomocy i znane są jej zasady przyznawania dopłat oraz złożyła oświadczenie, że znane są jej przepisy i zasady przyznawania dopłat;

- poprzez pominięcie, że strona według wspomnianej regulacji prawnej nie może otrzymać jakichkolwiek dopłat jeśli stworzyła sztuczne warunki, zaś Sąd bezpodstawnie pomija fakt, iż organ wykazał bezsprzecznie, iż część dopłat w bardzo konkretnej kwocie jest zawyżona, stąd całość pomocy według ww. regulacji prawnej nie przysługuje;

- bezpodstawne obligowanie organów do wykazania jaki podmiot prowadził gospodarstwo, a który jako powiązany tego nie czynił, ponieważ organ wykazał, że żaden z 22 podmiotów nie prowadził gospodarstwa odrębnie, ale w powiązaniu z pozostałymi, a ww. regulacja prawna nie określa zamkniętego katalogu sztucznych warunków jakie można stworzyć i nie ma potrzeby wykazywania, który z podmiotów bardziej prowadził gospodarstwo, a który mniej, skoro żaden nie czynił tego odrębnie i samodzielnie;

- pominięcie, że nie ma innego celu (strona nie wykazała go na etapie postępowania przed organami, a przyznała, że jedyny cel to osiągnięcie zysku z dopłat) utworzenia 22 spółek, niż pozyskanie zawyżonych płatności;

- pominięcie, że przedmiotem ustaleń organu I instancji nie był jednak sam fakt ustalenia praw własności czy rodzaju posiadania gruntów, lecz faktycznego posiadania gospodarstwa przez stronę w roku 2016 oraz fakt rzeczywistego prowadzenia nią odrębnego, samodzielnego gospodarstwa rolnego;

- pominięcie wyroku NSA sygn. akt II GSK 3133/17 w kontekście niniejszej sprawy.

Powyższe procesowe i materialne uchybienia Sądu miały niezwykle istotne i kluczowe znaczenie dla sprawy, bowiem doprowadziły bezpośrednio do wydania wadliwego orzeczenia, gdyż stworzyły nowy stan faktyczny z pominięciem ustalonego przez oba organy materiału dowodowego zgromadzonego przezeń w ramach postępowania administracyjnego.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna, pomimo zawartego w niej wniosku o rozpoznanie na rozprawie została, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.), skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne, zarzuty skargi kasacyjnej pozostają nieuzasadnione. Z tego powodu skarga kasacyjna, w myśl art. 184 p.p.s.a., podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów.

Skonstruowano je na obydwu podstawach kasacyjnych, dlatego w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Nie zasługiwały one na uwzględnienie, dlatego że Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do uznania, że doszło do stworzenia przez stronę sztucznych warunków, a wnioski organu w tym zakresie są przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyrokach tego Sądu z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2596/18, z 14 czerwca 2022 r., I GSK 2627/18, I GSK 2628/18 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) w analogicznych do niniejszej sprawach.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ nie wykazał, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia. Dowody zebrane w sprawie nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

Trafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że to wnioskodawca wykazać ma podstawy uzasadniające przyznanie pomocy. Nie ma natomiast obowiązku wykazywania okoliczności świadczących o tym, że pomoc mu nie przysługuje, bądź że udzielono ją nienależnie. Wykazywanie okoliczności negatywnych pozostawałoby zresztą w sprzeczności z podstawową zasadą dowodzenia faktów, które wystąpiły, nie zaś tego, co nie miało miejsca. Byłoby to zresztą nieuzasadnione, biorąc pod uwagę zasady logicznego rozumowania.

To, że zaprezentowane przez wnioskodawcę podstawy do uzyskania pomocy zostały – zdaniem organu – wytworzone sztucznie musi zostać wykazane przez organy stosujące prawo. Przesądza o tym unormowanie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu, stanowiące kontynuację rozwiązania przyjętego w poprzedzających je art. 21 ust. 1 – 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2022 r., poz. 328).

Zatem – wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej – ciężar dowodu w zakresie faktów świadczących o wystąpieniu przesłanki sztucznych warunków spoczywa na organach administracji. Co więcej, ze względu na fakt, że są to okoliczności dla skarżącej jednoznacznie niekorzystne, nie ma ona żadnego obowiązku dostarczania dowodów w takiej sprawie. Z samych tylko zaniechań w złożeniu wyjaśnień czy udzielenia pomocy organowi w zgromadzeniu innych dowodów w tym zakresie nie można wywodzić negatywnych dla strony konsekwencji. Byłoby to sprzeczne z jedną z podstawowych zasad dowodzenia w postępowaniu administracyjnym, zakazującą zmuszania jednostki do samooskarżania się, wywodzonej z przepisu art. 14 ust. 3 lit. g Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych ONZ otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19.12.1966 r., Dz. U. z 1977 r., poz. 167 (zob. wyrok ETPC z 20.10.1997 r., 20225/92, LEX nr 79567).

