Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 866/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5c,  art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 53 par. 2, art. 58 par. 1 pkt 2,  art. 147,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skarg Wojewody i M.D. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum 1) stwierdza nieważność zarządzenia nr "[...]" Wójta Gminy z dnia "[...]" w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia; 2) odrzuca skargę M.D.; 3) nakazuje zwrócić od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz skarżącej M.D. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem Nr "[...]" z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]", działając na podstawie art. 5c pkt 2 i art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 594, z późn. zm.), po pozytywnym zaopiniowaniu przez Kuratora Oświaty, odwołał M. D. ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum w "[...]" w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Z uzasadnienia zarządzenia wynikało, że za odwołaniem dyrektora przemawiały szczególne okoliczności, tj, stosowanie mobbingu przejawiającego się poprzez: utrudnianie uzyskania awansu zawodowego i uzyskania wychowawstwa klasy, publicznym krytykowaniu nieobecnych nauczycieli, bezprawnej ingerencji w sposób oceniania ucznia przez nauczyciela, bezprawnym odmawianiu sposobu wyboru metod nauczania, poniżaniu nauczycieli, nieuzasadnionych krytycznych wypowiedziach o stosowanych metodach nauczania, wielokrotnym wzywaniu na rozmowę, alienowaniu pracowników gimnazjum, nierównym traktowaniu nauczycieli, kierowaniu nieuprawnionych uwag pod adresem nauczycieli. Organ wskazał m.in., że stwierdzone naruszenia miały istotny charakter, a te dotyczące stosowania mobbingu, braku przeciwdziałania mobbingowi oraz niestosowania procedur postępowania w sytuacjach trudnych, jak i pozostawiania uczniów bez opieki przez M. D. oraz godzenia w dobra osobiste uczniów, nie pozwalają na dalsze pełnienie obowiązków dyrektora przez jakikolwiek dalszy okres. Wójt stwierdził, że nie jest dalsze możliwe pełnienie przez M. D. funkcji kierowniczej, ponieważ zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jej czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego jakim jest realizacja funkcji szkoły, a dalsze piastowanie przez nią funkcji dyrektora powodowałoby destabilizację funkcjonowania szkoły w zakresie zadań dydaktycznych i wychowawczych, a także oświatowych, pogłębiałyby się podziały istniejące w szkole, autorytet nauczycieli nadal byłby podkopywany, jej zachowanie narażałoby również bezpieczeństwo uczniów.

Pismem z dnia 26 maja 2015 r. M. D. wezwała Wójta Gminy "[...]" do usunięcia naruszenia prawa w/w zarządzeniem wskazując, iż w jej ocenie wydane zarządzenie narusza przepisy ustawy o systemie oświaty, organ bowiem nie wykazał aby w sprawie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Odpowiadając na powyższe wezwanie, organ w piśmie z dnia 24 lipca 2015 r. wskazał, że nie znajduje podstaw do uchylenia zarządzenia.

Skargę w dniu 20 lipca 2015 r. na zarządzenie Nr "[...]" do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda żądając stwierdzenia jego nieważności, a sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Ol 866/15. Przytaczając treść art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty Wojewoda wskazał, że pojęcie "przypadku szczególnie uzasadnionego" jest pojęciem ogólnym i niedookreślonym. Z orzecznictwa sądów administracyjnych w tej kwestii wynika, iż przez "przypadek szczególnie uzasadniony" należy rozumieć zdarzenia (działania bądź zaniechania) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działania rutynowe, codzienne). Winny one jednocześnie stanowić niedopełnienie obowiązków lub naruszenie uprawnień określonych prawem przez nauczyciela - dyrektora szkoły, przy czym stwierdzone uchybienia mają być tego rodzaju, że powodują konieczność natychmiastowego zaprzestania wykonywania funkcji przez dyrektora. Dalsze pełnienie tej funkcji przez dyrektora stanowiłoby w takich okolicznościach realne zagrożenie dla osiągnięcia celów szkoły i zagrożenie dla interesu publicznego W wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 86/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "użyte w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły." Wojewoda podniósł, że z przedłożonych dokumentów wynika, iż w pracy dyrektora Gimnazjum w "[...]" wystąpiły uchybienia polegające na: braku potwierdzenia na piśmie przekształcenia

