Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3054/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] lutego 2017 r. B. C. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W uzasadnieniu wniosku skarżąca przedstawiła przebieg swojej służby, akcentując, że w Policji otrzymała najważniejsze odznaczenia państwowe m.in. Złoty Krzyż Zasługi oraz liczne nagrody i wyróżnienia. Ponadto uczestniczyła w licznych operacjach wiążących się z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast służba na rzecz totalitarnego państwa stanowi tylko 6,5 % całego okresu jej służby.

W piśmie z [...] kwietnia 2019 r. skarżąca przekazała informacje, które, jej zdaniem, pozwolą organowi ocenić rzetelne wykonywanie przez nią zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.

Decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] Minister, w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją skarżąca stwierdziła, że jej sprawa została potraktowana powierzchownie i niesprawiedliwie. Podkreśliła, iż spełnia przesłankę "krótkotrwałości", a służba w Służbie Bezpieczeństwa (dalej: "SB") nie została podjęta dobrowolnie i została zakończona na jej wniosek. Dlatego jej praca w SB powinna być traktowana jako niezależny od niej epizod. Skarżąca opisała swoje osiągnięcia - odznaczenia państwowe, liczne nagrody, a także opinie przełożonych. Swoją argumentację dodatkowo przedstawiła w piśmie z [...] listopada 2018 r. zatytułowanym "Prośba".

Decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] organ, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

W uzasadnieniu decyzji, wydanej w drugiej instancji, Minister wskazał, że służba skarżącej przed dniem 31 lipca 1990 r. nie była pełniona krótkotrwale. Po analizie materiału dowodowego, organ uznał, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, co uniemożliwiło wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Minister wyjaśnił, że skarżąca pełniła służbę w okresie od [...] kwietnia 1977 r. do [...] stycznia 2016 r., tj. przez 38 lat, 9 miesięcy i 20 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym – od [...] grudnia 1983 r. do [...] czerwca 1986 r., tj. przez 2 lata, 6 miesięcy i 15 dni. W ocenie organu, okres służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ponad dwuipółletniego okresu służby nie sposób scharakteryzować jako odpowiadający wykładni językowej pojęcia "krótkotrwały". Służba ta była wieloletnia, trwała; podjęta nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie. Czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością skarżąca przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Minister zaznaczył, iż skarżąca dobrowolnie zgłosiła się do służby w Wydziale [...] SB (vide raport z [...] listopada 1983 r.). Również zakończenie służby w tej komórce nastąpiło na wniosek skarżącej, przy czym ze zgromadzonego materiału nie wynika, dlaczego nastąpiło to dopiero po upływie ponad dwóch i pół lat.

Natomiast organ nie kwestionował spełnienia przez skarżącą przesłanki zawartej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W kontekście tej przesłanki wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP"), zgodnie z którym skarżąca rzetelnie realizowała zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po 12 września 1989 r. Na powyższe wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono zapisów dotyczących wymierzonych kar dyscyplinarnych. KGP odnotował też, że w archiwalnych aktach osobowych znajdują się dokumenty potwierdzające, iż w ramach obowiązków służbowych skarżąca realizowała działania, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

Także Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji w swoim stanowisku uznał, że skarżąca rzetelnie realizowała zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po 12 września 1989 r. Potwierdzają to awanse w stopniu i stanowisku służbowym, podwyżki dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, ogólne oceny zawarte w opiniach służbowych, jak również otrzymane ordery i odznaczenia: brązowa odznaka "Za zasługi w ochronie porządku publicznego", Srebrny Krzyż Zasługi, brązowa odznaka "Zasłużony Policjant", Złoty Krzyż Zasługi, srebrna odznaka "Zasłużony Policjant", złota odznaka "Zasłużony Policjant", wyróżnienia oraz liczne podziękowania z instytucji, z którymi skarżąca współpracowała w toku realizowanych czynności służbowych. Jednocześnie nie stwierdzono kar dyscyplinarnych ani prowadzonych względem skarżącej postępowań karnych lub karno-skarbowych.

