Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1436/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71a,  art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...][...], [...][...] na decyzję [...][...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2021r. nr [...], 2. zasądza od [...] [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] solidarnie na rzecz [...][...] i [...][...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 71 a ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. – dalej powoływanej jako "p.b.") i art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] czerwca 2021 r., nakazującej A. F. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego położonego w R. przy ul. [...] [...] na działce nr [...] w części obejmującej poziom parteru budynku użytkowanego jako sala bankietowa.

Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (PINB) [...] grudnia 2019 r. przeprowadził kontrolę budynku zlokalizowanego na działce nr [...], stanowiącej własność A. F. celem ustalenia faktycznego stanu jego użytkowania. W jej wyniku ustalono, że doszło do zmiany funkcji parteru budynku oraz jego części piętra polegającej na przystosowaniu pomieszczeń do prowadzenia działalności gastronomicznej. Następnie [...] czerwca 2020 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na salę bankietową, natomiast postanowieniem z [...] listopada 2020 r. wstrzymał A. F. (inwestorowi budynku posadowionego na działce nr [...] w R.) użytkowanie budynku w części obejmującej poziom parteru jako sali bankietowej oraz nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów – m.in. rysunków określających usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia burmistrza miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy, ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane. PINB wyznaczył jednocześnie termin wykonania tego obowiązku, wskazując na [...] marca 2021 r. jako ostatni dzień tego terminu. A. F. pismem z [...] marca 2021 r. zwrócił się do PINB z wnioskiem o przedłużenie wyznaczonego terminu do wykonania zobowiązania z uwagi na toczące się nadal przed Burmistrzem Gminy i M. R. postępowanie w sprawie wydania stosownego zaświadczenia.

Dnia [...] czerwca 2021 r. PINB wydał decyzję nr [...] nakazując A. F. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego położonego na działce nr [...] w R. w części obejmującej poziom parteru budynku użytkowanego jaka sala bankietowa. Jako podstawę rozstrzygnięcia PINB wskazał na przepis art. 71 a ust. 4 p.b. W jego uzasadnieniu zaś opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał na następujące ustalenia: A. F. decyzją z [...] maja 2017 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie "budynku handlowo-usługowego z poddaszem handlowo-usługowym wraz z miejscami postojowymi"; wg. zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego (decyzją PINB z [...] marca 2014 r.) na parterze ww. budynku zaprojektowano na parterze dwa duże pomieszczenia handlowe wraz z zapleczem socjalnym i sanitarnym, a na poddaszu lokale usługowe z zapleczem sanitarnym oraz salon fryzjerski; podczas kontroli terenowej stwierdzono, że inwestor zmienił dwa pomieszczenia handlowe w jedną salę biesiadną, zaplecze handlowe zmienił w kuchnię, pomieszczenia socjalne dla pracowników zmieniono na szatnię, a komorę sanitarną w korytarz; inwestor uzyskał pozwolenie na prowadzenie działalności gastronomicznej (produkcja posiłków, prowadzenie usług cateringowych, sprzedaż napojów alkoholowych) decyzją wydaną przez organy inspekcji sanitarnej. PINB ustalił nadto, że w przedmiotowym budynku odbywane są systematycznie imprezy muzyczno-taneczne (wesela i bankiety), a inwestor na wprowadzenie zmienionej i rozszerzonej działalności nie posiada żadnych dokumentów – tj. zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu. W ocenie PINB prowadzenie tego rodzaju działalności powoduje zmianę warunków bezpieczeństwa obiektu, bezpieczeństwa higieniczno-sanitarnego i ochrony środowiska (emitowanie hałasu) – a tym samym doszło do trwałej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, która powinna być rozumiana też jako zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu (tu PINB szeroko zaprezentował poglądy sądów administracyjnych wyrażane w tej kwestii). PINB przyjął również, że kontrolowany obiekt jest w części użytkowany niezgodnie z wszystkimi uzyskanymi przez inwestora decyzjami – w tym z decyzją o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na użytkowanie. Końcowo PINB wyjaśnił, że A. F. w wyznaczonym jemu terminie nie przedstawił wymaganych dokumentów – co obligowało organ nadzoru budowlanego do nałożenia na właściciela obiektu obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu jego użytkowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. F. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, zarzucając naruszenie art. 71 ust. 1 p.b. Odwołujący uzasadniając swoje wnioski wyjaśnił, że od początku (od 2017 r.) sporny budynek był projektowany jako budynek z funkcją związaną z salą bankietową. Podkreślił, że nie wyjaśniono tym samym, na czym miałaby polegać zmiana sposobu użytkowania obiektu, zwłaszcza, że w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zdefiniowano pojęcia "zabudowy o charakterze handlowo-usługowym" . W jego zaś przekonaniu prowadzenie sali bankietowej mieści się zarówno w pojęciu działalności handlowej, jak i usługowej.

