Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 3824/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 2 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 268/17 o odrzuceniu skargi T.B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 268/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "P.p.s.a.") - odrzucił skargę T.B. (dalej: skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (zwanego dalej organem lub Dyrektorem IAS) polegającą na braku podjęcia czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy z dnia 29 maja 2017 r.

Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że z treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. wynika, iż skarga na bezczynność może dotyczyć wyłącznie spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 P.p.s.a. oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego oraz innym wskazanych w tym przepisie procedur.

Następnie Sąd podał, że przedmiotowa skarga została wniesiona na bezczynność organu polegającą na nieprzekazaniu Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez stronę skarżącą odwołania od przedstawionej jej propozycji zatrudnienia, względnie nierozpoznania go we własnym zakresie w razie uznania, że Szef KAS nie jest w tej sprawie organem drugiej instancji. Zgodnie z art. 133 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. Ponadto stosownie do treści art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań.

Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że do przekazania odwołania organowi wyższej instancji, względnie do rozpoznania we własnym zakresie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zobowiązany jest wyłącznie ten organ administracji publicznej, który wydał w tej sprawie decyzję. Wobec tego z punktu widzenia dopuszczalności przedmiotowej skargi niezbędnym było ustalenie w pierwszej kolejności, czy przedstawiona stronie skarżącej propozycja zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej była decyzją administracyjną. Dopiero po stwierdzeniu, że sprawa została załatwiona w drodze decyzji, należy rozważyć, czy organ pozostawał w zwłoce z przekazaniem odwołania, względnie z rozpoznaniem go we własnym zakresie jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W tym kontekście Sąd I instancji zwrócił uwagę na to , że powyższa kwestia – w odniesieniu do propozycji zatrudnienia – była już przedmiotem rozważań zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przyjął, że z treści kierowanego do funkcjonariuszy celnych pisma stanowiącego ofertę nowych warunków zatrudnienia – jak miało to również miejsce w niniejszej sprawie – a także z przepisów będących podstawą do jego wydania wynika, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest decyzją administracyjną, ani innego rodzaju aktem lub czynnością podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Wskazana oferta pracy była poza tym składana w trybie uregulowanym ustawą – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Nie było więc w tej sprawie prowadzone jakiekolwiek postępowanie administracyjne, ani nie został wykorzystany żaden inny tryb procedowania określony w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2805/17, z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 8/18, z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 182/18, z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 326/18 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji stwierdził, że skoro ocena charakteru prawnego propozycji zatrudnienia wskazuje, że nie stanowi ona ani decyzji administracyjnej, ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podjętych w ramach bądź też poza postępowaniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to przedmiotowa skarga na bezczynność Dyrektora IAS nie mogła zostać uznana za dopuszczalną. Skarga na bezczynność może bowiem zostać wniesiona tylko w tych sprawach, w których sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta wykonywana jest zaś m.in. w odniesieniu do decyzji administracyjnych, a także innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego. Wobec tego, że w toku działań zmierzających do powstania Krajowej Administracji Skarbowej, które – co należy podkreślić – nie były dokonywane w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, Dyrektor IAS nie wydawał żadnych decyzji w przedmiocie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, czy tym bardziej nie orzekał w tym zakresie o zwolnieniu funkcjonariuszy celnych ze służby, to tym samym w sprawie nie znajdowały w ogóle zastosowania przepisy art. 133 i art. 127 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając je w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie następujących przepisów prawa, tj.

1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a skarga winna zostać odrzucona;

2) art. 165 ust. 7 p.w.KAS w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że "propozycja" kierowana do funkcjonariusza KAS nie stanowi decyzji administracyjnej, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów, a w szczególności uwzględnienie obowiązku organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa winno doprowadzić do wniosku, że propozycja służby/pracy kierowana do funkcjonariusza KAS w każdym wypadku stanowi decyzję administracyjną.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie. Sąd drugiej instancji nie jest jednak związany wnioskiem strony. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając zawartą w art. 7 P.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania i występujący w przedmiotowej sprawnie jedynie problem prawny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo wskazał Sąd I instancji, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, czego konsekwencją jest niedopuszczalność odwołania od tej propozycji. Prawidłowo Sąd ten zauważył, że skarżący nie może się domagać stwierdzenia bezczynności organu w zakresie dokonania czynności procesowych związanych z jej "odwołaniem".

Powyższe stanowisko znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, Dz. U. z 2018 r. poz. 508, dalej: "ustawa o KAS"). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu w przedmiocie "odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby". Biorąc pod uwagę ww. uchwałę wskazać należy, że: po pierwsze, wbrew stanowisku skarżącego, w przedmiotowej propozycji pracy nie jest "zawarta" decyzja o zwolnieniu go ze służby; po drugie, dotychczasowy stosunek służbowy skarżącego, w wyniku przyjęcia przez niego propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 29 maja 2017 r., uległ przekształceniu w stosunek pracy. Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że skoro na propozycję pracy nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to skarga nie może także przysługiwać na bezczynność w zakresie przekazania "odwołania" od tej propozycji (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Jest to konsekwencja prawidłowego przyjęcia, że propozycja z dnia 29 maja 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dodatkowo zauważyć należy, że stosunek służbowy skarżącego przekształcił się w stosunek pracy, więc w tej materii wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych na rzecz sądów powszechnych.

Skoro ww. propozycja nie jest decyzją, ani innym aktem z zakresu administracji publicznej, to "odwołanie" od tego pisma nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. Co za tym idzie, na bezczynność w zakresie rozpatrzenia takiego "odwołania" skarga do sądu administracyjnego również nie przysługuje (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.), bowiem złożenie skarżącemu propozycji pracy nie wszczęło postępowania, do którego stosuje się przepisy k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.