Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1297/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, 145 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 32 ust. 1 pkt 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 1 pkt 7 oraz pkt 11 lit. c i d
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 12 ust. 4, 24 ust. 3 oraz art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
Teza: Bieg 21-dniowego terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) rozpoczyna się z dniem podania go do publicznej wiadomości.

TEZY

Bieg 21-dniowego terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) rozpoczyna się z dniem podania go do publicznej wiadomości.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia WSA del. Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant: asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1932/09 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1297/10

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 marca 2010 r., VII SA/Wa 1932/09 oddalił skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że nie jest zasadny zarzut, jakoby Wojewoda Lubuski podejmując rozstrzygnięcie z [...] czerwca 2009 r. (I instancja) dopuścił się naruszenia art. 5 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Otóż przepis ten w wersji właściwej obowiązującej przy podejmowaniu kwestionowanych rozstrzygnięć stanowił, że o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich (a więc takiej o jaką chodzi w przedmiotowej sprawie), albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych zawiadamiają w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Rozbieżność w wykładni ww. przepisu pomiędzy organem a skarżącym sprowadza się do odmiennego rozumienia obowiązku zawiadomienia o wszczęciu postępowania w prasie lokalnej. Otóż skarżący uważa, że w przypadku, gdy na danym obszarze wydawanych jest kilka gazet o charakterze lokalnym to stosowne ogłoszenie winno zostać opublikowane co najmniej w dwóch gazetach o takim charakterze. W ocenie sądu z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Ani ww. przepis, ani żaden inny przepis ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nie obliguje organu do dokonywania ogłoszeń (obwieszczeń) w dwóch gazetach będących w istocie prasą lokalną. Taki wymóg nie jest expresis verbis przewidziany. Twierdzenie, że chodzi tu w istocie o więcej niż jeden tytuł musiałoby być poparte stosownym zapisem ustawowym, który w sposób jasny i oczywisty kształtowałby obowiązek dokonania obwieszczeń. To, że art. 5 ust. 5 ww. ustawy mówi o prasie lokalnej oznacza, iż chodzi o obowiązek dokonania obwieszczenia (ogłoszenia) w co najmniej jednym tytule, który prasę lokalną reprezentuje.

Sąd nie podzielił również zarzutu jakoby Wojewoda Lubuski podejmując rozstrzygnięcie wydane w I instancji naruszył art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 90 ust. 1 pkt 1, art. 33 i art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. c) ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Zdaniem skarżącego, stosowne obwieszczenie w sprawie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia powinno zostać opublikowane w więcej niż jednym piśmie wydawanym na obszarze planowanej inwestycji. I ta teza nie zasługuje na aprobatę, albowiem zadem z wymienionych przepisów takiego obowiązku nie statuuje. Artykuł 3 ust. 1 pkt 11 lit. c ustawy z 3 października 2008 r. stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o podaniu informacji do publicznej wiadomości to rozumie się przez to ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, a w przypadku projektu dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu. Wykładnia gramatyczna przywołanego przepisu nie wskazuje na to, aby pod pojęciem "prawa o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu" należało rozumieć całą prasę tzn. wszystkie tytuły, które ukazują się na danym obszarze, bądź też tylko dwa spośród nich. Ogłoszenie w prasie oznacza bowiem obowiązek ogłoszenia minimum w jednej gazecie lokalnej. Jest jednak logiczne, że skorzystanie także z innych gazet bądź czasopism o charakterze lokalnym i opublikowanie także w nich stosownych ogłoszeń nie może być uznane za sprzeczne z wymogami jakie stawia ww. przepis. Taka dodatkowa publikacja nie jest jednak obowiązkiem organu w świetle art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. c ww. ustawy. Poza tym przepis o którym mowa został skonstruowany w ten sposób, że ogłoszenie informacji przez obwieszczenie (w przypadku projektu dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa) obowiązkowe jest jedynie w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu, co oznacza, iż nie jest konieczne jednocześnie przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia. Ten ostatni rodzaj obwieszczeń jest bowiem wymagany jedynie w przypadku ogłoszenia informacji nie zaś projektu dokumentu. Powyższe oznacza, iż nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy fakt braku przedstawienia dowodu na okoliczność wywieszenia obwieszczeń w sołectwach wymienionych w skardze.

Brak jest również uzasadnionych podstaw pozwalających na uznanie, iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 6 ust. 4 Dyrektywy Rady z 27 czerwca 1985 r. 85/337/EWG (Dz. U. UE L z dnia 5 lipca 1985 r.-85.175.40). Przepis ten stanowi, że zainteresowana społeczność otrzymuje wczesne i skuteczne możliwości udziału w procedurach decyzyjnych dotyczących środowiska określonych w art. 2 ust. 2 i w tym celu uprawniona jest do wyrażania komentarzy i opinii, kiedy wszystkie opcje są dostępne właściwej władzy lub władzom zanim podjęta zostanie decyzja w sprawie wniosku o zezwolenie na inwestycję. W ocenie sądu zarzut naruszenia powyższego przepisu nie jest uzasadniony. Miejscowa społeczność uzyskała bowiem wymagane informacje dotyczące spornej inwestycji. Zostały one zawarte w regionalnej "Gazecie Lubuskiej" w takim czasie, który umożliwiał podjęcie stosownych działań przez osoby, które wyrażały wolę zgłoszenia jakichkolwiek zastrzeżeń bądź uwag. Dokonanie obwieszczenia tylko w tym periodyku należy uznać za wystarczające. Należy pamiętać o tym, że swoista konkretyzacja obowiązku wynikającego z art. 6 pkt. 4 dyrektywy z 27 czerwca 1985 r. nastąpiła w prawie krajowym (w ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku ...). Ta ostatnia regulacja nie zawiera rozwiązań, które można byłoby uznać za sprzeczne z dyrektywą o której wyżej mowa.

Jeśli chodzi o pismo skarżącego z 15 stycznia 2010 r. będące w istocie uzupełnieniem skargi to uznać trzeba, że także zarzuty w nim sformułowane nie uzasadniają konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący nie może podważać zasadności całej inwestycji będącej przedmiotem oceny tylko dlatego, że niektóre decyzje lokalizacyjne zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w całości bądź w części. Kwestie, których dotyczyły te decyzje były zresztą przedmiotem kolejnych późniejszych postępowań. Rozstrzygnięcia w nich zapadłe nie podważają co do zasady trafności decyzji będących przedmiotem oceny w sprawie niniejszej. Poza tym nie każda z nich dotyczyła interesu prawnego skarżącego. Zwraca na to uwagę także pełnomocnik uczestnika postępowania [...] S.A z siedzibą w P. w piśmie z 19 lutego 2010 r. Argumenty przedstawione tamże w tej materii sąd podziela.

