Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1204/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 2, art. 29 ust. 1 i ust. 4, art. 30c ust. 3 pkt 2, art. 30e
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 174 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. B.-A. M. Spółki z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 120/11 w sprawie ze skargi C. B.-A. M. Spółki z o.o. w G. na informację Zarządu Województwa P. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z Budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. B.-A. M. Spółki z o.o. w G. na rzecz Zarządu Województwa P. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 120/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę C. B.-A. M. Sp. z o. o. w G. na ocenę wniosku wydaną przez Zarząd Województwa P. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], w przedmiocie dofinansowania projektu dotyczącego zakupu wyposażenia laboratorium.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. C. B.-A. M. Sp. z o.o. w G., w odpowiedzi na ogłoszenie o konkursie zamkniętym, zorganizowanym przez Zarząd Województwa P., działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa P. na lata 2007-2013, w ramach Osi priorytetowej I. Wzrost innowacyjności, 1 wspieranie przedsiębiorczości w regionie, Działanie 1.4. Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw złożyło wniosek o dofinansowanie projektu: "Zakup wyposażenia laboratorium w C. B.-A. M. Sp. z o.o. celem uruchomienia unikalnej oferty". W ramach przedmiotowego projektu wnioskodawca zaplanował nabycie wyposażenia laboratorium badań opakowań tekturowych i z tworzyw sztucznych (aparatury laboratoryjnej składającej się z 24 środków trwałych) oraz zakup praw autorskich do projektu strony internetowej.

Po przeprowadzeniu oceny merytorycznej, Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa P. (dalej: IZ RPOWP lub Instytucja Zarządzająca) pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. poinformowała stronę skarżącą o odrzuceniu wniosku z uwagi na niespełnienie kryterium merytoryczno-technicznego dopuszczającego ogólnego: "wnioskodawca wiarygodnie uzasadnił konieczność realizacji projektu oraz związek celów projektu z celami osi/działania i dokumentami strategicznymi określonymi w dokumentacji konkursowej". Na etapie oceny merytorycznej eksperci uznali, iż wnioskodawca nie spełnił przesłanek wskazanych w Regulaminie Oceny i Wyboru Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P.

na lata 2007-2013 (dalej: Regulamin lub Regulamin konkursu). Podkreślono, iż "wsparcie inwestycyjne w ramach RPOWP koncentruje się na sektorze MSP, tylko w wyjątkowych przypadkach wsparciem objęte zostaną projekty dużych firm". Jednym z dwóch warunków, jakie powinny spełniać projekty dużych podmiotów to wystąpienie znacznej i jasnej korzyści dla regionu np. bardzo wysokiej innowacyjności, niskiego kosztu utworzenia jednego miejsca pracy lub wkładu do klastra. Eksperci uznali, że w oparciu o treści zamieszczone w dokumentacji aplikacyjnej, realizacja projektu nie przyniesie znacznej i jasnej korzyści dla regionu. Oceniający stwierdzili, że projekt: 1) nie jest wysoko innowacyjny, 2) generuje stosunkowo wysoki koszt utworzenia jednego miejsca pracy, 3) nie wykazuje przynależności wnioskodawcy do klastra.

Wnioskodawca wniósł protest, który pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. został rozpatrzony negatywnie przez pierwszą instancję odwoławczą.

W konsekwencji wnioskodawca złożył wniosek o powtórne rozpatrzenie sprawy do drugiej instancji odwoławczej, w którym podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko dotyczące wysokiej innowacyjności projektu.

Instytucja Zarządzająca rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła, że analiza wniosku o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami pozwoliła stwierdzić, iż wnioskodawca nie spełnił żadnej z trzech przesłanek wskazujących na wystąpienie znacznej i jasnej korzyści dla regionu. Dlatego też uznano, że ocena merytoryczna w zakresie kwestionowanego kryterium, została przeprowadzona prawidłowo, tzn. w oparciu o informacje przedstawione w dokumentach aplikacyjnych, zgodnie z obowiązującą procedurą oraz zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący kryteriami, opisanymi szczegółowo w Przewodniku po kryteriach wyboru projektów w ramach RPOWP na lata 2007-2013, Działanie 1.4 oraz w oparciu o treści przedstawione w dokumentach aplikacyjnych.

