Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 603/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52, art. 53 ust. 4 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 61 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 528/20 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2020 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 528/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej im. [....] w K. (dalej: Spółdzielnia) oraz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2018 r. ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym oraz usługami w parterze wraz z zagospodarowaniem terenu na części działki nr [...] oraz na działce nr [....] przy ul. [...] w K", utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm.), dalej "u.p.z.p.", pozwalające na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zaś organ pierwszej instancji, transponując do treści decyzji wnioski analizy urbanistyczno – architektonicznej, należycie uzasadnił kontynuację przez inwestycję funkcji, rodzaju zabudowy oraz parametrów i wskaźników istniejących w obszarze analizowanym, a także podjął działania w ramach prowadzonych z organami ochrony środowiska postępowań opiniodawczych, co pozwoliło przyjąć, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy odpowiada prawu.

Sąd pierwszej instancji oddalił skargę Spółdzielni na powyżej opisaną decyzję Kolegium, wskazując w pierwszej kolejności, że nie są uzasadnione zarzuty skargi, które kwestionują wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki nr [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji wyłączenie z decyzji o warunkach zabudowy niewielkiego fragmentu części działki nr [...] (tj. 10 m2, co stanowi ok. 0,3% terenu inwestycji), której nie kwalifikuje się jako gruntu rolnego, do którego zastosowanie znalazłby art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie powodowało niebezpieczeństwa, że wyłączony obszar może mieć wpływ na ustalenie wskaźników nowej zabudowy, a ostatecznie na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie jest uzasadniony zarzut skargi dotyczący błędnego wyznaczenia granic obszaru analizowanego ponad ustawowe minimum stanowiące trzykrotność szerokości frontu działki. Obszar ten ustalono jako około czterokrotność szerokości frontu działki, a jego nieznaczne zwiększenie miało na celu zobrazowanie szerokiego kontekstu urbanistycznego planowanej inwestycji. W ocenie Sądu pierwszej instancji na wynik sprawy nie miał wpływu brak wyjaśnienia przez organy, czy obszar analizowany został wyznaczony wokół granic ewidencyjnych działek nr [...], czy też wokół granicy inwestycji (obejmującej część działki nr [...] oraz działkę nr [...]), ponieważ wyłączony z terenu inwestycji fragment działki nr [...] jest nieznaczny zarówno w stosunku do terenu inwestycji, jak i obszaru analizowanego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie są uzasadnione zarzuty dotyczące błędnego ustalenia parametrów nowej zabudowy. Jeżeli chodzi o wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, to został on w decyzji ustalony na poziomie 24% +/- 1% jako średnia dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z obszaru analizowanego, znacznie poniżej średniego wskaźnika dla całej zabudowy z obszaru analizowanego, który wynosi 34%, a dla zabudowy jednorodzinnej 39%, jednak odstępstwo od zasady wyznaczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy jako średniej z obszaru analizowanego zostało w analizie szczegółowo i logicznie uzasadnione, zaś obawy wyrażane przez Spółdzielnię co do tego, czy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy oraz udział powierzchni biologicznie czynnej należy odnieść do łącznej powierzchni działek nr [...] oraz [...], czy też części działki nr [...] i całej działki [...], albo powierzchni każdej z działek z osobna nie mają uzasadnionych podstaw. Zarówno w analizie, jak i w załączniku nr 3 do decyzji organ wymiennie posługuje się pojęciem "działka inwestora" i "teren inwestycji", przy czym opisując działkę inwestora organ wskazuje, że ma [...] mkw powierzchni. Uwzględniając informacje z bazy EGiB przyjąć należy, że opisywana przez organ powierzchnia działki inwestora ([...] m2) odnosi się do obu działek, a jednocześnie oczywistym jest, że wskaźniki powierzchni nowej zabudowy ustalane są dla terenu inwestycji, a w niniejszej sprawie terenem inwestycji jest część działki nr [...] oraz cała działka [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wyznaczona w decyzji szerokość elewacji frontowej na poziomie 30 m+/- 1 m, jako odstępstwo od zasady wyznaczania tej szerokości jako średniej z obszaru analizowanego, nawiązuje do zagospodarowania działek znajdujących się w najbliższym kontekście przestrzennym, jak również w całym kwartale zabudowy głównie wielorodzinnej i usługowej, w związku z czym była uzasadniona.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że nie jest uzasadniony zarzut, iż w sprawie nie uzyskano wszystkich wymaganych opinii i uzgodnień. Dokonana przez inwestora zmiana wniosku poprzez wyłączenie z zakresu zmierzenia inwestycyjnego 10m2 powierzchni działki nr [...] oraz przebudowy zjazdu nie miała wpływu na konieczność ponowienia wydanej przed tą zmianą opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [...] maja 2016 r., dotyczącej głównie dostępu inwestycji do drogi publicznej, ponieważ nie stwierdzono żadnych nowych okoliczności tego wymagających. Ponadto, skoro z opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2016 r. wynika, że inwestycja położona jest poza terenami wpisanymi do rejestru zabytków, to projekt decyzji o warunkach zabudowy nie wymagał uzgodnienia z tym organem.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie znajdują również uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych dla ustalenia kręgu stron postępowania, ponieważ jest to okoliczność, która mogłaby zostać zakwalifikowana jako przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., niemniej jednak na tę przesłankę nie mogą powoływać się inne podmioty niż ten, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, Kolegium rozpatrzyło całość zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wyjaśniło motywy rozstrzygnięcia. Zarzut dotyczący wydania decyzji w oparciu o niekompletny pod względem formalnym wniosek nie znajduje usprawiedliwienia, ponieważ wniosek ten czynił zadość wymaganiom art. 52 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Spółdzielnia, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej "p.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja drugiej instancji oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania z zakresu gromadzenia i oceny materiału dowodowego, polegającym na zaniechaniu wszechstronnego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy oraz na przeprowadzeniu jego dowolnej, a nie swobodnej oceny, które to naruszenie przepisów postępowania skutkowało:

