Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2050/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Małgorzata Roleder (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Ł.i M.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 794/16 w sprawie ze skargi M. Ł.i M.Ł. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 794/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.Ł.i M.Ł.

na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia

26 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 26 lutego 2009 r. Rada Miasta Stołecznego Warszawy podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Maz. nr 60, poz. 1539.

Skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej regulacji § 5 ust. 4 pkt 3 wnieśli M.Ł.i M.Ł. , którzy zarzucili naruszenie:

– art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "ustawa planistyczna")

w związku z art. 64 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji

o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 Protokołu Nr 1 - poprzez nadmierne ograniczenie ich prawa własności i naruszenie zakresu władztwa planistycznego, w tym naruszenie zasady proporcjonalności;

– art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej: "K.c.") w związku z art. 6 ustawy planistycznej

w związku z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez pozbawianie skarżących na czas nieokreślony możliwości korzystania

z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem wynikającym z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (przeznaczenie nieruchomości na cele inwestycyjne).

Skarżący wskazali, że są właścicielami niezabudowanych nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...], posiadających bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ulicy [...]). Działki są objęte postanowieniami uchwały nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy

z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 266, poz. 9153). W planie tym nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę rezydencjalną ([...]) oraz ekstensywną zabudowę jednorodzinną ([...]). W znacznej zatem części, jak wskazali skarżący, nieruchomość przeznaczono pod cele inwestycyjne, a jedynie w części pod ulice dojazdowe ([...]). W ocenie skarżących, pomimo wynikającego z planu przeznaczenia pod zabudowę oraz pomimo faktycznego dostępu do drogi publicznej wynikające z planu przeznaczenie działek nie może zostać zrealizowane. Postanowienia § 13 pkt 3 wskazanej uchwały z 2007 r. przewidują bowiem, że realizacja nowej zabudowy jest możliwa wyłącznie na terenach wyposażonych we wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej oraz posiadających możliwość dojazdu innymi ulicami urządzonymi niż ulica [...]. Wykluczenie dojazdu ulicą [...] w sytuacji, gdy nieruchomości nie posiadają dostępu do innej drogi publicznej, uniemożliwia inwestycyjne wykorzystanie działek, czyli wykorzystanie zgodne z planem.

Jak wskazali skarżący, ulica [...] objęta została zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia 26 lutego 2009 r., a zatem dotyczy jej inny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego niż działki skarżących leżące przy tej ulicy. Z regulacji § 5 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały wynika, że z chwilą jej wejścia w życie, na terenie ulicy [...] wprowadza się zakaz realizacji urządzeń infrastruktury technicznej dla nowej zabudowy przewidzianej na nieruchomościach sąsiednich. Obszar ulicy [...] przeznaczono pod funkcje ciągu pieszo-rowerowego ([...]) i wykluczono realizację infrastruktury technicznej innej niż służąca funkcji ciągu pieszo-rowerowego. Skoro zatem, jak wskazali, nie jest możliwa lokalizacja na tej ulicy infrastruktury, to w konsekwencji nie jest możliwe inwestycyjne wykorzystanie ich działek zgodnie z planem miejscowym (art. 6 ustawy planistycznej), które może się odbyć wyłącznie na terenach wyposażonych w taką infrastrukturę (§ 13 uchwały nr [...]). Dodali, że wybudowanie nowoprojektowanych dróg umożliwiających skomunikowanie ich działek nie zostało umieszczone w długoterminowej prognozie finansowej aż do roku 2033, dlatego w sposób nieograniczony czasowo uczyniono ich nieruchomość bezwartościową.

W dalszej części uzasadnienia skargi powołali się na regulacje art. 21 ust. 1

i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 Protokołu Nr 1, jak też art. 140 K.c.

i wynikającą z nich ochronę prawa własności, która – jak przyznali – nie jest absolutna. Podkreślili, że z chwilą wejścia w życie planu przeznaczono tereny skarżących pod budownictwo, jednocześnie w żaden sposób nie zapewniając możliwości skomunikowania inwestycji. Postanowienia planów, mimo że ulica [...] stanowi zgodnie z prawem drogę gminną, wykluczyły możliwość dojazdu przez nią niezbędnego do realizacji zabudowy oraz wykluczyły przebieg na jej terenie niezbędnej infrastruktury technicznej do czasu realizacji planowanych innych dróg, tj. ulicy [...] oraz projektowanej ulicy [...].

W ocenie skarżących, niedopuszczalna jest sytuacja jak w przedmiotowej sprawie, w której przeznaczono w planie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową i jednocześnie pozbawiono je możliwości skomunikowania, mimo że istnieje faktyczny dostęp do drogi publicznej, a jedynie wykluczono na niej położenie infrastruktury technicznej. W ich ocenie, skoro istniejąca pod powierzchnią ulicy infrastruktura nie wpływa na przyszłe (dopiero po realizacji ulic umożliwiających obsługę komunikacyjną terenów) przeznaczenie terenu pod ciąg pieszo-rowerowy, nie można przyjąć, iż nowa infrastruktura, albo też udostępnienie istniejącej dla nowych inwestycji, będzie miała na interes publiczny jakikolwiek negatywny wpływ. Skarżący podkreślili, że zgodnie z § 5 ust. 4 pkt 1 zaskarżonego planu ulica [...] będzie wyłączona z ruchu samochodowego dopiero w przyszłości, "po wybudowaniu nowych ulic". Zakaz wznoszenia na jej obszarze infrastruktury wprowadzono jednak już z chwilą wejścia w życie uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej oddalenie. Organ zwrócił uwagę, że przepis art. 35 ustawy planistycznej umożliwia wykorzystywanie ulicy [...] jako drogi dojazdowej do czasu przekształcenia jej w ciąg pieszo-rowerowy zgodnie z planem, a to nastąpi dopiero po realizacji planowanej ulicy pozwalającej na inną obsługę komunikacyjną niż obecnie, tym bardziej, że skarżona uchwała nie zawiera zapisów ustalających inny sposób tymczasowego zagospodarowania terenów. W takiej sytuacji, w projekcie budowlanym inwestor może przewidzieć wjazd od ulicy [...] jako rozwiązanie tymczasowe oraz wjazd od ulicy projektowanej jako rozwiązanie docelowe. Zdaniem organu, powyższe ma zastosowanie również do regulacji § 5 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym ustala się zakaz realizacji urządzeń infrastruktury technicznej – z wyjątkiem niezbędnych do funkcjonowania ciągu pieszo-rowerowego. Powyższy zapis jest spójny i uzupełnia zapisy planu [...], bowiem celem jest wyłączenie z ruchu tej ulicy i obsługa nieruchomości poprzez ulice projektowane.