Organ odwoławczy podkreślił, iż w przypadku dużych podmiotów gospodarczych bardzo wysoka innowacyjność przedsięwzięcia stanowi kryterium dopuszczające, jeżeli żaden z dwóch pozostałych warunków (niski koszt utworzenia miejsca pracy lub wkład do klastra) nie został spełniony.

Odnosząc się do zarzutu o braku informacji, że wnioskodawca należy do klastra, podniesiono, że na etapie procedury odwoławczej sam wnioskodawca potwierdził, iż nie uczestniczy w klasterze. Organ podniósł, że w Regulaminie Oceny i Wyboru Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013 widnieje zapis, iż jednym z warunków, jaki musi spełnić projekt złożony przez duże przedsiębiorstwo to wystąpienie znacznej i jasnej korzyści dla regionu. Przesłanka ta może zostać uznana za spełnioną wówczas, gdy wnioskodawca spełni, chociaż jeden z trzech warunków, w tym wkład do klastra.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie spółka wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie: art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712, dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), poprzez wadliwe zastosowanie kryteriów wyboru określonych w Regulaminie Oceny i Wyboru Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013 w ten sposób, że: a) ocenę projektu pod kątem korzyści dla regionu ograniczono wyłącznie do oceny wystąpienia jedynie przykładowo wymienionych w Regulaminie przesłanek korzyści regionalnych: wysokiej innowacyjności, niskiego kosztu stworzenia miejsca pracy oraz oceny wpływu na klaster i oceny kosztu wytworzenia miejsca pracy z pominięciem innych korzyści dla regionu niewystępujących na przykładowej liście Regulaminu; b) zastosowania przesłanek korzyści regionalnych nieadekwatnych do branży reprezentowanej przez spółkę - niskiego kosztu wytworzenia stanowiska pracy oraz wkładu do klastra.

W piśmie procesowym z dnia 18 kwietnia 2011 r., skarżąca spółka dodatkowo zarzuciła naruszenie: art. 26 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 3, 4 i 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, polegający na przeprowadzeniu oceny przy zastosowaniu nieprzejrzystych reguł i oparcie jej na kryteriach niejasnych, niesprecyzowanych w systemie realizacji programu operacyjnego oraz sprzecznych z RPOWP na lata 2007-2013 oraz przeprowadzeniu oceny w sposób sprzeczny z własnymi wyjaśnieniami zawartymi w Przewodniku po kryteriach wyboru projektów w ramach RPOWP na lata 2007-2013; art. 29 ust. 1 i art. 29 ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez zmianę zasad konkursu na niekorzyść skarżącej spółki w porównaniu do ogłoszenia o konkursie, poprzez wprowadzenie dodatkowego etapu oceny nieprzewidzianego w ogłoszeniu o konkursie; art. 15 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez zastosowanie w stosunku do strony skarżącej innego rozumienia pojęć "wysoka innowacyjność", "klaster" oraz "znaczna i jasna korzyść dla regionu", niż przyjęte w Programie, oraz błędne przyjęcie, iż przykładowe korzyści dla regionu określone w Regulaminie Oceny i Wyboru Projektów, będącego częścią dokumentacji konkursowej stanowią katalog zamknięty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Oddalając skargę C. B.-A. M. Sp. z o. o. w G. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z postanowieniami Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007 - 2013, wsparciem inwestycyjnym w ramach tego programu w wyjątkowych przypadkach mogą zostać objęte projekty dużych firm pod warunkiem, że wielkość inwestycji jest nie większa niż 2 mln euro oraz, że wystąpi znaczna i jasna korzyść dla regionu np. wkład do klastra, bardzo wysoka innowacyjność lub niski koszt utworzenia jednego miejsca pracy. Przesłankę w zakresie znacznej i jasnej korzyści dla regionu uznaje się za zrealizowaną, jeżeli chociaż jeden z wymienionych tam przykładowo warunków (wskazuje na to użycie "np.") zostanie spełniony, a także, gdy wnioskodawca wskazując na nieadekwatność ww. kryteriów w stosunku do oceny branży reprezentowanej przez spółkę, wymienionych w Regulaminie, wskaże na wystąpienie innych okoliczności, które wiarygodnie uzasadniałyby wystąpienie tej przesłanki.