- błędnym ustaleniem, że w sprawie inwestora wystąpiły podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla części (a nie całości) działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...] przy ul. [...] w K.),

- błędnym ustaleniem granic obszaru analizowanego, które to błędne ustalenie jest pochodną nieuzasadnionego poszerzenia granic obszaru analizowanego ponad ustawowe minimum (a to poprzez uwzględnienie w granicach tego obszaru całych działek granicznych, zamiast ich części znajdujących się w promieniu analizy) oraz pochodną wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do części (a nie całości) działki,

- błędnymi i naruszającymi zasadę dobrego sąsiedztwa ustaleniami w zakresie funkcji, linii oraz dalszych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, które są wynikiem nieprawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego oraz niedostatecznego uwzględnienia rodzaju, funkcji, parametrów i wskaźników zabudowy terenów działek sąsiadujących,

- zaniechaniem wyjaśnienia w decyzji organu drugiej instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, czy obszar analizy został wyznaczony wokół granic ewidencyjnych działek nr [...] i [...], czy też wokół granicy terenu inwestycji (części działki [...] oraz działki [...])

- zaniechaniem wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, czy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wyznaczony na poziomie 24+/-1% oraz udział powierzchni biologicznie czynnej wyznaczony na poziomie minimum 40% należy odnieść do łącznej powierzchni działek nr [...] i [...], czy do powierzchni terenu inwestycji (tj. części działki nr [..] i całej działki nr [...]), czy też do powierzchni każdej z działek z osobna,

- błędnym ustaleniem, że w sprawie uzyskano wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia,

2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ pierwszej i drugiej instancji nie przeprowadziły postępowania niezbędnego do należytego ustalenia kręgu stron postępowania, w tym zaniechały złożenia do akt sprawy aktualnych na moment rozstrzygania sprawy wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków,

3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącej na decyzję organu drugiej instancji w sytuacji, gdy decyzja organu drugiej instancji oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania mającymi wpływ na wynik postępowania.

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 64, poz. 1588); dalej jako "rozporządzenie", poprzez skutkującą oddaleniem skargi błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na nieprawidłowym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że nie istnieją przeszkody do wydania decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie dla części działki (w tym wypadku działki nr [...] przy ul. [...] w K.) ze względu na znikomą wielkość obszaru wydzielonego spod terenu inwestycji, niemającą wpływu na wskaźnik powierzchni zabudowy oraz nierolny charakter obszaru wyłączonego, podczas gdy prawidłowa wykładnia nadmienionych przepisów nakazywała uznać, że brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie dla części działki, albowiem jest to możliwe jedynie dla całości działki,

2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez oddalenie skargi wskutek niewłaściwego zastosowania lub ewentualnie błędnej wykładni ww. przepisów, które polegało na wadliwym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że w postępowaniu w sposób prawidłowy wyznaczono obszar analizowany – podczas gdy Sąd ten jednocześnie stwierdza, że: "obszar analizowany faktycznie jest większy niż wielkość minimalna i stanowi około czterokrotność szerokości frontu działki" i jednocześnie sam Sąd pierwszej instancji doszukuje się w uzasadnienia takiego działania organu (zastępując w tym zakresie niejako organ, który to sam powinien w sposób jasny i przekonujący uzasadnić poszerzenie granic obszaru analizowanego), stwierdzając, że zdaniem Sądu "poszerzenie obszaru analizowanego miało na celu zobrazowanie szerokiego kontekstu urbanistycznego planowanej inwestycji",

3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 1 i ust. 4 pkt 9 i ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068) w zw. z art. 106 § 1 i 5 K.p.a. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej i drugiej instancji nie zostały wydane po przeprowadzeniu wszystkich wymaganych uzgodnień dla inwestycji w ostatecznym jej kształcie (tj. inwestycji po zmianach wniosku przez inwestora), a która to błędna wykładnia wyraża się w zajętym przez Sąd pierwszej instancji stanowisku jakoby w sytuacji "gdy ten sam organ prowadzi postępowanie (...) i jednocześnie jest organem uzgadniającym, to (...) nie następuje to w trybie art. 106 K.p.a.", podczas gdy:

