Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2506/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 115 a
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 17 listopada 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/19 w sprawie ze skargi E.G. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. w przedmiocie rozpoznania wniosku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi E. G. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. w przedmiocie rozpoznania wniosku, w punkcie pierwszym zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 31 grudnia 2018 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zaś w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2018 r. E. G. (dalej jako "skarżący"), powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15 zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. o uchylenie czynności materialno-technicznych skutkujących przekazaniem zaniżonych świadczeń finansowych na rachunek bankowy w dniu 12 i 29 grudnia 2016 r. i zarządzenie w sprawie ustalenia prawidłowej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy,- wydanie decyzji w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania różnicy kwoty należnej ekwiwalentu przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy w okresie służby czynnej w Policji. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że z dniem 9 grudnia 2016 r. został zwolniony ze służby w Policji, zaś przysługujący mu z tego tytułu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy (łącznie 41 dni) wyliczono na podstawie art. 115a ustawy o Policji, który to został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

Pismem z dnia 9 stycznia 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w S. poinformował skarżącego, że świadczenia określone w art. 114 ustawy o Policji, przyznawane w związku ze zwolnieniem w Policji są należne z mocy ustawy, a ich wyliczenie i wypłata odbywa się w formie czynności materialno-technicznych, więc bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej. Wskazano także, że brak jest podstaw do uchylenia ww. czynności, zaś wniosek skarżącego został przekazany do rozpatrzenia zgodnie z właściwością do komórki finansowej Komendy Wojewódzkiej Policji w S. Nadto poinformowano, iż do czasu ustalenia szczegółowych zasad dotyczących sposobu realizacji wniosków o wypłatę różnicy w ekwiwalencie za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, organ zobligowany jest do wstrzymania się z wydaniem stosownej decyzji.

W dniu 3 kwietnia 2019 r. skarżący, po uprzednim wystosowaniu do organu wyższego stopnia ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 31 grudnia 2018 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Sąd stwierdził na wstępie, że wbrew twierdzeniu organu przedmiot zaskarżenia mieści się w kognicji sądu administracyjnego. W świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji związane ze stosunkiem służby mogą być dochodzone na drodze sądowoadministracyjnej

Przechodząc następnie do oceny zasadności wniesionej skargi Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy, skarżący wnioskiem z dnia 31 grudnia 2018 r. zwrócił się do organu o uchylenie czynności materialno-technicznych polegających na wypłacie zaniżonych świadczeń oraz wydanie decyzji w sprawie przyznania wyrównania należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w okresie służby czynnej w Policji, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/1, w którym to uznano, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za niezgodny w z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd podniósł, że na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Tymczasem organ w odpowiedzi na zgłoszone przez skarżącego żądanie poinformował go, że nie może uchylić dokonanej czynności materialno-technicznej, natomiast wniosek przekazał do komórki finansowej, ale do czasu ustalenia szczegółowych zasad dotyczących sposobu realizacji wniosków o wypłatę różnicy w ekwiwalencie za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wstrzyma się w wydaniem stosownej decyzji. Zdaniem Sądu, powyższy sposób załatwienia sprawy objętej wnioskiem skarżącego nie można uznać za odpowiadający prawu, gdyż organ w realiach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącego, iż jego wniosek będzie oczekiwał na rozpatrzenie do czasu zmiany przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją przez TK wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Co prawda skutkiem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, zaś ustawodawca zaniechał wprowadzenia w to miejsce nowej normy ustawowej, tym niemniej nie sposób zgodzić się z poglądem organu, iż brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania podania złożonego przez skarżącego. Do takich wniosków prowadzi bowiem analiza uzasadnienia wyroku TK, z którym to – jak trafnie zauważył skarżący - znajdują się dyrektywy umożliwiające odtworzenie metody obliczania przedmiotowego ekwiwalentu w zgodności z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku wyinterpretował trafnie z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy. Zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, a skoro organ do dnia orzekania przez Sąd nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności. Sąd uznał jednak, że nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie z sytuacją rażącego naruszenia prawa przez organ, albowiem ten udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącego informacja pisemna - w stanie prawnym zaistniałym po wyroku TK - jest wystarczająca. Działanie takie nie świadczy o złej woli organu, ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącego i ciążących na organie obowiązkach. Nie bez znaczenia jest również fakt, że w samym orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia analizowanej bezczynności nie jest postrzegana jednolicie, w tym przyjmuje się, że wobec braku nowelizacji art. 115a ustawy o Policji organ był uprawiony wyłącznie do udzielenia pisemnej informacji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku w zakresie jego punktu pierwszego oraz drugiego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w S., zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że Komendant Wojewódzki Policji w S. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 31 grudnia 2018 r. nie podejmując jednej z dwóch możliwych form załatwienia sprawy tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia bądź czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie stosownej kwoty ekwiwalentu, przez co doszło do uznania, iż Komendant Wojewódzki Policji w S. pozostawał w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 31 grudnia 2018 r., podczas gdy z bezczynnością organu mamy do czynienia tylko w przypadku, gdy organ jest zobowiązany do wydania decyzji, innego aktu lub podjęcia czynności na podstawie przepisów prawa, a w sprawie objętej wnioskiem skarżącego z dnia 31 grudnia 2018 r. organ nie był uprawniony do podjęcia żadnej ze wskazanych czynności, a jedynie do wysłania pisma informującego, z uwagi na brak przepisów uprawniających do wydania decyzji bądź dokonania czynności materialno-technicznej w zakresie ponownego naliczenia ekwiwalentu;

