Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1318/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2017 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] (dalej także "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej także "SKO") po rozpatrzeniu odwołania C. S. (dalej także "skarżącego") od decyzji Wójta Gminy B. (dalej także "Wójta") nr [...] z dnia [...] września 2013 roku, odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych (czterech szamb szczelnych, przyłączy energetycznych, przyłączy wodociągowych i zjazdów z drogi publicznej) na terenie działki ew. nr [...] wsi G., gmina B., uchyliło decyzję Wójta i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2014 r., przedstawia się następująco:

1. Wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. skarżący wystąpił do Wójta o ustalenie w trybie i na zasadach uregulowanych w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012.647), dalej także "ustawy", "ustawy z 2003 r." albo "u.p.z.p.", warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych (czterech szamb szczelnych, przyłączy energetycznych, przyłączy wodociągowych i zjazdów z drogi publicznej) na terenie działki ew. nr [...] wsi G., gmina B. (dalej odpowiednio: "planowana inwestycja" oraz "teren inwestycji"). W decyzji zaznaczono również, że teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, tj. drogi powiatowej nr [...] W, niemniej dostęp taki może być zapewniony w sposób pośredni, tj. poprzez sąsiednią działkę gminną nr ew.[...].

2. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Wójt odmówił ustalenia żądanych warunków zabudowy, uznając iż planowana inwestycja: (-) nie stanowi kontynuacji funkcji otoczenia terenu inwestycji w sytuacji, w której skarżący planuje zabudowę mieszkaniową w obszarze, na którym zlokalizowana jest zabudowa zagrodowa (niespełnienie wymogu z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy), (-) teren inwestycji, jako znajdujący się w kompresie gleb klasy III, wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze w trybie uregulowanym w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych (niespełnienie wymogu z art.61 ust.1 pkt 4 ustawy).

3. Pismem z dnia [...] września 2013 r. skarżący wniósł do SKO odwołanie od decyzji Wójta z dnia [...]września 2013 r. (za pośrednictwem tego organu), podnosząc iż:

(i) Najistotniejszym zarzutem w stosunku do kwestionowanej decyzji jest wadliwe zastosowanie przez Wójta, przy ocenie istnienia ewentualnych przeszkód do inwestowania, wynikających z reżimu ochrony gruntów rolnych, stosownych przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (obecnie t.j. Dz.U. z 2015 r., poz.909 z późn. zm.), dalej także "u.o.g.r.l.", nie według stanu obowiązującego w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, tj. w dniu [...] maja 2013 r., a według stanu obowiązującego dopiero od dnia [...] maja 2014 r., zaostrzającego warunki inwestowania na gruntach III klasy. W ocenie skarżącego taki sposób zastosowania przez Wójta przepisów w/w ustawy naruszył podstawowe dyrektywy stosowania prawa, wynikające wprost z uregulowań Konstytucji RP, tj. w szczególności zakaz stosowania prawa w sposób retroaktywny, jak też nakaz równego traktowania podmiotów prawa. Z kolei hipoteczne przyjęcie, iż do sprawy znajdują jednak zastosowanie przepisy nowe, winno prowadzić do wniosku, iż nowe regulacje ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych są niezgodne z Konstytucją RP. Na poparcie w/w tez w odwołaniu powołano szeroką argumentację;

(ii) Jednocześnie skarżący zarzucił Wójtowi wadliwe uznanie, iż (-) planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji zabudowy oraz że (-) teren inwestycji nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

W/w stanowisko skarżący uzupełnił w późniejszych pismach, kierowanych do organu odwoławczego, tj. pismach z dnia: [...] lutego 2014 r. (w formie korespondencji mejlowej), [...] marca 2014 r. oraz [...] kwietnia 2014 r.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. SKO rozpatrzyło odwołanie skarżącego od decyzji Wójta z dnia [...] września 2013 r., uchylając tę decyzję i przekazując organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, SKO stwierdziło iż wprawdzie w świetle zasady legalizmu nie można podzielić stanowiska odwołania co do konieczności stosowania w sprawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych według stanu z dnia złożenia przez skarżącego wniosku, wszczynającego postępowanie, niemniej zachodzi konieczność powtórzenia wyjaśniającego przez organ I instancji, a to z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie kwestii: 1) ewentualnego objęcia terenu inwestycji w przeszłości (tj. w nieobowiązującym planie miejscowym) zgodą na zmianę przeznaczenia na nierolnicze, 2) kwestii posiadania przez teren inwestycji dostępu do drogi publicznej. W/w stanowisko organ odwoławczy oparł na następujących przesłankach:

1. W odniesieniu do wymogu stosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych według stanu z dnia orzekania w przedmiocie wniosku, nie zaś według stanu z dnia jego złożenia:

Organy administracji orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią, organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący .w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 kp.a.) - tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w sprawie II SA/Kr 541/09. Jednocześnie należy wskazać, że istotnie ustawą z dnia 8 marca 2013 roku o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2013.503) wprowadzono zmiany m. in. w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które obowiązują od dnia 26 maja 2013 roku. W ww. ustawie zmieniającej ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zamieszczono regulacji odnośnie stosowania nowych, wprowadzonych tą ustawą przepisów, do toczących się postępowań. W konsekwencji zmieniony przepis art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy stosować także do postępowań wszczętych, a niezakończonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Jak bowiem wskazał Trybunał Konstytucyjny, w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 listopada 2006 roku, sygn. akt K 30/06, w polskiej kulturze prawnej zostały wykształcone reguły międzyczasowe, które znajdują zastosowanie w procesie stosowania prawa. Jeżeli brak wyraźnie wyrażonej woli ustawodawcy, sąd i inne organy stosujące prawo muszą kwestię intertemporalną rozstrzygnąć na podstawie tych właśnie reguł, mając wybór między zasadą dalszego działania ustawy dawnej i zasadą bezpośredniego skutku ustawy nowej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Wobec więc zastosowania takiej techniki legislacyjnej ("milczenia ustawodawcy co do reguły intertemporalnej"), w rozpatrywanej sprawie należy stosować aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w tym ww. art. 7.

2. W odniesieniu do kwestii niewyjaśnienia przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy pod kątem ewentualnego objęcia terenu inwestycji w przeszłości zgodą na zmianę przeznaczenia na nierolnicze:

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. A mianowicie: po pierwsze - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bądź - po drugie - teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (stosownie do art. 88 ust. 1 u.p.z.p.). W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z zaskarżonej decyzji (vide pkt 4, str. 3), organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie drugiego z przewidzianych w przepisie warunków. Organ I instancji powinien ustalić, czy przedmiotowa działka znajdowała się na terenie objętym zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, i zgoda ta została uwzględniona w planie, który utracił moc, tj. czy zmiana przeznaczenia tego gruntu została dokonana w tym planie. Jeśli organ ustali, że taka zgoda była, wówczas warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 będzie spełniony. W zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono ww. okoliczności, więc stwierdzenie o niespełnieniu omawianego warunku jest co najmniej przedwczesne.

3. W odniesieniu do kwestii niewyjaśnienia przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy pod kątem istnienia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej:

Z akt sprawy wynika, iż do działki ew. nr [...] wskazanej jako teren inwestycji możliwy jest dojazd prawdopodobnie drogą wewnętrzną na co wskazuje załącznik mapowy do zaskarżonej decyzji. Jednakże w aktach sprawy brak jest wypisu z ewidencji gruntów dla tej nieruchomości, a więc dokumentu pozwalającego na dokonanie wiążących ustaleń. Zatem w toku ponownego rozpoznania organ przeprowadzi dodatkowe postępowanie wyjaśniające i ustali, zgodnie z zaleceniami Kolegium, czy działka ew. nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012.647).

IV. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2014 r., podnosząc iż organ ten całkowicie pominął jego argumentację prawną, przedstawioną w odwołaniu. Podkreślił, że rozpatrzenie jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinno nastąpić zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu złożenia wniosku, tj. zgodnie z którymi zmiana przeznaczenia gruntów w omawianym przypadku nie jest wymagana. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie został spełniony warunek z art. 61 pkt 1 ust. 4 u.p.z.p. Jedyna zdaniem Burmistrza B. przeszkoda dla wydania pozytywnych warunków zabudowy, tj. aspekt zmiany przeznaczenia gruntów - nie istnieje, zatem wniosek inwestora powinien być rozpatrzony pozytywnie.

Wskazał, że kluczowe jest ustalenie czy wnioski złożone, ale nie rozpatrzone przed dniem zmiany prawa, powinny być rozstrzygane na nowych zmienionych zasadach, czy też wg stanu prawnego obowiązującego na dzień złożenia wniosku. Argumentacja organu odwoławczego, że orzekanie powinno być wg stanu z dnia wydania decyzji jest zdaniem skarżącego błędna, rażąco sprzeczna ze standardami zwyczajowymi oraz prawnymi w szczególności z art. 2 Konstytucji i wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 23 kwietnia 2013 r., P44/10.

Zaznaczył, że w ww. wyroku sygn. P 44/10 który dotyczy stosowania nowego i starego prawa dla wniosków złożonych w okresie obowiązywania prawa starego, a nie rozpatrzonych Trybunał Konstytucyjny jasno stwierdził, że do wniosków złożonych, a nie rozpatrzonych należy stosować prawo obowiązujące w dacie złożenia wniosku w miejsce prawa obowiązującego w dacie rozstrzygania.

Odnosząc się natomiast do powołanego przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. TK K30/06 uznał, że dotyczy on zupełnie innej kwestii, tj. związanej z adwokaturą i radcami prawnymi i nie ma żadnej analogii do przedmiotowej sprawy. Kwestie intertemporalne są marginalnym aspektem całego wyroku i dotyczą innych okoliczności, niż w niniejszej sprawie.

