Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1748/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.146
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.73 ust.1
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch del. WSA Stanisław Marek Pietras (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Go 402/10 w sprawie ze skargi J. W. na czynność Starosty S. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części opłat za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. II SA/Go 402/10 w sprawie ze skargi J. W., działając na podstawie art. 146 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził bezskuteczność czynności Starosty S. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu, uznał obowiązek Starosty S. do dokonania zwrotu skarżącemu części opłat w wysokości po 425 zł za każdą z niżej wymienionych kart pojazdu: 1. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] , - 237. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego łączną kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż skarżący wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r., zwrócił się do Starosty S. o zwrot kwoty [...] zł tytułem nadpłaty za wydanie 237 kart pojazdów, określonych w wykazie stanowiącym załącznik do wniosku, które to karty pojazdów wydane zostały w okresie od września 2004 r. do kwietnia 2006 r.

Organ z kolei pismem z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...] odmówił dokonania na rzecz skarżącego zwrotu nadpłaty wskazując, że zostały one pobrane w oparciu o przepis art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Dodatkowo uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. (U 6/04, OTK-A 2006/1/3), odroczył termin utraty mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 wymienionego rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r. sankcjonując w ten sposób działania organów administracyjnych podejmowane na podstawie powyższych przepisów. Stąd też brak jest podstaw do uznania wpłat wnioskodawcy za nienależne oraz zaznaczono ponadto, że przedmiotowa sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, gdyż pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu jest czynnością materialno – techniczną i wynika wprost z przepisów prawa.

Następnie pismem z dnia [...] marca 2010 r. skarżący wezwał Starostę S. do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat pobranych przez organ za wydanie wskazanych w wykazie kart pojazdów załączonym do wniosku z [...] marca 2010 r. oraz zwrot kwoty [...] zł tytułem nienależnie pobranych części opłat za wydanie powyższych kart pojazdów, natomiast organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania, nie udzielił odpowiedzi skarżącemu.

Powyższa czynność materialno – techniczna Starosty S. dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nienależnie pobranych przez organ części opłat za wydanie kart pojazdów, stała się przedmiotem skargi J. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, której zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.);

2. naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie w sprawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji w której powołany przepis jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, jak i z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 90 akapitem pierwszym Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej zwanego w skrócie TWE);

3. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy TWE, który należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, którą należy zapłacić w danym państwie członkowskim za wydanie pierwszej karty pojazdu, która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany;

4. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym przepisu art. 10 TWE – proklamującego zasadę lojalności, która obliguje państwo członkowskie do zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z TWE, a w szczególności związanie państwa polskiego ,,acquis communautaire" – w tym wykładnią i stosowaniem prawa wspólnotowego, wynikającą z orzecznictwa ETS;

5. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, iż krajowy organ władzy stosując prawo jest zobowiązany pominąć normę krajową w zakresie w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz stwierdzenie obowiązku Starosty S. do zwrotu części opłaty za wydanie 237 kart pojazdów pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i w uzasadnieniu wskazano, że konsekwencją uznania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu za niekonstytucyjny (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04) oraz za sprzeczny z prawem wspólnotowym w dacie jego stosowania przez organ jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa strona miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, co uzasadnia dokonanie przez organ zwrotu dochodzonej kwoty nadpłaty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] marca 2010 r.