Na skutek rozpoznania odwołania WINB wydał opisaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania oraz zacytował przepisy prawa, mające w sprawie zastosowanie (art. 61, art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.). WINB zaakceptował w pełni stanowisko organu I instancji i wyjaśnił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie, że podjęcie w kontrolowanym budynku działalności polegającej na organizowaniu imprez rozrywkowych stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. albowiem w sposób oczywisty doszło do zmiany warunków higieniczno-sanitarnych w zakresie emisji hałasu i drgań oraz układu obciążeń. WINB wyjaśnił nadto, że prowadzona działalność w kontrolowanym budynku jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie działki nr [...] uchwalonym Uchwałą nr [...] Rady M. R., która dla jednostki planistycznej obejmującej ww. działkę przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z uzupełniającą zabudową usługową i gospodarczą. Za prawidłowe WINB uznał wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 71 a ust 4 p.b., przy czym wskazał tu na dalsze użytkowanie części kontrolowanego budynku jako sali bankietowej mimo wstrzymania postanowieniem z [...] listopada 2020 r. WINB powołał się w tym zakresie na pisma kierowane przez uczestników postępowania (małżonków A. i R. K.). Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania WINB wskazał na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. nr 112, poz. 1316) i wyjaśnił, że przepisy te odrębnie klasyfikują ogólnodostępne obiekty kulturalne (obejmujące: wielozadaniowe sale wykorzystywane głównie do celów rozrywkowych, sale taneczne i dyskoteki, estrady) i budynki handlowo-usługowe ( centra handlowe, domy towarowe, samodzielne sklepy, hale użytkowane do targów, aukcji i wystaw, stacje obsługi i paliw, apteki itp.). Z przepisów tych wynika zaś, zdaniem WINB, że nie można postawić znaku równości pomiędzy budynkiem handlowo-usługowym, a budynkiem przeznaczonym do organizowania imprez tanecznych. WINB za niezasadny uznał też wniosek o umorzenie postępowania (z uwagi na twierdzenia inwestora o prowadzeniu sali bankietowej od chwili wybudowania obiektu) albowiem ustalono zmianę sposobu użytkowania obiektu w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego z [...] marca 2014 r. i decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie budynku handlowo-usługowego z [...] maja 2017 r.

Skargę od powyższej decyzji wnieśli małżonkowie: A. F. oraz A. F. (dalej "Skarżący"), a w niej podnieśli następujące zarzuty:

- naruszenie prawa procesowego poprzez brak skierowania decyzji do A. F. jako strony postępowania w sytuacji, gdy jest ona współwłaścicielem nieruchomości, której dotyczą zaskarżone decyzje – tj. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych poprzez brak oględzin nieruchomości,

- naruszenie prawa materialnego przez wadliwą wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2-3 p.b. i uznanie, że doszło do bezprawnej zmiany sposobu użytkowania budynku.

