Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 4/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11d, 11i, 11t
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. K. i J. K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] ([...]) w przedmiocie zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r. znak [...] ([...]) Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: "Minister") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. K. oraz J. K. od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r., znak: [...] o zmianie decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] maja 2018 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...] - poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w ramach PBDK - Program Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych", w zakresie działek nr [...] obręb [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję Minister wyjaśnił, że wnioskiem z 14 listopada 2017 r., (uzupełnionym wymienionymi przez organ pismami) inwestor, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA"), wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...] - poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w ramach PBDK - Program Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych". Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania ważnym interesem społecznym i gospodarczym.

Po przeprowadzeniu postępowania Wojewoda [...] wydał [...] maja 2018 r. decyzję Nr [...], (dalej: "decyzja Wojewody") o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody M. K. oraz J. K. złożyli odwołanie. Z uwagi na fakt, że przedmiotowe odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, skarżący wnieśli również o przywrócenie terminu do dokonania ww. czynności procesowej. Po rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu, Minister postanowieniem z [...] września 2018 r., znak: [...], odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Na ww. postanowienie M. K. oraz J. K.[...] złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 20 marca 2019., sygn. akt VII SA/Wa 2791/18 WSA w Warszawie oddalił skargę.

Wnioskiem z 23 sierpnia 2018 r., uzupełnionym pismem z 16 listopada 2018. inwestor wystąpił do Wojewody [...] o zmianę decyzji Wojewody na podstawie art. 155 k.p.a. Inwestor wniósł jednocześnie o nadanie decyzji zmieniającej rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny i gospodarczy. Wojewoda [...] wydał [...] lutego 2019 r. decyzję znak [...] (dalej: "decyzja zmieniającą Wojewody") o zmianie, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji Wojewody. Organ wojewódzki odmówił nadania decyzji zmieniającej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji zmieniającej Wojewody odwołanie wnieśli M. K. oraz J. K., wnosząc jednocześnie tym pismem odwołanie od decyzji Wojewody. Odrębnym postanowieniem organ II instancji, działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Właściwym w przedmiotowej sprawie - stosownie do treści rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 6 października 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1718) - jest obecnie Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, organ stwierdził, co następuje.

W trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego Minister rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o zmianę na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji Wojewody, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę [...], w tym zbadał poprawność postępowania organu I instancji oraz poprawność kończącej to postępowanie decyzji zmieniającej Wojewody, jak również rozpoznał zarzuty zawarte w odwołaniu M. K. oraz J. K.

Minister stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, gdyż zachodziły przesłanki przemawiające za zmianą decyzji Wojewody [...] i omówił zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Wskazał, że jednym ze szczególnych trybów weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, przewidzianych przepisami kpa, jest tryb uregulowany w art. 155 k.p.a., na którym wnioskodawca oparł swoje żądanie.

Zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W tym artykule nie można upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako w kolejnej instancji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w tym przepisie.

Z art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: decyzja posiada walor ostateczności, strona nabywająca na podstawie decyzji prawo wyraziła zgodę na jej zmianę lub uchylenie, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Konkretyzację art. 155 k.p.a. stanowi art. 11f ust. 8 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363, z p. zm., dalej: "specustawa drogowa"), który przewiduje, że do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepis art. 155 k.p.a., z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Decyzja Wojewody jest decyzją ostateczną, a co za tym idzie, pierwszy warunek został spełniony. Stosownie do art. 11f ust. 8 specustawy drogowej, zgodę na zmianę decyzji wyraziła strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. inwestor. Oczywistym jest bowiem, że skoro podmiotem wnioskującym o zmianę decyzji jest sam inwestor, to jest to równoznaczne z wyrażeniem przez ten podmiot zgody na zmianę tejże decyzji.

Natomiast w celu ustalenia, czy zmiana decyzji Wojewody jest w interesie społecznym lub słusznym interesie strony, należało wyjaśnić, na czym polega interes społeczny oraz interes partykularny. Pojęcia "interes społeczny" i "słuszny interes strony" nie zostały ustawowo zdefiniowane. Ustawodawca odsyła więc w tym zakresie nie tylko do poglądów wyrażonych w orzecznictwie i literaturze, ale również pozostawia organom orzekającym swobodę oceny ad casum, uznając, że każdy stan faktyczny wymaga dokonania odrębnej oceny, przy uwzględnieniu skutków, jakie spowoduje zmiana decyzji administracyjnej.

Pojęcia "interes społeczny" i "słuszny interes strony" nawiązują do określonej w art. 7 kpa zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Są to typowe klauzule generalne, które mają charakter nieostry i tym bardziej - jako przesłanki uchylenia decyzji administracyjnej - wymagają skonkretyzowania w każdym przypadku i wyczerpującego uzasadnienia stanowiska organu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13, wyjaśnił, że "pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne". Warto zwrócić uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce, względnie całemu społeczeństwu, O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972, s. 98-100).

W przypadku inwestora nie można mówić, aby podmiot ten posiadał własny interes, odrębny od interesu społecznego. Inwestor w oparciu o specustawę drogową przygotowuje do realizacji inwestycję celu publicznego, które są istotne i ważne zarówno dla kraju, jak i dla wspólnot samorządowych. Na mocy art. 11a ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. 02. U. z 2020 r., poz. 470, z p. zm., dalej: "ustawa o drogach"), te ściśle określone uprawnienia, bardzo istotne, przysługują GDDKiA będącemu zarządcą dróg krajowych. Nie oznacza to jednak, że w tym zakresie GDDKiA działa autonomicznie, w oderwaniu od interesu kraju i wspólnot samorządowych i realizując zadania ustawowe, ma na uwadze swój własny, partykularny interes. Działa w interesie państwa i w interesie społecznym. Podmiot ten nie działa w interesie własnym, bo własnego interesu nie posiada. Podmiot ten, realizując inwestycje celu publicznego, reprezentuje interes społeczny.

Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 65, z p. zm.), wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji, są celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy. Celu publicznego nie można zaś wiązać z określonym inwestorem i uznawać, że realizacja tego celu leży w interesie indywidualnym/własnym tegoż inwestora. Realizacja inwestycji celu publicznego leży w interesie społecznym (kraju, województwa, powiatu, gminy), a tym samym nie może tu być mowy o interesie indywidualnym.

Inwestor działa więc w interesie społecznym, zarówno występując o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak i występując o jej zmianę, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Uzasadniając konieczność dokonania wnioskowanej zmiany, inwestor wskazał, że w interesie społecznym jest rozbudowa drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...], która poprawi bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi. Ponadto, inwestor zaznaczył, że realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje pobudzenie rozwoju gospodarczego regionu, rozwijanie konkurencyjności i ożywienie przedsiębiorczości, jak również zwiększenie sprawności obsługi komunikacyjnej. Wnioskowana zmiana wynikła z konieczności uwzględnienia w decyzji Wojewody [...] działki nr [...]obręb [...], na której przewiduje się realizację przedmiotowej inwestycji. Inwestor wyjaśnił, że w związku z brakiem przekazania danych ewidencyjnych w dniu 30 maja 2017 r. przez Ośrodek Geodezyjny w [...] dla działki nr [...], projektant, jak również geodeta opracowujący projekt podziału nieruchomości wydzielanych pod planowaną inwestycję, nie posiadali wiedzy o istnieniu ww. nieruchomości gruntowej. Wobec powyższego, działka nr [...] nie została ujęta w dokumentacji projektowej sporządzonej dla omawianego przedsięwzięcia drogowego, jak również w decyzji o zezwoleniu na jego realizację. Inwestor podkreślił, że na etapie opracowania i klauzulowania projektu podziału działki ewidencyjnej nr [...] przez Ośrodek Geodezyjny w [...], nie wskazano wspomnianego powyżej braku i nadano klauzulę o przyjęciu do zasobu geodezyjnego mapy z projektem podziału działki nr [...] obejmującej swoim zakresem również działkę nr [...] Dopiero na etapie wprowadzania podziału działki nr [...] do ewidencji gruntów, po zatwierdzeniu decyzją Wojewody [...], przedstawiciel Ośrodka Geodezyjnego w [...] zauważył błędnie określony zakres działki ewidencyjnej nr [...] wraz z działką nr [...] oraz brak odrębnej mapy z projektem podziału działki nr [...].

Uwzględnienie interesu społecznego przemawiającego za dokonaniem zmiany decyzji Wojewody [...] w zakresie dotyczącym działek nr [...] nie prowadzi do naruszenia prawa, ani nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem, tym bardziej, że wnioskowana zmiana mieści się w liniach rozgraniczających teren inwestycji określonych w decyzji Wojewody [...]. W szeroko pojętym interesie społecznym jest, aby decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej uwzględniała aktualny stan prawny i faktyczny działek objętych jej zakresem.

Brak jest również przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się zmianie decyzji Wojewody [...].

W kontekście powyższego, przesłanki zmiany decyzji określone w art. 155 k.p.a. w związku z art. 11f ust. 8 specustawy drogowej zostały w rozpatrywanej sprawie spełnione kumulatywnie. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej może być zmieniona na podstawie art. 155 k.p.a. we wnioskowanym przez inwestora zakresie.

Analizując decyzję zmieniającą Wojewody, Minister za prawidłowe uznał zmiany dokonane w decyzji Wojewody. Z całości zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że konieczne jest przejęcie części działki nr [...] pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Wojewoda [...] zatwierdził, jako załącznik nr 1 do decyzji Wojewody mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, na której liniami rozgraniczającymi teren inwestycji objęto część działki nr [...] obejmującej swoim zakresem również działkę nr [...]. Granice działki nr [...] nie zostały w ogóle wyrysowane na przedmiotowej mapie. Ponadto, Wojewoda [...] zatwierdził, jako załącznik nr 2 do ww. decyzji mapę z projektem podziału działki nr [...], przyjętą w dniu 14 listopada 2017 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której przedstawiono zakres działki nr [...] włącznie z działką nr [...].

Zgodnie ze stanowiskiem ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziałów nieruchomości, opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, nie może być w takiej sytuacji kwestionowana przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Klauzula przyjęcia map podziałowych do zasobów właściwego ośrodka geodezji i kartografii stanowi wystarczający dowód, że ww. mapy podziału zostały sporządzone z zachowaniem przepisów odrębnych.

W związku z powyższym, organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzający podział nieruchomości, w tym podział działki nr [...], nie mógł kwestionować danych ewidencyjnych, które zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dopiero w momencie, gdy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przyjęte zostały nowe mapy dotyczące działek nr [...], Wojewoda [...] zyskał prawo do dokonania stosownych zmian w decyzji Wojewody m.in. poprzez objęcie liniami rozgraniczającymi teren inwestycji części działki nr [...] (której granice zostały zaznaczone na mapie z przebiegiem inwestycji), zatwierdzenie jej podziału i przejęcie na własność Skarbu Państwa działki nr [...] wydzielonej z ww. działki nr ...