Ponadto [...] grudnia 1996 r., na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 1995 r. Nr 21, poz. 114 ze zm.), wydano skarżącej zaświadczenie o przysługującym prawie do podwyższenia emerytury policyjnej za okres od [...] stycznia 1995 r. do [...] grudnia 1995 r., potwierdzające pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Zdaniem Ministra, przebieg służby skarżącej nie pozwala przyjąć, by w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Ustawodawca, konstruując ten przepis, pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny. W przeciwnym razie użyłby np. spójnika "lub". Skoro w rozpatrywanym stanie faktycznym nie zaistniała przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, to tym samym sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ nie ma zatem możliwości wyłączenia w stosunku do skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Organ zwrócił też uwagę na znajdujące się w opiniach służbowych informacje na temat skarżącej: "Strona etyczno-moralna bez zastrzeżeń, jako członek PZPR - chętnie uczestniczy w organizowanych pracach społecznych" (vide opinia służbowa z 26 września 1981 r.); "Jest członkiem PZPR. W 1983 r. ukończyła studia I stopnia w Wyższej Szkole [...] przy [...] (...) Postawa moralna nie budzi zastrzeżeń" (vide opinia służbowa z [...] września 1983 r.).

Na opisaną wyżej decyzję Ministra z [...] maja 2020 r. nr [...] skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 5 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1288/20, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu z [...] października 2018 r. nr [...].

W uzasadnieniu ww. orzeczenia tut. Sąd podał, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Podzielając stanowisko Ministra, iż krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, lecz stosując wykładnię językową, krótkotrwałość jest utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością; jest przeciwieństwem długotrwałości, Sąd uznał, że taki też charakter ma okres służby skarżącej pełnionej na rzecz państwa totalitarnego przez nieco ponad 2 lata i 6 miesięcy, jeśli się go zestawi z ogólnym wieloletnim resortowym stażem skarżącej.

Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma także kwestia charakteru służby skarżącej pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od [...] grudnia 1983 r. do [...] czerwca 1986 r. skarżąca realizowała zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Nadto w kontekście szczególnie uzasadnionego przypadku Minister nie zbadał i nie ocenił wyczerpująco osiągnięć skarżącej w służbie, mimo że podnosiła ona szereg okoliczności dotyczących tej służby.

Sąd podniósł również, iż ustawodawca, posługując się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, nie wykluczył zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował.

Tut. Sąd uznał za trafną ocenę organu co do przesłanki zawartej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w odniesieniu do skarżącej. Według Sądu, skarżąca spełniła zarówno przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2, jak i przesłankę uregulowaną w art. 8a ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Sąd zobowiązał Ministra, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonał wyczerpującej oceny, czy sprawa skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącej, jej postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia, uwzględniając w szczególności służbę skarżącej i jej charakter po dniu 12 września 1989 r. Organ musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa, w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącej, w zestawieniu z krótkotrwałością jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek skarżącej.

Powyższy wyrok tut. Sądu stał się prawomocny wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej z [...] lutego 2017 r., decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Minister zaakcentował, że przesłanki przywołane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, iż "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo, organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wprawdzie krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno podać choćby przybliżoną definicję, to jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych, (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.) Minister przytoczył następujące synonimy omawianego pojęcia: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Organ podkreślił, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14), przy czym za zasadne uznał odwołanie się również do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, Minister zaznaczył, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi także przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie jak w przypadku przesłanki krótkotrwałości, Minister dokonał interpretacji pojęcia "rzetelności" w oparciu o wykładnię językową, dochodząc do wniosku, iż w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Również w tym przypadku organ odwołał się do Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.), wymieniając synonimy pojęcia "rzetelności": "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały".

Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Według organu, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Dlatego, z perspektywy ustawowej regulacji, ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, Minister zaakcentował, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. "Szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne.