W związku z powyższym Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia ta badana będzie przez organ w odrębnym postępowaniu albowiem po wniesieniu skargi do WSA w niniejszej sprawie (8 października 2021 r.- data wniesienia skargi) A. F. w dniu [...] października 2021 r. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania.

Uczestnicy postępowania nie zajęli stanowiska wobec wniesionej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż ‘prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 30 grudnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie ww. zarządzeniu o możliwości przeprowadzenia rozprawie zdalnej, jednakże rozprawy tej nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strony postępowania nie złożyły oświadczeń o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie - co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o możliwości pisemnego zaprezentowania stanowiska w sprawie.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co powoduje, że musi ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nakazującą A. F. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego, użytkowanego jako lokal sala bankietowa.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanych rozstrzygnięć jest przepis art. 71a p.b., który w ust. 1 stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:

1. wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2. nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (ust. 4).

Zastosowanie powyższych przepisów następuje w sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie związanej z wykonaniem robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia, czyli zmiany dokonanej wbrew wymogowi dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zasadnicze zatem znaczenie ma ustalenie, czy faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. Zadaniem organów w niniejszej sprawie było ustalenie, czy doszło do samowolnej zmiany legalnego sposobu użytkowania budynku położonego na działce nr [...] w R. z funkcji handlowo-usługowej na inną działalność zmieniającą warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń lub działalność zaliczaną do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W ocenie Sądu obowiązkom w powyższym zakresie organy orzekające nie podołały, prowadząc postępowanie z naruszeniem podstawowych zasad postępowania. Szczegółowe powody, które legły u podstaw wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Sąd przedstawia w poniższych rozważaniach.

1. Po pierwsze - kluczową kwestią dla określenia zakresu sprawy, a przede wszystkim adresata postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania jest określenie jego strony (adresata). Adresatem obowiązków, jakie zostały wskazane w art. 71a p.b., mogą być podmioty, o których mowa w art. 61 p.b. Skoro bowiem ustawodawca w tym przepisie wyraził ogólną zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie i utrzymywanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na określonych w nim podmiotach, to również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania stanowiącej zmianę przeznaczenia obiektu lub jego części (Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, SIP LEX, teza 3 do art. 71a). Zgodnie z powołanym przepisem adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 p.b., nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 p.b. tj. właściciel lub zarządca budynku. Te podmioty bowiem są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 p.b.) i wobec tego do nich można kierować nakazy dotyczące przywrócenia legalnego sposobu użytkowania. Podkreślić należy, iż przepis art. 71a ust. 4 p.b. został zamieszczony w Rozdziale 6 "Utrzymanie obiektów budowlanych". W art. 61 p.b. ustawodawca nałożył na właściciela lub zarządcę obiektu m.in. obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 p.b. i te podmioty obowiązane są do usunięcia nieprawidłowości.

Odnosząc te uwagi do stanu ustalonego przez organy w kontrolowanej sprawie zauważyć należy, że w postanowieniu o wstrzymaniu użytkowania części budynku oraz w uzasadnieniach zaskarżonych rozstrzygnięć A. F. określany jest jako "inwestor", czyli podmiot, nie wymieniony w znajdującym zastosowanie w sprawie art. 61 p.b. Obowiązkiem obu organów było w pierwszej kolejności ustalenie stanu prawnego nieruchomości na podstawie miarodajnego źródła, którym jest powszechnie dostępna księga wieczysta prowadzona dla przedmiotowej działki nr [...] i dokonane w niej wpisy, objęte rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W aktach sprawy brak jest tymczasem dokumentów pozwalających na ustalenie, czy A. F. jest jedynym właścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr [...] i posadowionego na niej budynek, czy też nieruchomość ta jest przedmiotem współwłasności – co uniemożliwia kontrolę legalności zaskarżonych decyzji pod kątem zarzutów skargi formułowanych w tym zakresie.

