Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 231/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 176, art. 183 par. 1, art. 184, art. 204 pkt 1, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 18a ust. 3, art. 60 ust. 1, art. 90 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 271 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt I SA/Ke 554/13 w sprawie ze skargi R. G. G. na uchwałę K. R. I. O. w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie absolutorium dla W. G. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. G. G. na rzecz K. R. I. O. w K. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt I SA/Ke 554/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Rady Gminy G. na uchwałę z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., stwierdzającą nieważność uchwały Rady Gminy G. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy G. z tytułu wykonania budżetu Gminy za rok 2012.

Uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. (dalej RIO, Kolegium, organ) została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 199 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm., dalej: u.f.p.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium wskazało, że budżet Gminy G. został zrealizowany w kwotach ogólnych, jak i w poszczególnych podziałkach klasyfikacji budżetowej zarówno po stronie dochodowej, jak i po stronie wydatkowej w zasadzie bez odchyleń od założeń planowanych. Zaplanowane dochody budżetu gminy zrealizowano w kwocie 38.349.345,08 zł, co stanowi 99,53% w stosunku do dochodów planowanych, z kolei zaplanowane wydatki budżetu gminy zrealizowano w kwocie 35.267.671,03 zł, co stanowi 92,55% w stosunku do wydatków planowanych. Wydatki majątkowe (inwestycyjne) planowane na poziomie 3.562.922 zł zrealizowano w kwocie 2.204.447,31 zł, tj. w 61,9% w stosunku do planu, (wydatki majątkowe w strukturze wydatków ogółem stanowią 6,3%). Według RIO, powstałe odchylenia od założeń planowanych znajdują obiektywne uzasadnienie zawarte w sprawozdaniu Wójta Gminy z wykonania budżetu za rok 2012. Organ nie stwierdził przekroczeń planowanych wielkości wydatków budżetowych w żadnej podziałce klasyfikacji budżetowej. Różnica między wykonanymi dochodami i wydatkami budżetowymi w roku 2012 stanowi nadwyżkę budżetową w kwocie 3.081.674,05 zł przy planowanej nadwyżce w wysokości 422.887 zł. Dług Gminy na koniec roku budżetowego 2012 wynosi 15.318.032 zł i stanowi 39,9% w stosunku do dochodów 2012 r. Nie przekracza więc granicy określonej w wysokości 60 %. Uwzględniając powyższe, RIO w K. uchwałą Nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. pozytywnie zaopiniowała przedłożone sprawozdanie oraz sprawozdanie roczne z wykonania budżetu Gminy za 2012 r. RIO podniosła, że w uzasadnieniu wniosku o nieudzielenie absolutorium Wójtowi Gminy G. za rok 2012 wskazano, że było zbyt niskie wykonanie zadań inwestycyjnych, w szczególności budowy dróg gminnych (wykonanie w wysokości 3,35%), odwodnienia miejscowości C. (wykonanie w wysokości 0%), budowy oczyszczalni ścieków w miejscowości S. oraz kanalizacji w G., K., S. i W. J. (wykonanie 14,3%), przebudowy budynku OSP w G. (w wysokości 10,37%), e-[...] Budowa Systemu Informacji Przestrzennej Województwa [...] (wykonanie w wysokości 0%), e-[...] Rozbudowa Infrastruktury Informatycznej JST (wykonanie w wysokości 17,17%), zakupu wyposażenia dla OSP (wykonanie 42,75%). Ponadto, wskazano na brak działań ze strony Wójta Gminy dla pozyskania środków z Unii Europejskiej oraz Funduszy Narodowych (np. brak wniosku o dofinansowanie budowy dróg, tzw. "Schetynówek"), zapłatę kosztów związanych z postępowaniem sądowym, utwardzanie dróg gminnych samym destruktem bez przygotowania odpowiedniego podłoża. Odnosząc się do powyższego, Kolegium stwierdziło, że dokonało analizy wykonania budżetu w zakresie zadań inwestycyjnych, biorąc za podstawę zapisy zawarte w protokole z sesji z dnia 29 czerwca 2013 r. dotyczące realizacji wydatków majątkowych (inwestycyjnych), wyjaśnienia