W aspekcie "szczególnie uzasadnionego wypadku" Minister powołał się na wyroki: Naczelnego Sadu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ww. wyroku NSA uznał, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast tut. Sąd w ww. orzeczeniu z 8 maja 2019 r. podkreślił wyjątkowy charakter wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, stwierdzając, iż chodzi tu o osoby, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzaInymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również ocena krótkotrwałości służby została powierzona organowi w ramach uznania administracyjnego. Zatem samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Po raz kolejny analizując akta sprawy, Minister przyjął spełnienie przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. krótkotrwałości i rzetelności.

W kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ zwrócił uwagę, że na przełomie lat 1988/1989 rozpoczął się proces niszczenia akt służący zacieraniu dowodów przestępczych działań SB, dlatego utrudnione jest ustalenie zakresu pracy, jak i realizacji zadań poszczególnych funkcjonariuszy ww. formacji.

Minister stwierdził, iż skarżąca była świadoma pracy w organach totalitarnego państwa, o czym świadczy jej raport z [...] listopada 1983 r. (vide karta nr [...] akt IPN), w którym wskazała: "Uprzejmie proszę o przeniesienie mnie do Wydziału [...] SUSW do wydziału [...] SB. Prośbę swoją motywuję tym, że praca na nowym odcinku zgodna jest z moimi zainteresowaniami, pozwoli na pełniejsze wykorzystanie wiedzy zdobytej na studiach i da mi większą satysfakcję zawodową". Dobrowolne wstąpienie w struktury totalitarnego państwa potwierdzają też opinie służbowe z [...] kwietnia 1985 r. (vide karta nr [...] akt IPN) oraz z [...] maja 1986 r. (vide karta nr [...] akt IPN): "Służbę w organach traktuje jako świadomy wybór miejsca pracy"; "Od dnia [...] stycznia 1984 r. wymieniona pracuje w Wydziale [...] Stołecznego Urzędu Spraw Wewnętrznych, gdzie przeszła na własną prośbę z Wydziału [...]". W trakcie służby na rzecz totalitarnego państwa, skarżącej przyznano dodatek kwalifikacyjny i wielokrotnie przyznano dodatek specjalny; została także awansowana na stopień sierżanta. We wniosku awansowym na ten stopień podano, iż "W okresie dotychczasowej pracy dała się poznać jako funkcjonariusz wyróżniający się sumiennością i zaangażowaniem. Chętnie angażuje się w realizację trudnych zadań operacyjnych. Posiada dobre rozpoznanie na obiekcie" (vide karty nr [...] akt IPN).

Ponadto w toku służby na rzecz totalitarnego państwa skarżąca (raportem z [...] sierpnia 1985 r.) wystąpiła o skierowanie jej na eksternistyczne studia na I stopień oficerski w Akademii [...], które zakończyła egzaminem oficerskim z wynikiem ogólnym dobrym (vide świadectwo złożenia egzaminu z [...] maja 1986 r. – karta nr [...] akt IPN). Zakończenie powyższego szkolenia z wynikiem pozytywnym skutkowało awansem skarżącej na stopień podporucznika (vide karty nr [...] akt IPN). We wniosku o awans skarżącej na ww. stopień, tj. podporucznika odnotowano: "W okresie dotychczasowej pracy dała się poznać jako funkcjonariusz zaangażowany, zdyscyplinowany w wykonaniu powierzonych jej zadań. W pracy na powierzonym odcinku uzyskuje dobre wyniki. Chętnie angażuje się także w realizację trudnych zadań. Chętnie uczestniczy w pracach społecznych". Z kolei w opinii służbowej z [...] kwietnia 1985 r. (vide karta nr [...] akt IPN), stwierdzono, iż skarżąca "aktualnie zajmuje się operacyjną ochroną [...] W okresie dotychczasowej pracy dała się poznać jako funkcjonariusz wyróżniający się sumiennością i zaangażowaniem. Chętnie angażuje się w realizację trudnych zadań operacyjnych. Szczególne wyniki osiągnęła na odcinku pozyskań osobowych źródeł informacji. W pracy z Tajnymi Współpracownikami osiąga dobre wyniki. Z dużym zaangażowaniem realizuje również inne zadania operacyjne. Posiada dobre rozpoznanie w obiekcie".