Bezskuteczny jest także zarzut sformułowany w pkt. 4 uzupełnienia skargi. Kwestia ewentualnej kompensaty związanej z niedogodnościami spowodowanymi pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, a więc w istocie odszkodowania pieniężnego z tego tytułu może być bowiem badana w odrębnym postępowaniu. Takie postępowanie nie może jednak toczyć się w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok został zaskarżony w drodze skargi kasacyjnej wniesionej przez J. W. Zarzucił on Sądowi:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez niedostrzeżenie i niedokonanie oceny faktów, które organ administracji ustalił z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Na skutek naruszenia wspomnianych przepisów postępowania sąd błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a i nie uwzględnił skargi. Błędy w ustaleniach faktycznych polegają w istocie na niedostrzeżeniu, że do wniosku o pozwolenie na budowę, [...] S.A. dołączyła: a) decyzję Wojewody Lubuskiego z [...] sierpnia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach autostrady A-2 Świecko-Trzciel, która została wydana na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Zielonej Górze; b) szereg decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady A-2, które zostały wydane na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Zielonej Górze; c) wadliwe oświadczenie o prawie do dysponowania działkami o nr [...], [...] i [...] w obrębie Jordanowo na cele budowlane.

Ponadto Sąd nie dostrzegł, że w toku postępowania prowadzonego przez Rejonową Dyrekcję Ochrony Środowiska w Gorzowie Wlkp., w sprawie ponownej oceny oddziaływania na środowisko dla odcinka autostrady A-2, Jordanowo - Myszęcin od km 66+000 do km 75+500, zainteresowanej społeczności nie zapewniono 21 dniowego terminu do zapoznawania się z dokumentacją sprawy oraz do składania uwag i wniosków oraz, że w toku oceny oddziaływania na środowisko odcinka autostrady A-2 Jordanowo - Myszęcin od km 66+000 do km 75+500, nie przeprowadzono wariantowania autostrady A-2, w szczególności, ze względu na obszar Natura 2000, PLH080003 "Nietoperek".

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, ustalonego z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Błąd w ustaleniu faktycznym polega na niedostrzeżeniu, że nowowydzielona działka o nr [...] w obrębie Jordanowo, stanowiąca własność skarżącego na skutek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę autostrady A-2 pozostała bez dostępu do drogi publicznej, co jest sprzeczne z art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gorzowie Wlkp. z [...] czerwca 2009 r., wydane w ramach skarżonej decyzji powstało z naruszeniem prawa krajowego i unijnego. Sąd zaakceptował wadliwą wykładnię art. 6 ust. 4 dyrektywy Rady 85/337/EWG i art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 2 Konwencji z Aarhus (Dz.U. Nr 78 z 2003 r. poz. 706) poprzez uznanie, iż opublikowanie stosownego ogłoszenia wyłącznie w jednej gazecie jest zapewnieniem skutecznych możliwości udziału w procedurach decyzyjnych dotyczących środowiska. W dodatku nie dostrzegł, że Gazeta Lubuska kolportowana jest tylko w miastach i miejscowościach, które są siedzibami urzędów marszałkowskich, wojewódzkich, powiatowych i urzędów gmin, stąd nie ma takiego zasięgu jak postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gorzowie Wlkp. z [...] czerwca 2009 r., które obejmuje sołectwa województwa lubuskiego.

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez nie dostrzeżenie z urzędu i nie dokonanie oceny faktów, które organ administracji ustalił z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 2 i art. 101 § 3 k.p.a. Na skutek naruszenia wspomnianych przepisów sąd błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a i nie uwzględnił skargi. Błędy w ustaleniach faktycznych polegają na niedostrzeżeniu, że Wojewoda Lubuski nie zawiadomił stron postępowania, że postanowieniem z [...] czerwca 2009 r. podjął zawieszone postępowanie w przedmiocie wydania decyzji pozwolenia na budowę odcinka autostrady A-2 od m. Jordanowo do m. Myszęcin, co spowodowało pozbawienie stron możliwości wzięcia udziału w postępowaniu, jest to więc naruszenie art. 10, art. 145 § 1 pkt. 4, art. 97 § 2 i art. 101 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie pierwszego z podniesionych zarzutów stwierdzono, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku ..., dalej zwaną "Ustawą o Środowisku", uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne. Zgodnie z art. 73 ust. 1 Ustawy o Środowisku postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowych wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinno nastąpić, w odniesieniu do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi o tym art. 72 ust. 1 pkt. 1 Ustawy o Środowisku. Z kolei art. 72 ust. 3 tejże ustawy nakazuje dołączyć wspomnianą decyzje środowiskową do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

Nawiązaniem do przepisów szczegółowych jest art. 32 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu: "Pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim: (...) uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczegółowymi, pozwoleń uzgodnień, lub opinii innych organów." Wykładnia literalna tego przepisu jest jednoznaczna - wszelkie pozwolenia, uzgodnienia i opinie winny być uzyskane przez inwestora. W toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę autostrady A-2 organy błędnie ustaliły stan faktyczny stwierdzając: "Ponadto inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany (....) wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami." oraz: "(...) przedsięwzięcie spełnia wszystkie wymagania określone w ustawie Prawo budowlane." W rzeczywistości inwestor nie przedstawił wszystkich wymaganych przepisami prawa pozwoleń i uzgodnień, a dowodem na to jest m.in. decyzja Wojewody Lubuskiego z [...] sierpnia 2007 r., [...] o środowiskowych uwarunkowaniach autostrady A-2 Świecko - Trzciel, która nie została wydana na rzecz inwestora, lecz na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Zielonej Górze.

Istota decyzji administracyjnej jako aktu pochodzącego od organu administracji, rozstrzygającego o prawach lub obowiązkach prawnych osób fizycznych lub prawnych w sprawie indywidualnej, definitywnie wyklucza możliwość swobodnego przenoszenia praw i obowiązków z niej wynikających, pomiędzy określonymi podmiotami bez udziału organu administracji. Jeśli ustawodawca uważa za słuszne umożliwienie takiego działania, wówczas możliwość taka zostaje określona wprost w ustawie. Na podstawie obecnie obowiązujących przepisów nie można przenieść decyzji środowiskowej na inny podmiot i stan taki obowiązywał w dniu orzekania o udzieleniu pozwolenia na budowę. Z dniem 15 listopada 2008 r. zniesiono możliwość przenoszenia uprawnień i obowiązków określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na rzecz innych podmiotów. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym, możliwość przeniesienia wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia uprawnień wynikała wprost z postanowień art. 56b Prawa ochrony środowiska (dalej POŚ), który przewidywał, że organ właściwy do wydania takiej decyzji jest obowiązany za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on warunki zawarte w tej decyzji. Wobec uchylenia art. 56b POŚ przez art. 144 pkt 9 Ustawy o Środowisku, która nie wprowadziła jednocześnie regulacji analogicznej do uchylonego przepisu, od momentu jej wejścia w życie tj. od dnia 15 listopada 2008r. nie ma bezpośredniej możliwości przenoszenia praw i obowiązków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na rzecz innych podmiotów. Co do zasady bowiem przenoszenie zindywidualizowanych praw i obowiązków publicznoprawnych jest niedopuszczalne, chyba, że ustawodawca wyraźnie przewidzi taką możliwość w przepisie prawa, zainteresowane podmioty dokonają stosownej czynności prawnej, oraz jeśli tego wymaga przepis, uzyskają zgodę właściwego organu.