Pierwszym wydanym w sprawie wyrokiem, z dnia 28 listopada 2013 r.

w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1869/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie oddalił skargę M.Ł.i M.Ł. na uchwałę z dnia 26 lutego 2009 r. nr [...]. Sąd administracyjny ocenił, że uchwała, a w szczególności jej § 5 ust. 4 pkt 3, nie narusza prawa ani interesu prawnego skarżących. Z samego bowiem faktu, że działka skarżących zlokalizowana jest przy ulicy [...] można wywodzić uprawnienia do obsługi komunikacyjnej z tej drogi. Nadto, nie przewiduje takiej obsługi komunikacyjnej koncepcja zagospodarowania tegoż obszaru, która przewiduje możliwość dojazdu innymi niż ulica [...] ulicami urządzonymi. Zdaniem WSA, wprowadzone zapisy mieszczą się w granicach władztwa planistycznego i nie naruszają prawnie chronionego uprawnienia skarżących skumulowanego w prawie własności.

M.Ł.i M.Ł. wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wyrokiem z dnia

2 grudnia 2015 r. w sprawie II OSK 657/14 i uchylił zaskarżony wyrok z dnia

28 listopada 2013 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA

w Warszawie. Sąd kasacyjny wskazał, po niestwierdzeniu wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, że:

- podziela argumentację sądu pierwszej instancji w następujących kwestiach: konieczności łącznego odczytania dwóch przepisów, tj. przepisu zaskarżonej uchwały (§ 5 ust. 4 pkt 3, zgodnie z którym "na terenach przeznaczonych do realizacji ciągu pieszo-rowerowego [...] (obecnie ul. [...]), ustala się "zakaz realizacji urządzeń infrastruktury technicznej – z wyjątkiem niezbędnych dla funkcjonowania ciągu pieszo-rowerowego") oraz zaskarżonego odrębnie przez skarżących w sprawie IV SA/Wa 1868/13 – przepisu § 13 pkt 3 uchwały z dnia

6 grudnia 2007 r. planu miejscowego [...], zgodnie z którym "realizacja zabudowy możliwa jest wyłącznie na terenach wyposażonych we wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej oraz posiadających możliwość dojazdu innymi ulicami urządzonymi niż ul. [...], o ile inne ustalenia planu nie stanowią inaczej". Zdaniem NSA, konieczność łącznego odczytania zacytowanych regulacji dwóch różnych planów – mimo że zaczęły obowiązywać w różnym czasie - wynika z położenia nieruchomości skarżących: w granicach planu miejscowego [..] oraz tego, że leżą one przy ulicy [...] objętej postanowieniami planu [...] (zaskarżonego w przedmiotowej sprawie);

- podziela stanowisko sądu pierwszej instancji o pozostawaniu w granicach władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 ustawy planistycznej) rozwiązań obu planów w zakresie obsługi komunikacyjnej, co polega na tym, że "ustalenie w planie miejscowym możliwości dojazdu do działek skarżących innymi ulicami urządzonymi niż ulica [...] wiąże się z przewidzianą w planie inną możliwością obsługi komunikacyjnej tych terenów poprzez realizację ulic odbarczających". Zdaniem NSA, prawidłowo WSA w Warszawie ocenił, że przeznaczenie w planie ulicy [...] jako terenu pod realizację ciągu pieszo-rowerowego znajduje uzasadnienie w przyjętej przez organ gminy koncepcji zagospodarowania całego obszaru objętego przedmiotowymi planami miejscowymi, przy uwzględnieniu przedstawionych przez Radę uwarunkowań historycznych, przyrodniczych oraz zasad wynikających z ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 ustawy planistycznej w związku z art. 2 pkt 1 tej ustawy i art. 3 pkt 50 Prawa ochrony środowiska);

- uznaje za trafne stanowisko skarżącego kasacyjnie o naruszeniu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") przez sporządzenie uzasadnienia wyroku

w sposób nieodpowiadający wymaganiom tego przepisu, tj. nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, co wskazuje na niedokonanie prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Jak wskazał NSA, WSA pominął zarzut dotyczący niemożności wykorzystania nieruchomości skarżących zgodnie

z przeznaczeniem w sytuacji ustanowionego planem zakazu realizacji urządzeń infrastruktury technicznej, zaś uwzględniając trafnie potrzebę wspólnej analizy kwestionowanych uregulowań obu planów, jednocześnie nie odniósł się do istoty zarzutów, a więc sprzeczności pomiędzy przyjętym w uchwale przeznaczeniem nieruchomości skarżących na cele inwestycyjne a rozwiązaniami przewidującymi:

1) zakaz realizacji urządzeń infrastruktury technicznej na terenie przeznaczonym na ciąg pieszo-rowerowy (obecnie ul. [...], § 5 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały);

2) możliwą realizację zabudowy wyłącznie na terenach wyposażonych we wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej oraz posiadających możliwość dojazdu innymi ulicami urządzonymi niż ulica [...], o ile inne ustalenia planu nie stanowią inaczej.

Zdaniem NSA, sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do wskazanych

w skardze ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości stanowiącej własność skarżących do czasu wybudowania nowoprojektowanych dróg, mimo że

w odpowiedzi na skargę organ szeroko odniósł się do tego nawiązując do art. 35 ustawy planistycznej (możliwości wykorzystania terenów objętych planem w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że

w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania). Świadczy to, jak wskazał NSA, o wadliwości dokonanej w pierwszej instancji kontroli;

- wywód sądu pierwszej instancji jest niespójny. Jak wskazał NSA, prawidłowe rozpoznanie skargi na uchwałę w sprawie planu polega na ocenie wystąpienia naruszenia interesu prawnego i ocenie, czy naruszenie to stanowi uchybienie obiektywnemu porządkowi prawnemu. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Zdaniem NSA, WSA nie stosując powyższych reguł w sposób niekonsekwentny stwierdził w końcowej części uzasadnienia wyroku, że zaskarżona uchwała nie naruszyła prawnie chronionego uprawnienia skarżących "skumulowanego w prawie własności", w sytuacji gdy jednocześnie dokonał merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Tymczasem

w sprawie należało przyjąć, że skarżący jako właściciele nieruchomości objętej planem miejscowym wykazali, że przyjęte w planie rozwiązania wprowadzają ograniczenie uniemożliwiające im zagospodarowanie nieruchomości zgodnie

z przeznaczeniem i w sposób odpowiadający zamierzeniom inwestycyjnym.

W konsekwencji legitymacja skarżących nie mogła budzić wątpliwości, czego sąd pierwszej instancji nie dostrzegł. Dalej należało ocenić, czy stwierdzone naruszenie interesu prawnego skarżących znajduje oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących.