Wójta Gminy przedstawione w czasie obrad oraz wyjaśnienia Wójta przesłane do RIO w K. Zdaniem Kolegium, na realizację wydatków majątkowych w wysokości 62,09% (wykonanie 2.204.447,31 zł w stosunku do zaplanowanych 3.550.622,00 zł) decydujący wpływ miały zadania: e-[...] Budowa Systemu Informacji Przestrzennej Województwa [...], e-[...] Rozbudowa Infrastruktury Informatycznej JST, budowa oczyszczalni ścieków w S. oraz budowa kanalizacji w miejscowościach G., G. P., K. P., K. D., K. P., S. i W. J. W stosunku do pierwszego zadania zaplanowano kwotę 412.752,00 zł, a wykonano 56.294,15 zł – co stanowi 13,64% zaplanowanych wydatków. Zadanie to było realizowane przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] na podstawie porozumienia, na jego realizację zarówno Gmina G., jak i wszystkie gminy województwa [...]nie miała wpływu. Środki zaplanowane w budżecie na drugie zadanie wynosiły 390.00,00 zł (wykonanie w wysokości 55.774,10 zł – co stanowi 14,30% zaplanowanych wydatków). Ustalenie lokalizacji tej inwestycji i pierwsze wykupy działek rozpoczęto w 2007 r. W roku 2010, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. nie zatwierdził zaplanowanej lokalizacji oczyszczalni ścieków, w związku z czym nie uzyskano również pozwolenia na budowę poszczególnych odcinków kanalizacji. Trwają prace nad ustaleniem nowej, właściwej lokalizacji. Z kolei zakupy pieców CO do szkół w trakcie roku budżetowego wynikały z ich wyeksploatowania i na wniosek z 27 września 2011 r. Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Karola Wojtyły w R. oraz Dyrektora Zespołu Szkół w B., Rada Gminy odpowiednio Uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. i uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. zabezpieczyła środki na ten cel i powierzyła do wykonania Wójtowi Gminy. W ocenie organu, grupa radnych Rady Gminy G. - podnosząc, iż organ wykonawczy nie wykazał się dostateczną aktywnością w celu zrealizowania niektórych zadań inwestycyjnych - skupiła się na wybranych elementach budżetu. Zdaniem RIO, radni nie uwzględnili przyczyn zewnętrznych, niezależnych od woli działania Wójta, leżących po stronie podmiotów, które nie wywiązywały się z zobowiązań wynikających z zawartych umów. Ponadto procedury zamówień publicznych i zastosowane technologie wykonania robót spowodowały opóźnienia w realizacji niektórych zadań. Te niewykonane w części zadania są i będą realizowane w pierwszej kolejności w roku 2013. Organ podkreślił, że dokonując oceny wykonania budżetu, rada gminy powinna to czynić w sposób kompleksowy, odnosząc się do całości wykonania planu finansowego, nie zaś koncentrować się jedynie na wybranych jego elementach czy też kwestiach wręcz z nim niezwiązanych, jak uczyniła to Rada Gminy G. Badaniu nadzorczemu poddano nie tylko tryb, w jakim została podjęta uchwala Nr [...] Rady Gminy w G. z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie absolutorium za rok 2012 dla Wójta Gminy G., ale także materialne przesłanki jej uchwalenia. Zdaniem organu, z analizy treści dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie oraz z przeprowadzonego na posiedzeniu w dniu 25 lipca 2013 r. postępowania wyjaśniającego z udziałem przedstawicieli Gminy G. wynika, że wykonanie budżetu jest prawidłowe. Według Kolegium, niezatwierdzenie sprawozdania finansowego i sprawozdania z wykonania budżetu Gminy G. za rok 2012 - jak to wynika z treści § 1 badanej uchwały - nie odpowiada stanowi rzeczywistemu, gdyż budżet został wykonany prawidłowo zarówno po stronie dochodowej, jak i wydatkowej. Sprawozdania wykazały zgodność budżetu wykonanego z budżetem uchwalonym. W ocenie RIO, debata absolutoryjna nie dała podstaw do stwierdzenia, że budżet nie został zrealizowany w całości czy w znacznej części, a sprawozdania z wykonania budżetu Gminy przedłożone przez Wójta mogły zostać uznane za nierzetelne. Powyższe oznacza, że brak jest przesłanek odnoszących się do wykonania budżetu, dających podstawę do nieudzielania absolutorium z tytułu wykonania budżetu.