Rozpatrując odwołanie M. K. oraz J. K., Minister wyjaśnił, że są oni właścicielami właścicielami działki nr [...] obręb [...], objętej decyzją zmieniającą Wojewody. Tym niemniej, bez znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji zmieniającej Wojewody pozostają podnoszone przez skarżących - w odniesieniu do działek nr [...] obręb [...] - kwestie odnoszące się do przedstawionych przez inwestora rozwiązań projektowych przebudowy drogi krajowej nr [...], takich jak poszerzenie łuku drogi i usytuowanie zatoki autobusowej w bliskiej odległości od gospodarstwa rolnego skarżących, jak również zarzuty dotyczące dostępu do drogi dla ww. działek nr [...]. Ww. działki nie są nawet objęte decyzją zmieniającą Wojewody, były objęte decyzją Wojewody. Powyższe kwestie były zatem przedmiotem odrębnego postępowania toczącego się w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, zaś kwestionowanie jego wyników było dopuszczalne w odwołaniu od decyzji Wojewody [...].

Państwo K. złożyli odwołanie od decyzji Wojewody, jednak z uchybieniem terminu. Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji, a WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r. oddalił skargę M. K. oraz J. K. na to postanowienie.

Przedmiotem kontroli przez Ministra jest postępowanie w sprawie zmiany decyzji Wojewody, zakończone wydaniem decyzji zmieniającej Wojewody. Kontrolowane postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym i nie stanowi kontynuacji rozpoznania sprawy co do istoty, występującego w postępowaniu zwykłym. Granice ww. postępowania nadzwyczajnego są ściśle określone w art. 155 k.p.a., z którego jednoznacznie wynika, że zadaniem organu prowadzącego przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne.

Kwestionowanie rozwiązań projektowych zatwierdzonych ostateczną decyzją Wojewody [...] na etapie postępowania w sprawie zmiany decyzji Wojewody, które swoim zakresem obejmuje jedynie działki nr [...] obręb [...], nie ma znaczenia dla wyniku kontrolowanego postępowania nadzwyczajnego.

Zdaniem Ministra, całokształt wywodów stron skarżących w niniejszej sprawie wskazuje na brak dostrzegania odrębności postępowania zwykłego zakończonego decyzją Wojewody, od postępowania nadzwyczajnego zakończonego decyzją zmieniającą Wojewody.

W związku z powyższym, za niezasadny uznać należało zarzut skarżących w przedmiocie naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w zakresie niezapewnienia obsługi nieruchomości stanowiącej własność skarżących z drogi publicznej, wyrażające się w nieuwzględnieniu w pełni stanu faktycznego, tj. parametrów środków transportu i sprzętu rolniczego obsługującego gospodarstwo (pojazdy typu TIR, kombajny i inny wielkogabarytowy sprzęt rolniczy) i struktury zagospodarowania działki, co w praktyce oznacza - zdaniem skarżących - pozbawienie dojazdu do działki i możliwości jej produkcyjnego wykorzystania.

Na aprobatę nie zasługuje również zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na "wadliwie sporządzonym materiale dowodowym" oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji niezbadanie i niewskazanie, czy inwestycja drogowa została faktycznie zaprojektowana w sposób zapewniający poszanowanie interesów skarżących, jako dużego producenta rolnego, wyrażających się przede wszystkim w zapewnieniu odpowiedniego, tj. przystosowanego do prowadzonej działalności rolniczej, dostępu do projektowanej drogi. Ww. zarzuty skierowane zostały w istocie wobec ostatecznej decyzji Wojewody [...] (na co wskazuje argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu odwołania) i nie mogą świadczyć o wadliwości decyzji zmieniającej Wojewody.

Ponadto, mając na uwadze, że skarżący powołali się na zasadę ochrony własności przewidzianą w Konstytucji RP, Minister wyjaśnił, że niewątpliwie prawo własności jest chronione konstytucyjnie w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności.

W niniejszej sprawie przejście z mocy prawa własności części działki nr [...] należącej do skarżących na rzecz Skarbu Państwa, w granicach wydzielonych liniami rozgraniczającymi, następuje na podstawie przepisów specustawy drogowej, przewidujących obowiązek ustalenia odszkodowania (art 12 ust 4a specustawy drogowej). Przy realizacji inwestycji drogowej, której celem jest poprawa bezpieczeństwa, komunikacji, transportu, nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy specustawy drogowej są rekompensowane stosownym odszkodowaniem.

Odnosząc się do stanowiska zawartego w odwołaniu, jakoby decyzja zmieniająca Wojewody nie uwzględniała postulatów skarżących podnoszonych w korespondencji prowadzonej z GDDKiA w [...], Minister wyjaśnił, że ustalenia zawarte między inwestorem a właścicielami nieruchomości poza prowadzonym postępowaniem administracyjnym nie podlegają kontroli organów administracji publicznej. Kwestie ustaleń z inwestorem nie mogą zatem oddziaływać na decyzję o zmianie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Z tą decyzją nie zgodzili się skarżący wnosząc pismem datowanym na 28 listopada 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że w odwołaniu z 21 lutego 2019 r. wskazali materialne przesłanki dla uwzględnienia odwołania i jednocześnie wnosili o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Skarżący wnieśli też o "uchylenie w całości decyzji dot. skarżących M. K. i J. K.,

- decyzji Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia [...].10.2020 r. Znak sprawy: [...]. ( [...]) w przedmiocie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji z dnia [...].02 2019 R. Wojewody [...] o zmianie ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...]

- w części dot. skarżących M. K. i J. K. poprzedzającej decyzji z dnia [...] .02 2019 r. Wojewody [...] o zmianie ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ II instancji, ewentualnie

- stwierdzenie nieważności w/w decyzji w części dot. skarżących M. K. i J. K." oraz o zasadzenie kosztów i wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji i dopuszczenie określonych dowodów. Wnieśli także "o zobowiązanie Ministra Rozwoju Pracy i Technologii do dostarczenia Sądowi oraz skarżącym 5 analiz prawnych przedstawionych w pkt. I.1, których wykonanie skutkowało 20 miesięcznym rozpatrywaniem sprawy odwoławczej celem przeprowadzenia z nich dowodu na stwierdzone tam okoliczności, wystąpienie do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartografii w [...], (...) celem doręczenia (wypożyczenia) kompletnej dokumentacji (mapy, inne dokumenty) dotyczącej działki skarżących Nr [...], obręb [...] - celem zweryfikowania stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia [...].10.2020 r., wystąpienie do Sądu Rejonowego w [...]- Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...] o wypożyczenie kompletnej teczki KW Nr [...] (z działkami będącymi przedmiotem postępowania administracyjnego, w tym nr [...]) - celem zweryfikowania stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia [...].10.2020 r.".