NSA nie ocenił pozostałych zarzutów kasacyjnych stwierdzając, że z uwagi na ustalone wadliwości nie jest to niezbędne do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Formułując wytyczne NSA wskazał, że sąd pierwszej instancji powinien przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnić całokształt zarzutów podniesionych przez skarżących, jak też twierdzeń strony przeciwnej. Wskazał na konieczność dokonania takiej analizy faktycznej i prawnej, która pozwoli na ocenę, czy naruszenie interesu prawnego skarżących stanowiące w myśl art. 101 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) o ich legitymacji do zaskarżenia uchwały

w oznaczonej części – jednocześnie wiąże się z nadużyciem przysługującego gminie władztwa planistycznego, bądź naruszeniem przepisów prawa normujących zasady

i tryb sporządzania planu. NSA polecił kierować się założeniem, aby ustalenia planu miejscowego formułowały w sposób możliwie jednoznaczny warunki zagospodarowania nieruchomości i związane z tym uprawnienia oraz obowiązki ich właścicieli. Zalecił także wzięcie pod uwagę wskazanych przez skarżących okoliczności związanych z ubieganiem się o wydanie decyzji koniecznych dla realizacji nowej zabudowy na terenie ich nieruchomości.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 23 maja 2016 r.

w sprawie IV SA/Wa 794/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.Ł.i M.Ł.na wyżej opisaną uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 lutego 2009 r. Sąd pierwszej instancji, powołując się na związanie oceną prawną NSA (art. 190 p.p.s.a.) i przytaczając obszerne fragmenty tej oceny, którą podzielił, wskazał za NSA, że skarżący jako właściciele nieruchomości objętej planem miejscowym wykazali, że przyjęte w planie rozwiązania wprowadzają ograniczenie uniemożliwiające im zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem i w sposób odpowiadający zamierzeniom inwestycyjnym (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Nieruchomość skarżących leży w granicach planu miejscowego [...]

a przylegająca do ich działek ulica [...] leży w granicach planu miejscowego [...] zatem konieczna jest analiza rozwiązań planistycznych we wzajemnym powiązaniu. Zdaniem sądu pierwszej instancji, podzielającego również i w tym zakresie ocenę prawną NSA, w granicach władztwa planistycznego przewidzianego w art. 3 ust. 1 ustawy planistycznej mieszczą się rozwiązania obu planów dotyczące obsługi komunikacyjnej. Ustalenie w planie miejscowym możliwości dojazdu do działek skarżących innymi ulicami urządzonymi niż ulica [...], wiąże się bowiem

z przewidzianą w planie inną możliwością obsługi komunikacyjnej tych terenów poprzez realizację ulic odbarczających. Przeznaczenie w planie ulicy Moczydłowskiej jako terenu pod realizację ciągu pieszo - rowerowego znajduje uzasadnienie

w przyjętej przez organ gminy koncepcji zagospodarowania całego obszaru objętego przedmiotowymi planami miejscowymi, przy uwzględnieniu przedstawionych przez Radę uwarunkowań historycznych, przyrodniczych oraz zasad wynikających z ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 ustawy planistycznej

w związku z art. 2 pkt 1 tej ustawy i art. 3 pkt 50 ustawy Prawo ochrony środowiska). Dlatego znajduje uzasadnienie - w przyjętej przez organ gminy koncepcji zagospodarowania obszaru objętego przedmiotowymi planami - wyłączenie sytuowania nowej infrastruktury technicznej w ulicy [...] przeznaczonej pod realizację ciągu pieszo - rowerowego. W konsekwencji, gdy rozwiązania planu właściwego dla ulicy [...] przewidują możliwość sytuowania urządzeń infrastruktury technicznej w pasie ulic i ciągów pieszo - jezdnych, jak też dróg pieszo -rowerowych (§ 4 pkt 3 i 4), a realizacja dróg odbarczających umożliwi nie tylko obsługę komunikacyjną, ale też lokalizację infrastruktury technicznej, zaś faktyczne dotychczasowe wykorzystanie pasa ulicy [...] do tych celów ograniczone było do minimum (tylko sieć energetyczna i telekomunikacyjna), to rozwiązanie to – zdaniem WSA w Warszawie - jest zrozumiałe i uzasadnione (zwłaszcza względami ochrony zabytku przyrodniczego).

Jak wskazał sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, istota sporu polega na zarzucanej przez skarżących sprzeczności pomiędzy przyjętym w zaskarżonej uchwale przeznaczeniem ich nieruchomości na cele inwestycyjne (§ 5 ust. 4 pkt 3 o treści: "zakaz realizacji urządzeń infrastruktury technicznej na terenie przeznaczonym dla terenu ciągu pieszo - rowerowego (obecnie ulicy [...])" a ustaleniem wynikającym z § 13 pkt 3 uchwały nr [...] właściwej dla terenu w którym położona jest ich nieruchomość o treści: "realizacja zabudowy możliwa jest wyłącznie na terenach wyposażonych we wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej oraz posiadających możliwość dojazdu innymi ulicami urządzonymi niż ulica [...], o ile inne ustalenia planu nie stanowią inaczej". Jak powtórzył za skarżącymi WSA, sprzeczność ta polega nie tylko na wykluczeniu na czas nieograniczony dojazdu dla nowych inwestycji ulicą [...], ale też - co stanowi istotę skargi - na wykluczeniu umieszczania na jej terenie nowych urządzeń infrastruktury technicznej służących zabudowie na nieruchomościach sąsiadujących z planowanym ciągiem pieszo-rowerowym. WSA zatem sprecyzował, że skarżący nie kwestionują zasadności i prawidłowości ustaleń planów na przyszłość (po realizacji nowego przeznaczenia dotychczasowej ulicy [...]), a tylko niezasadne ograniczenie prawa własności polegające na wykluczeniu prawa zabudowy zgodnego z przeznaczeniem ich nieruchomości w planie, do czasu powstania planowanych dróg odbarczających i faktycznej zmiany przeznaczenia terenu ulicy [...].

Ustosunkowując się do tego zarzutu sąd pierwszej instancji wskazał, że ustalenie zawarte w § 5 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały mieści się w granicach władztwa planistycznego i jest prawidłowe. W sytuacji bowiem, gdy powstaną drogi odbarczające, które zapewnią komunikację terenu, ale też umożliwią lokalizację nowych urządzeń infrastruktury technicznej, taka koncepcja zagospodarowania terenu z pewnością nie ograniczy w sposób nieuzasadniony prawa własności

i uprawnienia do zagospodarowania własnej nieruchomości zgodnie

z przeznaczeniem planu. Z tych względów, zdaniem WSA, brak jest podstaw do stwierdzenia, że tak sformułowane ustalenie narusza art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 ustawy planistycznej.

Sąd pierwszej instancji wskazał też na regulację art. 35 ustawy planistycznej, zgodnie z którą tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie

z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Skoro w zaskarżonej uchwale zmieniono przeznaczenie ulicy Moczydłowskiej z drogi na ciąg pieszo - rowerowy, a uchwała nie przewidziała innego sposobu tymczasowego zagospodarowania tego terenu - oznacza to, że dopuszczalne jest jej wykorzystanie w sposób dotychczasowy. W uchwale, w której zmienia się przeznaczenie terenu, dopuszczalne są więc tylko takie ustalenia, które realizują tą zasadę, a więc ustalają tymczasowy sposób zagospodarowania, albo też doprecyzowują warunki korzystania z dotychczasowego przeznaczenia. W sytuacji gdy uchwała nie zawiera w ogóle ustaleń w tym zakresie, zastosowanie znajduje art. 35. Uchwała nie może zawierać postanowień wykluczających zastosowanie tej zasady, a takiego charakteru nie ma treść § 5 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, kwestionowane przez skarżących ustalenie planistyczne nie wyklucza zabudowy ich nieruchomości z uwagi na wprowadzony jeszcze przed powstaniem ulic odbarczających zakaz budowy infrastruktury technicznej w ulicy [...]. Nie jest również niezgodne z zasadą wyrażoną w art. 35 ustawy planistycznej, gdyż dotychczasowe przeznaczenie ulicy [...] nie wiązało się z przebiegiem innej niż istniejąca obecnie infrastruktury w postaci sieci energetycznej i telekomunikacyjnej. Postanowienie § 5 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały, obowiązujące od uchwalenia planu, nie zmienia dotychczasowej roli tej ulicy do celów lokalizacji pełnej infrastruktury technicznej, gdyż w istocie takiej roli nie pełniła m.in. ze względu na strefę ochrony zabytków przyrody. Przewidziany w § 5 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały zakaz realizacji urządzeń infrastruktury technicznej na terenie przeznaczonym dla terenu ciągu - pieszo rowerowego (obecnie ulicy [...]) ograniczony jest niewątpliwie do realizacji nowych urządzeń infrastruktury (w znaczeniu budowy sieci lub systemu urządzeń). Postanowienie to nie wprowadziło zakazu podłączenia nieruchomości do istniejących urządzeń infrastruktury technicznej. Z kolei kwestionowane przez skarżących w kontekście powyższego zakazu postanowienie § 13 pkt 3 uchwały

z dnia 6 grudnia 2007 r. umożliwiające realizację zabudowy wyłącznie na terenach wyposażonych we wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej ma w istocie charakter neutralny, a więc nie wyłącza możliwości zabudowy nieruchomości skarżących. Obowiązuje w sposób usprawiedliwiony zarówno przed zmianą przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu ulicy [...], jak też po zmianie tego przeznaczenia. Postanowienie to wiąże się z wymogami jakie spełniać musi nieruchomość dla celów budowlanych. Oczywistą więc konsekwencją jest ustalenie planu dopuszczające realizację zabudowy tylko na terenie wyposażonym w infrastrukturę.

W ocenie sądu pierwszej instancji, nie wyklucza możliwości zabudowy okoliczność, że w chwili wejścia w życie uchwały infrastruktura techniczna nie jest jeszcze usytuowana w planowanym pod zabudowę inwestycyjną terenie w sposób docelowy, a więc taki który będzie możliwy po wybudowaniu dróg odbarczających. Wybudowanie tych dróg z kolei umożliwi stopniowe doprowadzenie infrastruktury do dalszych obszarów terenu przeznaczonego pod zabudowę. W tym przypadku przy wykładni kwestionowanego postanowienia planistycznego należy uwzględniać również inne ustalenia tej uchwały. Ustalenia uchwały z dnia 6 grudnia 2007 r.

w zakresie dotyczącym infrastruktury technicznej, w którą wyposażona musi być działka budowlana (§ 2 pkt 6), zawarte są w § 16 uchwały. Zgodnie z tymi postanowieniami zaopatrzenie w wodę i energię elektryczną możliwe jest wyłącznie

z sieci lub systemów miejskich, a w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych, zaopatrzenia w ciepło i gaz możliwe jest korzystanie z urządzeń lub źródeł indywidualnych. Przewidziany zaś w § 5 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały ([...]) zakaz realizacji urządzeń infrastruktury technicznej na terenie przeznaczonym dla terenu ciągu - pieszo rowerowego (obecnie ulicy [...]) ograniczony jest, jak wskazano wyżej, do realizacji nowych urządzeń infrastruktury (w znaczeniu budowy sieci lub systemu urządzeń). Zakaz nie dotyczy podłączenia nieruchomości do istniejących urządzeń infrastruktury technicznej. Co istotne, jak wskazał WSA, w § 2 pkt 13 obu uchwał znajduje się definicja urządzeń infrastruktury technicznej przez które należy rozumieć zlokalizowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne, jednak z wyłączeniem przyłączy do budynków. Nie może być więc wątpliwości, że wykonanie przyłącza do budynku w celu doposażenia nieruchomości w infrastrukturę techniczną nie jest objęte przedmiotowym zakazem. Stan faktyczny dotyczący wyposażenia terenu, w którym znajduje się nieruchomość skarżących

w infrastrukturę techniczną wskazuje, że mimo dotychczasowego przeznaczenia terenu ulicy [...] jako drogi publicznej, była ona wykorzystywana

w minimalnym zakresie do sytuowania urządzeń infrastruktury (tylko sieć energetyczna i telekomunikacyjna). Ogólny plan zagospodarowania dla miasta stołecznego Warszawy nie przewidywał usytuowania infrastruktury technicznej

w ulicy [...]. Teren, w którym usytuowana jest nieruchomość skarżących został wyposażony w pozostałe elementy infrastruktury, a więc kanalizację, wodę

i gaz poprzez doprowadzenie tych instalacji do obecnej działki nr [...], planowanej jako ciąg pieszo - jezdny [...]. Jak wskazał WSA, nie jest to oczywiście rozwiązanie docelowe i ulegnie zmianie po wybudowaniu dróg odbarczających.

Końcowo sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy stwierdził, że w jego ocenie § 5 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały nie narusza art. 3 ust. 1 i art. 6 ustawy planistycznej, jak też nie narusza art. 140 K.c. i art. 64 Konstytucji RP. Dlatego sąd skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli [...], którzy zarzucili:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię albo niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej (według stanu prawnego na 2006 r.: Dz.U. Nr 80 z 2003 r., poz. 717 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżone przepisy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszają prawa pomimo niemożności ich zastosowania

w zgodzie z warunkami technicznymi usytuowania budynków;

- art. 1 ust. 2 pkt 1 zw. z art. 3 ust 1 i art. 35 ustawy planistycznej oraz w związku

z art. 15 ust. 2 pkt 1 tej ustawy oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587)

i w związku z art. 64 oraz art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 Protokołu

Nr 1 - poprzez błędną wykładnię prowadzącą do nieuzasadnionego różnicowania praw właścicieli działek położonych w obszarze tego samego oddziaływania planistycznego, w zakresie skutków jakie niesie ze sobą wejście w życie nowych przepisów uchwały planistycznej (przy uwzględnieniu okresu przeznaczonego na wprowadzanie zmian zgodnie z zapisami nowego planu), poprzez stworzenie warunków do zgodnego z przeznaczeniem wykorzystywania nieruchomości tylko

w stosunku do niektórych działek położonych przy ul. [...], w sytuacji gdy obowiązkiem organu gminy było stworzenie odpowiedniej regulacji dla całej przestrzeni oddziaływania nowego planu oraz możliwości korzystania z nich przez podmioty prawa (już od chwili wejścia w życie nowego planu) na jednakowych zasadach;

- art. 4 ust. 1 ustawy planistycznej w związku z art. 7 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie za zgodną z prawem uchwałę podjętą

z naruszeniem prawa materialnego;

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu

w wodę i zbiorowym doprowadzeniu ścieków w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 2 pkt. 5 ustawy planistycznej oraz w zw. z art. 6 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami - przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaskarżony zapis uchwały nie pozostawał w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w sytuacji, gdy na gminie ciąży prawny obowiązek zapewnienia podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej,

a wykluczenie dotychczasowej możliwości zapewnienia dostępu do ww. sieci mediów i infrastruktury bez jednoczesnego wskazania innego dostępnego alternatywnego rozwiązania, prowadzącego do zapewnienia wyposażenia nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę w odpowiednią infrastrukturę techniczną;

