Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 70/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta [...] P. w I. nr [...] z dnia [...] października 2020r.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. skierowanym do Komendanta Powiatowego P. w I., Skarżący J. W. zwrócił się o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2013-2015 w ilości łącznie 91 dni – wraz z odsetkami - wskazując że w związku ze zwolnieniem jego ze służby z dniem [...] stycznia 2015r. otrzymał wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w wysokości ustalonej na podstawie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, którego niekonstytucyjność w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, stwierdził Trybunał Konstytucyjny (dalej też "Trybunał" lub "TK") w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], Komendant Powiatowy P. w I. odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2013-2015 (90 dni). Organ wskazał, że ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz.1610, dalej powoływaną jako "ustawa nowelizująca") zmieniono od 1 października 2020 r. treść art. 115a ustawy o Policji, w ten sposób, iż określono, że stawkę za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W związku z tym, w ocenie organu, funkcjonariuszowi, któremu właściwy organ ustalił wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przed dniem 6 listopada 2018 r. nie przysługuje prawo do wyrównania jego wysokości do 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Organ wskazał, że Skarżącemu wypłacono w 2015 r. ekwiwalent pieniężny z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego za lata 2013-2015 - w związku z czym w świetle art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej brak jest podstaw do zastosowania wobec niej art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r.

Postanowieniem z [...] października 2020r. (nr [...]) Komendant Powiatowy P. w I. odmówił wszczęcia postepowania w przedmiocie wypłaty odsetek od niewypłaconego w terminie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], Komendant Policji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej i art. 115a ustawy o Policji po nowelizacji, organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie ma podstawy uprawniającej do wyrównania wysokości ekwiwalentu do wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia, albowiem właściwy organ wypłacił ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przed dniem 6 listopada 2018 r., tj. w roku 2015.

Na powyższą decyzję J. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagając się uwzględnienia skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. Powołał się też na stanowisko zaprezentowane przez wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie w wyroku z 11 marca 2020r. w sprawie III SA/Kr 53/20.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Bydgoszczy będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 19 kwietnia 2021r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

W rozpatrywanej sprawie Skarżący, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, zarzucił organom obu instancji nieuzasadnioną odmowę wyrównania otrzymanych należności z tytułu niewykorzystanego przed zwolnieniem ze służby urlopu wypoczynkowego i urlopu dodatkowego. Komendant Wojewódzki Policji argumentował natomiast, że rozstrzygnięcie w sprawie wynika z treści normy intertemporalnej określonej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej.

Bezsporną okolicznością wynikającą z akt sprawy pozostaje, że Skarżący został zwolniony ze służby z dniem [...] stycznia 2015 r. (k. 5 i 8 akt adm.) oraz że organ wypłacił jemu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. Przepis art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, na którego podstawie obliczono przysługujący Skarżącemu ekwiwalent za 90 dni niewykorzystanego urlopu (który stanowił przedmiot ww. wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r.) stanowił że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W przywołanym wyroku z dnia 30 października 2018 r, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Skutkiem wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości.

Trybunał Konstytucyjnej wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r., że ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji (w kwestionowanym zakresie) jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest zatem "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest z kolei wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Zdaniem Trybunału przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym to przepisem pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa.

Z tych też przyczyn Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany jeden dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy (a nie wynagrodzenie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym).

Zauważyć jednak należy, że w niniejszej sprawie organy rozstrzygały w stanie prawnym aktualnym na dzień tego rozstrzygania, uwzględniając regulacje obowiązującą od 1 października 2020 r. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (publ. jak wcześniej wskazano). Ustawa ta wprowadziła mocą art. 1 pkt 16 zmianę art. 115a ustawy o Policji, realizującą wyrok Trybunału z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, i polegającą na ustaleniu stawki za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego na poziomie 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym.

Co jednak istotne w niniejszej sprawie, ustawodawca w ustawie nowelizującej zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulującym zasadę stosowalności przepisu art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu m.in. w stosunku do postępowań w sprawach wypłaty ekwiwalentu zakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. i za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. (tj. dniem publikacji wyroku TK o sygn. K 7/15). Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy o Policji – przyp. Sądu) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Mając jednak na uwadze to, że Skarżący domaga się wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, który to ekwiwalent został ustalony z okres 2013 - 2015 w roku 2015 na podstawie obowiązującego wówczas art. 115a ustawy o Policji przewidującego stawkę 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, zaś zgodnie z obowiązującym na dzień rozstrzygania przez organy obu instancji art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., to stwierdzić należy, że spór dotyczy w istocie rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do ukształtowania sytuacji Skarżącego w zgodzie za stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., a więc do zadośćuczynienia żądaniu Skarżącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w wysokości odpowiadającej wymogom konstytucyjnym, na które wskazał Trybunał - tj. zgodnie z art. 66 ust 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji RP, pomimo iż byłoby to niezgodne z literalnym brzmieniem przepisu art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zawierającym normę intertemporalną, nakazującą stosowanie przelicznika określonego w znowelizowanym art. 115a ustawy o Policji (realizującego wyrok Trybunału), dopiero po dacie publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Innymi słowy spór w sprawie dotyczy kwestii zastosowania w sprawie w kontekście skutków wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. - art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w zw. z art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu i zgodności wynikającej z treści tych regulacji normy prawnej ze standardem konstytucyjnym, o którym wypowiedział się Trybunał we wskazanym wyroku.

Ocena skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wymaga przywołania regulacji art. 190 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 190 ust. 1 orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4).

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, nie skorzystał z normy art. 190 ust. 3 Konstytucji RP i nie określił terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnej regulacji. Wpływa to bezpośrednio do uznania istnienia możliwości wznowienia postępowania, opartego na normie art. 190 ust. 4 Konstytucji. Rzecz jasna w normie tej nie chodzi jedynie o procesową formę "wznowienia", lecz o istnienie możliwości wzruszenia niekonstytucyjnego zastosowania prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że właściwa wykładnia art. 190 ust. 4 w zw. z ust. 3 Konstytucji RP przewiduje, że jeżeli ustawodawca zdoła w wyznaczonym przez Trybunał Konstytucyjny terminie odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu zmienić lub uchylić ten przepis, to wznowienie postępowania administracyjnego lub postępowania sądowego nie będzie dopuszczalne (vide: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1677/16; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 711/17 – dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro jednak Trybunał Konstytucyjny w analizowanym przypadku nie określił terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji, to ustawodawca nie miał podstaw ograniczania stronie prawa do skorzystania z możliwości wzruszenia niekonstytucyjnego przepisu w oparciu o art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art.190 ust. 3 Konstytucji RP, oznacza że niekonstytucyjny akt prawny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy. Przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Wznowienie postępowania, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakłada wsteczne oddziaływanie tego skutku rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. Niezgodność określonej regulacji prawnej z Konstytucją jest bowiem stanem niezależnym od chwili orzekania w tym przedmiocie przez Trybunał. Nie można przyjmować, że przed opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego akt prawny był zgodny z Konstytucją, a dopiero ocena dokonana przez Trybunał pozbawia przepis przymiotu zgodności z ustawą zasadniczą, albowiem w takim przypadku kwestia zgodności danego aktu z Konstytucją uzależniona byłaby od chwili wydania orzeczenia przez Trybunał.

W orzecznictwie przyjmuje się, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nawet niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05, OTK-A z 2005 r. Nr 4, poz. 42; z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, OTK-A z 2007 r. Nr 3, poz. 26; z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07, OTK-A z 2007 r. Nr 5, poz. 48). Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych. Zmiana w stanie prawnym wynikająca z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego uzasadnia konieczność przełamania zasady tempus regit actum i w konsekwencji rodzi potrzebę ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem niekonstytucyjnej regulacji - mimo że regulacja taka była objęta domniemaniem konstytucyjności w dniu wydania decyzji (wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 2296/12, dostępny na CBOSA). Skutkiem utraty domniemania konstytucyjności ustawy w konsekwencji wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku stwierdzającego niezgodność jej przepisu z Konstytucją, jest obowiązek zapewnienia przez sądy orzekające w sprawach, w których przepis ten ma zastosowanie, stanu zgodnego z Konstytucją wynikającego z wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Skoro orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu z Konstytucją mają, co zasady, skutek wsteczny (ex tunc), to oznacza, że przepis jest niekonstytucyjny od chwili jego wejścia w życie (postanowienie NSA z dnia 9 października 2007 r., I FSK 1261/07, Lex nr 440637; wyrok NSA z 15 listopada 2006 r., II OSK 1349/05; wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., I FSK 105/09, Lex nr 606334), lub do chwili wejścia w życie Konstytucji RP (vide: wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r. - II OSK 1349/05 dostępny na stronie jw.), chyba, że co innego wynika z jego sentencji (vide; wyrok SN z dnia 21.11.2006, II PK 42/06 LEX nr 950622, uchwała SN z 3 lipca 2003 r., III CZP 45/03, LEX Nr 79008 – dostępne jw.). Uznane zatem za niezgodne z Konstytucją przepisy prawa, naruszające ustawę zasadniczą już od dnia ich wejścia w życie, nie mogą być więc stosowane i stanowić legalnej podstawą orzekania, co należy odnieść również do stanów faktycznych ukształtowanych w czasie, gdy jeszcze obowiązywały (M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 72 i n.). Zatem w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału odnosi skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczeń Trybunału.

Jak podkreślono powyżej w przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r. (sygn. akt II GPS 1/10; publ. ONSAiWSA 2010/5/81) trafnie wyjaśniającej znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w świetle regulacji zawartych w art. 190 ust. 1 - 4 Konstytucji RP. NSA wskazał, że art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia. Celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego (...). Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art.190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (...). Niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni", tak jak uczyniono to literalnie w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Orzeczenie Trybunału w kwestii niekonstytucyjności przesądza bowiem o konieczności zastosowania in concreto tzw. supernormy intertemporalnej, która wyłącza stosowanie "zwykłych" norm intertemporalnych i decyduje o stosowaniu w orzeczeniu zapadającym po wyroku TK prawa ukształtowanego tym wyrokiem.

Skoro zatem czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115 a ustawy o Policji, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia, to należy stwierdzić, że czynność ta stanowi "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP (per analogia, wyrok NSA z dnia 22 marca 2011 r., I OSK 727/10, dostępny CBOSA). Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stanie prawnym. Nie może unicestwić tej gwarancji brak szczególnej regulacji trybu postępowania w odniesieniu do spraw, których "rozstrzygnięcie" przybiera formę czynności materialno – technicznej. Wobec powyższego, skoro przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, Skarżąca może dochodzić roszczenia należnego jej z mocy art. 114 ust 1 pkt 2 ustawy o Policji, zgodnie ze standardem konstytucyjnym, żądając jego wyrównania.

W tym miejscu należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku wyinterpretował trafnie z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela powyższą wykładnię konstytucyjnego prawa do urlopu w zakresie, w jakim obejmuje ono także prawo do ekwiwalentu pieniężnego. Nie jest zaś należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny.

Wyjaśnić należy przy tym, że formalnie kontroli Trybunału Konstytucyjnego podlega m.in. akt prawny bądź jego część (konkretny przepis), jednak przedmiotem tej kontroli są określone w takim akcie normy prawne (zawarte w jego poszczególnych jednostkach redakcyjnych - przepisach). Na kwestie związane z oceną normy, a nie przepisu, zwracał zresztą uwagę Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15, podnosząc, że w swoim orzecznictwie wielokrotnie wskazywał, że kontrola konstytucyjności dotyczy norm prawnych (treści prawa), a nie przepisów prawnych, w których normy te są zakodowane. Trybunał bada bowiem to, czy norma prawna zawarta w kontrolowanym akcie zawiera treści sprzeczne z aktem normatywnym wyższego rzędu lub inaczej rzecz ujmując, Trybunał bada, czy norma zawarta w akcie niższego rzędu urzeczywistnia postanowienia zawarte w akcie wyższego rzędu. Niezgodność z Konstytucją RP dotyczy określonej normy prawnej, którą przepis wyraża, a nie jednostek redakcyjnych, pełniących wyłącznie rolę porządkującą wewnątrz aktu prawnego, w którym się znajduje (por. także wyroki NSA: z 29 marca 2018 r., I FSK 17/18; z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19, publ. CBOSA oraz wyrok Sądu Najwyższego z 20 lutego 2018 r., V CSK 230/17, LEX nr 2499970).

Dlatego stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ma istotne znaczenie dla oceny możliwości zastosowania przepisów (norm) o tożsamej bądź analogicznej treści. W takiej bowiem sytuacji dochodzi do wystąpienia, tzw. oczywistej niekonstytucyjności, z którą zdaniem Sądu w mamy do czynienia w przypadku regulacji ukształtowanej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w zw. z art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu.

Zasadniczo sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne. Tego typu założenie występuje również w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 266-268; M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 266-268). Z oczywistą niekonstytucyjnością mamy do czynienia również wtedy, gdy ustawodawca zmienia co prawda kontrolowany przepis, ale nie usuwa stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku niezgodności, stwarzając tylko pozory restytucji konstytucyjności.

W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchamiały procedurę kolejnych pytań prawnych (vide: powołany wyżej wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19 i wskazane tam stanowisko przedstawicieli doktryny oraz orzecznictwo: R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2 s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269; orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. uchwała z 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06 oraz wyroki z 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1447/09 i z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07; z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1454/16 oraz z 15 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 1523/17 – dostępne jw.).