Oceny tej nie może zmienić powołanie się przez skarżącego kasacyjnie na poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 810/11, LEX nr 1217422, wyrok z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3133/17, LEX nr 2442917). Pozostają one nie tylko niesprzeczne, ale i spójne z aktualnie wyrażonym stanowiskiem Sądu. Częściowe przerzucenie ciężaru dowodu na stronę może dotyczyć jedynie przyznania uprawnienia, nie zaś – ogólnie rzecz ujmując – faktów stanowiących podstawę do wyciągnięcia niekorzystnych dla strony konsekwencji prawnych.

Bierność jednostki nie może automatycznie prowadzić do uznania twierdzeń organu za uzasadnione, nawet jeżeli prima facie wydaje się, że wnioskodawca rzeczywiście naruszył prawo. Do zastosowania przepisu kreującego niekorzystną sytuację prawną strony wymagane jest wykazanie stosownych okoliczności przez organy administracji. To zaś, jakie fakty wymagają udowodnienia w procesie stosowania prawa zależy od znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a ściślej – znaczenia nadanego wykorzystanym przez ustawodawcę terminom języka prawnego w toku prowadzonych przez organ stosujący prawo zabiegów interpretacyjnych. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o wspieraniu są zatem nieuzasadnione. Nie doszło też w tej sprawie do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a., bo Sąd pierwszej instancji wyrokował na podstawie akt sprawy i właśnie dlatego, że materiał ten okazał się niepełny, zaskarżona decyzja została uchylona. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej – Sąd pierwszej instancji nie dopuścił żadnych dowodów, ale zauważył, że istnieją dowody, w tym zgłaszane przez skarżącą, które powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Zabieg ten był w pełni uprawniony, bo zmierzał do sformułowania organowi precyzyjnych zaleceń co do dalszego postępowania. Nie naruszono także art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., bo przepisy te mają charakter kompetencyjny. Sąd pierwszej instancji, rozpoznając tę sprawę, wynikających z tych przepisów uprawnień orzeczniczych nie naruszył. Natomiast zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach nie jest trafny dlatego, że nie podlegał w tej sprawie zastosowaniu.

Pojęcie sztucznego tworzenia warunków należy do nieostrych; jego znaczenie ustalić należy w toku wykładni na tle okoliczności konkretnego przypadku. Sztuczny to przymiotnik określający coś, co zostało wytworzone w sposób nienaturalny, w innym celu, niż nastąpiłoby w ramach normalnego porządku rzeczy. Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie.

Kreowanie w ten sposób przesłanek uzyskania pomocy publicznej jest w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 2988/95" niedopuszczalne. Stwierdzenie tego rodzaju nieprawidłowości prowadzić bowiem musi – jak stanowi ten przepis – do nieprzyznania lub wycofania już przyznanej korzyści.

Z unormowaniem tym koresponduje art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Wbrew stanowisku przyjętemu przez Sąd pierwszej instancji, przepis ten nie odwołuje się do zamiaru kierunkowego wnioskodawcy, a więc nie stanowi o tym, by wyłącznym celem jego działania było uzyskanie nienależnej korzyści. Tak też ten przepis rozumiany jest w najnowszym orzecznictwie TSUE. Wprawdzie wcześniej TSUE zajmował bardziej liberalne dla beneficjentów pomocy stanowisko, bo przyjmował, że o sztucznym tworzeniu warunków w rozumieniu tego przepisu można mówić jedynie wówczas, gdy wyłącznym celem działania wnioskodawcy było uzyskanie nienależnej pomocy (zob. np. wyrok z 12 września 2013 r., nr C-434/12, ZOTSiS 2013/9/I-546 i cytowane tam orzecznictwo), jednak obecnie odstąpiono od tego poglądu. W wyroku z 7 kwietnia 2022 r., nr C-176/20 (Dz.U.UE.C.2022/213/5) TSUE wyjaśnił, że ze sztucznymi warunkami w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy "z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania" nie odwołując się już do wyłącznego celu działania wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela, pozostaje on wszakże zgodny z literalnym brzmieniem art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Wykazanie zatem sprzecznego z – jak stanowi wspomniany przepis – celami prawodawstwa unijnego działania wnioskodawcy nie wymaga udowodnienia jego wyłącznego w tym zamiaru. Tym samym obciążający organy administracji ciężar dowodu ogranicza się do okoliczności świadczących za sztucznym stworzeniem warunków uzyskania pomocy, sprzecznie z celami prawa unijnego oraz występowania zamiaru wnioskodawcy osiągnięcia takiego skutku. Takie rozumienie wyróżnionego we wskazanym orzecznictwie TSUE elementu subiektywnego działania beneficjenta pozwala na racjonalne i zgodne z interesem publicznym eliminowanie tych nieprawidłowości, które polegają na niezgodnym z prawem uzyskiwaniu pomocy. Sprzyja także równemu traktowaniu wszystkich podmiotów, które dopuszczają się nadużyć realizując nie tylko zamiar bezpośredni kierunkowy, ale także ewentualny (na ten temat zob. np. M. Małecki, Kryteria przypisania zamiaru wynikowego. Uwagi na marginesie wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 29 kwietnia 2013 r. (II AKa 62/13), Czasopismo Prawa Karnego i Nauk Penalnych, 2013/3, s. 29-50). Odwołanie się w tym przypadku do pojęć prawa karnego jest uzasadnione tym, że w tej sprawie również wyznaczone przez przepisy prawa publicznego konsekwencje prawne odnoszą się do faktów składających się na negatywnie oceniane przez ustawodawcę zachowanie jednostki. Na podobieństwo stosowania norm prawa administracyjnego do stosowania norm prawa karnego wiele lat temu zwracał uwagę, odwołując się do poglądów J. Filipka, J. Borkowski (J. Borkowski, Normy materialne i formalne a pojęcie procedury administracyjnej, Studia Prawno Ekonomiczne 1982, t. 28, s. 34; zob. też Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z 18.01.1988 r., III SA 964/87, OSP/5–6, poz. 251).

