Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 285/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Andrzej Kuba Protokolant Marlena Chmielewska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 505/09 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz K. N. kwotę 667 (słownie: sześćset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie oznaczonej sygnaturą akt II SA/Rz 505/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 17 sierpnia 2007 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. G. w J. – działka nr [...], obręb [...] – poprzez pozostawanie w nim tymczasowego obiektu handlowego. Podczas oględzin (29 sierpnia 2007 roku) ustalono, że w pasie wspomnianej ulicy zlokalizowany jest kiosk, w którym prowadzony jest zakład szewski. Powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosiła 29,28m2.

W dniu 28 sierpnia 2007 roku K. N. zwrócił się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. w J. w dniach od 1 do 31 września 2007 roku, poprzez zlokalizowanie w nim kiosku – zakładu szewskiego. Decyzją z dnia 3 września 2007 roku, Burmistrz Miasta J. zezwolił na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym terminie, ustalając jednocześnie stosowną opłatę.

W konsekwencji przyjęto, że w okresie od 17 sierpnia 2007 roku do 31 sierpnia 2007 roku K. N. zajmował pas drogowy bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Opierając się na tak ustalonych okolicznościach Burmistrz Miasta J. wymierzył skarżącemu karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w kwocie 2105,09 złotych. Organ wskazał, że wymierzona kara, stosownie do art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.z 2007 r. Nr 19, poz.115 ze zm. – dalej także jako u.d.p.), stanowi dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego ustalanej w sposób określony w art. 40 ust. 6 u.d.p. Jest więc dziesięciokrotnością iloczynu metrów kwadratowych powierzchni zajętego pasa drogowego – 29, 28m2 – stawki opłaty za zajęcie 1m2, ustalonego w § 4 pkt 1, ppkt 1 uchwały Rady Miasta J. z dnia 28 maja 2007 roku, nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych – 0,50 zł/dziennie/m2 – oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego. Od ustalonej w ten sposób kwoty – 2196,00 złotych – organ odjął uiszczony przez K. N. czynsz dzierżawny za 15 dni sierpnia 2007 roku, tj. kwotę 90,91 złotych. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż jest dzierżawcą działki, na której posadowiony jest kiosk, albowiem Gmina J. nie wypowiedziała umowy dzierżawy organ wywiódł, że nie było konieczności podejmowania takich czynności, gdyż żadna umowa nie obowiązywała, a strona dobrowolnie płaciła czynsz za bezumowne korzystanie z działki gminnej.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. W motywach rozstrzygnięcia organ zwrócił uwagę, że K. N. do dnia 31 grudnia 2000 roku korzystał z gruntu, na którym zlokalizowany był kiosk jako dzierżawca. Od 2001 roku korzystał z tej nieruchomości bezumownie uiszczając z tego tytułu stosowne opłaty. Organ zwrócił uwagę, iż uchwała Rady Miasta J. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych z dnia 28 maja 2007 roku, nr [...] weszła w życie dopiero w dniu 7 lipca 2007 roku, dlatego też dopiero od tej daty możliwe było ustalanie opłat za zajęcie pasa drogowego. Obie te okoliczności we wzajemnej korelacji nie mogą jednak prowadzić do wniosku, że umowa dzierżawy, która wygasła z końcem 1999 roku, została przedłużona i co za tym idzie, że K. N. posiadał tytuł prawny do gruntu zajętego pod sporny kiosk. W związku z tym wymierzenie kary pieniężnej było zgodne z prawem, a fakt uiszczenia przez skarżącego czynszu za bezumowne korzystanie z nieruchomości gminnej za miesiąc sierpień 2007, został uwzględniony w jej wysokości.