W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że sprawa podlegała kognicji sądu administracyjnego, zaś skarga została złożona z zachowaniem trybu przewidzianego w treści art. 52 § 3 P.p.s.a. Natomiast materialnoprawną podstawę do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej zwanej ustawą) oraz przepisy wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Obowiązek uiszczenia opłaty wprost określony został w treści art. 77 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do treści ust. 3 powołanego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast ust. 4 pkt 2 tegoż przepisu stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5). Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 57, poz. 612), obowiązujące od 1 lipca 1999 r. i w § 1 ust. 1 określono, iż za wydanie karty pojazdu organy rejestrujące pobierają opłatę w wysokości 55 zł. Rozporządzeniem z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177 ze zm.), obowiązującym od 10 marca 2002 r., Minister Infrastruktury ustalił nową wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu, pobieraną przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, równą kwocie 500 zł (§ 1 ust. 1). Nadto w § 1 ust. 3 określono, że za wydanie wtórnika karty pojazdu, organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Następnie w dniu 28 lipca 2003 r. Minister Infrastruktury wydał wspomniane na wstępie rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), dalej zwane rozporządzeniem. Przewidywało ono w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł, a zgodnie z ust. 2 cyt. przepisu za wydanie wtórnika karty pojazdu organ rejestrujący uprawniony był do pobierania opłaty w wysokości 75 zł. Powyższe rozporządzenie zostało uchylone wprost z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), które to rozporządzenie zastąpiło rozporządzenie uchylone. W § 1 rozporządzenia z 2006 r. określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Kwestia pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał podał, iż niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym. Utrata mocy obowiązującej tego przepisu odroczona została do 1 maja 2006 r. i powyższe odroczenie, co należy podkreślić, pozostaje bez wpływu na to, że przepis, o którym mowa, był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Mając powyższe na uwadze, wskazano jednocześnie na treść art. 178 § 1 Konstytucji RP zgodnie, z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Wyrażona w ten sposób zasada przyznaje sądom uprawnienie do samodzielnej oceny konstytucyjności prawa wykonawczego. Uprawnienie do takiej kontroli stosowania prawa potwierdzone zostało zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie (por. uchwała NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 63 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., l OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). Wskazane powyżej uprawnienie sądów nie pozostaje jednak w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., l OSK 418/08). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż data ogłoszenia orzeczenia w Dzienniku Urzędowym, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego, sądu administracyjnego nie związuje (por. J. Trzciński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., P 10/07, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2008, nr 1; także J. Trzciński, R. Hauser: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r. II OSK 290/09, LEX nr 505239; wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., II OSK 179/09, LEX nr 507638, wyrok NSA z dnia 5 maja 2009 r., II OSK 71/09, LEX 507812; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, korzystając z przyznanego mu uprawnienia, o którym mowa wcześniej, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia, będący podstawą prawną dokonania zapłaty przez skarżącego opłat za karty pojazdów w kwocie po 500 zł, za niekonstytucyjny. Podkreślił przy tym, wbrew stanowisku organu, że bez znaczenia jest w okolicznościach niniejszej sprawy, iż powyższe rozporządzenie utraciło moc dopiero w dniu [...] kwietnia 2006 r., a zatem po dacie uiszczenia przez skarżącego opłaty za kartę pojazdu. Sąd dokonując kontroli legalności czynności Starosty S., polegającej na odmowie zwrotu skarżącemu opłaty za kartę pojazdu, uprawniony jest do dokonania oceny przepisów prawa na dzień dokonania czynności będącej źródłem żądania zwrotu, czyli dla przedmiotowej sprawy według stanu w okresie czerwiec 2004 r. do kwiecień 2006 r. i zwrócono uwagę, iż pobierana przez organ od skarżącego kwota 500 zł (od każdej z 212 kart pojazdu) na postawie § 1 pkt 1 rozporządzenia wbrew treści art. 77 ust. 4 i 5, nie pozostawała w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, a znacząco je przekraczała, co oznacza, iż Minister Infrastruktury wydając akt wykonawczy, tj. rozporządzenie z 2003 r., przekroczył zakres udzielonego mu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy. Ponadto ustalenie w rozporządzeniu z 2003 r. wysokości opłaty za kartę pojazdu na wskazanym powyżej poziomie spowodowało, iż przejawia ona cechy daniny publicznej, skutkując tym samym naruszeniem art. 217 Konstytucji RP, bowiem przepis ten upoważnia do nakładania danin publicznych tylko w drodze ustawy, a nie aktu wykonawczego. Wskazana powyżej argumentacja uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżona czynność organu polegająca na odmowie skarżącemu zwrotu części opłat jest niezgodna z prawem i opierając się na przepisie rozporządzenia, uznanego przez Sąd za niekonstytucyjny oznacza, iż wydana została przez organ bez podstawy prawnej. Ponadto podzielono stanowisko skarżącego w zakresie naruszenia przez organ przepisu prawa wspólnotowego, do którego stosowania organ jest obowiązany tj. art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie Piotr Kowala v. Gmina Miasta Jaworzna, C-134/07 (Lex nr 354541) w którym stwierdzono, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, iż sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Stąd też, w ocenie Sądu I instancji, należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności, zaś orzekając o uznaniu obowiązku organu dokonania zwrotu skarżącemu części opłat w wysokości 425 zł za kartę pojazdu (art. 146 § 2 p.p.s.a.), Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 590/09 i I OSK 589/09, w których stwierdzono, iż skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ma prawo żądać, aby Sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 P.p.s.a.), dając Sądowi podstawę do uznania obowiązku organu do zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Dodano również, że uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącemu części opłaty za karty pojazdów i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi na poziomie 425 zł za każdą z kart pojazdów, kierowano się m.in. treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., bowiem niewątpliwie uiszczona przez skarżącego kwota 500 zł za wydanie każdej z kart pojazdów była zawyżona w stosunku do pobranej, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 ustawy. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał przedmiotową opłatę, do zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w cytowanym już wyżej ust. 5. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi był niewątpliwie przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy 500 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego) a 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 425 zł. Dodatkowym zaś argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, iż w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. przewidziana opłata za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r.