Sąd I instancji zgodził się z oceną Instytucji Zarządzającej, że wnioskodawca na etapie składania wniosku o dofinansowanie projektu nie wykazał spełnienia kryterium wystąpienia znacznej i jasnej korzyści dla regionu rozpatrywanego przez pryzmat przesłanek wskazanych w Regulaminie. W zakresie okoliczności innych niż mające wpływ na zaistnienie trzech zacytowanych powyżej przesłanek spółka, w złożonym wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, wskazała jedynie ogólnie na: stworzenie miejsc pracy w innowacyjnej rozwojowej gałęzi pracy i podniesienie jakości badań, jednocześnie nie popierając tych twierdzeń szczegółowymi argumentami. Sąd stwierdził również, że na etapie postępowania odwoławczego wnioskodawca przyznał, że nie należy do klastra.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę na brak wskazania w dokumentacji konkursowej wystąpienia innych okoliczności, pozwalających na uznanie, że projekt spełnia kryterium znacznej i jasnej korzyści dla regionu. Spółka dopiero na etapie procedury odwoławczej oraz w skardze do sądu wskazała argumenty przemawiające, jej zdaniem, za uznaniem, że została spełniona przesłanka wysokiej innowacyjności projektu, a tym samym na uznanie, że projekt spełnia kryterium dopuszczające. Sąd podkreślił, że wnioskodawca zobowiązany był wskazać te przesłanki oraz w sposób wyczerpujący uzasadnić ich występowanie już na etapie składania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, a nie na etapie procedury odwoławczej.

Sąd I instancji wskazał, że na potrzeby oceny kryterium innowacyjności zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach wyboru projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013 Działanie l A Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw, wyodrębniono sześć cech innowacyjności projektu, wskazując jednocześnie, że im więcej cech spełnia projekt, tym jest on bardziej innowacyjny. W ocenie Sądu, zawarta w Regulaminie definicja pojęcia "innowacja" stanowi instrument pomocniczy, który nie stanowi jednak samodzielnego kryterium oceny wniosku. Spełnienie dwóch z sześciu cech innowacyjności projektu tj. brak konkurencji w regionie oraz nabycie środków trwałych będących podstawą innowacji powoduje, że nie można go uznać za projekt wysoce innowacyjny. Sąd uznał zatem, iż skarżąca spółka nie wykazała, że w wyniku realizacji projektu nastąpi jasna i znaczna korzyść dla regionu.

Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutu, iż treść dokumentacji konkursowej budzi wątpliwości, ponieważ Zarząd Województwa P. "bezpodstawnie zaniechał publikacji wskazanego na str. 46 regulaminu znacznika nr 1 do Regulaminu" podniósł, że pełnomocnik organu wyjaśnił powyższą wątpliwość wskazując, że jest to wynikiem zwykłej omyłki pisarskiej. W piśmie procesowym z 25 kwietnia 2011 r. wskazano, że w treści Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów zapis ten powinien brzmieć: załącznik nr 1 Regulamin Oceny i Wyboru Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P.o na lata 2007-2013 Oś Priorytetowa I. Wzrost innowacyjności i wspieranie przedsiębiorczości w regionie Działanie 1.4. Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw. Wspomniany plik będący załącznikiem nr 1 - Regulaminem Oceny i Wyboru Projektów nosi, bowiem nazwę Regulamin konkursu 1.4 czerwiec 2010.pdf, stąd jak wynika z wyjaśnień określenie "regulamin konkursu" jest określeniem potocznie używanym przez IZ RPOWP, oraz określeniem nazwy załącznika nr 1 do dokumentacji konkursowej dostępniej na stronie internetowej Urzędu/Programu.

