Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 3106/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Al. [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Wspólnoty Mieszkaniowej Al. [...] w [...]kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. ("skarżąca") od decyzji Prezydenta [...] ("Prezydent") Nr [...] z dnia [...] września 2018 r. znak: [...], wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia skarżącej, dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, Wojewoda [...] ("Wojewoda") utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta.

Decyzja organu odwoławczego zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu [...] sierpnia 2018 r., do Urzędu [...] wpłynęło zgłoszenie skarżącej [...], dotyczące zamiaru docieplenia budynku o wysokości powyżej 12 m i nie wyższych niż 25 m polegającego na ociepleniu północnej ściany (od podwórka) warstwą termoizolacyjną o grubości maksymalnie 10 cm z odtworzeniem tynku typu "baranek" i odtworzeniem żłobień ("bonia") w budynku wielomieszkaniowym na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...] przy al. [...] w dzielnicy [...].

Decyzją z dnia [...] września 2018 r. Prezydent wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia skarżącej i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca.

Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej jako "p.b.") organ administracji publicznej ma kompetencje do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych zgłoszeniem. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Sprzeciw jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i dlatego powinien być wyrażony w formie decyzji administracyjnej. Niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (lub od dnia usunięcia braków zgłoszenia, jeżeli inwestor był do tego wezwany) powoduje, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a więc bez wydania aktu administracyjnego.

Stosownie do treści przepisu art. 30 ust. 7 p.b. organ może nałożyć, w drodze sprzeciwu obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować:

- zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;

- pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;

- pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;

- wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Z analizy akt sprawy wynika, że skarżąca zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 2c p.b., dokonała zgłoszenia docieplenia budynków o wysokości powyżej 12 m i nie wyższych niż 25 m, określając rodzaj, zakres robót budowlanych i termin ich rozpoczęcia. Załączyła także do wniesionego zgłoszenia oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] sierpnia 2018 r., uchwałę [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie powołania członków Zarządu, uchwałę [...] Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawię planu remontów na lata 2018 i 2019. Skarżąca dołączyła również pismo z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] od Agencji Mienia Wojskowego - Zarządcy działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W piśmie tym Agencja wyraziła wstępną zgodę na przeprowadzenie planowanego remontu części elewacji budynku Wspólnoty Mieszkaniowej [...], w tym na ocieplenie północnej ściany budynku oraz malowanie elewacji.

Wojewoda podkreślił, że na mocy Zarządzenia nr [...] Prezydenta z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie założenia ewidencji zabytków [...], budynek mieszkalny wielorodzinny położony przy al. [...] został objęty ochroną konserwatorską jak również na mocy tejże ewidencji ochroną objęto układ urbanistyczny [...], ograniczonego ulicami: [...], a więc lokalizację budynku przy al. [...] w W. Skarżąca zatem w dniu [...] kwietnia 2018 r., złożyła do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] ("[...]WKZ") wniosek dotyczący zaleceń konserwatorskich w sprawie ocieplenia i remontu północnej elewacji budynku.

Pismem z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], [...]WKZ udzielił odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, informując Skarżącą, iż "dopuszcza ocieplenie elewacji północnej, "podwórkowej" przy założeniu, iż grubość warstwy termoizolacyjnej nie przekroczy 10 cm". Ponadto dodał, że "elewacja północna jest najmniejszą i najmniej eksponowaną elewacją budynku, przy czym posiada bardzo skromny detal (żłobienie w tynku) - do którego wiernego odtworzenia zobowiązał się inwestor". W powyższej odpowiedzi, organ zaznaczył, iż wskazane "działanie nie wpłynie negatywnie na odbiór wizualny i estetyczny obiektu jako całości", dodając też, że "pozostałe elewacje poddane będą remontowi bez montażu warstwy termoizolacyjnej". Jednocześnie organ podkreślił, iż z uwagi na to że budynek położony przy al. [...] podlega ochronie konserwatorskiej, "inwestycja na etapie projektu budowlanego podlega uzgodnieniu z [...]WKZ w trybie 106 Kpa".

Zdaniem Wojewody, z powołanego przepisu art. 30 ust. 7 p.b. jednoznacznie wynika, że ustawodawca dopuszcza możliwość, aby decyzją wnoszącą sprzeciw organ jednocześnie nałożył na stronę obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych w enumeratywnie wymienionych przypadkach. Nałożenie takiego obowiązku jest zatem formą sprzeciwu który wynika z tego, że w ocenie organu ma miejsce przynajmniej jedna z przesłanek o których mowa w art. 30 ust. 7 p.b. Tym samym dyspozycja tego przepisu dopuszcza uznanie administracyjne organu w ocenie możliwości wystąpienia w konkretnym przypadku jednej z przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie. Wojewoda zaakcentował, iż nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę organ winien jedynie wykazać, że zamierzone roboty budowlane mogą spowodować potencjalne zagrożenie wymienionych w powołanym przepisie dóbr.