Na podstawie art. 98 u.s.g oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a) Rada Gminy G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na powyższą uchwałę z dnia [...] sierpnia 2013 r. Żądając uchylenia w całości zaskarżonego aktu na podstawie art. 148 p.p.s.a., oraz o obciążenie RIO w K. kosztami postępowania w sprawie, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem tego przepisu. Według skarżącej, Rada Gminy G. dokonała pełnej i dogłębnej analizy wszystkich aspektów realizacji budżetu gminy, co doprowadziło do trafnej konkluzji, że budżet nie został w pełni wykonany. Przywołując stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1997 r. sygn. I SA/Ka 1135/96 Rada wskazała, że na ocenę wykonania budżetu składa się nie tylko wynik finansowy, odzwierciedlony w sprawozdaniu, ale także wzgląd na konieczność przestrzegania zasad wykonania budżetu. Należą do nich przykładowo: pełna realizacja zadań, która powinna następować w terminach określonych przepisami prawa, realizacja dochodów budżetu na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów, dokonywanie wydatków w granicach kwot określonych w budżecie zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny.Takiej oceny, zdaniem skarżącej, nie zawiera zaskarżona uchwała, która w gruncie rzeczy oparta jest na założeniu, iż zaistniała zgodność budżetu uchwalonego z wykonanym, a zatem brak jest przesłanek do nieudzielania absolutorium Wójtowi Gminy G. Według skarżącej, nie można przyjąć, iż uchwała Rady Gminy rażąco, a więc w sposób oczywisty narusza prawo.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, wnosząc o oddalenie skargi.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. (dalej: WSA, Sąd I instancji) stwierdził, że Kolegium zasadnie uznało, iż kontrola absolutoryjna została przeprowadzona nieprawidłowo, ze względu na brak merytorycznych przesłanek do negatywnej oceny przez Radę wykonania budżetu za rok 2012. WSA w K. podzielił stanowisko Kolegium, że radni przy ocenie wykonania budżetu, skoncentrowali się na niektórych wydatkach inwestycyjnych, nie rozważając, jaki był ich wpływ na wielkość rozbieżności pomiędzy planem a wykonaniem. Nie dokonali też oceny, w przypadku niewykonania części zadań inwestycyjnych, przyczyn ich niewykonania, jak również ewentualnej odpowiedzialności organu wykonawczego za ten stan. Sąd I instancji wskazał, że budżet Gminy G. został zrealizowany w kwotach ogólnych i w poszczególnych podziałkach klasyfikacji budżetowej po stronie dochodowej i wydatkowej zgodnie z założeniem planu, dochody w 99,53% w stosunku do zaplanowanych, a wydatki w 92,55% w stosunku do zaplanowanych. Poniżej planu zostały natomiast zrealizowane wydatki inwestycyjne (61,9%). WSA w K. przypomniał, że przesłanką wniosku o nieudzielenie absolutorium było wykonanie w niepełnym zakresie zadań inwestycyjnych. Według Sądu I instancji, dokonując oceny wykonania budżetu, Rada winna to czynić w sposób kompleksowy, odnosząc się do budżetu, jako całości a nie koncentrować się jedynie na wybranych jego elementach. Według WSA w K., nie kwestionując znaczenia wydatków inwestycyjnych dla zaspokojenia potrzeb wspólnoty (wydatki majątkowe stanowią 6,25% w strukturze wydatków), przy ocenie wykonania budżetu należy uwzględniać też wykonanie budżetu w innym zakresie (oświata, kultura) może mniej wymierne, ale mające kapitalne znaczenie dla zaspakajania potrzeb wspólnoty. Według Sądu I instancji, obowiązkiem organu stanowiącego jest także rozważenie przyczyn rozbieżności pomiędzy stanem założonym a rzeczywistym oraz zakresu odpowiedzialności organu wykonawczego za ten stan. Zdaniem WSA w K., słusznie podnosi RIO, że realizacja inwestycji zależy nie tylko od zabezpieczenia środków w budżecie, ale także od innych czynników, jak uzyskanie stosownych