Sąd podkreśla jednak, że w warunkach współwłasności obiektu budowlanego obowiązek utrzymania tego obiektu w należytym stanie technicznym i jego użytkowania zgodnie z zasadami ciąży na wszystkich współwłaścicielach łącznie. Nie można obciążyć tym obowiązkiem jednego ze współwłaścicieli, wielkość udziałów we współwłasności nie decyduje przy tym o obciążeniu obowiązkami. Obowiązek użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami dotyczą bowiem świadczeń niepodzielnych. Na gruncie kodeksu cywilnego dłużnicy zobowiązani do spełnienia świadczenia niepodzielnego odpowiadają za jego spełnienie solidarnie (art. 380 § 1 k.c.). Na marginesie zauważyć można jedynie, że jeżeli pomiędzy współwłaścicielami została zawarta ugoda sądowa o podziale obiektu do użytkowania, organy administracji, orzekając o obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania określonej części obiektu pozostającej w wyłącznym użytkowaniu jednego współwłaściciela, może skierować wydawane w drodze decyzji nakazy wyłącznie do tego współwłaściciela.

Nie ustalenie stanu prawnego nieruchomości (tym samym posadowionego na niej obiektu budowlanego) jest uchybieniem popełnionym przez organy o charakterze elementarnym bowiem bez prawidłowego ustalenia aktualnego (w dacie wszczęcia postępowania, a przede wszystkim wydania decyzji) stanu prawnego nieruchomości i praw własności lub innych praw do posadowionych na niej obiektów nie sposób procedować w merytorycznym przedmiocie sprawy skoro nie wiadomo, kto ma być stroną postępowania i adresatem wydanych w nim decyzji. Naruszenie już tylko w tym zakresie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. uzasadnia konieczność wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego.

2. Prawidłowe wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowalnego lub jego części - niezależnie od przesłanek, dla których wydane zostało takie orzeczenie - wymaga zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia, określanego również mianem osnowy, które będzie sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Tym samym rozstrzygnięcie organu, jako element decyzji administracyjnej, będący wiążącym ustaleniem konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego musi być indywidualne, nie tylko co do adresata decyzji jak i co do przedmiotu uprawnienia, a w szczególności, co do precyzyjnego określenia obowiązku, który może podlegać przymusowemu wykonaniu w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sentencja decyzji powinna więc jednoznacznie wskazywać, jaki obowiązek ciąży na zobowiązanym. Wykonanie tego obowiązku w sposób określony właśnie w sentencji pozwala bowiem na ocenę, czy zobowiązany wykonał ów obowiązek zgodnie z nakazem (vide: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 843/17 - dostępny na stronie www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieodłącznym więc elementem każdej decyzji administracyjnej jest zawarcie w niej rozstrzygnięcia, które będzie sformułowane w sposób precyzyjny i jasny.

Sąd w realiach niniejszej sprawy uznał, że nieprawidłowo została sformułowana osnowa decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim nakazano "przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego (...) w części obejmującej poziom parteru budynku użytkowanego jako sala bankietowa". W ocenie Sądu przywołane brzmienie rozstrzygnięcia narusza art. 71a ust. 4 p.b. w związku z art. 9 i art. 11 i 107 § 1 k.p.a. Z tak sformułowanego rozstrzygnięcia decyzji, jak również z jej uzasadnienia nie wynika bowiem dla stron jasno, na czym ma polegać owo przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu. Nadto w warunkach rozpoznawanej sprawy może ono budzić problemy interpretacyjne, w przypadku konieczności zastosowania procedury egzekucji administracyjnej. Organy nie ustaliły bowiem w jaki sposób użytkowane były pomieszczenia parteru budynku od chwili jego legalnego wybudowania i jaką funkcję miały pełnić zgodnie z dokumentacją projektową. Decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania winna tymczasem precyzyjnie wskazywać, czego organ żąda od strony, czyli w jakim zakresie powrót do stanu poprzedniego (i do jakiego stanu poprzedniego) jest wymagany.

Mając zatem na względzie to co powiedziono oraz fakt, iż zacytowana sentencja decyzji jest niejasna, a organy obu instancji nie wskazały zakresu wymaganych prac Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia prawa obligującego do wyeliminowania z obrotu prawnego obu zaskarżonych decyzji. Rzeczą bowiem organów właściwych instancyjnie do podjęcia wiążącego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia obowiązków było w niniejszej sprawie skonkretyzowanie w decyzji zakazów lub nakazów w sposób jasny, klarowany i jednoznaczny. A contrario obowiązek sformułowany enigmatycznie, w sposób niedookreślony, niezrozumiały dla osoby zobowiązanej i uniemożliwiający prawidłowe wykonanie decyzji - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - należy uznać za nałożony wadliwie.

3. Dyspozycją art. 71a p.b. objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, która - jak wynika z art. 71 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 p.b. – wymaga wyłącznie zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Oznacza to, że podmiot zmierzający dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia, obowiązany jest do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym jednocześnie powinien wskazać na okoliczność zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wówczas organ architektoniczno-budowlany orzeka w przedmiocie całego wniosku, udzielając bądź odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę. W takim przypadku samowola budowlana polegająca na wykonaniu robót budowlanych i zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę nie podlega legalizacji na podstawie art. 71a p.b., a wymaga wdrożenia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50 i 51 p.b.. Ustawodawca, wprowadzając bowiem odmienną regulację w stosunku do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która to zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, nie wprowadza odrębnej regulacji dotyczącej zwalczania skutków niezastosowania się przez inwestora do ciążącego obowiązku - obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd w tym zakresie w pełni podziela pogląd jaki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2577/15 (dostępny jw.) wskazując, iż zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanym w art. 71 p.b. wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku zmiana sposobu użytkowania odbywa się w trybie wydania decyzji pozwalającej na budowę.

W realiach rozpoznawanej sprawy organy zaniechały ustaleń pozwalających na ocenę prawidłowości zastosowania trybu uregulowanego w art. 71 ust. 1 p.b. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika zaś, że w części budynku "przystosowano pomieszczenia do prowadzenia działalności gastronomicznej" (protokół kontroli utrzymania budynku z [...] grudnia 2019 r. – k. 47 akt adm. – segregator). Z uzasadnienia postanowienia z [...] listopada 2020 r. o wstrzymaniu użytkowania wynika zaś, że na parterze budynku dwa duże pomieszczenia handlowe o powierzchni 88,29 m2 i 152,08 m2 zostały "zmienione" w salę biesiadną. Zaplecze handlowe "zmieniono" zaś w kuchnię, a pomieszczenia dla personelu "zmieniono" w szatnię (k. 75 akt adm. – segregator). Pomijając już nawet kwestię braku wyjaśnienia, w oparciu o jakie dowody ustalono taki zakres "zmian" to przede wszystkim nie ustalono, czy "przystosowanie pomieszczeń" i ich "zmiana" poprzedzone zostały (kiedy i jakimi) robotami budowlanymi oraz czy roboty te spowodowały zmianę parametrów użytkowych całego lub części budynku (a takim parametrem użytkowym może być sama zmiana układu pomieszczeń, wykonanie korytarza). Tego rodzaju roboty budowlane odpowiadają definicji legalnej przebudowy przyjętej w art. 3 pkt 7a p.b. Wyjaśnienia w sprawie wymagała zatem nie tylko kwestia, czy wykonano w budynku roboty budowlane, ale także czy wykonane roboty podlegały reglamentacji z punktu widzenia Prawa budowlanego (przepisów obowiązujących w okresie wykonania tych robót) - w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności.