- stanowisko Sądu pierwszej instancji nie znajduje oparcia w przepisie art. 53 ust. 4 pkt 9 i 5 u.p.z.p., ani również na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego, który jako właściwą dla uzgodnień wskazuje formę postanowienia, nie przewidując od tego żadnych odstępstw (art. 106 § 5 K.p.a.), a nadto

- z uzasadnienia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji nie wynika, aby treść uzgodnień przeniesiono bezpośrednio do ww. decyzji oraz

- zdaniem skarżącej uzgodnienie jest wydawane dla konkretnej inwestycji o ściśle określonym kształcie i każda zmiana inwestycji, nawet pozornie nieistotna z punktu widzenia wcześniej wydawanych uzgodnień wymaga ponowienia procedury uzgodnieniowej,

4) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez oddalenie skargi wskutek błędnej wykładni ww. przepisów, która polegała na uznaniu, że skarżąca nie mogła, celem wzruszenia decyzji, powoływać się na nieprawidłowości w procesie ustalania przez organy kręgu stron postępowania, oraz że zarzut taki może być podniesiony wyłącznie w postępowaniu o wznowienie postępowania bezpośrednio przez podmiot wyłączony od udziału w takim postępowaniu, podczas gdy prawidłowa wykładnia rzeczonych przepisów nakazywała uznać, że skarżąca miała możliwość powoływania się na nadmienione nieprawidłowości także przed sądem administracyjnym,

5) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a, b i c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi w wyniku niewłaściwego zastosowania ww. przepisów, w sytuacji gdy decyzja organu pierwszej i drugiej instancji zostały wydane w oparciu o niekompletny pod względem formalnym wniosek, który to wniosek nie zawierał pełnej i precyzyjnej charakterystyki inwestycji, w tym nie określał zapotrzebowania na media (wodę, energię) oraz nie określał wpływu inwestycji na środowisko, a elementy takie nie mogły podlegać "wyinterpretowaniu" z samych tylko dokumentów prywatnych załączonych do wniosku, a niepochodzących od inwestora (tj. oświadczenia dostawców mediów), ani z samego tylko opisu parametrów inwestycji zawartego w formularzu wniosku,

6) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję organu drugiej instancji w sytuacji, gdy decyzja organu drugiej instancji oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, uzasadniającymi ich uchylenie.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, tj. o wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie przepisu art. 188 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2018 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia w tej sprawie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że organy orzekające w sprawie dokonały błędnych ustaleń faktycznych w kwestiach kluczowych dla treści wydanych rozstrzygnięć, w tym nie przeanalizowały pod względem prawnym i faktycznym dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do części, a nie całości działki. Spółdzielnia zakwestionowała stanowisko Sądu pierwszej instancji o występowaniu w niniejszej sprawie przesłanek do ustalenia warunków zabudowy dla części działki, w szczególności negując, jakoby wyłączenie części działki spod terenu inwestycji nie wpłynęło w żaden sposób na ustalenie wskaźników nowej zabudowy.

Spółdzielnia zakwestionowała również prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego wokół inwestycji. W jej ocenie, obszar ten ustalony został w sposób niezasadnie rozszerzający jego granice ponad ustawowe minimum, co nastąpiło bez prawidłowego uzasadnienia przez organy przyjętej wielkości tego obszaru, poprzez uwzględnienie w granicach obszaru całych działek granicznych, zamiast ich części znajdujących się bezpośrednio w promieniu analizy. Ponadto, zdaniem Spółdzielni, ani decyzja organu pierwszej, ani drugiej instancji nie precyzują, czy obszar analizowany został wyznaczony wokół granic ewidencyjnych działek nr [...], czy też wokół granicy inwestycji (obejmującej części działki nr [...] oraz działkę [...]), a Sąd pierwszej instancji niesłusznie nadał tej okoliczności znaczenie marginalne.

W ocenie Spółdzielni, organy pominęły również całokształt okoliczności faktycznych w zakresie charakteru zabudowy istniejącej w sąsiedztwie objętego wnioskiem terenu, co doprowadziło do sytuacji, w której analiza urbanistyczna zawiera dane niewystarczające do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która nie tworzy z dotychczasowym ukształtowaniem przestrzeni harmonijnej całości. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy został wyznaczony niezgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nie było również podstaw do odstępstwa od wyznaczenia szerokości elewacji frontowej zgodnie ze średnią szerokością tej elewacji z analizowanym obszarze.

Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie, ustalenia faktyczne sprawy oraz analiza warunków zabudowy zostały dokonane w oparciu o nieaktualne opinie i uzgodnienia. Spółdzielnia podniosła również, że organy zaniechały przeprowadzenia należytego postępowania dowodowego celem ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania, przy czym nie zgodziła się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, iż zarzut ten nie mógł stanowić podstawy wzruszenia decyzji przez skarżącą. Ponadto wniosek inwestora był zdaniem Spółdzielni niekompletny pod względem formalnym i wymagał uzupełnienia, czego nie dostrzegły organy orzekające w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania kwestionują prawidłowość poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych i ich zakres. Ponieważ zakres koniecznego postępowania dowodowego wyznaczają przesłanki określone przepisami prawa materialnego, w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W kwestii dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej w orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzec można rozbieżne stanowiska. Zgodnie z pierwszym, ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki ewidencyjnej objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny sposób zagospodarowana); (por. np. wyr. NSA z 27 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1205/17, z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 777/16). Drugie z prezentowanych stanowisk dopuszcza ustalenie warunków zabudowy dla części działki inwestycyjnej (por. wyr. NSA z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18, czy z 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1313/15). W niektórych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny precyzuje ponadto, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki nie jest wprawdzie co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy (por. np. wyr. NSA z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1212/19, z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2153/17).

