Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 921/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6281 Regulacje spraw majątkowych
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 1 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Iwona Niżnik – Dobosz Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R., E. D.-C., J. R., J. P. i K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2312/14 w sprawie ze skargi M. R., E. D.-C., J. R., J. P. i K. P. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 grudnia 2014r. I SA/Wa 2312/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R., E. D.- C., J. R., J. P., K. P. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] czerwca 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Wojewoda M. stwierdził nabycie z mocy prawa przez Parafię Katolicką [...] w W., własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] , oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,9650 ha.

W uzasadnieniu ww. decyzji Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 60 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154, z późn. zm.), nieruchomości lub ich części pozostające w dniu wejścia w życie ustawy, to jest w dniu 23 maja 1989 r., we władaniu kościelnych osób prawnych, stają się z mocy prawa ich własnością, jeśli znajdują się na nich cmentarze lub obiekty sakralne wraz z budynkami towarzyszącymi. Wojewoda ustalił, że nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się we władaniu Parafii oraz, iż na tej nieruchomości posadowione są budynek kościoła i plebania.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. K. P., M. R., E. D. C., J. R. i M. D. wnieśli o stwierdzenie nieważności części ww. decyzji Wojewody M. w granicach oznaczonych na załączonym do ww. wniosku szkicu sytuacyjnym jako działka nr [...] o powierzchni 0,8816 ha.

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] marca 2014r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z [...] grudnia 2010r.

Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpoznaniu wniosku J. P., K. P., M. O. R., E. D.- C. i J. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętą decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] marca 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z [...] grudnia 2010 r., decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawą materialnoprawną kontrolowaną w tym trybie decyzji Wojewody M. stanowił art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz.U. Nr 29, poz. 154, z późn. zm.).

Zgodnie z powołanym przepisem, nieruchomości lub ich części, pozostające w dniu wejścia w życie ustawy, to jest w dniu 23 maja 1989 r., we władaniu kościelnych osób prawnych, stają się z mocy prawa ich własnością, jeśli znajdują się na nich cmentarze lub obiekty sakralne wraz z budynkami towarzyszącymi. Zaś w art. 60 ust. 5 ww. ustawy przewidziano, iż wspomniane przejście własności z mocy prawa następuje w drodze decyzji właściwego wojewody. Decyzja wojewody ma charakter deklaratoryjny, nie tworzy więc nowego stanu prawnego lecz istniejący stan prawny jedynie potwierdza.

Z powyższego wynika, iż dla uwłaszczenia kościelnej osoby prawnej w trybie art. 60 ust. 1 pkt. 5 ww. ustawy konieczne było spełnienie łącznie dwóch przesłanek: (i) nieruchomość będąca przedmiotem uwłaszczenia musiała pozostawać w dniu 23 maja 1989 r. we władaniu kościelnej osoby prawnej, (ii) na nieruchomości będącej przedmiotem uwłaszczenia musiały znajdować się cmentarz lub obiekt sakralny wraz z budynkami towarzyszącymi.

