Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2123/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części oraz wymierzono grzywnę i przyznano sumę pieniężną
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 154 § 1, 6 i 7 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1733/19 w sprawie ze skargi I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 503/15 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt. 1 i 3; 2. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 10.000 (dziesięć tysięcy) złotych; 3. przyznaje od Prezydenta W. dla I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. sumy pieniężne w wysokości po 5.000 (pięć tysięcy) złotych na rzecz każdego z nich; 4. oddala wniosek I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 grudnia 2019 r., I SA/Wa 1733/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. na niewykonanie przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2015 r., I SAB/Wa 503/15, w punkcie 1. wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 5.000 złotych; w punkcie 2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3. przyznał od Prezydenta W. na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości po 1.000 złotych dla każdego z nich; w punkcie 4. zasądził od Prezydenta W. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 1 czerwca 2015 r. I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. (dalej jako: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. (dalej jako: "organ") w rozpoznaniu wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. C., R., M. ozn. "[...] nr [...]" inw. nr [...]. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że wniosek został złożony w lutym 2015 r.

Prawomocnym wyrokiem z 18 listopada 2015 r., I SAB/Wa 503/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o odszkodowanie w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1.), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2.) i zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3.). Odpis wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami administracyjnymi sprawy doręczone zostały organowi 16 marca 2016 r. Termin załatwienia sprawy upłynął 16 lipca 2016 r., wniosek nie został jednak rozpoznany.

W wyniku wnoszonych przez skarżących skarg na niewykonanie wyroku kolejnymi wyrokami z 6 grudnia 2016 r., I SA/Wa 1531/16, z 20 października 2017 r., I SA/Wa 1296/17 oraz z 25 września 2018 r., I SA/Wa 1061/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył organowi grzywny w wysokości odpowiednio: 500 zł, 1.500 zł i 3.000 zł. W orzeczeniach tych Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku z 18 listopada 2015 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W wyroku z 25 września 2018 r. Sąd przyznał ponadto od organu na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną w wysokości po 500 zł.

Pismem z 17 lipca 2019 r. skarżący po raz kolejny wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez organ wyroku z 18 listopada 2015 r., I SAB/Wa 503/15. Zawnioskowali o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a."), o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie od organu, na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a., na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że pomimo upływu terminu do załatwienia sprawy i kolejnych trzech wyroków wymierzających grzywnę w związku z niewykonaniem wyroku, sprawa nie została załatwiona. Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej skarżący wskazali, że na skutek nierozpoznania sprawy ponieśli istotną szkodę majątkową, jak również doznali krzywdy wynikającej z naruszenia ich dóbr osobistych w postaci prawa do wolności dysponowania swoją własnością, zdrowia, prawa poszanowania dziedzictwa rodzinnego, prawa do niezwłocznego rozpoznania swojej sprawy przez właściwy organ lub sąd. Wyrazem i skutkiem takiego naruszenia jest m.in. notoryczne poczucie bezsilności i pokrzywdzenia. Skarżący podkreślili, że jako obywatele, pomimo sumienności w wykonywaniu wymaganych prawem czynności w celu uzyskania odszkodowania, w zderzeniu z działaniami reprezentujących organ urzędników nie mogą liczyć na rozstrzygnięcie sprawy w rozsądnym terminie. Ponadto, w kontekście ostatnich doniesień o tzw. aferze reprywatyzacyjnej, mają poczucie dużej niesprawiedliwości. W czasie bowiem, kiedy w ich sprawie nie podejmowano działań, na rzecz podmiotów zamieszanych w tzw. aferę reprywatyzacyjną wypłacane były w krótkim czasie z budżetu przeznaczonego na odszkodowania ogromne kwoty. Skarżący czują się oszukani i w ich opinii zasądzenie odpowiedniej sumy pieniężnej jest właściwą odpowiedzią na doznaną przez nich krzywdę. W niniejszej sprawie istnieje także obawa, że bez wymierzenia organowi sankcji w postaci przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej, organ w dalszym ciągu nie wykona wyroku Sądu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w toku postępowania gromadzona jest dokumentacja niezbędna do ustalenia spełnienia przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ zaznaczył, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane między innymi bardzo dużą ilością wpływającej do Biura Spraw Dekretowych korespondencji w sprawach odszkodowawczych. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Jednocześnie o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować tylko aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg. Przed wydaniem decyzji konieczne jest także zabezpieczenie środków pieniężnych na jej realizację. Organ zaznaczył ponadto, że postępowanie zakończone zostanie w terminie 2 miesięcy od momentu doręczenia prawomocnego orzeczenia WSA w Warszawie wraz z aktami sprawy.

Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd I instancji stwierdził, że termin załatwienia sprawy upłynął 16 lipca 2016 r. Pomimo wydanych w sprawie trzech orzeczeń wymierzających grzywnę, organ nie podejmował działań mających na celu zgromadzenie koniecznego materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia. Stosowne czynności podjęto jedynie we wrześniu 2016 r. (pisma z 27 września 2016 r. skierowane do Archiwum Państwowego oraz do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy B.). Następnie organ ograniczył swoje działania do informowania pełnomocnika stron o niemożności załatwienia sprawy w terminie oraz przewidywanym terminie jej zakończenia (pisma z 27 września 2016 r., 9 maja 2017 r., 18 stycznia 2019 r., 26 lutego 2019 r.). Sąd I instancji wskazał ponadto, że w aktach sprawy znajduje się pismo skarżących z 9 lipca 2019 r., którym wezwano organ do wykonania wyroku z 18 listopada 2015 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie organowi grzywny. Za adekwatną do okoliczności sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu, a także uwzględniając, że wcześniejszymi wyrokami trzykrotnie wymierzono już organowi grzywnę, Sąd I instancji uznał grzywnę w wysokości 5.000 zł, która mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., spełniając funkcję represyjno-dyscyplinującą.

Sąd I instancji stwierdził jednocześnie, stosownie do treści art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a., że bezczynność organu po wyroku z 18 listopada 2015 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, że wyznaczony w wyroku z 18 listopada 2015 r. termin został znacznie przekroczony, po wpłynięciu zaś prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy organ podjął nieliczne działania mające na celu zakończenie sprawy, sprawa wniosku o przyznanie odszkodowania – mimo trzech kolejnych wyroków wymierzających grzywnę – nadal nie została przez organ załatwiona.

Sąd I instancji uznał ponadto, że w sprawie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. Sąd I instancji podkreślił, że suma pieniężna, określona w powołanym przepisie jest stosowana w sytuacjach wyjątkowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. W ocenie Sądu I instancji okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniają przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 1.000 zł jako zadośćuczynienie za wieloletnie oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. Określając wysokość przyznanej sumy pieniężnej Sąd I instancji wziął pod uwagę stan sprawy, czas trwania postępowania, fakt, że organ nie podejmował w istocie działań mających na celu zgromadzenie materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia, a także okoliczność, że wcześniejszym wyrokiem (z 25 września 2018 r.) przyznano na rzecz skarżących stosowną sumę pieniężną.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli pkt 1 i 3 wyroku Sądu I instancji wnosząc w tym zakresie o jego zmianę przez wymierzenie organowi grzywny w wysokości maksymalnej, tj. dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia i przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej co najmniej w wysokości 20.000 zł, ewentualnie o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekli się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5.000 zł i uznanie, że wymierzona w tej wysokości grzywna będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć sądu, w sytuacji, gdy z całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności z wysokości dotychczas wymierzonych grzywien za niewykonanie wyroku, a zwłaszcza wyroku z 12 grudnia 2019 r. wynika, że grzywna w wysokości wymierzonej zaskarżonym wyrokiem nie odniesie zamierzonego skutku;

2. art. 154 § 7 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci przyznania sumy pieniężnej w kwocie po 1.000 zł na rzecz każdego ze skarżących i uznaniu jej wymiaru za wystarczający w niniejszej sprawie, podczas gdy suma ta nie stanowi wystarczającej rekompensaty za skutki opieszałego i przewlekłego prowadzenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sprawa dotyczy notorycznego lekceważenia przez Prezydenta W. wyroku WSA. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, już po raz czwarty uznał za uzasadnioną skargę na niewykonanie wyroku tego Sądu, którym zobowiązano organ do załatwienia sprawy i stwierdzono jego bezczynność. Wszystkie wyroki WSA w Warszawie wydane w tej sprawie zostały zlekceważone przez osoby kompetencyjnie odpowiedzialne za jej załatwienie.