pozwoleń, uwarunkowań związanych z realizacją programów pomocowych czy harmonogramem przedsięwzięć wspólnych. WSA w K. podkreślił, że wyjaśnienia Wójta w tym zakresie nie zostały podważone, natomiast organ stanowiący gminy nie wykazał oraz nie uzasadnił, że wykonanie w ograniczonym zakresie wydatków inwestycyjnych nastąpiło z winy Wójta. Zdaniem Sądu I instancji, brak jest powiązania przy ustaleniu rozbieżności pomiędzy budżetem uchwalonym, wykonanym a odpowiedzialnością Wójta za ten stan. WSA w K. podzielił stanowisko organu nadzoru, że nie można obciążać organu wykonawczego odpowiedzialnością za niski stopień realizacji tych inwestycji. Zadanie "e-[...]" realizowane jest w ramach porozumienia przez Urząd Marszałkowski Województwa [...], co oznacza, że na realizację inwestycji nie miał wpływu Wójt. Z kolei, przyczyną zrealizowania wydatków w 14,30% w stosunku do zaplanowanych na budowę oczyszczalni i kanalizacji był brak zatwierdzenia zaplanowanej lokalizacji oczyszczalni ścieków przez Dyrektora Ochrony Środowiska w K., co skutkowało nieuzyskaniem pozwoleń na budowę poszczególnych odcinków kanalizacji. Według Sądu, wskazane okoliczności znacząco wpływają na stopień realizacji inwestycji i zasadnie organ ocenił, że są to przyczyny obiektywne, które nie leżą po stronie Wójta, za które organ wykonawczy nie może ponosić odpowiedzialności. Na marginesie Sąd I instancji zauważył, że skoro już w 2010 r. Dyrektor Ochrony Środowiska w K. nie zatwierdził zaplanowanej lokalizacji oczyszczalni ścieków, przeznaczenie środków budżetowych w planowanej wysokości na cel powiązany (poszczególne odcinki kanalizacji) może budzić wątpliwości, ale dotyczą one nie wykonania, lecz uchwalania budżetu i nie mogą stanowić przesłanki odpowiedzialności za niewykonanie budżetu w tym zakresie. Zdaniem WSA w K., przebieg postępowania absolutoryjnego nie wskazuje, aby podjęto próbę wyjaśnienia okoliczności niepełnego wykonania planowanych wydatków majątkowych oraz poddano analizie przyczyny ich niewykonania, mimo że wysokość zaplanowanych środków miała decydujący wpływ na niewykonanie budżetu. Odnosząc się do zarzutu braku działań związanych z pozyskiwaniem środków zewnętrznych, Sąd I instancji wskazał, że gmina - wnioskując o przyznanie maksymalnej kwoty dofinansowania 500.000zł - kierowała się kosztorysem inwestorskim. Według Sądu I instancji, skoro w wyniku przetargu podpisano umowę z wykonawcą na kwotę o połowę mniejszą, a decydujące znaczenie dla wysokości dofinansowania miała wysokość wydatków kwalifikowalnych oraz zakres robót budowlanych zgłoszony we wniosku o dofinansowanie, to uznać należy za uzasadnioną tezę, że gmina otrzymała maksymalne dla tej inwestycji środki pomocowe, zaś możliwość rozszerzenia zakresu robót wykluczają wytyczne do projektu oraz umowa o dofinansowanie. W tej sytuacji WSA w K. uznał, że brak jest podstaw do obciążania Wójta odpowiedzialnością za nierozszerzenie wartości zadania o wykonanie odwodnienia i pozyskanie na ten cel środków unijnych. Gdy chodzi o zastrzeżenia dotyczące braku zabezpieczenia środków w budżecie na wykonanie kolektora deszczowego w C. w stosunku do wysokości wynikającej z postępowania przetargowego, Sąd wskazał, że ten problem był przez Wójta przedstawiony na sesji 10 stycznia 2012 r. Powyższe oznacza, że Rada była poinformowana o problemie związanym z brakiem zabezpieczenia w budżecie środków do wysokości wynikającej z przetargu. Dyskusja w tej kwestii na sesji absolutoryjnej ograniczała się do wzajemnych zarzutów, bez rozważenia kompetencji w zakresie przenoszenia środków na zadania wieloletnie. Możliwość zasadnego przypisania Wójtowi braku inicjatywy podjęcia stosownej uchwały nie oznacza jego wyłącznej odpowiedzialności za niewykonanie zadania z uwagi na brak środków w pełni zabezpieczających