2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 2019 r. poz. 161) w zw. z art. 7, art. 8 ust. 2 , art. 178 ust. 1 Konstytucji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że istnieje podstawa prawna rekonstrukcji treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy o Policji w części uchylonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. K7/15, w ten sposób, że istniała podstawa prawna do wydania decyzji odmownej w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, ewentualnie do dokonania czynności materialno-technicznej w postaci jego ponownego wyliczenia i wypłacenia, podczas gdy ww. przepis utracił moc w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, przez co nie istniała podstawa prawna do dokonania czynności materialno-technicznej ponownego wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu, nadto nie stanowił podstawy do ponownego wydania orzeczenia przyznającego bądź odmawiającego wypłaty świadczenia w postaci ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, gdyż taka czynność została już dokonana w postaci wypłaty ekwiwalentu w momencie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji;

3) naruszenie prawa materialnego tj. art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U. z 2019r. poz. 161) w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż z ww. przepisów wynika sposób obliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy policjanta w przypadku jego zwolnienia ze służby, podczas gdy z przepisu art. 115a w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji wynika jedynie uprawnienie do urlopu wypoczynkowego i dodatkowego oraz wypłaty ekwiwalentu w przypadku jego niewykorzystania, brak jest natomiast wskazania do przyjęcia określonego czynnika mnożenia warunkującego wypłatę należnego ekwiwalentu.

Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu pierwszego i drugiego oraz o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku co do punktu pierwszego i drugiego oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ nie miał podstaw prawnych do dokonania czynności ponownego przeliczenia świadczenia według innego mnożnika ponieważ ustawodawca nie określił nowych reguł w zakresie metody obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W świetle zasady legalizmu organ nie może podejmować czynności wyłącznie w oparciu o wykładnię orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy prowadzi do wniosku, że organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż nie był obowiązany do wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, nie mógł również przeliczyć ekwiwalentu, tj. dokonać czynności materialno-technicznej z powodu braku instrumentów prawnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzonej osobiście, E.G. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej sformułował w niej zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jednakże te drugie, sprowadzające się do bezzasadnego, zdaniem organu, przypisania mu bezczynności w prowadzeniu postępowania, kasator przedstawił jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego. Zatem właściwe jest w pierwszej kolejności rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem zasadność zarzutów natury procesowej może okazać się skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji w zw. z art. 66 ust. 2 oraz art. 7, art. 8 ust. 2 , art. 178 ust. 1 Konstytucji przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym cytowanymi przepisami organ pozostawał w niniejszej sprawie bezczynny w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z 31 grudnia 2018 r., podczas gdy organ nie miał podstaw prawnych do wyrównania świadczenia należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 2 ustawy o Policji, ponieważ stwierdzenie przez TK w wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15 częściowej niezgodności art. 115a ustawy o Policji z przepisem art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji oraz zaniechanie ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115a ustawy o Policji spowodowało, że brak było spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia, nie znajdują uzasadnienia.

