Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 108/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 20, art. 15
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 stycznia 2012r. nr XXI/397/12 w przedmiocie miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części ustaleń planu miejscowego dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 97.MW-U, obejmującego część działki o nr ewid. 65/2, wytyczonego na załączniku graficznym do uchwały (zał. nr 1) przez granicę obszaru objętego planem od strony północnej i zachodniej, od strony wschodniej – granicą geodezyjną z działką nr 66/2, od strony południowej – linią wzdłuż granicy działki nr 65/1 przy ul. Poznańskiej 16 , 2. stwierdza nieważność § 50 ust. 4 pkt 3 i § 59 ust. 3 pkt 8 uchwały w części dotyczącej zakazu sprzedaży działek, 3. stwierdza, że w części określonej w punktach 1 i 2 zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 4. zasądza od Rady Miasta Bydgoszczy na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miasta [...] w dniu 25.01.2012 r. podjęła uchwałę nr XXI/397/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w [...]. Integralnymi częściami planu uczyniono rysunek planu w skali 1:1000 jako załącznik nr 1 wraz z wyrysem ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], stanowiącym załącznik nr 1/1a i 1/1b; rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, jako załącznik nr 2; rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych, jako załącznik nr 3.

Skargę na powyższą uchwałę do tutejszego sądu wniósł Wojewoda[...]. Zarzucił jej naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647), dalej powoływanej w skrócie jako: "u. o plan.", oraz Konstytucji RP i wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych oraz o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu skargi wojewoda wskazał poszczególne naruszenia:

1. Zwiększenie obszaru objętego granicami projektu planu w stosunku do granic określonych na załączniku graficznym do uchwały nr XXXI/425/08 Rady Miasta [...] z dnia 23.04.2008 r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w [...]tzw. "uchwały intencyjnej", przez przesunięcie tej granicy na północ od zewnętrznej ściany budynku zlokalizowanego na działce nr 65/1, przy ul. [...], o około 10 metrów, co w ocenie wojewody stanowi istotne naruszenie zasad i właściwości sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie bowiem ustaleń dla terenu leżącego poza granicami planu wymaga zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu i muszą to być działania podjęte przez właściwy organ i we właściwym trybie, a konkretnie zmiany obszaru objętego projektowanym planem zagospodarowania przestrzennego może dokonać rada gminy w formie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.

2. Poddanie pod głosowanie jednocześnie z projektem planu załączników do niego, w tym listy uwag do projektu planu, co w ocenie wojewody jest jednoznaczne z nie rozstrzygnięciem przez radę o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag w sposób odpowiadający zasadom wynikającym z art. 20 ust. 1 u. o plan. i stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego skutkujące stwierdzeniem nieważności planu. Wojewoda podkreślił, że z protokołu z sesji Rady Miasta [...] z dnia 25.01.2012 r. nr XXI/12 nie wynika, aby Rada rozpatrywała poszczególne uwagi wniesione do projektu planu, jak i nie wynika by rozstrzygała o sposobie rozpatrzenia każdej z uwag. Wniosek radnego S. P. o głosowanie uwag osobno i w przedstawionej w załączniku kolejności nie został przez radnych zaakceptowany.

3. Ustalenie zapisami planu miejscowego zasad dokonywania podziałów geodezyjnych nieruchomości przez wytyczenie na rysunku planu linii podziału wewnętrznego terenu ściśle określonych i orientacyjnych, narzucenie właścicielom niektórych nieruchomości sposobu dokonywania ich podziału oraz wprowadzenie zakazu podziałów nieruchomości, z przekroczeniem zakresu "władztwa planistycznego gminy" i zarazem z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Wojewoda, powołując się na przepisy ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651) i orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że to wójt jest organem właściwym do podziału nieruchomości, a rada gminy nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba, że inaczej stanowi przepis szczególny. Wskazał także, iż sposób i tryb dokonywania podziałów nieruchomości określiła Rada Ministrów w drodze rozporządzenia z dnia 7.12.2004 r. (Dz. U. Nr 268, poz. 2663).

4. Powtórzenie i modyfikacja zapisem § 8 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały przepisów ustawowych – art. 36 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568; ze zm.), dalej powoływanej jako: "u .o z." z naruszeniem § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), oraz wykroczenie poza przyznane radzie gminy kompetencje do określenia w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wojewoda wskazał, że możliwość ustalania w planie miejscowym działań wymagających uzgodnienia bądź uzyskania pozwolenia właściwego konserwatora zabytków w ramach strefy ochrony konserwatorskiej nie zostało uregulowane w u. o z. Wobec czego za niedopuszczalne uznać należy nakładanie przez radę gminy dodatkowych, poza ustawowymi sytuacji, w których wymagane jest pozwolenie lub współdziałanie organu nadzoru konserwatorskiego. W konsekwencji, za wadliwe pod względem prawnym należy, zdaniem wojewody uznać nie tylko te ustalenia planu miejscowego, które naruszają konkretne przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem nadużycia uprawnień przysługujących gminie. Powyższe, w ocenie wojewody stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i właściwości organów gminy w tym zakresie.

5. Wprowadzenie zaskarżoną uchwałą zakazu podziału terenu Wyspy [...] (jednostka planistyczna 121.ZU) na działki i ich sprzedaży bez umocowania w obowiązujących przepisach prawa, a wbrew konstytucyjnym zasadom ochrony prawa własności i z przekroczeniem zakresu władztwa planistycznego gminy wynikającego z art. 4 ust. 1 u. o plan., co zdaniem wojewody narusza zasady sporządzania planu miejscowego.

6. Dopuszczenie zapisami zaskarżonej uchwały (§ 50 ust. 4 pkt 3 uchwały) do niezgodnej z przepisami prawa zmiany przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, oraz do niezgodności pomiędzy poszczególnymi zapisami uchwały. Wojewoda wyjaśnił, że powyższe naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego dotyczy jednostki planistycznej 124.US, na którym to terenie dopuszczono przesunięcie linii rozgraniczającej tereny komunikacji publicznej i tereny zabudowy usługowej w kierunku wschodnim, pomimo że od strony ul. Mennica teren ten wyznaczono na rysunku planu linią rozgraniczającą ściśle określoną, która zgodnie z definicją przyjętą w § 2 ust. 1 pkt 8 zaskarżonej uchwały nie podlega zmianom.

Finalnie wojewoda stwierdził, że przy sporządzaniu i uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w [...] naruszono w sposób istotny tryb oraz zasady sporządzania planu miejscowego, a także właściwość organów w tym zakresie, poprzez przekroczenie zakresu uprawnień i kompetencji odpowiednich organów do dokonania określonych czynności.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej i odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wskazał, że:

1. Przesunięcie granic projektu planu miejscowego jest skutkiem znacznej rozbieżności skali załączników graficznych (do uchwały intencyjnej – skala 1: 5000 i do uchwały zaskarżonej – skala 1: 1000), a tym samym zróżnicowania szczegółowości map oraz zróżnicowania grubości i rodzaju zastosowanych linii. Powierzchnia powstałej nieścisłości stanowi jedynie 0,06% całkowitej powierzchni obszaru objętego planem, nie może więc być podstawą do stwierdzenia nieważności całego planu miejscowego. Uznanie zarzutu skargi mogłoby natomiast skutkować zdaniem organu, formalnym skorygowaniem granic obszaru objętego planem w odniesieniu do zaplecza budynku usytuowanego przy ul. [...], stanowiącego część działki nr 65/2, co nie spowodowałoby konsekwencji w stosunku do pozostałych ustaleń planu, ponieważ nie wymaga dokonywania zmian w tekście uchwały, a tym samym nie wpływałoby na dezintegrację ustaleń planu.