jego realizację. Sąd I instancji podkreślił, że organy gminy tak Rada, jak i Wójt mają obowiązek działać w zakresie przyznanych kompetencji dla dobra wspólnoty. Skoro Rada, czemu skarga nie zaprzecza, dysponowała informacją o braku zabezpieczenia w budżecie pełnych środków koniecznych dla rozstrzygnięcia i realizacji przetargu, a nie podjęła żadnych działań w celu ich zabezpieczenia, to nie może czynić wyłącznie odpowiedzialnym za ten stan organu wykonawczego. Z powyższego wynika, zdaniem WSA w K., że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało oparte nie tylko na wyniku finansowym odzwierciedlonym w sprawozdaniu, ale także poddało analizie przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem założonym a rzeczywistym w zakresie wydatków inwestycyjnych, rozważając czy odpowiedzialnością za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonujący budżet, czy też przyczyną są obiektywne uwarunkowania. Tym samym, jako nieuzasadniony Sąd I instancji ocenił zarzut skargi, iż organ nadzoru - stwierdzając nieważność uchwały - koncentrował się wyłącznie na przesłance, że budżet został wykonany po stronie dochodów i wydatków. Analiza protokołu sesji absolutoryjnej potwierdza stanowisko Kolegium, że zastrzeżenia radnych zgłaszane na sesji koncentrowały się też na innych zagadnieniach, nie zawsze dotyczących wykonania budżetu, np. wadliwego zaprojektowania i nieudostępnienia radnym projektu chodnika w miejscowości B. oraz L., partycypacji powiatu w kosztach, niezasadnej przebudowy drogi w L. WSA w K. wskazał także, że Rada, podejmując uchwałę w przedmiocie absolutorium, dysponowała uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] Orzekającego RIO w K., pozytywnie opiniującą sprawozdanie z wykonania budżetu za 2012 r. oraz uchwałą Kolegium RIO Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. pozytywnie opiniującą wniosek Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w G. w sprawie nieudzielenia Wójtowi absolutorium. Sąd I instancji zauważył, że jakkolwiek opinia RIO zarówno pozytywnie opiniująca sprawozdanie z wykonania budżetu, jak i dotycząca wniosku komisji rewizyjnej może mieć wpływ na ocenę absolutoryjną, to opinie te nie mają charakteru opinii wiążących i nie zwalniają organu stanowiącego gminy od przeprowadzenia ustaleń w zakresie przyczyn rozbieżności pomiędzy budżetem zaplanowanym a wykonanym oraz oceny czy rozbieżnościami tymi można obciążyć organ wykonujący budżet, szczególnie w sytuacji gdy Rada dysponowała wiedzą, że uchwała z dnia [...] czerwca 2013 r. została przez Wójta zaskarżona.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, Rada Gminy G. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., polegającą na uznaniu, że brak było merytorycznych przesłanek do negatywnej oceny przez Radę Gminy wykonania budżetu za rok 2012, a radni przy ocenie wykonania budżetu, oceniając stan zrealizowanych dochodów i wydatków w stosunku do planowanych, skoncentrowali się na niektórych wydatkach inwestycyjnych, nie rozważając, jaki był ich wpływ na wielkość rozbieżności pomiędzy planem a ich wykonaniem. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, doszło do nieprawidłowego wykonania jednej z podstawowych funkcji Rady Gminy, określonej w art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i nie mogła ona podjąć działań skutkujących nieudzieleniem absolutorium, podczas gdy tak dokonana wykładnia przez WSA w K. doprowadziła do nieuzasadnionego ograniczenia kompetencji Rady Gminy, gdzie zgodnie z art. 18.ust 2 pkt 4 u.s.g. należy do nich min. uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu; zaś Rada Gminy dokonała pełnej i dogłębnej analizy wszystkich aspektów realizacji budżetu gminy, co doprowadziło do trafnej konkluzji, że budżet nie został w pełni wykonany.