Minister naruszył art. 138, art 136 § 1 w zw. z art 140 k.p.a. i art. 7, 12 § 1, 77 § 1 i 4, 107 § 3 k.p.a., gdyż niezależnie od obowiązku zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu z 21 lutego 2019 r. "dodatkowo zobligowany był do wyjaśnienia istotnych kwestii sprawy budzących wątpliwości z urzędu". .

Takie czynności z urzędu Minister, jako organ odwoławczy, co prawda podejmował, ale od daty wniesienia odwołania do czasu wydania zaskarżonej decyzji upłynęło 20 miesięcy. Organ naruszył więc terminy określone w art. 35 § 1, § 3 i § 4 i art. 36 k.p.a. w zw. z art. 11g ust.2 specustawy drogowej.

Skarżących zawiadamiano i przedłużano terminy ostatecznego rozpatrzenia odwołania; skarżący wskazali na podawane przez organ przyczyny przesunięcia terminu załatwienia sprawy.

Skarżący w toku postępowania odwoławczego nie zostali poinformowani o treści rzekomo dokonywanych analiz prawnych, co stanowiło jeden z powodów przesunięcia terminu załatwienia odwołania. Nie otrzymali też innych, dodatkowo pozyskanych stanowisk stron, instytucji i urzędów oraz dokumentów, celem zapoznania się i wniesienia ewentualnych uwag (w tym do dodatkowo pozyskanych dokumentów w sprawie oraz wnikliwej analizy prawnej, dodatkowej analizy prawnej, szczegółowej analizy prawnej). Ich wyniku i ustaleń nie przedstawiono też w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tym samym organ odwoławczy naruszył dodatkowo art. 80 i art. 81 w związku z art. 10 § 1 kpa.

Naruszenie art. 10 § 1, 35 § 3, 36 k.p.a. nastąpiło poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z przekroczeniem terminu określonego w zawiadomieniu Ministra z 14 lipca 2020 r., gdzie ostateczny termin rozpatrzenia sprawy wyznaczono na [...] października 2020 r. a decyzję wydano z przekroczeniem tego terminu [...] października 2020 r., bez jednoczesnego wcześniejszego powiadomienia strony w związku z zakończonym postępowaniem dowodowym o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, stosownie do zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania administracyjnego (choć wymaganym było ustosunkowanie się do dodatkowego materiału zgromadzonego w postępowaniu odwoławczym przez skarżących).

We wniosku do Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. (i jego uzupełnieniach) nigdy nie wskazano działki skarżących Nr [...], jako przeznaczonej pod inwestycję i ulegającej podziałowi. Wskazywano natomiast cały czas działkę nr [...] (należącą do innego właściciela). Działka nr [...] była przedmiotem postępowania administracyjnego (dokonanie jej podziału w decyzji stosownie do zamierzonej inwestycji), zakończonego wydaniem przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji z [...] maja 2018 r., Nr [...].

Złożenie w tej sytuacji przez inwestora wniosku z 23 sierpnia 2018 r. (uzupełnionego w 16 listopada 2018 r.) w przedmiocie zmiany ww. ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie nieruchomości nr ewid [...], obręb [...]i prowadzenie w tym niezmienionym zakresie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2019 r. przez Wojewodę i następnie przez Ministra wskazuje jednoznacznie na nieważność tych decyzji, stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 i 7 k.p.a.

Wady postępowania administracyjnego zdaniem strony skarżącej spowodowane zostały wadliwym przygotowaniem przez inwestora wniosku i wymaganych załączników (m.in. map zawierających projekty podziału nieruchomości pod potrzeby inwestycji drogowej) z 14 listopada 2017 r. (z późniejszymi uzupełnieniami); przez pominięcie działki nr [...] zapisanej w KW Nr [...]; jak też błędne zgłoszenie we wniosku z 23 sierpnia 2018 r. (ze zmianą 16 listopada 2018 r.) o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. co do działki nr [...]; niepełnymi czynnościami kontrolnymi co do zupełności, prawidłowości i kompletności złożonego przez inwestora wniosku z 14 listopada 2017 r. i wniosku z 23 sierpnia 2018 r. o zmianę decyzji z [...] maja 2018 r.

Zdaniem skarżących, inwestor i organu nie stosowali się do art. 11d ust. 1 pkt 3 i 3a i art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, "gdzie mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz zawierające projekty podziału nieruchomości przewidzianych do realizacji inwestycji i przejęcia na rzecz Skarbu Państwa sporządza się sposób bezwarunkowy, bez żadnych odstępstw stosownie do uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (...) - art 95, art.97, art 98 i art. 100. Inwestor (oraz geodeta i projektant podpisani pod wnioskiem i na załącznikach) oraz organy administracyjne składając wniosek jak też weryfikując i kontrolując jego prawidłowość zobowiązani byli do bezwzględnego przestrzegania Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości z dnia 7 grudnia 2004 r. (Dz.U. Nr 268, poz. 2663), a w szczególności § 6 ust. 1 pkt. 1 i2oraz ust.2 jak też § 9 ust. 1 pkt.5. Zgodnie z w/w rozporządzeniem sporządzenie map z planowaną inwestycją i podziałami działek niezbędnych do realizacji inwestycji i przejęcia przez Skarb Państwa następuje na podstawie badania księgi wieczystej nieruchomości podlegającej podziałowi oraz innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości. W przypadku stwierdzenia niezgodności danych wykazanych w katastrze nieruchomości, z danymi wykazanymi w księdze wieczystej danej nieruchomości, działkę podlegającej podziałowi i jej granice przyjmuje się na podstawie danych wykazanych w odpowiedniej księdze wieczystej".