2. W art. 20 ust. 1 u. o plan. nie określono formy normatywnej trybu i sposobu rozpatrywania uwag złożonych do planu, a z jego treści nie wynika, że podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego powinno być poprzedzone odrębnymi głosowaniami w sprawie rozpatrzenia uwag do planu. Zgodnie z tym przepisem, co ma swoje odbicie w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, przedłożone w myśl przepisów art. 17 pkt 14 u. o plan. w formie listy wszystkich nieuwzględnionych uwag wraz z uzasadnieniami przyjętych rozstrzygnięć o sposobie rozpatrzenia uwag do planu, jako załącznik nr 2 do uchwały, stanowi integralną część planu. W związku z powyższym rada podejmując uchwałę wraz z załącznikami stanowiącymi integralną jej część, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w [...] orzekając jednocześnie o negatywnym sposobie rozpatrzenia określonych uwag. Pełnomocnik organu wskazał, że taki tryb był powszechnie stosowany przy podejmowaniu uchwał rady w sprawie planów miejscowych i do tej pory nie był kwestionowany przez Wojewodę[...]. Podkreślono, że w przypadku zaskarżonej uchwały, z treści protokołu z sesji rady z dnia 25.01.2012 r. wprost wynika, że sposób i tryb rozpatrzenia uwag do planu, zawartych w załączniku nr 2 był przedmiotem odrębnego głosowania rady – radni w głosowaniu zdecydowali o odrzuceniu wniosku radnego S. P. o indywidualnym głosowaniu uwag, a dodatkowo dyrektor Miejskiej Pracowni Urbanistycznej (MPU) wyjaśniła radnym, że podejmując uchwałę w sprawie planu miejscowego jednocześnie rozstrzygną o odrzuceniu uwag do projektu planu, ponieważ uwagi stanowią załącznik do tej uchwały. Wskazano także, iż w załączniku tym zawarto nie tylko wyszczególnienie uwag, ale także merytoryczne uzasadnienia przyjętych rozstrzygnięć, a dodatkowo ustalenia planu, tryb jego sporządzenia, w tym treść złożonych uwag zastała szczegółowo omówiona podczas wystąpienia dyrektor MPU, poprzedzającego głosowanie rady i treść uwag do planu była przedmiotem ożywionej dyskusji radnych. W ocenie organu, zgodnie z zapisami art. 20 ust. 1 u. o plan., rada procedując uchwalenie planu jednocześnie rozstrzygała o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Na potwierdzenie słuszności tego stanowiska przytoczono wyroki sądów administracyjnych.

3. Wprowadzenie regulacji dotyczących zasad podziału terenu na działki budowlane, zdaniem organu wynika przede wszystkim z potrzeby uwzględnienia specyfiki zagospodarowania obszaru Starego Miasta i wymogu ochrony historycznego układu urbanistycznego wraz z historycznym podziałem katastralnym, który podlega ochronie na mocy przepisów art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u. o z. Na obszarze, którego historyczny układ urbanistyczny, w tym zachowany podział katastralny podlega ochronie, sposób parcelacji wynikający z usytuowania, cech geometrycznych i parametrów działek budowlanych decyduje o sposobie zagospodarowania nieruchomości i kształtowania zabudowy, w tym jej intensywności - wskazano. Dlatego, jak podkreślono ustalenia planu dotyczące zasad podziału terenu na działki budowlane, w tym zakaz podziału, wprowadzone zostały w celu ochrony historycznych podziałów własnościowych oraz uniknięcia chaotycznego i niezgodnego z ładem przestrzennym zagospodarowania terenów, w tym sprawowania nadzoru nad parcelacją działek. Podniesiono, że wymóg zachowania historycznego podziału działek zastał zawarty w piśmie Wojewódzkiego Urzędu [...] z dnia 13.06.2008r., umieszczonym w dokumentacji prac planistycznych. Podkreślono także, iż zasady podziału obszaru objętego granicami planu, przedstawione na rysunku planu jako linie podziału wewnętrznego – ściśle określone, w istocie rzeczy przebiegają wyłącznie po granicach istniejących historycznych podziałów własnościowych obszaru staromiejskiego. Z kolei wyznaczone na rysunku planu linie podziału wewnętrznego – orientacyjne, których przebieg, zgodnie ze stosownymi zapisami uchwały nie ma charakteru nakazowego, nie oznaczają obligatoryjnego dokonania podziału, a jedynie dopuszczają wprowadzenie nowych podziałów geodezyjnych w nawiązaniu do istniejącego zagospodarowania terenu i uwarunkowań konserwatorskich. Podniesiono, że ustalone w uchwale zakazy dokonywania dalszych podziałów odnoszą się wyłącznie do terenów stanowiących własność gminną lub Skarbu Państwa, pełniących funkcję ogólnodostępnych przestrzeni publicznych, takich jak tereny placów miejskich, zieleni parkowej, zieleni urządzonej, stanowiących historycznie ukształtowane elementy zagospodarowania struktury przestrzennej zespołu staromiejskiego, podlegające ochronie w zakresie historycznego rozplanowania i parametrów wyznaczających powyższe tereny działek geodezyjnych na mocy art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz g u. o z. Jako podstawę powyższych regulacji podano art. 15 ust. 2 pkt 2 i 4 u. o plan. oraz par. 4 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzono, że regulacje dotyczące zasad podziału terenu na działki budowlane, zawarte w § 12 zaskarżonej uchwały nie wyłączają przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, tylko w istocie określają zasady, jakie należy spełnić dokonując podziału nieruchomości w odniesieniu do działek budowlanych oraz że odniesienie się wyłącznie do działek budowlanych, a nie do "działek gruntu" pozostaje w ścisłej relacji z ustaleniami przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania. Zdaniem organu wprowadzone zasady podziału terenu na działki budowlane, w istocie rzeczy odzwierciedlają istniejący, historyczny podział katastralny obszaru staromiejskiego i są zgodne z przepisami art. 1 ust. 2 pkt 1 i 4 u. o plan. oraz § 4 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r., a także art. 18 ust.1 i 2, art. 19 ust. 3 u. o z. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 7 pkt 1 i 4 jako przepisu odrębnego. Nie naruszono też, zdaniem organu ustaleniami planu dotyczącymi podziałów art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ gmina przepisami ustawowymi (art. 6 ust. 1 u. o plan.) została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze.