W uzasadnieniu powyższego zarzutu wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że ustalenia poczynione przez Sąd I instancji, a mianowicie, że kontrola absolutoryjna została przeprowadzona nieprawidłowo ze względu na brak merytorycznych przesłanek do negatywnej oceny przez Radę wykonania budżetu za rok 2012; że budżet został zrealizowany w kwotach ogólnych i poszczególnych podziałkach klasyfikacji budżetowej po stronie dochodowej i wydatkowej zgodnie z założeniami planu (dochody w 99,53%, a wydatki w 92,55% w stosunku do zaplanowanych) a nadto, że niezrealizowanie zadań inwestycyjnych nastąpiło z przyczyn obiektywnych, które nie leżały po stronie Wójta - w żadnym stopniu nie znajdują uzasadnienia w materiale dowodowym przedstawianym przez skarżącą kasacyjnie Radę Gminy na każdym etapie procedury.

Wskazując na powyższe, Rada Gminy G. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną RIO, reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Muszą być one nadto uzasadnione, zgodnie z wymogiem przewidzianym w art. 176 p.p.s.a. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu, czy jego niewłaściwe zastosowanie. Przy czym obydwie formy naruszenia prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., mogą się odnosić jedynie do sytuacji, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. W przeciwnym razie czynienie sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne. Nadto, co wymaga podkreślenia, zarzutem naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie nie może zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 414/08).

