Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 692/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1, 3 i 6
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi A. B. i A. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2015 roku Nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], Starosta Ś. na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił ograniczenia korzystania z części nieruchomości należących do A. i A. B., położonych w gminie Ś. W., oznaczonych jako (1) działki nr [...], [...], [...] w P., zapisanych w księdze wieczystej nr [...], oraz (2) działki nr [...], [...], [...] w B., zapisanych w księdze wieczystej nr [...] poprzez udzielenie E. O. Sp. z o.o. w P. zezwolenia na zajęcie niżej opisanych części nieruchomości oraz założenie i przeprowadzenie na przedmiotowych nieruchomościach linii elektroenergetycznej 110 kV relacji M. – Ś. W., w tym: (1) na działce nr [...] – na wybudowanie dwóch słupów, podwieszenie napowietrznych przewodów na odcinku 648 m w tym 633 m w pasie technologicznym linii o szerokości 9 m (2 x 4,5 m od osi linii) oraz 15 m w pasie technologicznym linii o szerokości 14 m (2 x 7 m od osi linii) i łącznej powierzchni 5.907 m2; (2) na działce nr [...] – na wybudowanie jednego słupa, podwieszenie przewodów na odcinku 230 m w pasie technologicznym linii o szerokości 9 m (w x 4,5 m od osi linii) i powierzchni 2.061 m2; (3) na działce nr [...] – na podwieszenie napowietrznych przewodów na odcinku 12 m w pasie technologicznym linii o szerokości 9 m (2 x 4,5 m od osi linii) i powierzchni 120 m2; (4) na działce nr [...] – na wybudowanie dwóch słupów, podwieszenie napowietrznych przewodów na odcinku 337 m2 o szerokości 9 m (2 x 4,5 m od osi linii) i powierzchni 3.015 m2; (5) na działce nr [...] – na wybudowanie czterech słupów, podwieszenie napowietrznych przewodów na odcinku 1.1115 m w pasie technologicznym linii o szerokości 9 m (2 x 4,5 m od osi linii) i powierzchni 9.855 m2; (6) na działce nr [...] – na podwieszenie napowietrznych przewodów na odcinku 113 m w pasie technologicznym linii o szerokości 9 m (2 x 4,5 m od osi linii) i powierzchni 1.026 m2.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że pismem z dnia [...] listopada E. O. Sp. z o.o. w P. zwróciła się o wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia korzystania z opisanych nieruchomości. Wnioskodawca zaznaczył zarazem, że inwestycja celu publicznego ma być zrealizowana zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta Ś. W. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji obejmującej przebudowę istniejącej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji M. – Ś. W. Inwestor wskazał ponadto, że omawiane przedsięwzięcie ma na celu poprawę niezawodności zasilania w energię elektryczną województwa wielkopolskiego oraz pozwoli na zaopatrzenie w energię elektryczną wielu odbiorców, a przede wszystkim będzie służyło poprawie bezpieczeństwa energetycznego regionu. Do powyższego wniosku załączono m.in. dokumenty potwierdzające fakt prowadzenia negocjacji z właścicielami nieruchomości. Następnie organ I instancji przytoczył art. 124 ust. 1 u.g.n., dodając, że jedną z przesłanek wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości jest brak zgody jej właściciela na wspomniane ograniczenie, mimo podjęcia rokowań. Wymóg ten został zachowany w rozpatrywanej sprawie, gdyż inwestor prowadził z właścicielami nieruchomości negocjacje, które jednak zakończyły się negatywnie. Jednocześnie w myśl art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest w szczególności budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów. Rozważana inwestycja jest zatem objęta zakresem powołanego przepisu. Kolejną przesłanką wydania poruszanej decyzji administracyjnej jest zgodność ograniczenia z planem miejscowym, a razie jego braku – z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja ta powinna przy tym jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji wydanej w trybie art. 124 u.g.n. z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który został objęty przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Aby uchylić zarzut nadmiernej ochrony interesu publicznego oraz zapewnić jak najmniejszą uciążliwość wynikającą z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właścicieli, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], zobowiązał wnioskodawcę do: (1) wskazania, dlaczego, w jaki sposób i na jakiej podstawie ustalona została szerokość pasa technologicznego na 9 m oraz czy szerokość tego pasa mogłaby być mniejsza; (2) przedłożenia map ewidencyjnych obejmujących przedmiotowe działki, na który zaznaczone będą: obecny przebieg linii, planowany przebieg linii, pas ograniczonego użytkowania wraz ze wskazaniem szerokości i długości pasa oraz obszar objęty decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego; (3) wskazania, na jaki czas miałoby nastąpić ewentualne udzielenie zezwolenia na wykonanie prac na przedmiotowej nieruchomości oraz w jakim terminie. Organ I instancji podniósł również, że wśród dokumentów dołączonych do wniosku znajdując się mapy, na których zaznaczono linię elektroenergetyczną oraz pas technologiczny. Mapy te nie określają jednak dokładnego i jednoznacznego przebiegu napowietrznej linii elektroenergetycznej przez poszczególne działki, co uniemożliwia określenie czy przebieg inwestycji jest zgodny z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Co więcej, długość linii elektroenergetycznych, zaznaczona na wymienionych mapach, nie odpowiada długości linii wskazanej przez wnioskodawcę we wniosku z dnia [...] listopada 2014 r. W piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. wnioskodawca wskazał, że nie ma obowiązku sporządzenia map zawierających równocześnie informacje m.in. o przebiegu linii, granicach obszaru objętego decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Obowiązek określenia czasu, na jaki miałoby nastąpić udzielenie ewentualnego zezwolenia, jak i terminu wykonania prac, również nie wynika z przepisów w ocenie wnioskodawcy. Organ I instancji nie zgodził się jednak z takim stanowiskiem, podkreślając, że właściciel nieruchomości ma obowiązek udostępnienia nieruchomości tylko na czas konieczny do wykonania celowych robót budowlanych. Przeciwnie, termin jest zasadniczym elementem przedmiotowej decyzji, wyznaczającym horyzont czasowy pozbawienia właściciela uprawnień rzeczowych do skutecznego sprzeciwu wobec udzielonego zezwolenia, jeżeli decyzja zawierająca to zezwolenie stanie się ostateczna. Inwestor tymczasem nie dostarczył dokumentów, o jakich mowa w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2014 r. Wobec tego niemożliwe było również wyczerpujące i dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w konsekwencji także wydanie orzeczenia zgodnego ze złożonym wnioskiem.

Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. E. O. Sp. z o.o. w P. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r.

W uzasadnieniu odwołująca się wskazała, że organ I instancji błędnie ustalił zobowiązanie wnioskodawcy do przedłożenia map ewidencyjnych rozważanych nieruchomości, na których będą zaznaczone: obecny przebieg linii, planowany przebieg linii, pas ograniczonego użytkowania wraz ze wskazaniem szerokości i długości pasa oraz obszar objęty decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym przypadku nie znajduje bowiem przywołany przez Starostę Ś. art. 64 k.p.a., wobec czego doszło w powyższym zakresie do naruszenia art. 6-9 k.p.a. Ponadto organ I instancji wadliwie przyjął, że inwestor zobowiązany był do podania, na jaki czas miałoby nastąpić udzielenie omawianego zezwolenia, oraz termin, w którym zezwolenie to miałoby być udzielone. Wymóg ten nie wynika z przepisów powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniosek ten wspiera porównanie art. 124 ust. 1 u.g.n. i art. 124b ust. 3 u.g.n. Tylko ten ostatni odwołuje się bowiem do kryterium czasu. Co więcej, wybudowanie przewodów lub urządzeń na nieruchomości rodzi konsekwencje w postaci przyszłych obowiązków właściciela lub użytkownika wieczystego, mimo że nie jest on właścicielem wybudowanych urządzeń i przewodów. Jest on bowiem zobowiązany na mocy art. 124 ust. 6 u.g.n. do udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. Poza tym utrata ważności decyzji i wykreślenie o niej wzmianki w księdze wieczystej powodowałoby po stronie właściciela urządzeń energetycznych utratę stałego tytułu prawnego do żądania udostępniania gruntu. Czas, na jaki miałoby nastąpić udzielenie ewentualnego zezwolenia, tj. czas trwania robót, będzie wynikał z zakresu wskazanych we wniosku. Brak obowiązku określenia terminu wykonania prac jest zatem oczywisty i logiczny. Ponadto prace na nieruchomości mogą być wykonane dopiero po zyskaniu tytułów prawnych łącznie co do wszystkich nieruchomości leżących pod linią energetyczną. Termin uzyskania praw do tych gruntów nie jest i nie może być znany odwołującej się. Wpisywanie do decyzji określonej daty skutkowałoby na ogół ich niewykonalnością, gdyż pierwsze z rozstrzygnięć mogłoby utracić ważność zanim zostanie uzyskane ostatnie z wymaganych rozstrzygnięć. Nie ulega przy tym wątpliwości, że budowa linii energetycznych wiąże się z koniecznością jej czasowego wyłączenia. Są to sytuacje wymagające uzgodnienia na długi czas przed ich dokonaniem. Dlatego wyłączenie dopływu energii dokonuje się z ważnych powodów na maksymalnie krótki czas. Staroście Ś. nieprawidłowo również uznał, że załączone przez wnioskodawcę mapy nie określają dokładnego i jednoznacznego przebiegu linii przez poszczególne działki, a długość linii zaznaczona na mapach nie odpowiada długości linii podanej we wniosku. W tym ostatnim przypadku należy mieć w ocenie wnioskodawcy na uwadze, że ewentualne różnice wynikają zapewne z zastosowania różnej skali na poszczególnych mapach. Jeżeli jednak rzeczywiście takie rozbieżności zachodziły w rozpatrywanej sprawie, to Starosta Ś. zobowiązany był podjąć próbę ich usunięcia, w szczególności poprzez wezwanie inwestor do złożenia odpowiednich wyjaśnień. Takie wezwanie nie zostało jednak w ogóle wystosowane. Wreszcie, organ I instancji niesłusznie wywodzi, że inwestor nie przedstawił dokumentów i nie udzielił informacji, o jakich mowa w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2014 r. Wnioskodawca wskazał zarazem, że linia energetyczna WN 110 kV relacji M. – Ś. W. została wybudowana w latach 60. XX wieku. Z uwagi na długi upływ czasu oraz fakt, że poza wymianą izolacji oraz bieżącą konserwacją linia nie była modernizowana, obecnie – dla możliwości dalszego jej funkcjonowania – niezbędna jest pila przebudowa. Wymiana przewodów napowietrznej linii 110 kV M. – Ś. W. jest konieczna ze względu na zapobieżenie ewentualnym szkodom mogącym powstać w wyniku przerwy w dostawie energii elektrycznej. Szkody te zagrażają zarówno gospodarstwom domowym, podmiotom gospodarczym, jak i jednostkom odpowiedzialnym za zapewnienie bezpieczeństwa publicznego. Oprócz realnych strat majątkowych, przerw w dostawie energii elektrycznej stwarzają także zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego jak to miejsce w przypadku szpitali. Prowadzenie postępowania w sposób rażąco sprzeczny z obowiązującym prawem bezpośrednio przyczynia się do zwiększenia zagrożenia. Rokowania z właścicielami nieruchomości rozpoczęły się ok. 3 lat temu. Ponad 3 lata temu inwestor jako profesjonalista zobowiązany był do wywiązania się z nałożonych na niego obowiązków i ocenił stan omawianej linii elektroenergetycznej jako wymagający niezwłocznej przebudowy. Od tego czasu linia ulega jednak ciągłemu pogorszeniu, m.in. w wyniku blokowania rozważanej inwestycji przez skarżących.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. A. B. i A. B. wnieśli o nieuwzględnienie odwołania z dnia [...] lutego 2015 r. i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., popierając stanowisko organu I instancji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. w całości i w tym zakresie ograniczył sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości poprzez udzielenie E. O. Sp. z o.o. w P. zezwolenia na zajęcie działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz założenie i przeprowadzenie na przedmiotowych nieruchomościach napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji M. – Ś. W., w tym: (1) na działce nr [...] – na wybudowanie dwóch słupów, podwieszenie napowietrznych przewodów na odcinku 633 m w pasie technologicznym linii o szerokości 9 m (2 x 4,5 m od osi linii) oraz 15 m w pasie technologicznym linii o szerokości 14 m (2 x 7 m od osi linii) i łącznej powierzchni 5.907 m2; (2) na działce nr [...] – na wybudowanie jednego słupa, podwieszenie przewodów na odcinku 237 m w pasie technologicznym linii o szerokości 9 m (w x 4,5 m od osi linii) i powierzchni 2.217 m2; (3) na działce nr [...] – na podwieszenie napowietrznych przewodów na odcinku 5 m w pasie technologicznym linii o szerokości 9 m (2 x 4,5 m od osi linii) i powierzchni 64 m2; (4) na działce nr [...] – na wybudowanie dwóch słupów, podwieszenie napowietrznych przewodów na odcinku 92 m w jednej części pasa technologicznego o szerokości 9 m (2 x 4,5 m od osi linii) oraz 227 m w drugiej części pasa technologicznego o szerokości 9 m (2 x 4,5 m od osi linii) i łącznej powierzchni 2.877 m2; (5) na działce nr [...] – na wybudowanie czterech słupów, podwieszenie napowietrznych przewodów na odcinku 1.134 m w pasie technologicznym linii o szerokości 9 m (2 x 4,5 m od osi linii) i powierzchni 10.206 m2; (6) na działce nr [...] – na podwieszenie napowietrznych przewodów na odcinku 104 m w pasie technologicznym linii o szerokości 9 m (2 x 4,5 m od osi linii) i powierzchni 938 m2.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, że w jego ocenie przeprowadzono prawidłowo rokowania. Przepisy powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określają formy prowadzenia negocjacji. Niemniej powszechnie przyjmuje się, że spełnienie wymogu przeprowadzenia rokowań oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo strony postawiły sobie warunki niemożliwe do przyjęcia. Brak konsensusu należy przy tym traktować jako zakończenie negocjacji z wynikiem negatywnym. Organ II instancji nie podzielił przy tym podnoszonego w trakcie postępowania zarzutu pozorności rokowań. Niezaproponowanie właścicielom nieruchomości interesującej ich kwoty odszkodowania nie oznacza bowiem, że negocjacje miały charakter pozorny. Brak jest przy tym podstaw do podważenia prawidłowości ich prowadzenia. Wprawdzie powierzchnia zajęcia została błędnie określona w stosunku do map ewidencyjnych załączonych do zaproszenia do rokowań. Ze względu jednak na fakt, że mapy z przebiegiem linii zostały doręczone właścicielom nieruchomości, a zaproponowane odszkodowanie nie stanowiło arytmetycznego wyliczenia za poszczególny metr zajętej nieruchomości, lecz stanowiło ogólną kwotę za wyrażenie zgody na założenie, przeprowadzenie linii, budowę dziewięciu słupów, podwieszenie napowietrznych przewodów i odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości, to brak jest podstaw do twierdzenia, że negocjacje te były bezskuteczne. Co więcej, w trakcie rokowań właściciele nieruchomości nie kwestionowali obszaru zajęcia nieruchomości, lecz wyłącznie wysokość zaproponowanego odszkodowania. Wojewoda Wielkopolski uznał zarazem, że spełniony został również drugi z wymogów, od których zależy wydanie decyzji z art. 124 ust 1 u.g.n., tj. zgodność z decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy uznał zarazem za nieprawidłowa interpretację organu I instancji, w świetle której niezbędne jest wskazanie czasu, na który miałoby nastąpić ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Taki wniosek wynika z porównania art. 124 u.g.n. i art. 124 b ust. 3 u.g.n. Wybudowanie przewodów i urządzeń na nieruchomości rodzi konsekwencje w postaci przyszłych obowiązków właściciela lub użytkownika wieczystego, mimo że nie jest on właścicielem wybudowanej infrastruktury. Zgodnie bowiem z art. 124 ust. 6 u.g.n., ma on obowiązek udostępniać nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. Obowiązek ten podlega egzekucji administracyjnej. Podawanie czasu i terminu niweczyłoby sens wydawania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż po upływie czasu, jaki została wydana ta decyzja, właściciel mógłby żądać wykreślenia wzmianki o decyzji z księgi wieczystej. Utrata ważności decyzji i wykreślenie wzmianki o decyzji z księgi wieczystej powodowałoby – po stronie właściciela urządzeń energetycznych – utratę stałego tytułu prawnego do żądania udostępnienia gruntu w celach określonych w art. 124 ust. 6 u.g.n. Abstrahując od powyższych nieprawidłowości, należy wskazać, że wnioskodawca w trakcie postępowania prowadzonego przed organem II instancji, przedłożył mapy z przebiegiem napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV M. – Ś. W. z naniesionymi jednocześnie obszarami zakresu lokalizacji inwestycji celu publicznego i obszaru objętego wnioskiem. Jednocześnie w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. doprecyzowano wniosek poprzez dokładne określenie długości i szerokości zajęcia poszczególnych działek. Na tej podstawie organ II instancji ustalił, że obszar zajęcia wskazany przez wnioskodawcę w całości objęty jest zakresem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewoda Wielkopolski dodał zarazem, że w niniejszej sprawie całość terenu wskazanego przez wnioskodawcę mieści się w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że w chwili wydawania tej decyzji posiadał kompletny materiał dowodowy, na podstawie którego można było wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Odnosząc się do szerokości pasa wskazanego przez wnioskodawcę, organ II instancji wskazał, że wynosi on 9 m. Konieczność poszerzenia pasa technologicznego na działce nr [...] wynika z przebiegu linii na tym odcinku wzdłuż terenów leśnych, co wiąże się ze stosowaniem odmiennej technologii robót wymagającej większej powierzchni. Jednocześnie w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. inwestor wyjaśnił, że szerokość wspomnianego pasa technologicznego wynika z potrzeb wnioskodawcy, który jako profesjonalista mający wieloletnie doświadczenie w prowadzeniu prac związanych z budową i przebudową linii energetycznych, wie jaka powierzchnia jest niezbędna do dokonania planowanej przebudowy omawianej linii. Wyznaczona ostatecznie szerokość rozważanego pasa jest przy tym istotnie mniejsza od maksymalnej szerokości 16 m, określonej w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ II instancji wyjaśnił ponadto, że w trakcie prowadzenia postępowania właściciele nieruchomości zwracali uwagę na konieczność uwzględnienia także pasa eksploatacyjnego (obszaru wyznaczającego zakres ograniczenia użytkowania nieruchomości), którego szerokość określona została w Polskiej Normie PN-E-05100-1:1998, ustanowionej przez Polski Komitet Normalizacyjny w dniu 31 marca 1998 r. uchwałą nr 25/98. Zarzut ten okazał się jednak nietrafny. Powyższa norma dotyczy bowiem projektowania i budowy linii elektroenergetycznych. Nie ma ona zatem zastosowanie w postępowaniu w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W trakcie niniejszego postępowania organ administracji publicznej określa bowiem jedynie obszar zajęcia nieruchomości, mając na uwadze jak najmniejszą uciążliwość dla właściciela danej nieruchomości. Nie oznacza o jednak, że w odrębnym postępowaniu, będącym następstwem wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, tj. w postępowaniu odszkodowawczym, kwestia określenia tzw. pasa eksploatacyjnego nie będzie miała znaczenia. Zagadnienie to dotyczy jednak postępowania o ustalenie odszkodowania. Wobec tego Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że żądany zakres ograniczenia jest skorelowany zarówno z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i z zakresem planowanych prac, a ich uciążliwość została ograniczona do niezbędnego minimum. Możliwe zatem stało się wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji.

Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. A. B. i A. B. zaskarżyli powyższą decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie określania zakresu czasowego i faktycznego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a także niezałączenie mapy ewidencyjnej z naniesieniem ostatecznego przebiegu urządzeń na nieruchomościach, (2) art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w dokładny sposób stanu faktycznego, nieprzestrzeganiu przepisów postępowania administracyjnego, nieprawidłowym zastosowaniu przepisów prawa materialnego i nieuwzględnieniu zasady bezstronności, (3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie, oraz przyczyn, z powodu których domówił innym dowodom wiarygodności, (4) art. 124 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że zostały spełnione ustawowe przesłanki prowadzenia rokowań w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy rokowania te miały jedynie pozorny charakter, gdyż proponowany zakres ograniczenia nie pokrywał z zakresem zawartym we wniosku.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że zaskarżona przez nich decyzja nie określa zakresu czasowego i faktycznego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz nie zawiera załącznika w postaci mapy ewidencyjnej z naniesieniem ostatecznego przebiegu urządzeń na nieruchomości. Elementy te należy w ocenie skarżących uznać za obligatoryjne. W szczególności nie sposób zgodzić się z konkluzją, że omawiane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może być nieograniczone w czasie. Jednocześnie, wbrew twierdzeniom organu II instancji, zastosowanie w rozpatrywanej sprawie powinna znaleźć Polska Norma PN-E-05100-1:1998. Tym bardziej, że rzeczywisty zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących został określony jedynie na podstawie jednostronnych twierdzeń wnioskodawcy. Ponadto w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg prowadzenia rokowań z uwagi na ich pozorność. Pomiędzy proponowanym zakresem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i zakresem zawartym we wniosku o wydanie decyzji z art. 124 u.g.n. zachodzą bowiem rozbieżności. Poza tym proponowana kwota odszkodowania ze względu na swoją wartość nosi znamiona czynności pozornej, markującej jedynie obowiązkowe negocjacje. Błędne wyliczenie długości trasy linii elektroenergetycznie został wprawdzie dostrzeżone przez organ II instancji. Niemniej Wojewoda Wielkopolski nie przesądził o nieskuteczności rokowań. W pozostałym zakresie skarżący powtórzyli zarzuty sformułowane w skardze.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W odpowiedzi na skargę E. O. Sp. z o.o. w P. wniosła o jej oddalenie, popierając stanowisko organu II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem jednak art. 57a p.p.s.a.

Na wstępie należy zauważyć, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. E. O. Sp. z o.o. w P. zwróciła się Starosty Ś. o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, tj. z (1) działek nr [...], [...] i [...], obręb P., Gmina Ś. W., zapisanych w KW nr [...], oraz (2) działek nr [...], [...] i [...], obręb B., zapisanych w KW nr [...] (k. 1-7 akt adm. organu I instancji). Jednocześnie z odpisów wymienionych ksiąg wieczystych wynika, że właścicielami omawianych nieruchomości są A. B. i A. B. (k. 24-29 akt adm. organu I instancji).

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jak wynika z powołanego przepisu, procedura ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości rozpoczyna się od podjęcia negocjacji zmierzających do zrealizowania w drodze porozumienia celu wskazanego w art. 124 ust. 1 u.g.n. Konkluzję tę potwierdza art. 124 ust. 3 u.g.n., w świetle którego udzielenie rozważanego zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac z art. 124 ust. 1 u.g.n. Ustawodawca postanawia przy tym, że rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do takiego wniosku należy dołączyć dokument z przeprowadzonych rokowań.

Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jednoznacznie potwierdza fakt podjęcia negocjacji przez E. O. Sp. z o.o. w P. Pismami z dnia [...] września 2014 r., nr [...], i z dnia [...] września 2014 r., nr [...], skierowano bowiem do A. B. i A. B. zaproszenie do rokowań, dotyczących przebudowy istniejącej jednotorowej linii 110 kV relacji M. – Ś. W., na części nieruchomości stanowiących własność skarżących, tj. działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (k. 46-49 i 54-56 akt adm. organu I instancji). Okoliczność ta nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania, a zatem należy ją uznać za bezsporną. Niemniej zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze z dnia [...] lipca 2015 r. (k. 3-14 akt sądowych) A. B. i A. B. wskazywali na pozorność negocjacji prowadzonych przez E. O. Sp. z o.o. w P. Pozorność ta miała w ich ocenie polegać na (1) rozbieżnym oznaczeniu zakresu ograniczenia korzystania z nieruchomości w trakcie negocjacji i we wniosku z dnia [...] listopada 2014 r., a także (2) proponowaniu zbyt niskiego odszkodowania. Argumentacja ta okazała się jednak zdaniem Sądu nietrafna.

Należy bowiem zauważyć, że w powyższych zaproszeniach do rokowań z dnia [...] września 2014 r. wnioskodawca sprecyzował, że przeprowadzenie linii ma polegać: (1) na działce nr [...] na wybudowaniu 2 słupów oraz podwieszenia napowietrznych przewodów linii na odcinku 633 m, w pasie technologicznym linii o powierzchni 5715 m2 (szerokość pasa 2 x 4,5 m od osi linii), (2) na działce nr [...] na wybudowaniu 1 słupa oraz podwieszeniu napowietrznych przewodów linii na odcinku 230 m, w pasie technologicznym linii o powierzchni 2061 m2 (szerokość pasa 2 x 4,5 m od osi linii), (3) na działce nr [...] na podwieszeniu napowietrznych przewodów linii na odcinku 12 m, w pasie technologicznym linii o powierzchni 120 m2 (szerokość pasa 2 x 4,5 m od osi linii), (4) na działce nr [...] na wybudowaniu 2 słupów oraz podwieszeniu napowietrznych przewodów linii na odcinku 337 m, w pasie technologicznym linii o powierzchni 3.015 m2 (szerokość pasa 2 x 4,5 m od osi linii), (5) na działce nr [...] na wybudowaniu 4 słupów oraz podwieszeniu napowietrznych przewodów linii na odcinku 115 m, w pasie technologicznym linii o powierzchni 9.855 m2 (szerokość pasa 2 x 4,5 m od osi linii), (6) na działce nr [...] na podwieszeniu napowietrznych przewodów linii na odcinku 113 m, w pasie technologicznym o powierzchni 1.026 m2 (szerokość pasa 2 x 4,5 m od osi linii). Takie same dane zostały umieszczone na formularzu oświadczenia o wyrażeniu zgody na założenie i przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV M. – Ś. W. (k. 49-52 akt adm. organu I instancji).

Zestawienie powyższego opisu zakresu planowanego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w pełni pokrywa się z zestawieniem zawartym we wniosku z dnia [...] listopada 2014 r. Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżących, pomiędzy wymienionymi dokumentami zachodzi tożsamość, a w konsekwencji rokowania były prowadzone prawidłowo. Należy w tym miejscu dodatkowo zaznaczyć, że w toku postępowania administracyjnego A. B. i A. B. nie kwestionowali różnicy zakresu przedmiotowego zaproszeń do rokowań z dnia [...] września 2014 r. i wniosku z dnia [...] listopada 2014 r., lecz jedynie konsekwentnie podważali adekwatność proponowanej im kwoty rekompensaty finansowej za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości – pisma z dnia [...] października 2014 r., [...] października 2014 r., [...] listopada 2014 r., [...] lutego 2015 r. (k. 67, 77-78, 101, 136-142 akt adm. organu I instancji).

Sąd nie znalazł również podstaw do przyjęcia, iż rokowania miały charakter pozorny z uwagi na wysokość proponowanego odszkodowania. Z pisma z dnia [...] września 2014 r. wynika, że inwestor zaproponował skarżącym kwotę 9.000 zł jako jednorazową rekompensatę za ograniczenie sposobu korzystania z ich nieruchomości. Kwota ta, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze z dnia [...] lipca 2015 r., nie wydaje się prima facie rażąco niewspółmierna do zakresu uszczuplenia prawa własności. Tym samym nie można również przyjąć, że negocjacje ze strony wnioskodawcy miały wyłącznie pozorny charakter. W tym miejscu należy podkreślić, że rokowania stanowią instrument pozwalający stronom na ustalenie dobrowolnie sposobu ograniczenia korzystania z nieruchomości. Zarówno art. 124 ust. 1 u.g.n., jak i art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wymagają jednak osiągnięcia kompromisu, a jedynie podjęcie działań, które mogą, ale nie muszą zakończyć się takim porozumieniem. Z tej perspektywy wymóg, o jakim mowa w powołanych przepisach, jest spełniony zarówno wtedy, gdy właściciel nieruchomości odmówi podjęcia negocjacji, jak i wtedy, gdy warunki proponowane przez uczestników rokowań są obustronnie niezadowalające, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Kolejną z przesłanek wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jest zgodność takiego rozstrzygnięcia z planem miejscowym albo decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie wydana została na rzecz E. O. Sp. z o.o. w P. decyzja Burmistrza Miasta Ś. W. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], ustalająca na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb B., i na działkach nr [...], [...],[...] [...], [...], [...], [...], obręb P., lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na przebudowie linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji M.-Ś. W. (k. 32-34 akt adm. organu I instancji). Analiza tej ostatniej decyzji prowadzi do wniosku, że rozważany obecnie wymóg został również spełniony w kontekście przedmiotowej inwestycji.

Skarżący zwracali jednak uwagę w trakcie postępowania administracyjnego, jak i w skardze z dnia [...] lipca 2015 r. na pewną modyfikację zakresu omawianego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], inwestor nieznacznie zmodyfikował bowiem swój pierwotny wniosek z dnia [...] listopada 2014 , wskazując, że zmiana ta wynika z oczywistej omyłki (k. 112-114 akt adm. organu I instancji). Uchybienie to polegało na wskazaniu długości i powierzchni pasa o szerokości 9 m z pominięciem części pasa rozszerzającego się do 14 m na końcowym odcinku o długości 15 m, przylegającym do działki nr [...]. Referowany powyżej zarzut skarżących okazał się jednak niesłuszny.

Przede wszystkim należy podkreślić, że wymienione różnice w odległościach, wbrew uwagom skarżących, nie miały w rozpatrywanej sprawie aż tak istotnego znaczenia. Wprawdzie nie ulega wątpliwości, że zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości powinien być dokładnie oznaczony i nie może być przedmiotem kontrowersji. Niemniej sposób oznaczenia tego zakresu może być różny in casu. W rozpatrywanej sprawie za zupełnie wystarczające należy uznać wskazanie zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez odwołanie do map (k. 40-45, 58-64 akt adm. organu I instancji oraz k. 67-71 akt adm. organu II instancji). Te ostatnie dokumenty, przedłożone przez inwestora, wystarczająco konkretyzują przedbieg rozważanej inwestycji, pozwalając określić zakres uszczuplenia prawa własności skarżących bez nadmiernych trudności.

W rozpatrywanej sprawie Wojewoda Wielkopolski w wydanym przez siebie rozstrzygnięciu przyjął wprawdzie inną technikę, odwołując się do opisu słownego zakresu ograniczenia sposobu korzystania z omawianej nieruchomości. Takie rozwiązanie należy również uznać za trafne, choć jak wskazano powyżej możliwe było również załączenie do decyzji jako jej integralnej części mapy z wrysowanymi na niej niezbędnymi danymi.

Ponadto należy podkreślić, że omawiane wymiary pasa technologicznego pozostają w zgodzie z decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., na co trafnie zwrócono uwagę w piśmie z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] (k. 72-73 akt adm. organu II instancji). Co więcej, trafnie podnosi inwestor w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], że obecnie nie obowiązują żadne przepisy dotyczące szerokości pasa technologicznego w przypadku linii elektroenergetycznych (k. 80-82 akt adm. organu II instancji).

Skarżący zwracali poza tym również uwagę na konieczność określenia ram czasowych dla decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Również ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem organ II instancji, w świetle którego art. 124 ust. 1 u.g.n. abstrahuje zupełnie od wyznaczenia ram czasowych w postaci terminu wygaśnięcia rozważanego zezwolenia bądź też terminu rozpoczęcia lub zakończenia prowadzonych prac. Konkluzję tę dodatkowo wzmacnia porównanie powołanego przepis z art. 124b ust. 3 u.g.n., w którym kryterium czasu zostaje wyraźnie wprowadzone przez ustawodawcę. Co więcej, ograniczenie czasowe rozstrzygnięcia z art. 124 ust. 1 u.g.n. byłoby trudne do uzasadnienia z perspektywy sensu takiego orzeczenia. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma bowiem na celu zapewnienie inwestorowi możliwości modernizacji infrastruktury, także na przyszłość. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w art. 124 ust. 6 u.g.n., zgodnie z którym właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Obowiązek ten podlega zarazem egzekucji administracyjnej.

Przekonujące zdaniem Sądu okazały się dodatkowo argumenty prezentowane przez inwestora. Specyfika inwestycji infrastrukturalnych związana jest na ogół z faktem, że urządzenia te są zorganizowane w określoną sieć. Modernizacja linii elektroenergetycznej dokonuje się zatem na określonym odcinku danej trasy, wobec czego nierzadko konieczne jest uzyskanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości dla wielu działek. Jednocześnie nie można z góry określić, kiedy proces ten się zakończy. Część właścicieli nieruchomości może bowiem zaakceptować od razu propozycję zgłoszoną w trakcie rokowań. Inni właściciele mogą natomiast podejmować próby blokowania takiej inwestycji. Tym samym, gdyby przyjąć stanowisko organu I instancji, niewykluczone, że decyzja wydana najwcześniej wygasłaby zanim wnioskodawcy udałoby się uzyskać ostatnią z wymaganych decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, co wydaje się trudne do zaaprobowania.

Inwestor trafnie wskazuje także na brak merytorycznych podstaw do orzekania w decyzji o terminie rozpoczęcia lub zakończenia prac modernizacyjnych. Wnioskodawca jako profesjonalista, a nawet podmiot wyspecjalizowany w prowadzeniu inwestycji infrastrukturalnych danego rodzaju, powinien dysponować rzetelną i aktualną wiedzą co do wykonalności przedsięwzięcia. Trzeba przy tym zaznaczyć, że inwestor jest bezpośrednio zainteresowany sprawnym przeprowadzeniem zakładanych pracy, gdyż ponosi on koszty związane z dezaktywacją części sieci. Trudno zatem oczekiwać, by wyznaczenie wspomnianych terminów mogło pełnić funkcję dyscyplinującą.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Wbrew twierdzeniom skarżących, Wojewoda Wielkopolski wyraźnie wskazał dowody, na których oparł swoje rozstrzygnięcie, jak i dowody, którym odmówił wiarygodności. Organ odwoławczy powołał się w szczególności na pisma złożone przez inwestora oraz założone przez niego mapy. Ponadto trafnie w ocenie Sądu Wojewoda Wielkopolski uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jest kompletny i wystarcza w świetle art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. do wydania rozstrzygnięcia. Ocena dowodów zgromadzonych w aktach sprawy również nie budzi zdaniem Sądu większych wątpliwości. W tym miejscu należy zaznaczyć, że inwestor na etapie postępowania odwoławczego załączył wszystkie dokumenty i udzielił wszystkich informacji, jakich domagał się pierwotnie organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] (k. 96 akt adm. organu I instancji).

Wreszcie, Sąd nie przychylił się także do uwag skarżących co do konieczności stosowania Polskiej Normy PN-E-05100-1:1998 "Energetyczne linie napowietrzne, projektowanie i budowa", ustanowionej uchwałą nr 25/98 Polskiego Komitetu Normalizacyjnego z dnia 31 marca 1998 r. Najpierw trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1483), stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Tym samym rozwiązania tam zawarte nie mogą być per se źródłem obowiązków prawnych. Konsekwentnie Polska Norma PN-E-05100-1:1998 nie mogła określać w sposób wiążący zakresu ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Co więcej, w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], E. O. Sp. z o.o. w P. wskazała, że powyższa Polska Norma PN-E-05100-1:1998 nie obowiązuje już, gdyż została zastąpiona Polską Normą PN-EN 50341-1:2005 "Elektroenergetyczne linie napowietrzne prądu przemiennego powyżej 45 kV" (k. 80-82 akt adm. organu II instancji). Fakt ten dodatkowo przemawia przeciwko trafności argumentacji skarżących, którzy nie wdali się w polemikę z referowanym stanowiskiem.

Podsumowując, organ II instancji dokonał trafnej wykładni art. 124 u.g.n. oraz należycie ocenił materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Wielkopolskiego, że inwestor spełnił wymogi, od których zależy wydanie pozytywnej dla niego decyzji o warunkach zabudowy, tj. podjął rokowania ze skarżącymi, a wniosek z dnia [...] listopada 2011 r. oraz wydane rozstrzygnięcie pozostają w zgodzie z decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Ponadto, wbrew wywodom skarżących, organ odwoławczy słusznie wskazał na brak podstaw normatywnych do określania zakresu czasowego zezwolenia z art. 124 u.g.n. czy też odwoływania się w tej mierze do rozwiązań przyjętych w Polskiej Normie PN-E-05100-1:1998. Wobec tego wydane rozstrzygnięcie należy uznać za odpowiadające prawu.

W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.