Wszystkie działki skarżących wpisane w KW Nr [...] (nr [...]) były przedmiotem skarżonego postępowania administracyjnego w I i II instancji i nie ma racjonalnego wyjaśnienia pominięcia działki nr [...] we wniosku z 14 listopada 2017 r. oraz decyzji Wojewody Nr [...] r.

Postępowanie administracyjne (i treść wniosków inwestora). było niezgodne z art. 11d ust. 1 pkt 3 i 3a specustawy drogowej.

Skarżący podtrzymali też zarzut "niezastosowania w sprawie w stosunku do skarżących (ale również w stosunku do mieszkańców sołectwa [...], gm. [...]. oraz Gminy [...].) elementarnych zasad ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich normy prawnej zawartej w art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z dnia 15 lipca 2020 r. Dz.U. z 2020 r. poz. 1363) w związku z art.8 ust,2 ( m.in. art. 1,2, 7, 16, 20,23, 37 ustl,64 i 74) Konstytucji RP".

Ponadto naruszono normy prawne zawarte w ustawie o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r., m.in. art. 5a ust. 1,6, 7 ust. 1 pkt. 17, 12, 18 ust.2 pkt. 15, 26, 36 i inne oraz art. 2 ust. 1 pkt.2 i 3 w zw. z art. 11 i 12 ustawy o referendum lokalnym ustawy z 15 września 2000 r. przez "nieuwzględnienie i nieprzeanalizowanie oraz przemilczenie jakichkolwiek propozycji skarżących, innych mieszkańców m. [...], Burmistrza [...] i Komisji Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska Rady Miejskiej w [...] kierowanych do inwestora Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Wojewody [...], Prezesa Rady Ministrów".

Nieuwzględnienie wniosków skarżących i innych mieszkańców [...] spowodowało, że na XII sesji Rady Miasta [...]. [...] listopada 2019 r. poparto protest mieszkańców [...] i przesłano go do inwestora oraz Wojewody [...], bez jakiejkolwiek merytorycznej reakcji ze strony inwestora.

W przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji bez jej zmiany uwzględniającej interesy faktyczne i prawne skarżących i pozostałych mieszkańców [...] pogorszeniu ulegną warunki bezpieczeństwa drogowego, środowiskowe i ochrony zdrowia (zbliżenie drogi krajowej bezpośrednio do zabudowań mieszkalnych w [...] i zabudowań gospodarczych skarżących zamiast jej oddalenia od wioski i usytuowania po drugiej stronie drogi krajowej na niezabudowane działki o tej samej klasie bonitacyjnej nr [...]), brak dojazdu i wyjazdu z drogi krajowej do działek skarżących ciężkim i wielkogabarytowym sprzętem rolniczym, i transportem utrudni i ograniczy prowadzoną produkcję rolniczo - hodowlaną a tym samym w konsekwencji jej wygaszenie ( zgłaszany brak chęci następcy w przejęciu gospodarstwa rolnego, które nie będzie miało możliwości rozwoju i unowocześnienia).

Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 11d ust. 1 pkt.8 specustawy drogowej - brak wymaganych opinii uzupełniających (m.in. PKP, PGWWP, Lasów Państwowych, Burmistrza [...]), gdyż opinie załączone do wniosku z 14 listopada 2017 r. nie obejmowały swym zakresem działki skarżących nr [...].

Dlatego też nie było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 155 k.p.a.

Zdaniem skarżących, "wniosek inwestora z dnia 28.08.2018 r. skutkujący wydaniem decyzji przez Wojewodę w dniu [...].02.2019 r. oraz przez Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia [...].10.2020 r. winny były być rozpatrzone z uwagi na powyższe uchybienia w trybie art. 156§1 pkt.2 lub 3 kpa ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 5 k.p.a.".

Sposób rozpatrzenia odwołania "skutkował również formą i merytoryczną zawartością sporządzonego uzasadnienia do zaskarżonej decyzji z dnia [...].10.2020r., gdzie ograniczono uzasadnienie do praktycznie do powtórzenia uzasadnienia z decyzji pierwszej instancji bez jakiegokolwiek odniesienia się do zgłoszonych nowych okoliczności w sprawie (w tym pozyskanych z urzędu), a które należy zaznaczyć nie były przedmiotem wcześniejszych rozważań i analizy w sprawie na etapie postępowania przed Wojewodą [...]. Starostą - co wskazuje, że sprawa nie została przez Ministra rozpoznana co do jej istoty, zgodnie z intencją i interesem stron wnoszących odwołanie".

Zdaniem skarżących, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnych własnych ustaleń organu II instancji (pomimo sporządzenia 5 analiz prawnych) i jest wiernym powtórzeniem argumentacji zawartej w uzasadnieniu skarżonej wcześniej decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. Zamiast rozważenia interesu prawnego wszystkich przeciwstawnych stron postępowania - skoncentrowano się wyłącznie na ochronie interesu inwestora, będącego, jako strona postępowania uprzywilejowanym stosownie do regulacji specustawy drogowej.

Zarzuty stron co do miejsca lokalizacji planowanej inwestycji drogowej, zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym dla mieszkańców [...], zdrowotnych i środowiskowych uwarunkowań dla mieszkańców, spadku wartości nieruchomości skarżących, upadku w przyszłości i ograniczenia w prowadzonej obecnie działalności rolniczej, naruszania prawa własności skarżących przez lokalizację inwestycji bezpośrednio przy budynkach gospodarczych, a innych osób przy budynkach mieszkalnych nie zostały w żaden sposób rozpatrzone i uwzględnione w zaskarżonej decyzji.