Zgodnie z art. 115 a ustawy ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz.U.2018.2102), uznał art. 115a w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Przeprowadzona przez Trybunał Konstytucyjny ocena art. 115 a ustawy wskazuje, iż nie została zakwestionowana konstytucyjność prawa do ekwiwalentu per se. Policjantom zwalnianym z służby przysługuje tym samym dalej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Trybunał Konstytucyjny uznał natomiast, iż cech konstytucyjności nie posiada ta część przepisu art. 115 a ustawy, która reguluje sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którą policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują 1/30 części miesięcznego uposażenia, co stanowi ok. 73 % dziennego uposażenia, co nie w pełni rekompensuje poniesioną stratę. Trybunał zwrócił uwagę, iż stan ten jest konsekwencją zmian ustawodawczych i braku precyzji oraz kompleksowości ich przeprowadzania. Kwestionowany art. 115a nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, ponieważ przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Zgodnie bowiem z art. 82 ustawy o Policji przed zmianą wprowadzoną ustawą nowelizującą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. 2001.100.1084), która weszła w życie z dniem 19.10.2001 r. policjantom przysługiwało prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych. Zmiana regulacji wymiaru corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego na 26 dni roboczych nie została natomiast odpowiednio skorelowana ze sposobem obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Trybunał dokonał także ustalenia znaczenia wyrażenia "ekwiwalent". Użycie przez ustawodawcę tego słowa na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Oznacza to, że po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem, czyli równoważnikiem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze.

Z tych względów Trybunał wskazał, iż świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza tym samym, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi, zdaniem Trybunału, do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Niewątpliwe jest, iż cytowany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. ma charakter wyroku zakresowego. Po jego wydaniu obowiązkiem ustawodawcy była zmiana niekonstytucyjnej części tego przepisu ustawy. Z obowiązku tego ustawodawca nie wywiązał się do chwili wyrokowania. Nie można jednakże zgodzić się z poglądem, iż z uwagi na brak w porządku prawnym normy prawnej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy według wskazań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, brak jest podstawy prawnej do wydania przez organy decyzji w przedmiocie ponownego przeliczenia i ewentualnej wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Nie można się tym samym zaakceptować stanowiska, iż wyrok zakresowy nie ma zastosowania w sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy (obligując go do zmiany zakwestionowanego przepisu ustawy), gdyż przywołany przepis Konstytucji nie różnicuje mocy prawnej i skutków wywoływanych przez wszystkie rodzaje wyroków Trybunału. W tym nurcie wykładni przepisów Konstytucji pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń przyjął, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją (por. wyrok NSA z 29.04.2020 r., I OSK 3037/19). Oznacza to, że wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy (por. wyrok NSA z 20.02.2019 r., II OSK 694/17). W rozpoznawanej sprawie należało więc przyjąć, iż realizacja wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stała się obowiązkiem organów oraz sądów. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu wykonującego orzeczenia TK. Brak reakcji parlamentu na taki wyrok nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć albo że uprawnia on organy władzy publicznej do bezczynności w zakresie ochrony praw podmiotowych jednostki. Niekonstytucyjność przepisu stwierdził Trybunał Konstytucyjny jako organ wyłącznie właściwy w tym zakresie. Z mocy powszechnie obowiązującej wyroku TK wynika zaś konieczność podjęcia przez organy administracyjne i sądy takich rozstrzygnięć, które zapewnią osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym przede wszystkim z przepisami Konstytucji. Oznacza to także konieczność uwzględnienia przy rozstrzyganiu danej sprawy treści wyroku Trybunału. Bezczynność ustawodawcy na stwierdzoną niekonstytucyjność przepisu nie może prowadzić do pozbawienia jednostki jej prawa podmiotowego. Sytuacja taka obliguje wszystkie organy władzy publicznej do podjęcia działań, które zapewnią ochronę i realizację tych praw w zakresie możliwym ze względu na istniejące w konkretnej sprawie granice faktyczne i prawne.

Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem kasatora, iż na dzień rozpatrywania wniosku skarżącego, nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawą prawną tą jest art. 115 a ustawy, który zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Nie jest dopuszczalne odniesienie problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień policjanta wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem określenia przez ustawodawcę czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia policjanta. Kwestia ta nie została rzeczywiści uregulowana przez ustawodawcę po wydaniu przez TK przedmiotowego wyroku. Sposób jednakże obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego został wskazany w uzasadnieniu wyroku TK. Trybunał wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Wobec powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego nie jest dopuszczalne pominięcie przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy administracyjnej wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. W jego uzasadnieniu Trybunał wskazał na sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości. Świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień przepracowanego urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy. Wyrok ten winien tym samym stać się również podstawą prawną działania sądu i organu. Z tych przyczyn nie doszło także do naruszenia art. 81 Konstytucji i art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Z powyżej wymienionych przyczyn należy uznać, że postępowanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. w sprawie z wniosku skarżącego z 31 grudnia 2018 r. wyczerpywało znamiona bezczynności organu administracji publicznej, a zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. jest bezzasadny. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyr. NSA z 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1760/17, CBOSA). Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W art. 35 § 5 k.p.a. ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w realiach niniejszej sprawy organ nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącego, iż jego wniosek będzie oczekiwał na rozpatrzenie do czasu zmiany przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją przez TK wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Co prawda skutkiem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, zaś ustawodawca zaniechał wprowadzenia w to miejsce nowej normy ustawowej, tym niemniej nie sposób zgodzić się z poglądem organu, iż brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania podania złożonego przez skarżącego. Do takich wniosków prowadzi bowiem analiza uzasadnienia wyroku TK, w którym to znajdują się dyrektywy umożliwiające odtworzenie metody obliczania przedmiotowego ekwiwalentu w zgodności z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku wyinterpretował trafnie z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Rację ma Sąd I instancji stwierdzając, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, a skoro organ do dnia orzekania przez Sąd nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności.

Następnie należy przyjąć za Sądem I instancji, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącej. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w art. 149 § 2 p.p.s.a., pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Wobec tego uznać należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność (por. np. wyr. NSA z 21 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3253/17, CBOSA). W niniejszej sprawie organ udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącego informacja pisemna - w stanie prawnym zaistniałym po wyroku TK - jest wystarczająca. Działanie takie nie świadczy o złej woli organu, ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącego i ciążących na organie obowiązkach. Dla oceny charakteru bezczynności nie bez znaczenia jest również fakt, że w samym orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia analizowanej bezczynności nie jest postrzegana jednolicie, w tym przyjmuje się niekiedy, że wobec braku nowelizacji art. 115a ustawy o Policji organ był uprawiony wyłącznie do udzielenia pisemnej informacji.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych opublikowane zostały i są powszechnie dostępne na www.nsa.orzeczenia.gov.pl

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).

Wniosek skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania jest nieuzasadniony. Skarżący nie wykazał by faktycznie poniósł jakiekolwiek koszty postępowania kasacyjnego, w tym koszty zastępstwa procesowego, albowiem odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście. Ponadto brak podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów przejazdu skarżącego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.