Od powyższego wyroku w całości, Starosta S. wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie art. 146 § 2 P.p.s.a., poprzez uznanie jego obowiązku do dokonania zwrotu skarżącemu J. W. części opłaty w wysokości po 425 zł za każdą z wymienionych w sentencji wyroku kart pojazdu na łączną kwotę [...] zł. podczas gdy brak jest przepisów prawa, z których taki obowiązek wynika.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Natomiast w uzasadnieniu stwierdził, że ustawową podstawę pobierania opłaty za kartę pojazdu stanowi przepis art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. z 2005 r. Dz. U. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w myśl którego kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na mocy art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu upoważniony został minister właściwy do spraw transportu i na podstawie tego upoważnienia wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Według przepisu § 1 ust. 1 tegoż rozporządzenia, które obowiązywało w dniu rejestrowania przez skarżącego pojazdów, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł. Dla określenia charakteru zaskarżonego aktu znaczenie ma także przepis § 1 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. Nr 192, poz. 1878 ze zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem, organ rejestrujący pobiera określone przepisami opłaty stosownie do prowadzonego postępowania. Z kolei w dniu 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok (sygn. akt U 6/04) w którym orzekł, iż wyżej wymieniony przepis jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20.06.1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i jednocześnie orzekł, iż rozpatrywany przepis traci moc z dniem 01 maja 2006 r. Z treści uzasadnienia wyroku należy natomiast wnioskować, iż Trybunał nie uznał wpłat dokonywanych przez wnioskodawców na podstawie rozpatrywanych przepisów za podlegające zwrotowi, a wręcz przeciwnie, bowiem odsuwając w czasie termin obowiązywania orzeczenia, usankcjonował działania organów administracji podejmowane na ich podstawie. Skarżący kasacyjnie zarzucił również, że Sąd pierwszej instancji wydając orzeczenie w niniejszej sprawie, nie uwzględnił argumentacji organu uznając czynność Starosty w przedmiocie zwrotu opłaty za bezskuteczną. W pkt II zaskarżonego wyroku uznał jednocześnie obowiązek Starosty S. do dokonania zwrotu J.W. części opłaty w wysokości po 425 zł. za każdą z wymienionych w sentencji wyroku kart pojazdu na łączną kwotę [...] zł., podczas gdy żaden przepis prawa takiego obowiązku nie przewiduje. Wskazał również, że przepis art. 146 § 1 P.p.s.a. dotyczy sytuacji, w których to organ administracji precyzuje przepis prawa w sprawie indywidualnej w innej formie, aniżeli decyzja czy postanowienie. Taką też formę pisma przyjęło stanowisko Starosty w przedmiocie wniosku skarżącego i forma ta wynikała z braku przepisów prawa regulujących żądania zawarte we wniosku skarżącego. Brak zaś tych przepisów stanowi również przeszkodę dla wydania rozstrzygnięcia wskazanego w art. 146 § 2 P.p.s.a., a ujętego w pkt II zaskarżonego wyroku, bowiem zgodnie z jego dyspozycją uprawnienie lub obowiązek winny wynikać z przepisów prawa, zaś Sąd pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie takiej normy nie wskazał. Zdaniem organu uznanie uprawnienia lub obowiązku może być zawarte w wyroku i będzie ono zastępować rozstrzygnięcie organu tylko w przypadku, gdy istnieje przepis prawa przewidujący takie uprawnienie lub obowiązek. Na koniec zaś zwrócił uwagę, że pełnomocnik skarżącego w piśmie kierowanym do organu zwracał się o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu opłaty nie wskazując jednocześnie na przepis prawa nakazujący takie stwierdzenie, bądź obowiązek organu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych i podał, że stanowisko skarżącego kasacyjnie oparte jest wyłącznie na językowej wykładni przepisu art. 146 § 2 P.p.s.a. Podkreślił, iż w orzecznictwie wskazuje się, że wykładnią prawa jest operacja myślowa nieograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002 r., s. 47 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002 r., s. 230). Nadto normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (uzasadnienie wyroku TK z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 7/02/91). Koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz Toruń 2002 r. s. 77). Nadto zgodnie z utrwaloną już linią orzeczniczą, Sądy winny stosować Konstytucję wprost, kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe – wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją; w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją – zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją (uzasadnienie