Następnie podniósł, że dokonując analizy odwołania organ odwoławczy pominął wszystkie argumenty skarżącego. Skarżący stwierdził, że nie tylko prawidłowo i precyzyjnie sformułował zastrzeżenia, które na bazie stanu prawnego powinno rozstrzygnąć Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, ale także znalazł wyrok najważniejszego organu, którego wyroki muszą stanowić obowiązkową wykładnię prawa w Polsce, który to wyrok idealnie pasuje do rozpatrywanej sytuacji, gdyż rozstrzyga jakie prawo powinno być stosowane w sytuacji gdy w trakcie rozpatrywania wniosków nastąpiła zmiana przepisów prawa. W całej decyzji i uzasadnieniu organ odwoławczy nie odniósł się do tego wyroku.

Skarżący zauważył, że podnoszony argument vacatio legis, który dodatkowo znalazł się w cytowanym przez Kolegium wyroku TK 30/06 nie został w żaden sposób zauważony i omówiony. Podobnie sytuacja wygląda z przedstawioną przez skarżącego analizą istniejących standardów prawnych i zwyczajowych.

Wywodził, że rozpatrzenie wniosku przez organ odwoławczy nie zasługuje na miano rzetelnego i wszechstronnego zgodnie z przepisami m.in. art. 7 i 77 k.p.a., art. 2 Konstytucji i wieloma innym przepisami prawa.

Podniósł, że także kwestie naruszenia zasady równego traktowania nie zostały uwzględnione. Powinny zostać przeanalizowane inne decyzje wydawane w "spornym okresie czasu" dotyczącym zmiany ustawy, oraz decyzje dla działek sąsiednich czy nawet w dalszej okolicy od działki (...). Zarzucił, że organ nie odniósł się także do niekonstytucyjności zmiany ustawy z 8 marca 2013 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Ustosunkowując się do analizy spełnienia wymagań art. 61 u.p.z.p. podał, że zgodnie z podsumowaniem decyzji Burmistrza B. jedyny aspekt niespełnienia kryteriów dotyczy kwestii zmiany przeznaczenia gruntów rolnych. Dlatego też, zdaniem skarżącego, nie musi on wiedzieć czy występowanie zabudowy zagrodowej jest przeszkodą w uzyskaniu warunków zabudowy. Jeśli tak jest to powinno to być wyraźnie powiedziane, jeżeli natomiast nie zostało to precyzyjnie określone jako przeszkoda to znaczy, że tej przeszkody Burmistrz B. nie widzi i na dalszym etapie procesu odwoławczego nie może się ona pojawić (jako nowa) chociażby ze względu na art. 139 k.p.a. Zatem bezdyskusyjny jest fakt, że jedyny aspekt blokujący wydanie warunków zabudowy dotyczy zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i wiąże się ze zmianą ustawy i sporną kwestią nie/obowiązywania starej/nowej ustawy dla spraw rozpoczętych a nie zakończonych w trakcie zmiany prawa.

Jeżeli Burmistrz stwierdził, że dokonano stosownych analiz i nie wskazał innych przyczyn uniemożliwiających wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, to znaczy, że - zdaniem skarżącego - Kolegium mogło tylko stwierdzić, czy przeszkodą do wydania pozytywnej decyzji jest konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i nie powinno badać innych kwestii, w związku z regulacją art. 139 k.p.a.

Skarżący nie zgodził się z argumentacją SKO, że fakt samej zabudowy zagrodowej uniemożliwia realizację budynków o podobnych, choć nie tożsamych standardach i funkcjach. Zdaniem skarżącego wskazana przez SKO przeszkoda nie może być podnoszona dopiero na etapie odwoławczym. SKO nie powinno wykraczać poza ramy odwołania zwłaszcza w sytuacji gdyby było to niekorzystne dla wnioskodawcy. Dalej skarżący przedstawił szeroką argumentację przemawiającą za możliwością dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej nawet w sąsiedztwie tylko i wyłącznie zabudowy zagrodowej. Odnosząc się do wymogów zasady dobrego sąsiedztwa skarżący wyraził pogląd, że nie ma przeszkód aby nawet na terenach rolnych, gdzie występuje tylko zabudowa zagrodowa, powstały budynki mieszkalne jednorodzinne.

Powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. K17/08 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Po 270/06 stwierdził, że nowe obiekty nie muszą być identyczne z dotychczas istniejącymi. Dobrze jest jeżeli się uzupełniają. Jeżeli więc mamy w pobliżu zabudowę mieszkaniową i/lub zagrodową (czyli realizującą także funkcje mieszkaniowe), to doskonałym uzupełnieniem tej funkcji są nie tylko budynki mieszkalne ale nawet małe nieuciążliwe firmy usługowe, a to przemawia za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku skarżącego. Zaznaczył także, że w okolicy powstają nowe budynki mieszkalne, które niezależnie od powierzchni działki będą realizowały przede wszystkim funkcje mieszkaniowe.

V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., IV SA/Wa 1145/14, tut. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji SKO, dopatrując się rażącego naruszenia prawa przy jej wydawaniu, polegającego na niewyjaśnieniu przez organ odwoławczy istotnych wątpliwości co do terminowości wniesionego przez skarżącego odwołania.