Uwagi powyższe prowadzą do konkluzji, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zdekodował przesłanki sztucznych warunków, bo uzależnił ich wystąpienie od takiego zamiaru wnioskodawcy, który skierowany był wyłącznie na uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Zbadania wymaga to, czy przewidziane w art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia nr 73/2009 stany rzeczy zostały wykreowane nienaturalnie, czy też powstały w ramach swobodnie funkcjonującego obrotu. Zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego jest na obecnym etapie sprawy nietrafny, bo Sąd pierwszej instancji nie przypisał pojęciom w nich wyjaśnionym znaczenia sprzecznego z tymi definicjami.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ obowiązany będzie zatem zbadać istnienie powiązań o charakterze prawnym, ekonomicznym i osobowym, a także rozważyć to, czy motywem działania spółki było uzyskanie pomocy sprzecznie z celami systemu, to jest czy towarzyszył jej zamiar osiągnięcia takiego właśnie skutku, bądź – czy też mając świadomość prawdopodobieństwa wystąpienia przesłanek bezprawnego uzyskania korzyści godziła się na wywołanie takiego efektu, pozostając obojętna na taką możliwość (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II AKa 103/12, LEX nr 1237629).

Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania zebranego już materiału dowodowego, opisanego rzetelnie i szczegółowo przez organy w zakresie różnego rodzaju powiązań pomiędzy podmiotami tworzącymi w ocenie organów sztuczne warunki. Jednocześnie trafnie ocenił, że przedstawione przez organ powiązania nie mogą być same w sobie wyłączną i akceptowalną przez Sąd podstawą do wydania zaskarżonych decyzji w sprawie. Powinna ona być bowiem uzupełniona o analizę charakteru tych powiązań, motywacji skarżącej, która towarzyszyła ich wykreowaniu. To zaś z kolei wymagało poczynienia pewnych uzupełnień w zakresie zgromadzonych dowodów. Postępowanie dowodowe może być uzupełnione przed sądem administracyjnym, ale Sąd organu w tym zastępować nie może. Analiza pełnego materiału dowodowego, postawy strony i jej stanowiska powinna zostać przeprowadzona na etapie postępowania administracyjnego.

Wyjaśnić wreszcie należy, że postępowanie administracyjne w tej sprawie ma wprawdzie charakter autonomiczny, jednakże jeżeli w analogicznym stanie faktycznym organy w latach poprzednich wydawały decyzje o innej, korzystnej dla skarżącej treści, to zmianę kierunku rozstrzygnięcia należy rzetelnie uzasadnić, wskazując powody zmiany stanowiska. W przeciwnym razie organ mógłby się narazić na zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., którego stosowanie w sprawie niniejszej nie zostało wyłączone. Jeżeli zatem – w ocenie organu – wystąpiła potrzeba odmiennego niż dotąd rozstrzygnięcia wniosku skarżącej za 2016 r., należy podać przyczyny zmiany dotychczas wyrażanej oceny. Nie można zatem zgodzić się z tezą skargi kasacyjnej, zgodnie z którą sposób załatwienia niniejszej sprawy pozostaje zupełnie wyabstrahowany od prezentowanego przez organy w latach wcześniejszych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.