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska, reprezentowanego m.in. przez skarżącą kasacyjnie, zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy powinno bezwzględnie odnosić się wyłącznie do działki ewidencyjnej objętej wnioskiem jako całości. Ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest - w świetle wykładni językowej przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., znajdującej ponadto potwierdzenie w rezultacie wykładni systemowej oraz celowościowej, dopuszczalne, jeżeli wynika ze szczególnych uwarunkowań normatywnych oraz faktycznych sprawy.

Stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., mającego z mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic "terenu" objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących "teren", którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odpowiedniej skali. Również art. 59 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. wprost stwierdza, że decyzja o warunkach zabudowy ustalana jest dla określonej w tym przepisie zmiany zagospodarowania "terenu". Z kolei art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa przesłanki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, którymi są m.in.: "teren" (objęty wnioskiem) ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie "terenu" jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3) i wreszcie "teren" nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które uprzednio utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., poz. 139, ze zm.); (pkt 4). Decyzja o warunkach zabudowy powinna zaś określać m.in. linie rozgraniczające "teren" inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Przepisy te, określające zakres wniosku inwestora oraz przedmiot ustaleń organów w sprawach warunków zabudowy, wprost posługują się pojęciem "terenu", nie zaś "działki", czy "działki ewidencyjnej".

Punktem wyjścia w procesie wykładni przepisów prawa powinna być analiza ich kontekstu językowego. Działka to wydzielona ewidencyjnie część powierzchni ziemskiej, natomiast teren jest pojęciem bardziej ogólnym; słownikowe znaczenie tego pojęcia to "miejsce występowania, zasięgu, odbywania się czegoś, obszar, okolica" (Uniwersalny słownik języka polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza. T. 4, wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, str. 54). Pojęcie "teren" należy interpretować szeroko; zarówno jako obszar działki ewidencyjnej, obszar złożony z wielu działek ewidencyjnych, jak i stanowiący część większej działki lub działek ewidencyjnych. Nie należy przyjmować definicji pojęcia "teren" ograniczonej wyłącznie do całej działki lub działek ewidencyjnych, ponieważ prowadziłoby to do sformułowania definicji nieadekwatnej (zbyt wąskiej), obarczonej błędem logicznym - człon definiujący (działka/działki ewidencyjna/e) byłby językowo węższy od członu definiowanego (teren).

Nie można przy tym podzielić stanowiska wyrażonego w orzecznictwie, zgodnie z którym należy dokonać takiej wykładni pojęcia "teren", o którym mowa m.in. w art. 59 i 61 u.p.z.p., której rezultat determinowany byłby treścią § 3 ust. 2 oraz pozostałych przepisów rozporządzenia i który miałby prowadzić do wniosku, że reguły systemowe zabraniają ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do części działki ewidencyjnej. Podstawową zasadą systemowej wykładni prawa jest nakaz respektowania w toku wykładni hierarchii aktów normatywnych. Zgodnie z tym nakazem przepisy prawne niższego rzędu muszą być interpretowane zgodnie z treścią przepisów hierarchicznie wyższych, a zwłaszcza nie mogą ich modyfikować lub definiować określeń w nich zawartych. W uchwale z dnia 28 stycznia 2008 r., I FPS 7/07 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "błędna jest wykładnia oparta na tłumaczeniu przepisów ustawowych za pomocą uregulowań zawartych w aktach niższego rzędu"; z kolei w uchwale z dnia 2 lipca 2001 r., FPS 3/01 podkreślił, iż: "bronić należy poglądu, że treść przepisów wykonawczych, przy których formułowaniu bardziej lub mniej prawidłowo wykorzystano upoważnienie ustawowe do ich wydania, nie może mieć pierwszorzędnego znaczenia przy interpretacji przepisów samej ustawy". Na argument z hierarchii aktów normatywnych powołuje się również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lipca 2004 r., OPS 4/01, wskazując, iż przy interpretacji pojęć należy się odwoływać do przepisów wyższego, a nie niższego rzędu - w tym wypadku ustawy, a nie rozporządzenia (por. szerzej: L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 130). Przepis rangi podustawowej musi być zatem interpretowany w taki sposób, aby ostateczny wynik jego wykładni mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę. Normy zawarte w rozporządzeniach nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Nie można zatem z powołaniem na treść przepisów rozporządzenia przyjąć takiego rezultatu wykładni 59 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., który prowadziłby do ograniczenia prawa inwestorów do określenia granic terenu inwestycji jako części działki ewidencyjnej, skoro ograniczenia takiego nie przewidują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. też wyr. NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1944/08).