Jak już wskazano powyżej, w postępowaniu nadzorczym rolą organu nadzoru jest wyłącznie ustalenie czy badana w tym trybie decyzja ostateczna obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W realiach sprawy oznaczało to, iż obowiązkiem Ministra Administracji i Cyfryzacji było ustalenie czy kontrolowana decyzja Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2010 r. rażąco narusza przepis art. 60 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Sądu, organ nadzoru powołanemu obowiązkowi sprostał. W zaskarżonej decyzji ustalił bowiem, na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż nieruchomość sporna spełniała wszystkie przesłanki przewidziane w art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. warunkujące możliwość uwłaszczenia kościelnej osoby prawnej. Nieruchomość pozostawała bowiem w dniu [...] maja 1989 r. we władaniu Parafii Rzymsko - Katolickiej [...] w W. Na nieruchomości znajdował się na budynek kościoła i plebania. Prawidłowo również uznał organ nadzoru, iż zgłoszenie przez skarżących w innym postępowaniu administracyjnym uprawnień wynikających z art. 7 dekretu warszawskiego nie stanowi rażącego naruszenia art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Jak słusznie wskazał organ nadzoru, powołany przepis nie uwzględnia uprawnień osób trzecich (w tym przypadku byłych właścicieli nieruchomości będącej przedmiotem uwłaszczenia kościelnej osoby prawnej) przewidzianych w odrębnej regulacji prawnej tj. w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, iż argumentacja zawarta w powołanych w skardze wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2006 r. i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r. nie może mieć w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Argumentacja ta mogłaby znaleźć ewentualne zastosowanie w przypadku zbiegu uprawnień wynikających z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego oraz uprawnień Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, określonych w art. 232 Kodeksu cywilnego, dotyczących oddawania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 32 i art. 21 Konstytucji Sąd podkreślił, iż postępowanie nadzorcze nie jest i nie może być utożsamiane z postępowaniem w trzeciej instancji, mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, lecz jest odrębnym postępowaniem, mającym charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym. Innymi słowy mówiąc, w niniejszym postępowaniu organ ma kompetencje wyłącznie kontrolne, nie może natomiast rozstrzygać sprawy uwłaszczenia kościelnej osoby prawnej co do jej istoty. Z tego powodu, nie mogły w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa odnieść skutku powoływane przez skarżących zarzuty naruszenia zaskarżoną decyzją konstytucyjnych zasad równości oraz ochrony własności prywatnej.

Sąd podkreślił, że orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności aktu normatywnego na podstawie, którego została wydana decyzja jest przesłanką wznowienia postępowania a nie nieważności decyzji.

Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, nie można uznać, że przy wydaniu kontrolowanej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. Oznacza to, iż rozstrzygnięcie organu nadzoru o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej jest prawidłowe,

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

M. O. R., E. D. C., J. R., J. P., K. P. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dalej p.p.s.a.), zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietna 1997 roku poprzez niewłaściwe sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej i oddalenie wniesionej skargi, mimo iż istniały przesłanki do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 60 ust.1 pkt 5 ustawy a dnia 17 maja 1989 roku o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej z art.2 , art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji;

2. prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, mimo iż przepis ten w zakresie w jakim umożliwił uwłaszczenie się z mocy prawa kościelnych osób prawnych Kościoła Rzymskokatolickiego z naruszeniem praw osób trzecich, z uwagi na bezpodstawne zróżnicowanie sytuacji prawnej obywateli, których prawa zostały naruszone w wyniku w/w uwłaszczenia oraz sytuacji osób, których prawa zostały naruszone w związku z uwłaszczeniem się państwowych osób prawnych, jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wnosili o:

1. uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2014 roku, sygn. akt I SA/WA 2312/14;

2. pozostawienie Sądowi I instancji do rozstrzygnięcia o kosztach postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Jednocześnie, na podstawie art. 193 Konstytucji wnosili o rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 60 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust.2 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. ), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie jest zasadny. Według art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej " Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem". Artykuł 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pozostawia ocenę sądowi postawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania co do zgodności z Konstytucją przepisu prawa jeżeli od odpowiedzi na to pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni zasadnie dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z [...] grudnia 2010 r. nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Parafię katolicką [...] w W. własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] p pow. 0.9650 ha. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności aktu normatywnego może stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności jeżeli w dniu wydania decyzji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego po wydaniu decyzji może stanowić wyłącznie podstawę do wznowienia postępowania, na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd powołując art. 145 a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie naruszył zatem przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

Nie jest też zasadny drugi zarzut kasacyjny naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 60 ust.1 pkt 5 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej ( tj. Dz.U. z 2013r. poz. 1169 ze zm.) przez niezgodność z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji. Niezgodność w ocenie skarżącego z Konstytucją przepisu prawa na podstawie, którego została wydana decyzja nie stanowi zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawy kasacyjne. Nie ma podstaw prawnych do wyprowadzenia naruszenia prawa z niewłaściwego zastosowania przez niekonstytucyjność art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżących o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 60 ust.1 pkt 5 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej z art.2 , art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji z uwagi na brak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem rozpoznania.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.