Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 137/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 29  ust. 1  i ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: Par. 77, 79, 113
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. S. kwotę 200 zł (dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2017 r. ([...]) na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2014 r., poz.1440) w zw. z art.§55 ust. 1 pkt 4 oraz §77i §79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) oraz art. 104 kpa, działając w imieniu i z upoważnienia Zarządu Powiatu, na podstawie Uchwały nr [...] Rady Powiatu z dnia 28.01.1999 r. tworzącej jednostkę budżetową - Zarząd Dróg Powiatu i Nr [...] Rady Powiatu z dnia 27.10.1999 r w sprawie przedłużenia okresu działania Zarządu Dróg Powiatu oraz § 7 ust. 2 i § 4 Statutu Zarządu Dróg Powiatu, zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Powiatu z dnia 28.06.2006 r. a następnie zmienionego Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu z dnia 28. 09.2011 r., jak również w oparciu o Uchwałę Nr [...] Zarządu Powiatu z dnia 4.07.2013 r., upoważnienie nr [...] Zarządu Powiatu z dnia 4.07.2013 r., uprawniające do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zarządu Powiatu, zgodnie ze Statutem Zarządu Dróg Powiatu w sprawach należących do kompetencji zarządcy drogi, określonych w przepisach ustawy o drogach publicznych i przepisach wykonawczych po rozpatrzeniu wniosku S. S. Dyrektor Zarządu Powiatu nie zezwolił S. S. na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej nr [...] S – ul. B (przebiegającą w obrębie działek nr [...] i [...]) na działkę nr [...] położoną w m. S, w celu dojazdu do projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w obrębie przedmiotowej działki, zgodnie z lokalizacja jak na załączniku graficznym do wniosku otrzymanego dnia 2 sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że ustalono m.in., że S. S. wraz z M. S. nabyli w 2017 r. na własność nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] w S oraz udział wynoszący 1/6 części nieruchomości stanowiącej niezabudowaną działkę nr [...] wydzielonej jako droga dojazdowa do działek z nią graniczących.

Powołując się na przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S podał, że proponowana lokalizacja zjazdu indywidualnego bezpośrednio z drogi powiatowej nr [...] do działki nr [...] położonej w S, która posiada możliwość obsługi komunikacyjnej poprzez działkę nr [...], spowodowałaby istnienie na odcinku o długości ok. 15 m dwóch zjazdów z drogi powiatowej, za pośrednictwem których możliwy byłby dojazd do działki nr [...]. Wyjaśnił, że każdy bezpośredni zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze.

Dodał, że z pomiarów przeprowadzonych w poprzednich latach wynikało, że natężenie ruchu od 6-8 listopada 2012 r. wynosiło 2786 pojazdów na dobę. Z uwagi na przewidywany wzrost natężenia ruchu i postępującą zabudowę działek położonych przy drodze, konieczne jest ograniczanie punktów kolizji w ciągu drogi powiatowej. W związku z powyższym oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, zapewnienie obsługi komunikacyjnej poprzez działkę nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną, zarówno ograniczy liczbę punktów kolizji w ciągu drogi powiatowej, jak i zapewni bezpieczny dojazd i będzie tym samym stanowiło zaspokojenie interesu stron.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. S., podnosząc, że w decyzji powołano się na pomiary przeprowadzone w dniach 6-8 listopada 2012 r., których wyniki nie oddają natężenia ruchu na odcinku drogi, przy którym usytuowana jest nieruchomość [...] i nie mogą być wykorzystane jako argument do wydania decyzji negatywnej. Dodał, że lokalizacja punktu pomiarowego w pobliżu szkoły oraz żłobka znacząco przyczynia się do zawyżenia wyniku w porównaniu do odcinka drogi [...] przy nieruchomości [...], która to znajduje się ok. 850 m od wspomnianego punktu pomiarowego, poprzedzonego dwoma skrzyżowaniami dróg, które znacząco rozładowują ruch pojazdów.