Sąd I instancji nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez naruszenie zasady równego traktowania i dostępu do środków publicznych w ramach programu, wskazać należy, że informacja o obowiązku spełnienia przesłanki kwalifikującej duże przedsiębiorstwa do wsparcia w postaci jasnej i znacznej korzyści dla regionu, wyraźnie wynika z treści regionalnego programu na lata 2007-2013: Rozdz. IV. Osie Priorytetowe realizowane w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013. Oś Priorytetowa 1: Wzrost innowacyjności i wspieranie przedsiębiorczości w regionie; Wsparcie inwestycyjne dla przedsiębiorstw.

W skardze kasacyjnej C. B.-A. M. Sp. z o. o. w G. zaskarżyło powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych powiększonych o opłatę od pełnomocnictwa.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik

sprawy, tj.

a) naruszenie art. 30c ust 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez oddalenie skargi w sytuacji, kiedy zaszły podstawy do jej uwzględnienia;

b) naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 30 e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez:

- pominięcie zbadania, czy omyłka pisarska w treści Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów oraz sam sposób nazewnictwa tego Regulaminu (zdaniem Sądu I instancji Regulamin ten w wersji bez omyłki winien być określony we własnej treści dodatkowo również jako załącznik nr 1 do Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów, a więc Regulamin jest równocześnie własnym załącznikiem) nie powodują naruszenia obowiązku zachowania przejrzystych reguł oceny projektów i oparcia jej na jasnych kryteriach sprecyzowanych w systemie realizacji programu operacyjnego;

- nierozpoznanie zarzutu niedopuszczalnej zmiany zasad konkursu w trakcie jego trwania przez wprowadzenie dodatkowego etapu oceny nieprzewidzianego w ogłoszeniu o konkursie (zarzut wymieniony na stronie 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie został omówiony w dalszej treści tegoż uzasadnienia);

- pominięcie zbadania, czy błędne wyjaśnienia organu składane na etapie poprzedzającym złożenie skargi do Sądu I instancji (co do wyczerpującego wyliczenia rodzajów korzyści dla regionu które w rzeczywistości ma charakter przykładowy) nie naruszyły obowiązku zachowania przejrzystych reguł oceny projektów i oparcia jej na jasnych kryteriach sprecyzowanych w systemie realizacji programu operacyjnego, skoro organ sam wskazywał, że nie rozważał czy projekt przyniesie regionowi inne korzyści niż przykładowo wymienione;

- pominięcie zbadania, czy wobec wymogu złożenia wniosku o dofinansowanie projektu na formularzu określonym przez organ, a nie w sposób spontaniczny w połączeniu z wymogiem złożenia wszelkich informacji i oświadczeń (w tym również takich, których ten formularz nie przewidywał) w sposób wyraźny już na etapie wniosku, bez możliwości uzupełnienia ich w trakcie procedury odwoławczej organ umożliwił skarżącemu złożenie wyraźnych oświadczeń w zakresie nieprzewidzianym w formularzu wniosku, uznanych za niezbędne w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jak również czy wobec odmowy uznania możliwości uzupełnienia wniosku na etapie protestu lub odwołania można zastosować niekorzystne dla skarżącego skutki ze złożonego wówczas błędnego oświadczenia o braku przynależności do klastra;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego przez:

a) naruszenie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez milczącą akceptację zmiany zasad konkursu przez organ na niekorzyść skarżącego w czasie jego trwania;

b) art. 26 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 3, 4 i 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez oddalenie skargi mimo przeprowadzenia oceny projektu przez organ przy zastosowaniu nieprzejrzystych reguł, oparciu jej o kryteria niejasne i niesprecyzowane w systemie realizacji programu operacyjnego oraz sprzecznie z Regionalnym Programem Operacyjnym jak również z wyjaśnieniami zawartymi w Przewodniku po kryteriach wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013 (dalej: Przewodnik).