Uzasadniając zarzut dotyczący wysokości wymierzonej grzywny podniesiono, że Sąd I instancji wymierzył organowi grzywnę z naruszeniem art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., albowiem wysokość grzywny jest niewystarczająca, aby przymusić organ do wykonania prawomocnego wyroku z 18 listopada 2015 r. Skarżący przez wiele lat oczekują na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, który to organ nie podejmuje w sprawie żadnej czynności. Stwierdzona bezczynność organu, która ma charakter rażącego naruszenia prawa, w ocenie skarżących kasacyjnie, w tym momencie stanowi już drwinę ze skarżących, gdyż ich prawa są nieustannie lekceważone. Praktyka orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w podobnych sprawach grzywien w wysokości kwot rzędu 2-4 tysięcy złotych, rosnących nieznacznie przy uwzględnieniu kolejnych skarg na niewykonanie wyroku przez organ, prowadzi do coraz bardziej lekceważącego podejścia organu do wykonania takiego wyroku. Orzeczenia zasądzające grzywnę w niskiej wysokości, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, nie stanowią dla organu podstawy do rozwagi, a już na pewno nie zmobilizują do zakończenia sprawy zgodnie z zobowiązaniem Sądu. W takiej sytuacji, zdaniem skarżących kasacyjnie, wymierzenie grzywny w wysokości jedynie 5.000 zł jest zdecydowanie niewystarczającą i nieodczuwalną sankcją, w szczególności biorąc pod uwagę art. 154 § 6 p.p.s.a., umożliwiający wymierzenie grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 21 listopada 2019 r., przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto w gospodarce narodowej w województwie mazowieckim w 2018 r. wyniosło 5.601,44 zł. Wymierzona grzywna nie stanowi zatem nawet jednokrotności wynagrodzenia i jest wielce wątpliwe czy odniesie zamierzony skutek, konieczne jest zastosowanie bardziej zdecydowanych rozstrzygnięć.

Odnosząc się zaś do wysokości przyznanej sumy pieniężnej wskazano, że jest ona rażąco niska, skoro nie stanowi ona nawet jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zasądzenie sumy pieniężnej powinno zdyscyplinować organ do wykonania swojej powinności. Natomiast organ nie wykonał wyroku z 18 listopada 2015 r., a także czterech kolejnych wyroków uwzględniających skargę na niewykonanie wyroku. W tych okolicznościach uzasadniona jest obawa, że bez przyznania tej kwoty w dużo wyższej wysokości, organ w dalszym ciągu nie wykona wyroku, a prawo skarżących do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie zostanie zbagatelizowane. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jest to więc środek represyjny za ignorowanie przepisów o terminach załatwiania spraw administracyjnych, a także za nierespektowanie prawomocnych wyroków. Skarżący kasacyjnie przywołali stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17, w którego to uzasadnieniu NSA stwierdził, odnosząc się do niewykonywania wyroków WSA w Warszawie przez Prezydenta W., że "zjawisko to nie tylko godzi w interes prawny skarżących, ale także narusza powagę wymiaru sprawiedliwości, ponieważ u skarżącego musi narodzić się pytanie: "Co to za sąd, który nie potrafi wyegzekwować swoich wyroków?". W konsekwencji w powołanym wyroku NSA przyznał od Prezydenta W. na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości po 10.000 (dziesięć tysięcy) złotych na rzecz każdego z nich. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma bowiem uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy, i że obejmuje skarżącego swoją ochroną. Wyżej wskazany pogląd został potwierdzony również w wyroku NSA z 21 sierpnia 2019 r., I OSK 592/19, którym wymierzono organowi grzywnę w wysokości 30.000 złotych, a także przyznano skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 10.000 złotych. W ocenie skarżących kasacyjnie, suma pieniężna przyznana przez Sąd I instancji w wysokości 1.000 zł na rzecz każdego skarżącego jest więc tylko symboliczna i nie stanowi ani rekompensaty, ani nie można uznać jej za bodziec stymulujący organ do wydania decyzji. Nie stanowi ona także wystarczającego zadośćuczynienia "za wieloletnie oczekiwanie na rozpoznanie sprawy". Jedynie bowiem przyznawanie wysokich sum pieniężnych mogłoby skłonić organ do podjęcia działań zmierzających do przyspieszenia załatwiania sprawy, co potwierdza praktyka innych wydziałów orzeczniczych WSA w Warszawie.