Wydanie decyzji nastąpiło przy braku dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz bez jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu do istotnych okoliczności sprawy zgłaszanych przez strony, jak też bez uwzględnienia ich uzasadnionego interesu faktycznego oraz prawnego.

Nie uwzględniono i nie rozważono kwestii ochrony własności skarżących, podczas gdy obszar oddziaływania planowanej inwestycji na ich grunty jest bezsporny, a ograniczenia w prawie własności oczywiste (m.in. przez ograniczenia w dostępie do produkcyjnych działek rolnych i hodowlanych, prowadzenia rodzinnego gospodarstwa rolnego, wzrost zanieczyszczeń i zagrożeń w zakresie środowiska i ochrony zdrowia).

Podawane w uzasadnieniu na s. 4 okoliczności ustalenia braku działki nr [...] w decyzji Wojewody [...] Nr[...] z [...] maja 2018 r. są mało wiarygodne, gdyż powyższą wadę w postaci braku działki nr [...] pod inwestycję stwierdzono zdaniem skarżących faktycznie w momencie dokonywania podziałów a następnie wycen podzielonych działek z KW Nr [...] oraz przygotowywaniu przez Wojewodę dokumentów finansowych dotyczących spłaty hipoteki umownej na rzecz Banku Spółdzielczego w [...]a obciążającej przejęte na rzecz Skarbu Państwa działki.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżona decyzja (i decyzja ją poprzedzająca) nie naruszała prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem sądowej kontroli w tej sprawie jest wyłącznie decyzja Ministra z [...] października 2020 r. znak [...]. ([...]), którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r., znak: [...] o zmianie decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] maja 2018 r., o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Treść tej decyzji (zmiana w określonym zakresie decyzji ostatecznej z [...] maja 2018 r.) wytycza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej w niniejszym postepowaniu przez tut. Sąd.

Przedmiotem sądowej kontroli w tej sprawie nie jest natomiast zasadnicza decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. decyzję Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...] - poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w ramach PBDK - Program Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych". Ta bowiem decyzja stała się ostateczna i prawomocna, gdyż prawomocnym wyrokiem z 20 marca 2019., sygn. akt VII SA/Wa 2791/18 WSA w Warszawie oddalił skargę M. K.r oraz J. K. na postanowienie Ministra z [...] września 2018 r., znak: [...], odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji z [...] maja 2018 r.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że podstawową kwestia podlegającą sądowej ocenie jest to, czy Wojewoda [...] mógł zmienić własną decyzję ostateczną z [...] maja 2018 r. w trybie określonym w art. 155 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Art. 155 k.p.a. jest przepisem ogólnym w stosunku do uregulowań zawartych w specustawie drogowej. Tym niemniej, zgodnie z art. 11c tej ostatniej ustawy, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów specustawy. Zgodnie z art. 11f ust. 8 specustawy drogowej, do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepis art. 155 k.p.a., z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Innymi słowy, organ mógł – co do zasady – zmienić własną, ostateczna decyzje o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. uzależniona jest, poza zgodą strony, od przesłanek pozytywnych i negatywnej. Musi za nią mianowicie przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony oraz nie mogą się mu sprzeciwiać przepisy szczególne (tak też NSA w wyroku z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 650/19, CBOSA). Oba wymienione w art. 155 k.p.a. rodzaje interesów zostały wymienione, jako alternatywa. Oznacza to, że przesłanki te mają charakter równoważny, a ziszczenie się jednej z nich mogłoby przemawiać za zmianą lub uchyleniem decyzji w trybie art. 155 k.p.a. (tak też, słusznie, NSA w wyroku z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 225/20, CBOSA).

Odnośnie udzielenia zgody na zmianę w tym trybie decyzji ostatecznej, to – jak już była mowa - zgodnie z art. 11f ust. 8 specustawy drogowej wystarczająca jest zgoda inwestora. W związku z tym, że w niniejszej sprawie zmiana decyzji nastąpiła na wniosek inwestora, to tym samym wyraził on na to zgodę. Niewątpliwie również inwestor mocą decyzji zmienianej nabył prawo, wyrażające się w możliwości realizacji przewidzianej inwestycji. Zmieniana decyzja była też decyzją ostateczną i prawomocną. Nie istnieje też żaden przepis szczególny, z którego wynikałby zakaz zmieniania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, a więc nie ma negatywnej przesłanki stosowania art. 155 k.p.a.

Słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że pojęcie interesu społecznego jest pojęciem prawnie niedookreślonym i rozważania Ministra w zakresie wyjaśnienia, czym jest interes społeczny (wraz z powołaniem się na poglądu judykatury) tut. Sąd uznaje za poprawne i wyczerpujące. Pojęcie "interesu społecznego" zawsze powinno być skonkretyzowane przez organ w procesie stosowania prawa proceduralnego, w szczególności zaś organ jest obowiązany wyjaśnić treść tego pojęcia w konkretnym przypadku i udowodnić, że taki interes przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z oczekiwaniem danej strony.

Słusznie Minister powołał się na to, że cała inwestycja drogowa objęta zamierzeniem budowlanym (rozbudowa drogi krajowej nr [...] w [...]) podejmowana jest w celu poprawy bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego na tym odcinku drogi i ma ca celu także pobudzenie rozwoju gospodarczego regionu, rozwijanie konkurencyjności i ożywienie przedsiębiorczości oraz zwiększenie sprawności obsługi komunikacyjnej. Niewątpliwie leży to w interesie społecznym.