wyroku TK z dnia 8 listopada 2000 r. - SK 18/99- OTK 7/00, s. 1273, tak : uchwała 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010/2/21). Przekładając powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy w pierwszej kolejności stwierdzić zatem należy, iż punktem wyjścia musi być konstatacja, że NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21) wyjaśnił, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.) jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA expressis verbis wskazał, że w przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikający z przepisu prawa. Nie ulega wątpliwości, że uiszczenie opłaty za wydanie karty pojazdu jest wykonaniem przez stronę obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA stwierdził również, iż rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę, przy czym jak trafnie zauważono w literaturze, że NSA w cyt. uchwale miał na myśli orzeczenie o uznaniu wynikającego z przepisu obowiązku uiszczenia opłaty w określonej części, wydane na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a. (Defecińska – Tomczak Katarzyna, Kubiak Agnieszka, glosa do cyt. uchwały, Państwo i Prawo, 2008/6/133). Ponadto zwrot użyty przez NSA "rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku" nawiązuje do art. 154 § 2 P.p.s.a. zgodnie z którym Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 154 § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Uprawnienie orzecznicze sądu przewidziane w powyższym przepisie może być wydane fakultatywnie i tylko w sprawie ze skargi z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kiedy sąd administracyjny – stosownie do postanowień art. 146 § 2 – w wyroku, który nie został wykonany uznał uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (T. Woś, w Komentarz s. 636, B. Dauter, w Komentarz s. 330). Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znajduje zatem potwierdzenie w uchwale składu 7 sędziów NSA i poglądach przedstawicieli doktryny. Niewątpliwie obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdy wnikał z przepisu prawa, tj. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Skoro przepis ten został trafnie uznany przez Sąd za niekonstytucyjny i jako sprzeczny z prawem od samego początku jego obowiązywania, to a contrario istnieje po stronie organu obowiązek zwrotu skarżącemu bezprawnie pobranych opłat w zawyżonej wysokości za wydanie kart pojazdu. Orzeczenie o niekonstytucyjności określonego przepisu nakłada na sąd obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z Konstytucją i Sąd w zaskarżonym wyroku tak właśnie postąpił. Obowiązek zwrotu posiada zatem swoje zakotwiczenie w wskazanym powyżej przepisie, przy odpowiednim uwzględnieniu wyroku TK stwierdzającego jego niekonstytucyjność. Skarżący podkreślił także, że pełnomocnik organu nie dostrzega, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wywiera makro-skutki w przeciwieństwie do wyroku sądowego rozstrzygającego w konkretnej jednostkowej sprawie i wywołującego tzw. mikro-skutki. Przy czym sam fakt, iż przepis nie obowiązuje nie oznacza, że nie może być on zastosowany przez podmioty prawa, w szczególności przez sąd w konkretnej jednostkowej sprawie. Odnosząc się z kolei do stanowiska skarżącego kasacyjnie wskazującego, iż z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że wykluczył on możliwość dochodzenia zwrotu zawyżonych opłat za wydanie kart pojazdu stwierdził, że nie jest ono uzasadnione. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega bowiem, że orzeczenie sądowe nie może opierać się na podstawie prawa, odnośnie którego stwierdzona została niezgodność z Konstytucją. Brak jest więc podstaw, aby uznać, że wyrok z klauzulą odroczenia skutkuje pełną mocą obowiązującą zakwestionowanego aktu normatywnego, z obowiązkiem jego stosowania do stanów faktycznych powstałych przed datą opublikowania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W takiej sytuacji zasada intertemporalna charakterystyczna dla orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, tj. tempus regit actum, nie znajduje zastosowania. Co prawda w praktyce orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego zdarza się wprawdzie, że Trybunał czasami zawiera w uzasadnieniu wskazówki co do dalszego postępowania, jednakże odjęcie w Konstytucji uprawnienia Trybunałowi Konstytucyjnemu do ustalania powszechnej wykładni prawa powoduje, że wykładnia przepisów prawa stosowanych przez sądy, dokonywana przez Trybunał, może być tylko przyjmowana ratione vigore – ze względu na siłę argumentów (wyrok SN z 3 lipca 2003 r., III CZP 45/03, OSNC 2004, nr 9, poz. 36, uchwała 7 sędziów SN z dnia 17 grudnia 2009, III PZP 2/09, OSNP 2010/9-10/106). Nadto w doktrynie podkreśla się zbędność