W skardze do sądu administracyjnego K. N. powtórzył dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wskazał, że stosownie do treści art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 - 6 tego artykułu za zajęcie pasa drogowego bez uzyskania zezwolenia. Biorąc pod uwagę treść powołanego przepisu stwierdził, iż wysokość orzeczonej kary jest prawidłowa. Uznał, że nie ma podstaw by kwestionować ustalenie, że ul. G. stanowi drogę publiczną – drogę gminną. Sąd I instancji zauważył ponadto, że skarżący nie kwestionował także faktu, że stanowiący jego własność punkt usługowy – zakład szewski – zlokalizowany był w pasie drogowym. WSA w Rzeszowie uznał, że linia obrony skarżącego opiera się na twierdzeniu, że posiadał tytuł prawny do tej części nieruchomości gminnej, na której punkt ten był posadowiony i co za tym idzie, że nie miał obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Zdaniem Sądu I instancji twierdzenie skarżącego nie jest słuszne, ponieważ nie przedstawił on żadnych dokumentów, które potwierdzałyby, że jest dzierżawcą nieruchomości zajętej pod prowadzony przez niego zakład usługowy. Przedstawiona przez skarżącego umowa dzierżawy z dnia 31 grudnia 1996 roku zawarta została na czas określony, do dnia 31 grudnia 1999 roku. Potwierdza to zatem prawidłowość ustaleń poczynionych przez organy, iż w okresie, za który wymierzono karę, skarżącemu do przedmiotowej nieruchomości nie przysługiwał żaden tytuł prawny. Sąd I instancji zauważył, że skarżący w dniu 28 sierpnia 2007 roku, a więc w dniu, który w jego ocenie zamyka się w okresie, gdy był dzierżawcą, sam zwrócił się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od 1 do 30 września 2007 roku.

Reasumując Sąd I instancji uznał, że zaistniały wszystkie okoliczności wymagane do wydania wobec skarżącego decyzji na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Dla oceny tej nie ma znaczenia podnoszony przez skarżącego zarzut, że przed wejściem w życie uchwały z dnia 28 maja 2007 roku, nr [...] była możliwość ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego. Istotne jest wyłącznie to, że uchwała ta obowiązywała w czasie wydawania decyzji przez organy obu instancji i że jej postanowienia uwzględniono w ich podstawach prawnych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K. N., żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Pełnomocnik skarżącego wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 227 i 232 ab initio k.p.c. w związku z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm. – dalej także jako: p.p.s.a.), poprzez zaniechanie wyjaśnienia i ustalenia istotnej dla sprawy okoliczności, czyli nieprzeprowadzenie prawidłowego postępowania dowodowego i nierozważenie w sposób bezstronny i wszechstronny (art. 233 § 1 k.p.c.) czy umowa dzierżawy z dnia 31 grudnia 1996 r. nie została milcząco przedłużona. Pominięcie zebranego materiału dowodowego nie spełnia wymagań zawartych w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj. art. 674 k.c. w związku z przepisem art. 694 k.c. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca tzw. milczące przedłużenie umowy dzierżawy oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku od towarów i usług poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że odszkodowanie za bezumowne, bezprawne i wbrew wynajmującemu korzystanie z rzeczy podlega opodatkowaniu podatkiem VAT.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że skarżący konsekwentnie zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak też postępowania sądowego wykazywał, że wiąże go z Miastem J. umowa dzierżawy przedmiotowego pasa drogowego. Zatem w jego ocenie Sąd I instancji błędnie przyjął, że skarżący nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Podał ponadto, że Burmistrz J. w decyzji z dnia [...] września 2007 r. stwierdził, że skarżący dokonywał dotychczas opłaty za sporny obiekt (kiosk) na podstawie faktury z Wydziału Nieruchomości na zasadach dzierżawy i taką opłatę uiścił również za miesiąc sierpień.

Brak dokładnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodów odmowy uwzględnienia okoliczności wskazujących na istnienie umowy dzierżawy, a jedynie lakoniczne stwierdzenie, że skarżącemu nie przysługiwał żaden tytuł prawny do zajętej nieruchomości, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną świadczy o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Powołując się na art. 674 k.c kasator wyraził pogląd, że umowa dzierżawy (zawarta na czas określony) nie wygasła w dniu 31 grudnia 1999 r., a została milcząco przedłużona. Dlatego w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło bezprawne zajmowanie powierzchni gruntu, a otrzymywana przez Miasto J. zapłata nie stanowiła odszkodowania za tzw. bezumowne korzystanie z rzeczy, jak twierdził Sąd I instancji. Wskazał ponadto, że WSA nie wziął pod uwagę zapisu § 7 umowy dzierżawy z dnia 31 grudnia 1996 r.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zwróciła dodatkowo uwagę na fakt, że z treści faktur VAT (także faktury, dokumentującej sprzedaż usługi polegającej na dzierżawie gruntu za miesiąc sierpień 2007 r.), które Miasto J. przez szereg lat wystawiało na rzecz skarżącego wynika, że obejmują one czynsz za dzierżawę nieruchomości komunalnej. Każda faktura VAT, którą płacił skarżący była powiększona o podatek VAT według stawki 22%. Zdaniem kasatora nie ulega wątpliwości, że czynsz wiąże się z istnieniem umowy (a w każdym razie z używaniem rzeczy za zgodą wydzierżawiającego), zaś z tytułu bezumownego korzystania z rzeczy przysługuje właścicielowi wynagrodzenie (roszczenie pieniężne) stanowiące w istocie odszkodowanie, które nie jest żadną z czynności wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, określającym przedmiot opodatkowania. Odszkodowania nie można traktować ani jako dostawy, ani świadczenia usług, w rozumieniu wspomnianego przepisu. Dlatego, gdyby czynsz dzierżawny uznać za odszkodowanie płacone dobrowolnie przez skarżącego, to niemożliwe byłoby udokumentowanie tego stanu fakturą VAT. Na tą okoliczność pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną przywołał orzecznictwo ETS.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powoływanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Skargę kasacyjną wniesioną przez K. N., oparto zarówno na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Stąd też w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, tj. wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są podnoszone lub okażą się nieuzasadnione.

W ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego wnoszący skargę kasacyjną wskazał na uchybienie przez Sąd I instancji przepisom Kodeksu postępowania cywilnego (art. 227 i 232) w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia i ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z takim sformułowaniem zarzutu należy zauważyć, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W myśl wskazanego w skardze kasacyjnej art. 106 § 5 p.p.s.a. do omawianego postępowania dowodowego, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Przepisy te regulują wyjątkową sytuację, w której sąd administracyjny prowadzi dodatkowe postępowanie dowodowe z dokumentu, bowiem – co do zasady i co jest zgodne z istotą sądowej kontroli administracji – sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Zatem samo niezastosowanie przez Sąd I instancji instytucji przewidzianej w art. 106 p.p.s.a. nie może być wystarczającą podstawą do zakwestionowania ustaleń faktycznych sądu i tym samym do przyjęcia zarzutu nieprawidłowości orzeczenia tylko z tej przyczyny, że formalnie nie przeprowadzono uzupełniającego postępowania dowodowego odnoszącego się do żądanego dokumentu. W tym więc zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Trzeba bowiem podkreślić, że Sąd I instancji wziął pod uwagę powoływaną przez stronę skarżącą umowę dzierżawy z dnia 31 grudnia 1996 r., czemu dał wyraz w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku (str. 4). Oczywiście wnioski Sądu wynikające z oceny tego dokumentu z istoty rzeczy wykraczają poza, podniesiony w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 106 p.p.s.a w powiązaniu ze wskazanymi tam przepisami Kodeksu postępowania cywilnego.

Kwestionując prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd I instancji, kasator wskazał także na uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać przede wszystkim zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w powołanym przepisie obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustaliły organy administracyjne, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie - i dlaczego taki sposób oceny materiału dowodowego przez organ administracji publicznej odpowiada (bądź nie odpowiada) wymogom prawnym w danej sprawie.

Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie spełnia wymagań określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jest ono w pewnym sensie sprawozdaniem jedynie z tego, co wydarzyło się w rozpoznawanej sprawie. W części merytorycznej uzasadnienia Sąd I instancji wskazał na przepisy ustawy o drogach publicznych, które określają przesłanki ukarania karą pieniężną osobę zajmującą pas drogowy bez zezwolenia. Podał także w zarysie w jaki sposób ta kara jest naliczana. W dalszej kolejności uznał arbitralnie, że sytuacja występująca w rozpoznawanej sprawie wypełnia przesłanki określone w powołanych przepisach, a zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Brak jest natomiast odniesienia się do zarzutów podnoszących przez skarżącego, które w jego ocenie mogły mieć wpływ na wynik sprawy, zaś w ocenie NSA powinny być wzięte pod uwagę przez Sąd I instancji, który (w myśl zasady wyrażonej w art. 134 § 1 p.p.s.a.) przy rozpoznawaniu sprawy nie jest związany granicami skargi.

Problem występujący w rozpoznawanej sprawie jest znacznie bardziej skomplikowany, niż przyjął to Sąd w zaskarżonym wyroku.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, udzielonego w drodze decyzji administracyjnej. Takiego zezwolenia wymaga m. in. umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W art. 40 ust. 12 tej ustawy konsekwentnie postanowiono, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia bądź zajęcia powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 powoływanej ustawy o drogach publicznych.