Skoro więc na etapie opracowania wniosku o zezwolenie na realizację tej inwestycji projektant, jak również geodeta opracowujący projekt podziału nieruchomości wydzielanych pod planowaną inwestycję, nie mieli wiedzy o istnieniu działki nr [...], w całości powstałej z części nieruchomości o nr ewid. [...] (dla której to właśnie dokonano planu podziału, następnie zatwierdzonego pierwotną decyzją Wojewody [...] z 2018 r.), a brak wiedzy tej nie był zależny od inwestora (gdyż w danych ewidencyjnych przekazanych 30 maja 2017 r. przez Ośrodek Geodezyjny w [...] nie została ujęta działka nr [...].), to niezbędna w takim zakresie stała się zmiana decyzji z [...] maja 2018 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie działek nr [...] obręb [...]. Odrębność geodezyjna działki nr [...] nie została bowiem zaznaczona ani w dokumentacji projektowej dla przedsięwzięcia drogowego, ani w ww. decyzji o zezwoleniu na jego realizację.

Należy jednak wyjaśnić, że - jak wynika z akt sprawy – obszar gruntu oznaczany, jako działka nr ewid. [...], był objęty projektem budowlanym i decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z [...] maja 2018 r. Stanowił bowiem w pierwotnej dokumentacji projektowej oraz w zatwierdzonym planie podziału część działki nr ewid. [...]. Tym samym, istota zmiany decyzji, dokonana w trybie art. 155 k.p.a., nie polegała na ustaleniu nowego stanu prawnego lub faktycznego, a jedynie na dostosowaniu oznaczenia ewidencyjnego do wynikającego z zasobu ewidencyjnego. Odjęcie prawa własności gruntu b. właścicielom nastąpiło bowiem ex lege już wówczas, gdy podziałem (a w konsekwencji przejściem własności na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego) objęta została działka nr ewid. [...] w granicach swych zawierających również obszar działki nr ewid. [...].

Jak wyjaśnia się w literaturze (patrz komentarz do art. 7 k.p.a., teza 4, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020), "zagadnienie stosunku między interesem społecznym, a słusznym interesem obywatela wymaga rozważenia, w jakim znaczeniu używane jest to ostatnie sformułowanie. W orzecznictwie NSA wyrażono trafny, jak się wydaje, pogląd, że w odniesieniu do decyzji uznaniowych "pewną wskazówkę interpretacyjną stanowi art. 7 k.p.a. dotyczący uznania administracyjnego, w myśl którego organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela i każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Interes obywatela winien być przy tym «słuszny» w rozumieniu obiektywnym, nie może być natomiast wyprowadzany z własnego tylko jego przekonania opartego na poczuciu krzywdy i nierówności" (wyrok NSA w Katowicach z 20.05.1998 r., I SA/Ka 1744/96, LEX nr 33416)".

Skoro więc – jak o tym była mowa - skutki prawno-rzeczowe, polegające na odjęciu prawa własności skarżącym do działki nr ewid. [...] powstały już w wyniku zatwierdzenia projektu podziału i udzielenia zezwolenia na realizacje inwestycji w maju 2018 r., to dokonana kwestionowaną decyzją zmiana nie była też sprzeczna z ich indywidualnym interesem. Wręcz przeciwnie, zdaniem tut. Sądu umożliwiała ona uzyskanie przez nich stosownego odszkodowania przez to, że precyzowała stan aktualnego na dzień orzekania władania działki nr ewid. [...] i w sposób jednoznaczny stwierdzała, że została ona objęta sui generis wywłaszczeniem na cele publiczne.

Jak słusznie stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 833/18 i z 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06 (CBOSA), "przesłanka "słusznego interesu strony", aczkolwiek niezdefiniowana, to wskazuje, że nie chodzi w niej o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. (...) Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. (...) Słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa".

Ponadto, skoro słuszny interes strony, o którym mowa w art. 155 k.p.a., należy rozumieć, jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny (podobnie jak słuszny interes obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a.), to nie może on być sprzeczny z interesem społecznym (tak też wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2182/18, CBOSA).

Z tych też powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Wojewoda [...] mógł w trybie art. 155 k.p.a. zmienić własną decyzję ostateczną w sposób ujęty w sentencji decyzji z [...] lutego 2019 r., znak [...] o zmianie decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] maja 2018 r. Dlatego Minister – na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. – prawidłowo utrzymał w mocy ww. decyzję.

Na ocenę prawnej tut. Sądu nie miały wpływu zarzuty, podniesione przez skarżących w skardze, gdyż nie były one zasadne z przyczyn omówionych w części poprzedzającej i poniżej.

Organ I i II instancji nie naruszyły art. 136 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. Należy bowiem wyjaśnić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest wprawdzie postępowaniem odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna, ale toczy się w tej samej z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Oznacza to, że wyłącznym przedmiotem badanym przez organ w tym nadzwyczajnym postępowaniu jest wystąpienie przesłanek z art. 155 k.p.a., warunkujących zmianę ostatecznej decyzji. Wbrew stanowisku skarżących, w sprawie tej nie występowały żadne "istotne kwestie budzące wątpliwości", wymagające ich "wyjaśnienia z urzędu".

Nie został naruszony przez organ art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Treść zaskarżonej decyzji – w kontekście dokonanej przez tut. Sąd oceny prawnej – wskazuje na to, że Wojewoda [...] dlatego właśnie dokonał zmiany decyzji, że przestrzegał zasady praworządności. Podjął również te czynności, które były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tej specyficznej procesowo sprawy oraz do jej załatwienia, polegającego na zmianie ostatecznej decyzji o zezwoleniu GDDKiA na realizację inwestycji drogowej, uwzględniającej interes społeczny i nienaruszającej słusznego interesu skarżących.