W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a ustawy o Policji, odnosi się nadal do normy, jaką należy zrekonstruować z treści obowiązującego aktualnie art. 115a tej ustawy (w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Art. 9 ust. 1 stanowi przepis przejściowy, nie ma charakteru samodzielnego i nie może być stosowany autonomicznie, z wyłączeniem art. 115a ustawy o Policji. Nie jest więc możliwa jego wykładnia bez odniesienia się do art. 115a ustawy o Policji. Dopiero z obu tych przepisów łącznie można odkodować normę prawną, która przy porównaniu z tą, która była przedmiotem kontroli przeprowadzonej w wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., daje podstawę do przyjęcia poglądu o oczywistej, wtórnej niekonstytucyjności regulacji wprowadzonych ustawą nowelizującą. Norma zrekonstruowana bowiem z tych przepisów nie odpowiada standardom konstytucyjnym zakreślonym w wyroku Trybunału w sprawie K 7/15. Nie doszło więc do pełnej restytucji stanu prawnego zgodnego z Konstytucją, a wejście w życie ustawy nowelizującej, zmieniającej treść art. 115a ustawy o Policji, jedynie częściowo doprowadziło do realizacji wyroku TK z 30 października 2018 r. Stwierdzona przez Sąd oczywista, wtórna niekonstytucyjność nie dotyczy nowej normy prawnej w całości, tj. w zakresie określenia sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, gdyż ten - co do zasady - został dostosowany do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem TK (art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) - ale części tej normy, która w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ograniczyła czasowe ramy jej zastosowania. Policjanci zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw (czyli przed 6 listopada 2018 r.), nie mogą bowiem skutecznie skorzystać z regulacji zgodnych z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i określonych w aktualnie obowiązującym art. 115a ustawy o Policji, gdyż ustawodawca postanowił, że wobec nich zastosowanie ma art. 115a w brzmieniu uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją. Tak odczytywana norma, uwzględniając retroaktywny skutek orzeczeń Trybunału, dotknięta jest wtórną niekonstytucyjnością i jako taka nie może stanowić podstawy orzekania o prawach lub obowiązkach jednostki. Narusza ona także, wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, prawo jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności w następstwie wyroku TK (nie stanowi realizacji tego prawa ponowne uksztaltowanie sytuacji policjanta na podstawie normy o tożsamej treści, którą Trybunał uznała za konstytucyjny). Konsekwencją takiego stanowiska, przy akceptacji zaprezentowanych wyżej poglądów co do skutków stwierdzenia oczywistej niezgodności omawianej normy z uprzednią wypowiedzią Trybunału, jest odmowa jej zastosowania przez Sąd w procesie sądowej kontroli, wywołanej wniesieniem skargi w niniejszej sprawie.

Przedstawiony wyżej pogląd prawny powoduje, że Sąd nie znalazł podstaw do przewidzianego w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., fakultatywnego zawieszenia postępowania, z uwagi na pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego zadane przez WSA w Białymstoku postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Bk 866/20. Ustawodawca w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy nowelizującej odnośnie ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a tym samym te, które zostały zakwestionowane wprost w wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r. jako niezgodne z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Przyjęcie w regulacjach ustawowych unormowania odpowiadającego temu, które zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne, oznacza że istota problemu, który Trybunał rozstrzygał pozostaje aktualna i wiążąca, mimo ustanowienia przez ustawodawcę nowych regulacji ustawowych, do których jedynie formalnie nie wypowiedział się Trybunał. Faktycznie zaś do nowych unormowań mają odpowiednie zastosowanie te same zastrzeżenia konstytucyjne, które zostały podniesione w poprzednim wyroku. Dlatego też Sąd uznał ze wskazanych przyczyn, że stan sprawy pozwala na jej rozpoznanie bez konieczności oczekiwania na wynik postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zainicjowanym przytoczonym powyżej pytaniem prawnym i zawieszenia postępowania sądowego.

W sprawie nie można też mówić o przedawnieniu prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. W myśl ust. 2 tego artykułu organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Za taką wyjątkową okoliczność należy uznać stwierdzenie niekonstytucyjność normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia Skarżącemu spornego ekwiwalentu. Nie można bowiem przez instytucję przedawnienia unicestwiać, opartego o treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W konsekwencji, na tle poczynionych uwagi, Sąd uznał, że podjęte w niniejszej sprawie decyzje naruszają art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ustawy nowelizującej, poprzez błędną wykładnią i niewłaściwe zastosowaniem normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy. W szczególności, nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., nadanym ustawą nowelizującą. Takie stanowisko wynika z przyjęcia oczywistej niekonstytucyjności normy odczytywanej z omawianych regulacji ustawy nowelizującej i pozbawienia Skarżącego prawa wynikającego z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP do przywrócenia stanu konstytucyjności po wyroku TK.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako naruszających prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Rzeczą organów w dalszym toku postępowania będzie dokonanie wyliczenia i wypłaty części należnego Skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w świetle obowiązujących regulacji prawnych interpretowanych w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i przy założeniu, że w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału odnosi także skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału i, że policjant ma prawa wynikającego z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP do przywrócenia stanu konstytucyjności po wyroku TK. Oznacza to, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie będzie mógł stanowić przeszkody do zastosowania w niniejszej sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. i, że tym samym przy obliczenia należnego stronie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop należy przyjąć stawkę wynikającej z obowiązującego art. 115 a ustawy o Policji, tj. stawkę za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.