Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1940/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 148 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2021 r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego W.P. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec W.P. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że W.P. wnioskiem z 3 lipca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wnosząc o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Wnioskodawca opisał przebieg swojej służby, którą, w jego ocenie, przed 31 lipca 1990 r. pełnił krótkotrwale, zaś po 12 września 1989 r. rzetelnie. Podkreślił, że służbę w Departamencie [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych rozpoczął w 1977 r. jako oficer [...] w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, następnie pod koniec lat 80-tych realizował zadania mające na celu zbliżenie w stosunkach polsko-amerykańskich, m.in. był odpowiedzialny za przygotowanie i realizację wizyty Prezydenta G.H.W Busha w Polsce w 1989 r. Zaznaczył, że w tym okresie nie prowadził żadnych działań skierowanych przeciwko środowiskom niepodległościowym czy też polonijnym. Dodał, że będąc pozytywnie zweryfikowanym, pełnił służbę w Urzędzie Ochrony Państwa, a następnie w Agencji Wywiadu, realizując zadania początkowo w pionie operacyjnym, potem od 1995 r. w pionie informacyjno-analitycznym aż do końca 2007 r. W czasie swojej służby bardzo rzetelnie i sumiennie wykonywał obowiązki służbowe, za co był awansowany oraz został odznaczony m.in. Złotym Krzyżem Zasługi.

Minister podał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane przesłanki w tym przepisie muszą być spełnione łącznie.

Z akt sprawy wynika, że W.P. został zwolniony ze służby w Agencji Wywiadu [...] grudnia 2007 r. oraz ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Instytut Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres służby wnioskodawcy od [...] grudnia 1977 r. do [...] lipca 1990 r., tj. 12 lat, 7 miesięcy i 11 dni, natomiast całkowity okres służby wynosi 30 lat i 11 dni (od [...] grudnia 1977 r. do [...] grudnia 2007 r.).

W tej sytuacji wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 12 lat, 7 miesięcy i 11 dni, co stanowi ok. 42% ogółu jego służby, a zatem w ocenie organu nie można tego okresu uznać za krótkotrwały, ani w ujęciu bezwzględnym ani proporcjonalnym, tym samym pierwsza przesłanka z art. 8a ustawy nie została spełniona. Minister zaznaczył, że odnosi się ona zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby – powinien on wykazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za krótkotrwałą.

W związku z powyższym skoro obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, zasadnym było odmówienie zastosowania wobec W.P. art. 8 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 28 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 376/18, 8 października 2018 r., II SA/Wa 392/18, 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 424/19 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W.P. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2020 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki przewidzianej przepisami prawa.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na jego wynik, tj.:

1. art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 256, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a., poprzez:

a) rozstrzygnięcie sprawy z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, tj. z pominięciem słusznego interesu skarżącego, który przechodząc pomyślną weryfikację, a następnie przez szereg lat pełniąc służbę na rzecz III Rzeczypospolitej Polskiej, wyróżniając się swoją postawą na tle innych funkcjonariuszy, za co był awansowany do stopnia pułkownika i odznaczony otrzymując Srebrny Krzyż Zasługi (1997 r.) i Złoty Krzyż Zasługi (2001 r.) za realizowane zadania mające na celu przyjęcie Polski do NATO, mógł oczekiwać, że jego kariera przed 31 lipca 1990 r. nie będzie miała jakiegokolwiek negatywnego wpływu na otrzymywane przez niego świadczenie emerytalne,

b) nieuwzględnienie, że zgromadzone w sprawie dowody, uzyskane w toku służby odznaczenia, dodatki służbowe, nagrody, awanse w stopniach i stanowiskach oraz bardzo dobre oceny pracy operacyjno-śledczej, prowadzą do wniosku, że pełnił służbę rzetelnie, w warunkach narażenia zdrowia i życia oraz, że wyróżniał się na tle innych funkcjonariuszy,

c) nieuwzględnienie faktu, że jego szczegółowa działalność, w tym przedsięwzięcia operacyjne, w których uczestniczył lub którymi kierował, jest objęta klauzulą tajności, a zatem, że nie mógł powoływać się na dokładny przebieg służby w postępowaniu przed organem, podczas gdy informacje, które mogły być ujawnione w toku postępowania, tj. wysokie oceny pracy wystawione przez Agencję Wywiadu, powinny prowadzić do wniosku, że wyróżniał się na tle innych funkcjonariuszy, a zatem że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej,

2. art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. oraz art. 8 § 1 K.p.a., poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, co doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady przekonywania oraz zasady pogłębiana zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej,

II. przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez błędne przyjęcie przez organ, że dla zastosowania instytucji wyłączenia art. 15c tej ustawy niezbędne jest zaistnienie łącznie przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że wystarczające jest zaistnienie choćby jednej z przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy,

b) art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy z zaistniałego stanu faktycznego wynika, że skarżący wykonywał po 12 września 1989 r. powierzone mu w ramach służby zadania i obowiązki rzetelnie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, a jego sytuacja stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie,

c) art. 8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niewyłączenie w stosunku do skarżącego art. 15c tej ustawy, pomimo tego, że spełnił warunki do zastosowania przedmiotowej instytucji,

d) art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez błędne uznanie, że służba trwająca 12 lat, 7 miesięcy i 11 dni, w stosunku do 30 lat i 11 dni, tj. czasu trwania całej jego służby, nie miała krótkotrwałego charakteru,

e) art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej w związku z art. 7a § 1 K.p.a., poprzez błędną wykładnię klauzuli generalnej "krótkotrwałość służby", bez uwzględnienia korzystnej dla skarżącego wykładni tego przepisu, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do treści ww. normy prawnej, które powinny być interpretowane na jego korzyść.

Skarżący wskazał, że organ nie ocenił wystąpienia przesłanki "krótkotrwałości służby" wymienionej w art. 8a ust. 1 ustawy w odniesieniu do przedstawionych okoliczności faktycznych. Zwrócił uwagę, że Minister ocenił występowanie pojęcia krótkotrwałości służby jedynie abstrakcyjnie odwołując się do obliczeń matematycznych. Nie odniósł się do szeregu podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych, które dotyczyły charakteru służby przed 31 lipca 1990 r. Nie wypowiedział się, jak należy rozumieć krótkotrwałość z punktu widzenia ogólnego czasu aktywności zawodowej osoby, która uzyskała już uprawnienia emerytalne. W takim kontekście zostało użyte pojęcie "krótkotrwałości" w treści art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Jego zdaniem organ, choć był zobowiązany do wnikliwego, przekonywującego i wyczerpującego uzasadnienia powodów przyjęcia pojęcia "krótkotrwałości służby", nie zbadał wystąpienia tej przesłanki i nie wyjaśnił, jaki okres służby w jego przypadku można byłoby uznać za krótkotrwały i dlaczego.

Ponadto skarżący podkreślił, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ w ogóle przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie przebiegu jego służby pod względem spełnienia przesłanki rzetelnego wykonywania obowiązków po 12 września 1989 r., a także pełnienia służby w warunkach narażenia życia i zdrowia. Minister nie przeanalizował jego osiągnięć w toku służby pod kątem nadzwyczajnych osiągnięć, nie zgromadził materiału dowodowego, który pozwoliłby mu tę kwestię ocenić.

Zaznaczył, że jego szczegółowa działalność, w tym przedsięwzięcia operacyjne w których uczestniczył lub którymi kierował, podejmowane przez niego działania i ich rezultaty, są objęte klauzulą tajności. Jest zobligowany do zachowania tajemnicy służbowej, w związku z czym nie mógł powoływać się na dokładny przebieg swojej służby, a także na konkretne w niej osiągnięcia w postępowaniu przed organem. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika jednak, że wykonywał zadania służbowe na wysokim poziomie, wyróżniał się na tle innych funkcjonariuszy Agencji Wywiadu, za co został odznaczony Srebrnym Krzyżem Zasługi oraz Złotym Krzyżem Zasługi za realizowane zadania mające na celu przyjęcie Polski do NATO. W toku służby awansował w stanowiskach i stopniach uzyskując stopień pułkownika, co wynikało z sumiennego pełnienia przez niego obowiązków. Wskazał, że reprezentował Polskę na forum Komitetu Ekonomicznego NATO, a pełniąc służbę przyczyniał się do rozwoju współpracy dwustronnej z zagranicznymi służbami specjalnymi. W niniejszej sprawie wszechstronnego zebrania materiału i zbadania stanu faktycznego przez organ zabrakło, co powinno skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Skarżący podał, że okres jego służby przed 31 lipca 1990 r. powinien być uznany za krótkotrwały. Oceniając indywidualnie okres jego służby przed 31 lipca 1990 r. można uznać, że odpowiada on wykładni językowej klauzuli generalnej "krótkotrwałej służby". Okres ten stanowi niecałe 42% czasu trwania całej jego służby. Ze względu na charakter służby, jej pierwsze lata miały przede wszystkim charakter szkoleniowy. Część okresu służby przed 31 lipca 1990 r., tj. blisko rok, spędził w Ośrodku [...]. Oznacza to, że po odjęciu czasu niezbędnego na przeszkolenie, efektywna służba stanowiła jeszcze mniejszy procent całego okresu służby. Ponadto w pierwszych latach służby, bezpośrednio po szkoleniu, powierzano mu zadania właściwe dla funkcjonariusza bez większego doświadczenia w służbie, a więc były one o znacznie mniejszym znaczeniu niż powierzane mu w dalszych latach służby. Początkowo wszystkie jego działania były ściśle nadzorowane przez przełożonych i miały na celu przyuczenie go do pracy operacyjnej. Przeważająca część jego służby, tj. niemal 60%, przypadała na okres po 31 sierpnia 1990 r. i to właśnie wtedy zajmował najwyższe stanowiska służbowe, uzyskał wysokie stopnie, odnosił największe sukcesy, za które był odznaczany i nagradzany.

Zdaniem skarżącego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, że związanie przekazaną przez IPN informacją o przebiegu służby prowadziło do ograniczenia kompetencji organu wydającego decyzję na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wyłącznie do oceny przesłanki krótkotrwałości służby jedynie przez pryzmat obliczeń matematycznych. Rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o procentowy stosunek okresu służby przed 31 lipca 1990 r. wobec całego okresu służby uznać należy za niewystarczające. Każdą sprawę organ powinien rozpatrywać indywidualnie, a wydana decyzja odmowna powinna zostać uzasadniona merytorycznie. Zaskarżone rozstrzygnięcie powyższych wymogów nie spełnia.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle brzmienia art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w takiej sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy jej wszelkich okoliczności. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem organ przyjmując, że wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki (krótkotrwałości i rzetelności służby, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia) muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie jednej przesłanki (w tym wypadku krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa) zwalnia organ z badania drugiej przesłanki, dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Sąd nie kwestionuje oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosząca 41% ogólnego stażu służby nie powinna być kwalifikowana jako służba krótkotrwała. Jednak przyjęcie przez organ, że w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" i jest to wystarczające do wydania decyzji odmownej, nie jest uprawnione. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak. Tymczasem od tej oceny organ w istocie odstąpił stwierdzając, iż w przypadku W.P. przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 nie została spełniona. Jest to stanowisko błędne i oczywiście bez zbadania całości aspektów sprawy przedwczesne.

W tym miejscu należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.), w którym Sąd podkreślił, że "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

Niewątpliwie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swych ustaleniach i rozważaniach całkowicie pominął ocenę, czy służba pełniona przez skarżącego w formacji uznanej za działającą na rzecz totalitarnego państwa była służbą chrakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też była jedynie działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. Nie dokonał choćby analizy dokumentów przedłożonych przez IPN, w szczególności odnoszących się do charakteru służby pełnionej przez skarżącego w okresie od [...] grudnia 1977 r. do [...] lipca 1990 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku (sygn. akt I OSK 1895/19), unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Okoliczności tak istotne dla sposobu załatwienia skarżącego niewątpliwie należało rozważyć, właśnie przez pryzmat "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego jednak organ nie uczynił.

Nie jest również znane stanowisko organu w kwestii oceny rzetelności służby W.P., w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy nie zajął w tym zakresie stanowiska, stwierdzając jedynie, że obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie, że uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej.

Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (zwrot: "w szczególności"). Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, niż tylko wykonywanie obowiązków służbowych z narażeniem zdrowia i życia.

Jak to już zostało zasygnalizowane, organ w konsekwencji uznania, że W.P. nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, pominął kwestię dotyczącą oceny przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. Minister nie zbadał i nie ocenił wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie, mimo że skarżący podnosił szereg okoliczności dotyczących tej służby i przedstawił w tej mierze stosowny materiał dowodowy. W tym zwracał uwagę na swoje zaangażowanie w wykonywaniu powinności służbowych oraz wielokrotne nagradzanie i wyróżnianie (odznaczony m.in. Srebrnym i Złotym Krzyżem Zasługi), a także narażanie zdrowia w służbie w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych.

Podkreślenia wymaga, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia, po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Te istotne kwestie zostały przez Ministra pominięte. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny, czy sprawa skarżącego pod kątem szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby W.P., jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.