Nie jest obowiązkiem organu administracji publicznej "udostępnianie stronom analiz oraz innych dodatkowo pozyskanych stanowisk stron, instytucji i urzędów oraz dokumentów celem zapoznania się i wniesienia ewentualnych uwag" w sposób inny, jak przez umożliwienie wglądu do akt. Dostęp zaś do akt może być ograniczony tylko w wypadku przewidzianym w art. 74 k.p.a., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Skarżący nie wykazali w żaden sposób, że organa obu instancji wgląd taki im uniemożliwiły; oczekiwanie na to, że organ prześle im uzyskane dokumenty jest jednak nieuprawnione i nieumocowane w ustawie. W tym też kontekście zarzut naruszenia art. 80 i art. 81 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. nie był uzasadniony. Skarżący mogli z aktami sprawy się zapoznać, a jeżeli tego zaniechali to art. 81 k.p.a. nie ma zastosowania. Kwestia potencjalnego dostępu stron do akt sprawy nie ma ponadto znaczenia dla swobodnej (art. 80 k.p.a.) oceny przez organ, czy dana okoliczność (w tym wypadku spełnienie przesłanek z art. 155 k.p.a.) została udowodniona.

Zarzut naruszenia art. 35 § 3 i 36 k.p.a. przez "wydanie zaskarżonej decyzji z przekroczeniem terminu określonego w zawiadomieniu Ministra z dnia [...].07.2020 r." nie ma prawnego znaczenia dla sprawy niniejszej, gdyż nie dotyczy ona przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego.

W związku z wyjaśnionym już na wstępie przedmiotem niniejszej sprawy, niezasadny był zarzut naruszenia art. 11d ust. 1 pkt. 3 i 3a specustawy drogowej, gdyż sprawa ta nie dotyczy wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, ale jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. i dlatego nie jest badane przez organ, czy wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawierał wymienione w tym artykule załączniki.

Z tych samych przyczyn nie został naruszony art. 11f ust. 1 pkt. 4 specustawy drogowej. Tym niemniej, decyzja z maja 2018 r. – wbrew stanowisku skarżących – zawierała wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W postępowaniu administracyjnym zaś wymagany jest własny interes prawny, co oznacza, że skarżący nie mogą skutecznie powoływać się na naruszanie jakichkolwiek potencjalnych praw osób trzecich (np. "mieszkańców sołectwa [...], gm. [...]. oraz Gminy [...].").

Nie zostały naruszone też art. "5a ust. 1, 6, 7 ust. 1 pkt. 17, 12, 18 ust. 2 pkt. 15, 26, 36 i inne oraz art. 2 ust. 1 pkt. 2 i 3" ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. w zw. z art. 11 i 12 ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym "poprzez nieuwzględnienie i nieprzeanalizowanie oraz przemilczenie jakichkolwiek propozycji skarżących, innych mieszkańców m. [...], Burmistrza [...] i Komisji Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska Rady Miejskiej w [...]. kierowanych do inwestora Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Wojewody [...], Prezesa Rady Ministrów", gdyż przepisy tych ustaw nie miały w tej sprawie zastosowania, a ponadto zarzuty te nie dotyczą sprawy rozpoznawanej przez tut. Sąd, a ewentualnie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją organu I instancji w maju 2018 r.

Zarzut naruszenia art. 11d ust. 1 pkt. 8 specustawy drogowej również nie dotyczy sprawy, której granice wytycza tryb podjęcia i treść decyzji Ministra z [...] października 2020 r. i decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. Potencjalny bowiem brak "opinii uzupełniających (m.in. PKP, PGWWP, Lasów Państwowych, Burmistrza [...].)" z tego powodu, że "opinie załączone do wniosku z dnia z 14.11.2017 r. nie obejmowały swym zakresem działki skarżących nr [...]" nie dotyczy kontrolowanych w niniejszym postępowaniu przesłanek z art. 155 k.p.a.

Dotyczy natomiast hipotetycznych wad decyzji, które mogą być przedmiotem kontroli, ale w innym postępowaniu nadzwyczajnym (np. na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Wskazują na to w skardze zresztą sami skarżący, twierdząc, że "zdaniem skarżących wniosek inwestora z dnia 28.08.2018 r. skutkujący wydaniem decyzji przez Wojewodę w dniu [...].02.2019 r. oraz przez Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia [...].10.2020 r. winny były być rozpatrzone z uwagi na powyższe uchybienia w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 lub 3 kpa ewentualnie art. 145 § 1 pkt. 1 lub pkt.5 kpa".

Pisma załączone w kopiach do skargi, których dopuszczenia, jako dowodów w sprawie domagali się skarżący, świadczą nie o braku przesłanek z art. 155 k.p.a., ale o tym, że skarżący kwestionowali co do zasady sposób przebiegu inwestycji drogowej (np. w zakresie utrudnienia związanego z organizacją ruchu, ograniczenia możliwości korzystania z obszaru gospodarstwa rolnego skarżących), o protestach mieszkańców i o treści stanowiska organów (w tym przekazywania uwag skarżących do inwestora lub do właściwego Wojewody).

Natomiast pismo z 10 grudnia 2018 r. – które przywołują skarżący, jako dowód – dotyczy wystąpienia Wojewody [...] do Banku Spółdzielczego w [...] i dotyczy możliwości wygaśnięcia wpisanej w księdze wieczystej hipoteki łącznej na podstawie art. 12 ust. 4c specustawy drogowej, z prośbą o udzielenie informacji o wysokości świadczenia głównego zabezpieczonego hipoteką w celu jej rozliczenia w trybie art. 18 ust. 1i specustawy drogowej.

Dokumenty te w żadnej mierze nie miały więc znaczenia prawnego w sprawie, której przedmiotem była prawidłowość zastosowania przez organ administracji publicznej art. 155 k.p.a.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.