Jako kolejny dokument, wskazujący na wysoki stopień zaangażowania skarżącej w realizację zadań, organ wymienił opinię służbową z [...] maja 1986 r. (vide karta nr [...] akt IPN), cytując następujący jej fragment o pracy skarżącej: "Posiada dobre rozpoznanie na ochranianym obiekcie. Obsługuje 8 Tajnych Współpracowników, z czego 7 pozyskała samodzielnie. W pracy jest sumienna, dokładna i szybka. Samodzielnie potrafi, jeśli chce, wykonywać nawet trudne zadania operacyjne. W okresie pracy w Wydziale [...] zdobyła właściwie wszystkie warunki dobrego pracownika operacyjnego Służby Bezpieczeństwa. Była nagradzana. Ukończyła w systemie zaocznym wyższe studia, zdała eksternistycznie egzamin na stopień oficerski, osiągnęła praktycznie pełne kwalifikacje do pracy w Służbie Bezpieczeństwa".

Minister podkreślił, że skarżąca była całkowicie samodzielnym, wyróżniającym się i w pełni zaangażowanym funkcjonariuszem operacyjnym SB, który kształcił się, awansował w strukturach tej formacji oraz czerpał z niej pełne przywileje, przyczyniając się do jej trwania i rozwoju. Skarżąca realizowała obowiązki merytoryczne, była także członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej; dalej: "ZSMP" oraz Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej; dalej: "PZPR" (vide karty nr [...] i nr [...] akt IPN).

Podsumowując, organ stwierdził, że analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...] oraz o sygn. [...]), bezsprzecznie dowiodła, iż skarżąca utożsamiała się z ustrojem totalitarnym. Postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach SB, w ocenie Ministra, nie kwalifikuje przedmiotowej sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku.

Natomiast podniesione przez skarżącą argumenty dotyczące zaangażowania w realizowanie zadań i obowiązków podczas pełnienia służby w Policji, a także przyznane awanse i odznaczenia nie mają znaczenia w rozpatrywanej sprawie w kontekście braku zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku.

Powyższą decyzję Ministra skarżąca również zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- przyjęciu przez Ministra, że "szczególnie uzasadniony przypadek" nie zachodzi ze względu na arbitralne uznanie, iż skarżąca utożsamiała się z systemem totalitarnym, mimo że spełniła przesłanki formalne wskazane w ww. przepisie (krótkotrwałości oraz rzetelnej służby z narażeniem zdrowia i życia),

- świadomym pominięciu przez organ przy ocenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" jej przebiegu służby po dniu 12 września 1989 r., otrzymywanych odznaczeń państwowych i awansów w Policji jako niemających znaczenia dla sprawy,

co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez Ministra przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1288/20), w którym Sąd nakazał organowi uwzględnienie służby skarżącej i jej charakteru po dniu 12 września 1989 r.;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 6 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez nieobiektywną ocenę materiału dowodowego, a w szczególności nieuwzględnienie wybitnych osiągnięć zawodowych skarżącej, wyeksponowanie elementów niemających znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, wybiórczą ocenę materiału dowodowego, niepolegających na prawdzie sformułowaniach w uzasadnieniu decyzji, co w konsekwencji miało wpływ na odmowę zastosowania wobec skarżącej art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, pomimo spełnienia przez nią łącznie wymaganych przesłanek;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 80 k.p.a. poprzez zastąpienie zasady swobodnej oceny dowodów dowolnością, pochopnością i ich nienależytym rozważeniem, na co wskazują m.in. uwagi organu o utożsamianiu skarżącej z ustrojem totalitarnym, a w konsekwencji uznaniem, iż pomimo rzetelnego pełnienia służby po 12 września 1989 r. należy odmówić wyłączenia stosowania wobec niej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym;