Ponadto odwołujący się wskazał, że nieruchomość [...] oraz hipotetyczny bezpośredni zjazd z drogi znajdują się na końcowym odcinku ul. B, która w tym miejscu jest już drogą podporządkowaną. Ruch pojazdów jest rozładowywany na skrzyżowaniu wcześniej (ok. 250 m od nieruchomości) pomiędzy drogami głównymi. Dodał, że na odcinku drogi, z którego miałby być zlokalizowany zjazd, istnieje ograniczenie prędkości do 30 km/h i zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej pon. 3,5 tony. Ponadto odcinek ten stanowi głównie dojazd do okolicznych domów jednorodzinnych. Zdaniem odwołującego się zjazd byłby umiejscowiony niewątpliwie w miejscu umożliwiającym bezpieczne włączanie się do ruchu. S. S. zadeklarował ponadto montaż instalacji automatycznej bramy wjazdowej wraz z lampą ostrzegawczą, co pozwoliłoby na podniesienie bezpieczeństwa, jednocześnie m.in. zwrócił uwagę, że powołane przez organ I instancji wyroki sądów administracyjnych dotyczą dróg publicznych o znacznie większym natężeniu ruchu.

Decyzją z dnia 14 grudnia 2017 r. ([...]) na podstawie art. 29 ust. 1, 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) w zw. z §77-79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z treści przepisów art. 29 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych wynika, że kryteria udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu nie zostały w sposób jednoznaczny sprecyzowane przez przepisy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, decyzja orzekająca o wydaniu takiego zezwolenia ma charakter uznania administracyjnego (por. VI SA/Wa 428/2005). Wydając decyzję w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu z drogi krajowej, organ administracji kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wynikającymi z § 77-79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (por. III SA/Łd 21/10, I OSK 1243/09). Jak wskazał również NSA w wyroku z dnia 15 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1193/97, wydając zgodę lub odmawiając wydania zgody w przedmiocie wykonania lub przebudowy zjazdów z dróg, zarząd drogi musi przestrzegać wytycznych w zakresie projektowania dróg, zawierających podstawowe dla bezpieczeństwa ruchu normy techniczne. Zarząd drogi musi kierować się koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drodze, któremu z pewnością zagraża nadmierna liczba zjazdów, szczególnie z dróg o dużym natężeniu ruchu (por.. akt II SA 705/98).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również, że jak stanowi § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu a drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. Przepisy rozporządzenia jednocześnie w § 55 ust. 1 wprowadzają, w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych następujący podział zjazdów:

-zjazd publiczny - określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym (pkt 3),

-zjazd indywidualny - określony przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku

obiektów użytkowanych indywidualnie (pkt 4).

W § 78 ust. 2 oraz w § 79 rozporządzenia wskazano natomiast szczegółowe parametry zjazdu indywidualnego i publicznego, które powinny zostać spełnione, w zakresie szerokości, nawierzchni i sposobu połączenia z drogą publiczną.