VII. Wyrokiem z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1821/15, wydanym w następstwie rozpatrzenia skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku tut. Sądu z dnia 16 grudnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także "NSA") uchylił w/w wyrok i przekazał Sądowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie NSA w niniejszej sprawie nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na uchybieniu przez skarżącemu terminowi do wniesienia odwołania. Wady doręczenia dokonanego [...] września 2013 r. nie pozwalają bowiem względem tej daty obliczać terminu do wniesienia środka zaskarżenia. W tej sytuacji podniesienie przez tut. Sąd z urzędu wątpliwości co do terminowości wniesienia odwołania i nakazanie organowi badania związanych z tym okoliczności należy postrzegać jako wyrokowanie na niekorzyść skarżącego, co jest w świetle art. 134 § 2 p.p.s.a. niedopuszczalne. Takie działanie zaprzeczałoby zakazowi reformationis in peius, który to zakaz ma zapobiegać orzeczeniom stawiającym skarżących bardziej niekorzystnej sytuacji i podważającym sens skorzystania przez niech z prawa do sądu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga – co zostało wyżej uwypuklone – że w niniejszej sprawie, wobec wad doręczenia dokonanego w dacie [..] września 2013 r., nie można mówić o oczywistym uchybieniu terminowi, a więc o wydaniu decyzji w warunkach nieważności.

VIII. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 14 lipca 2017 r. skarżący podtrzymał stanowisko skargi oraz wniósł o bezpośrednie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku w szczególności do następujących kwestii:

1) czy Wójt Gminy B.miał prawo pobrać od skarżącego opłatę od wniosku w kwocie 107 zł,

2) w jakiej najpóźniejszej dacie należało złożyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy, aby został on rozpoznany jeszcze według stanu prawnego, obowiązującego przed 26 maja 2013 r.,

3) czy przy kontrolowaniu legalności decyzji administracyjnych Sąd uwzględnia regulacje Konstytucji RP.

Nadto skarżący zażądał zasądzenia przez Sąd zadośćuczynienia w wysokości 60.000 złotych od organów administracji oraz Skarbu Państwa za czas, który poświęcił na prowadzenie przedmiotowej sprawy, w toku której jego prawidłowe stanowisko było konsekwentnie, a przy tym bezpodstawnie ignorowane na kolejnych etapach postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IX. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]kwietnia 2014 r. nie narusza przepisów prawa w taki sposób, który upoważniałby Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

X. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, było ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek skarżącego, warunków zabudowy dla wskazanej w tym wniosku inwestycji budowlanej. Podczas gdy decyzją z dnia [...] września 2013 r. organ I instancji orzekł o odmowie ustalenia żądanych przez skarżącego warunków zabudowy, SKO dopatrzyło się istotnych uchybień w przeprowadzonym przez Wójta postępowaniu wyjaśniającym, dostrzegając przesłanki do zastosowania w sprawie art.138 § 2 k.p.a., tj. do uchylenia decyzji Wójta i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania w/w orzeczeń z obrotu prawnego.

2. Odnotować na wstępie należy, iż przy ponownym rozpatrywaniu skargi na w/w kastoryjną decyzję SKO, tut. Sąd jest związany wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem NSA z dnia 21 marca 2017 r. Stosownie bowiem do dyspozycji art.190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wprawdzie związanie takie ustaje, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2005 r., VI SA/Wa 2065/04, LEX nr 167124), niemniej sytuacja tego rodzaju nie wystąpiła w sprawie niniejszej. W wydanym w sprawie wyroku NSA sformułował jasne stanowisko co do braku dopuszczalności kwestionowania terminowości wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji organu I instancji. W ślad za tym stanowiskiem Sąd orzekający obecnie uznaje, iż w/w odwołanie zostało wniesione przez skarżącego z zachowaniem przepisanego terminu, a zatem przystąpienie przez SKO do merytorycznego rozpatrzenia odwołania było całkowicie prawidłowe. W konsekwencji powyższego przedmiotem obecnej kontroli Sądu jest zgodność z prawem merytorycznego rozstrzygnięcia SKO. Stosownie do powyższego:

3. W świetle art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozytywne rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy wymaga jednoznacznego stwierdzenia przez organ, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie pięć wymogów sprecyzowanych w pkt 1- 5 wspomnianego ustępu, w tym m.in., że: (-) teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2) oraz, że (-) (uogólniając) realizacji inwestycji nie sprzeciwiają się względy ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 4). W wyniku rozpatrzeniu odwołania skarżącego SKO doszło do przekonania, że ustalenia faktyczne organu I instancji w zakresie w/w kwestii są niedostateczne, co wymaga powtórzenia postępowania przed organem I instancji. W myśl bowiem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z brzmienia tegoż przepisu wynika, że by zastosować art. 138 § 2 k.p.a. organ obowiązany jest łącznie stwierdzić naruszenie przepisów postępowania oraz wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rezultacie możliwość rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. sprowadza się do tych przypadków, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, którego zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wskazane istotne braki postępowania przed organem I instancji nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy administracyjnej. Inaczej mówiąc dokonanie ustaleń mających istotny wpływ na wynik sprawy dopiero na etapie postępowania odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, bowiem ustalenia te pozbawione zostałyby możliwości dwukrotnej kontroli organów administracji. Wskazane wyżej ustawowe przesłanki, upoważniające organ odwoławczy do zastosowania instytucji z art. 138 § 2 k.p.a. zostały wykazane w niniejszej sprawie przez SKO.