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej zapoznanie się z aktami postępowania przed wydaniem decyzji, a w szczególności brak poinformowania jej o zakończeniu gromadzenia dokumentów i brak wyznaczenia terminu na zapoznanie się z nimi oraz wniesienie uwag, w wyniku czego skarżąca nie mogła odnieść się do zarzutów organu, iż otrzymywała przywileje w związku ze służbą w SB oraz że identyfikowała się z ustrojem totalitarnym.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. zażądała przeprowadzenia przez Sąd dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów;

a) kserokopii przebiegu służby skarżącej (pod jej nazwiskiem panieńskim [...], na stronie 4 adnotacja o zmianie nazwiska na [...]) – na okoliczność braku uzyskania przez skarżącą szczególnych przywilejów w związku ze służbą w SB,

b) kserokopii oświadczeń skarżącej z [...] października 1983 r. dotyczących przeniesienia do Wydziału [...] SUSW - na okoliczność braku możliwości przeniesienia się przez skarżącą do Wydziału [...] KSMO i poszukiwania wolnych etatów w innych niż SB jednostkach.

W przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku dowodowego, skarżąca wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że jej zadaniem w Wydziale [...] SB była ochrona kontrwywiadowcza Zakładów Elektronicznych [...] które w 90% produkowały elementy elektroniczne na potrzeby obronności kraju. Skarżąca nie wykonywała więc żadnych zadań skierowanych przeciwko demokratycznej opozycji. Jej praca koncentrowała się głównie na sprawdzeniach osób, które miały otrzymać certyfikat dopuszczający do prac tajnych, a także na przypadkach niegospodarności w ww. zakładach, np. wykorzystywaniu przez niektórych pracowników drogich zakładowych urządzeń do nielegalnej produkcji sprzętu RTV, a następnie ich sprzedaży na wolnym rynku. Skarżąca nie prowadziła inwigilacji opozycji, nie brała nigdy udziału w zatrzymaniach, przesłuchaniach, przeszukaniach itp.; nie stosowała żadnych technik operacyjnych (podsłuchy, obserwacja) wobec działaczy opozycyjnych. W żadnej z opinii, które cytuje organ, nie ma informacji o tego typu działaniach. Minister nie wskazał też żadnych konkretnych czynów skarżącej, które mogłyby świadczyć o umacnianiu przez nią ustroju totalitarnego.

Skarżąca zwróciła również uwagę na przyczyny odejścia jej z SB, akcentując, że organ pominął treść jej raportu z [...] maja 1986 r., w którym prosiła o przeniesienie z Wydziału [...] SB z powrotem do Wydziału [...] SUSW, co niebawem nastąpiło. Wyjaśniła, iż z Wydziału [...] odeszła na skutek konfliktu z przełożonym. Natomiast gdy w 1986 r. przełożony, z którym miała konflikt, odszedł, to natychmiast podjęła starania o powrót do swojej macierzystej jednostki.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie, jak i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od [...] lipca 1944 r. do [...] lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a tej ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. NSA w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (vide wyroki NSA z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 i z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez zbyt wąską wykładnię treści normatywnej art. 8a ust. 1 tej ustawy.

Jak wynika z części sprawozdawczej (historycznej) niniejszego uzasadnienia, tut. Sąd w prawomocnym wyroku z 5 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1288/20 zobowiązał Ministra do rozważenia - przy przyjęciu spełnienia przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (tj. krótkotrwałości i rzetelności) – czy w sprawie skarżącej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ został zobligowany do wnikliwego wyjaśnienia sprawy, wedle wymogów przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

U podstaw kolejnego odmownego rozstrzygnięcia legła dokonana przez Ministra negatywna ocena charakteru służby i postawy skarżącej przed 31 lipca 1990 r. Sąd w składzie tu orzekającym nie podziela tej oceny.