Przepisy o randze ustawowej, tj. art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. są powiązane ze sobą relacjami treściowymi, funkcjonalnymi i logicznymi, a ich systemowe ujęcie, uwypuklające konsekwentne posługiwanie się w nich przez ustawodawcę pojęciem "terenu", nie zaś działki ewidencyjnej, potwierdza rezultat wykładni językowej.

Powyżej przedstawiony rezultat wykładni przepisów prawa stanowiących podstawę ustalenia przez organ warunków zabudowy nie narusza przy tym wymogu, aby decyzja o warunkach zabudowy była wydawana wyłącznie dla terenu, który można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji, ani nie zmienia charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy, w której nie określa się dokładnej lokalizacji planowanego obiektu. Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie jest usytuowaniem inwestycji w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu (por. wyr. NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19). Nie ma przeszkód, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki bez przesądzania o konkretnej lokalizacji zabudowy.

Ograniczenie określonego w przepisie prawa zakresu regulacji czy zastosowania powinno być poddane rygoryzmowi, który wynika z przyjętych w doktrynie i orzecznictwie zasad dopuszczalności wykładni zwężającej przepisów prawa, do których zalicza się zakaz wykładni zwężającej przepisów ustanawiających prawa i wolności obywatelskie. Jednym z atrybutów prawa własności jest korzystanie z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem tego prawa, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 k.c.) Rozwinięciem tej zasady jest regulacja zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w myśl której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Językowa i systemowa wykładnia przepisów stanowiących podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie sprzeciwiają się bezwzględnie temu, aby inwestor oznaczył teren inwestycji jako część działki ewidencyjnej i nie może być w takim przypadku mowy o niedopuszczalnej z punktu widzenia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dowolności inwestora, ponieważ w przepisach tej ustawy nie ma wyraźnego zakazu wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do części działki inwestycyjnej, czy też nakazu objęcia jej zakresem tylko całości działki.

Dopuszczając możliwość określenia przez inwestora terenu inwestycji jako fragmentu działki ewidencyjnej, jednocześnie zastrzec należy, że powyżej przedstawiona wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żaden sposób nie oznacza automatyzmu ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do części działki zgodnie z wnioskiem, ponieważ organy administracji publicznej muszą mieć na uwadze, iż ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do fragmentu działki może w okolicznościach konkretnej sprawy prowadzić do rezultatów nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności, na które zwraca się uwagę w orzecznictwie, a do których zaliczyć należy obejście przez inwestora przepisów ustanawiających ograniczenia w intensyfikacji zabudowy. Dlatego dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej zgodnie z interesem inwestora wyrażonym we wniosku należy ograniczyć do przypadków, które nie niosą za sobą ryzyka naruszenia wymogów interesu publicznego. Taka wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o proporcjonalnym wyważeniu w planowaniu przestrzennym obydwu chronionych przez ustawodawcę interesów, których zbilansowanie postuluje się w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Nie prowadzi ona do nieakceptowalnego z punktu widzenia konstytucyjnego prawa własności ograniczenia prawa zabudowy nieruchomości, ponieważ granicą uprawnień właścicielskich inwestora jest w tym przypadku interes publiczny (wymagania ładu przestrzennego oraz ochrona gruntów rolnych i leśnych). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne, ale powinno wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy. Celowościowa wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw odrębnych wskazuje, że powinny być nimi w szczególności uwarunkowania normatywne, np. kiedy tylko część działki jest objęta ustaleniami planu miejscowego, gdy wydano decyzję o lokalizacji inwestycji liniowej w trybie tzw. "specustaw"; kiedy ustalenie warunków zabudowy dla części działki jest wynikiem uwarunkowań wynikających z ochrony gruntów rolnych i leśnych, gdy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek część działki ewidencyjnej nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część jest wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a także jeżeli wynika tak z uwarunkowań urbanistycznych, a z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy. Przy tym przyjęcie takiego rozwiązania powinno być uzasadnione w analizie urbanistycznej albo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyr. NSA z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1212/19).

W niniejszej sprawie terenem inwestycji jest obszar o łącznej powierzchni [...] m2, przy czym działka nr [...] objęta jest decyzją w całości, natomiast z działki nr [...] wyłączono niewielki fragment w północno – zachodniej części działki (ok. 10 m2, co stanowi ok. 0,3% terenu inwestycji). W sprawie niniejszej nie zachodzi niebezpieczeństwo, że tak określony teren inwestycji mógłby prowadzić do obejścia przepisów ustanawiających ograniczenia w intensyfikacji zabudowy. Tak niewielki wyłączony z decyzji o warunkach zabudowy obszar 0,3% terenu inwestycji nie ma realnego wpływu na wynik analizy urbanistyczno-architektonicznej w zakresie ustalenia parametrów nowej zabudowy, a w konsekwencji na rozstrzygnięcie sprawy.

Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia również jest niezasadny.

Ustawodawca w § 3 rozporządzenia mówi o wielkości minimalnej obszaru analizy, a także określa ogólną zasadę wyznaczania granic tego obszaru, jednocześnie nie zakreślając jego wartości maksymalnej. Granice obszaru analizowanego w żadnym wypadku nie mogą być mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki, mogą być natomiast większe i nawet nieregularne. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem zapewnienia spójności urbanistycznej z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. O ile nie jest dopuszczalne poszerzanie obszaru analizowanego w celu poszukiwania uzasadnienia dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, to uzasadnione może być ono dążeniem do prawidłowego ustalenia kształtowania się linii nowej zabudowy oraz realizacji założeń kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (tak wyr. NSA z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2876/15).

Zasadniczą podstawę ustalenia granic obszaru analizy w sprawie niniejszej stanowiła szerokość frontu terenu objętego wnioskiem (68 m), w związku z czym minimalne granice obszaru analizy winny być ustalone w odległości 204 m, a jak wynika z mapy obrazującej wyniki analizy, co do zasady odległość tę zachowano. Organ drugiej instancji uzupełnił brak zamieszczenia w decyzji przez organ pierwszej instancji uzasadnienia dla poszerzenia granicy obszaru analizowanego w odniesieniu do całości działek znajdujących się na pograniczu minimalnego obszaru analizy, lecz należących do niego w swej przeważającej części, wyjaśniając, że w odniesieniu do nich granice obszaru poszerzono wprawdzie ponad ustawowe minimum, ale zmierzając do objęcia nimi całych działek, a zabieg ten nie miał wpływu na wyniki analizy. Uzasadnieniem dla uwzględnienia tych działek, należących do wspólnego kontekstu przestrzennego, nie była natomiast chęć poszukiwania zabudowy zapewniającej kontynuację funkcji, czy parametrów nowej inwestycji. To w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji znajdują się dostępne z tej samej drogi publicznej budynki zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, w tym również budynek skarżącej, natomiast na obrzeżach obszaru analizowanego, w jego części północnej, znajduje się drobniejsza zabudowa jednorodzinna. Uwzględniając, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, należało zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że poszerzenie obszaru analizowanego pozwalało na zobrazowanie szerokiego kontekstu urbanistycznego planowanej inwestycji i takie uzasadnienie dla przyjęcia granic obszaru analizowanego wynika również z analizy urbanistycznej oraz z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji.

Zastrzec należy przy tym, że na wynik sprawy nie miał, wbrew odmiennej ocenie skarżącej kasacyjnie, brak wyjaśnienia, czy obszar analizy został wyznaczony wokół granic ewidencyjnych działek nr [...], czy też wokół granic inwestycji (obejmującej część działki [..] oraz działkę [...]), ponieważ, tak jak wskazywano powyżej, wyłączony z obszaru inwestycji fragment działki nr [...] (10m2; 0,3% terenu inwestycji) jest nieznaczny zarówno w stosunku do terenu inwestycji, jak i obszaru analizowanego. W związku z tym podzielić należy ocenę Sądu pierwszej instancji, że zarówno dla wyznaczenia obszaru analizowanego, jak i w konsekwencji dla dokonanych w decyzji ustaleń parametrów nowej zabudowy nie ma znaczenia, czy wykreślenie wokół terenu inwestycji okręgu wyznaczającego obszar analizowany nastąpiło z uwzględnieniem tak niewielkiego fragmentu działki nr [...], czy też nie. Ponadto wskazać należy, że zasadą jest wyznaczenie parametrów nowej zabudowy dla terenu, którego dotyczył wniosek, natomiast w sprawie niniejszej wniosek obejmował całą działkę nr [...] oraz część działki nr [...], które łącznie stanowiły teren inwestycji. Oczywistym jest zatem, że wskaźniki powierzchni nowej zabudowy ustalane są dla terenu inwestycji, którym w sprawie niniejszej jest część działki nr [...] oraz cała działka nr [...], co nie wymagało dodatkowego uzasadnienia.

Nie można podzielić również stanowiska skarżącej kasacyjnie, że na skutek niedostatecznego uwzględnienia rodzaju, funkcji, parametrów i wskaźników zabudowy terenów działek sąsiadujących, w sprawie doszło do błędnych i naruszających zasadę dobrego sąsiedztwa ustaleń w zakresie wskaźników i parametrów nowej zabudowy. W niniejszej sprawie organy wykazały spełnienie przez planowaną inwestycję podstawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ustalone w oparciu o rozporządzenie parametry architektoniczne mieszczą się w zakresie norm tegoż rozporządzenia i zostały określone w sposób wyważony i zbilansowany, nawiązujący do ładu przestrzennego układu urbanistycznego w obszarze analizowanym i uwzględniający odmienne funkcje i cechy zabudowy występującej w tym obszarze. Szczegółowo należy odnieść się do kwestionowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej prawidłowości ustalenia wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej planowanych budynków.