formułowania przez Trybunał Konstytucyjny tego rodzaju dyrektyw (J.Trzciński, glosa do wyroku TK z 23 października 2007 r., P 10/07, ZNSA 2008/1). Należy przy tym pamiętać, iż jak słusznie wskazano w uzasadnieniu uchwały z dnia 2 czerwca 2010 roku, sygn. akt III CZP 37/10; "zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego zobowiązuje organ administracyjny, sąd krajowy, do stosowania prawa wspólnotowego i do odstąpienia od stosowania sprzecznych z nim przepisów krajowych, niezależnie od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który odracza utratę mocy obowiązującej tych przepisów, uznanych za niekonstytucyjne." Reasumując, tylko taka wykładnia i taka treść sentencji zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji gwarantuje realną ochronę praw jednostki, wymaganą przez zasady konstytucyjne (art. 2, 45 ust 1 Konstytucji) i stanowi pozytywny przykład właściwego rozumienia i zastosowania przez Sąd prokonstytucyjnej zasady wykładni przepisów prawa, która to zasada stanowi podstawową dyrektywę sądowego modelu stosowania prawa. W tym kontekście nie można w żaden sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, które to stanowisko oparte jest na rozumieniu roli Sądu jedynie jako "ust ustawy", co obecnie jest już anachronizmem. Ponadto wyroki sądów administracyjnych, w których sentencji mimo orzeczenia bezskuteczności zaskarżonej czynności o odmowie zwrotu w/w opłat zabrakło orzeczenia obowiązku ich zwrotu są w praktyce niewykonalne albo też wymagają wszczęcia kolejnego postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi w przedmiocie niewykonania orzeczenia o bezskuteczności odmowy. Starostowie broniąc się przed wypłatą nienależnie pobranych nadpłat wskazują, iż to sentencja wyroku jest ważna, a nie jego uzasadnienie. Abstrahując od poprawności tego poglądu podkreślenia wymaga, iż tylko stwierdzanie przez Sąd w sentencjach wyroku obowiązku zwrotu nadpłat wraz ze wskazaniem wynikającej z w/w orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego kwoty nadpłaty, realnie zagwarantuje ich zwrot bez podejmowania dalszych postępowań. W praktyce orzeczenia chociażby Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu poprzestające tylko na stwierdzeniu bezskuteczności zaskarżonego aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu IV SA/Po 275/10 z dnia 7 lipca 2010 roku) mogą doprowadzić do sytuacji, w której z jednej strony Sąd stwierdzi stan naruszający prawo, a z drugiej strony Sąd nie zagwarantuje ochrony praw jednostki pozostawiając Starostom możliwość wyboru co do zwrotu przedmiotowych nadpłat, gdyż samo stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku, iż; " ... organ rozpoznając ponownie wniosek skarżącego winien określić kwotę nadpłaty z uwzględnieniem kosztów i nakładów poczynionych przez organ na jej wydanie" takiej gwarancji nie daje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wykładni wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa i stwierdzić należy, że skarga owa analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Skoro zaś skargę oparto jedynie na zarzucie dotyczącym naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 146 § 2 P.p.s.a., to odnosząc się do tego zarzutu, którego uzasadnienie w skardze kasacyjnej jest niezwykle lapidarne i sprowadzające się właściwie do stwierdzenia, że brak jest przepisów prawa regulujących żądania zawarte we wniosku skarżącego, co stanowi w ocenie organu przeszkodę dla wydania rozstrzygnięcia wskazanego w powołanym wyżej przepisie, bowiem zgodnie z jego dyspozycją uprawnienie lub obowiązek winny wynikać z przepisów prawa, a Sąd pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie takiej normy nie wskazał, podkreślić należy, co prawidłowo zauważył Sąd pierwszej instancji, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu ma charakter publicznoprawny, a więc wynikający z przepisów prawa administracyjnego. Sprawa odmowy zwrotu opłaty, będąca przedmiotem zaskarżonych do sądu czynności organów rejestracyjnych, jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego, ma swoje źródło w art. 77 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym ustanawiającym ten obowiązek oraz w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. Nie ma przy tym znaczenia, że ten ostatni przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. U 6/04) został uznany za niekonstytucyjny. Skoro zatem żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność organu (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a) ma prawo żądać, aby sąd orzekł o istnieniu lub nieistnieniu tego obowiązku (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. I OSK 589/09, I OSK 590/09, I OSK 591/09 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.