Wojewoda również podkreślił, iż celem przepisu art. 30 ust. 7 pkt 2 p.b. jest stworzenie odpowiednich mechanizmów prawnych pozwalających w sposób właściwy chronić dobra o najdonioślejszym charakterze i z tego też względu już w razie potencjalnego ich zagrożenia zobowiązuje inwestora do przejścia przez weryfikację właściwą dla inwestycji wymagających pozwolenia na budowę. W ten sposób bowiem ogranicza się działania inwestycyjne mogące szkodzić czy to samej substancji zabytku, czy też jego otoczeniu.

W ocenie organu odwoławczego przywołane wyżej zalecenia organu konserwatorskiego jednoznacznie potwierdzają istnienie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy al. [...], cech świadczących o jego wartości zabytkowej. Dlatego też zdaniem Wojewody należało zachować daleko idącą ostrożność z uwagi na to, iż wykonanie wymienionych w zgłoszeniu robót budowlanych mogłoby doprowadzić do nieodwracalnych strat w wartości zabytkowej wskazanego obiektu. W konsekwencji, w opinii organu odwoławczego, dokładna ocena ryzyka pogorszenia stanu zachowania zabytku, może być przeprowadzona jedynie na podstawie projektu budowlanego.

Wojewoda stwierdził nadto, iż poprzez nałożenie przez Prezydenta w zaskarżonej decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2018 r., na inwestora obowiązku wystąpienia o pozwolenie na budowę, możliwym staje się na mocy art. 39 ust. 3 p.b. dokonanie przez organ konserwatorski, uzgodnień z właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie prac objętych przedmiotowym zamiarem budowlanym zgodnie z dyspozycją [...]WKZ zawartą w piśmie z dnia [...] maja 2018 r.

Ponadto, jak wskazał Wojewoda, stosownie do treści art. 30 ust. 5 p.b. - do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 21 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu i nie później niż po upływie 3 lat od terminu ich rozpoczęcia określonego w zgłoszeniu. Tym samym organ administracji publicznej po upływie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, traci kompetencję w przedmiocie decyzyjności o sprzeciwie.

W skardze datowanej na dzień [...] grudnia 2018 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta zarzucając naruszenie:

- art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 I 3 k.p.a. przez niewłaściwe ustalenie stanu prawnego I faktycznego, a przez to brak prawidłowych ustaleń zaskarżonej decyzji;

- art. 30 ust. 7 pkt 2 p.b. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, wbrew wyraźnej pozytywnej opinii [...]WKZ.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji całkowicie mylne, dowolne i gołosłowne ustalenie, że wykonanie wymienionego w zgłoszeniu ocieplenia ściany mogłoby doprowadzić do nieodwracalnych strat w wartości zabytkowej wskazanego obiektu. Takie stanowisko miałoby być sprzeczne ze stanowiskiem [...]WKZ wskazanym w piśmie z [...] maja 2018 r. Skarżąca nadmieniła, że z powołanego pisma wynika jednoznacznie, że odtworzenie zniszczonych tynków i ocieplenie ściany w żaden sposób nie wpłynie na wartość konserwatorską budynku. W końcówce tego pisma konserwator umieścił uwagę, że gdyby jednak wymagane było pozwolenie na wykonanie prac budowlanych, organ administracji I instancji powinien zastosować art. 106 k.p.a. Jak podkreśliła skarżąca, Wojewoda w uwadze konserwatora dostrzegł "dyspozycję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków" do nałożenia nakazu pozwolenia na budowę, co zdaniem skarżącej stanowi jaskrawy absurd wynikający jedynie z chęci zatwierdzenia decyzji Prezydenta.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej "p.p.s.a."), kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Dodatkowo, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna.

W istocie przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest interpretacja pisma [...]WKZ z [...] maja 2018 r. Zdaniem Wojewody i Prezydenta zwłaszcza ostatnie zdanie pisma stanowiące, iż "Jednocześnie informuje się, że ze względu na fakt, iż budynek (...) podlega ochronie konserwatorskiej poprzez ujęcie w Ewidencji zabytków inwestycja na etapie projektu budowlanemu podlega uzgodnieniu z [...]WKZ w trybie 106 kpa" jest nakazem [...]WKZ, aby skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę, a co za tym idzie obligatoryjnie przedstawiła projekt budowlany. Tymczasem zdaniem skarżącej, powyższe stwierdzenie wskazuje jedynie, że jeżeli dojdzie do przedstawienia projektu budowlanego to będzie on podlegał uzgodnieniu z [...]WKZ w trybie art. 106 k.p.a., lecz w żadnym wypadku nie oznacza to, iż przedstawienie projektu budowlanego w niniejszej sprawie jest obligatoryjne.