4. Ustaleniami planu nie narzucono żadnych dodatkowych wymogów dotyczących ochrony konserwatorskiej niż te, które wynikają z obowiązujących przepisów prawa. Przytaczając przepisy u. o z. , Konstytucji RP, u. o plan., prawa europejskiego w zakresie ochrony dziedzictwa kulturalnego, stwierdzono że odpowiednie ustalenia planu miejscowego mogą stanowić podstawę władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego, gdyż plan jako dokument prawa miejscowego, a zarazem jedna z form ochrony zabytków przesądza o sposobie ich ochrony. Podniesiono, że w § 8 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały wprowadzono zapisy odpowiednie do wskazań zawartych w piśmie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. i ich treść nie jest sprzeczna z przepisami art. 36 ust. 1 u. o z. oraz nawiązuje do art. 39 ust. 1 ustawy prawo budowlane, gdzie ustala się wymóg uzyskania pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Istotne jest także, zdaniem organu, że uzgodnienie projektu planu przez [...]Konserwatora Zabytków, pozostające w zgodzie z art. 20 u. o z. nastąpiło wówczas, gdy wytyczne konserwatora zostały w tym projekcie zamieszczone. Uchwalenie planu miejscowego, który nie uzyskałby uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków – podkreślił organ – stanowiłoby naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i zgodnie z art. 28 ust. 1 u. o plan., skutkowałoby nieważnością uchwały.

5. Kwestionowane w skardze zapisy dotyczące zakazu podziału i sprzedaży terenu wyspy [...] wynikają wprost z regulacji ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r., poz.145), dalej powoływanej w skrócie jako: u. p. w. i mają swoje umocowanie w art. 6 ust. 1 u. o plan. Wyspa [...] stanowi bowiem własność Skarbu Państwa i jest częścią działki o nr ewidencyjnym 239/4, zakwalifikowanej do wód płynących. Art. 10 ust. 3 oraz art. 14 ust. 2 u. p. w. stanowi zaś, że płynące wody publiczne nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu co uzasadnia wprowadzenie kwestionowanego zapisu w treści zaskarżonej uchwały.

6. Przepisy art. 15 ust. 2 pkt 1 u. o plan. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. nie zawierają żadnych zastrzeżeń, ani ograniczeń co do charakteru linii rozgraniczających wyznaczanych na rysunku planu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenia planu. Nie określono także tymi przepisami, aby wprowadzenie różnego typu linii rozgraniczających – ściśle określonych lub orientacyjnych – było niedopuszczalne. Zdaniem organu uchwała nie dopuszcza możliwości dowolnego przesuwania linii rozgraniczających. Zakres ewentualnych regulacji został ściśle określony. Ustalenia planu określają zarówno, w jakim zakresie możliwe jest dokonania przesunięcia linii rozgraniczającej tereny, jak i jakim celom mają służyć opisane regulacje. Ponadto zawarte w treści planu przepisy dotyczące orientacyjnych linii rozgraniczeniowych nie wywołują wątpliwości co do przeznaczenia poszczególnych terenów. Każdy teren wydzielony liniami rozgraniczającymi posiada określone w planie przeznaczenie, a przesunięcie linii rozgraniczającej tego przeznaczenia nie zmienia, a jedynie dookreśla kształt terenu o danym przeznaczeniu. Tak więc, zdaniem organu ewentualne przesunięcie linii rozgraniczającej w zakresie ustalonym planem, w żadnym razie nie może być traktowane jak zmiana obowiązującego planu miejscowego, ponieważ działanie takie nastąpi w ramach zawartego w treści tego planu dopuszczenia. Stwierdzono także, że Wojewoda błędnie uznał, iż zapis dopuszczający przesunięcie linii rozgraniczającej zawarty w § 50 ust. 4 pkt 3 uchwały odnosi się do ściśle określonych (a nie orientacyjnych) linii rozgraniczających. Wyjaśniono, że linię rozgraniczającą stanowi nie tylko linia rozgraniczająca tereny 124. US i 102.KD-D, ale również orientacyjne linie rozgraniczające teren 124.US od terenów 132.WH (od strony północnej) oraz 125.WH (od strony południowej). W przypadku przesunięcia powyższych orientacyjnych linii rozgraniczających odpowiednio w kierunku północnym i południowym, powstaną fragmenty linii orientacyjnych rozgraniczających tereny 102.KD-D i 124.US, których przebieg może podlegać zmianom zgodnie z zasadami określonymi w ustaleniach planu. Wobec tego pomiędzy ustaleniami planu zawartymi w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 50 ust. 4 pkt 3 uchwały nie występują, zdaniem organu niezgodności.

W piśmie procesowym z dnia 5.11.2012 r. pełnomocnik organu dodatkowo zarzucił Wojewodzie naruszenie zasady zaufania do organu administracji publicznej (art. 8 kpa) poprzez nagłą i szerzej nieuzasadnioną zmianę stanowiska co do zgodności z prawem niektórych zapisów zaskarżonej uchwały, bez uwzględnienia interesu publicznego jak i słusznego interesu stron (art. 7 kpa). Podniesiono, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego naruszy zarówno interes Rady Miasta[...], jak i interes obywateli, co wynika z faktu, że sporny plan jest od kilku miesięcy podstawą szeregu decyzji administracyjnych, w szczególności pozwoleń na budowę, zmian sposobu użytkowania budynków, znacząco upraszczając procesy inwestycyjne i eliminując konieczność uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, bądź o lokalizacji inwestycji celu publicznego przez co skrócone zostały procedury administracyjne.

W piśmie procesowym z dnia 7.11.2012 r. Wojewoda podtrzymał zarzuty zawarte w skardze i ponownie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a ponadto obszernie odniósł się do zarzutów zawartych w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo zasygnalizował też, że z treści protokołu z sesji Rady Miasta [...] nie wynika, aby Rada głosowała nad zgodnością projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w [...] ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Ponadto wskazał na zapis § 26 pkt 8 lit. d zaskarżonej uchwały, z którego wynika możliwość przesunięcia linii rozgraniczającej w kierunku wschodnim, w celu poszerzenia pasa drogowego ul. [...] maksymalnie do szerokości 14 m, to jest w kierunku budynków wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, co oznacza, że realizacja powyższego zapisu planu wymagałaby dokonania rozbiórki zabytkowych budynków (jednostka 31.MW-U), w sytuacji gdy zasady dokonywania rozbiórek budynków, w tym zabytkowych określają odrębne przepisy ustawowe, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może zawierać regulacji zastrzeżonych dla aktów wyższego rzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 877/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 25 stycznia 2012 r. nr XXI/397/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w[...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd podzielił zarzuty zawarte w skardze a nadto z urzędu dostrzegł inne wady zaskarżonej uchwały. Sąd stwierdził nieważność całego aktu z następujących powodów:

1. Niewłaściwego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu.

2. Określenie zerowej stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u. o plan

3. Określenia w zaskarżonym planie zasad i warunków podziału nieruchomości, a także zakazu podziałów

4. Wprowadzenie zaskarżoną uchwałą, odnośnie do terenów zieleni urządzonej, obok zakazu podziałów na działki, także zakazu sprzedaży (§ 59 ust. 3 pkt 8). Zapis ten, jak wynika z redakcji § 59 uchwały, dotyczy wszystkich terenów zieleni urządzonej publicznej wymienionych w ust. 1 § 59, a nie jak przedstawiono to w skardze i w odpowiedzi na skargę, tylko jednostki planistycznej 121.ZU (wyspa[...]).

5. Wykroczenia zapisami § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały poza przyznane radzie gminy kompetencje do określenia w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, będące naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego i właściwości organów w tym zakresie.

6. Zamieszczenia w zaskarżonej uchwale zapisów wzajemnie sprzecznych, powodujące możliwość interpretacji ustaleń planu miejscowego w zakresie rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu w sposób prawnie niedopuszczalny.