umowy o pracę na stanowisku nauczycielskim w stosunek pracy na podstawie mianowania, bezprawnej ingerencji w treść protokołów z posiedzeń rady pedagogicznej, niestworzeniu odpowiednich warunków do odbywania stażu przez nauczyciela stażystę i braku współpracy z pedagogiem szkolnym. Dokumenty te wskazują także, że część nauczycieli pozostaje w głębokim konflikcie z dyrektorem szkoły, zarzucając dyrektorowi stosowanie mobbingu, podważanie autorytetu nauczycieli poprzez krytyczne wypowiedzi (także przy uczniach) o stosowanych przez nich metodach nauczania. Po dogłębnej analizie przedstawionego przez Wójta Gminy "[...]" materiału należało uznać, iż postępowanie dyrektora w wielu opisanych sytuacjach było naganne. Dyrektor szkoły, z racji pełnionej funkcji, jest odpowiedzialny za właściwe stosunki międzyludzkie w miejscu pracy i współpracę z zatrudnionymi w szkole nauczycielami. Tymczasem w Gimnazjum w "[...]" istnieje długotrwały konflikt, którego dyrektor nie jest w stanie załagodzić. Niemniej jednak, udowodnione dyrektorowi szkoły przypadki

niewłaściwego postępowania nie należą do kategorii "przypadków szczególnie

uzasadnionych", o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Konfliktowa sytuacja w szkole trwa już od, dłuższego czasu, nie ma zatem charakteru incydentalnego czy też nadzwyczajnego, a tylko takie zdarzenia uzasadniać mogą odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym w czasie trwania roku szkolnego. Działania dyrektora, aczkolwiek naganne, nie stanowiły zagrożenia dla funkcjonowania szkoły i interesu publicznego. Dlatego brak było podstaw do odwołania dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Jednocześnie w dniu 14 sierpnia 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na to samo zarządzenie Nr "[...]" wniosła, powołując się na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, M. D., a sprawa została zarejestrowana pod syn. akt II SA/Ol 1038/15. W uzasadnieniu skargi podniosła, że zakwestionowane zarządzenie wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wbrew zarzutom zawartym w uzasadnieniu zarządzenia nr "[...]", pomijając już fakt ich prawdziwości, żaden z zawartych w nim przypadków nie stanowi przypadku

szczególnie uzasadnionego. Wójt Gminy pełni w stosunku do dyrektora szkoły

zarówno rolę organu założycielskiego, jak i wypełnia rolę pracodawcy. Pojęcie

"przypadków szczególnie uzasadnionych", których zaistnienie uzasadnia

możliwość odwołania dyrektora szkoły z jego funkcji bez wypowiedzenia i w trakcie roku szkolnego, powinno być interpretowane wąsko, gdyż przepis ten

stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, wobec czego jego

wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna, a to uczynił organ wydając skarżone zarządzenie. Przepis ten odnosi się zatem do konkretnych, poważnych,

zawinionych przez dyrektora przypadków, w których nie jest możliwe dalsze

pełnienie przez dyrektora szkoły jego funkcji kierowniczej, bo zachodzi

konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności, bo dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Sytuacja przewidziana w powołanym przepisie dotyczy więc

działania lub zaniechania o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym. Skarżąca stwierdziła również, że zarzuty dotyczące mobbingu nie zostały obiektywnie zweryfikowane, zaś rzeczą niedopuszczalną było przeprowadzenie ankiety o mobbingu w szkole. Dodała, że opisy zawarte w skargach na jej osobę nie spełniają znamion mobbing z art. 943 Kodeksu pracy. Reasumując wskazała, że wydane zarządzenie nr 32/2015 naruszając prawo, narusza jej uprawnienia

wynikające z trwałości stosunku pracy dyrektora szkoły na mocy powołania.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie w całości podtrzymując argumentacje zawartą w zakwestionowanym zarządzeniu.

