Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 490/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi H. J. i G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 14 lutego 2022 r. nr SKO.415/4/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżących H. J. i G. J. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Rzeszowie, decyzją z 14 lutego 2022 r. nr SKO.415/4/2022, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 29 listopada 2021 r. nr SKO.415/260/2021 o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji SKO w Rzeszowie z 16 sierpnia 2007 r. nr SKO-401/278/07 utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z 31 maja 2007 r. nr 7331/89/06 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.".

Jak wynika z akt sprawy, w jednobrzmiących wnioskach z 29 czerwca 2021 r. G. J. i H. J. zwrócili się do SKO w Rzeszowie o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Burmistrza Miasta [...] z 31 maja 2007 r., która ustalała dla B. B. warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. ew. nr: [...], [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Wnioskodawcy zarzucili rażące naruszenie następujących przepisów prawa:

art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") poprzez wyrażenie zgody na budowę wielokondygnacyjnego wielorodzinnego budynku mieszkalnego pomimo tego, że na całym obszarze analizowanym zabudowa o takim charakterze nie występuje,

art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej także: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.") z powodu pominięcia w dołączonej do decyzji analizie urbanistycznej wymaganej części tekstowej,

art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej okolicznej zabudowy oraz arbitralne ustalenie parametrów architektonicznych inwestycji w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy względem powierzchni działki budowlanej, dopuszczalnej szerokości i wysokości elewacji frontowej nowego budynku, a także kształtu połaci dachowych i wysokości głównej kalenicy tak, iż pozostają one bez żadnego związku z cechami, gabarytami i formą architektoniczną dotychczasowej zabudowy w tej okolicy.

SKO w Rzeszowie, decyzją z dnia 29 listopada 2021 r., odmówiło stwierdzenia nieważności swojej ostatecznej decyzji z 16 sierpnia 2007 r. nr SKO-401/278/07, która utrzymywała w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z 31 maja 2007 r. W pierwszej kolejności organ zauważył, że decyzją z 30 września 2020 r. Burmistrz Miasta [...] na podstawie art. 63 ust.5 u.p.z.p. przeniósł swoją decyzję z 31 maja 2007 r. na F. Spółka Jawna z siedzibą w R.

Następnie, organ wskazał że od decyzji Burmistrza z 31 maja 2007 r. złożone zostało odwołanie, na skutek którego wydana została decyzja (w dniu 16 sierpnia 2007r.) o utrzymaniu w mocy tego rozstrzygnięcia. Dlatego też, zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa sądowego, złożony w takich uwarunkowaniach wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu odwoławczego. Następnie, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ze względu na to, że decyzja SKO w Rzeszowie z dnia 16 sierpnia 2007 r. doręczona została H. J. oraz G. J. w 2007 r., to od daty jej doręczenia upłynęło 14 lat. Z tego też względu złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie mógł zostać uwzględniony. Jednocześnie, według SKO, brak było podstaw do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 K.p.a., bowiem w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., jako, że kwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Dalej, Kolegium zauważyło, że wbrew twierdzeniom wnioskodawców, w aktach

sprawy zalega dołączona do decyzji analiza urbanistyczna i jej części tekstowa. Wskazało, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy jest ona obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Tymczasem, zarzucane w treści wniosku hipotetyczne naruszenia nie noszą znamion "rażących". Jak wyżej zasygnalizowano, dotyczą one oceny materiału dowodowego i odnoszą się do "rozstrzygnięcia istoty sprawy". Badanie takiej "istoty sprawy" miało miejsce w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 16 sierpnia 2007 r.

G. J. i H. J. złożyli jednobrzmiące wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając decyzji SKO w Rzeszowie z 29 listopada 2021 r. oraz poprzedzającym jej wydanie czynnościom procesowym naruszenie:

- art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie się od rzetelnej oceny skali i charakteru wskazanych we wniosku uchybień obu skarżonych rozstrzygnięć

i uznanie ich bez wyraźnego powodu za nierażące, pomimo, iż to właśnie one miały kluczowe znaczenie dla kształtu obydwu kwestionowanych decyzji;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niekompletne uzasadnienie decyzji, w którym co prawda przywołano szereg przepisów prawa i wyroków sądów administracyjnych, które zapadły w postępowaniach dotyczących stwierdzenia nieważności skarżonych aktów administracyjnych, nie wskazano jednak w większości przypadków, jak rozstrzygnięcia te odnoszą się do rozpatrywanej sprawy;