Zgodnie z § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z analizy urbanistycznej wynika zaś, że średni wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej o małych gabarytach wynosi 39%, dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - 24%, zaś dla zabudowy usługowej - 33%. Wyliczony średni wskaźnik dla całej zabudowy z obszaru analizowanego, który wynosi 34%,, nie odzwierciedla natomiast zróżnicowania intensywności zabudowy terenu. Wynika on ze wskaźnika zabudowy jednorodzinnej o gęstej zabudowie (średnia 39%), zlokalizowanej na niewielkich działkach, występującej w przeważającej części na obrzeżach obszaru analizy i nie będącej z tego powodu reprezentatywną dla najbliższego otoczenia inwestycji o odmiennych cechach. Zabudowa ta, jak słusznie wskazano w decyzji organu drugiej instancji, nie powinna być odniesieniem do wyznaczenia parametrów wnioskowanej zabudowy, odmiennej rodzajowo i funkcjonalnie. Ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w nawiązaniu do średniego wskaźnika ustalonego dla występującej w badanym obszarze zabudowy wielorodzinnej jest wynikiem miarkowania między zaobserwowanymi różnymi wartościami zauważonymi w obszarze analizy. Tak ustalony wskaźnik mieści się w ramach wyznaczonych przez zagospodarowanie działek znajdujących się w kwartale zabudowy, do którego należy teren inwestycji i jednocześnie pozwoli na realizację reprezentatywnego dla tego obszaru wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej - na poziomie 40%. Ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy gwarantuje zachowanie miejskiej średniej intensywności zabudowy, a jednocześnie podkreśla pierzeję ul. [...], w sąsiedztwie której znajduje się inwestycja. Oznacza to, że ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy jako odstępstwa od średniego wskaźnika dla całej zabudowy z obszaru analizowanego zostało w analizie uzasadnione wymogami zachowania ładu przestrzennego miejskiej średniej intensywności zabudowy oraz wkomponowaniem nowej zabudowy w miejsce eksponowane w styku z zabudową historyczną.

Analiza zawiera również uzasadnienie dla ustalenia szerokości elewacji frontowej (30m+/- 1m) jako odstępstwa od zasady wyznaczania tej szerokości jako średniej z obszaru analizowanego (w tej sprawie 21 m), którym jest znaczne zróżnicowanie gabarytów obiektów występujących w obszarze analizowanym oraz ustalenie parametru nowej zabudowy najpełniej realizującego potrzebę kształtowania ładu przestrzennego układu urbanistycznego. Z uzasadnienia ustalenia tego parametru zawartego w analizie wynika, że jego średnia wartość dla całego obszaru analizowanego jest odzwierciedleniem cech zabudowy jednorodzinnej, pochodzącej z innego układu przestrzennego niż inwestycyjny, nienawiązującego do kwartału, do którego należy teren inwestycji i nie pozostającym tym samym dla niego reprezentatywnym. Ze względu na lokalizację wnioskowanych budynków w bezpośrednim sąsiedztwie układu budynków mieszkalnych i usługowych o dominującej, ekspozycyjnej formie, ustalany parametr szerokości budynków inwestycyjnych winien nawiązywać do szerokości budynków w najbliższym otoczeniu zamierzenia budowlanego. Wyznaczony w decyzji wskaźnik nawiązuje zatem do zabudowy znajdującej się najbliższym kontekście przestrzennym, jak również w całym kwartale zabudowy, głównie wielorodzinnej i usługowej.

Podtrzymać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy orzekające w sprawie, transponując do treści decyzji wnioski analizy, należycie uzasadniły kontynuację przez planowaną inwestycję funkcji, rodzaju zabudowy oraz parametrów i wskaźników istniejących w obszarze analizowanym.

Również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 1 i ust. 4 pkt 9 i ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 106 § 1 i 5 K.p.a. nie znajduje uzasadnionych podstaw.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącej, iż w sprawie nie uzyskano wszystkich wymaganych opinii i uzgodnień, co wynika z faktu, że inwestor dokonał istotnych zmian wniosku, a to poprzez wyłączenie spod zakresu zamierzenia inwestycyjnego części działki nr [...] oraz przebudowy zjazdu, natomiast w aktach sprawy znajdują się opinie wydane dla inwestycji w kształcie sprzed dokonanych zmian. Charakter prawny pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia [...] lutego 2016 r. wskazuje, że jest ono wyłącznie prośbą o doprecyzowanie wniosku w zakresie określenia obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia budowlanego, nie zaś opinią w sprawie. Natomiast opinia z ZIKIT z [...] maja 2016 r. stwierdza, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej przez ul. [...], a istniejące uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Modyfikacja wniosku przez inwestora poprzez wyłączenie 10m2 powierzchni działki nr [...], znajdującego się po przeciwnej stronie niż u. [...], nie ma zatem na ustalenia tejże opinii żadnego wpływu. Jeśli zaś chodzi o wyłączenie z zakresu inwestycji przebudowy zjazdu, to w dniu złożenia przez inwestora wniosku przebudowa zjazdu nie wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przebudowa ta nie była przedmiotem postępowania i nie wymagała uzgodnienia z organem administracji publicznej. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że zmiana zakresu inwestycji nie miała zatem żadnego wpływu na treść opinii ZIKiT z [...] maja 2016 r. i nie wymagała jej ponawiania, ponieważ nie było żadnych nowych okoliczności tego wymagających. Jeśli zaś chodzi o opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2016 r., to wynika z niej aktualna po modyfikacji wniosku konkluzja, że inwestycja położona jest poza terenami wpisanymi do rejestru zabytków, a zatem projekt decyzji nie wymagał uzgodnienia w tym zakresie.