W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, iż Sąd I instancji poprzestał na ocenie postępowania skarżącej spółki i zarzutów skargi, pomijając generalną ocenę, czy działania organu były zgodne z prawem, w szczególności czy nie powodują naruszenia obowiązku zachowania przejrzystych reguł oceny projektów i oparcia jej na jasnych kryteriach sprecyzowanych w systemie realizacji programu operacyjnego. Ponadto, w ocenie strony skarżącej, Sąd poprzestał na wyjaśnieniu organu co do omyłki pisarskiej w treści Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów, podczas gdy należało również zbadać, jakie skutki spowodowała powyższa omyłka, która nie została przez organ sprostowana w czasie całego procesu oceny projektów, a dopiero przed Sądem I instancji. Skarżąca spółka podniosła, że treść przedmiotowego regulaminu również po sprostowaniu jest niejasna, ponieważ z zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanowiska organu wynikałoby, że jest on własnym załącznikiem. Zdaniem strony, przedmiotowa omyłka utrudniła skarżącej spółce zapoznanie się z zasadami i procedurą oceny, jakiej podlegał projekt.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ Zarząd Województwa P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 30d ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną. W art. 30e tej ustawy ustawodawca nakazuje, w zakresie w niej nieuregulowanym, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów p.p.s.a., określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazując jednocześnie, stosowanie których przepisów p.p.s.a. jest wyłączone. Wyłączenia te nie obejmują przepisów p.p.s.a. odnoszących się do skargi kasacyjnej. Z kolei regulacje zawarte w art. 30d ust. 1 w zw. z art. 30c ust. 2 i art. 30d ust. 2 w zw. z art. 30c ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju określają odrębności postępowania kasacyjnego prowadzonego w trybie określonym w tej ustawie. Odrębności te dotyczą sposobu i terminu wniesienia skargi kasacyjnej, samodzielnej podstawy pobierania opłaty sądowej oraz wymogów odnoszących się do dołączenia dokumentacji w sprawie. Ustawodawca w obrębie tej ustawy nie wnika w regulowaną przepisami p.p.s.a. materię podstaw kasacyjnych, granic skargi kasacyjnej oraz zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i dopuszczalnych rozstrzygnięć. Konieczność modyfikacji nie wynika z celów ustawy o zasadach polityki rozwoju. Wobec tego odpowiednie stosowanie przepisów p.p.s.a. przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych wnoszonych na podstawie art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju polega na stosowaniu wprost, między innymi, art. 174, art. 183 § 1 i § 2 oraz art. 184 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wobec takich regulacji należy stwierdzić, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odnoszenie się do zawartych w skardze zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Pod względem formalnym skarga kasacyjna odpowiada przepisom postępowania, gdyż spełnia wymogi pisma procesowego, jak również zawiera sformułowanie zarzutów oraz uzasadnienie, a więc podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, jednakże nie mogła być uwzględniona ze względu na jej bezzasadność merytoryczną.

Jako pierwszy spośród zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesiony został w pkt 1a) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju "przez oddalenie skargi w sytuacji, kiedy zaszły podstawy do jej uwzględnienia". W związku z tak sformułowanym zarzutem, należy podkreślić, że zarzut ten ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie został poparty żadnymi argumentami. Art. 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowi: "W wyniku rozpatrzenia skargi, o której mowa w ust. 1, sąd może: uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą" (pkt 1); "oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia" (pkt 2); "umorzyć postępowanie, jeżeli z jakichkolwiek przyczyn jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3). W rozpoznawanej sprawie zastosowanie miał art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a nie art. 30c ust. 3 pkt 1. Tak więc, podniesiony w pkt 1a) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju należało uznać za nieuzasadniony. Na marginesie zauważyć należy, że dopiero jego powiązanie z naruszeniem innych przepisów, gdyby stwierdzić, że miało miejsce, mogłoby skutkować jego uwzględnieniem.