Przede wszystkim organowi umknęło, że skarżąca wykonywała czynności operacyjne w ramach zabezpieczania obiektu, a mianowicie Zakładów Elektronicznych [...] im. [...] w [...], w szczególności przez rozkradaniem produkowanych tam sprzętów bądź ich części. W czasach Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej ww. zakłady były znane głównie z produkcji krótkofalówek przenośnych tzw. walkie-talkie pracujących w "paśmie obywatelskim" – CB jednokanałowe m.in. [...] i [...]. Wytwarzano tam także radiostacje dla milicji, straży pożarnej, pogotowia ratunkowego, służb miejskich (pogotowia gazowego, wodno-kanalizacyjnego, elektroenergetycznego itp.), jak również radiotaxi. Głównym profilem działalności tego przedsiębiorstwa państwowego była produkcja elektroniki na potrzeby wojska - radiostacje i aparatownie dla wojsk łączności oraz podzespoły elektroniczne do uzbrojenia.

W latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ubiegłego wieku Zakłady Elektroniczne [...] należały do Zjednoczenia Przemysłu Elektronicznego [...].

W 1994 r. Zakłady Elektroniczne [...] zostały skomercjalizowane jako jednoosobowa spółka akcyjna Skarbu Państwa. W październiku 2009 r. spółkę tę postawiono w stan likwidacji; [...] grudnia 2009 r. ogłoszono jej upadłość, a likwidacja majątku i wykreślenie spółki z rejestru nastąpiło w 2018 r.

W ocenie tut. Sądu, sumienna służba, chęć podnoszenia kwalifikacji zawodowych i uzyskania awansu zawodowego, podobnie jak przynależność do organizacji takich jak ZSMP czy PZPR nie stanowi okoliczności dyskredytującej funkcjonariusza, choćby pozostawał on w służbie uznawanej za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Ogólne wnioski wywiedzione z faktu świadomej i sumiennej realizacji zadań służbowych czy przynależności do ww. organizacji świadczą o błędnej interpretacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Prowadzą bowiem do konstatacji, że z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją. Tymczasem takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia (vide art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym).

Nietrafny jest pogląd Ministra, iż nie mają znaczenia, w aspekcie omawianej przesłanki, osiągnięcia skarżącej po 12 września 1989 r. (w tym odznaczenia państwowe). Organ też pominął - konsekwentnie podnoszoną przez skarżącą - okoliczność wykonywania czynności operacyjnych w ramach zabezpieczania mienia Zakładów Elektronicznych [...].

Dlatego przy kolejnym rozpoznaniu wniosku nieodzowne będzie odniesienie się organu do argumentacji skargi. Wprawdzie uznaniowy charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie przesądza o konieczności zastosowania danej regulacji wobec skarżącej, jednak organ będzie obowiązany w sposób wszechstronny i precyzyjny wskazać, dlaczego w tym przypadku wyjątku tego nie zastosował. Na konieczność precyzyjnego i indywidualnego oceniania czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" zwrócił uwagę NSA w ww. wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, a także Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20. W analogiczny sposób wypowiedział się też NSA w wyrokach: z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1711/19; z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt: I OSK 1411/19, I OSK 1569/19, I OSK 1464/19; z 5 listopada 2020 r., sygn. akt: I OSK 636/20, I OSK 532/20, co świadczy o ugruntowanym charakterze linii orzeczniczej w zakresie wykładni art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W odniesieniu do wniosku skargi o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego, Sąd wskazuje, że stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W kontrolowanej sprawie objęte wnioskiem dokumenty – jak przyznała sama skarżąca – znajdowały się w jej aktach personalnych, czyli wchodziły w skład akt administracyjnych. Zatem Sąd nimi dysponował i uwzględnił je z urzędu, co oznacza, iż przeprowadzanie zawnioskowanego dowodu było całkowicie zbędne.

Sąd nie zasądził na rzecz skarżącej kosztów postępowania, bowiem ich nie poniosła, będąc zwolniona od kosztów sądowych na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a. oraz występując w niniejszej sprawie samodzielnie (tj. niereprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.