Przypomnienie zasad konstruowania skargi kasacyjnej było istotne ze względu na sposób sformułowania tej skargi w niniejszej sprawie.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Gminy G. oparta jest wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnię przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. W tej sytuacji wnosząca skargę kasacyjną powinna wykazać, jaką interpretację (rozumienie) powyższego przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu a jaka jest, zdaniem autora skargi kasacyjnej, prawidłowa. Tymczasem skarżąca kasacyjnie podnosząc powyższy zarzut nie wyjaśnia na czym miałoby polegać mylne rozumienie art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g i jaka powinna być prawidłowa interpretacja powołanego unormowania, wskazała jedynie, że w przedmiotowej sprawie została przeprowadzona pełna i dogłębna analiza wszystkich aspektów realizacji budżetu gminy, która to analiza doprowadziła do słusznej konkluzji, że budżet nie został w pełni wykonany zgodnie z założeniami. Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że uzasadnienie podniesionego zarzutu nie w pełni odpowiada wymogom przewidzianym w art. 176 p.p.s.a.

W myśl art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia wójtowi absolutorium z tego tytułu. Uchwała o nieudzieleniu absolutorium wójtowi, zgodnie z art. 90 ust. 2 u.s.g., pod względem zgodności z prawem poddana jest kontroli regionalnej izby obrachunkowej, a pod względem szeroko rozumianej zasadności poddana zostaje kontroli wyborców, którzy głosując w referendum za lub przeciw odwołaniu wójta, tj. konkretnej osoby pełniącej tę funkcję, oceniają tę właśnie osobę i jednocześnie oceniają prawidłowość oceny dokonanej przez radę gminy wyrażonej w uchwale o nieudzieleniu absolutorium wójtowi. Wykonanie budżetu gminy, stosownie do art. 18a ust. 3 u.s.g., opiniuje komisja rewizyjna. Występuje ona z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi absolutorium, który podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Przed podjęciem uchwały w sprawie udzielenia wójtowi absolutorium rada gminy zapoznaje się z wnioskiem i opinią, o których mowa w art. 18a ust. 3 u.s.g. Uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów (art. 28a ust. 1 i ust. 2 u.s.g.).

Z art. 271 ust. 1 u.f.p. wynika natomiast, że nie później niż dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu po zapoznaniu się z:

1) sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2) sprawozdaniem finansowym;

3) opinią z badania sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 268;

4) opinią regionalnej izby obrachunkowej, o której mowa w art. 270 ust. 2;

5) informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego;

6) stanowiskiem komisji rewizyjnej.

Uchwała budżetowa rady gminy zatwierdza granicę dochodów i wydatków gminy w sposób wiążący władzę wykonawczą. Różny jest charakter prawny planowanych w uchwalonym budżecie gminy kwot dochodów i kwot wydatków, które ma obowiązek realizować wójt (burmistrz) gminy. Ustalone bowiem w budżecie kwoty dochodów są wielkościami minimalnymi, mającymi wystarczyć dla osiągnięcia planowanej równowagi budżetowej. Organ wykonawczy winien zatem dążyć do osiągnięcia planowanej wielkości dochodów, lecz osiągnąwszy tenże pułap, może go przekroczyć bez zgody rady gminy. Przekroczenie planowanej wielkości dochodów budżetowych nie wymaga żadnych zmian proceduralnych budżetu, ani też żadnych szczególnych upoważnień. Niewykonanie zadań budżetowych w zakresie planowanych dochodów spowodowane może być czynnikami zewnętrznymi, na które organ wykonawczy gminy nie ma większego wpływu: nieprecyzyjnym i wadliwym określeniem wysokości i rodzajów dochodów w uchwalonym przez radę budżecie, ulgami i zwolnieniami podatkowymi podejmowanymi przez organy państwowe, zmniejszeniem subwencji ogólnej i dotacji celowej na skutek zmian w ustawie budżetowej, pojawieniem się procesów gospodarczych, na które organy gminy nie mają większego wpływu czy pojawieniem się na obszarze gminy szeregu klęsk żywiołowych dotykających podatników. Planowane przez radę gminy kwoty wydatków budżetowych są natomiast wielkościami maksymalnymi (górnymi granicami) nakładów na poszczególne cele i mają inne znaczenie prawne niż dochody budżetowe. Kwoty wydatków budżetowych są wiążące dla wójta (burmistrza), jako wykonawcy budżetu, w zakresie, w jakim wyznaczają granice jego legalnego zachowania przez zakaz wydatkowania kwot wyższych od ustalonych w budżecie, chyba że zostanie uruchomiona specjalna procedura dokonania tych zmian. Ujęte w budżecie jednostek samorządu terytorialnego wydatki oraz łączne rozchody stanowią zatem nieprzekraczalny limit. Powyższe nie oznacza, że przewidziane kwoty wydatków na poszczególne zadania mają charakter bezwzględny. Nie mogą być one traktowane, jako cel sam w sobie. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.s.g. za prawidłową gospodarkę finansami gminnymi odpowiada wójt. Ustawa o samorządzie gminnym nie wskazuje kryteriów prawidłowej gospodarki finansami komunalnymi. Przyjąć należy, iż prawidłową jest taka gospodarka, która jest zgodna z prawem i zasadami ekonomii, celowa i rzetelna. Biorąc pod uwagę, że o celach komunalnej gospodarki finansowej w decydującym stopniu przesądza rada gminy w uchwale budżetowej, należy uznać, iż wójt gminy odpowiada głównie za zgodne z prawem oszczędne (ekonomiczne), celowe i rzetelne wydatkowanie. Należy też mieć na uwadze, że na etapie podejmowania uchwały budżetowej nie są możliwymi do przewidzenia wszelkie stany wymagające sfinansowania z budżetu, jak również wszystkie okoliczności związane z realizacją przewidzianych w budżecie zadań.