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej i § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię co doprowadziło do przyjęcia, że uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 35 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 6 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 ustawy planistycznej w zw. z art. 140 K.c. i art. 64 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż po uchwaleniu zaskarżonego przepisu uchwały w pasie drogowym ul. [...] nie mogą zostać wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, w sytuacji gdy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zapisów co do tymczasowego (do czasu zmiany funkcji tej ulicy) sposobu korzystania z niej a wbrew twierdzeniu sądu przed wejściem w życie obecnego planu brak było formalnego zakazu budowy nowych urządzeń poza już istniejącymi w pasie drogowym, co stanowi naruszenie zasady z art. 35 ustawy planistycznej oraz

w sposób nieuzasadniony ogranicza prawo skarżących do korzystania z należących do nich działek ewidencyjnych o przeznaczeniu budowlanym;

- art. 1 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) oraz w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy planistycznej poprzez błędną wykładnię polegającą przyjęciu, że możliwe jest wyeliminowanie za pomocą uchwały możliwości budowania w pasie drogi mającej status drogi publicznej urządzeń infrastruktury technicznej z pominięciem jej prawnie przypisanej funkcji oraz sposobu korzystania i zagospodarowania;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 113 § 1 w związku z art. 133 § 1 i art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez zapoznania się z kompletnymi aktami sprawy w sytuacji, gdy sąd nie dysponował pełną dokumentacją istotną dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. mapą zasadniczą przedstawiającą przebieg infrastruktury technicznej w ul. [...]i terenów bezpośrednio sąsiadujących, i procedowaniu jedynie w oparciu o niepełną dokumentację oraz twierdzenia przedstawione na ww. okoliczność przez organ, co doprowadziło do tego, iż sąd całkowicie pominął okoliczność, iż w ul. [...] przebiegało więcej niż ustalił sąd urządzeń infrastruktury (tj. inne niż urządzenia energetyczne i telekomunikacyjne) oraz, że istniejąca infrastruktura znajduje się

w dużej odległości od działek skarżących uniemożliwiając doprowadzenie mediów, jak również uniemożliwia wykonanie przyłączy do istniejącej w pasie drogowym infrastruktury, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem sprawy za dostatecznie wyjaśnioną i zamknięciem rozprawy przedwcześnie;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia zasad władztwa planistycznego oraz wynikających z niej zasad proporcjonalności oraz równości podmiotów stosunku prawnego, w kontekście uznania przez sąd, że dopuszczalne jest instalowanie przyłączy do istniejących już w ul. [...] urządzeń infrastruktury technicznej pomijając przy tym, iż urządzenia znajdujące się w ww. ulicy zlokalizowane są jedynie na nieznacznym jej odcinku i w dużej odległości od działek skarżących, co uniemożliwia skorzystanie z prawa na warunkach narzuconych przez organ uchwalający plan;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 133 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi i zarzutów zawartych w pismach procesowych, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu dotyczącego zasadności każdorazowej oceny przez właściwy organ administracji publicznej w trybie wydania decyzji administracyjnej

(a nie w trybie zmiany planu miejscowego), możliwości położenia w pasie drogowym ul. [...] infrastruktury niezbędnej do realizacji inwestycji;

- art. 133 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zdarzeń wynikających z akt sprawy,

w świetle których ewentualne skutkujące wymogiem uzyskania zgody Konserwatora Przyrody ograniczenia w przeprowadzeniu infrastruktury dotyczą jedynie obszaru skrzyżowania ulicy [...] (tj. obszaru który nie uniemożliwia przeprowadzenia infrastruktury na pozostałym obszarze ulicy),

- art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie oddalenie skargi, pomimo naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego przez uchwałę rady gminy, co miało wpływ na wynik postępowania.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku z dnia 23 maja 2016 r. w sprawie IV SA/WA 794/16 w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarżący kasacyjnie sformułowali również wniosek dowodowy: na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wnieśli o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii mapy zasadniczej nr [...] z dnia 7 lipca 2016 r. pochodzącej z Państwowego Zasobu Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Prezydenta m.st. Warszawy, przedstawiającej przebieg infrastruktury technicznej w ul. [...] i terenów bezpośrednio sąsiadujących (mapa stanowi załącznik do skargi kasacyjnej) na okoliczność, iż w pasie drogowym ul. [...] znajdują się (poza odcinkiem skrzyżowania z ul. [...]) trzy różne urządzenia infrastruktury technicznej a nie dwa, jak to przyjął sąd pierwszej instancji oraz na okoliczność, iż korzystanie z pasa drogowego ulicy [...] odbywało się w większym niż przyjęty przez sąd "minimalny" zakres (ograniczony do infrastruktury elektrycznej i telekomunikacyjnej), co w ocenie sądu miało wynikać z potrzeby ochrony walorów przyrodniczych

i historycznych tego obszaru jeszcze przed zmianą planu. Zdaniem skarżących kasacyjnie, powyższe czyni niezasadną argumentację sądu pierwszej instancji oraz tą, "że powyższe uzasadnia (na gruncie obowiązującego planu) zakaz budowy nowych urządzeń infrastruktury na potrzeby nowych inwestycji zlokalizowanych

w sąsiedztwie ul. [...] przed zmianą jej funkcji wynikającej z aktualnego planu miejscowego".

Skarżący kasacyjnie wskazali, że wystąpili w toku postępowania o wydanie przedmiotowej mapy, jednakże otrzymali jej egzemplarz dopiero w dniu 7 lipca

2016 r., zatem nie mogli jej przedłożyć wcześniej, mimo że ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy a dopuszczenie dowodu na obecnym etapie nie spowoduje przedłużenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, wskazano że istota skargi kasacyjnej sprowadza się do zarzutu wadliwego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że uchwalenie § 5 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały nastąpiło w granicach władztwa planistycznego, gdy tymczasem granice tego władztwa przekroczono. Uniemożliwiono zabudowę nieruchomości skarżących zgodnie z planem, który tej nieruchomości dotyczy

i w sytuacji, gdy przylega ona do ulicy [...] ze znajdującą się w niej infrastrukturą obsługującą okoliczne osiedla i domy, zaś dostęp do tej ulicy (jako ciągu komunikacyjnego) i jej infrastruktury technicznej zaskarżoną uchwałą wykluczono prawnie odkładając na bliżej nieokreśloną przyszłość możliwość wykonania nowych, innych ulic jako komunikujących ich nieruchomość z drogami publicznymi i z których infrastruktury mogliby korzystać.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Podczas rozprawy w dniu 3 października 2017 r. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji ewentualnie o uchylenie tego wyroku

i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

W sprawie niniejszej skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takim przypadku rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Innymi słowy, dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości wykładni prawa lub subsumcji stanu faktycznego do zastosowanego przepisu prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów procesowych) skarżący zarzucili przede wszystkim naruszenie art. 113 § 1 w zw.

z art. 133 § 1 oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazali, że sąd pierwszej instancji nie dysponował pełnym materiałem dowodowym, w tym mapą zasadniczą przedstawiającą przebieg infrastruktury w ulicy [...].