Celem wspomnianej kary, o której mowa we wskazanych przepisach, jest zapobieganie sytuacjom, w których dochodzi do niedopuszczalnego naruszenia pasa drogowego bez wiedzy i zgody organu. Ten niewątpliwie represyjny środek prawny jest zatem koniecznym instrumentem ochrony dróg publicznych i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Należy w związku z tym stwierdzić, że w klasycznej sytuacji kara za zajęcie pasa drogowego wymierzana jest wówczas, gdy zostanie ustalone, że w ściśle określonym obszarze (wyodrębnionym jako pas drogowy) dany podmiot umieszcza obiekt budowlany (niezwiązany z potrzebami ruchu drogowego) bez wyraźnej zgody zarządcy drogi, lub korzystając z udzielonej uprzednio zgody narusza warunki zezwolenia.

Podkreślić jednakże trzeba, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z opisaną (niejako typową) sytuacją, kiedy organ jest uprawniony do wymierzenia kary za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Jak wynika z ustaleń poczynionych w sprawie skarżący użytkował sporny pawilon przez wiele lat przed wydaniem zaskarżonej decyzji wymierzającej karę. Co więcej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by sporna kara administracyjna została wymierzona w związku z zajęciem pasa drogowego bądź to bez zezwolenia (stosownej decyzji), z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu, bądź z przekroczeniem powierzchni określonej w zezwoleniu. Jak podał Sąd I instancji, podstawą zajmowania wspomnianego obiektu budowlanego była umowa dzierżawy, która formalnie wygasła z końcem 1999 roku. Tymczasem organ do sierpnia 2007 roku tolerował fakt zajmowania tego obiektu (pawilonu) przez skarżącego. Co więcej, za każdy miesiąc organ wystawiał skarżącemu fakturę, zaś skarżący systematycznie uiszczał na rzecz Gminy (która była jednocześnie zarządcą drogi) stosowne opłaty, także za okres, za który wymierzono skarżącemu karę. Charakter powoływanej umowy oraz opłat pobieranych przez Gminę nie zostały dostatecznie wyjaśnione przez Sąd I instancji. Z nieznanych względów w pewnym momencie organ (zarządca drogi) uznał, że skarżący zajmuje pas drogowy bez zezwolenia i wymierzył mu karę, a następnie wydał pozwolenie na zajęcie tego pasa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie wyjaśnił, czy w tych szczególnych (specyficznych) okolicznościach niniejszej sprawy można było w ogóle zastosować środek represyjny w postaci kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i czy stan faktyczny sprawy wypełnia przesłanki określone w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Należy jeszcze raz przypomnieć, że wspomniany przepis uzależnia nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego od braku zgody zarządcy drogi. Przesłanka "braku zgody" powinna być zatem szczegółowo wyjaśniona w sprawie, a wynik postępowania wyjaśniającego i argumenty przemawiające za przyjęciem określonego stanowiska, powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Sąd I instancji powinien odnieść się także do tego, jaki (w kontekście przesłanek spornej kary) charakter prawny miała wspomniana umowa dzierżawy oraz opłaty pobierane przez Gminę od skarżącego z tytułu korzystania ze spornego pawilonu (kiosku). W rozpoznawanej sprawie brak jest ponadto ustaleń – w jaki sposób i kiedy doszło do sytuacji, iż sporny obiekt udostępniony przez Gminę skarżącemu na podstawie powoływanej umowy dzierżawy, znalazł się w pasie drogowym w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny jedynie sygnalizuje powstałe w sprawie wątpliwości, ponieważ Sąd I instancji kwestii tych w ogóle nie brał pod uwagę. Nie mogą one zatem być rozwinięte w postępowaniu kasacyjnym, bowiem byłyby w istocie po raz pierwszy przedmiotem rozpoznania przez sąd drugiej instancji i tym samym pozostawałyby poza kontrolą instancyjną.

Z uwagi na stwierdzenie wskazanych powyżej naruszeń prawa procesowego, polegających na niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego, nie było możliwe rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Stąd też działając na podstawie art. 185 p.p.s.a. NSA uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 2 pkt. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Na zasądzoną tytułem kosztów postępowania kasacyjnego kwotę składają się: opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadniania wyroku przez Sąd I instancji (100 zł), opłata sądowa od skargi kasacyjnej (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (450 zł) oraz opłata skarbowa od złożonego w sądzie dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).