Decyzję SKO należy zinterpretować jako co do zasady korzystną z punktu widzenia interesów skarżącego, albowiem wyeliminowała ona z obrotu prawnego odmowną decyzję Wójta, nakazując temu organowi wnikliwsze wyjaśnienie kwestii dopuszczalności realizacji inwestycji w świetle wymogów ustalonych w art.61 ust.1 pkt 4 ustawy z 2003 r., tj. pod kątem możliwość pogodzenia tej realizacji z reżimem ochrony gruntów rolnych i leśnych. W ocenie skarżącego jest to jednakże korzyść pozorna, albowiem wadliwie dokonana przez SKO subsumcja w/w przepisu ustawy z 2003 r. do stanu faktycznego sprawy jednoznacznie klasyfikuje teren planowanej inwestycji (będący gruntem klasy III), jako teren wymagający zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze w trybie uregulowanym w art.7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (której to zgody udziela się wyłącznie na potrzeby procedury planistycznej), w konsekwencji czego możliwość pogodzenia realizacji planowanej inwestycji z reżimem ochrony gruntów rolnych uzależniona jest, na zasadzie przewidzianego w art.61 ust.1 pkt 4 ustawy wyjątku, od wykazania że stosowna zgoda została skonsumowana w ewentualnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.). Skarżący sprzeciwia się takiej ocenie SKO (korespondującej z wcześniejszym stanowiskiem Wójta), opartej na brzmieniu art.7 ust.2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, obowiązującym od dnia 26 maja 2013 r., wywodząc iż wiążące w jego sprawie jest brzmienie w/w regulacji w dacie o dwa dni wcześniejszej, tj. w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (tj. w dniu 24 maja 2013 r., a które to brzmienie przewidywało reglamentowanie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dopiero po przekroczeniu określonego progu powierzchniowego takich gruntów (jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha). Skarżący wywodzi zatem, iż jeżeli w świetle stanu prawnego, obowiązującego w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy ([...] maja 2013 r.), teren inwestycji nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, to okoliczność ta pozostawała wiążąca dla orzekających w sprawie organów niezależnie od zaszłych w toku postępowania zmian stanu prawnego. Stwierdzić należy, że wskazany wyżej aspekt sprawy definiuje jej istotę, albowiem sprowadza się ona do jednoznacznego przesądzenia, czy w sytuacji, w której wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej został złożony i niezakończony decyzją ostateczną przed dniem [...] maja 2013 r., do rozstrzygnięcia tego wniosku stosuje się art.7 ust.2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmienia tego przepisu, obowiązującym w dacie złożenia w/w wniosku, czy też w dacie jego rozstrzygania, przypadającej po [...] maja 2013 r.

4. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela we w/w zakresie w całości ocenę prawną, sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2663/14, publ. https://cbois.nsa .gov.pl, którym to wyrokiem NSA, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej tego samego skarżącego, uchylił wyrok tut. Sądu z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 471/14, dotyczącej innej decyzji SKO, której adresatem był skarżący (odnoszącej się do innej nieruchomości) i przekazał tut. Sądowi skargę od ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu stanowisko NSA stanowi kompleksowe odniesienie się do wszystkich zasadniczych tez skarżącego, w oparciu o które skarżący formułuje kategoryczne stanowisko co do: (-) konieczności stosowania w sprawie brzmienia art.7 ust.2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, obowiązującego przed 26 maja 2013 r., (-) niekonstytucyjności stanu prawnego, obowiązującego od 26 maja 2013 r. Z zajętego przez NSA stanowiska wynikają następujące wnioski:

Pomimo wszczęcia postępowania przed dniem 26 maja 2013 roku podstawę prawną decyzji wydanych w sprawie warunków zabudowy wnioskowanej inwestycji stanowił przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 marca 2013 roku o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 roku, poz. 503).

Zmiana przywołanego przepisu miała istotne znaczenie, bowiem przed jego nowelizacją uzyskanie zgody właściwego ministra wymagane było w razie przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I – III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha. Natomiast wskutek wprowadzonej zmiany przestało obowiązywać wskazane kryterium obszarowe i w rezultacie każda zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki klas I – III na cele nierolne wymagała uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Regulacja ta wiąże się z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. stanowiącym, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku, zgodnie z którym: "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1". Zasadniczą kwestią sporną powstałą w toku postępowania administracyjnego było to, czy orzekające organy obu instancji powinny zastosować art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu znowelizowanym obowiązującym od 26 maja 2013 roku, czy też według jego treści aktualnej w dacie złożenia wniosku, tj. w dniu 24 maja 2013 roku. Wobec braku wyraźnej regulacji intertemporalnej należało – zgodnie z zasadą "bezpośredniego działania prawa nowego" – również do spraw wszczętych, ale niezakończonych ostatecznie, zastosować art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w nowym brzmieniu.

Podkreślenia wymaga, iż obowiązujące przed nowelizacją brzmienie w/w przepisu budziło wątpliwości interpretacyjne omawianego, a dodatkowo jednym z podstawowych motywów uchwalenia ustawy zmieniającej było przeciwdziałanie "nagminnemu", jak oceniono, zjawisku omijania stosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – polegającego na dzieleniu zwartych gruntów rolnych na mniejsze obszary wyłącznie w celu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne z pominięciem rygorów prawnych.

Nieuwzględnienie przedmiotowej zmiany normatywnej uchybiałoby zasadzie ogólnej praworządności (art. 6 kpa), która nakłada na organy administracji obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, co skutkuje obowiązkiem rozpoznawania spraw na gruncie aktualnie obowiązującego stanu prawnego. W konsekwencji w niniejszej sprawie prawidłowo organy obu instancji za podstawę podjętych rozstrzygnięć przyjęły art. 7 ust. 2 pkt 1 w znowelizowanym brzmieniu.

Zaznaczyć należy, że w sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania nowej ustawy zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które, przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki społeczne. To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, przy uwzględnieniu jednocześnie skutków z nich wynikających. Jednocześnie wyjaśnić trzeba, że o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak rozumianą retroaktywność odróżnia się od retrospektywności prawa, która występuje wówczas, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały przed rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenie TK z 5 listopada 1986 roju U 5/86 OTK 1986 poz. 1, z 28 maja 1986 roku U 1/86 OTK 1986 poz. 2).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należało stwierdzić, że oparcie decyzji na przepisach znowelizowanej ustawy nie doprowadziło do naruszenia zakazu retroaktywności, a w rozważanej sytuacji miało miejsce zastosowanie instytucji retrospektywnego działania prawa. Samo złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy trudno bowiem uznać za zdarzenie prawne "zamknięte" – w przedstawionym wyżej rozumieniu, a więc determinujące zastosowanie w sprawie przepisów ustawy sprzed jej nowelizacji, która dokonana została w toku postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie na tle podobnych spraw ukształtowany został pogląd, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym art. 7 ust. 2 pkt 1 w brzmieniu obowiązującym od 26 maja 2013 roku znajdował zastosowanie do spraw niezakończonych ostatecznym rozstrzygnięciem, a wszczętych wnioskiem złożonym pod rządami starej ustawy (por. wyrok NSA z 18 marca 2016 roku II OSK 1443/14, wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 roku II OSK 2367/14).

Skoro w myśl art. 6 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany działać na podstawie i w granicach prawa, to wydając w konkretnej sprawie decyzję musi stosować przepisy prawa materialnego i procesowego obowiązujące w dacie orzekania. Dotyczy to również takiej sytuacji, gdy w toku postępowania dochodzi do zmiany przepisów prawa, jeżeli z nowych przepisów nie wynika inny skutek. Jak już zastrzeżono wyżej zasada bezpośredniego działania prawa nowego nie może być stosowana automatycznie, jednak w niniejszej sprawie brak było takich racji, które przemawiałyby za stosowaniem omawianego przepisu ustawy w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, a konkretnie w dacie złożenia wniosku przez skarżącego. Przyjąć także należy, że sam fakt złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie kreuje dla inwestora żadnych "praw nabytych".

Rozważając zaistniały problem intertemporalny należało mieć na uwadze charakter niniejszej sprawy i decyzji rozstrzygającej pozytywnie lub negatywnie wniosek strony. Istotne jest bowiem zwrócenie uwagi, że decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Celem postępowania w przedmiocie lokalizacji określonej inwestycji jest ocena, czy zamierzone przedsięwzięcie jest dopuszczalne i ewentualnie na jakich warunkach może być realizowane. Jeżeli więc decyzja ma potwierdzić zgodność zamierzonej inwestycji z przepisami prawa, to organ administracji musi uwzględnić stan prawny obowiązujący w momencie orzekania.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie, decyzja o warunkach zabudowy stanowi o możliwości przeprowadzenia inwestycji polegających na prowadzeniu robót budowlanych. Możliwość ta, skoro dotyczy przestrzeni bezplanowej, opiera się na przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych. Rolą decyzji jest skonkretyzowanie przepisów ustaw i aktów wydawanych na ich podstawie dla wskazanego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego wydanie 4. C.H. Beck Warszawa 2008 str. 451).

Z powyższego wynika, że w drodze omawianej decyzji potencjalny inwestor uzyskuje wiążącą informację o ewentualnych możliwościach wykorzystania i zagospodarowania określonej nieruchomości. Taki charakter sprawy w przedmiocie warunków zabudowy sprawia, że nie mógł być decydujący stan prawny obowiązujący w momencie składania wniosku przez inwestora, a organ rozstrzygając o legalności albo nielegalności konkretnej inwestycji musiał kierować się przepisami obowiązującymi w czasie podejmowania decyzji.

W sprawie nie zaistniała również sytuacja naruszająca konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Zasada ta – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – miałaby zostać naruszona dlatego, że podmioty będące w podobnej sytuacji zostaną różnie potraktowane, gdyż w odniesieniu do niektórych zostanie wydana decyzja w oparciu o poprzedni stan prawny, a w stosunku do innych w oparciu o nowy stan prawny. Tymczasem taka sytuacja jest nieuniknioną konsekwencją zmiany stanu prawnego. Okoliczność, że sprawy wszczęte wnioskami złożonymi w tym samym czasie rozpoznawane są w różnych okresach, a w konsekwencji na podstawie różnych przepisów, nie świadczy o naruszeniu omawianej zasady. Ponadto biorąc pod uwagę ratio legis dokonanej zmiany normatywnej art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. za nietrafne należało uznać zarzuty co do niekonstytucyjności omawianej regulacji.

5. Na rozprawie skarżący zwrócił się do Sądu o zajęcie w uzasadnieniu wyroku jednoznacznego stanowiska m.in. na temat tego, przy dochowaniu jakiej najpóźniejszej daty złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżący zyskiwałby gwarancję rozpatrzenia jego sprawy według stanu prawnego obowiązującego przed 26 maja 2013 r. Uznać należy, że wyznaczenie tego rodzaju ścisłej daty (tj. wskazanie takiej najpóźniejszej daty złożenia wniosku, przypadającej przed 26 maja 2013 r., która obligowałby organ do rozpatrzenia go według stanu prawnego obowiązującego przed tą datą) nie jest w oczywisty sposób możliwe. Zważywszy na fakt, iż – jak to konsekwentnie wynika z przeprowadzonych powyżej wywodów – właściwymi w sprawie stosowania art.7 ust.2 pkt 1 ustawy są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ, przyjąć należy, iż zastosowanie przepisów w wersji sprzed nowelizacji dopuszczalne byłoby najpóźniej w dniu 25 maja 2013 r. Chodzi tu o datę wydania decyzji przez organ I instancji, której ustatecznienie następowałoby już pod rządem przepisów nowych niemniej tylko w następstwie niewniesienia od niej odwołania (skuteczne wniesienie odwołania, pociągające za sobą konieczność jego rozpatrzenia przez organ odwoławczy, nakładałoby bowiem na ten organ bezwzględny obowiązek uwzględnienia nowego stanu prawnego). O ile zatem oczywiście możliwym jest wyznaczenie ostatniego dnia, w którym organ I instancji był uprawniony do stosowania starego stanu prawnego, o tyle żądanie wskazania przez Sąd najpóźniejszej daty złożenia wniosku, obligującej organ do rozpatrzenia go na dotychczasowych zasadach jest de facto pytaniem o to, jakiej staranności winien dochować wnioskodawca, aby wysoce prawdopodobnym było rozpatrzenie wniosku przez organ w terminach załatwiania spraw administracyjnych, przewidzianych w art.35 k.p.a. (rozpatrywać w tym kontekście należy w art.35 § 3 k.p.a., w myśl którego załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania). Przyjąć przy tym należy, że w świetle zrekonstruowanych przez NSA jednoznacznych i kategorycznych reguł temporalnych nawet odpowiednio wczesne złożenie stosownego wniosku nie stanowiłoby podstawy do stosowania przez organ, po 25 maja 2013 r., poprzedniego stanu prawnego w sytuacji, w której organ ten uchybił wcześniej terminom kodeksowym, w świetle których w/w wniosek należało rozpatrzeć do tej daty. O ile nawet taką ewentualność rozważać na gruncie czysto teoretycznym, to z pewnością nie można byłoby zrównywać z nią takiego stanu faktycznego, w którym pomiędzy złożeniem wniosku a zmianą stanu prawnego nie upłynął okres przewidziany w art.35 § 3 k.p.a., w tym w szczególności gdy wniosek wpłynął do organu w przedostatnim dniu obowiązywania poprzedniego stanu prawnego (tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie). Z kolei zaspokojenie żądania skarżącego co do wypowiedzenia się w kwestii tego, czy przy orzekaniu stosuje przepisy Konstytucji RP, czy też nie, nastąpiło poprzez bezpośrednie powołanie się przez Sąd na podzielone w całości stanowisko NSA, w którym wskazano jasno, iż w świetle norm konstytucyjnych w pełni dopuszczalnym było zarówno nieprzewidzenie przez ustawodawcę obowiązku stosowania poprzedniego brzmienia art.7 ust.2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych do spraw niezakończonych przed wejściem w życie nowelizacji tej regulacji, jak i znowelizowanie w/w przepisu.