O dopuszczenie dowodu z tej mapy na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. skarżący zawnioskowali przez sądem kasacyjnym wskazując, że dokument ten uzyskali dopiero w dniu 7 lipca 2016 r.

Jak wynika z wniosku dowodowego, wskazany dowód ma prowadzić do wykazania, że WSA w Warszawie błędnie, bez zastrzeżeń zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony przez organ a dotyczący rodzaju i ilości infrastruktury przebiegającej obecnie w ulicy [...], gdy tymczasem stan faktyczny sprawy jest nieco odmienny, tzn. w szczególności w zakresie ilości urządzeń infrastruktury technicznej w ulicy [...] oraz zakresu jej infrastrukturalnego wykorzystania. Dowód dotyczy więc ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wskazać jednak należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej nie może podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy. Co więcej, zawnioskowany dowód dotyczy okoliczności, które nie były podnoszone na wcześniejszych etapach postępowania. Zarzut nieprawidłowego ustalenia ilości urządzeń infrastruktury technicznej w ulicy [...] nie był podnoszony przed sądem pierwszej instancji, zatem sąd pierwszej instancji nie miał możliwości ustosunkowania się do tego stanowiska. Podstawą orzekania przez sąd pierwszej instancji był w sprawie materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organy administracyjne

w ramach przedmiotowego postępowania. Sąd ten nie dokonywał ustaleń faktycznych, natomiast jedynie badał, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ są wyczerpujące i czy odpowiadają prawu, a w tym zakresie nie stwierdził nieprawidłowości. Ocenę tę sąd kasacyjny podziela, trafność tej oceny wynika

z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zaś zarzuty kasacyjne naruszenia prawa procesowego tej oceny również nie podważają. Brak jest zatem jakichkolwiek przesłanek do przeprowadzenia dowodu zawnioskowanego na rozprawie kasacyjnej, co uzasadniało oddalenie wniosku dowodowego w tym zakresie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Nie doszło także do naruszenia przepisów art. 113 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie materiału dowodowego przedstawionego mu i na ówczesny moment pełnego, który uznał za wystarczający do przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały. Zauważyć należy, że ustawodawca w art. 113 § 1 p.p.s.a. nie uzależnił wydania orzeczenia od wyjaśnienia wszelkich wątpliwości stanu faktycznego, ale wskazał na zamknięcie rozprawy prowadzące do wydania orzeczenia w sytuacji uznania sprawy za dostatecznie wyjaśnioną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z takim dostatecznym wyjaśnieniem sprawy mamy do czynienia w rozpoznawanym przypadku. Dodać przy tym należy, że zarzut naruszenia przepisu art. 113 § 1 p.p.s.a. nie stanowi podstawy dla stawiania zarzutu odnoszącego się do prawidłowości ustaleń faktycznych, bowiem stanowi wyłącznie o obowiązku zamknięcia rozprawy, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., I OSK 323/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Tego zaś ustalenia ("dostatecznego wyjaśnienia" sprawy) skarga kasacyjna skutecznie nie podważyła.

Odnośnie pozostałych zarzutów naruszenia przepisów procesowych wskazać należy, że bezzasadne pozostają wszystkie zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (samodzielnie lub w powiązaniu z art. 133 p.p.s.a.). Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. moglibyśmy mieć do czynienia w przypadku, gdyby uzasadnienie nie odpowiadało wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mogłoby stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uzasadnienie wyroku powinno być bowiem tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Temu celowi ma służyć zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego, zarzutów podniesionych

w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Te wszystkie elementy znajdują się w zaskarżonym wyroku WSA. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zdefiniował powstałe w sprawie kwestie sporne na tle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, przedstawił niezbędne ustalenia faktyczne, wyjaśnił przyczyny zaakceptowania oceny dokonanej przez organ, wyjaśnił jakie przepisy prawa materialnego miały zastosowanie

w sprawie. Okoliczność, że stanowisko sądu pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszących skargę kasacyjną nie oznacza, że pisemne motywy wyroku zawierają wady konstrukcyjne oraz nie poddają się kontroli kasacyjnej. Przypomnieć też należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., sąd pierwszej instancji wyczerpująco ustosunkował się i odniósł do zarzutu naruszenia władztwa planistycznego uznając go za nieuzasadniony, czym wypełnił zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku kasacyjnego w sprawie II OSK 657/14. W szczególności wyjaśnił dlaczego, mimo pewnego ograniczenia prawa własności skarżących, ograniczenie to znajduje oparcie w przepisach prawa oraz

w jaki sposób należy rozumieć i stosować zakwestionowane przepisy planu miejscowego (vide: rozważania dotyczące art. 35 ustawy planistycznej). Przedstawione obecnie do oceny sądu kasacyjnego ze skargą kasacyjną uzasadnienie zawiera wyeliminowanie uchybień popełnionych przy poprzednim rozpoznawaniu sprawy (w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1869/13 z dnia 28 listopada 2013 r.). Stąd zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie trafiają w próżnię.

Odnośnie zarzutów naruszenia art. 133 p.p.s.a. wskazać należy, że również są bezzasadne. Podstawą tego zarzutu mógłby być taki stan, w którym sąd pierwszej instancji oparłby swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Podstawą orzekania przez sąd pierwszej instancji był materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji oraz WSA nie orzekał w oderwaniu od tego materiału. Czymś innym jest natomiast odmienna ocena materiału dowodowego wynikającego z akt sprawy,

a czymś innym orzekanie w oderwaniu od tego materiału. Zdaniem NSA, przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć – jak chce tego autor skargi – kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. W szczególności przepis ten nie może służyć kwestionowaniu ustaleń odnośnie obszaru, na którym obowiązują ograniczenia w przeprowadzeniu infrastruktury w rejonie ulicy [...], jak też kwestionowaniu nieodniesienia się przez sąd do tego, czy to w trybie zmiany planu miejscowego (czy w trybie decyzji administracyjnej) powinna odbyć się ocena możliwości położenia w pasie drogowym ulicy [...] infrastruktury niezbędnej do realizacji inwestycji.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że z uwagi na nieskuteczne postawienie przez skarżących kasacyjnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, NSA orzekał na podstawie stanu faktycznego przyjętego przez organ

i zaakceptowanego przez sąd pierwszej instancji, który należy uznać za niewadliwie ustalony. Uzasadnia to przystąpienie do oceny zarzutów podniesionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Najdalej idące zarzuty w tym zakresie można sprecyzować i podsumować jako twierdzenie, iż kwestionowany zapis § 5 ust. 4 pkt 3 zaskarżonego planu uniemożliwia skarżącym realizację na ich działkach nr: [...] zabudowy, bowiem wykluczono ulicę [....](bezpośrednio sąsiadującą z ich działkami) z możliwości umieszczenia w niej infrastruktury technicznej, poza tą już w niej istniejącą, co powoduje, że do dnia wybudowania nowych ulic (nazywanych przez organ "odbarczającymi") z nową infrastrukturą techniczną, do której działki skarżących mają być w przyszłości podłączone – ich zabudowa nie miałaby dostępu do żadnej infrastruktury (w tym w ulicy [...]), a realizacja zabudowy bez odpowiedniej infrastruktury jest niezgodna z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatem pozwolenie na tę zabudowę, w ocenie skarżących, nie zostanie wydane, co nadmiernie ogranicza ich prawo własności.