Prezydent W. nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną i nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

W piśmie procesowym z 30 grudnia 2020 r. skarżący poinformowali, że pismami z 3 marca 2020 r., 12 maja 2020 r., 24 sierpnia 2020 r. i 14 grudnia 2020 r. skierowali do organu kolejne bezskuteczne wezwania do wykonania wyroku. Wskazali też na wyrok NSA z 30 listopada 2020 r., I OSK 1585/20, którym uwzględniono skargę kasacyjną skarżących w sprawie dotyczącej niewykonania wyroku WSA z 25 stycznia 2017 r., sygn. I SAB/Wa 1620/16, nakładając na organ grzywnę w wysokości 10.000 zł i przyznając każdemu ze skarżących sumę pieniężną w kwocie 10.000 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, za zasadne należy uznać zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 154 § 1 i 6 oraz § 7 p.p.s.a. Zasadność zarzutów skargi nie obliguje jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego do uwzględnienia zawartych w niej żądań i wymierzenia grzywny oraz przyznania sum pieniężnych w wysokościach określonych przez skarżących, określenie tych wysokości należy do kompetencji sądu.

Niewłaściwe zastosowanie przepisu to stan braku adekwatności między ustalonym stanem faktycznym, a przesłankami zastosowania tego przepisu. W przypadku regulacji art. 154 § 1 i 6 oraz § 7 p.p.s.a. sytuacja jest o tyle skomplikowana, że ustawodawca, przewidując nałożenie grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku i możliwość przyznania skarżącym sumy pieniężnej, nie określił przesłanek miarkowania ich wysokości, wskazując jedynie ich maksymalną dopuszczalną wysokość. Nie została określona ani wysokość minimalna, ani też nie wskazano wprost jakichkolwiek kryteriów, jakimi powinien w takich przypadkach kierować się sąd administracyjny. Określenie wysokości zarówno grzywny, jak i sumy pieniężnej zostało pozostawione w każdym z indywidualnych przypadków do uznania sądu, co nie oznacza arbitralności. W tej sytuacji kryteriów określania wysokości grzywny i sumy pieniężnej należy upatrywać w funkcji obu tych środków prawnych.

Efektywność wyroków sądów administracyjnych nie jest gwarantowana co do zasady przez podejmowanie czynności egzekucyjnych, co wynika z charakteru orzeczeń sądów administracyjnych i przyjętego modelu sądownictwa administracyjnego. Efektywność tę ustawodawca zapewnia za pomocą różnych środków prawnych, w przypadku wyroków uwzględniających skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środki te określa art. 154 p.p.s.a. Suma pieniężna nie ma przy tym funkcji odszkodowawczej, co wynika z art. 154 § 4 i 5 p.p.s.a. Podstawową funkcją grzywny oraz sumy pieniężnej jest zatem reakcja na niewykonanie prawomocnego wyroku, środki te mają charakter dyscyplinujący, w przypadku grzywny towarzyszy mu element represyjności, zaś w przypadku sumy pieniężnej również element kompensacyjności. Ponieważ oba środki mają w pierwszym rzędzie na celu wymuszenie wykonania prawomocnego wyroku, przy ich nakładaniu i określaniu ich wysokości należy mieć wzgląd na przewidywaną efektywność. Dla miarkowania wysokości znaczenie mogą mieć nadto: stopień naruszenia prawa przez organ, okoliczności towarzyszące naruszeniu i zwłoce w wykonaniu prawomocnego wyroku oraz zasadność wynagrodzenia skarżącemu bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku uwzględniającego jego skargę. Okoliczności danego przypadku mają znaczenie dla określenia przez sąd, w jakiej wysokości grzywna oraz ewentualna suma pieniężna powinny być określone, aby dawały możliwość wypełnienia swojej roli.