Dodano, że z akt sprawy wynika, że w dniu 2 sierpnia 2017 r. do organu I instancji wpłynął wniosek S. S. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi z drogi powiatowej nr [...] w S do działki nr [...], wraz z dokumentacją kartograficzną z zaznaczonym miejscem planowanej lokalizacji zjazdu. We wniosku wskazano, że obecnie nieruchomość nie jest wykorzystywana, ale po wybudowaniu zjazdu zostanie zagospodarowania budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną. Na wezwanie organu przedłożono akt notarialny potwierdzający własność działki nr [...] w S oraz udział w działce nr [...], wydzielonej jako droga dojazdowa do graniczących z nią działek. w aktach sprawy znajdują się również dołączone jako materiał dowodowy zdjęcia ze strony Google Maps , zdjęcia wykonane na zlecenie Zarządu Dróg Powiatu (data wykonania - 2 marca 2016 r.) dotyczące miejsca planowanej lokalizacji zjazdu oraz wydruk dotyczący wyników pomiaru natężenia ruchu na drogach powiatowych, wykonany przez Zarząd Dróg Powiatu w dniach 6-8 listopada 2012 r.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość wnioskodawcy posiada już zjazd z drogi publicznej poprzez działkę nr [...], która wydzielona została jako droga dojazdowa do działek z nią graniczących, w tym do działki nr [...], której dotyczy rozpatrywana sprawa lokalizacji zjazdu (wnioskodawca posiada bowiem udział we własności tej drogi). Możliwość przyznania kolejnego zjazdu i to w niewielkiej odległości od innego zjazdu na tę sama drogę publiczną powinna należeć do wyjątków i za takim rozwiązaniem powinny przemawiać wyjątkowe przesłanki. W niniejszej sprawie, oprócz wnioskowanego zjazdu działka nr [...] cały czas skomunikowana byłaby z drogą powiatową poprzez działkę nr [...]. Tymczasem w orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż w takiej sytuacji ewentualna odmowa zezwolenia na lokalizację kolejnego zjazdu nie pozbawia stron bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (por. III SA/Wr 408/16). Nie można bowiem tracić z pola widzenia, iż poprzez umiejscowienie nowego zjazdu następuje zwiększenie liczby potencjalnych miejsc kolizyjnych, jakimi zawsze są bezpośrednie zjazdy z drogi publicznej na teren nieruchomości przyległej do pasa drogowego. Za racjonalne z punktu widzenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz zapewnienia płynności ruchu drogowego wydaje się dążenie do minimalizowania liczby zjazdów na drogi powiatowe i wykorzystania już istniejących połączeń z drogą, czy to poprzez drogi wewnętrzne, czy też inne drogi publiczne niższej rangi. Na poparcie powyższego stanowiska organ przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych.

Co do miejsca przeprowadzania badań natężenia ruchu wskazał organ, że nawet jeżeli znajdowało się ono w pewnej odległości od jego działki (z akt sprawy nie wynika umiejscowienie punktu prowadzenia pomiarów), to nie można podważać przedstawionych przez organ I instancji badań jako całkowicie niemiarodajnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Punkt ten nie jest bowiem znacząco oddalony od planowanego zjazdu na działkę wnioskodawcy. Ponadto, chociaż wyniki badań pochodzą z 2012 r., to jednak za bezsprzeczny należy uznać fakt, iż natężenie ruchu od tego czasu mogło jedynie wzrosnąć, co wynika z postępującej zabudowy terenów ul. B i ul. C w S.

Jeśli chodzi o plan umiejscowienia zjazdu na końcowym odcinku ul. B, to wedle organu odwoławczego istotne jest, że ulica ta przechodzi następnie w ulicę C, która następnie rozdziela się na ul. D oraz ul. W, która prowadzi w kierunku K. Zatem uzasadniony jest wniosek, iż ruch ul. B będzie wciąż wzrastał z racji tego, iż stanowi ona alternatywną trasę z zachodniej części S w kierunku K. Fakt, iż miasto to jest bezsprzecznie docelowym miejscem nauki i pracy dla znakomitej części mieszkańców S nie wymaga dowodu.

Na powyższe rozstrzygnięcie S. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 7, 8. § 1, 11, 77 § 1kpa, art. 80 kpa lub art. 107 § 3 kpa (przecinek pełni funkcję alternatywy) ze względu na bazowanie na nieprofesjonalnie przeprowadzonym lub nierzetelnie udokumentowanym badaniu natężenia ruchu (brak określonego miejsca punktu pomiarowego). Automatyczne przeniesienie tych wyników na drogę przy nieruchomości [...], nie określenie klasy tej drogi (co jest istotne z punktu widzenia przepisów prawa w § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie) oraz pominięcie i nie odniesienie się do przedstawianych przez skarżącego w związku z tym rozporządzeniem argumentów. Nie uwzględnienie bezpiecznego charakteru odcinka drogi poprzez ograniczenia tam panujące, a także nie odniesienie lub celowe pominięcie podnoszonych w związku z tym argumentów/dowodów/faktów. Bazowanie na ogólnych argumentach dotyczących bezpieczeństwa ruchu, natomiast brak konkretnych wskazań na czym to zagrożenie miałoby polegać. Nie udowodnienie, że nie jest możliwe zaprojektowanie zjazdu (uwzględniając techniczne wymagania zawarte w ustawach), który umożliwiałby bezpieczne włączenie się do ruchu. Nieprawdzie wnioski przedstawiające średni ruch 2 lub 3 pojazdów na minutę przy ograniczeniu 30km/h jako powodujący zagrożenie w przypadku powstania bezpośredniego zjazdu z nieruchomości [...]. Błędne postawienie prymatu interesu społecznego nad indywidualnym;

- §9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez nie uwzględnienie lub brak interpretacji zapisanych tam warunków stosowania zjazdów dla dróg o odpowiednich klasach. Ustawodawca intencjonalnie pominął tam drogi o klasach "L" i "D" uznając je tym samym za drogi o małym zagrożeniu, jak i pominął tym samym sformułowanie mówiące o tym, że należy ograniczać liczbę zjazdów, które występuje dla dróg o klasach wyższych;

- §77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez bezpodstawne powoływanie się na odległość ok. 15m (według Samorządowego Kolegium Odwoławczego zdefiniowaną jako "niewielka") pomiędzy dwoma hipotetycznymi zjazdami, jako dopuszczalną tylko w wyjątkowych przypadkach, gdyż w ustawie brak jest określonej jakiejkolwiek minimalnej odległości, a same "wyjątkowe przypadki" pozostały niezdefiniowane przez Organ;

- art. 32 Konstytucji RP lub art. 8 k.p.a. § 1 ze względu na fakt, iż inne nieruchomości pomimo posiadania dostępu do dróg wewnętrznych posiadają bezpośrednie zjazdy - na przykład nieruchomość położona na działce [...], [...], [...] oraz [...], która posiada trzy, a w tym dwa bezpośrednie (prawdopodobnie publiczne) zjazdy na drogę [...]. Wszystkie wymienione nieruchomości są nowoczesne, zatem stan faktyczny przy wydawaniu decyzji musiał być zbliżony do tego w przedmiotowej sprawie.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017. 2188 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2017.1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2016.1440 ze zm.), dalej u.d.p., oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. 2016.124), dalej rozporządzenie.

Stosownie do art. 4 ust. 8 u.d.p. zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z treścią 29 ust. 4 u.d.p., ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Wskazane wyżej rozporządzenie z 2 marca 1999 r. określa warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie. Zgodnie z treścią § 1 ust. 3 rozporządzenia, warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, przy zachowaniu przepisów Prawa budowlanego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów odrębnych, a także ustaleń Polskich Norm zapewniają w szczególności:

1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących:

a) bezpieczeństwa użytkowania, b) nośności i stateczności konstrukcji, c) bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia, d) ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb;

2) odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej;

3) niezbędne warunki do korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich.

W myśl § 77 rozporządzenia, zjazd z drogi powinien być wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Natomiast przepis § 79 pkt 1 rozporządzenia określa w sposób ścisły konkretne warunki i parametry techniczne dla zjazdu indywidualnego, jakiego dotyczył wniosek wszczynający kontrolowane postępowanie.

Powyższa regulacja wskazuje, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela w swobodnym korzystaniu z nieruchomości. Spełnienie wymagań dotyczących konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu realizowane jest przez zapewnienie zgodności planowanej lokalizacji zjazdu z wymogami formalnymi wynikającymi z przepisów rozporządzenia. Wymogi te zostały określone w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, oraz zgodność z pozostałymi parametrami, o których mowa w § 1 ust. 3 rozporządzenia. Niewątpliwie zjazd nie spełniający powyższych wymogów nie może być uznany za spełniający wymogi bezpieczeństwa. Jak podkreśla się jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych, organy administracji wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, obok kryteriów wyznaczonych przez przepisy ustawy i ww. rozporządzenia, kierują się przed wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. wyroki NSA z 12 maja 2011r., I OSK 1068/10, Lex nr 863287, z dnia 24 maja 2016 r., I OSK 1864/14, Lex nr 2108308, z dnia 23 grudnia 2004 r., OSK 986/04, z dnia 21 grudnia 2010 r., I OSK 319/10, cbosa). Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych bez względu na rodzaj zjazdu, tj. czy jest to zjazd indywidualny czy publiczny. Z powyższego wynika, iż obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu jest zbadanie i ocena, czy zostały spełnione wymogi określone w warunkach technicznych oraz czy projektowany zjazd nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym.

Jak wynika z przepisów rozporządzenia wykonawczego, warunki techniczne zjazdu zostały zróżnicowane w zależności od rodzaju planowanego zjazdu (zjazd indywidualny lub publiczny), miejsca jego usytuowania, jak i rodzaju drogi publicznej z jaką zjazd miałby łączyć daną nieruchomość (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., I OSK 426/13, Lex nr 1587487). Jak wskazano wyżej, zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p., zarządca drogi może odmówić zezwolenia na lokalizację zjazdu, a to ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Odmawiając wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na podstawie powyższego przepisu, organ, działający w granicach uznania administracyjnego zobowiązany jest do wykazania, ze względu na niezachowanie jakich konkretnie wymogów rozporządzenia nie jest możliwe urządzenie zjazdu w konkretnym przypadku, w sposób planowany przez wnioskującego. Także odmowa wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z powodu niespełnienia wymogów bezpieczeństwa wymaga wskazania na konkretne okoliczności mogące spowodować zagrożenie dla użytkowników ruchu drogowego powodujące naruszenie zasad bezpieczeństwa. Zarządca nie może odwołać się ogólnie do naruszenia zasad ruchu drogowego czy też potencjalnego niebezpieczeństwa zagrażającego uczestnikom tego ruchu, bez wskazania konkretnych przyczyn wykluczających urządzenie zjazdu w konkretnym przypadku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia z dnia 7 listopada 2012 r., III SA/Wr 319/12, Lex nr 1249715). Obowiązek powyższy wynika także z uznaniowego charakteru decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, co nie budzi wątpliwości w związku z użytym w przepisie art. 29 ust. 4 u.d.p. słowem "może". Nadto, z faktem bezpośredniego przylegania działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1572/12),.

Z powyższego wynika, iż obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu jest zbadanie i ocena, czy zostały spełnione wymogi określone w warunkach technicznych. Prawodawca wymogi te zróżnicował w zależności od rodzaju planowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, jak i rodzaju drogi publicznej z jaką zjazd miałby łączyć daną nieruchomość. Skoro naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu, jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, należy stwierdzić, że wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu musi być poprzedzona ustaleniem, a następnie wykazaniem, że zaprojektowany przez właściciela zjazd nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym.

Ustalenie okoliczności uzasadniających przyjęcie przesłanki dla odmowy udzielenia zezwolenia w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ruchu może nastąpić tylko w postępowaniu przeprowadzonym zgodnie z przepisami k.p.a., ustanawiającymi zasady postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 77 kpa materiał dowodowy winien zostać zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, zaś ocena zaistnienia istotnych dla sprawy okoliczności winna być dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W myśl zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej w art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Celem powyższego jest dokonanie ustaleń pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Tym samym to normy prawa materialnego decydują o tym, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. Okoliczność, iż decyzja wydawana w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy nie oznacza, że organ może orzekać w sposób dowolny. Działając w ramach uznania administracyjnego organ ma bowiem obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy. W kontrolowanej sprawie postępowania takiego brak. Organ odmawiając skarżącemu udzielenia zezwolenia na lokalizacje zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...] S ul. B na działkę nr [...] w celu dojazdu do projektowanego budynku mieszkalnego uzasadnił swoje stanowisko w sposób następujący: po pierwsze - dojazd do działki nr [...] jest zapewniony przez możliwość dojazdu przez drogę wydzieloną w obrębie działki [...], której skarżący jest współwłaścicielem uznając, że zapewnienie w ten sposób obsługi komunikacyjnej ogranicza do jednego liczbę punktów kolizji w ciągu drogi powiatowej, po drugie: proponowana lokalizacja zjazdu spowodowałby istnienie na odcinku ok. 15 metrów dwóch zjazdów z drogi powiatowej. Powołano się nadto ogólnie na natężenie ruchu odnotowane w 2012 r.