W konsekwencji powyższego trzeba przyjąć, że rzeczą organów było w rozpoznawanej sprawie porównanie pierwotnego stanu budynku, a następnie dokonanie analizy stanu budynku wraz z instalacjami i innymi urządzeniami – jego parametrów użytkowych, technicznych, przyjętych w projekcie budowlanym ze stanem zastanym w terenie. W sytuacji zaś, gdy w przedmiotowym budynku dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 p.b.

4. Niezależnie od przesłanek wydanego wyroku Sąd pragnie nadmienić, iż nie podziela podniesionych w skardze zarzutów co do oczywistego braku podstaw do przyjęcia, iż w kontrolowanym budynku dokonano zmiany sposobu jego użytkowania - chociażby w części obejmującej parter.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 p.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2) oraz podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 3).

Powyższa definicja opiera się na przykładowym wskazaniu sytuacji, które uznaje się za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (np. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1532/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ocena zmiany sposobu użytkowania obiektu sprowadzać się powinna do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie budowlanym działalności powoduje zmianę stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania. Zachowanie nawet tej samej funkcji budynku nie przesądza o tożsamości prowadzonej w nim działalności. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumieć należy bowiem wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie. Chodzi zatem o działalność, która - niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego - prowadzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu. Zmiana, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b, może być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w budynku, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego użytkowania, lecz także – jak trafnie wskazały organy nadzoru budowlanego -- zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 p.b. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2018 r., II SA/Gd 205/18, dostępny na stronie jw.). Samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego odnosi się do ostatniej, legalnie wprowadzonej, funkcji użytkowej w legalnie istniejącym obiekcie.

Podkreślenia wymaga, iż oceny czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. należy dokonywać w porównaniu do sposobu użytkowania danego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach np. w pozwoleniu na użytkowanie (vide: wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 306/06 Lex 339645). W związku z tym wskazać należy na sposób użytkowania części budynku handlowo-usługowego wynikający z projektu budowlanego zamiennego. Wprawdzie w aktach sprawy brak jest projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji z PINB z [...] marca 2014 r., jednakże w piśmie z [...] stycznia 2020 r. skierowanym przez PINB do uczestników postępowania organ I instancji przytacza treść projektu budowlanego zamiennego, wskazując, że "na parterze zaprojektowano pomieszczenia handlowe z zapleczem sanitarnym i socjalnym. Projektowany budynek będzie pełnił funkcję handlowo-usługową". Zgromadzony materiał dowodowy nie daje więc podstaw do stwierdzenia, że funkcja lokalu handlowo-usługowego obejmować miała również organizowanie imprez tanecznych i prowadzenie działalności gastronomicznej (organizowanie wesel, bankietów).

Trzeba w tej sytuacji podzielić stanowisko organów nadzoru budowlanego, że zmiana sposobu użytkowania nie może być utożsamiana tylko ze zmianą funkcji. Zmiana sposobu użytkowania obiektu (lub jego części) obejmuje również sytuacje podjęcia lub zaniechania w obiekcie budowlanym (lub jego części) działalności związanej z jego użytkowaniem, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w przepisie art. 5 p.b. i uwzględniają warunki wymienione w przepisie art. 71 tej ustawy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku jako lokalu handlowo-usługowego nie wynika, by pierwotny projekt budowlany lub zamienny projekt budowalny przewidywał rozwiązania techniczne i materiałowe związane ze zwiększoną emisją hałasu i drgań spowodowaną funkcją obiektu obejmującą organizację imprez muzyczno-tanecznych (np. wesel).

W związku z powyższym Sąd podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego, że podjęcie w budynku handlowo-usługowym działalności polegającej na organizowaniu w tym lokalu imprez weselnych i biesiadnych (imprez muzyczno-tanecznych) daje podstawę do ustalenia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., bowiem w sposób oczywisty wiąże się ze zmianą warunków w zakresie emisji hałasu i drgań oraz układu obciążeń (bezsprzecznie zmienia warunki higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska). Użytkowanie obiektu w taki sposób może naruszać prawnie chronione interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich, w rozumieniu art. 5 ust. 2 p.b. Nie budzi wątpliwości, w oparciu o zasady doświadczenia życiowego, istotna i jednoznaczna różnica uciążliwości zarówno dla bezpośrednich użytkowników jak i właścicieli sąsiednich nieruchomości funkcjonowania lokalu handlowego i lokalu taneczno-muzycznego (sali biesiadno-weselnej).