W pkt 1b) petitum skargi kasacyjnej skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez nierozważnie przez Sąd I instancji, czy zapisy Regulaminu konkursu dotyczące wykazania przesłanki jasnej i znacznej korzyści dla regionu nie naruszają zasady przejrzystości. Zgodnie z pkt 2 Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013 "wsparcie inwestycyjne w ramach RPOWP koncentruje się na sektorze MSP, tylko w wyjątkowych przypadkach wsparciem zostaną objęte projekty dużych firm. Warunki jakie będą musiały spełniać takie projekty to: wielkość inwestycji nie większa niż 2 mln euro oraz powinna wystąpić znaczna i jasna korzyść dla regionu np. wkład do klastra, bardzo wysoka innowacyjność lub niski koszt utworzenia jednego miejsca pracy. Pomoc dla dużych firm nie może przekroczyć 10% ogólnej puli środków dostępnej w ramach działania" (str. 5). Zapis w Regulaminie jest powtórzeniem zapisu znajdującego się w Rozdziale IV RPO WP na lata 2007-2013: Osie Priorytetowe realizowane w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013. Oś Priorytetowa 1: Wzrost innowacyjności i wspieranie przedsiębiorczości w regionie; Wsparcie inwestycyjne dla przedsiębiorstw. Trafnie wskazał Sąd I instancji, iż przesłankę w zakresie znacznej i jasnej korzyści dla regionu uznaje się za spełnioną, jeżeli jeden z wymienionych tam przykładowo warunków zostanie spełniony. Wskazuje na to użycie wyrażenia "np." oraz alternatywy łącznej "lub". Ocena spełnienia kryterium znacznej i jasnej korzyści dla regionu nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od ustalonych w Przewodniku po kryteriach oraz Regulaminie konkursu kryteriów oceny. Składając wniosek o dofinansowanie wnioskodawca ma obowiązek wykazania spełnienia kryterium znacznej i jasnej korzyści dla regionu. W rozpoznawanej sprawie na etapie składnia wniosku skarżąca Spółka nie wykazała spełnienia wystąpienia omawianego kryterium, nie podała żadnych informacji ani nie przytoczyła konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na jego spełnienie.

Za chybiony należało uznać również zarzut nie rozważenia przez Sąd I instancji "czy omyłka pisarska w treści Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów oraz sposób nazewnictwa tego Regulaminu [...] nie powodują naruszenia obowiązku zachowania przejrzystych reguł oceny projektów i oparcia jej na jasnych kryteriach sprecyzowanych w systemie realizacji programu operacyjnego". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd I instancji uznał za zwykłą omyłkę pisarską wpisanie na listę załączników w Regulaminie Oceny i Wyboru Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013 tego właśnie Regulaminu (jako załącznik nr 1). Należy zwrócić uwagę, że w pkt 15 Regulaminu (str. 46) oraz w ogłoszeniu konkursowym "Nabór wniosków – działanie 1.4 Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw" (dostępnym na stronie internetowej Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa P. na lata 2007-2013) wymienione są elementy dokumentacji konkursowej – działanie 1.4. Jednym z tych elementów (załącznikiem nr 1) jest Regulamin Oceny i Wyboru Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013 określony jako "Regulamin konkursu". Podobnie nazwany jest dostępny na stronie internetowej Programu (www.rpowp.wrotapodlasia.pl/konkursy/905,nabor-wnioskow---dzialanie-1-4wsparcie-inwestycyjne-przedsiebiorstw--konkurs-trwa-od-1-07-2010-do-13-08-2010-.html) plik zawierający Regulamin Oceny i Wyboru Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013 - "Regulamin konkursu 1.4. czerwiec 2010.pdf". Ponadto podkreślić należy, że data widniejąca na Regulaminie konkursu i podtytuł ("Oś Priorytetowa I. Wzrost Innowacyjności i wspieranie przedsiębiorczości w regionie, Działanie 1.4. Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw) wyraźnie odnoszą się do konkursu.