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i decyzji ja poprzedzającej wynika, że organy nie przeprowadziły postępowania wymaganego dowodowego w wymaganym zakresie, tj. przede wszystkim w celu wykazania i ustalenia, czy planowany zjazd spełnia wymogi dla zjazdu indywidualnego wynikające z § 79 pkt. 1 rozporządzenia. Nie ulega wątpliwości, że organ nie dokonał analizy przedłożonej przez skarżącego wraz z wnioskiem dokumentacji pod kątem spełnienia wymogów z powyższego przepisu. Organy nie ustaliły nawet jaka jest szerokość jezdni na drodze nr [...] S - ul. B, co stanowi jedną z zasadniczych kwestii przy ustalaniu spełnienia wymogów z § 79 rozporządzenia. Przepis ten ustanawia wymóg, aby wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego było możliwe jedynie wówczas gdy szerokość jezdni na drodze wynosi co najmniej 3,0 metry. Nie zbadano, czy planowany zjazd spełniałby wymogi określone tym przepisem, dotyczące szerokości, przecięcia krawędzi nawierzchni z drogą, oraz dotyczące pochylenia zjazdu. Zaniechania te są istotne nie tylko z uwagi na treść art. 29 ust. 4 u.d.p. i § 79 rozporządzenia, ale także z tego powodu, że z przedłożonej przez skarżącego przy wniosku dokumentacji nie wynika, czy zjazd spełniałby szczegółowe wymogi przewidziane w § 79 rozporządzenia dotyczące planowanego zjazdu indywidualnego, o czym rzecz jasna ostatecznie decyduje organ wydający decyzję. Nie ustalono także klasy drogi powiatowej nr [...] S ul. B, co jest istotne wziąwszy pod uwagę regulację wynikającą z treści § 9 rozporządzenia. Przepis ten określa bowiem warunki stosowania zjazdów na drogach poszczególnych klas, przy czym ograniczenia stosowania zjazdów dotyczą niektórych tylko klas dróg. Nie zbadano także wniosku skarżącego pod kątem regulacji wynikającej z § 113 ust. 7 rozporządzenia, który ustanawia ograniczenia lokalizacji wjazdów i wyjazdów z drogi z uwagi na podstawowy obowiązek organu przestrzegania przy wydawaniu pozwoleń na lokalizację zjazdu podstawowej zasady – zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przebieg postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie upoważnia do przyjęcia stanowiska, że organy poczyniły w sprawie założenie, iż możliwy jest wjazd na działkę skarżącego nr [...] przez działkę nr [...], której skarżący jest współwłaścicielem i w związku z tym uznały, że nie są obowiązane do ustalania stanu faktycznego, którego zakres determinują przepisy art. 29 ust. 4 u.g.p., oraz wskazane wyżej przepisy rozporządzenia wykonawczego. Założenie takie jest błędne i błędne jest stanowisko Kolegium, że "działka skarżącego (nr [...]) posiada już zjazd z drogi publicznej poprzez działkę nr [...]. Kolegium nie dostrzega bowiem w takim razie różnicy miedzy pojęciem "dostępu do drogi publicznej" a pojęciem "zjazdu". Niewątpliwie działka skarżącego posiada dostęp do drogi publicznej i to zarówno bezpośredni jak i przez działkę nr [...], której skarżący jest współwłaścicielem. Dostęp do drogi publicznej nie jest jednak pojęciem tożsamym ze zjazdem. Zgodnie z art. 2 ust. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2017.1073 ze zm.), przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp do drogi publicznej stanowi jedną z przesłanek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Czym innym natomiast jest zjazd z drogi publicznej zdefiniowany w art. 4 pkt. 8 u.d.p. Z definicji tej, jak również z treści § 1 ust. 1, § 3 ust. 12 rozporządzenia wynika, że zjazd ( w rozumieniu prawa budowlanego) jest częścią drogi, jej elementem, co nie podważa definicji ustawowej zjazdu( art. 4 pkt. 8 u.d.p.) oznaczającej miejsca połączeń drogi z przylegającymi nieruchomościami. Także twierdzenie organu, że z działki nr [...] istnieje zjazd na drogę powiatową nie jest prawidłowe, zważywszy na materiał dowodowy w postaci dokumentacji fotograficznej, z której wynika, że nie istnieje połączenie tej działki z drogą w rozumieniu przepisów