Zarządzeniem z dnia 23 września 2015 r. Sąd połączył sprawy ze skargi Wojewody i M. D. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenia pod sygn. akt II SA/Ol 866/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organ administracji publicznej nie naruszył prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy wskazać, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie jej wymagań formalnych, w tym zachowania ustawowego terminu do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 53 § 1 p. p. s. a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W myśl § 2 wskazanego powyżej przepisu, w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na zarządzenie wójta gminy wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515). Zgodnie z treścią tegoż przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 Sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 (ONSAiWSA z 2007 r., nr 3, poz. 60, akceptowanej przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010 r., s. 170, uw. 5), do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zastosowanie znajduje art. 53 § 2 p.p.s.a.

Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co należy rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenie prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Przenosząc przytoczone stanowisko prawne na grunt okoliczności, w jakich skarżąca złożyła skargę na zarządzenie Nr "[...]" Wójta Gminy "[...]" należy stwierdzić, że skarżąca 27 maja 2015 r. (data nadania wezwania) wezwała Wójta Gminy "[...]" do usunięcia naruszenia prawa zarządzeniem. Z tym dniem rozpoczął bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi na zarządzenie Nr "[...]", który upływał z dniem 27 lipca 2015 r. W tym terminie Wójt Gminy "[...]" nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, ponieważ odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 24 lipca 2015 r., która nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa, została doręczona pełnomocnikowi skarżącej 28 lipca 2015 r. Oznacza to, że z dniem 27 lipca 2015 r. upłynął termin do wniesienia skargi na zarządzenie Wójta Gminy "[...]". Skarga została wniesiona 14 sierpnia 2015 r., po upływie sześćdziesięciodniowego terminu. Taka skarga jest spóźniona w rozumieniu przesłanki odrzucenia skargi z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., odrzucił skargę M. D. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przedmiotem oceny Sądu orzekającego w niniejszej sprawie była ocena prawidłowości i legalności zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]", Nr "[...]", w sprawie odwołania M. D. ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum w "[...]" w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia

Na wstępie należy zaznaczyć, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole, dla której organem prowadzącym jest gmina następuje w formie zarządzenia organu gminy. Odwołanie to ma charakter kompetencji władczej przysługującej organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Mimo, że ma ono charakter personalny, nie jest aktem prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administracji publicznej. Nie można przyjąć, że akt odwołania dyrektora szkoły (tak jak akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły) należy włącznie do czynności ze sfery prawa pracy, a w sprawach tego rodzaju właściwy jest wyłącznie sąd powszechny. W tego typu sprawach mamy do czynienia z aktem prawnym o podwójnym charakterze, wywołującym, skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być aktem z zakresu administracji publicznej. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100, orzekając o zgodności z Konstytucją art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Trybunał opowiedział się za szerokimi uprawnieniami wojewody, który po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały którą uzna za sprzeczną z prawem. W wyroku tym Trybunał odnosząc się do wątpliwości dotyczących zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy (zmiana wynagrodzenia) stwierdził, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu aktów jednostek samorządu terytorialnego jako aktów administracji, w celu zapewnienia zgodności z prawem, w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych. Trybunał wyraźnie zaakcentował, że nie ma podstaw do odmowy orzekania przez sąd administracyjny o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, choćby wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały podjętej w sprawie z zakresu prawa pracy. Sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do ochrony ich interesów przed innymi sądami. Inne podejście oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej argumenty należy przyjąć, że zaskarżone zarządzenie jako akt o administracyjnoprawnym charakterze, podlega kontroli organów nadzoru i kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu dyrektorowi przed sądem pracy, jak i niezależnie od tego, czy odwołany dyrektor był uprzednio powołany jako nauczyciel czy jako osoba niebędąca nauczycielem. W niniejszym postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze.

Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły ma charakter kompetencji władczej organu jednostki samorządu terytorialnego, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. Nie oznacza to jednak, że organ prowadzący ma pełną swobodę w tym względzie. Personalny charakter prawny uchwały lub zarządzenia organu prowadzącego o odwołaniu dyrektora z funkcji kierowniczej w żaden sposób nie odbiera temu aktowi owego publicznoprawnego charakteru i nie wyłącza możliwości kontrolowania tego rodzaju aktów w trybie nadzoru, zaś jego wykonywanie w tego typu sprawach nie może być postrzegane w kategoriach ograniczania konstytucyjnie chronionej samodzielności organu.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora należy stwierdzić, że przepisem prawa materialnego o podstawowym znaczeniu dla niniejszej sprawy jest art. 38 ustawy o systemie oświaty (również jako: u.s.o.). Przepis ten stanowi w ust.1, że:

1. Organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce:

1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:

a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia,

c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a;

2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Zatem art. 38 ust.1 pkt 2 u.s.o. zezwala na odwołanie z funkcji dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia obwarowując to zdarzenie przesłanką formalnoprawną w postaci konieczności zasięgnięcia opinii kuratora oświaty, a także przesłanką materialnoprawną określoną jako "przypadek szczególnie uzasadniony".

Jako podstawę prawną odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora organ w zaskarżonym zarządzeniu wskazał przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art.5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Prawidłowość wydanego przez organ prowadzący zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jej uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie uchwały oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia. Tylko takie wywody w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust.1 pkt 2 u.s.o.

Z przepisów ustawy o systemie oświaty wynika bowiem, że obowiązuje szczególny tryb obsadzania stanowisk dyrektorów szkół (kandydata na to stanowisko wyłania się w drodze konkursu, kandydatowi co do zasady nie można odmówić powierzenia stanowiska, kandydatowi gwarantuje się powierzenie stanowiska na pięć lat, a w szczególnych przypadkach na okres nie krótszy niż jeden rok), świadczący o woli ustawodawcy zapewnienia cech trwałości stosunkowi pracy na stanowisku dyrektora szkoły, a wszelkie ingerencje w tego rodzaju stosunek muszą być traktowane jako odstępstwo od powyższej zasady i sprowadzać się do sytuacji, które nie należą do działań codziennych, rutynowych, gdy dalsze pozostawienie wybranej w konkursie osoby na stanowisku dyrektora groziłoby wywołaniem negatywnych i szkodliwych skutków. W orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (zob. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., I OSK 933/10, LEX nr 602589).

W sądownictwie administracyjnym przeważa pogląd, iż negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 1997, nr 2 poz. 53, wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05, wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11). Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., II SA 3293/00).

Sfera uznania kompetentnego organu chociaż dość znaczna nie jest jednak pełna, gdyż organ, korzystając z przysługujących mu uprawnień, musi uwzględniać także inne regulacje wynikające z ustawy o systemie oświaty, w tym ograniczenia przewidziane w jej art. 38. Ten ostatni przepis – jako zapewniający znaczną stabilności stosunku zatrudnienia nauczyciela – należy traktować ze szczególną uwagą. Jeżeli ustawodawca przyznał pewnej grupie pracowników dość rygorystyczne gwarancje, to żaden z organów nie jest zwolniony z obowiązku dołożenia starań, aby gwarancje te w praktyce rzeczywiście funkcjonowały. Skoro art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, oznacza to, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak aby ów wywód i argumentacja prawna mogły podlegać wnikliwej analizie zarówno organu nadzoru, jak i sądu (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., I OSK 1386/12).

Dodać również należy, że przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności oraz niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Przedmiotowy obowiązek powszechnie zalicza się do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, publ. ONSAiWSA 2007/2/48).

Wymaga także podkreślenia, że powołany przepis (art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty) w przewidzianych w nim sytuacjach nie ustanawia obowiązku, lecz jedynie upoważnia właściwy organ do odwołania dyrektora z funkcji kierowniczej, nie podając przy tym wprost żadnych kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skoro jednak ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek" – używanego w innych normach prawnych ustawy o systemie oświaty – dodał przysłówek "szczególnie", to nie może ulegać wątpliwości, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. położył nacisk na to właśnie określenie, świadomie zawężając zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, czy dalsze kierowanie szkołą lub placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia. Użyte w omawianym przepisie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi być rozumiane wąsko (por.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2012 r., sygn. IV SA/Po 1047/11, LEX nr 1139586 oraz WSA w Kielcach z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Ke 681/11, LEX nr 1152698, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 535/10, publ. LEX nr 953908).