6. Bezspornie natomiast stwierdzić należy wadliwość decyzji SKO, polegającą na nieodniesieniu się przez ten organ do kwestii ewentualnego spełniania przez planowaną inwestycję warunku kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym (art.61 ust.1 pkt 1 ustawy z 2003 r.) w sytuacji, w której: (-) organ I instancji zakwestionował istnienie takiej kontynuacji, stwierdzając rozbieżność pomiędzy charakterem inwestycji wskazanej we wniosku (zabudowa mieszkaniowa) a charakterem zabudowy okolicznej (zabudowa zagrodowa), (-) ze w/w oceną Wójta nie zgodził się skarżący, przedstawiając na tę okoliczność stosowną argumentację w odwołaniu. Odnotować należy, że o ile stanowisko Wójta co do sprzeczności pomiędzy funkcjami inwestycji planowanej oraz zabudowy okolicznej okazałoby się trafne, to powyższe w oczywisty sposób podważałoby celowość stosowania przez SKO instytucji kasacji, o której mowa w art.138 § 2 k.p.a., nawet w przypadku trafnie dostrzeżonych uchybień decyzji Wójta w zakresie odnoszącym się do art.61 ust.1 pkt 2 i 4 ustawy z 2003 r. Niemożność pogodzenia w/w funkcji przesądzałaby bowiem o niespełnieniu się w sprawie przesłanki z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy, co stanowiłoby wystarczającą i obligatoryjną przesłankę do odmowy ustalenia warunków zabudowy bez konieczności wyjaśniania innych przesłanek wskazanych w art.61 ust.1 pkt 2 – 4 ustawy. Bezspornie zatem uzasadnienie SKO nie wykazało ponad wszelką wątpliwość, iż przesłanki do zastosowania art.138 § 2 k.p.a. istotnie wystąpiły, albowiem nie można wykluczyć, iż ocena przez SKO stanu faktycznego sprawy pod kątem wymogów z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy z 2003 r., doprowadziłaby ten organ (w wypadku podzielenia stanowiska Wójta) do wniosku o konieczności utrzymania decyzji Wójta w mocy (art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.) pomimo niedostatecznego wyjaśnienia przez Wójta kwestii objętych art.61 ust.1 pkt 2 i 4 ustawy z 2003 r.

Tego rodzaju uchybienie decyzji SKO należałoby co do zasady potraktować jako naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, tj. art.7, 15, 77 § 1 w związku z art.138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., mogące istotnie wpłynąć na wynik sprawy administracyjnej, a zatem obligujące Sąd do wyeliminowania zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Tego rodzaju rozstrzygnięcie należałoby jednak uznać za niemożliwe do pogodzenia z zakazem orzekania przez sąd administracyjny na niekorzyść skarżącego (zakaz reformationis in peius), przewidzianym w przywołanym na wstępie art.134 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W sytuacji zatem, w której: (-) uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji SKO mogłoby w efekcie doprowadzić do utrzymania w mocy odmownej decyzji Wójta, co z punktu widzenia skarżącego byłoby oczywiście niekorzystne, (-) opisanemu wcześniej uchybieniu SKO, polegającemu na nierozważeniu w postępowaniu odwoławczym kwestii regulowanych przepisem art.61 ust.1 pkt 1 ustawy z 2003 r. nie można przypisać charakteru naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji (w sytuacji, w której decyzja SKO nie rozstrzyga ostatecznie o ustaleniu albo odmowie ustalania wnioskowanych warunków zabudowy, tj. nie rozstrzyga ostatecznie o tym, czy warunki z art.61 ust.1 pkt 1 – 5 zostały spełnione), uchylenie decyzji SKO nie mogło mieć miejsca.

Powyższe oznacza, iż obowiązek szczegółowego rozważenia i ustosunkowania się w uzasadnieniu orzeczenia do argumentacji odwołania w przedmiocie możności pogodzenia występujących w sprawie funkcji zabudowy, będzie spoczywał na organie I Instancji, rozpatrującym sprawę ponownie, aczkolwiek obowiązek ten powstanie o tyle o ile organ I instancji w pierwszej kolejności stwierdzi spełnienie się w sprawie warunków z art.61 ust.1 pkt 4 ustawy z 2003 r. w zakresie wskazanym przez SKO (wobec prawidłowego przesądzenia przez SKO, iż wg nowego brzmienia art.7 ust.2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych teren inwestycji jest terenem wymagającym zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, spełnienie się w/w warunków wystąpi tylko w razie stwierdzenia, że stosowna zgoda została uwzględniona w ewentualnym planie obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r.). W takiej sytuacji zajdzie również obowiązek szczegółowego wyjaśnienia przez Wójta, czy teren inwestycji ma bezpośredni, czy też pośredni dostęp do drogi publicznej, z obowiązkiem odniesienia się do twierdzeń skarżącego w tym zakresie.

7. W odniesieniu do złożonego na rozprawie wniosku o przyznanie od organów administracji i Skarbu Państwa odszkodowania lub zadośćuczynienia z tytułu wadliwego procedowania w sprawie, stwierdzić należy iż właściwą dla dochodzenia w/w roszczeń jest droga przed sądem powszechnym (materialnoprawną podstawę takich roszczeń stanowi art.417 Kodeksu cywilnego). Niniejszym Sąd nie przesądza w jakimkolwiek zakresie kwestii zasadności tego rodzaju roszczeń.

8. Odnosząc się do zarzutu wadliwego obciążenia skarżącego przez Wójta opłatą skarbową z tytułu wniesienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, stwierdzić należy, że roszczenia w powyższym zakresie skarżący może realizować poprzez żądanie zwrotu nadpłaty należności w trybie uregulowanym w art.72 -80 Ordynacji podatkowej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.