Nie znajduje uzasadnienia argumentacja skarżącej kasacyjnie, która twierdzi, że tożsamość podmiotu prowadzącego postępowanie w sprawie oraz podmiotu uzgadniającego nie jest okolicznością wyłączającą stosowanie art. 106 K.p.a. Kwestia ta została przesądzona w orzecznictwie, w którym przyjmuje się, że w przypadku, gdy ten sam organ prowadzi postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i jednocześnie jest organem uzgadniającym, to choć żaden przepis prawa nie wyłączył kompetencji jednostki uzgadniającej do zajęcia stanowiska, to nie następuje to w trybie określonym w art. 106 K.p.a. i w konsekwencji nie wymaga wydania odrębnego postanowienia, o którym mowa w § 5 tego przepisu. Fakt, że organ główny "opiniuje", czy "uzgadnia" warunki zabudowy ze swoimi jednostkami podległymi, nie jest praktyką nieprawidłową. Istotne jest natomiast, że konkluzje z takiego wewnętrznego współdziałania powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji głównej (por. wyr. NSA z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 318/18). Odnosi się to zarówno do opinii zarządcy drogi (ZIKIT) jak i do znajdującej się w aktach sprawy opinii Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK z dnia [...] lutego 2016 r. oraz opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia [...] lipca 2016 r.

Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie okazał się zasadny. Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, iż jest ona uprawniona do domagania się uchylenia zaskarżonej decyzji z tego względu, iż organ nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania, ponieważ w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inne podmioty nie mogą powoływać się skutecznie na tę okoliczność (por. np. wyr. NSA z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt III FSK 3238/21, wyr. NSA z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1584/18). Niezależnie nawet od powyższego, niniejszy zarzut skarżącej ma charakter ogólnikowy, oderwany od okoliczności sprawy. Nie wskazała ona bowiem, jakie konkretnie podmioty, które są stronami postępowania, zostały przez organ pominięte i niedopuszczone do udziału w postępowaniu.

Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a, b i c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. również nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji, że wniosek inwestora spełniał wymogi, o których mowa w art. 52 u.p.z.p. Jako załącznik do wniosku inwestor przedstawił poświadczone za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapy zasadnicze, jak i ewidencyjne w wymaganej prawem skali, obejmujące teren inwestycji i obszar, na który będzie ona oddziaływać. Wniosek zawiera część opisową i graficzną. Formularz wniosku po uzupełnieniu przedstawia informacje o cechach urbanistycznych, technicznych i infrastrukturalnych planowanej inwestycji, co umożliwiało zbadanie ich zgodności z przepisami u.p.z.p. i ustaw szczególnych. Na tej podstawie właściwy organ mógł zatem dokonać analizy w zakresie zarówno charakterystyki i zakresu wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, jak również wymogu kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Na etapie postępowania przed organem odwoławczym inwestor uzupełnił wniosek o zaktualizowane oświadczenia dysponentów sieci: o możliwości przyłączenia planowanej inwestycji do sieci elektroenergetycznej oraz dostaw energii (pismo z [...] sierpnia 2019 r.), o możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (pismo z dnia [...] lipca 2019 r.) oraz o możliwości przyłączenia do sieci gazowej (pismo z dnia [...] września 2019 r.). Oświadczenia te były wystarczające do wydania decyzji pozytywnej, ponieważ celem art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie to nie jest tożsame z posiadaniem umowy z dostawcą mediów już na etapie starania się o uzyskanie warunków zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta.

Skoro w sprawie nie doszło do naruszenia powołanych powyżej przepisów prawa materialnego, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. okazał się niezasadny.

W konsekwencji ustaleń o braku naruszeń przepisów prawa materialnego, determinujących zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego niezbędnego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego również okazały się niezasadne.

Organy orzekające w sprawie wydania warunków zabudowy merytorycznie powiązały ustalone na zasadzie odstępstw od średnich wartości wskaźników i parametrów zabudowy z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie, które uzasadniały te odstępstwa. Treść uzasadnienia decyzji jest na tyle szczegółowa, że możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym, co odpowiada wymogom, art. 7, 77 i 107 K.p.a. Uzasadnienie decyzji jest przekonujące i tak jak wykazano powyżej, nie dawało powodów do jej merytorycznego zakwestionowania. Nie ma podstaw do podważenia ustaleń stanu faktycznego, że planowany obiekt, poprzez wprowadzoną funkcję i parametry zabudowy nie będzie mógł obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecnymi już funkcjami, nie ograniczy obecnych, czy nie będzie stanowić ich uzupełnienia i podobieństwa. Organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, że inwestor uzyskał wymagane przepisami prawa opinie i uzgodnienia, pozwalające na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, który spełniał wymogi określone art. 52 u.p.z.p.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.