- art. 107 § 1 pkt 7 i 9 K.p.a. w zw. z art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niekompletne, a tym samym wprowadzające w błąd pouczenie dotyczące możliwych środków zakwestionowania wydanego rozstrzygnięcia;

- art. 35 § 1 i 3 K.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, co z kolei, z racji uchwalonej w trakcie trwania postępowania nowelizacji ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, mogło mieć istotny wpływ na wydanie niekorzystnego dla nich rozstrzygnięcia;

- art. 36 § 1 K.p.a. poprzez niepoinformowanie o przedłużającym się terminie rozstrzygnięcia sprawy, przyczynach zaistniałej zwłoki i prawie do wniesienia ponaglenia, a także poprzez niewyznaczenie mimo ustawowego obowiązku nowego terminu załatwienia sprawy.

SKO w Rzeszowie, decyzją z 14 lutego 2022 r., utrzymało w mocy decyzję własną z 29 listopada 2021 r. Podniosło, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika , że decyzja Kolegium z 16 sierpnia 2007r. doręczona została H. J.

i G. J. w 2007 r., co wskazuje, iż od daty jej doręczenia upłynęło 14 lat. Zatem biorąc pod uwagę uregulowania art. 156 § 2 K.p.a. organ nie mógł stwierdzić nieważności objętej wnioskiem decyzji. W dalszej kolejności organ wskazał, że pomimo upływu powyższego terminu zobowiązany jest do oceny przesłanek z art. 158 § 2 K.p.a. pod kątem stwierdzenia wydania zakwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Kolegium stwierdziło, że popiera ustalenia i wnioski wynikające z decyzji własnej z dnia 29 listopada 2021 r. o braku możliwości przypisania zaskarżonym decyzjom charakteru rażącego naruszenia prawa. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy, organ bada ogólne uprawnienia inwestora do lokalizacji inwestycji. W odniesieniu do tego rodzaju aktów rażące naruszenie prawa w ujęciu normatywistycznym zachodzić będzie przy oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem, a wymaganiami zabudowy określonymi prawem i to sprzeczności wywołującej niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności skutki społeczno- gospodarcze. Kolegium zauważyło, że przez okres 14 lat wnioskodawcy aprobowali skutki kwestionowanej decyzji z 16 sierpnia 2007 r. i dopiero we wniosku z 5 lipca 2021 r. wystąpili o stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Kolegium, decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności nie zawiera wady wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zwróciło uwagę, że w aktach sprawy zalega załącznik do analizy urbanistycznej w formie tekstowej oraz graficznej. Przy czym, na załączniku graficznym zaznaczono obszar analizowany oraz wskazano parametry istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, a także średnie o których mowa w § 5 -8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Z akt sprawy wynika ponadto, że teren planowanej zabudowy znajduje się w obszarze obejmującym zabudowę produkcyjno-usługową oraz mieszkaniową, co jest zgodne z funkcją przedmiotowej inwestycji. Dlatego należało uznać, że w badanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, które jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości przesądzałoby o konieczności eliminacji kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy z obrotu prawnego. Bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje wskazane przez wnioskodawców naruszenie art. 35 k.p.a. dotyczącego terminu załatwiania spraw, skoro i tak zaskarżona decyzja nie zawiera wady z art. 156 § 2 K.p.a.

G. J. i H. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wspólną skargę na decyzję SKO w Rzeszowie z 14 lutego 2022 r., zarzucając naruszenie:

- art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. oraz art. 61 u.p.z.p. poprzez

niewłaściwą ocenę okoliczności, w których decyzja ustalająca warunki zabudowy

może naruszać w sposób rażący przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym oraz towarzyszących jej rozporządzeń wykonawczych;

art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak przekonującego

i wyczerpującego uzasadnienia, dlaczego zdaniem Kolegium kwestionowane ustalenia spełniają zasadę dobrego sąsiedztwa, mimo iż na całym obszarze analizowanym nie występuje wielorodzinna zabudowa mieszkalna;

art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i § 9 ust. 2

rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez brak zrozumiałego odniesienia się do zarzutu dotyczącego nazwania części analizy urbanistycznej częścią opisową, mimo iż zawartość tego dokumentu takiego kryterium nie spełnia, a zatem należy przyjąć iż dokument jest tej części pozbawiony;

art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. oraz § 5, 6, 7 i 8

rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez brak wyjaśnienia dlaczego zdaniem Kolegium ustalenie dla nowej zabudowy dowolnych parametrów, które ani nie wynikają z analizy urbanistycznej ani nie korespondują z istniejącą zabudową, nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa;

art. 35 § 1 i 3 K.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, a także całkowite zbagatelizowanie tej kwestii w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, choć z racji uchwalonej w trakcie trwania postępowania nowelizacji ustawy Kodeks postępowania administracyjnego mogło mieć to decydujący wpływ na wydanie niekorzystnej dla nich decyzji.

W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji Kolegium z 29 listopada 2021 r., z 16 sierpnia 2007r., jak też decyzji Burmistrza Miasta [...] z 31 maja 2007 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie, ponawiając argumentację uzasadnienia skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Decyzja administracyjna mieści się w zakresie przedmiotowym sprawowanej przez sąd kontroli, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Badając ją sąd stosuje kryterium zgodności z prawem, a to zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), przy czym nie wszystkie uchybienia regulacjom prawnym skutkują koniecznością usunięcia skarżonej decyzji z obrotu prawnego. W art. 145 § 1 P.p.s.a. ustawodawca wskazał przypadki, w których sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji oraz te, w których decyzja podlega uchyleniu. Ta ostatnia konsekwencja procesowa jest wynikiem stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

W niniejszym postępowaniu kontroli poddano decyzję SKO w Rzeszowie utrzymującą w mocy decyzję własną o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium, która utrzymywała w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] ustalającą dla B. B. warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. ew. nr: [...], [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] w [....].

Skarżona decyzja podjęta została w nadzwyczajnym trybie postępowania jakim jest stwierdzenie nieważności. W myśl art. 16 K.pa., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wyjątkowość wskazanego trybu przejawia się w tym, że jego przedmiot jest inny niż przedmiot postępowania zwykłego. Jest to więc samodzielne postępowanie, odrębne od tego, w którym wydano weryfikowaną następnie decyzję. Rolą organu nie jest zatem ponowne ustalenie stanu faktycznego i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Jego zadanie polega natomiast na ustaleniu, czy decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad, enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. i czy nie zachodzą przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 § 2 K.p.a. Stwierdzenie nieważności może mieć miejsce, kiedy decyzja w sposób niewątpliwy posiada którąś z tych wad, których interpretacja musi mieć charakter ścieśniający. Zasadniczo, wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Czasem jednak, kardynalne wadliwości proceduralne, które można zakwalifikować do rażących uchybień przepisom postępowania winny być wzięte pod uwagę przy rozstrzygnięciu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Podniesienia wymaga, że organ nie jest związany zarzutami złożonego przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak też wskazanymi w nim podstawami, a musi z urzędu zbadać, czy nie zachodzi któraś z okoliczności wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a.

Jedną z istotnych wad decyzji jest fakt jej wydania z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że wada ta zachodzi wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem, co można stwierdzić przez zestawienie ich ze sobą. To jednak nie wystarczy. O rażącym naruszeniu prawa decydują więc łącznie trzy okoliczności, a mianowicie: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne czy gospodarcze, a zatem skutki, które decyzja wywołuje. Chodzi tutaj o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. W przypadku rażącego naruszenia prawa następuje zatem oczywista i znacząca kolizja z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej. Konkretne kwalifikowane naruszenie prawa musi mieć przy tym większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16.03.2022 r. II OSK 215/19, z 13.04.2022 r. II OSK 1745/19).

Oceniając wydane w sprawie decyzje SKO należało uznać, że zapadły one przedwcześnie tj. bez należytego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii.