W skardze kasacyjnej skarżąca Spółka podniosła, iż złożyła wyjaśnienia wskazujące na przynależność do klastra mleczarskiego, nie wskazując tego wprost we wniosku o dofinansowanie projektu. Z twierdzeniem tym nie można się zgodzić, gdyż z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że dopiero na etapie postępowania odwoławczego, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismo z dnia 8 lutego 2011 r. zatytułowane "protest" w aktach administracyjnych), Spółka oświadczyła, że nie należy do klastra. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że składając oświadczenie o przynależności do klastra skarżąca Spółka mogła stworzyć przeświadczenie u oceniających, że wie co to pojęcie oznacza, i uznał zarzut dowolnego definiowania pojęcia klastra za chybiony. Definicja klastra została bowiem zawarta w Szczegółowym Opisie Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województw P. na lata 2007-2013 (str. 240 Szczegółowego Opisu RPO WP, wersja z czerwca 2010 r.).

W tym miejscu na marginesie należy zauważyć, że żaden z zarzutów podniesionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie został w skardze kasacyjnej należycie uzasadniony. Należy też zauważyć, że formułując zarzut oparty na drugiej podstawie kasacyjnej, trzeba nie tylko wykazać, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale że uchybienie to "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Ponadto zarzuty zostały postawione w oderwaniu od rzeczywistej treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Jednakże w skardze kasacyjnej nawet nie wskazano, w jaki sposób Sąd I instancji miałby ten przepis naruszyć.

Za chybiony należało uznać również oparty na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez zmianę zasad konkursu w stosunku do zawartych w ogłoszeniu o konkursie na niekorzyść skarżącego w czasie jego trwania. Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że jej wniosek o dofinansowanie został odrzucony na "nieprzewidzianym w ogłoszeniu o konkursie dodatkowym etapie oceny merytorycznej dopuszczającej". Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej Spółki, że jej projekt został oceniony w sposób odmienny niż w sposób określony w warunkach opisanych w ogłoszeniu konkursowym, które jednoznacznie wskazywało w ocenie strony, że "ocena merytoryczna ma charakter punktowy a nie dopuszczający, a ogłoszenie o konkursie ma pierwszeństwo przed innymi dokumentami". Zasady konkursu, w tym dotyczące oceny merytorycznej wniosku, zawarte są w Regulaminie Oceny i Wyboru Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013, a nie jak podnosi strona wnosząca skargę kasacyjną w ogłoszeniu konkursowym. Z pkt 10.5 Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013 zatytułowanego "Ocena merytoryczna" wynika wprost, że "Ocena merytoryczna polega na sprawdzeniu wniosku według kryteriów merytoryczno-technicznych dopuszczających ogólnych, dopuszczających szczególnych oraz szczegółowych (różnicujących). Kryteria dopuszczające są kryteriami TAK-NIE" (str. 24 Regulaminu). Zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013 w ramach oceny merytorycznej w pierwszej kolejności stosuje się kryteria dopuszczające (kryteria dopuszczające ogólne – jednakowe dla wszystkich działań/poddziałań i dopuszczające przypisane do konkretnego działania/poddziałania – str. 19 Przewodnika). Ocena kryteriów dopuszczających jest zerojedynkowa (str. 20 Przewodnika). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że ocena wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną została dokonana zgodnie z zasadami obowiązującymi w ramach konkursu. Zasady konkursu nie zostały zmienione w czasie jego trwania na niekorzyść strony, tak więc podniesiony w pkt II a) petitum skargi kasacyjnej zarzut należało uznać za nieuzasadniony.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 26 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 3, pkt 4, pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni przepisu lub niewłaściwym jego zastosowaniu. Błędna wykładnia oznacza mylne rozumienie określonej normy prawnej, wobec czego należy wskazać jak zastosowany przepis winien być rozumiany. Natomiast niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego to błąd w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie został błędnie uznany przez sąd za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej albo że ustalony stan faktyczny błędnie nie został "podciągnięty" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt I CKN 102/99). Biorąc powyższe po uwagę stwierdzić należy, że omawiany zarzut nie zawiera sprecyzowania czy chodzi o błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie, a ponadto nie został opatrzony uzasadnieniem i te okoliczności wykluczają możliwość kontroli kasacyjnej w tym zakresie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.