u.d.p. oraz rozporządzenia. Obydwie działki w dacie wydawania decyzji posiadają identyczny dostęp do drogi publicznej, dlatego powoływanie się przez organ pierwszej instancji na zapis §13.2 MPZP Miasta S nie może stanowić argumentu przeciw lokalizacji zjazdu wnioskowanej przez skarżącego. Powyższy przepis MPZP dotyczy nieruchomości nie posiadających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a nie lokalizacji czy tez ilości zjazdów z takiej drogi. Rację ma też skarżący, że obowiązujące przepisy u.d.p. oraz rozporządzenia nie określają minimalnej odległości pomiędzy zjazdami. W tej kwestii decydujące znaczenie będzie miał jednak obowiązek przestrzegania przez organy podstawowej zasady rządzącej udzielaniem zgody na lokalizację zjazdu, tj. zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Odmawiając skarżącemu ustalenia lokalizacji zjazdu w sposób przedstawiony we wniosku, powołały się organy nadto na pomiary natężenia ruchu przeprowadzone w 2012 r. Pomijając, że pomiary te zostały dokonane pięć lat przed wydaniem zaskarżonej decyzji, oraz że nie wiadomo, czy aktualna konfiguracja dróg, położenie najbliższych skrzyżowań, kategoria i klasa drogi a także ewentualne, istniejące aktualnie ograniczenia w dostępie do drogi lub dotyczące dopuszczalnej prędkości nie implikują wprost twierdzenia o "przewidywanym wzroście natężenia ruchu", podkreślić trzeba, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący wskazywał na przyczyny, dla których jego zdaniem pomiary te nie oddają rzeczywistego, aktualnego natężenia ruchu, z uwagi na lokalizację punktu pomiarowego w odległości ok. 850 m od działki skarżącego. Skarżący szczegółowo wskazywał także na okoliczności faktyczne wynikające z istniejących na drodze ograniczeń. Do argumentów tych Kolegium się nie odniosło, co czyni zasadnym stwierdzenie o niedokładnym i pobieżnym rozpatrzeniu sprawy, oraz błędnie sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało więc poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Okoliczność, iż decyzja wydawana w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy nie oznacza, że organ może orzekać w sposób dowolny. Działając w ramach uznania administracyjnego organ ma bowiem obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy. Organ może, ale nie musi udzielić zgody na lokalizację zjazdu, jednak dopiero po wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego i wreszcie wydaniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Granice uznania administracyjnego wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, co wymaga rozważenia w każdej indywidualnej sprawie i w konkretnych, wyczerpująco i prawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych, z uwzględnieniem normy prawa materialnego. Wydanie decyzji w ramach uznania administracyjnego oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy, co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca.

Stwierdzenie wyżej opisanych wad doprowadziło do uznania, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania- a to art. 7, 77, 80 kpa, przez brak ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do zastosowania art. 29 ust. 4 u.d.p., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym organy nieprawidłowo zastosowały powyższy przepis, co czyni uzasadnionym stwierdzenie naruszenia prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Wady powyższe doprowadziły do nieprawidłowej, przedwczesnej odmowy wyrażenia skarżącemu zgody na lokalizację zjazdu. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego organy winny mieć na uwadze przedstawione wyżej stanowisko Sądu - konieczność przeprowadzenia postępowania dowodoweg w zakresie niezbędnym do wydania prawidłowej decyzji, oraz jej uzasadnienia uwzględniającego uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu.

W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) i lit. a) p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.