Ponadto, oznaczać ono może albo nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Zatem szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Nieograniczoność ram czasowych odwołania dyrektora w omawianym trybie w stosunku do chwili wystąpienia owych szczególnie uzasadnionych przypadków podważałaby ratio legis regulacji zawartej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego placówkę na postępowanie dyrektora w sposób naturalny osłabia, a nawet z upływem czasu może znosić, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego w sposób oczywisty dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3053/01, publ. LEX nr 82679 oraz z dnia 27 września 2012 r., sygn. I OSK 1615/12, publ. CBOiS).

Jeżeli w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewidziana jest możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", to można użyć stwierdzenia, że podstawy odwołania dyrektora określone w pkt 1 ust. 1 art. 38 ustawy o systemie oświaty ustawodawca uznaje za przypadki zwyczajne, typowe – bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonania bieżących zadań nauczyciela – dyrektora szkoły. W rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty można wskazać na następujące elementy (cechy) konstrukcyjne pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych". Za przypadki szczególnie uzasadnione należy uznać:

1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne),

2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela – dyrektora szkoły,

3) przy czym stwierdzone uchybienie nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Bk 924/11, publ. LEX nr 1163108).

Zarządzenie organu prowadzącego szkołę o odwołaniu dyrektora szkoły bez wypowiedzenia na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. winno zawierać uzasadnienie. Poza sporem pozostaje fakt, że pojęcie ,,przypadków szczególnie uzasadnionych" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym. W wyroku z dnia 19 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 3/97, Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania nauczyciela ,,w przypadkach szczególnie uzasadnionych" co oznacza, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinno być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętego aktu o odwołaniu. Użycie przez ustawodawcę nieostrego sformułowania ,,przypadki szczególnie uzasadnione" daje organowi prowadzącemu pewną swobodę w ocenach, jednak swoboda ta nie może być utożsamiana z uznaniem administracyjnym i nie może oznaczać całkowitej dowolności, skoro wkracza w stabilność wykonywania funkcji dyrektora. Niedopuszczalnie jest w takich sprawach powierzchowne traktowanie uzasadnienia. Należy podkreślić, że fakty przedstawione w uzasadnieniu takiego aktu winny znaleźć potwierdzenie w zgromadzonym w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego materiale dowodowym. Zgromadzony materiał dowodowy winien podlegać ocenie w oparciu o przepis art. 80 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące interpretacji pojęcia ,,przypadków szczególnie uzasadnionych", zawartego w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. oświaty oraz treść uzasadnienia zarządzenia organu prowadzącego należy stwierdzić, że skarga Wojewody okazała się zasadna. Organ, wbrew ciążącego na nim obowiązku nie wykazał, aby w niniejszej sprawie w wyniku działań podejmowanych przez M. D. zostały spełnione przesłanki uzasadniające odwołanie jej z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego.