W pierwszej jednak kolejności trzeba wskazać, że wprawdzie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji Burmistrza Miasta [...] z 31 maja 2007 r., jednak zasadnie Kolegium przyjęło, że wobec utrzymania w mocy tej decyzji przez decyzję SKO z 16 sierpnia 2007 r., właściwym było rozstrzyganie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej ostatniej decyzji. Prawidłowo także zauważyło Kolegium, że od daty doręczenia tego rozstrzygnięcia Skarżącym minęło 14 lat, co w świetle brzmienia art. 156 § 2 K.p.a. uniemożliwiło stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, ale obligowało do rozważenia, czy przesłanki stwierdzenia takiej nieważności nie zachodzą pod kątem ewentualnego stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie jest możliwe stwierdzenie nieważności, do czego obliguje art. 158 § 2 K.p.a.

Przechodząc do zbadania, czy w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 K.p.a. SKO - po pierwsze - ograniczyło się do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Nie odniosło się zaś w jakikolwiek sposób do innych przesłanek, które winno było przeanalizować z urzędu. Po drugie zaś uznało, że skoro zarzucane uchybienia dotyczą oceny materiału dowodowego i odnoszą się do rozstrzygnięcia istoty sprawy, to nie mogą podlegać rozważeniu w postępowaniu w trybie stwierdzenia nieważności.

W rozstrzygnięciu SKO wydanym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentacja jest już trochę szersza. Organ wskazał mianowicie, że na załączniku graficznym do analizy urbanistycznej zaznaczono obszar analizowany, jak też wskazano parametry istniejącej w tym obszarze zabudowy oraz średnie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Kolegium podniosło, że teren planowanej zabudowy znajduje się w obszarze obejmującym zabudowę produkcyjno-usługową oraz mieszkaniową, co jest zgodne z funkcją przedmiotowej inwestycji.

W ocenie Sądu, nadal jednak uzasadnienie decyzji SKO z 14 lutego 2022 r. nie wskazuje na to, by Organ ten dokonał należytego zbadania sprawy w granicach wyznaczonych oczywiście trybem prowadzonego postępowania. Rację ma Kolegium, co już zresztą wyżej zaznaczono, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem, którego celem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy co do jej istoty. Przesłanka stwierdzenia nieważności w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa ma jednak specyficzny charakter. Do ustalenia, czy zaistniała ona w warunkach sprawy niezbędnym jest więc sięgnięcie do meritum, oczywiście w zakresie, który będzie wystarczający do stwierdzenia, czy organ w postępowaniu zwykłym dopuścił się naruszenia przepisów prawa i czy naruszenie to przybrało rażący charakter.

W orzecznictwie sądowym odnoszącym się do spraw z zakresu ustalenia warunków zabudowy przyjmuje się, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność między tą analizą a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (wyrok NSA z 30.03.2010 r. II OSK 600/09). Aby więc ocenić, czy tego rodzaju istotna rozbieżność zaistniała, koniecznym jest sięgnięcie do sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej i poczynienie konkretnych rozważań co do poszczególnych jej elementów. Tych jednak rozważań w niniejszej sprawie zabrakło. Jak już bowiem wskazano, decyzja Kolegium jest w tym zakresie lakoniczna. Ogranicza się bowiem do stwierdzenia, że na załączniku graficznym zaznaczono obszar analizowany, a ponadto wskazano parametry istniejącej w tym obszarze zabudowy oraz średnie wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Same tego rodzaju ogólnikowe stwierdzenia nie są jednak dostateczne do oceny, czy decyzja SKO w Rzeszowie z dnia 16 sierpnia 2007 r. wydana została w warunkach rażącego naruszenia prawa. Tymczasem, Skarżący w złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności podali bardzo szczegółowe informacje co do poszczególnych obiektów budowlanych znajdujących się w obszarze zabudowanym, które kwestionują dane zawarte w sporządzonej analizie. Powołane rozporządzenie określa zasady ustalania parametrów zabudowy i wyjątki w tym zakresie. Treść kontrolowanej decyzji nie wskazuje, by Kolegium dokonało pod tym względem weryfikacji decyzji

o warunkach zabudowy.

Tymczasem, w myśl art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wskazanej w art. 5 (określającym potrzebne uprawnienia) albo też osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Jest to niezwykle ważny wymóg, a to z uwagi na specjalistyczną materię, jaka powinna znaleźć się w tego rodzaju decyzji. Dlatego też fakt, że autorem projektu takiej decyzji jest uprawniona do podjęcia tej czynności osoba winien zostać udokumentowany w aktach sprawy. Stosownego dokumentu brak jest jednak w sprawie niniejszej. Tym samym, nie wiadomo, czy mgr inż. architekt S. K., którego podpis widnieje pod projektem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jest osobą, o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Następnie należy zwrócić uwagę na treść art. 53 ust. 3 u.p.z.p. (stosowanego

w sprawach o ustalenie warunków zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Pierwsze z powołanych unormowań obliguje organ do dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Natomiast druga regulacja wskazuje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przy czym, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W podanym rozporządzeniu zawarta jest też definicja frontu działki (§ 2 pkt 5), przez który należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Definicja ta w powiązaniu z § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazuje na istotne znaczenie umiejscowienia wjazdu głównego dla ustalenia następnie obszaru analizowanego, którego wielkość służy spełnieniu wynikającego z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogu zachowania ładu przestrzennego. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego decyduje o rzetelności analizy oraz jej wyników, co przekłada się w dalszej kolejności na prawidłowość decyzji.

W analizie, która znajduje się w aktach niniejszej sprawy nie wskazano na wjazd główny, przez co można mieć wątpliwości co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, który jest kluczowy dla sposobu rozpoznania wniosku inwestora. W tym miejscu należy zauważyć, że analiza ta jest niezwykle skrótowa w swojej treści. W części połączonej z częścią graficzną, a stanowiącej jakąś formę opisu, zawiera tylko pewne konkretne dane co do poszczególnych parametrów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., natomiast nie ma jakiegoś szerszego wywodu w tym zakresie. Z kolei we "właściwej" części opisowej

w ogóle nie odniesiono się do kwestii obszaru analizowanego, jak też poszczególnych parametrów ze wskazanego aktu. We wniosku o stwierdzenie nieważności Skarżący zarzucili, że tak lakoniczna forma prezentacji uniemożliwia jakąkolwiek, choćby pobieżną weryfikację zawartych w analizie ustaleń, co z kolei rodzi możliwość zaistnienia poważnych nadużyć.

W myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym wedle § 7 ust. 2 tego aktu, mierzy się ją od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Dopiero, gdy wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

W analizie podano średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych w obszarze analizowanym, określając ją na ok. 12 m i wskazując jako ustalenie dla planowanej zabudowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przed głównym wejściem (wysokość do okapu) do 12 m. Nie podano jednak żadnego wyjaśnienia w tym zakresie.

Z kolei, według § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu

w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Rozwiązanie dotyczące nowej zabudowy winno więc nawiązywać w jakiś sposób do konstrukcji dachów występujących w analizowanym obszarze. W analizie jako średni kąt nachylenia dachu wskazano 25o, zaś jako kąt nachylenia dla planowanej zabudowy podano do 35o, bez uzasadnienia w tym przedmiocie.

Choć samo nieprawidłowe sporządzenie analizy nie może być automatycznie przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji (na co zwracano już wyżej uwagę), to w ocenie Sądu, konieczne jest zbadanie, czy w warunkach sprawy ewentualne nieprawidłowości w tym zakresie nie doprowadziły do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy pomimo braku spełnienia ustawowej przesłanki do jej wydania, co mogłoby świadczyć o rażącym naruszeniu prawa. Kolegium w obydwu wydanych decyzjach uchyliło się od dokonania rozważań w takim przedmiocie, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji wobec naruszenia przepisów postępowania obligujących organ do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędnego do rozpoznania sprawy, a zawartych w art. 7, art., 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

W ponownym postępowaniu SKO w Rzeszowie dokona potrzebnych rozważań

w zakresie koniecznym do odpowiedzi na pytanie, czy decyzja tego Organu z dnia 16 sierpnia 2007 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W tym celu będzie musiało wyjaśnić, czy przyjęty do analizy obszar analizowany, jak też poszczególne parametry, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie zostały przekroczone w wymiarze, który nie da się pogodzić z zasadą praworządnego działania organów administracji.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Podstawę orzeczenia w pkt II wyroku o zasądzeniu od Organu na rzecz Skarżących solidarnie kosztów sądowych obejmujących wpis od skargi (200 zł) stanowił art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.