Zdaniem NSA, taka konkluzja jest bezpodstawna w świetle zapisów planu zaskarżonego, ocenianego łącznie z zapisami planu przyjętego uchwałą z dnia

6 grudnia 2007 r[...](który obejmuje teren działek skarżących nr: [...]). Przy tym zarówno autor zaskarżonej uchwały, jak i sąd pierwszej instancji dwukrotnie już (w sprawie IV SA/Wa 1869/13 i w obecnie zaskarżonym wyroku) wyjaśniały stronom skarżącym na czym polega błąd ich rozumowania i dlaczego ich stanowisko pozostaje bezskuteczne i nie dyskwalifikuje zaskarżonego zapisu planu. Przypomnieć też w tym miejscu należy, że obowiązek łącznego odczytywania zapisów tych planów został zaakceptowany i sformułowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 657/14, którym to stanowiskiem z mocy art. 153 p.p.s.a. skład orzekający NSA rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną jest związany oraz z mocy art. 190 p.p.s.a. był nim związany sąd pierwszej instancji w sprawie IV SA/Wa 794/16.

Przede wszystkim sąd pierwszej instancji wyczerpująco wyjaśnił, że uwarunkowania historyczne, przyrodnicze oraz zasady wynikające z ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 ustawy planistycznej

w zw. z art. 2 pkt 1 tej ustawy i art. 3 pkt 50 ustawy Prawo ochrony środowiska) uzasadniały wyłączenie sytuowania nowej infrastruktury technicznej w ulicy [...], co powodowało, że również do chwili obecnej sieć infrastrukturalna w tej ulicy jest stosunkowo uboga. Mając to na uwadze oraz fakt, że w żadnym zapisie planu, a w szczególności w zakwestionowanym przepisie § 5 ust. 4 pkt 3 nie zakazuje się skarżącym zabudowy działek, a wyłącznie wprowadza się zakaz rozbudowywania infrastruktury w ulicy [...], przy jednoczesnym przewidzeniu możliwości podłączenia się w przyszłości do ulic odbarczających - nie czyni stanu tymczasowego pomiędzy chwilą obecną a przyszłą niezgodnym

z prawem i wykluczającym zabudowę ich działek. Skarżący zdają się nie przyjmować do wiadomości, że kwestionowane regulacje § 5 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały nie pozostają w sprzeczności z zarzuconymi jako naruszone regulacjami ustawy planistycznej, bowiem:

- konieczność uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki

i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej) nie doznaje ograniczenia

a wręcz przeciwnie – doznaje realizacji w sytuacji historycznego uwarunkowania ulicy [...]. Jak wskazano bowiem w odpowiedzi na skargę, ulica [...] jest XIX-wieczną aleją dworską, obsadzoną wartościowym starodrzewem, mającą charakter spacerowy i ze względu na ten charakter oraz jej szerokość uniemożliwiającą realizację drogi jezdnej z chodnikami i ścieżką rowerową oraz pełną infrastrukturą wewnątrz ulicy. Interes publiczny uwarunkowany historycznie oraz stan zastany powodują zatem, że interes prywatny w tym wypadku musi ustąpić, co znajduje uzasadnienie w okolicznościach sprawy;

- wykluczenie realizacji nowej infrastruktury w ulicy [...] nie pozostaje

w niezgodzie z warunkami technicznymi, a tym samym nie uniemożliwia zabudowy działek skarżących, skoro – i tu ustalenia organu zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji uznać należy za przekonujące i nienaruszające prawa – żaden zapis planu (ani zaskarżonego, w szczególności § 5 ust. 4 pkt 3, ani ten zapis oceniany

w powiązaniu z § 13 pkt 3 uchwały z dnia 6 grudnia 2007 r.) nie uniemożliwia skarżącym realizacji ich zamiarów inwestycyjnych, skoro zapisy te nie wykluczają podłączenia do już istniejącej sieci w ulicy [...]. Jak trafnie wskazał organ, zakaz realizacji infrastruktury technicznej nie jest tożsamy z zakazem przyłączenia do istniejącej sieci (elektrycznej i telekomunikacyjnej, a zdaniem skarżących także gazowej). Co więcej, zapisy obydwu planów miejscowych (uchwały z dnia 26 lutego 2009 r. oraz z dnia 6 grudnia 2007 r.) w rozdziałach 5 "Zasady obsługi inżynieryjnej" dodatkowo ustalają, że do czasu realizacji kanalizacji miejskiej (w ulicach odbarczających) dopuszcza się stosowanie indywidualnych systemów usuwania ścieków a także indywidualne źródła zaopatrzenia w ciepło i gaz. Tym samym niezasadne jest zarzucanie, jakoby zapisy planu uniemożliwiały realizację warunków technicznych dla budynków i ich usytuowania, co jednocześnie narusza zasady sporządzania planu (art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej) oraz narusza zasady kształtowania ładu przestrzennego w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko to nie znajduje uzasadnienia, co czyni zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 ustawy planistycznej bezskutecznym;

- nie doszło do nieuzasadnionego różnicowania praw właścicielki działek położonych w obszarze tego samego oddziaływania planistycznego (działki położone przy ulicy [...]). Regulacja § 5 ust. 4 pkt 3 zaskarżonego planu nie różnicuje działek przy tej ulicy położonych i nakazuje normę w tym przepisie sformułowaną stosować do wszystkich podmiotów prawa bez konkretnego zróżnicowania, jak też nie zawiera zakazu zabudowy działek sąsiadujących z tą ulicą. W tym zakresie również należy zaakceptować jako nienaruszające prawa twierdzenia sądu pierwszej instancji, iż po wprowadzeniu w życie powyższego zapisu – mimo braku uregulowania w planie tymczasowego sposobu korzystania z działek sąsiadujących z ulicą [...], zastosowanie znajduje art. 35 ustawy planistycznej. Zgodnie z tym przepisem, tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane

w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Z uwagi na brak w zapisach planu uregulowania innego sposobu tymczasowego wykorzystywania terenu ulicy [...], obowiązuje sposób dotychczasowy. Zwracał na to uwagę organ oraz podtrzymał trafnie jego uwagi sąd pierwszej instancji wskazując, że ulica [...] będzie mogła być do chwili zrealizowania ciągu pieszo-rowerowego wykorzystywana jako droga dojazdowa i istnieje możliwość podłączenia się do istniejącej w niej sieci infrastruktury. Oznacza to, że wyprowadzany przez skarżących kasacyjnie z zapisu § 5 ust. 4 pkt 3 zaskarżonego planu oraz z § 13 pkt 3 planu zatwierdzonego uchwałą z dnia 6 grudnia 2007 r. zakaz zabudowy ich działki nie funkcjonuje realnie w obrocie prawnym, a organy administracji architektoniczno-budowlanej nie będą miały podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego przewidującego podłączenie do sieci infrastrukturalnej w ulicy [...] i realizowania obsługi komunikacyjnej przez nią do czasu jej przekształcenia w ciąg pieszo-rowerowy oraz do czasu wykonania infrastruktury w ulicach odbarczających. Trafiają zatem w próżnię zarzuty naruszenia art. 6 w związku z art. 35 i w związku z art. 3 ust. 1 ustawy planistycznej. Choć przewidziano pewne ograniczenia dla interesu prawnego skarżących (w zasadzie tymczasowe, do czasu zrealizowania postanowień dwóch sąsiadujących ze sobą planów regulujących sytuację ich działek oraz sąsiadującej z nimi ulicy [...]), to jednak nie wprowadzono tymi zapisami – jak próbują wyinterpretować na swoją niekorzyść skarżący kasacyjnie - bezwzględnego zakazu zabudowy ich działek nr: [...]. Zresztą, jak trafnie wskazał organ

w odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący nie wykazali, aby właściwe organy odmówiły im pozwolenia na budowę i podzieliły ich (niekorzystną dla nich samych) interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma zatem jakichkolwiek dowodów na to, by mieli problem z przeprowadzeniem inwestycji na swoich działkach;

- trudno się zgodzić z zarzutem niezgodnego z prawem wyeliminowania za pomocą zapisów zaskarżonej uchwały możliwości budowania w pasie drogi publicznej jaką jest ulica [...] (droga gminna) urządzeń infrastruktury technicznej, co miało mieć miejsce – zdaniem skarżących – "z pominięciem jej prawnie przypisanej funkcji oraz sposobu korzystania i zagospodarowania". Przede wszystkim powoływane przez skarżących kasacyjnie przepisy art. 1 i art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie wskazują, że w każdej drodze publicznej powinna być umieszczona określona infrastruktura techniczna. Przepis art. 1 stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami

i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 4 pkt 2 tej ustawy wskazuje definicję drogi jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Nie wynika z nich obowiązek lokalizowania

w drodze określonych obiektów infrastruktury technicznej, jednak gdy są one ulokowane – traktowane są jako całość z drogą sensu stricte.

Niezasadny i niezrozumiały pozostaje zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy planistycznej w związku z art. 7 Konstytucji RP. Przepis art. 4 ust. 1 został wypełniony (a nie naruszony) poprzez uregulowanie w uchwalonym a zaskarżonym w sprawie niniejszej planie zasad zagospodarowania terenu. Mimo że ustalenia zakwestionowanego § 5 ust. 4 pkt 3 niewątpliwie ograniczają prawo własności skarżących, to jednak – jak trafnie ocenił sąd pierwszej instancji – nie czynią tego w sposób naruszający obiektywny porządek prawny (jak wyżej wyjaśniono). Tym samym ograniczenie to ma miejsce na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Odnośnie zaś zarzutu niezapewnienia skarżącym, wbrew przepisom art. 3 ust. 1 tej ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., art. 4 ust. 1 i art. 2 pkt 5 ustawy planistycznej oraz art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podłączenia do sieci wodno – kanalizacyjnej wskazać trzeba, co również trafnie wyartykułował organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że obowiązek takiego podłączenia nie oznacza obowiązku wybudowania sieci w bezpośrednim sąsiedztwie każdej nieruchomości, ale umożliwienie podłączenia do sieci. Oznacza to zatem również możliwość podłączenia przez przyłącze biegnące przez grunt sąsiedni i ustanowienie służebności.

Nietrafny pozostaje również zarzut naruszenia zasad sporządzania planu, tj. zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej

i § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą problematyki merytorycznej związanej z jego sporządzeniem. Odnoszą się do zawartości aktu planistycznego (cześć tekstowa, graficzna, inne załączniki), zawartych w planie ustaleń, a także zachowania standardów dokumentacji planistycznej (vide: wyrok z dnia 13 marca 2017 r., II OSK 2215/15, CBOSA).

W sprawie niniejszej zarzut zawarty w skardze kasacyjnej nie został należycie uzasadniony. Zbyt ogólne jest twierdzenie, że skoro plan narusza warunki techniczne to jego treść narusza zasady sporządzania planu. Jak już wyżej wyjaśniono, sąd pierwszej instancji wyczerpująco wyjaśnił, dlaczego uznał zakwestionowane rozwiązanie planistyczne za umożliwiające zapewnienie działkom wyposażenia

w infrastrukturę techniczną i w jaki może to nastąpić sposób oraz że może też mieć charakter tymczasowy, co organy wydające pozwolenia na budowę powinny mieć na uwadze. Stąd też zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

W kontekście całej powyższej argumentacji za niemogące prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej należy uznać wszelkie twierdzenia dotyczące nadmiernego, z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, ograniczenia prawa własności skarżących. Zdaniem NSA, standardy konstytucyjnej ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP) zostały zachowane, w tym uwzględniono proporcjonalność zastosowanego ograniczenia, która nie godzi w istotę prawa własności do nieruchomości (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Należy podkreślić, że zaprezentowana przez organ i sąd pierwszej instancji wykładnia zapisu § 5 ust. 4 pkt 3 planu jest korzystniejsza dla skarżących niż formułowana przez nich samych oraz – co najistotniejsze z punktu widzenia skarżących – nie wyklucza zabudowy ich działek położonych przy ulicy [...]

Końcowo wskazać należy, że sądowi kasacyjnemu znany jest prawomocny wyrok WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 793/16 ze skargi małżonków Ł. na uchwałę z dnia 6 grudnia 2007 r., którym uwzględniono tę skargę

i stwierdzono nieważność § 13 ust. 3 uchwały w odniesieniu do działek skarżących

w zakresie słów "oraz posiadających możliwość dojazdu innymi ulicami urządzonymi niż ulica [...]". Sąd w tamtej sprawie jednoznacznie wskazał, że "do czasu więc powstania ulic odbarczających zgodnie z ustaleniami obu uchwał, możliwy jest ruch pojazdów ulicą [...] wykluczona zaś jest jej formalna rola jako drogi publicznej". Orzeczenie to potwierdza trafność ustaleń sądu pierwszej instancji

w sprawie niniejszej co do tego, że wyinterpretowywane przez skarżących

z zaskarżonej uchwały ograniczenie w zagospodarowaniu ich działek nie jest tak daleko idące w skutkach, jak twierdzą. Skoro w sprawie IV SA/Wa 793/16 przesądzono możliwość komunikowania się ulicą [...] z ich działek,

a nadto w sprawie niniejszej nie wykluczono możliwości ich zabudowy oraz podłączenia do sieci infrastrukturalnej istniejącej w tej ulicy (bezpośrednio lub przez przyłącza, w zależności od rodzaju mediów), to zarzuty skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej nie mogą odnieść zamierzonego skutku. A zatem orzeczenie przez WSA

w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie narusza przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Tym samym brak było również podstaw do orzekania na podstawie art. 188 p.p.s.a., o co wnosili skarżący kasacyjnie.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.