Wbrew wywodom skargi, w ocenie Sądu, wykonywanie szczegółowych pomiarów wartości emisji hałasu (które wskazują na "brak naruszeń") nie ma znaczenia dla sprawy. Podkreślenia wymaga bowiem, iż dla przyjęcia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystarczające jest wykazanie zaistnienia zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy zdrowotnych, higieniczno- sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości czy układu obciążeń. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. nie wymaga natomiast by nastąpiło ich pogorszenie, czy też przekroczenie obowiązujących norm.

Nie ma też znaczenia twierdzenie Skarżących, że obiekt był "od początku" użytkowany w taki sam sposób bowiem samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu nawet po upływie odpowiednio długiego okresu czasu nie staje się zgodna z prawem.

Konkludując Sąd uznał, że niewłaściwe i sprzeczne z wymogami prawa procesowego oraz materialnego sformułowanie osnowy decyzji w niniejszej sprawie oraz istotne braki w wyjaśnieniu stanu faktycznego stanowiły przesłankę uzasadniającą wyeliminowanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd zważył bowiem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego nie zgromadziły materiału dowodowego i nie ustaliły stanu faktycznego w taki sposób, aby możliwe było ustalenie adresata decyzji oraz wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Organy poprzestały bowiem na ustaleniu, jak już wskazano prawidłowym, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania lokalu handlowo-usługowego na salę biesiadną, pomijając podjęcie możliwych czynności wyjaśniających dla ustalenia kiedy ta zmiana nastąpiła, i jaki w istocie ma charakter, tj. jakie w związku z tym roboty budowlane wykonano, czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę. Wszystkie to pominięte dotychczas okoliczności są w sprawie istotne bowiem mogą wpływać na odmienny tryb postępowania naprawczego. Decyzje organów zostały zatem w tym zakresie wydane przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, mając na uwadze treść wskazanych przepisów i zakres pozostających do wyjaśnienia kwestii w stosunku do całości okoliczności sprawy dla prawidłowego dalszego biegu postępowania na jego obecnym etapie konieczne jest także uchylenie decyzji organu I instancji.

Z tych wszystkich względów Sąd uwzględnił skargę i orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi (pkt 2 sentencji wyroku).

Rozpoznając ponownie sprawę organy zobowiązane będą do wyeliminowania stwierdzonych uchybień, tak by w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające zarówno wymogom prawa procesowego jak i materialnego uwzględniając stanowisko Sądu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny poza zaistnieniem przesłanek do uznania, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania w znaczeniu funkcjonalnym będą zobowiązane ustalić komu przysługuje prawo własności nieruchomości, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek, a także: kiedy nastąpiła zmiana jego sposobu użytkowania, jaki jest rzeczywisty zakres tej zmiany (w stosunku do stanu legalnego) czyli z jakimi robotami budowlanymi była związana i czy nie wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę. W szczególności konieczne będzie uzupełnienie materiału dowodowego o informacje wynikające z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości – działki nr [...] oraz załączniki (projekt budowlany) do decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu zamiennego. Na tej podstawie organ I instancji dokona ponownych szczegółowych oględzin budynku i porównania pomiędzy stanem zabudowy legalnym wynikającym z powyższych decyzji (ewentualnych innych decyzji administracyjnych), a stanem rzeczywistym bieżącym. Dopiero bowiem tak ustalony stan faktyczny pozwoliłby na zastosowanie właściwych norm prawa materialnego dla prowadzenia właściwego postępowania naprawczego.