Absolutorium, nazywane inaczej skwitowaniem lub rozliczeniem, to akt uznający za prawidłową działalność finansową organu, któremu absolutorium jest udzielane, na podstawie przedłożonego sprawozdania. Udzielenie absolutorium oznacza więc aprobatę organu stanowiącego dla działań organu wykonawczego i uznanie, że plan w postaci budżetu uchwalonego przez organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego został należycie wykonany. W procesie udzielania absolutorium konieczne jest uzyskanie odpowiedzi, jak wygląda stan planowanych dochodów i wydatków budżetowych w stosunku do jego realizacji, jakie są przyczyny ewentualnych rozbieżności pomiędzy stanem założonym a rzeczywistym, a także czy winą za istnienie owych rozbieżności można obciążyć organ wykonujący budżet (v. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Po 1053/08, LEX nr 514991).

Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie może badać celowości, rzetelności czy gospodarności działania, gdyż wówczas stawałby się organem współadministrującym. Tak więc w praktyce i w orzecznictwie przyjęto, że sąd powinien badać, czy organ nadzoru nie przekroczył swych uprawnień ustawowych, tzn. czy spełniono przewidziane ustawą warunki stosowania środka nadzoru.

Kwestia udzielenia lub odmowy udzielenia absolutorium uwarunkowana powinna być wyłącznie zagadnieniem prawidłowości wykonania budżetu gminy. RIO, jako organ nadzoru jest uprawniony do oceny zgodności uchwały z prawem i w razie stwierdzenia naruszenia prawa może tę uchwałę unieważnić. Tak też się stało w niniejszej sprawie. Kolegium RIO w K. stwierdziło nieważność uchwały Rady Gminy G. z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie absolutorium dla Wójta Gminy G. za rok 2012. Przesłanką wniosku o nieudzielenie absolutorium było wykonanie w niepełnym zakresie zadań inwestycyjnych. Sąd I instancji drobiazgowo uzasadnił stanowisko, z jakich powodów uznał zasadność twierdzeń RIO, że organ stanowiący nie wykazał ani nie umotywował, że wykonanie w ograniczonym zakresie wydatków inwestycyjnych nastąpiło z winy Wójta. Według WSA w K., prawidłowo organ nadzoru wskazał na brak powiązania ustalonych rozbieżności pomiędzy budżetem uchwalonym, wykonanym a odpowiedzialnością Wójta za ten stan. Sąd I instancji zaakceptował także pogląd RIO, że przebieg postępowania absolutoryjnego nie wskazuje, aby organ stanowiący podjął próbę analizy przyczyn niepełnego wykonania planowanych wydatków. Argumenty skarżącej kasacyjnie Rady Gminy G. nie podważają zajętego przez Sąd I instancji prawidłowego stanowiska, co do przyjętych kryteriów kontroli absolutoryjnej. Zmierzają natomiast w istocie do zakwestionowania ustaleń poczynionych przez organ nadzoru, co nie może być w tej sprawie uwzględnione, z uwagi na brak podniesienia w kasacji zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu nadzoru będącego radcą prawnym orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 490).