Ponadto, Sąd nie dostrzegł, że do wniosku o pozwolenie na budowę, [...] S.A. dołączyła szereg decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady A-2, na terenie województwa lubuskiego, które zostały wydane na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Zielonej Górze. Powyższe dotyczy w szczególności decyzji: a) Wojewody Zielonogórskiego z [...].06.1996 r., Nr [...], b) Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...].12.1996 r., [...], c) Ministra Infrastruktury z [...].04.2008r. znak [...], c) Wojewody Lubuskiego z [...].03.2008 r. Nr [...], d) Ministra Infrastruktury z [...].06.2008 r., znak [...].

Zasada pacta sunt servanda, z której wywodzi się wymóg respektowania praw ustalonych decyzją, nakazuje, by państwo dotrzymywało postanowień wydanych przez siebie aktów, niezależnie od tego co jest ich przedmiotem. Prawami nabytymi z decyzji administracyjnej będą więc wszystkie płynące z jej rozstrzygnięcia przysporzenia w sferze materialnoprawnej, które dopuszczają określone działanie, zaniechanie, nieczynienie strony, tworzą podstawę domagania się określonych zachowań innych osób, a także określone co do rodzaju i wielkości, ciążące na niej obowiązki.

Rozstrzygnięcia przywołanych decyzji lokalizacyjnych nałożyły na Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Zielonej Górze szereg obowiązków wobec innych stron tego postępowania, w szczególności: a) zapewnienia dostępu do drogi publicznej, b) ochrony przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii, elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, c) ochrony przed hałasem i wibracjami, d) ochrony przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby. W sytuacji, gdy inwestorem autostrady A-2 został inny podmiot, czyli [...] S.A., prawnie i faktycznie strony tego postępowania zostały pozbawione możliwości wyegzekwowania od inwestora praw nabytych w decyzjach lokalizacyjnych. Dowodem na brak możliwości wyegzekwowania od inwestora gwarancji zapisanych w decyzji lokalizacyjnej jest chociażby stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu skarżonego wyroku w brzmieniu: "Bezskuteczny jest także zarzut sformułowany w pkt. 4 uzupełnienia skargi. Kwestia ewentualnej kompensaty związanej z niedogodnościami spowodowanymi pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, a więc w istocie odszkodowania pieniężnego z tego tytułu może być bowiem badana w innym odrębnym postępowaniu. Takie postępowanie nie może jednak toczyć się w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę".

Sąd nie dostrzegł także, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły, że do wniosku o pozwolenie na budowę, [...] S.A. dołączyła wadliwe oświadczenie o prawie do dysponowania działkami o nr [...], [...] i [...] na cele budowlane, co w istocie oznacza, że inwestor takiego prawa nigdy nie posiadał. Prawo do dysponowania tymi posiada w istocie nie inwestor, lecz Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Zielonej Górze. Nabyła je na mocy ust. 6 pkt. 6 decyzji Wojewody Lubuskiego z [...] marca 2008 r. Nr [...] r. o ustaleniu lokalizacji autostrady A-2. Z akt sprawy nie wynika, aby za zgodą stosownego organu administracji państwowej nastąpiło przeniesienie praw i obowiązków wynikających z tej decyzji na [...] S.A. W tej sytuacji jakiekolwiek umowy cywilnoprawne, które w przeszłości zawarła [...] S.A. o przejęciu prawa do dysponowania działkami o nr [...], [...] i [...] w obręb Jordanowo na cele budowlane nie mogą wywoływać żadnych skutków prawnych.

Wreszcie Sąd nie dostrzegł, że w toku postępowania prowadzonego przez Rejonową Dyrekcję Ochrony Środowiska w Gorzowie Wlkp., w sprawie ponownej oceny oddziaływania na środowisko odcinka autostrady A-2, Jordanowo - Myszęcin od km 66+000 do km 75+500, zainteresowanej społeczności nie zapewniono 21- dniowego terminu do zapoznawania się z dokumentacją sprawy oraz składania uwag i wniosków. Obowiązek ten wynika z art. 6 ust, 3-6 Konwencji z Aarhus (Dz.U. Nr 78 z 2003r., poz. 706), które zostały transponowane do prawa krajowego i znalazły swój wyraz w art. 33-35 Ustawy o Środowisku.

W rzeczywistości Wojewoda Lubuski oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gorzowie Wlkp. nie wypełniły tego obowiązku, dowodem na to jest niżej opisana sekwencja zdarzeń. Obwieszczenia informujące o wszczęciu postępowania w sprawie ponownej oceny oddziaływania autostrady A-2 na środowisko opublikowane zostały odpowiednio: a) na stronie internetowej Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego 8.05.2009 r., b) na tablicy ogłoszeń Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego 8.05.2009 r., c) w Gazecie Lubuskiej 8.05.2009 r. i d) na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta Świebodzin 8.05.2009 r. W obwieszczeniu Wojewoda Lubuski wyznaczył zainteresowanej społeczności 21-dniowy termin do zapoznawania się z dokumentacją w sprawie składania uwag i wniosków poczynając od 8 maja 2009 r., do 29 maja 2009 r. Ostatecznie postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji autostrady A-2 na odcinku Jordanowo - Myszęcin od km 66+000 do km 75+500 wydał Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gorzowie Wlkp. [...] czerwca 2009 r. W rzeczywistości Wojewoda Lubuski nie zapewnił zainteresowanej społeczności 21-dniowego terminu do zapoznawania się z dokumentacją sprawy oraz w celu składania uwag i wniosków, gdyż z prawnego punktu widzenia termin ten rozpoczął bieg dopiero 23 maja 2009 r. i powinien trwać do 12 czerwca 2009 r. W tej sytuacji rozstrzygnięcie, jakie wydał [...] czerwca 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gorzowie Wlkp. zapadło bez udziału zainteresowanej społeczności. Jest to konsekwencją naruszenia art. 49 k.p.a., który stanowi, że obwieszczenie o wszczęciu postępowania uważa się za doręczone dopiero po upływie czternastu dni od dnia publicznego obwieszczenia. Jeżeli publiczne ogłoszenie stosownych obwieszczeń miało miejsce 8 maja 2009 r. to z prawnego punktu widzenia ich doręczenie nastąpiło 22 maja 2009 r. Czynność polegająca na wyznaczaniu jakichkolwiek terminów procesowych, w tym do składania wniosków i uwag, zanim obwieszczenie nie zostało uznane za doręczone, nie może wywoływać żadnych skutków prawnych. Wyznaczenie przez Wojewodę Lubuskiego tylko 13-dniowego terminu do zapoznawania się z dokumentacją sprawy oraz składania uwag i wniosków w sprawie jest naruszeniem art. 33-35 Ustawy o Środowisku w związku z art. 6 ust. 3-6 Konwencji z Aarhus,