7. Objęcie planem miejscowym obszaru większego niż obszar określony w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (tzw. intencyjnej) i wyznaczonego na będącym integralną częścią tej uchwały załączniku graficznym przedstawiającym granice obszaru objętego projektem planu.

Na skutek skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 877/12 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 25 stycznia 2012 r. nr XXI/397/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w[...], Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, ponieważ w ocenie sądu II instancji brak było podstaw do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej przez Wojewodę [...] uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w[...]. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pomijając znaczące dla rozstrzygnięcia powyższej sprawy dokumenty znajdujące się w aktach (co stanowi o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a.), bądź też niewłaściwie je oceniając, tutejszy Sąd dokonał wadliwej oceny zaskarżonego aktu orzekając, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o jego nieważności w całości.

NSA rozpoznając skargę kasacyjną zakwestionował stanowisko Sądu w następujących kwestiach:

- poddanie pod głosowanie wraz z projektem planu załącznika do niego, w tym listy uwag do projektu, a więc niewłaściwego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag.

Jak stwierdził NSA istotne dla rozstrzygnięcia wynikłej w niniejszej sprawie kwestii jest użyte w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. sformułowanie "jednocześnie", które dotyczy momentu w jakim następuje uchwalenie planu miejscowego oraz rozstrzygnięcie o sposobie uwzględnienia uwag do projektu planu, jak również sposób podejmowania w tej kwestii rozstrzygnięć. Nie negując celowości indywidualnego głosowania nad każdą nieuwzględnioną uwagą, wobec braku precyzji w formułowaniu przez ustawodawcę podejmowanych przez organ uchwałodawczy czynności, nie w każdym przypadku podjęcie uchwały o zatwierdzeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag, stanowić będzie wadliwość uzasadniającą stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/12, z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1317/11, z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1435/11, z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1947/10, z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1893/09).

Na gruncie niniejszej sprawy– jak wynika z protokołu sesji Rady Miasta [...] odbytej w dniu 25 stycznia 2012 r. (strona 90 i n.) – propozycja głosowania indywidualnego nad każdą uwagą była na sesji Rady dyskutowana. Przeciwnicy takiego procedowania akcentowali, że uwagi stanowią załącznik do projektu uchwały, podejmując więc plan załącznikiem nr 2 rozstrzyga się o odrzuceniu uwag. W głosowaniu nad wnioskiem o oddzielne rozpatrywanie uwag, powyższy wniosek (głosami 6 "za" i 16 "przeciw") nie przeszedł. NSA ocenił zatem, że radni mogli się w tej kwestii wypowiedzieć, a więc brak podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały z tego powodu. Ponadto podkreślono, że zawierający wykaz 52 uwag załącznik nr 2 do uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w [...] w sposób szczegółowy opisuje każdą ze zgłoszonych i nieuwzględnionych uwag oraz zawiera uzasadnienie Rady o braku ich zasadności, pozwalając radnym na zapoznanie się z proponowanym stanowiskiem.

- W odniesieniu do ustalenia stawki procentowej stanowiącej podstawę określenia opłaty o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. NSA podkreślił, że dokonując wykładni art. 36 ust. 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednolicie, iż powoływane w tym zakresie rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej wysokości stawek procentowych stanowiących podstawę do określenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p., czym został naruszony art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (patrz: wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 904/10, wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 311/10, wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, wyrok NSA z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1247/05, wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1041/06, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 100/06). W tym zatem zakresie przepis powołanego rozporządzenia nie może stać się punktem odniesienia, czy też wzorcem kontroli dokonywanej przez Sąd w odniesieniu do ustaleń wysokości stawek opłaty planistycznej.

Jakkolwiek orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii ustalenia w planie zerowej stawki procentowej przewidzianej dla opłaty planistycznej nie jest jednolite, to NSA odwołał się do wykładni przepisu art. 15 ust. 2 pkt. 12 u.p.z.p. dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1430/10. W wyroku tym Sąd wywiódł, że rada gminy ma obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 tej ustawy ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4 tej ustawy, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Jeżeli zatem oczywiste jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości stawki opłaty planistycznej. Podobny pogląd został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 311/10.

Oceniając niniejszą kwestię NSA zwrócił uwagę, że nie sposób pominąć treści pisma Rady Miasta z dnia 22 listopada 2012 r., w którym zawarto wyjaśnienia co do przyczyn przyjęcia zerowej stawki procentowej dla części terenów objętych planem.

Jak stwierdził NSA, nie przesądzając kwestii prawidłowości przyjętych w tej mierze ustaleń, że jako wadliwe należałoby uznać przyjęcie stawki zerowej w sytuacji, gdyby nieaktualne na danym terenie okazały się przyjęte założenia o braku wzrostu wartości nieruchomości, można byłoby rozważyć stwierdzenie wadliwości postanowień planu odnoszących się do tych konkretnie oznaczonych terenów. Powyższe uchybienie nie może stanowić jednak o naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Bez poczynienia pełnych rozważań, tak z odniesieniem się do dokumentów planistycznych jak i złożonych przez organ gminy wyjaśnień NSA ocenił, że nie jest możliwe przyjęcie wadliwości regulacji z powodu zerowej stawki procentowej opłaty planistycznej.

- W odniesieniu do wprowadzenia przez Radę Miasta [...] regulacji dotyczących zasad i warunków podziału nieruchomości oraz wprowadzenia zakazu podziału, NSA ocenił je za dopuszczalne, bowiem uwzględniając przepisy art. 15 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. przyjąć należy, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości oraz określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. wynika podstawowa zasada, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, zatem przyjęte przez Sąd rozumienie art. 15 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 pkt 10 upzp, że określa go art. 93 ust. 2 ugn było wadliwe. Zgodnie z art. 93 ust. 4 ugn zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje w formie postanowienia wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Jest on właściwym organem do sporządzenia projektu planu miejscowego (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.), zatem w ocenie NSA przepisy zaskarżonej uchwały dot. podziału nieruchomości nie naruszają podziału kompetencji między gminą i jej organem wykonawczym.

Wprowadzenie zakazów podziałów lub wytyczania przebiegu dopuszczalnych podziałów w zaskarżonej uchwale o planie miejscowym, było podyktowane warunkami konserwatorskimi wynikającymi z treści dokonywanych uzgodnień. W piśmie z dnia 13 czerwca 2008 r. (k. 11 akt administracyjnych) Wojewódzki Urząd [...] zaznaczył, że większość terenu planu miejscowego objęta jest wpisem do rejestru zabytków w ramach wpisu obszarowego Starego Miasta w [...] oraz wpisu Wyspy [...] i objęta strefą "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej i strefa "B" ochrony konserwatorskiej. Zabytkowy charakter terenu objętego zaskarżonym planem miejscowym implikował konieczność uwzględnienia zarówno przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przy dokonywaniu oceny zapisów § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały uwzględnić wobec tego należy silną relację pomiędzy przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisami ustawy – Prawo budowlane, która to zależność wyraźnie wynika z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego i art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.

- Uwzględniając charakter terenu objętego zaskarżonym planem, w § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały zawarto postanowienia o konieczności dokonywania uzgodnień i uzyskania pozwolenia właściwego konserwatora zabytków przy dokonywaniu różnego typu robót budowlanych, które należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z pkt 2 art. 36 ust. 1 takiego pozwolenia wymaga m.in. wykonywanie robot budowlanych w otoczeniu zabytku. Dla pełnego w tym zakresie zrozumienia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym koniecznym jest uwzględnienie również innych przepisów ustawy o ochronie zabytków (...) ilekroć odwołują się do prawa budowlanego, robót budowlanych, co pośrednio ma wpływ na rozumienie przepisów ustawy planistycznej i tym samym na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (patrz: art. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 pkt 6, 7, 8, 10, 12, 13, art. 5 pkt 2, 3, art. 6 ust. 1 pkt 1b i 1c, art. 7 pkt 4, art. 9 ust. 3, art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 1, 2, art. 19, art. 20, art. 22 ust. 1 pkt 4, art. 25 ust. 1 pkt 2, 3, art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1, 5, art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 8, 10, 11, ust. 8, art. 43 pkt 1, 2, 4, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1 i 3, art. 49 ustawy o ochronie zabytków).

W powyższym zakresie [...] Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 13 czerwca 2008 r. zaznaczył, że wymagane jest uzgadnianie i uzyskanie pozwolenia właściwego konserwatora zabytków na wszelką działalność inwestycyjną, podziały geodezyjne, zmiany sposobu użytkowania, remonty, modernizacje, adaptacje, uzupełnienia zabudowy (...). Na uwagę zasługuje również fakt, że organ ten wykonuje swoje zadania w imieniu wojewody (art. 89 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków), co też nie jest bez znaczenia w przypadku kiedy skargę wnosi wojewoda.

Stanowisko Konserwatora Zabytków zostało nadesłane w związku z uzgodnieniami, o jakich mowa w art. 17 pkt 7 u.p.z.p., które zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. dokonywane są w trybie art. 106 k.p.a., tak więc po spełnieniu określonych warunków, jakie musi spełniać projekt planu przedstawiony do uzgodnienia. Uzgodnienie zaś jest najsilniejszą formą współdziałania organów, wiążącą organ, który zwrócił się do innego organu o uzgodnienie, co do stanowiska (warunku) zajętego przez organ uzgadniający. Również art. 23 u.p.z.p. obliguje organy uzgadniające projekt planu miejscowego, w zakresie swojej właściwości rzeczowej i miejscowej do współpracy przy sporządzaniu projektu planu, polegającej na wyrażaniu opinii, składaniu wniosków oraz udostępnianiu informacji.

NSA nie podzielił zatem stanowiska sądu I instancji w tym przedmiocie.

- Odnosząc się do wzajemnej sprzeczności ustaleń planu, NSA stwierdził, że treść § 26 pkt 8 lit. d) uchwały nie przesądza o konieczności rozbiórki budynków. W istocie bowiem brzmienie tej normy nie zawiera takiej treści, lecz przepis ten dopuszcza jedynie przesunięcie orientacyjnej linii rozgraniczającej tereny, celem poszerzenia pasa drogowego, ściśle określając granice przesunięcia. W tych okolicznościach nie było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w przedstawionym zakresie.

- NSA podzielił pogląd WSA, że przepisy prawa nie dopuszczają zawarcia w m.pl. z.p. zakazu sprzedaży nieruchomości. M.pl.z.p. zawiera ustalania dotyczące przeznaczenia terenu, określając sposoby jego zagospodarowania, warunków zabudowy (art. 3,4 ust. 1, art. 15 ust. 1 -3 u.pl.z.p.). Normy regulujące przedmiot aktu planistycznego nie zawierają postanowień, które mogłyby stanowić podstawę do zamieszczenia w planie regulacji dotyczących obrotu cywilnoprawnego i związanych z nim przesunięć majątkowych odnośnie objętych nim terenów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istotne naruszenie trybu sporządzania planu, naruszenie właściwości organów w tym zakresie, naruszenie obowiązujących przepisów o planowaniu przestrzennym w zakresie merytorycznych postanowień planu, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oceniając zaskarżoną uchwałę pod kątem możliwości wystąpienia powyższych naruszeń, sąd doszedł do przekonania, że konieczne jest stwierdzenie nieważności uchwały w części, uwzględniając stanowisko NSA wyrażone w uzasadnieniu wyroku wydanego po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej.

Na podstawie art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny mógłby odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Sąd II instancji, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny.

Żadna z powyższych okoliczności w niniejszej sprawie nie zaistniała, zatem zachodzi stan związania Sądu orzekającego w tej sprawie wykładnią prawa zawartą w pisemnych motywach orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przechodząc do rozważań dotyczących oceny legalności wydanego w niniejszej sprawie aktu przypomnieć należy, że - jak stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647, dalej: u.p.z.p.) – naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Istotność naruszenia prawa z jakim powołany przepis wiąże konieczność stwierdzenia nieważności postanowień studium, czy też planu miejscowego, w sposób szczególny powinna być rozważana przy ocenie naruszeń trybu procedowania nad tymi aktami, gdzie decydujące znaczenie powinien mieć wpływ danego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz o sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Rozstrzygając sprawę w tak zakreślonych granicach, należy odwołać się do już analizowanych uwag.

- W odniesieniu do niewłaściwego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu.

NSA stwierdził, że nie negując celowości indywidualnego głosowania nad każdą nieuwzględnioną uwagą, wobec braku precyzji w formułowaniu przez ustawodawcę podejmowanych przez organ uchwałodawczy czynności, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym stanął na stanowisku, że nie w każdym przypadku podjęcie uchwały o zatwierdzeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag, stanowić będzie wadliwość uzasadniającą stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu.

- W sprawie określenia zerowej stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u. o plan.

W § 16 zaskarżonej uchwały ustalono wysokość stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości - 0% dla nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, Gminy [...] oraz dla nieruchomości nabywanych przez Gminę [...] i położonych w granicach terenów dróg publicznych, terenów zieleni parkowej i terenów zieleni urządzonej (pkt 1), a dla pozostałych terenów - 30% (pkt 2).

Z art. 15 ust. 2 pkt 12 u. o plan. I w art. 36 ust. 4. jednoznacznie wynika, że określenie stawek procentowych jest obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego, przy czym stawki te muszą być określone w taki sposób, aby istniała możliwość realizacji ciążącego na wójcie, burmistrzu lub prezydencie, z mocy art. 36 ust. 4, obowiązku pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ustalenie stawki 0% jest możliwe w sytuacji, gdy przy tworzeniu planu miejscowego można bezspornie ustalić, że w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru renty planistycznej z art. 36 ust. 4 u. o plan. - np. gdy nieruchomości te nie mogą być zbywane, lub w przypadku gdy oczywiste jest, że wartość tych nieruchomości nie wzrośnie. Powyższe łączy się jednak z koniecznością przeprowadzenia szczegółowej analizy nieruchomości objętych planem i odzwierciedlenia wyników tej analizy w materiałach planistycznych, a także dokładnego określenia w ustaleniach planu terenów, w stosunku do których stawka zerowa zastała uchwalona.

NSA zaprezentował pogląd, że dokonując oceny przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska w odniesieniu do powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii ustalenia w planie zerowej stawki procentowej przewidzianej dla opłaty planistycznej nie jest jednolite. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podzielił wykładnię przepisu art. 15 ust. 2 pkt. 12 u.p.z.p. dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1430/10. W wyroku tym Sąd wywiódł, że rada gminy ma obowiązek, wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 tej ustawy ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4 tej ustawy, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Jeżeli zatem oczywiste jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości stawki opłaty planistycznej. Podobny pogląd został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 311/10.

NSA zarzucił, że Sąd przy wyjaśnieniu tych kwestii pominął treść pisma Rady

Miasta z dnia 22 listopada 2012r., w którym zawarto wyjaśnienia co do przyczyn przyjęcia zerowej stawki procentowej dla części terenów objętych planem. Brak uwzględnienia przez Sąd I instancji argumentów zawartych w piśmie znajdującym się na karcie 106 akt sądowych, w kontekście powyższej konkluzji, czyni niepełną dokonaną przez Sąd w tej mierze ocenę. Nie przesądzając kwestii prawidłowości przyjętych w tej mierze ustaleń, że jako wadliwe należałoby uznać przyjęcie stawki zerowej w sytuacji, gdyby nieaktualne na danym terenie okazały się przyjęte założenia o braku wzrostu wartości nieruchomości, można byłoby rozważyć stwierdzenie wadliwości postanowień planu odnoszących się do tych konkretnie oznaczonych terenów. Powyższe uchybienie nie może jednak stanowić o naruszeniu prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Bez poczynienia pełnych rozważań, tak z odniesieniem się do dokumentów planistycznych jak i złożonych przez organ gminy wyjaśnień nie jest możliwe przyjęcie wadliwości regulacji z powodu zerowej stawki procentowej opłaty planistycznej. Mając na uwadze zaprezentowane przez NSA stanowisko należy podkreślić, że co do zasady przyjęcie stawki 0 dla ustalenia opłaty nie skutkuje potrzebą ustalenia naruszenia prawa, powodującego konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie. Oceniając w granicach zakreślonych przez NSA dokumenty złożone przez organ, w tym prognozę skutków finansowych zawartą w aktach sprawy, jak i stanowisko z dnia 22 listopada (k. 107 akt sądowych), zerowa stawka procentowa została przyjęta wyłącznie dla terenów, których wartość nie wzrosła w wyniku uchwalenia planu. Na etapie sporządzania planu i sporządzania prognozy finansowej, badane było zarówno dotychczasowe przeznaczenie terenów, jak przeznaczenie planowane. W treści wskazanej prognozy jednoznacznie stwierdza się, że przeznaczenie terenów stanowiących własność Skarbu Państwa nie ulega zmianie. Elementem prognozy jest rysunek planu naniesiony na mapę własności, obrazujący jakie jest planowane przeznaczenie terenów będących we władaniu Skarbu Państwa (oznaczonych na mapie kolorem pomarańczowym). Z treści mapy wynika, iż są to tereny będące we władaniu Skarbu Państwa, położone są w granicach terenów: X,

- wód płynących ( 93.WS, 99.WS, 108.WS, 122.WS, 123.WS, 135.WS),

- dróg publicznych (137.KPX, 38.KPX, 8z.KPX, 85.KPX, 92.KPX, 94.KPX, 96.KPX, 98.KPX, 110.KPX, 117.KPX, 116.KPX, 102.KDD, 17.KD-G, 136.KD-Z+T, 147KDD),

- obiektów hydrotechnicznych (119.WH, 125.WH, 129.WH, 131.WH),

- publicznej zieleni urządzonej (109.ZU, 120.ZU, 126.ZU, 28.ZU.130.ZU, 134.ZU),

- publicznej zieleni parkowej (1.ZP, 100.ZP, 104.ZP),

- terenów zabudowy usługowej z zakresu administracji (8.UA, 9.UA, 88.UA) na których w chwili obecnej takie obiekty funkcjonują (Sąd Rejonowy, Prokuratura, NIK, Areszt Śledczy).

Na stronie 8 prognozy zawarto stwierdzenie: "Na podstawie szczegółowej analizy własnościowej, ustaleń projektu planu, planów aktualnie obowiązujących, faktycznego użytkowania terenu, oraz Studium ustalono, iż w granicach projektu – planu, tereny gdzie istnieje potencjalna możliwość naliczenia opłaty planistycznej dotyczy zaledwie ca 3000 m², położonych w liniach rozgraniczeniowych dla części konturów oznaczonych symboli: 31 MW-U, 40U, 89U/MW, 7 MW-U.

Nie można stwierdzić, że nieadekwatne są przyjęte założenia o braku wzrostu ww. wartości nieruchomości. Nie ma więc podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały w tym zakresie. Nieruchomości lub działki gruntu będące we władaniu Skarbu Państwa zlokalizowane są w granicach terenów, których przeznaczenie w planie nie uległo zmianie, co nie wpłynęło na wzrost ich wartości. Powyższe tereny przed sporządzeniem planu, jak również po jego uchwaleniu są użytkowane i wykorzystywane w ten sam sposób, w związku z tym można przyjąć, że na skutek uchwalenia planu miejscowego nie doszło do wzrostu wartości powyższych nieruchomości. W sytuacji, gdy uchwalenie planu nie spowoduje zmiany wartości objętych nim nieruchomości, ustalenie stawki zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyższej niż 0% może być uznane za zbędne. Ponadto przejęciem nieruchomości Skarbu Państwa, przeznaczonych w planie miejscowym na cele dróg publicznych, publicznej zieleni parkowej lub urządzonej, zainteresowana w przyszłości będzie wyłącznie Gmina [...].

- Określenia w zaskarżonym planie zasad i warunków podziału nieruchomości, a także zakazu podziałów

Zdaniem NSA kwestionowane przez Sąd przepisy zaskarżonej uchwały, dotyczące podziałów nieruchomości w żadnym przypadku nie naruszają podziału kompetencji między radą gminy i jej organem wykonawczym. Wprowadzenie zakazów podziałów lub wytyczania przebiegu dopuszczalnych podziałów w zaskarżonej uchwale o planie miejscowym, było podyktowane warunkami konserwatorskimi wynikającymi z treści dokonywanych uzgodnień.

Stanowisko NSA jest zatem wiążące w tym zakresie.

- Co do wprowadzenia zaskarżoną uchwałą, odnośnie terenów zieleni urządzonej publicznej, obok zakazu podziałów na działki, także zakazu sprzedaży (§ 59 ust. 3 pkt 8).

Ustanowienie takiego zakazu, zdaniem sądu obecnie rozstrzygającego sprawę naruszyło zasady sporządzania planu miejscowego poprzez zawarcie w nim ustaleń z przekroczeniem zakresu władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u. o plan.) i upoważnienia wynikającego z art. 15 ust. 2 i 3 u. o plan., a także z naruszeniem art. 7, 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji, co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności § 59 ust. 3 pkt 8 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym zakazu sprzedaży.

Będący podstawą prawną zapisów planu miejscowego art. 15 ust. 1 i 2 u. o plan., w którym szczegółowo wymieniono zagadnienia, które w planie miejscowym określa się obligatoryjnie oraz fakultatywnie, nie zawiera upoważnienia do wprowadzania tak daleko idących ograniczeń w rozporządzaniu własnością jak zakaz sprzedaży nieruchomości. Z przepisów statuujących władztwo planistyczne gminy upoważnienia do takiej ingerencji w prawo własności także nie można wyprowadzić. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u. o plan. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Stosownie natomiast do treści art. 4 ust. 1 u. o plan. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Fakt, że zapis o zakazie sprzedaży zawarty w § 59 ust. 3 pkt 8 uchwały wprowadzony został na wniosek Wojewódzkiego Urzędu[...], na etapie wstępnego opiniowania i uzgadniania projektu planu, nie może powodować akceptacji tego zapisu planu. Upoważnienie dla rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości wynikające z ustawy o samorządzie gminnym (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a), nie oznacza, że właśnie w drodze uchwały w sprawie planu miejscowego uprawnienie to powinno być przez radę gminy realizowane. Kwestie dotyczące planowania przestrzennego w gminie regulowane są odrębną ustawą, w której określono zakres władztwa planistycznego gminy.

Odnośnie zaś wyspy[...], godząc się z koncepcją organu, iż jako wody płynące podlega ona przepisom ustawy prawo wodne (u. p. w.), wskazać jednak należy, że z art. 10 ust. 3 tej ustawy wynika zakaz obrotu cywilnoprawnego takimi obszarami, a więc daleko większe ograniczenie niż to, które ustanowiono w zaskarżonej uchwale. Wprowadzono więc w § 59 ust. 3 pkt 8 uchwały uregulowanie będące w stosunku do terenu o symbolu 121. ZU nieuprawnioną modyfikacją zapisu ustawowego, naruszając tym samym zasady techniki prawodawczej. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Przeniesienie zapisów ustawowych do przepisów prawa miejscowego uznaje się w orzecznictwie sądów administracyjnych za dopuszczalne tylko pod warunkiem, że zapis ustawowy przeniesiony zostanie w dosłownym brzmieniu i służyć to będzie lepszemu zrozumieniu tekstu przepisu prawa miejscowego (tak np.: WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 15.03.2007 r., II SA/Wr 521/06; lex nr 297217).

Plan miejscowy kształtuje politykę przestrzenną na terenie gminy. Winien zawierać ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu, określenie sposobów jego zagospodarowania, warunków zabudowy (art. 3, 4 ust.1, 15 ust. 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Normy regulujące przedmiot aktu planistycznego nie zawierają postanowień, które stanowić mogłyby podstawę do zamieszczenia w planie regulacji odnoszących się do obrotu cywilnoprawnego i związanych z nim przesunięć majątkowych odnośnie objętych nim terenów.

- W zakresie wykroczenia zapisami § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały poza przyznane radzie gminy kompetencje do określenia w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, będące naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego i właściwości organów w tym zakresie.

NSA zarzucił Sądowi, że przy ocenie zapisów § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały nie uwzględnił relacji między ustawami. Zabytkowy charakter terenu objętego zaskarżonym planem miejscowym implikował konieczność uwzględnienia zarówno przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Tymczasem Sąd przy dokonywaniu oceny zapisów § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały nie uwzględnił silnej relacji pomiędzy przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisami ustawy - Prawo budowlane, która to zależność wyraźnie wynika z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego i art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.

Uwzględniając charakter terenu objętego zaskarżonym planem, w § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały zawarto postanowienia o konieczności dokonywania uzgodnień i uzyskania pozwolenia właściwego konserwatora zabytków przy dokonywaniu różnego typu robót budowlanych, które należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Sąd przy dokonywaniu oceny powyższego zapisu skoncentrował się tylko na tym, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wskazując, że rada objęła powyższym obowiązkiem inne, nowe okoliczności, które nie zostały objęte dyspozycją powołanego przepisu. Takie zapatrywanie NSA uznał za wadliwe. Zgodnie z pkt 2 ww. art. 36 ust. 1 takiego pozwolenia wymaga również wykonywanie robot budowlanych w otoczeniu zabytku. Dla pełnego w tym zakresie zrozumienia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym koniecznym jest uwzględnienie również innych przepisów ustawy o ochronie zabytków (...) ilekroć odwołują się do prawa budowlanego, robót budowlanych, co pośrednio ma wpływ na rozumienie przepisów ustawy planistycznej i tym samym na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (patrz: art. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 pkt 6, 7, 8, 10, 12, 13, art. 5 pkt 2, 3, art. 6 ust. 1 pkt 1 b i 1 c, art. 7 pkt 4, art. 9 ust. 3, art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 1, 2, art. 19, art. 20, art. 22 ust. 1 pkt 4, art. 25 ust. 1 pkt 2, 3, art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1, 5, art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 8, 10, 11, ust. 8, art. 43 pkt 1,2,4, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1 i 3, art. 49 ustawy o ochronie zabytków). W tym przypadku Sąd I instancji kwestionując zapis § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały, nie wziął pod uwagę, że w powyższym zakresie [...] Konserwator Zabytków w powołanym wyżej piśmie z dnia 13 czerwca 2008 r. zaznaczył, że wymagane jest uzgadnianie i uzyskanie pozwolenia właściwego konserwatora zabytków na wszelką działalność inwestycyjną, podziały geodezyjne, zmiany sposobu użytkowania, remonty, modernizacje, adaptacje, uzupełnienia zabudowy (...). Na uwagę zasługuje fakt, że organ ten wykonuje swoje zadania w imieniu wojewody (art. 89 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków), co też nie jest bez znaczenia w przypadku kiedy skargę wnosi wojewoda.

Stanowisko NSA jest zatem w tym zakresie wiążące.

- Zamieszczenia w zaskarżonej uchwale zapisów wzajemnie sprzecznych, powodujące możliwość interpretacji ustaleń planu miejscowego w zakresie rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu w sposób prawnie niedopuszczalny.

Na gruncie podanych zarzutów pojawił się problem oznaczenia orientacyjnych linii rozgraniczających z możliwością ich przesuwania w zw. z zapisem § 2 ust. 1 pkt 7 ustawy oraz zapisem § 50 ust. 4 pkt 3 uchwały dopuszczającym zmianę przebiegu ściśle określonej linii rozgraniczającej tereny oznaczone symbolem 124.US i 102.12D-D. Podane jednostki zawierają wymagane ustawą o planowaniu i zag. przestrzennym zagospodarowanie terenu. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 u. o pl. I z.p. w planie miejscowym obowiązkowo określa się przeznaczenie terenu oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach gospodarowania.

Zgodnie z § 50 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały dla terenu oznaczonego w planie symbolem 124.US dopuszczono przesunięcie linii rozgraniczającej tereny komunikacji publicznej i tereny zabudowy usługowej w kierunku wschodnim, maksymalnie do nieprzekraczalnej linii zabudowy w celu lokalizacji miejsc postojowych w pasie drogowym ul. [...], stanowiącej teren oznaczony symbolem 102. KD-D. Tymczasem na rysunku planu teren oznaczony symbolem 124.US wyznaczono liniami rozgraniczającymi orientacyjnymi, które mogą podlegać zmianom tylko od strony rzeki Brdy oraz od terenów oznaczonych symbolem 132.WH i 125.WH, natomiast od strony ul. [...] teren wyznaczono linią rozgraniczającą ściśle określoną. Linia taka, zgodnie z zapisem § 2 ust. 1 pkt 7 uchwały to linia określająca granice terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania ustalonych w planie, której przebieg nie podlega zmianom. Zestawienie treści powyższych zapisów planu z odpowiadającym tym zapisom fragmentem rysunku planu prowadzi więc do wniosku, że dopuszczono tymi zapisami możliwość zmiany przebiegu linii rozgraniczającej ściśle określonej, co jest sprzeczne nie tylko z ustaleniami zaskarżonej uchwały - zapisem § 2 ust. 1 pkt 7, ale także z zasadami sporządzania planu miejscowego. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 u. o plan. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Niewątpliwie należy zgodzić się ze stanowiskiem Rady, że ustawa nie zabrania określenia linii rozgraniczających orientacyjnych.

Nie budzi wątpliwości zdefiniowanie linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach gospodarowania jako ściśle określonych i orientacyjnych określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy przy wyraźnym określeniu granic dopuszczalnej zmiany w odniesieniu do linii orientacyjnej. Uchwałodawca zakreśla te granice przez wymóg zgodności z przepisami odrębnymi, zakaz powodowania ograniczeń w realizacji podstawowego przeznaczenia terenów rozgraniczonych taką linią. Podaje też okoliczności, które będą uzasadniały dokonanie takiego przesunięcia tj. uzasadnienie projektowanym zagospodarowaniem terenu i potrzebami funkcjonalnymi.

W opozycji do swobodnej regulacji przebiegu tych linii z uwzględnieniem podanych kryteriów, linie rozgraniczające ściśle określone to linie określające granice terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach gospodarowania, których przebieg nie podlega zmianom.

W tych okolicznościach, gdy linia rozgraniczająca teren między jednostką 102 KD-D a 124.US jest linią ciągłą, która w legendzie oznacza linię ściśle określoną, a więc nie podlegającą zmianie, zapis § 50 ust. 4 pkt 3 dopuszczający przesunięcie linii rozgraniczającej tereny komunikacji publicznej i tereny zabudowy usługowej w kierunku wschodnim, maksymalnie do nieprzekraczalnej linii zabudowy w celu lokalizacji miejsc postojowych w pasie drogowym ul. [...] (teren oznaczony symbolem 102.KD-D) jest niedopuszczalny. Z tego względu Sąd stwierdził nieważności § 50 ust. 4 pkt 3 uchwały.

- W przedmiocie zakwestionowania zapisu wprowadzonego w § 26 pkt 8 lit. d uchwały. Dopuszczono w tym przepisie możliwość przesunięcia w stronę wschodnią orientacyjnej linii rozgraniczającej tereny oznaczone symbolami 31.MW-U i 49.KD-D, a tym samym obowiązującej linii zabudowy, w celu poszerzenia pasa drogowego ul. Podwale maksymalnie do szerokości 14 m. Na wschód od terenu oznaczonego symbolem 49.KD-D znajdują się budynki wpisane do gminnej ewidencji zabytków, więc realizacja powyższych ustaleń planu wymagałaby dokonania rozbiórki zabytkowych budynków, o czym zapisy planu miejscowego nie powinny przesądzać.

W tym zakresie NSA stwierdził, że nie można zgodzić się z sądem I instancji, iż sama treść § 26 pkt.8 lit. d uchwały przesądza o konieczności rozbiórki budynków. W istocie bowiem brzmienie tej normy nie zawiera przypisywanej mu treści. Przepis ten dopuszcza jedynie przesunięcie orientacyjnej linii rozgraniczającej tereny, celem poszerzenia pasa drogowego, ściśle określając granice przesunięcia.

Nie ma więc podstaw do stwierdzenia nieważności tego zapisu.

- W zakresie objęcia planem miejscowym obszaru większego, niż obszar określony w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (tzw. intencyjnej) i wyznaczonego na będącym integralną częścią tej uchwały załączniku graficznym przedstawiającym granice obszaru objętego projektem planu.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u. o plan. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w myśl ust. 2 integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. W art. 14 ust. 5 określono, że przed podjęciem uchwały wójt, burmistrz, albo prezydent miasta, wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Dopiero w następnej kolejności wskazany w art. 15 ust. 1 ww. ustawy organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego. W przepisie tym nie ma, jak stwierdzono to w wyroku NSA z dnia 15.03.2010 r., wyraźnie mowy o tym, że projekt planu miejscowego musi być zgodny z uchwałą o przystąpieniu do sporządzania tego planu, jednakże funkcjonalna wykładnia art. 14 i 15 u. o plan. jednoznacznie wskazuje na to, że zasadą sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 u. o plan. jest przygotowanie planu miejscowego, natomiast jego uchwalenie wbrew postanowieniom rady gminy wyrażonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu powoduje rażące naruszenie określonych w tych przepisach zasad postępowania planistycznego. Dorozumiana wola rady gminy wynikająca już z samego projektu planu miejscowego, o objęciu tym planem innego, niż określony w uchwale, o której mowa w art. 14, to jest o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, obszaru, uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego (vide: wyrok NSA z dnia 15.03.2010 r., II OSK 1493/09, dostępny na stronach cbois.nsa.gov.pl).

Aktualnie poza sporem pozostaje to, że do takiego naruszenia doszło, oraz że wskutek przesunięcia granic planu miejscowego objęto tym planem dodatkowo fragment jednostki planistycznej 97.MW-U, obejmujący część działki o nr ewidencyjnym 65/2 o powierzchni 221,6 m², położonych przy ul. [...]. W obecnie uchwalonym planie doszło zatem do przekroczenia obszaru objętego m.p.z.p. ponad granice wyznaczone w załączniku graficznym do uchwały z 23.04.2008 r. o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. "Stare Miasto" w [...]. W załączniku do obecnej uchwały XXI/397/12 RMP z 25 stycznia 2012 r. zwiększono obszar objęty granicami projektu planu ponad granicę wyznaczoną za zewnętrzną ścianą budynku zlokalizowanego na działce nr 65/1, obejmując część działki 65/2 i wytyczając granice obszaru objętego planem w części równoległej do ul. [...] na działce 65/2. Wielkość przekroczenia jest na tyle widoczna, że nie sposób uznać, że wynika z rozbieżności skali map i grubości linii. Stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie przekroczenia obszaru nie wypływa, jak słusznie wskazuje organ na dezintegrację ustaleń planu. Przekroczenie jednak obszaru należy uznać za skutkujące naruszeniem właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u. o plan.), skutkujące stwierdzeniem nieważności w części zaskarżonej uchwały, jako niepoprzedzonej w odpowiednim zakresie bezwzględnie wymaganą u. o plan. uchwałą intencyjną.

Powyższe naruszenie skutkować powinno stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, w zakresie obejmującym fragment terenu oznaczonego symbolem 97.MW-U

Funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu. Zgodzić się należy wprawdzie z tym, że ustawa nie określa wymagań co do skali mapy, w jakiej załącznik graficzny powinien być sporządzony. Wyznaczenie jednak tych granic na odpowiedniej mapie powinno być na tyle precyzyjne, aby nie powstały wątpliwości czy dana nieruchomość została objęta procedurą planistyczną.

Wskazane naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w opisanej części.

W tych okolicznościach orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 sentencji wyroku wynika z zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono jak w pkt 4 sentencji wyroku, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 200 p.p.s.a.