Zdaniem Sądu, prawidłowe stanowisko prezentuje skarżąca. Należy podkreślić, że nie można interpretować poszczególnych stwierdzeń z danego pisma, w oderwaniu od jego pełnej treści. [...]WKZ odpowiadając na pismo skarżącej wskazał, że "Powyższe działanie nie wpłynie na odbiór wizualny i estetyczny obiektu jako całości." Konserwator jasno wskazał, iż nie wnosi żadnych zastrzeżeń do zamiarów inwestora. [...]WKZ kompleksowo ocenił całe zamierzenie pod kątem zachowania maksymalnej grubości warstwy termoizolacyjnej oraz wiernego odtworzenia żłobień w tynku, co zostało uwzględnione przez skarżącą.

Ponadto, istotne jest ratio legis wprowadzonej do p.b. instytucji zgłoszenia zamiaru przystąpienia do realizacji robót budowlanych. Jak wskazuje judykatura, do ustawy - Prawo budowlane została wprowadzona instytucja zgłoszenia budowy, jako zdecydowanie prostsza od pozwolenia na budowę, forma dochodzenia do wymaganej prawem akceptacji właściwego organu budowlanego zamiaru podjęcia robót budowlanych. Założeniem ustawodawcy dokonującego takiej zmiany regulacji, aby część robót budowlanych mogła być realizowana na podstawie zgłoszenia, było doprowadzenie do uproszczenia a zarazem przyśpieszenia procesu budowlanego, ze względu na brak potrzeby akceptacji zgłoszenia w formie decyzji administracyjnej właściwego organu (por. wyrok NSA z 6.03.2009 r., II OSK 307/08, LEX nr 530044).

Sprzeciw organu administracji uregulowany w ust. 5 art. 30 p.b. jest rozwiązaniem wyjątkowym, ograniczającym przyspieszony i uproszczony tryb uzyskiwania akceptacji zamierzenia budowlanego. Ponadto instrument skodyfikowany w ust. 7 art. 30 p.b. zakładający możliwość nałożenia przez organ obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest jeszcze bardziej rygorystyczny niż zastosowanie jedynie ust. 5 ww. przepisu. Został on obwarowany zamkniętym katalogiem przesłanek wśród których wymieniono pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków. Zatem zastosowanie przepisu art. 30 ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 5 p.b. jest bardzo rygorystyczną ingerencją w instytucję zgłoszenia, które miało zliberalizować postępowanie administracyjne.

Przesłanka pogorszenia stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków powoduje, iż decyzja organu w tym przedmiocie jest decyzją uznaniową. Samo pojęcie uznania administracyjnego było wielokrotnie podejmowane w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wskazuje doktryna, uznanie administracyjne polega na możliwości wyboru konsekwencji prawnych przy ustalonym stanie faktycznym. Uznanie administracyjne nie polega zatem na swobodzie organu administracji co do ustalania stanu faktycznego. Przeciwnie, w orzecznictwie podkreśla się, że organ administracji korzystający z uznania administracyjnego jest obowiązany szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki postępowania dowodowego. Obowiązki organu w tym zakresie są nawet większe niż przy wydawaniu decyzji związanych (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, art. 7, komentarz aktualizowany, LEX 2019).

Organ w niniejszej sprawie nie przeanalizował szczegółowo treści pisma [...]WKZ, dochodząc do wniosków sprzecznych z nią. Pomimo jasnych wskazań [...]WKZ, że działanie skarżącej nie wpłynie negatywnie na odbiór wizualny i estetyczny obiektu jako całości, organ stwierdził, że skonkretyzowała się przesłanka pogorszenia stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków. Organ I instancji zastosował w niniejszej sprawie bardzo rygorystyczny instrument, w istocie niweczący zgłoszenie skarżącej i spowalniający proces budowlany bez mocnego osadzenia stanowiska w materiale dowodowym i postępując wbrew ratio legis ww. przepisów. Wydano decyzję uznaniową przy swobodnie ustalonym stanie faktycznym, co poskutkowało dowolnością rozstrzygnięcia. Z tego względu decyzja Prezydenta naruszyła przepisy art. 30 ust. 5 p.b. w zw. z art. 30 ust. 7 pkt 2 p.b., a co za tym idzie wadliwością jest obarczona także decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta.

Co więcej, Wojewoda słusznie wskazał, że ustalony w p.b. termin do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy ma charakter kompetencyjny, to znaczy że określa czas trwania kompetencji organu architektoniczno-budowlanego do skorzystania z prawa wniesienia sprzeciwu. Po upływie tego terminu właściwy przedmiotowo organ traci bowiem kompetencję do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu. W sytuacji uchylenia decyzji obu instancji, Prezydentowi nie będzie już przysługiwało prawo wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia skarżącej z uwagi na upływ terminu. W tej sytuacji znika przedmiot sporu w niniejszej sprawie, czyniąc ją bezprzedmiotową. Z tego względu na mocy art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Sąd umorzył postępowanie w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.