Przede wszystkim należy wskazać, że zaskarżone zarządzenie dotknięte jest wadami materialnoprawnymi. Z uzasadnienia zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły powinno bezpośrednio wynikać, jakie okoliczności poparte stosowną dokumentacją stanowiły przyczynę odwołania, jak również z jakich powodów organ wydający ten akt zakwalifikował te okoliczności do kategorii przypadków szczególnie uzasadnionych. Z kolei zarzuty materialnoprawne przedstawione z uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia, jak utrudnianie uzyskania awansu zawodowego i uzyskania wychowawstwa klasy, publicznym krytykowaniu nieobecnych nauczycieli, bezprawnej ingerencji w sposób oceniania ucznia przez nauczyciela, bezprawnym odmawianiu sposobu wyboru metod nauczania, nieuzasadnionych krytycznych wypowiedziach o stosowanych metodach nauczania czy wielokrotnym wzywaniu na rozmowę nie stanowią przypadków szczególnie uzasadnionych. Wójt nie wykazał bowiem, że zaistniała sytuacja wyjątkowa, nadzwyczajna, nagła, powodująca u niego przekonanie, że dalsze kierowanie gimnazjum przez M. D. stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania szkoły. Podnoszone przez Wójta okoliczności nie mają charakteru nagłego, gdyż jak sam podaje trwają już od dłuższego czasu. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że w szkole nastąpiła sytuacja narastającego nagle konfliktu między dyrektorem szkoły a nauczycielami powodująca destabilizację w realizacji funkcji szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora przez skarżącą. Również negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły, czy zaniedbania dotyczące organizacji pracy szkoły nie mieszczą się w pojęciu przypadków szczególnie uzasadnionych. Zresztą w aktach sprawy administracyjnej brak jest w tym zakresie jakichkolwiek dokumentów, wyjaśnień, które pozwoliłby na dokonanie w tym zakresie wiążących ustaleń pod kątem oceny zasadności odwołania skarżącej z funkcji dyrektora szkoły bez wypowiedzenia. Organ nie przedstawił również żadnych dowodów pozwalających ustalić stosunki między dyrektorem szkoły a rodzicami dzieci uczącymi się w szkole. Oprócz ogólnie sformułowanych zarzutów nie przytoczono faktów pozwalających na ich ocenę. Zatem organ prowadzący nie wykazał aby działania skarżącej należało zakwalifikować jako przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, co również nie znalazło potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

W uzasadnieniu zarządzenia organ nie dokonał logicznego i przekonywującego omówienia choćby w dostatecznym zakresie wystąpienia przesłanki o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W ogóle nie wskazano bowiem na istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy stwierdzonymi i zarzucanymi skarżącej uchybieniami, a działalnością szkoły. Poza sporem pozostaje fakt, że żadne z zarzucanych dyrektorowi szkoły uchybień nie doprowadziło do zaistnienia szkody majątkowej po stronie szkoły, która by miała wpływ na realizację przez szkołę w danym okresie jej zadań. Organ takiej szkody nie wykazał, a zwłaszcza szkody powstałej z winy skarżącej. W ocenie Sądu, postawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zarzuty skarżącej przez organ prowadzący dotyczyły negatywnej oceny jej pracy i negatywnej oceny wykonywanych przez nią zadań, ale nawet przy założeniu, że są one zgodne z rzeczywistością nie uzasadniają odwołania z zajmowanego stanowisko bez wypowiedzenia. Organ nie wykazał zatem, aby w sprawie faktycznie zachodziła konieczność odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia w związku z zagrożeniem interesu publicznego jakim jest realizacja funkcji szkoły. Należy zauważyć, że nawet wystąpienie ,,szczególnie uzasadnionego przypadku" nie determinuje organu prowadzącego do podjęcia decyzji w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Użyte w tym przepisie słowo ,,może" stanowi bowiem uprawnienie do rozważenia odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia, pozostawiając decyzję w tym zakresie uznaniu organu. Oczywiste jest, że w sytuacji zastosowania tego przepisu organ odwołujący ma obowiązek dokładnego, starannego i szczegółowego uzasadnienia aktu administracyjnego, tak aby obroniło się ono przed zarzutem jego dowolności i brakiem obiektywizmu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 3/97, OSNAPiUS 1997 r., nr 19, poz. 369 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt I PK 103/03, OSN 2004 nr 21, poz. 371). Powyższym warunkom zaskarżony akt administracyjny nie odpowiada.

Nadto, należy zauważyć, że charakter prawny zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły ze stanowiska przemawia za koniecznością traktowania go na równi z decyzją administracyjną, co uzasadnia zastosowanie w takiej sprawie wymogów z art.107 § 3 k.p.a. oraz zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania, tak aby strona przed podjęciem decyzji miała prawo do przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Wymogi te nie zostały zachowane w niniejszym postępowaniu.

Z uwagi na powyższe uchybienia, w tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku.