Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 857/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1808
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej
article: art. 16 i 17
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie G. M. sprawy ze skarg A. F. s. A., A. F. s. E., A. K. i D. G. na uchwałę Nr XII/183/2015 Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki" skargi oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 3 września 2015 r. Rada Miasta Zakopane podjęła uchwałę nr XII/183/2015 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki.

Na powyższą uchwałę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli: A. F. (II SA/Kr [...]), D. G. (II SA/Kr [...]), A. F. (II SA/Kr [...]), A. F. (II SA/Kr [...]) oraz A. K. (II SA/Kr [...]).

A. F. w piśmie z dnia 10 października 2015., a także A. F. w piśmie z 28 grudnia 2015r. (tożsamym pod względem treści do pierwszego), wskazanej uchwale zarzucił:

1. naruszenie art. 21 i 64 Konstytucji RP poprzez posłużenie się sfałszowanymi mapami nie mogącymi służyć do celów prawnych;

2. naruszenie art. 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez dyskryminację w życiu gospodarczym podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w lokalach użytkowych położonych w budynkach na kondygnacjach ponad parterem, co utrudnione zostanie przez zakaz reklamy zewnętrznej (przy jednoczesnym zezwoleniu na taką reklamę podmiotom dysponującym lokalami na parterach);

3. naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności w drodze aktu prawa miejscowego, nie zaś na podstawie ustawy.

Nadto zarzucono także, że uchwała o Parku Kulturowym uderza drastycznie w interesy ekonomiczne. Doprowadzi bowiem do problemów najemców z zapłatą należnego mu czynszu, a w konsekwencji skutkować może zerwaniem umów najmu i pozostawieniem skarżącego bez środków do życia. Natomiast likwidacja reklam na ul. Krupówki sprowadzi na ten deptak ciemności, bowiem oświetlenie uliczne wieczorami i nocą jest niewystarczające. Na chwilę obecną to właśnie reklamy i witryny gwarantują dostateczne doświetlenie. Nastąpi także drastyczny spadek wartości nieruchomości przy ul. Krupówki i innych nieruchomości objętych oddziaływaniem Parku Kulturowego.

W oparciu o powyższe zarzuty złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W uzasadnieniu stwierdzono, że wniesione skargi zostały poprzedzone bezskutecznymi wezwaniami (z dnia 12 września 2015 r. oraz z dnia 8 grudnia 2015r.) Rady Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały. Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi na te wezwania.

W pismach zawierających skargi podkreślono, że źródłem interesu prawnego do wniesienia skargi jest prawo własności znajdujących się w obszarze oddziaływania parku krajobrazowego nieruchomości przy ul. Krupówki [...], nieruchomości stanowiącej dz. nr [...] oraz [...] (obie w obrębie [...]) w Zakopanem.

Ustanowienie Parku Kulturowego zostało dokonane przedwcześnie, bowiem na obecnym etapie toczą się postępowania administracyjne i sądowe stanowiące tzw. zagadnienia wstępne, w tym dotyczące m.in. rozgraniczenia działek na tym terenie oraz legalizacji samowoli budowlanej jaką jest ul. Krupówki. W obecnej sytuacji, w ocenie skarżącego, Rada Miasta nie może wydawać uchwał w przedmiocie obiektów (ul. Krupówki), które formalnie nie istnieją. Powyższa uchwała ma celu obejście prawa, usankcjonowanie obecnej nielegalnej samowoli innym środkami, co stanowi naruszenie wielu przepisów ustaw zwykłych, a przede wszystkim Konstytucji.

Podano, że nieznane są konfiguracja, granice i powierzchnia chociażby działki nr [...] obr. [...] w Zakopanem, której jest skarżący współwłaścicielem. Zarzucono, że przy uchwalaniu ww. aktu posłużono się sfałszowanymi mapami. Tym samym przedmiotowa uchwała tak naprawdę stanowi zakamuflowaną próbę wywłaszczenia właścicieli posesji przy ul. Krupówki.

Następnie, przytaczając treść art. 16 ust.1 u.o.z. wskazano, że brak było podstaw do jego zastosowania, bowiem na terenie objętym ww. uchwałą znajduje się różnorodny krajobraz, w tym budynki wybudowane w różnych stylach i okresach, które niewiele wspólnego mają z miejscową tradycją budowlaną i osadniczą.

Podniesiono, także, że ograniczenia zawarte w § 3 ww. uchwały nie mają żadnego racjonalnego uzasadnienia, jak również wprowadzenia takich ograniczeń nie uzasadnia ochrona krajobrazu kulturowego oraz zachowanie wyróżniających się krajobrazowo terenów zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej.

Zwrócono uwagę również na to, że użyte w uchwale określenia są pojęciami niedookreślonymi, pozwalającymi na przyjęcie dowolnej interpretacji.

Zawarty w § 3 ust. 2 uchwały zakaz umieszczanie określonych w nim urządzeń na ścianach frontowych budynków oraz w tych częściach elewacji dachu, które są widoczne od strony ul. Krupówki również jest sprzeczny z ustawą i wykracza poza delegację określoną w art. 17 ust. 1.u.z.p.

Także określony w § 4 uchwały zakaz prowadzenia określonej działalności handlowej i usługowej poza lokalem jest w istocie dowolny i nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Następnie podniesione w skardze zostało, iż brak jest podstaw, aby nie można było eksponować towaru przed budynkiem lub na innych elewacjach budynku. Brak jest również podstaw prawnych, aby reklamy mogły być wyłącznie umieszczane na istniejących tablicach i słupach ogłoszeniowo-reklamowych będących z zarządzie Miasta, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt. 2 uchwały. Brak jest także podstaw prawnych, aby tablice reklamowe i szyldy mogły być instalowane wyłącznie na budynkach, w których prowadzona jest działalność gospodarcza. Również nie znajduje uzasadnienia, zdaniem skarżącego, wprowadzenie ograniczeń reklamowych jak w § 5 projektu uchwały.

Nie było również podstaw prawnych, aby na obszarze Parku Kulturowego obowiązywała kolorystyka wskazanych w nim elementów, jedynie taka jak w załączniku nr 3 uchwały i aby ograniczyć możliwość lokowania napisów i wprowadzać ograniczenie ich wielkości.

W konsekwencji podjęcie ww. uchwały spowoduje, że teren, na którym utworzono Park Kulturowy, będący do tej pory najatrakcyjniejszym pod względem rozrywki terenem w Zakopanem, straci nieodwracalnie swój charakter i spowoduje upadek wielu firm i utratę setek miejsc pracy.

Podjęcie uchwały o Parku Kulturowym spowoduje, że miasto Zakopane na podstawie zmuszone będzie do wypłaty odszkodowań sięgających kilkudziesięciu milionów złotych.

Przedmiotowa uchwała została również zakwestionowana przez D. G., który w piśmie z dnia 22.10.2015r. wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że pismem z dnia 15 września 2015 r., wezwał Radę Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ww. uchwałą Rady Miasta Zakopane.

Wskazał, że Rada Gminy poprzez objęcie granicami Parku Kulturowego działek, których jest współwłaścicielem (tj. działki nr [...] obręb [...] położonej w Zakopanem przy ul. [...] oraz działki nr [...] obręb [...], działki [...] obręb [...] położonej przy ul. [...]) naruszyła jego interes prawny poprzez ograniczenie w swobodnym dysponowaniu oraz korzystaniu z tych działek.

Następnie skarżący stwierdził, że określony w § 1 przedmiotowej uchwały cel ochrony krajobrazu kulturowego jest ogólny i lakoniczny. Rada Gminy w szczególności nie wskazuje jakie zabytki zamierza chronić. Zdaniem skarżącego, mając na uwadze, że w tym terenie znajduje się różnorodny krajobraz, w tym budynki wybudowane w różnych stylach i okresach, które niewiele wspólnego mają z miejscową tradycją budowlaną i osadniczą uznał, iż brak jest podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały.

Wskazane w § 3 ww. uchwały ograniczenia nie mają, według skarżącego żadnego racjonalnego uzasadnienia.

Ponadto skarżący podniósł, że redakcja niektórych ujętych w uchwale zapisów nie odpowiada regułom określonym w zasadach techniki prawodawczej. Zdaniem skarżącego, pojęcie "obcych im stylistycznie elementów architektonicznych i materiałów", ujęte w § 3 ust. 1 pkt 1 jest wieloznaczne i nieprecyzyjne, a zawarte w uchwale wyliczenie przykładowe również nie precyzuje, co dokładnie jest zakazane.

Według skarżącego również określony w § 3 ust. 2 uchwały zakaz umieszczania określonych w nim urządzeń w tych częściach elewacji dachu, które są widoczne od strony ul. [...] jest sprzeczny z ustawą i wykracza poza delegację zawartą w art. 17 ust. ustawy o ochronie zabytków.

Dalej podniesiono, że ani uchwała, ani mapa parku stanowiąca załącznik do uchwały nie zawierały wyliczenia numerów działek objętych granicami Parku, nie wymieniają precyzyjnie przebiegu granicy tego Parku tak, aby można było w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, jaki grunt mieści się w granicach Parku.

Następnie wskazał na sprzeczność pomiędzy zapisem uchwały zawartym w § 4 ust. 1 pkt 3 (dot. zakazu prowadzenia wszelkiej działalności rozrywkowej lub artystycznej oraz wszelkich form sztuki ulicznej za wyjątkiem, a przepisem art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, który nie przewiduje możliwości wprowadzenia tego typu zakazu.

Zdaniem skarżącego również określony w § 4 ust. 1pkt 1 uchwały zakaz prowadzenia wszelkiej działalności handlowej i usługowej poza lokalem jest w istocie dowolny i nie znajduje żadnego uzasadnienia. Dodatkowo Rada Miasta w sposób nieuprawniony zróżnicowała sytuację prawną podmiotów prowadzących działalność przy udziale burmistrza Miasta Zakopane, czy też samego Burmistrza od pozostałych podmiotów wprowadzających działalność gospodarczą (zob. § 4 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 1 pkt 3). Rozróżnienie to narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

Następnie skarżący wskazał, że w § 8 ust.1 przedmiotowej uchwały Rada Miasta nałożyła obowiązek dostosowania się do przepisów uchwały właścicieli, zarządców i użytkowników obiektów i elementów zagospodarowania przestrzeni. Z uwagi na brak w art. 17 ustawy o ochronie zabytków upoważnienia do wprowadzania przez Radę w uchwale bezpośrednich obowiązków ściśle określonym podmiotom wskazana regulacja jest sprzeczna z prawem.

Kolejnym skarżącym, który wniósł skargę na ww. uchwałę był A. K.. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie normy kompetencyjnej zawartej w art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z treścią art. 17 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy o ochronie zabytków, żądając jej uchylenie w całości.

W uzasadnieniu podniósł, że przedmiotowy akt prawa miejscowego wprowadza ograniczeni w zakresie możliwości korzystania z prawa własności do objętych uchwałą działek o nr [...], [...], [...], [...].

W dalszej części skargi skarżący przytoczył argumentację zawartą w orzeczeniu NSA dotyczącą ograniczenia prawa własności poprzez regulację zawartą u stawie o planowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego tworzenie parków kulturowych jest elementem kształtowania szeroko rozumianej polityki w zakresie ładu przestrzennego, przy czym zakres przedmiotowy ustawy o ochronie zabytków jest znacznie węższy i wymaga spełnienia dodatkowych przesłanek.

Następnie, przywołując treść art. 16 ustawy o ochronie przyrody (wskazującego na cele ustawy) skarżący uznał, że teren objęty uchwała nie spełnia zawartych w tym przepisie przesłanek, bowiem ulica Krupówki jest w istocie szlakiem pieszym, który stał się szlakiem handlowym o zwartej aczkolwiek przypadkowej zabudowie miejskiej, nie noszącej żadnych cech architektury regionalnej.

Zdaniem skarżącego, próby rozwiązania sytuacji przy pomocy instytucji parku kulturowego są działaniami chybionymi i nieproporcjonalnymi, stanowiąc nadużycie prawa przez Gminę Miasto Zakopane. Działania te przypominają działania Gminy przeciwko nadmiernej zabudowie Zakopanego przez firmy developerskie przy pomocy tworzenia parków krajobrazowych, co naraża Gminę na ogromne odszkodowania.

Dodatkowo w skardze podniesiono, iż działania Gminy są wewnętrznie niespójne, a zakazy wynikające z uchwały nieprecyzyjne.

Określony w § 4 uchwały ust. 1 pkt 1 zakaz prowadzenia wszelkiej działalności handlowej i usługowej poza lokalem jest w istocie dowolny i wymykający się jakiejkolwiek weryfikacji.

Na koniec skarżący uznał, że ujęte w uchwale rozwiązania są przykładem braku spójnej polityki i określenia celów przez Gminę.

Do powyższych zarzutów skarżących ustosunkowała się Rada Miasta Zakopane w odpowiedzi na ww. skargi, wnosząc o ich odrzucenie lub ewentualnie o oddalenie.

Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016r. Sąd, na podstawie art. 111 p.p.s.a., połączył sprawy o sygn. akt II SA/Kr 1470/15, II SA/Kr 49/16, II SA/Kr 138/16 i II SA/Kr 259/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. II SA/Kr 1427/15, nie uwzględniając wniosku A. F., który sprzeciwiał się połączeniu tych spraw.

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Kr 1427/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił ww. skargi.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący byli legitymowani do wniesienia skargi z uwagi na przysługujące im prawo własności nieruchomości znajdujących się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, które tą uchwałą zostało ograniczone. Dalej Sąd stwierdził, że samo ograniczenie prawa własności skarżących nie uzasadnia uwzględnienia skargi. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona uchwała może ograniczać prawo własności nieruchomości, gdy jest to zgodne z prawem. Następnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W szczególności stwierdził, że utworzenie parku kulturowego obejmującego ulicę Krupówki było uzasadnione tym, że znajduje się na niej 10 zabytków wpisanych do rejestru zabytków oraz 60 obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Podał też, że utworzenie parku kulturowego uzyskało pozytywną opinię Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Dalej uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie Sąd pierwszej instancji szeroko odwołał się do uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały, w którym przedstawiono wartość ulicy Krupówki z punktu widzenia ochrony zabytków i krajobrazu i odniósł się do twierdzeń skarżących, którzy te wartości negowali, stwierdzając m.in., że zaskarżona uchwała nie narusza zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, godząc interes publiczny z prywatnym.

Sąd pierwszej instancji odniósł się także do podnoszonych w skargach zarzutów, że zawarte w zaskarżonej uchwale zakazy i ograniczenia są niespójne, niejasne oraz niczym nieuzasadnione, uznając te zarzuty za niezasadne. W tym zakresie przytoczył treść art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i stwierdził, że skarżący mają rację, iż wprowadzone zaskarżoną uchwałą zakazy i ograniczenia w prowadzeniu działalności handlowej mogą wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej na obszarze objętym tą uchwałą. Dalej stwierdził, że "zawarte w przedmiotowej uchwale zakazy i ograniczenia (§ 3 i § 4 uchwały) podyktowane zostały ochroną parku kulturowego", zaś "poprzedzona szerokimi konsultacjami społecznymi redakcja zawartych tam zapisów, nie pozostawia wątpliwości, na czym w istocie ochrona powinna polegać". Sąd stwierdził przy tym, że "rzadko normy prawne skonstruowane są w sposób nie budzący żadnych wątpliwości i dopiero na skutek działań interpretacyjnych zostaje odkodowana zawarta w nich treść". W ocenie Sądu pierwszej instancji, "lektura uchwały pozwala jednoznacznie stwierdzić, że kwestionowane przepisy uchwały spełniają wymogi prawidłowej legislacji". Sąd dodał przy tym, że "zamieszczenie w tekście normatywnym pojęć nieostrych, czy też ocennych zdarza się często i wymaga jedynie od podmiotów stosujących prawo stosownych zabiegów związanych z dokonywanie wykładni obowiązującego prawa. Natomiast posłużenie się takimi pojęciami w uchwalonym tekście prawnym samo w sobie nie dezawuuje go i nie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub w części, gdyż nie sposób tego kwalifikować jako naruszenia prawa, a tym bardziej jako istotnego naruszenia prawa".

Skargi kasacyjne od wyroku z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1427/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnieśli A. F., A. K. i D. G..

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1357/17, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że wniesione skargi kasacyjne w zakresie, w jakim kwestionują zasadność utworzenia zaskarżoną uchwałą parku kulturowego, nie są zasadne. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Krajobraz kulturowy to, jak wynika z art. 3 pkt 14 powołanej ustawy, przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. W ocenie NSA, ulica Krupówki w Zakopanem i jej okolice stanowi niewątpliwie krajobraz kulturowy w przytoczonym znaczeniu. Jest to bowiem unikalna w skali kraju przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, która zawiera wytwory cywilizacji (budynki) oraz elementy przyrodnicze (góry). Ten, w pewnym sensie powszechnie znany fakt, znajduje też uzasadnienie w obszernie przytoczonym przez Sąd pierwszej instancji uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Ponadto w skargach kasacyjnych nie zostało zakwestionowane, że na terenie objętym zaskarżoną uchwałą znajdują się liczne zabytki, w tym dziesięć wpisanych do rejestru zabytków. W ocenie NSA, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, na które powołał się Sąd pierwszej instancji, przekonująco wykazano, że są to zabytki charakterystyczne dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej, co zresztą też jest zgodne z powszechnym odbiorem Krupówek i Zakopanego. Utworzenie parku kulturowego zaskarżoną uchwałą zostało, jak przyjął Sąd pierwszej instancji i co nie zostało zakwestionowane w skargach kasacyjnych, zgodnie z ustawowym wymogiem zaopiniowane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, a opinia ta była pozytywna. W ocenie NSA, istniały więc podstawy do utworzenia parku kulturowego w celu ochrony wskazanych wartości. Sąd drugiej instancji nie podzielił tym samym negatywnej oceny w tym zakresie przedstawionej w skargach kasacyjnych i wskazał, że podnoszone w skargach argumenty, zwłaszcza oparte na tezie o występującym na Krupówkach "chaosie kulturowym" przemawiają właśnie za objęciem tego terenu ochroną.

Sąd drugiej instancji podzielił także stanowisko Sądu pierwszej instancji, że co do zasady utworzenie zaskarżoną uchwałą parku kulturowego nie narusza zasady proporcjonalności. Tym samym NSA nie podzielił przeciwnych temu stanowisku zarzutów skarg kasacyjnych, w tym także tych, które sprowadzały się do twierdzenia o naruszeniu prawa własności nieruchomości i swobody działalności gospodarczej. Ani własność, ani wolność działalności gospodarczej nie są prawami bezwzględnymi i w związku z tym mogą być ograniczane, co wprost wynika z odpowiednich przepisów Konstytucji RP (odpowiednio art. 64 ust. 3 i art. 22). Ochrona dziedzictwa narodowego, a więc także zabytków, jako pozostałości po poprzednich pokoleniach, jest konstytucyjnym obowiązkiem Państwa (art. 5 Konstytucji RP). Zatem wolność działalności gospodarczej oraz prawo własności mogą być ograniczone w imię ochrony zabytków. Istotnym argumentem za tym, że – jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji – tworząc zaskarżoną uchwałą park kulturowy pogodzono interes publiczny z prywatnym, jest art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w którym przewidziano możliwość uzyskania odszkodowania w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia na terenie parku kulturowego zakazów i ograniczeń.

Niemniej, zdaniem NSA, wniesione skargi kasacyjne zawierały także usprawiedliwione podstawy. Przede wszystkim zasadne są te podstawy, w których w różny sposób podnosi się, że Sąd pierwszej instancji nie ocenił zgodności z prawem nałożonych zaskarżoną uchwałą zakazów i ograniczeń. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej, zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych, umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego oraz składowania lub magazynowania odpadów. Z zaskarżonej uchwały, w szczególności z jej systematyki wynika, że na terenie utworzonego tą uchwałą parku kulturowego wprowadzono zakazy i ograniczenia dotyczące prowadzenia robót budowlanych, prowadzenia działalności handlowej i usługowej oraz działań reklamowych. Jest oczywiste, że z punktu widzenia właścicieli nieruchomości położonych na terenie Parku Kulturowego Obszaru Ulicy Krupówki te zakazy i ograniczenia mają najbardziej istotne znaczenie.

W związku z tym rozpoznając skargę na uchwałę o utworzeniu tego parku kulturowego Sąd pierwszej instancji powinien był, poza oceną zasadności jego utworzenia, przede wszystkim rozważyć, czy ustanowione tą uchwałą zakazy i ograniczenia są zgodne z prawem. Ta ocena w pierwszej kolejności powinna polegać na zbadaniu, czy ustanowione zakazy i ograniczenia mają podstawę w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto powinna ona obejmować sprawdzenie, czy naruszając takie konstytucyjnie chronione prawa, jak swoboda działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i prawo własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) te zakazy i ograniczenia pozostają w odpowiedniej proporcji do chronionych wartości (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W końcu konieczna była ocena przepisów zaskarżonej uchwały zawierających zakazy i ograniczenia, z punktu widzenia zasady państwa prawnego, w szczególności dostatecznej określoności przepisów prawa.

W przedstawionym zakresie zaskarżona uchwała nie została oceniona przez Sąd pierwszej instancji. Sąd ten w żaden sposób nie zbadał, czy poszczególne przepisy zaskarżonej uchwały, zawierające zakazy i ograniczenia, znajdują umocowanie w jednym z przepisów art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Żaden taki konkretny przepis zaskarżonej uchwały nie został też przez Sąd pierwszej instancji oceniony pod kątem zasady proporcjonalności. Pod tym kątem Sąd pierwszej instancji oceniał jedynie zaskarżoną uchwałę co do zasady. Czym innym jest jednak stwierdzenie, że idea utworzenia parku kulturowego w określonym miejscu nie narusza zasady proporcjonalności, a czym innym ocena pod tym kątem poszczególnych postanowień uchwały tworzącej taki park. W końcu Sąd jedynie bardzo ogólnie, bez szczegółowej analizy, uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza zasad przyzwoitej legislacji.

NSA wskazał, że w tej sytuacji nie sposób odeprzeć przede wszystkim zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej D. G., w której twierdzi się, że § 4 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały nie znajduje oparcia w żadnym z przepisów art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie sposób też odeprzeć zawartego w tej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. D. G. w swojej skardze wyraźnie kwestionował zgodność z prawem § 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, § 4 ust. 1 pkt 1 i 3, § 5 ust. 1 pkt 3 oraz § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały, zaś Sąd pierwszej instancji do tych zarzutów się nie odniósł.

NSA podkreślił, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu skargi związanego z § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w którym na "właścicieli, zarządców nieruchomości i użytkowników obiektów i elementów zagospodarowania przestrzeni położonych na terenie Parku Kulturowego" nałożono obowiązek "dostosowania się do przepisów uchwały w terminie do 1 lipca 2016 r. poprzez likwidację elementów zagospodarowania niezgodnych z § 3 oraz zmianę nośników ogłoszeń reklamowych i tablic na formy zgodne z § 5 uchwały". Nie sposób w związku z tym odeprzeć zarzutu skargi kasacyjnej D. G., w którym podnosi się, że Sąd pierwszej instancji wadliwie zaakceptował ten przepis, mimo że z art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że w uchwale o utworzeniu parku kulturowego nie można nakładać obowiązków. W związku z tym zarzutem zwrócić należy także uwagę na to, że zacytowany przepis zaskarżonej uchwały nakazuje określone w nim czynności dostosowawcze przeprowadzić do 1 lipca 2016 r., zaś, jak wynika z § 10 tej uchwały, wchodzi ona w życie bez jakichkolwiek zastrzeżeń też 1 lipca 2016 r.

Nie sposób też odeprzeć zawartego w skardze kasacyjnej D. G. zarzutu naruszenia art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.). Zarzut ten na pierwszy rzut oka jest niezrozumiały. Jednak w ocenie NSA z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi o ocenę zgodności z prawem § 4 ust. 1 pkt 3 i § 5 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim określone w tych przepisach zakazy nie mają zastosowania do "imprez, działalności i wydarzeń" realizowanych przez Burmistrza Miasta Zakopane, bądź przy jego współudziale.

W pozostałych dwóch skargach kasacyjnych również, aczkolwiek znacznie mniej precyzyjnie, podniesiono zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który można łączyć z brakiem oceny przez Sąd pierwszej instancji zgodności z prawem, właśnie z tym przepisem, poszczególnych zakazów i ograniczeń ustanowionych zaskarżoną uchwałą. W tym zakresie także te skargi kasacyjne opierają się o usprawiedliwione podstawy. Wszystkie inne podstawy tych skarg kasacyjnych wiążą się, w ocenie NSA, z kwestionowaniem utworzenia zaskarżoną uchwałą parku kulturowego co do zasady i, jak już to zostało powiedziane, są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że sprawa ze skarg A. F., D. G. i A. K. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z 3 września 2015 r. w przedmiocie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki" powinna być ponownie rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji w celu wyjaśnienia, czy wprowadzone tą uchwałą zakazy i ograniczenia znajdują oparcie w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, są zgodne z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz odpowiadają wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasadzie dostatecznej określoności przepisów prawa. W związku z tym NSA, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

NSA zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia, czy w sprawie występuje dwóch skarżących o imieniu i nazwisku A. F..

Odnosząc się do zarzutu A. F. nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji NSA stwierdził, że nie jest on zasadny, gdyż postępowanie to toczyło się na skutek skarg wniesionych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym udział biorą skarżący oraz organ administracji, co w sprawie miało miejsce.

Udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie, który na rozprawie 3 października 2018 r. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 2188) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd jednak wskazuje, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Na wstępie Sąd w ślad za NSA wskazuje, że na podstawie akt sprawy należy przyjąć, że skargi złożyły dwie osoby o imieniu i nazwisku A. F.:

- A. Z. F. syn A. (II SA/Kr 1427/15, II SA/Kr 49/16) - powołujący się na własność działek nr [...] i [...] zapisanych w księgach wieczystych odpowiednio nr [...] i nr [...] i podający adres zamieszkania Z. ul. [...] oraz

- A. F. syn E. i F. (II SA/Kr 138/16) - powołujący się na własność nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] i podający adres zamieszkania Z. ul. [...].

Należy bowiem zwrócić uwagę, że księga wieczysta nr [...] jest prowadzona dla zabudowanej działki nr [...], której jednym ze współwłaścicieli jest A. Z. F. syn A. .

Natomiast księga wieczysta nr [...] jest prowadzona dla zabudowanej działki nr [...], z której wyodrębniono lokale stanowiące odrębne nieruchomości, z których jeden jest własnością A. F. syna A. (księga wieczysta nr [...]), a pozostałe A. Z. F. syna E. ). Na tej podstawie można przyjąć, że A. Z. F. syn A. wniósł skargę, w której powołał się na współwłasność działki nr [...], a zatem w istocie na własność lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, zapisanego w księdze wieczystej nr [...]

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd w pierwszej kolejności wskazuje na skutki, jakie dla dalszego toku niniejszej sprawy wynikają z faktu uznania przez NSA zasadności wniesionych skarg kasacyjnych i w konsekwencji tego uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przez wykładnię prawa, o której mowa w przytoczonym art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA, ciążący na sądzie ponownie rozpoznającym sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co w niniejszym przypadku nie ma miejsca. Z tych też względów w ramach obecnego ponownego rozpoznania sprawy WSA nie może dokonywać nowych, własnych ocen prawnych dotyczących kwestii będących już uprzednio przedmiotem rozważań czynionych przez NSA w wydanym w sprawie wyroku kasacyjnym, a wyrażone w nim poglądy prawne muszą zostać w pełni zaakceptowane, ze wszystkimi wynikającymi z nich konsekwencjami prawnymi (por. np.: wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 727/10; z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1427/10; powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W chwili obecnej Sąd I instancji dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały po raz drugi, gdyż pierwszy w sprawie wyrok WSA w Krakowie został uchylony w wyniku uwzględnienia skarg kasacyjnych przez NSA w Warszawie, który w wyroku z dnia 8 maja 2018 r., sygn. II OSK 1357/17, sformułował szereg ocen w granicach zarzutów skarg kasacyjnych, odnoszących się do sposobu kontroli przez WSA w Krakowie po raz pierwszy wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wprost się wypowiedział m.in. co do tego, że wniesione skargi kasacyjne w zakresie, w jakim kwestionują zasadność utworzenia zaskarżoną uchwałą parku kulturowego, nie są zasadne. Ulica Krupówki w Zakopanem i jej okolice stanowi niewątpliwie krajobraz kulturowy w znaczeniu z art. 3 pkt 14 u.o.z. Jest to bowiem unikalna w skali kraju przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, która zawiera wytwory cywilizacji (budynki) oraz elementy przyrodnicze (góry).

Sąd drugiej instancji podzielił także stanowisko Sądu pierwszej instancji, że co do zasady utworzenie zaskarżoną uchwałą parku kulturowego nie narusza zasady proporcjonalności.

Zatem wolność działalności gospodarczej oraz prawo własności mogą być ograniczone w imię ochrony zabytków. Tworząc zaskarżoną uchwałą park kulturowy pogodzono interes publiczny z prywatnym, a art. 17 ust. 2 u.o.z. przewiduje możliwość uzyskania odszkodowania w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia na terenie parku kulturowego zakazów i ograniczeń.

Wobec niezaistnienia wskazanych powyżej przesłanek odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1357/17, dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej uchwały uwzględniają zatem wykładnię prawa i ocenę stanu faktycznego dokonaną przez NSA.

W tej sytuacji prawnej, w jakiej jest sąd administracyjny orzekający ponownie w danej sprawie, trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem, w nawiązaniu do przywołanego przepisu, w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie" tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 348/18.

Jednocześnie zgodnie z normą art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Treść tego przepisu jest także przedmiotem wykładni sądów administracyjnych, w myśl której: "istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy"; vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2018 r., sygn. II OSK 2225/16. Jednocześnie podnosi się, że: "Istotą mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu jest obowiązek wzięcia pod uwagę zarówno faktu istnienia w obrocie prawnym, jak i treści prawomocnego orzeczenia. Związanie to stanowi pozytywny aspekt prawomocności materialnej, dzięki któremu orzeczenie staje się wiążące dla innych sądów i podmiotów. Dlatego też dokonana uprzednio przez sąd administracyjny ocena zgodności z prawem aktu z zakresu administracji publicznej nie może podlegać dalszej weryfikacji prawnej przez inne sądy i organy, lecz winna zostać przyjęta w taki sposób, jak orzekł sąd w prawomocnym orzeczeniu"; vide wyrok NSA z dnia 10 maja 2018, sygn. akt II FSK 1365/16.

Wobec przesądzonej zasadności utworzenia Parku Kulturowego obszaru ulicy Krupówki, Sądowi pierwszej instancji pozostaje rozważenie, czy ustanowione tą uchwałą zakazy i ograniczenia są zgodne z prawem. Jak wskazał NSA, "ta ocena w pierwszej kolejności powinna polegać na zbadaniu, czy ustanowione zakazy i ograniczenia mają podstawę w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto powinna ona obejmować sprawdzenie, czy naruszając takie konstytucyjnie chronione prawa, jak swoboda działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i prawo własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) te zakazy i ograniczenia pozostają w odpowiedniej proporcji do chronionych wartości (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Konieczna jest także ocena przepisów zaskarżonej uchwały zawierających zakazy i ograniczenia, z punktu widzenia zasady państwa prawnego, w szczególności dostatecznej określoności przepisów prawa.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po dokonaniu ponownej analizy sprawy z uwzględnieniem wiążącej wykładni NSA stwierdził, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa.

Na wstępie Sąd wskazuje, że nie budzi wątpliwości legitymacja skargowa skarżących. W myśl art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875, ze zm.) – dalej "u.s.g." każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis powyższy przyznaje legitymację procesową do skarżenia uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej każdemu, kogo prawa zostały naruszone. Chodzi tu zatem o powiązanie pomiędzy sferą praw jednostki, a oddziaływującą na nią sferą regulacji prawnych wynikających z uchwały lub zarządzenia. Jeśli w wyniku regulacji zawartej w uchwale lub zarządzeniu dotychczasowa sfera praw jednostki dozna ograniczeń, to należy stwierdzić naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g., a więc uznać legitymację skarżących do podjęcia środków procesowej ochrony swoich praw. Skarżący, będąc właścicielami nieruchomości znajdujących się na terenie Parku Kulturowego obszaru ulicy [...]", niewątpliwie są adresatami wprowadzanych w związku z ochroną parku kulturowego zakazów i ograniczeń dotyczących korzystania z nieruchomości. Tym samym należy uznać, że postanowienia kwestionowanej uchwały, które takie ograniczenia wprowadzają, naruszają interes prawny skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., przez co są oni uprawnieni do zaskarżenia uchwały. W orzecznictwie wyrażano już zresztą pogląd, że uchwała rady gminy w sprawie parku kulturowego może zostać skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego przez właściciela nieruchomości, którego konstytucyjna i ustawowa swoboda korzystania z tej nieruchomości i dysponowania nią została w wyniku podjęcia tej uchwały ograniczona (tak np. WSA w Krakowie w wyroku z 18 grudnia 2007 r., sygn. III SA/Kr 569/07, CBOSA).

W niniejszej sprawie zasadniczym wzorcem kontroli materialnoprawnej są normy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2067 – dalej jako u.o.z.) w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia kontrolowanej uchwały.

Dokonując kontroli legalności uchwały Sąd musiał uwzględnić, że organy samorządu terytorialnego są uprawnione ustanawiać akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji). O ile zatem uchwała, ustanawiająca akt prawa miejscowego, została podjęta w oparciu o upoważnienie ustawowe, a jej regulacje mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego, to uchwałę należy uznać za akt spełniający wymagania legalności. Warunek zachowania granic upoważnienia ustawowego musi być spełniony zarówno w aspekcie horyzontalnym (wprowadzona w akcie wykonawczym regulacja prawna obejmuje wyłącznie materię powierzoną delegacją ustawową), jak i w aspekcie wertykalnym (wprowadzona w akcie wykonawczym regulacja prawna nie koliduje z normami prawnymi wyższego rzędu).

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego. Upoważnienie takie wynika z art. 16 ust. 1 u.o.z..

Zgodnie z art. 16 u.o.z., dotyczącym utworzenia parku kulturowego:

1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej.

1a. Rada gminy ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu prac nad utworzeniem parku kulturowego, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących projektu uchwały o utworzeniu parku kulturowego, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia.

2. Uchwała określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1.

3. Wójt (burmistrz, prezydent miasta), w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, sporządza plan ochrony parku kulturowego, który wymaga zatwierdzenia przez radę gminy.

4. W celu realizacji zadań związanych z ochroną parku kulturowego rada gminy może utworzyć jednostkę organizacyjną do zarządzania parkiem.

5. Park kulturowy przekraczający granice gminy może być utworzony i zarządzany na podstawie zgodnych uchwał rad gmin (związku gmin), na terenie których ten park ma być utworzony.

6. Dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie natomiast z art. 17 u.o.z., stanowiącym zakazy i ograniczenia na terenie parku kulturowego:

1. Na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące:

1) prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej;

2) zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych;

3) umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1;

3a) zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury;

4) składowania lub magazynowania odpadów.

2. W razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 131-134 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519, z późn. zm.).

W piśmie z dnia 27 lipca 2015 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie wyraził pozytywną opinię dotyczącą projektu uchwały o utworzeniu Parku Kulturowego Krupówki, zgłaszając dwa zastrzeżenia (co do zapisu § 5 ust. 2 projektu uchwały – zastrzeżenie uwzględniono; co do zmiany przebiegu granicy parku kulturowego od strony ul. Kościeliskiej i ul. Kasprusie ze względu na ochronę obiektów gminnej ewidencji zabytków - Burmistrz Miasta Zakopane wyjaśnił, że uwaga dotycząca poszerzenia granic nie została uwzględniona, gdyż przebieg granic parku kulturowego był wynikiem długotrwałych konsultacji i uzgodnień, zarówno z mieszkańcami, jak i radnymi. Każda zmiana granic spotykała się ze sprzeciwem jednej ze stron. Przedstawiony do opinii konserwatorskiej przebieg granic był kompromisem osiągniętym podczas konsultacji społecznych, który był konieczny, aby uchwała została podjęta).

Warunek procesowej poprawności należy więc uznać za spełniony.

W kwestii oceny poszczególnych regulacji prawnych zawartych w zaskarżonej uchwale należy zaznaczyć, że zakres treściowy uchwały w sprawie parku kulturowego został uregulowany w przywołanych wyżej przepisach art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 u.o.z..

Rada gminy została zatem przez ustawodawcę upoważniona do wprowadzenia zakazów i ograniczeń m.in. w zakresie prowadzenia działalności usługowej oraz zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych. Upoważnienie do reglamentacji we wskazanym zakresie wynika expressis verbis z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z.. W zakresie zaś ewentualnych roszczeń odszkodowawczych wynikających z wprowadzonych zakazów i ograniczeń ustawodawca odsyła do rozwiązań przewidzianych w art. 131-134 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji.

Oceniając wyłącznie pod takim kątem zakwestionowane przez skarżących przepisy uchwały należy stwierdzić, że nie zostały podjęte z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków.

Uchwałą w sprawie utworzenia Parku Kulturowego Krupówki objęto tereny o łącznej powierzchni ok. 24 ha – w celu uporządkowania tej przestrzeni publicznej.

Ulica Krupówki wraz z przyległościami, co wynika też z dokumentu Plan ochrony Parku Kulturowego obszaru ulicy Krupówki, "tworzy jedyny w swym rodzaju zespół wnętrz krajobrazowych w skali kraju. Są tu czytelne nawarstwienia historii, które trwają nie tylko w legendzie Zakopanego, ale i w murach, bryłach i formach zabudowy, jako niezastąpione niczym świadectwo dziejów. Jest to wyjątkowa w skali kraju galeria stylów architektonicznych od tradycyjnego budownictwa górali podhalańskich, przez dzieła historyzmu, secesji, modernizmu, stylu zakopiańskiego i powojennych poszukiwań architektonicznych. O wyjątkowości Krupówek i całego Zakopanego decydują powiązania widokowe, które umożliwiają wygląd ku Tatrom, ale też dzięki osiowej strukturze ulicy umożliwiają atrakcyjne kształtowanie widoków bliskich i "widoków na"."

Uchwała w sprawie utworzenia Parku Kulturowego Krupówki określa, zgodnie z art. 16 ust. 2 u.o.z., nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony oraz zakazy i ograniczenia dotyczące prowadzenia robót budowlanych, w tym zakazy i ograniczenia odnośnie do kształtowania elewacji budynków, prowadzenia działalności handlowej i usługowej.

Z treści § 1 ust. 1 uchwały wynika, że Park Kulturowy Krupówki został utworzony "w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznym dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej wzdłuż ciągu ulicy Krupówki, będącego nośnikiem historycznego rozwoju ruralistycznego, urbanistycznego oraz architektonicznego i kulturowego miasta Zakopane.". W uchwale nie sformułowano innych celów utworzenia parku, niż ww. cele ochronne (np. społecznych czy gospodarczych).

W § 1 ust.4 uchwały wskazano sposób realizacji celów ochronnych uchwały:

"Wyróżniający się krajobraz kulturowy wokół ulicy Krupówki wraz z zabytkami nieruchomymi, a także związanymi z nimi wartościami niematerialnymi chroni się poprzez:

1) ustanowienie zakazów i ograniczeń uniemożliwiających niszczenie i przesłanianie materialnego dziedzictwa kulturowego oraz osi, ciągów, punktów i otwarć widokowych,

2) ustanowienie zakazów i ograniczeń uniemożliwiających degradację przestrzeni publicznej nadmierną rozbudową infrastruktury towarzyszącej działalności handlowej i usługowej;

3) działalność edukacyjną i promocyjną wartości kulturowych tego obszaru.

Uregulowanie to nie zostało zakwestionowane przez skarżących i NSA, wobec czego szczegółowe zapisy uchwały należy oceniać w kontekście tych postanowień, a także zapisów ustawy o ochronie zabytków oraz motywów wskazanych w uzasadnieniu uchwały.

Wprowadzenie przez organ na terenie Parku Kulturowego obszaru ulicy Krupówki norm zakazujących, czy ograniczających prowadzenie działalności handlowej lub usługowej określonej kategorii oraz norm zakazujących, czy ograniczających prowadzenie określonych robót budowlanych, mieści się w granicach przedmiotowych wyznaczonych w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 17 ust. 1 pkt 1 – 4 u.o.z..

Weryfikacja zgodności aktu wykonawczego z upoważnieniem ustawowym musi jednak obejmować również aspekt wertykalny, a więc spójność z normami prawnymi wyższego rzędu. W tym sensie maja rację skarżący wskazując na konieczność oceny zaskarżonej uchwały przez pryzmat ogólnych standardów konstytucyjnych wynikających z zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa, czy zasady określoności prawa.

Oceniając zarzuty skarg, z uwzględnieniem wskazań NSA w niniejszej sprawie - odnosząc się do kwestii zgodności wprowadzonych mocą § 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2; § 4 ust. 1 pkt 1 i 3; § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały zakazów i ograniczeń, z określonymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wymaganiami zasady proporcjonalności, należy zaznaczyć, że zasadniczym adresatem tej zasady jest oczywiście ustawodawca. To on bowiem rozstrzyga w formie ustawy o konieczności wprowadzenia ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w związku z koniecznością ochrony interesu publicznego. Organ wykonawczy może tę zasadę naruszyć tylko pośrednio, poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w postaci wprowadzenia ograniczeń nieadekwatnych do celu, jakiemu upoważnienie ustawowe miało służyć.

W niniejszym przypadku nie naruszono jednak upoważnienia ustawowego we wskazanym wyżej zakresie. Park kulturowy stanowi jedną z form ochrony zabytków (art. 7 ust. 3 u.o.z.), a więc rzeczy posiadających szczególną "wartość". Chodzi tu o wartość kulturową (historyczną, naukową, artystyczną) poświadczającą minioną epokę lub zdarzenie (art. 3 pkt 1 u.o.z.). Z powodu tak rozumianej "wartości" ochrona konkretnej rzeczy (zespołu rzeczy) może leżeć w interesie społecznym. Park kulturowy służy ochronie krajobrazu kulturowego oraz zachowaniu wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej (art. 16 ust. 1 u.o.z.). Ta forma ochrony ukierunkowana jest na określoną przestrzeń, która niejednokrotnie reprezentuje określoną wartość kulturową i z woli prawodawcy lokalnego może zostać objęta ochroną. Krajobraz kulturowy to bowiem postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze i wytwory cywilizacji, historycznie ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych i działalności człowieka (art. 3 pkt 14 u.o.z.). Chodzi tu więc o ochronę tych "wartości", które trudno chronić w indywidualnej formie wpisu do rejestru zabytków czy w formie właściwej dla kształtowania ładu przestrzennego, a więc aktów planistycznych.

Uchwała w sprawie parku kulturowego nie jest ukierunkowana jedynie na konstrukcje i elewacje budynków, chociaż z historycznej perspektywy takie jest pochodzenie tej formy ochrony zabytków. Aktualnie jednak przyjęcie takiej tezy oznaczałoby, że ochrona w postaci parku kulturowego dublowałby się z formą ochrony określoną w art. 7 pkt 4 u.o.z. w postaci ustaleń planu miejscowego i byłaby zbędna. Wówczas niezrozumiały byłby szczegółowy zakres upoważnienia obejmujący m.in. możliwość wprowadzenia ograniczeń w zakresie prowadzenia robót budowlanych, sposobu korzystania z zabytków nieruchomych, czy umieszczania ogłoszeń i reklam. Celem planu miejscowego jest kształtowanie ładu przestrzennego, zaś uchwały w sprawie parku kulturowego ochrona wartości kulturowych określonej, historycznie ukształtowanej, przestrzeni jako całości. Ochrona ta obejmuje więc także aspekty niematerialne w postaci ogólnego wrażenia, atmosfery miejsca, jego mikroklimatu, komfortu pobytu czy poruszania się. W uchwale w sprawie parku kulturowego chodzi nie tyle o utrzymanie w odpowiednim stanie konstrukcji i elewacji poszczególnych budynków, ale o stworzenie, m.in. przy pomocy zakazów i ograniczeń, warunków, które w sposób optymalny chronią, a zarazem eksponują historycznie ukształtowaną przestrzeń, a konkretniej sposób jej "postrzegania" (co ustawodawca wyeksponował w legalnej definicji krajobrazu kulturowego). Natomiast na pewno elementem wspólnym planu miejscowego i uchwały w sprawie parku kulturowego (dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – art. 16 ust. 6 u.o.z.) jest sfera dyskrecjonalnej władzy prawodawczej organu. To bowiem, jakim terenom rada przypisze określoną funkcję, zależy wyłącznie od decyzji prawodawcy lokalnego uwzględniającego uwarunkowania miejscowe i potrzeby wspólnoty samorządowej (władztwo planistyczne). Tak samo od oceny prawodawcy lokalnego zależy, jakie kategorie usług, handlu, czy produkcji uzna za kolidujące z wymaganiami ochrony konkretnego krajobrazu kulturowego. Dokonywanie tego typu ocen nie jest już jednak domeną legalności, a celowości działania, tak więc zasadniczo wymyka się weryfikacji normatywnej. Nie jest rolą Sądu badającego legalność aktu normatywnego, dokonywanie identyfikacji reprezentatywnych i charakterystycznych cech krajobrazu kulturowego obszaru ulicy Krupówki oraz formułowanie wniosków w zakresie optymalnych rozwiązań sprzyjających ochronie i wyeksponowaniu tych cech.

Naruszenie zasady proporcjonalności to naruszenie obowiązku wyważenia interesu ogólnego i jednostkowego na niekorzyść tego drugiego. W rezultacie ingerencja w sferę konstytucyjnych praw i wolności staje się nadmierna w stopniu naruszającym istotę danego prawa lub wolności i nieadekwatna do realizowanego celu. Nieadekwatność musi być przy tym oczywista i nie może wynikać z odmiennej (krytycznej) oceny realizowanego celu, gdyż wówczas ciężar sądowej kontroli przesunąłby się – jak wyżej zobrazowano – z obszaru legalności w kierunku celowości działania organu.

W niniejszej sprawie cel normatywny został określony w art. 16 ust. 1 u.o.z.. Jest nim ochrona krajobrazu kulturowego, a więc pewnej przestrzeni jako całości. Realizując ten cel należy więc uwzględnić sumę czynników materialnych i niematerialnych składających się na postrzeganą, historycznie ukształtowaną, przestrzeń. Wprowadzone zakazy i ograniczenia muszą więc wykazywać normatywny związek z tak rozumianym przedmiotem ochrony. Jeśli taki związek istnieje nie można uznać, że wprowadzone zakazy i ograniczenia są nieadekwatne.

Odnosząc się do kwestionowanej treści § 4 ust. 1 pkt 1 i 3 uchwały należy zwrócić uwagę, że działalność gospodarcza (handlowa/usługowa) z reguły jest prowadzona w jakimś lokalu czy pomieszczeniu. Nie oznacza to jednak, że nie stanowi ona elementu otaczającej przestrzeni zwłaszcza jeśli ukierunkowana jest na bezpośrednią obsługę szerszych grup ludności (np.: handel, gastronomia, rozrywka), jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Chodzi w niej bowiem o dostarczanie dóbr czy usług dla podmiotów zewnętrznych (zaspokajanie potrzeb rynku). Tego typu działalność zawsze manifestuje się w przestrzeni publicznej, stanowi jej integralną część współtworząc ją zarazem i wpływając na jej postrzeganie.

Gdyby przyjąć, że kwestia sposobu wykorzystywania przestrzeni poza lokalem w obszarze parku kulturowego nie ma znaczenia dla jego ochrony, przepisy z art. 17 ust. 1 u.o.z., upoważniające organ stanowiący gminy do wprowadzenia zakazów i ograniczeń w zakresie sposobu korzystania z zabytków nieruchomych oraz w zakresie działalności przemysłowej, hodowlanej, handlowej i usługowej byłyby w zasadzie martwe.

Zakazy określone w § 4 ust. 1 pkt 1 – 4 uchwały, nałożone zgodnie z normą art. 17 ust. 1 pkt 1 – 3 u.o.z., są zatem inspirowane ochroną postrzeganej przestrzeni i co istotne pozostają z nią w normatywnym związku. Nie można więc w tym przypadku stwierdzić, że wprowadzone zakazy mają charakter nieadekwatny do celów, jakim ma służyć instytucja parku kulturowego. Zakazy te – dotyczące przestrzeni poza lokalem - nie narusza też – wbrew zarzutom skarg - zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Zakazy te sformułowano w uchwale w sposób generalno – abstrakcyjny i ujmują tę kategorię usług i handlu w takiej postaci, w jakiej ona w praktyce występuje. Z doświadczenia życiowego wynika, że w celu osiągnięcia jak najwyższego zysku gospodarczego z działalności handlowej czy usługowej, stosowane są również niepożądane praktyki nagabywania przechodniów poza lokalem, co z pewnością zakłóca możliwość korzystania z atmosfery miejsca.

Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, ma ona m. in. na celu walkę ze zjawiskami zamieniającymi wartościową przestrzeń w "chaotyczny jarmark". Doświadczenie życiowe pokazało, że przed wejściem w życie uchwały na dostępnych publicznie przestrzeniach spotkać można było prowizoryczne, często nieestetyczne stoiska, prowadzące sprzedaż wszelkiego rodzaju produktów od spożywczych przez odzieżowe, aż po przemysłowe i inne. Oferowano także usługi typowe dla odpustów, jarmarków i parków rozrywki, przy czym usługi te oferowano częstokroć w sposób nachalny, poprzez zaczepianie i nagabywanie osób przechadzających się ulicą Krupówki.

Składało się to na negatywny odbiór przestrzeni publicznej i utratę jej walorów jako cennego krajobrazu kulturowego.

W § 4 uchwały zakazano takiej szkodliwej dla Parku Kulturowego działalności, pozostawiając możliwość prowadzenia takiej działalności, której przedmiotem jest wyrób lub usługa utożsamiana z historią, tradycją i kulturą regionu, co daje możliwość sprzedaży pamiątek, rożnego rodzaju tradycyjnych wyrobów lokalnych oraz świadczenia usług związanych z kulturą regionalną i lokalnymi tradycjami - co wpisuje się w krajobraz kulturowy miejsca i pozostaje w zgodzie z celami uchwały. Wprowadzenie jednolitych wzorów stoisk również nie można uznać za bezpodstawne, bowiem porządkuje wizualnie przestrzeń i nawiązuje do lokalnej kultury.

Zakaz prowadzenia działalności handlowej i usługowej na obszarze parku kulturowego poza lokalem nie jest bezwzględny, bowiem zakres jego wyłączenia wskazują regulacje § 4 ust. 2 – 4 uchwały.

Wypada zauważyć, że przepisy uchwały w zakresie ograniczania działalności handlowej i usługowej nie dotyczą tego co dzieje się wewnątrz budynku, w lokalach użytkowych, podobnie jak wszystkie inne zapisy dotyczą wyłącznie wizerunku przestrzeni publicznej, tj. tego co dzieje się na zewnątrz budynków i angażuje mimowolnie każdego, kto znajdzie się w tym miejscu, tzn. oddziałuje bezpośrednio na krajobraz kulturowy tego miejsca. Przepisy te nie mogą być więc uznane za nieproporcjonalne w stosunku do celów ochronnych uchwały.

Należy tu wskazać i zaakcentować, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt/ burmistrz/ prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy, do którego obowiązków należy – zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. – wykonywanie uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa. Zatem zapis § 4 ust. 1 pkt 3, zgodnie z którym dopuszczono prowadzenie - poza lokalem użytkowym - działalności rozrywkowej, artystycznej oraz wszelkich form sztuki ulicznej w wykonaniu malarzy i portrecistów oraz imprez i działalności realizowanych przez Burmistrza Miasta Zakopane, bądź przy jego współudziale, nie stanowi przejawu zawłaszczenia przez burmistrza przestrzeni publicznej parku kulturowego, a przeciwnie stanowi gwarancję realizacji celów jego ustanowienia. Większe uprawnienia w tym zakresie gminy i burmistrza, który jest wykonawcą przepisów uchwały o parku kulturowym i pilnuje ich przestrzegania, znajduje zatem uzasadnione podstawy i nie narusza zasady równości wobec prawa.

Warto w tym miejscu wskazać, że jako główne wydarzenie związane z promocją dziedzictwa kulturowego, mające miejsce m.in. w obszarze parku kulturowego Krupówki, jest odbywający się od 50 lat Międzynarodowy Festiwal Folkloru Ziem Górskich, któremu towarzyszą także tymczasowe okolicznościowe wystawy tematyczne. Sąd podziela stwierdzenie, że dopuszczenie tego typu wydarzeń o charakterze niekomercyjnym wpisuje się w krajobraz kulturowy miejsca i nie stanowi dla niego zagrożenia.

Przechodząc do zarzutów dotyczących opisanych w § 5 zakazów w obszarze działań reklamowych należy zauważyć, że oczywistym jest oczekiwanie skarżących co do możliwego sposobu zainwestowania nieruchomości z nastawieniem na maksymalny zysk finansowy, ale również oczywistym jest, że rzeczą organu gminy jest w tym przypadku niedopuszczenie do degradacji architektoniczno – kulturowego klimatu miejsca objętego parkiem kulturowym.

Oznacza to, że rada gminy posiada kompetencje do ustalania i określania zakazów i ograniczeń, które doprowadzą do ochrony i estetycznego ukształtowania tego obszaru. W celu umożliwienia ochrony takich właśnie, niewymiernych lecz bezcennych wartości, o jakich mowa w art. 16 ust. 1 u.o.z., ustawodawca w art. 17 ust. 1 pkt 3 u.o.z. zezwolił na ustanawianie zakazów i ograniczeń dotyczących umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1.

Wartości, o jakich mowa w art. 16 ust. 1 u.o.z. to pojęcia w gruncie rzeczy ocenne i nieostre, jednakże można mniemać, że zamierzone przez ustawodawcę z tego względu, że ustawa o ochronie zabytków obowiązuje na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie nie sposób ująć w jednym precyzyjnym przepisie bogactwa zagadnień krajobrazu kulturowego i miejscowej tradycji.

W tym właśnie kontekście należy oceniać zakazy opisane w § 5 ust. 1 uchwały, przy czym należy zauważyć, że legalność wyjątku opisanego w pkt 3 ww. paragrafu znajduje takie uzasadnienie, jak to odnoszące się do regulacji § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały. Cel i motywy regulacji dotyczącej tymczasowych elementów promocyjnych towarzyszących imprezom i wydarzeniom realizowanym przez Burmistrza (jako wykonawcę m.in. zaskarżonej uchwały) bądź przy jego współudziale, mają ścisły związek z ochrony krajobrazu kulturowego.

Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do właściwości rady gminy należy stanowienie o kierunkach działania burmistrza oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności, co daje też możliwość kontroli przez Radę Miasta Zakopane inicjatyw i działań burmistrza Zakopanego podejmowanych przez niego w ramach dotyczących go regulacji § 4 ust. 1 pkt 3 i § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały – w kontekście ich zgodności z celami utworzenia parku kulturowego.

Wskazać też należy, że regulacja § 5 ust. 1 uchwały nie jest to zakaz odnoszący się do żadnego konkretnego przedsiębiorcy, towaru czy usługi – wówczas można byłoby mówić o naruszeniu konstytucyjnie chronionych praw, takich jak wolność gospodarcza czy prawo do rozpowszechniania informacji. Omawiany zakaz jest terytorialnie ograniczony, a dotyczy nośników, które nie wpisują się w ukształtowanie przestrzeni parku kulturowego, nie tworzą z nią harmonijnej całości. Zakaz ten nie ogranicza przedsiębiorcom tych form informacji, czy reklamy – poza obszarem parku kulturowego. Zakaz z § 5 ust. 1 w żadnym wypadku nie może być odczytany jako wynikający z chęci ograniczenia dopływu na rynek danych o towarze czy usłudze (zakaz informowania), który mógłby naruszać konstytucyjnie chronioną wolność rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Natomiast kwestionowaną regulację z § 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 uchwały należy uznać jako zgodną z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z.. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że przedmiotowe zapisy, zawarte w uchwale ustanawiającej park kulturowy a nie w uchwale o planie miejscowym, miały cele mieszczące się w ramach zagadnienia ochrony dóbr krajobrazu kulturowego, a nie zagospodarowania przestrzennego, zatem ich brak precyzji z punktu widzenia definicji legalnej pojęcia "robót budowlanych", o jakim mowa w art. 3 pkt 7 ustawy prawo budowlane, nie przesądza o ich niezgodności z prawem, bowiem ich ratio legis ma bezpośrednie odniesienie do ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej, a nie do norm o charakterze techniczno-budowlanym.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, czy art. 140 Kodeksu cywilnego. Objęcie obiektu ochroną zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie niweczy bowiem podstawowych uprawnień właścicielskich składających się na treść prawa własności, takich jak możliwość korzystania z nieruchomości, pobierania pożytków, bezpośredniego lub pośredniego eksploatowania obiektu, jak również zabudowy w sposób określony w planie miejscowym – obligatoryjnym dla parku kulturowego.

Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, by Rada Gminy Zakopane negowała wynikające z przepisu art. 140 K.c. uprawnienia skarżących do wykonywania prawa własności nieruchomości. Zaskarżona uchwała w najmniejszym stopniu nie ogranicza swobody właścicieli w dysponowaniu swoimi nieruchomościami. Natomiast uchwała powoduje oczywiście ograniczenia w możliwości zagospodarowania, czy też korzystania należącymi do skarżących nieruchomościami jednakże są to ograniczenia prawem dopuszczalne. Prawo własności musi być bowiem często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego czy potrzeby szeroko rozumianego bezpieczeństwa. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa gminy. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w uchwale o utworzeniu parku kulturowego ograniczyć uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Prawo własności, mimo że podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 K.c..

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 października 2007 r., w sprawie K 20/07, podniósł, że "ograniczenia własności zabytków są dopuszczalne w celu ochrony szczególnej wolności innych osób, wymienionej w art. 73 Konstytucji, tj. wolności do korzystania z dóbr kultury. Aby ta wolność mogła być zrealizowana niezbędne są działania władz publicznych mające na celu ochronę zabytków. Podstawę tych działań stanowią przepisy ustawy o zabytkach". Treść przepisów ustawy o ochronie zabytków upoważnia do wniosku, że w skład parku kulturowego mogą wchodzić tereny, na których znajdują się obiekty zabytkowe. Z akt sprawy wynika, że na terenie objętym uchwałą, w ciągu ulicy Krupówki, znajduje się 10 obiektów zabytkowych objętych ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków oraz 60 obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Oceniając zaskarżoną uchwałę przez pryzmat zasad przyzwoitej legislacji, Sąd miał na uwadze istnienie obowiązku organu stanowiącego prawo miejscowe do szanowania proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności szanowania zasad “przyzwoitej legislacji". W demokratycznym państwie prawnym stanowienie i stosowanie prawa nie może być pułapką dla obywatela, a obywatel powinien mieć możliwość układania swoich spraw w zaufaniu, iż nie naraża się na niekorzystne skutki prawne swoich decyzji i działań niemożliwe do przewidzenia w chwili podejmowania tych decyzji i działań (orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., K. 25/95, OTK ZU Nr 6/1996, s. 301; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 listopada 1997 r., sygn. K 26/97; OTK ZU Nr 5,6/1997, poz. 64). Przy czym konieczność respektowania zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa obejmuje także zakaz tworzenia przez ustawodawcę takich konstrukcji normatywnych, które są niewykonalne, stanowią złudzenie prawa i w konsekwencji jedynie pozór ochrony tych interesów, które są funkcjonalnie związane z treścią ustanowionego prawa. Brak możliwości realizacji prawa w granicach określonych przez ustawodawcę jest przejawem tworzenia pozornej instytucji prawnej i przez to stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji (por. wyrok z 19 grudnia 2002 r., sygn. K 33/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 97 ). Ważne jest, że przepisy prawa miejscowego muszą być sformułowane w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, w jaki sposób ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należałoby uznać za sprzeczne z zasadą poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji RP). Reguły konstruowania aktów normatywnych zostały wyrażone w rozporządzeniu w sprawie zasad techniki prawodawczej, który znajdzie zastosowanie do aktów prawa miejscowego (§ 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"). Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie przepisy zaskarżonej uchwały, choć może nie są doskonałe, to jednak zasad przyzwoitej legislacji nie naruszają, bowiem są jasne, zrozumiałe dla adresatów, niebudzące wątpliwości w wykładni, pozwalające adresatowi bez trudu określić prawne zakazy oraz ograniczenia, którym podlega. Stopień określoności konkretnych regulacji musi podlegać każdorazowej relatywizacji w odniesieniu do okoliczności faktycznych i prawnych, jakie towarzyszą podejmowanej regulacji. Relatywizacja ta stanowi naturalną konsekwencję nieostrości języka, w którym redagowane są teksty prawne oraz różnorodności materii podlegającej normowaniu (tak wyrok TK z 29 III 2010 r., K 8/08). Biorąc zaś pod uwagę stany faktyczne, które zaskarżona uchwała uwzględnia w obrębie wprowadzonych zakazów i ograniczeń trudno przyjąć, by ich zastosowanie miało charakter nieuzasadniony i wykluczało możliwość racjonalnej interpretacji przepisów zaskarżonej uchwały. Zakres podmiotowy i przedmiotowy jej regulacji został też jasno określony.

Dokonując kontroli legalności kwestionowanego w skargach przepisu § 8 ust. 1 uchwały Sąd doszedł do przekonania, że skarżący – jakkolwiek są właścicielami nieruchomości leżących w obrębie parku kulturowego, to jednak nie wykazali naruszenia ich indywidualnego interesu prawnego poprzez wprowadzenie tego zapisu uchwały. Nie wykazali bowiem, by przepis ten nakładał na nich konkretne obowiązki czy ograniczenia celem dostosowania się przez skarżących do przepisów uchwały w terminie do 1 lipca 2016 r.. Należy zaakcentować, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała, jednakże sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzą swój interes prawny z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności uchwały o parku kulturowym mogłoby nastąpić tylko w odniesieniu do tych jej zapisów, jakie odnoszą się do konkretnych obowiązków, zakazów bądź ograniczeń dotyczącej konkretnie nieruchomości skarżącego. Skarga na uchwałę nie ma bowiem charakteru actio popularis.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa również w zakresie pozostałych postanowień uchwały, niekwestionowanych w skargach. Sąd przy tym stwierdza, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r , nr 173 poz. 1808 ze zm.) podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. W kwestii naruszenia swobody działalności gospodarczej należy stwierdzić, że przedsiębiorcy prowadzący w lokalach działalność usługową w zakresie gastronomii, kultury, rozrywki są traktowani tak samo. Identycznie bowiem dotyka ich ewentualne zmniejszenie kręgu potencjalnych klientów, czy też sprostać muszą dodatkowym wymogom w ramach prowadzonej działalność gospodarczej na obszarze Parku Kulturowego Krupówki. Wolność gospodarczą mogą jednak realizować wszędzie. Natomiast podmiot, który zamierza podjąć działalność gospodarczą na obszarze parku musi spełnić między innymi wymagania uchwały. Jednocześnie wskazać należy, że sama działalność gospodarcza i jej powodzenie polega na elastyczności przedsięwzięć i umiejętności dostosowania się do zmieniających się wymogów rynku i obowiązujących przepisów. Uchwała nie narusza Konstytucji RP, nie ogranicza swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Przedsiębiorcy, w sposób niegraniczony mogą prowadzić i prowadzą działalność gospodarczą również poza granicami parku kulturowego. Zaskarżona uchwała nie reguluje prawa ani zasad prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżących, nie zakazuje im działalności gospodarczej. Żaden przepis zaskarżonej uchwały nie ingeruje w zasadę społecznej gospodarki rynkowej czy też zasadę wolności podjęcia i prowadzenia działalności gospodarczej. Uchwała ta nie zawiera ograniczeń podmiotowych w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej. Taka sytuacja miałaby miejsce wówczas, gdyby zaskarżona uchwała wyraźnie zakazywała skarżącym prowadzenia działalności gospodarczej.

Konstytucyjna zasada równego traktowania wszystkich w określonych sytuacjach na terenie parku kulturowego została zachowana, bowiem zaskarżona uchwała obowiązuje wszystkich (mieszkańców miasta i podmioty prowadzące aktywność na terenie Parku Kulturowego Krupówki, to jest działalność usługową, handlową, gastronomiczną, kulturalną i rozrywkową). Podmioty podobne (określonej kategorii) poddane są podobnym sytuacjom prawnym. Dzięki objęciu ograniczeniami całego obszaru Parku nie ma wyłączeń, które byłyby sprzeczne z zasadą równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Nie ma różnicowania sytuacji prawnej obywateli poprzez stosowanie wyłączeń.

Na koniec Sąd wskazuje, że wnioski A. F. o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego oraz o oddzielne rozpoznanie skargi A. F. s. A. , nie zasługiwały na uwzględnienie, wobec ich bezzasadności. Wszystkie skargi na ten sam akt, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., zostały rozpoznane łącznie.

Biorąc wszystko powyższe pod uwagę stwierdzić należało, że kwestionowana uchwała mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 17 ust. 1 u.o.z., dlatego Sąd orzekł o oddaleniu skarg na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.