W końcu Sąd nie dostrzegł, że w toku postępowania administracyjnego o uzyskanie zgody na uwarunkowania środowiskowe autostrady A-2, na odcinku Jordanowo - Myszęcin, od km 66+000 do km 75+500 [...] SA nie przedstawiła żadnych wariantów alternatywnych przebiegu autostrady, w szczególności dla obszaru Natura 2000 Nietoperek PLH 080003 (położony w sąsiedztwie autostrady A-2, wg pikietażu od km 62+500 do km 67+500). W tym rejonie występują cztery gatunki wymienione w Załączniku II Dyrektywy Rady 92/43/EWG. Autorzy oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w granicach powiększonej części obszaru Natura 2000 Nietoperek PLH 080003 stwierdzili potencjalne zagrożenie ze strony projektowanej autostrady A-2 wobec ważnych przyrodniczo siedlisk i gatunków kluczowych dla tego obszaru (strona 38 Załącznika nr 5 oceny oddziaływania). W tej sytuacji brak wariantów alternatywnych przebiegu autostrady A-2, w szczególności na odcinku bezpośredniego oddziaływania na obszar Natura 2000, a co za tym idzie brak wskazania głównych powodów dokonanego wyboru uwzględniającego skutki środowiskowe, jest dowodem rażącego naruszenia art. 5 ust. 3 dyrektywy Rady 85/337 EWG z 27 czerwca 1985 r. oraz dyrektywy habitatowej 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. Przepisy te przede wszystkim zabraniają: "podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000" (art. 33 ust, 1 ustawy o ochronie przyrody) oraz nakazują podjęcie odpowiednich działań "w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary" (art. 6 ust. 2 dyrektywy habitatowej). W przypadku, kiedy powstaje zamiar realizacji przedsięwzięcia, co do którego zostanie stwierdzone, iż może ono negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 konieczne jest zastosowanie wymagań, o których mowa w art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy habitatowej oraz w art. 34 i 35 ustawy o ochronie przyrody. Dopiero w przypadku, gdy po przeprowadzeniu odpowiedniej procedury - stwierdzi się spełnienie określonych w tych przepisach przesłanek, można przystąpić do realizacji przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy habitatowej i art. 34-35 ustawy o ochronie przyrody, zezwolenie na realizację przedsięwzięcia mogącego mieć negatywny wpływ na obszar Natura 2000 możliwe jest tylko wtedy, gdy zostaną spełnione określone warunki: a) nie istnieją rozwiązania alternatywne pozwalające na realizację przedsięwzięcia w sposób pozwalający uniknąć negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko lub zminimalizować ten wpływ, b) wykazany zostanie nadrzędny interes społeczny lub gospodarczy, przemawiający za realizacją przedsięwzięcia, przy czym - w przypadku obszarów, na których występują gatunki lub siedliska priorytetowe, zezwolenie może zostać wydane przy spełnieniu niżej wyszczególnionych przesłanek: 1) ochrona zdrowia i życia ludzi, 2) zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego, 3) uzyskanie korzystnych następstw o pierwszoplanowym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego, 4) po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej. Wskazane wyżej przesłanki umożliwiające zezwolenie na realizacje przedsięwzięcia określone zostały w przepisach w sposób stopniowy, co oznacza, że w pierwszej kolejności należy rozważyć istnienie rozwiązań alternatywnych, a dopiero po rzetelnym wykazaniu, że proponowane warianty nie pozwolą na wyeliminowanie bądź na zmniejszenie negatywnego oddziaływania na środowisko można przystąpić do usprawiedliwiania realizacji przedsięwzięcia ze względu na interes społeczny lub gospodarczy. Należy zauważyć, że tzw. "wariant zerowy" polegający na niepodejmowaniu realizacji przedsięwzięcia w sytuacji, gdy przedsięwzięcie zaliczone zostało do nadrzędnego interesu publicznego, nie jest rozwiązaniem alternatywnym. Powyższa teza wynika z art. 6 ust. 4 dyrektywy habitatowej 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. Pogląd ten potwierdził Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 26 października 2006 r. w sprawie Castro Verde (C-239/04). Stwierdził w nim, że realizując przedsięwzięcie polegające na budowie drogi przez obszar Natura 2000 o nazwie Castro Verde bez prawidłowego wykazania, że nie istnieją inne alternatywne możliwości realizacji tego przedsięwzięcia Portugalia naruszyła art. 6 ust. 4 dyrektywy habitatowej.

W świetle przywołanych przepisów prawa należy zauważyć, że w toku postępowania administracyjnego [...] S.A. zobowiązana do tego art. 5 ust. 3 dyrektywy Rady 85/337 EWG z 27 czerwca 1985r., oraz art. 66 ust. 1 pkt. 5 a, b i ust 2 nie przedstawiła żadnych racjonalnych wariantów alternatywnych przebiegu autostrady A-2, na odcinku Jordanowo - Myszęcin, od km 66+000 do km 75+500. W raporcie o oddziaływaniu na środowisko, który został sporządzony w kwietniu 2009 r. w ramach powtórnej oceny na środowisko autostrady A-2 na odcinku Jordanowo-Myszęcin, od km 66+000 do km 75+500, przedstawiono w punkcie 5.3 raportu tylko jeden jedyny wariant, który wynika z prawomocnych decyzji lokalizacyjnych, czyli ten, który ma być w istocie realizowany. Pozostałe punkty rozdziału 5 pt. "Wariantowanie inwestycji" są w istocie fikcją i nie przedstawiają żadnych racjonalnych wariantów alternatywnych. W tej sytuacji w żaden sposób nie można zidentyfikować rzekomych alternatywnych przejść dla zwierząt na przedmiotowym odcinku. Ponadto z opisu nie wynika, aby przeprowadzono wariantowanie przejść dla zwierząt w szczególności w odniesieniu do obszaru Natura 2000 Nietoperek PLH 080003, faktem zaś jest, że potencjalne oddziaływanie planowanej autostrady A-2 wynika z niemal prostopadłego przecięcia ważnych dla nietoperzy tras migracji. Ponadto należy zauważyć, że tzw. wariant polegający na niepodejmowaniu budowy nowego odcinka autostrady A-2 nie może być w żadnym razie traktowany za wariant racjonalny. Mając bowiem na uwadze fakt, iż budowę autostrady A-2 na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z 28 września 1993 r., w sprawie kierunkowego układu autostrad i dróg ekspresowych zaliczono do nadrzędnego interesu publicznego to w świetle art. 6 ust. 4 dyrektywy habitatowej 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. tzw. "wariant zerowy" nie jest w rzeczywistości żadnym rozwiązaniem alternatywnym, gdyż z mocy wspomnianej normy prawnej wykluczone jest odstąpienie od budowy autostrady A-2.

W świetle powyższego niedostrzeżenie przez Sąd, iż organy w toku postępowania administracyjnego błędnie ustaliły stan faktyczny stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Sąd w skarżonym wyroku ograniczył się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz nie wskazał, które ustalenia zostały przez niego przyjęte, a które nie. W konsekwencji WSA w Warszawie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż nie był związany zarzutami i wnioskami skargi, Sąd miał nie tylko prawo ale również obowiązek zbadać rzetelnie i wnikliwie pod kątem błędnego ustalenia stanu faktycznego przez Wojewodę Lubuskiego jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Gdyby Sąd nie popełnił wskazanych wyżej błędów to mając na uwadze fakt, że skarżonej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, (wystąpiła negatywna przesłanka, o jakiej mowa w art. 31 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych) to bez wątpienia zapadłby inny wyrok.

2) Naruszenie art. 145 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. w związku z art. 141 §4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegało na niedostrzeżeniu przez Sąd, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły fakt polegający na braku dostępu do drogi publicznej z nowowydzielonej działki o nr [...] w obrębie Jordanowo, stanowiącej własność skarżącego. Na skutek wywłaszczenia północnej części działki o ówczesnym numerze ewidencyjnym [...] obręb Jordanowo powstała oczywista niedogodność w korzystaniu z pozostałej (południowej) części działki skarżącego, oznaczonej aktualnie numerem ewidencyjnym [...], polegająca na braku faktycznego dostępu do drogi publicznej. Należy zauważyć, że przed wydaniem decyzji Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2008r., [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady A-2 dostęp z drogi publicznej nieruchomości skarżącego był niczym niezakłócony, gdyż działka skarżącego o nr [...] od strony północnej bezpośrednio sąsiadowała z działką oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], która jest drogą publiczną. W sytuacji, gdy wspomnianą decyzją skarżący pozbawiony został północnej części swojej nieruchomości, automatycznie utracił jedyny prawny dostęp do pozostałej części swojej nieruchomości. W uzupełnieniu skargi z 15 stycznia 2010 r. skarżący wyraźnie wskazał, na czym polega brak dostępu do drogi publicznej dla nowowydzielonej działki o nr [...].

Mimo to, Sąd w całości zaakceptował postępowanie organów administracji publicznej polegające na uznaniu, iż przedsięwzięcie spełnia wszystkie wymagania określone w ustawie Prawo budowlane. Stwierdził, że: "Bezskuteczny jest także zarzut sformułowany w pkt. 4 uzupełnienia skargi. Kwestia ewentualnej kompensaty związanej z niedogodnościami spowodowanymi pozbawieniem do drogi publicznej, a więc w istocie odszkodowania pieniężnego z tego tytułu może być bowiem badana w odrębnym postępowaniu. Takie postępowanie nie może jednak toczyć się w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę."

Stanowisko WSA w Warszawie jest w tym zakresie całkowicie błędne, gdyż jest wprost sprzeczne z art. 5 ust. 1 pkt. 9 w brzmieniu: "Obiekt budowlany (...) należy projektować i budować (...) zapewniając (...) poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej". W świetle Prawa Budowlanego nie ma żadnego znaczenia, w jaki sposób lub, w jakiej formie zostanie wykonane roszczenie polegające na zapewnieniu dostępu do drogi publicznej, jeżeli tylko osoba trzecia zaakceptuje tą formę rekompensaty.

Gdyby Sąd nie popełnił wskazanych wyżej błędów to mając na uwadze fakt, iż skarżonej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności - wystąpiła negatywna przesłanka, o jakiej mowa w art. 31 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to bez wątpienia zapadłby inny wyrok. Sąd obowiązany byłby wówczas do zastosowania art. 145 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. i uwzględnienia skargi i nie oddaliłby skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

3) Błędna wykładnia art. 6 ust. 4 dyrektywy Rady 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r., jakiej dokonał Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, a którą zaaprobował Sąd I instancji, polega na uznaniu, że wszystkie strony postępowania w sprawie ponownej oceny oddziaływania na środowisko miały skuteczne możliwości udziału w procedurach decyzyjnych, mimo, iż nie zostały w tym zakresie wypełnione dyspozycje prawa krajowego w szczególności ujęte w art. 3 ust. 1 pkt. 11 lit. c i d ustawy z 3 października 2008 r. Artykuł 6 ust. 4 dyrektywy Rady 85/337/EWG stanowi, że strony postępowania oraz zainteresowana społeczność powinna otrzymać wczesne i skuteczne możliwości udziału w procedurach decyzyjnych dotyczących środowiska. Powiadamianie ma być, zgodne z konwencją skuteczne, co oznacza, iż obowiązkiem organu było dołożenie wszelkich starań aby rzeczywiście wszystkie strony postępowania oraz zainteresowana społeczność faktycznie zostały poinformowane o istotnych w sprawie zdarzeniach.

Tym bardziej nie można również uznać za skuteczne poinformowanie, gdy stosowne ogłoszenia mimo obowiązujących przepisów prawa krajowego, nie zostało opublikowane a) w sposób, zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanej autostrady A-2, b) w sposób, zwyczajowo przyjęty w miejscowościach właściwych ze względu na planowaną autostradę A-2 (Glińsk, Nowy Dworek, Gościkowo, Jordanowo Wilenko i Myszecin), c) w prasie lokalnej (czyli więcej niż w jednym piśmie lub czasopiśmie).

Zgodnie z treścią powołanego art. 3 pkt. 11 ustawy z 3 października 2008r., przez podanie informacji do publicznej wiadomości - rozumie się przez to ogłoszenie informacji kumulatywnie: na stronie Biuletynu Informacji Publicznej w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie oraz poprzez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia w sposób zwyczajowo przyjęty, lub w prasie o odpowiednim zasięgu, a w sytuacji, gdy siedziba właściwego organu mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot ogłoszenia - także poprzez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot ogłoszenia. Z powyższego jednoznacznie wynika, że Wojewoda Lubuski oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gorzowie Wlkp. byli zobligowani do zamieszczenia informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ponownej oceny oddziaływania na środowisko planowanej autostrady A-2, zarówno w BIP, w swojej siedzibie, czyli w Lubuskim Urzędzie Wojewódzkim w Gorzowie Wlkp., jak i w pobliżu miejsca planowanej inwestycji lub w prasie o stosownym zasięgu, a z uwagi na fakt, że planowana autostrada A-4 miała przebiegać przez gminę Świebodzin - również poprzez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot ogłoszenia, tj. miejscowościach Glińsk, Nowy Dworek, Gościkowo, Jordanowo Wilenko i Myszecin.

W rozpatrywanym przypadku Wojewoda Lubuski nie opublikował żadnych obwieszczeń; w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanej budowy autostrady A-2. - w aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie, że było inaczej. Również nie było żadnych obwieszczeń w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowościach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej autostrady A-2 tj. miejscowościach Glińsk, Nowy Dworek, Gościkowo, Jordanowo Wilenko i Myszecin. W aktach sprawy brak również dowodów potwierdzających, że było inaczej. Spośród wskazanych wyżej alternatywnych sposobów ogłaszania stosownych informacji Wojewoda Lubuski opublikował tylko jedno obwieszczenie, w Gazecie Lubuskiej z 8 maja 2009 r.

Literalna wykładnia art. 3 ust. 1 pkt. 11 lit. c i d ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku ... prowadzi do wniosku, że zamieszczenie ogłoszenia winno nastąpić w więcej niż jednym piśmie lub czasopiśmie Wszystkie obowiązujące w kraju słowniki języka polskiego jednoznacznie definiują termin "prasa" jako ogół pism i czasopism, a więc stwierdzić należy, iż Wojewoda Lubuski miał obowiązek zamieszczenia stosownego obwieszczenia w więcej niż jednym piśmie lub czasopiśmie. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było nakazanie zamieszczenia obwieszczenia tylko w jednym piśmie, wówczas zapewne ustawodawca posłużyłby się konstrukcją jaką zastosował w ustawie Prawo upadłościowe i naprawcze, a mianowicie wskazaniem, że ogłoszenie ma nastąpić w "dzienniku o zasięgu lokalnym" (art. 53 Prawo upadłościowe i naprawcze). Ustawodawca używając w ustawie terminu "prasa" w tym zakresie dał pewien wybór organowi orzekającemu i granicą tego wyboru są minimum dwa pisma lub czasopisma.

Zarzut niejasnego i nieprzejrzystego prawa dotyczy art. 3 ust. 1 pkt. 11 lit. c i d Ustawy o Środowisku a w szczególności użytego tam sformułowania w brzmieniu: "ogłoszenie informacji przez obwieszczenie (...) w prasie".

Z kolei naruszenie przez Sąd art. 141 § 1 p.p.s.a. polega na niedostrzeżeniu i niedokonaniu oceny faktu, który organ administracji ustalił z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Błąd w ustaleniach faktycznych polega na nie dostrzeżeniu, że Gazeta Lubuska kolportowana jest tylko w miastach i miejscowościach, które są siedzibami urzędów marszałkowskich, wojewódzkich, powiatowych i urzędów gmin, stąd nie ma takiego zasięgu jak postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] czerwca 2009r., które obejmuje sołectwa leżące w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady A-2 takie jak Glińsk, Nowy Dworek, Gościkowo, Jordanowo Wilenko i Myszecin. W toku postępowania organy administracji w żaden sposób nie wykazały, że Gazeta Lubuska ma odpowiedni zasięg w stosunku do dokumentu, jaki wydał Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gorzowie. Zasięg gazety to również miejsca gdzie można ją bez przeszkód nabyć. Nie można bowiem uznać, iż zasięg Gazety Lubuskiej obejmuje takie sołectwa jak Glińsk, Nowy Dworek, Gościkowo, Jordanowo Wilenko i Myszecin (leżące w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady A-2), gdyż w tych miejscowościach Gazeta Lubuska nie jest kolportowana i na tę okoliczność organy w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiły żadnego przeciwdowodu, co jest równoznaczne z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

4) Zaskarżony wyrok jest błędny, gdyż Sąd nie dostrzegł i nie dokonał oceny faktów, które organ administracji ustalił z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 2 i art. 101 § 3 k.p.a. Wojewoda Lubuski w żaden sposób nie zawiadomił stron postępowania, o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę odcinka autostrady A-2 i w konsekwencji pozbawił stron możliwości czynnego udziału w postępowaniu w tym w szczególności złożenia zażalenia. Stosownie do art. 24 ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 101 § 3 k.p.a. w związku z art. 6 Konwencji z Aarhus z 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska obowiązkiem stosownego organu jest zawiadomienie zainteresowanej społeczności w sprawach dotyczących środowiska w sposób właściwy terminowy i skuteczny. Z kolei zaś w myśl art. 6 ust. 4 Dyrektywy Rady 85/337/EWG stosowna informacja winna być udostępniona zanim zostanie wydana decyzja zezwalająca na inwestycję.

Postanowienie Wojewody Lubuskiego z [...] czerwca 2009r. o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę odcinka autostrady A-2 od m. Jordanowo do m. Myszecin, od km 66+000 do km 75+000 nie zostało w żaden sposób udostępnione zainteresowanej społeczności. O powyższym fakcie skarżący dowiedział się dopiero 14 maja 2010 r. podczas przeglądania administracyjnych akt sprawy.

W rzeczywistości w tym stanie faktycznym, przy założeniu, że nikt nie złożyłby zażalenia od postanowienia, to decyzję pozwolenia na budowę przedmiotowego odcinka autostrady A-2 Wojewoda Lubuski mógłby wydać nie wcześniej niż [...] lipca 2009 r., a więc miesiąc później niż to faktycznie uczynił. Oczywistym więc jest, że pouczenie o możliwości złożenia zażalenia od postanowienia było czystą fikcją, gdyż mimo, iż upłynęło tylko 6 dni od wydania tego postanowienia to Wojewoda Lubuski już dnia [...] czerwca 2009r. wydał decyzję pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji niepowiadomienie zainteresowanej społeczności o wydaniu [...] czerwca 2009r. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania wywołało ten skutek, że skarżący jak również pozostała część zainteresowanej społeczności pozbawiona została możliwości czynnego udziału w procedurach decyzyjnych takich jak zapoznanie się z aktami sprawy, złożenie uwag, wniosków i w końcu złożenia stosownego zażalenia - oznacza to w konsekwencji naruszenie art. 10, art. 97 § 2, art. 101 § 3 i art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., w związku z art. 6 ust. 4 Dyrektywy Rady 85/337/EWG i art. 6 Konwencji z Aarhus.

Obowiązek prowspólnotowej interpretacji prawa krajowego oznacza, że organy stosujące prawo krajowe mają obowiązek - tak dalece jak to możliwe - interpretować prawo krajowe w taki sposób, aby uzyskać efekt zgodności z prawem wspólnotowym (Ochrona Środowiska, Samorządy, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2008). Biuro Trybunału Konstytucyjnego Zespół Orzecznictwa i Studiów w listopadzie 2005r. sporządził wielostronicową publikację pt. "Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego w krajowych porządkach prawnych według orzecznictwa ETS i Sądu Pierwszej Instancji". W opracowaniu przedstawiono piętnaście wyroków Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (ETS) i dwa wyroki Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich (SPI) wydane w latach 1963 - 2005, które ukształtowały treść i ramy pierwszeństwa prawa wspólnotowego, czy szerzej - prawa Unii Europejskiej, w krajowych porządkach prawnych.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, na postanowienie organu I instancji o podjęciu postępowania administracyjnego stronie przysługuje zażalenie (art. 101 § 3 k.p.a.). Stanowisko takie wynika z uchwały NSA z 22 maja 2000 r. OPS 4/00, ONSA 2000 nr 4, poz. 137. Zatem, po wydaniu postanowienia o podjęciu postępowania organ musi je doręczyć stronom i zareagować na ewentualne złożenia zażalenia. Nie może zaś przed rozstrzygnięciem tej kwestii formalnej podejmować rozstrzygnięcia merytorycznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że uczestnik postępowania [...] II S.A. podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, po czym obszernie polemizowano z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

2. Zarzuty podniesione w punkcie II.1. skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw z następujących powodów:

2.1. Po pierwsze, formułując zarzut umieszczony w pkt II. 1.1 skargi kasacyjnej, skarżący pominął całkowicie fakt, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana 6 sierpnia 2007 r., a więc przed wejściem w życie Ustawy Środowiskowej (decyzja Wojewody Lubuskiego, nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji polegającej na budowie autostrady A-2 na odcinku Świecko (km 1+995) - Trzciel (km 92+533) na terenie województwa lubuskiego). Zarzut dotyczy więc naruszenia przepisów, które nie miały zastosowania w sprawie.

Ponadto, należy podzielić pogląd, że zgodnie z art. 46a ust. 1 Prawa ochrony środowiska, postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek "podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia", a z kolei przepis art. 73 ust. 1 Ustawy Środowiskowej posługuje się sformułowaniem "podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia". Tymczasem z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego wynika jedynie, że do uzyskania wszelkich wymaganych prawem pozwoleń zobowiązany jest "inwestor". W każdej z tych ustaw posłużono się odmienną terminologią, dostosowaną do zakresu spraw, które reguluje dany akt prawny. Brak jest podstaw, aby utożsamiać pojęcie "podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia" (względnie "podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia") z pojęciem "inwestora" - takie działanie stanowi nieuprawniony skrót myślowy i świadczy o błędnej wykładni tych przepisów przez skarżącego. Z wykładni językowej zawartego w art. 73 ust. 1 Ustawy Środowiskowej sformułowania "podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia" również nie wynika, aby przedsięwzięcie musiało koniecznie zostać doprowadzone do końca przez podmiot, który je planował. Z punktu widzenia wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach istotne jest jedynie, aby o decyzję wystąpił podmiot uprawniony, to jest podmiot, który zaangażowany jest w planowane przedsięwzięcia. Bezsporne jest, że przedsięwzięcie, w stosunku, do którego ma zostać wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, musi być tym samym przedsięwzięciem, dla którego została uprzednio wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W odniesieniu do przedmiotowej inwestycji warunek ów został spełniony.

W rozpoznawanej sprawie, to jest w odniesieniu do budowy odcinka autostrady płatnej A-2 Świecko - Nowy Tomyśl nie ulega wątpliwości, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana została na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, podczas gdy podmiotem występującym o decyzję o pozwoleniu na budowę jest [...] II S.A. Projekt ten stanowi przedsięwzięcie realizowane wspólnie przez stronę publiczną (Skarb Państwa, reprezentowany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad) oraz stronę prywatną ([...] II S.A.). Zasady realizacji tego przedsięwzięcia, w tym również wzajemne obowiązki strony publicznej i strony prywatnej regulują w szczególności postanowienia Umowy o Budowę i Eksploatację Odcinka II Autostrady Płatnej A-2 z [...] sierpnia 2008 r. (wskazana Umowa Koncesyjna została przeniesiona ze spółki [...] S.A. na spółkę [...] II S.A. w czerwcu 2009 roku). Zgodnie z jej postanowieniami, za uzyskanie w związku z przedsięwzięciem wymaganych decyzji ustalających warunki lokalizacji, oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, odpowiedzialna była strona publiczna, podczas gdy [...] S.A. zobowiązana była do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nałożenie na stronę prywatną obowiązku uzyskania również decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było niemożliwe choćby z tego względu, że dla konkretnego przedsięwzięcia dopuszczalne jest wydanie tylko jednej decyzji tego rodzaju. W przypadku przyjęcia argumentacji skarżącego, okazałoby się, że ponieważ [...] S.A. zawarła z Ministrem Infrastruktury Umowę Koncesyjną już po wydaniu stosownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, [...] S.A. nie mogłaby, ani skutecznie wystąpić o pozwolenie na budowę, ani też uzyskać kolejnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji dotyczącej przedsięwzięcia odcinka Świecko - Nowy Tomyśl, dla którego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana została na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

2.2. Po drugie (dotyczy zarzutu z pkt II. 1.2 skargi kasacyjnej), nie ma takiego przepisu, który by wymagał, aby decyzja lub decyzje wymagane w procesie ustalania lokalizacji autostrady były wydawane na rzecz tego samego podmiotu, który na późniejszym etapie przygotowania inwestycji wystąpi o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie jak w przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzje ustalające lokalizację autostrady wydawane są dla konkretnego przedsięwzięcia, nie zaś dla konkretnego podmiotu. Nie istnieje możliwość wydania kilku decyzji lokalizacyjnych dla tego samego przedsięwzięcia na tym samym terenie. Tym samym nie zachodzi potrzeba przeniesienia jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków wynikających z takiej decyzji na podmiot ubiegający się o decyzję o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił, że na ważność decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma wpływu istnienie jakichkolwiek roszczeń wynikających z utraty lub ograniczenia dostępu do drogi publicznej. Roszczenia te mogą być dochodzone w odrębnym postępowaniu, a jakiekolwiek aspekty dotyczące odszkodowania z powyższego tytułu nie mają wpływu na przebieg postępowania w sprawie pozwolenie na budowę. Zatem niewzięcie przez Sąd I instancji tych kwestii pod uwagę nie stanowi naruszenia przepisów postępowania.

2.3. Po trzecie, zarzut dotyczący wadliwości oświadczenia o dysponowaniu działkami nr [...], [...] i [...] na cele budowlane (pkt II. 1.3 skargi kasacyjnej) jest bezpodstawny. Zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, pozwolenie na budową może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Spółka [...] S.A. takie oświadczenie złożyła, i znajduje się ono w aktach postępowania przed Wojewodą Lubuskim. Nie była natomiast zobowiązana do przedkładania w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę żadnych innych dokumentów potwierdzających prawdziwość takiego oświadczenia. Wobec tego nie było konieczne, aby z akt sprawy wynikało, że za zgodą organu administracji państwowej nastąpiło przeniesienie praw i obowiązków z tej decyzji na inwestora. Nawiasem mówiąc, prawo do dysponowania działkami wchodzącymi w skład pasa drogowego autostrady, w tym działkami nr [...], [...] i [...] w celach budowlanych, zostało przekazane Spółce [...] S.A. [...] grudnia 2008 r. (dowód – k. 64-66 akt Sądu II instancji).

2.4. Zarzut sformułowany w pkt II. 1.4 skargi kasacyjnej również nie zasługuje na uwzględnienie. Bieg 21-dniowego terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) rozpoczyna się z dniem podania go do publicznej wiadomości. Jest to termin ustawowy, do którego nie ma zastosowania art. 49 k.p.a., ponieważ określa on wymagania i skutki doręczenia w postępowaniu administracyjnym przez publiczne ogłoszenie, które ma zastosowane (jeżeli przepis szczególny na to zezwala) wyłącznie w stosunku do stron i uczestników postępowania oraz dotyczy czynności organu objętych obowiązkiem doręczeń. Skoro prawo zgłaszania uwag i wniosków przysługuje podmiotom niemającym statusu strony (art. 29 Ustawy Środowiskowej) i nie jest realizowane w trybie postępowaniu administracyjnego, to nie można przyjąć, że składanie tych uwag i wniosków jest czynnością procesową dokonywaną przez stronę lub podmiot działający na prawach strony.

W konsekwencji uznać należało, że rozpoznawanej sprawie nie doszło do niezgodnego z prawem skrócenia tego terminu.

2.5. Nie można też podzielić zarzutu wymienionego w pkt II. 1.5 skargi kasacyjnej. Został on sformułowany, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez niedostrzeżenie z urzędu i nie dokonanie oceny faktów, które organ administracji ustalił z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną "Błędy w ustaleniach faktycznych polegają w istocie na: (...) niedostrzeżeniu, że w toku oceny oddziaływania na środowisko odcinka autostrady A-2 Jordanowo - Myszęcin od km 66+000 do km 75+500, nie przeprowadzono wariantowania autostrady A-2, w szczególności, ze względu na obszar Natura 2000, PLH080003 "Nietoperek".

Należy jednak pamiętać, że wniosek o wydanie decyzji środowiskowej został złożony 4 czerwca 2007 r. W tej dacie, zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 52 ust. 1d Prawa ochrony środowiska, dla przedsięwzięć polegających na przebudowie drogi oraz dla dróg, dla których została wydana decyzja o lokalizacji autostrady nie było konieczne przedstawianie w raporcie informacji o różnych wariantach lokalizacyjnych inwestycji. W konsekwencji należało uznać, że poczynione przez organy administracyjne ustalenia faktyczne były zgodne z przywołanym przepisem, co prawidłowo ocenił Sąd I instancji. Wobec związania granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) i braku w niej zarzutu naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł objąć swoją kontrolą kwestii, czy art. 52 ust. 1d jest zgodny z dyrektywami unijnymi.

3. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającego na niedostrzeżeniu przez Sąd braku dostępu do drogi publicznej nowowydzielonej działki nr [...] w obrębie Jordanowo nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zważyć bowiem należy, że pkt 4 decyzji Wojewody Lubuskiego nr [...] z [...] marca 2008 r. ([...]) ustalającej lokalizację autostrady, która to decyzja zatwierdziła projekt podziału działki skarżącego na dwie działki [...] i [...], przewiduje obowiązek zapewnienia dostępu osobom trzecim do drogi publicznej. Wypełniając obowiązek nałożony wspomnianą decyzją z [...] marca 2008 r. i uwzględniając interes skarżącego, [...] SA II przewidziała w projekcie budowlanym załączonym do wniosku o wydanie zaskarżonego pozwolenia na budowę dostęp do drogi publicznej z działki Skarżącego nr [...]. Rozwiązanie to obrazuje kopia fragmentu projektu budowlanego załączona do niniejszego pisma, na którym widoczna jest działka [...] oraz droga dojazdowa nr [...] wraz z wjazdami na tę właśnie działkę.

Z kolei kwestia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz z tytułu ograniczeń w czasowym dostępie do drogi publicznej wskutek pozbawienia skarżącego prawa własności działki nr [...] nie jest przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odszkodowanie (kompensata) za szkody związane z podziałem nieruchomości na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i przejęciem wydzielonego terenu przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, w tym odszkodowanie za ewentualne tymczasowe pozbawienie dostępu do drogi publicznej, jest ustalane w odrębnym postępowaniu, w drodze decyzji, do której wydania właściwy jest wojewoda lub starosta.

4. Nie można uznać zarzutu podniesionego w pkt II.3 skargi kasacyjnej za usprawiedliwiony.

Po pierwsze, przepis art. 6 ust. 4 Dyrektywy Rady 85/337/EWG przewidując po stronie zainteresowanej społeczności prawo do udziału w postępowaniach dotyczących środowiska, nie reguluje kwestii sposobu, w jaki zainteresowani będą informowani o toczących się postępowaniach. Kwestionując zatem sposób poinformowania skarżącego o toczącym się postępowaniu, nie można stawiać zarzutu naruszenia przepisu, który do tej kwestii się nie odnosi. Także powołane przez skarżącego przepisy Konwencji z Aarhus nie regulują sposobu informowania zainteresowanych o toczących się postępowaniach dotyczących środowiska. Zatem i w tym przypadku nie można wiązać kwestii sposobu zawiadomienia stron o postępowaniu z tymi przepisami.

Po drugie zaś, nie ulega najmniejszej wątpliwości, że pojęcie "prasa" oznacza ogół pism ukazujących się na terytorium Polski. Przy tym chodzi tu o wszelkie pisma wydawane w kraju, a więc nie tylko o dzienniki, ale również periodyki, takie jak np. tygodniki, czy miesięczniki. Jeżeli więc ustawodawca nakazuje organowi administracji podanie informacji do publicznej wiadomości w "prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu", to oznacza to, że pozostawia mu jednocześnie wybór, w jakim czasopiśmie (dzienniku czy periodyku) to zawiadomienie zostanie umieszczone, a także w ilu pismach lokalnych ukaże się to ogłoszenie. Nie ulega więc wątpliwości, że wymóg podania informacji do publicznej wiadomości jest spełniony (art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. c) i d) ustawy z 3 października 2008 r.), jeżeli ogłoszenie ukaże się przynajmniej w jednym z czasopism, które spełnia kryterium "odpowiedniego do rodzaju dokumentu zasięgu". "Gazeta Lubuska" jako czasopismo ukazujące się na terenie Województwa Lubuskiego ma odpowiedni zasięg, jeśli chodzi o inwestycję, będącą przedmiotem w rozpoznawanej sprawie. Skarżący zresztą nie podał, żadnych dowodów, które przeczyłyby tej tezie.

Powyższa interpretacja znajduje potwierdzenie również na gruncie reguł wykładni systemowej. Dowodzi tego chociażby art. 53 ust. 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (t.jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1361), który nakazuje ogłoszenie stosownego zawiadomienia w "dzienniku o zasięgu lokalnym", a więc w gazecie, która ukazuje się codziennie. Tym samym ustawodawca ograniczył swobodę wyboru czasopisma lokalnego, w którym można zamieścić zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, ponieważ wykluczył możliwość spełnienia tego obowiązku poprzez zamieszczenie zawiadomienia w periodykach o zasięgu lokalnym, takich jak np. tygodnik, miesięcznik, czy inne gazety, które ukazują się periodycznie, ale rzadziej niż codziennie.

5. Wreszcie skarżący podnosi, że Wojewoda Lubuski nie zawiadomił stron o postanowieniu z [...] czerwca 2009 r. o podjęciu zawieszonego postępowania, co spowodowało m.in. brak możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie oraz brak udziału skarżącego w tym postępowaniu. W związku z tym skarżący stawia Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. (pkt II 4. skargi kasacyjnej). I ten zarzut należało uznać za nieuzasadniony.

Należy w tym względzie podzielić stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawiera przepisy, które w szczególny sposób regulują zasady powiadamiania stron o postępowaniu dotyczącym budowy autostrad. Stosownie do art. 24 ust. 3 oraz art. 28 ust. 1 tej ustawy, strony postępowania inne niż wnioskodawca są powiadamiane w drodze obwieszczeń o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o wydaniu decyzji w tej sprawie. Natomiast przepisy te nie przewidują obowiązku powiadamiania np. o postanowieniu w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania. Jednocześnie - jako przepisy szczególne - wyłączają możliwość zastosowania w kwestii wydawanych w tym postępowaniu postanowień stosownych przepisów k.p.a.

Zaprezentowana interpretacja znajduje potwierdzenie na gruncie reguł wykładni celowościowej. Jeżeli celem przyjęcia przez ustawodawcę szczególnych zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych było odstąpienie od rygoryzmu postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a., to przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nie mogą być interpretowane w ten sposób, że w rezultacie przyjętej wykładni wymagania dotyczące postanowień, a więc rozstrzygnięć w kwestiach wpadkowych, będą surowsze niż wymagania dotyczące decyzji, a więc merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy – por. por. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 404.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.