Okoliczności faktyczne nie pozostawiają wątpliwości, że organ nie wykonał prawomocnego wyroku zobowiązującego go do rozpoznania wniosku. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji doszedł do przekonania, że niewykonanie prawomocnego wyroku ze skargi na bezczynność ma w sprawie miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Termin do załatwienia sprawy minął 16 lipca 2016 r. Do dnia orzekania przez Sąd I instancji upłynęło kolejnych 41 miesięcy, co odpowiada dziesięciokrotności czteromiesięcznego okresu wyznaczonego do załatwienia sprawy. Oczywiście wyznaczenie przez sąd w wyroku terminu do załatwienia sprawy nie oznacza, że po jego upływie, bez względu na okoliczności, zachodzi stan bezczynności w wykonaniu wyroku. Tak jak w przypadku kodeksowych terminów do załatwienia sprawy, zaistnienie okoliczności uzasadniających przedłużenie terminu, daje możliwość organowi prowadzenia postępowania bez automatycznego narażania się na odpowiedzialność z powodu naruszenia wyznaczonego terminu. W toku postępowania mogą wszak zaistnieć sytuacje, które usprawiedliwiają przedłużenie postępowania. Zarówno z akt sprawy, jak i z odpowiedzi na skargę nie wynikają jednak żadne okoliczności usprawiedliwiające stwierdzony w sprawie stan rzeczy, uprawnione jest zatem przyjęcie, że zwłoka w wykonaniu wyroku łączy się z bagatelizowaniem wyznaczonego przez Sąd terminu. Sąd I instancji odnotował informowanie skarżących o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, nie dostrzegł w tym jednak okoliczności usprawiedliwiającej praktykę organu, uznał bowiem, że działania organu ograniczyły się do tych informacji, nie towarzyszyły im czynności merytoryczne. Ta ocena stanu faktycznego nie została przez organ zakwestionowana ani przez złożenie skargi kasacyjnej, ani przez wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Nakładane trzykrotnie w umiarkowanej wysokości grzywny oraz przyznana suma pieniężna nie wypełniły swojej roli, stan bezczynności trwa bowiem nadal. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut skargi kasacyjnej, że również wymierzona przez Sąd I instancji grzywna jest zbyt niska, aby przymusić organ do wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2015 r. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że konieczne jest podwyższenie wysokości grzywny za niewykonanie wyroku do kwoty 10.000 złotych, co w połączeniu z kwotą przyznanych skarżącym sum pieniężnych, powinno zmobilizować organ do wykonania wyroku.

Z analogicznych powodów przyznanie sum pieniężnych w łącznej kwocie zaledwie 5.000 złotych w sytuacji, w której organ nie wykonuje prawomocnego wyroku i to pomimo uwzględnienia już wcześniejszych kilku skarg na jego niewykonanie, nie spełnia celu, dla którego środek ten został ustanowiony. Rozstrzygając zasadność zarzutu dotyczącego art. 154 § 7 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wziął nadto pod uwagę, że przewidziany w nim środek prawny pełni nie tylko funkcję dyscyplinująco-represyjną, ale także funkcję kompensacyjną. Jest on również zadośćuczynieniem za stan niedogodności, wywołany niewykonaniem wyroku sądu. W procesie przyznawania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej należy mieć świadomość, że uzyskanie przez skarżącego korzystnego wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie oznacza jeszcze załatwienia sprawy administracyjnej. Skarżący zasadnie powołują się na poczucie bezsilności. Trwające postępowanie administracyjne jest dla stron źródłem również obowiązków procesowych, związanych przykładowo z koniecznością informowania organu o zmianie adresu, wymusza też stałą staranność w monitorowaniu nadchodzącej korespondencji. Nadto, aby dochodzić swoich praw, skarżący zmuszeni są do ponawiania czynności procesowych, ponoszenia kosztów pomocy prawnej. Te wszystkie okoliczności, w połączeniu z długością okresu, w jakim mają miejsce i wzgląd na konieczność wywołania skutku dyscyplinującego, uzasadniają przyznanie sum pieniężnych w wysokości po 5.000 zł dla każdego ze skarżących. Mając na uwadze górne granice określone w art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a., kwoty te nie są w okolicznościach sprawy wygórowane, a jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są w łącznej wysokości dostatecznie wysokie, aby zadziałać motywująco na Prezydenta W. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z praktyki orzeczniczej znane są trudności, jakie towarzyszą załatwieniu spraw z elementem archiwalnym, w niniejszej sprawie upłynął jednak tak długi okres od wszczęcia postępowania, a podejmowane przez organ czynności są tak mało znaczące, że trudności te nie mogą wpływać na minimalizowanie wysokości stosowanych środków prawnych.

Z powyższych względów i mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 154 § 1, 6 i 7 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1-3 sentencji. Wniosek skarżących o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, albowiem art. 203 p.p.s.a. stanowi, że stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego: 1) od organu – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; 2) od skarżącego – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Powyższy przepis nie przewiduje zatem możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.