Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1906/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7,  75, 77, 80, 107 i art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 130 ust. 2, art. 151, art. 154 i art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skarg G. P., A. P. i R. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargi


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - dalej jako "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. - dalej jako "u.g.n."), w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031, ze zm. - dalej jako "specustawa drogowa"), po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy L. od decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] ustalającej odszkodowanie za działkę nr ewid. [...] o pow. 0,1563 ha, obręb [...] w N. , gm. L. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący.

Starosta P. po rozpatrzeniu wniosku Gminy P. wydał decyzję z dnia [...] października 2013 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. rozbudowa ulicy [...] na odcinku ul. [...] oraz fragmentu ul. [...] w m. P. , wraz z budową odwodnienia i kanalizacji deszczowej, przebudową i rozbudową sieci wodociągowej, rozbudową sieci kanalizacji sanitarnej, przebudową sieci gazowej średniego ciśnienia, przebudową sieci elektroenergetycznej, budową sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniu ulic [...] , [...] i [...] oraz przebudową urządzeń telekomunikacyjnych, którą zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby przedmiotowej inwestycji. W wyniku podziału powstała działka nr [...] o pow. 0,1563 ha przeznaczona pod inwestycję drogową.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P. w części dotyczącej m. in. przedmiotowej nieruchomości.

Stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031, ze zm.) wyżej opisana nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy P. z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ww. ustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 4a i ust. 5 cytowanej ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Pismem z dnia 6 maja 2015 r. Starosta P. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną we wsi N., gm. L. , oznaczoną jako działka nr ewid. [...] o pow. 1563 m². W dniu 15 grudnia 2013 r. (klauzula potwierdzająca aktualność do dnia 14.12.2015 r. oraz do dnia 13.06.2016 r.) został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy określający wartość rynkową działki ewid. nr [...] o pow. 1563 m².

W dniu 19 maja 2010 r. Gmina P. i Gmina L. zawarły porozumienie w sprawie wykonania przebudowy ul. [...] na odcinku od ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] po stronie Gminy L. oraz ul. [...] po stronie Gminy P. , w którym strony ustaliły, że odszkodowania za grunty leżące na terenie Gminy L. wypłaci właścicielom nieruchomości Gmina L. . Pismem z dnia 15 maja 2015 r. Wójt Gminy L. wniósł uwagi do sporządzonego operatu szacunkowego, do których rzeczoznawca ustosunkował się w piśmie z dnia 20 września 2015 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Starosta P. ustalił odszkodowanie w wysokości 615.884,00 zł za wyżej opisaną nieruchomość i przyznał je na rzecz R.T. w kwocie 527.900,57 zł (za udział 6/7 części w ww. nieruchomości) oraz A.P. i G.P. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w kwocie 87.983,43 zł za udział 1/7 części w ww. nieruchomości. Do zapłaty odszkodowania została zobowiązana Gmina L. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu starosta wskazał, że decyzję oparto na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina L. , kwestionując operat szacunkowy oraz wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W tych okolicznościach, w wyniku rozpatrzenia odwołania Gminy L. została wydana opisana na wstępie decyzja Wojewody [...] ego z dnia [...] czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 u.g.n. oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 u.g.n.).

Organ wskazał, że w prowadzonym przed Starostą P. m postępowaniu został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 15 grudnia 2013 r., po analizie którego organ I instancji uznał, iż został on wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość.

Wojewoda zauważył, że rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych w operacie szacunkowym zastosował się do dyspozycji § 36 znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej, biorąc do porównań transakcje sprzedaży działek niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z usługami nieuciążliwymi. Autor operatu szacunkowego ze zbioru dostępnych transakcji, wybrał próbkę 24 transakcji (strona 15 operatu) sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, najbardziej podobnych do wycenianej, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową o cenach jednostkowych od 100,00 zł/m² do 508,00 zł/m².

Po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku (lokalizacja, otoczenie i sąsiedztwo, powierzchnia, możliwości rozwojowe, ograniczenia, uciążliwości, zagrożenia) oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących, wartość 1 m2 działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 1563 m², w obrębie ewidencyjnym 0021 została określona w wysokości 394,04 zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość rynkową działki gruntu na poziomie 615.884,00 zł - według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu.

Oceniając sporządzony operat szacunkowy organ odwoławczy zauważył, iż jak wskazał biegły, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...] września 2005 r. działka ewid. nr [...] położona była w liniach rozgraniczających ul. [...] i była przeznaczona pod poszerzenie tej ulicy. Wobec czego rzeczoznawca w pierwszej kolejności powinien poszukiwać transakcji "drogowych" (na rynku lokalnym, a w ich braku - także na rynku rozszerzonym). Wprawdzie w operacie przedstawiono stosowną analizę tego typu transakcji, ale tylko na terenie Gminy L. i w ramach rynku regionalnego na terenie Gminy P. W ocenie organu odwoławczego, w przypadku braku stwierdzenia przydatnych danych na lokalnym rynku "drogowym" obejmującym teren Gminy L. , w pierwszej kolejności należało poszukiwać tego typu transakcji na rynku rozszerzonym obejmującym teren powiatu P. (w którym znajduje się wyceniana nieruchomość), a dopiero w następnej kolejności przejść do rynku regionalnego.

Wojewoda podał, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu, a "regionalny" - jako obszar województwa. W sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym biegły odniósł pojęcie rynku lokalnego do obszaru Gminy L. i przeszedł do analizy nieruchomości drogowych na terenie Gminy P. jako rynku regionalnego. W ocenie organu odwoławczego, zawężenie poszukiwania cen transakcyjnych nieruchomości drogowych wyłącznie do rynku Gminy L. i Gminy P. oraz pominięcie rynku lokalnego obejmującego powiat P. nie spełnia przesłanki z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia.

Wojewoda podniósł, iż przedmiotowa nieruchomość jeszcze przed wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej była przeznaczona pod drogę. Zgodnie zatem z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, dokonanie wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami przeważającymi wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości było możliwe dopiero w przypadku braku transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym obejmującym obszar gminy i powiatu oraz rynku regionalnym obejmującym obszar województwa.

Zdaniem organu odwoławczego, dokonana wycena przez rzeczoznawcę majątkowego nie jest wiarygodna i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji.

Odnosząc się natomiast do wniosku A.P. i G.P. o zwiększenie odszkodowania o 5%, Wojewoda zauważył, że organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze jest zobowiązany przed wydaniem decyzji ustalającej odszkodowanie ustalić termin, w jakim nieruchomość powinna być wydana przez byłego właściciela oraz czy w tym terminie doszło do faktycznego wydania nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, kwestia podwyższenia kwoty odszkodowania o 5% za wydanie nieruchomości w terminie, o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, nie została wystarczająco wyjaśniona. Pismem z dnia 6 maja 2015 r. organ I instancji zwrócił się do stron postępowania o przedłożenie w terminie 7 dni dowodów potwierdzających wydanie nieruchomości inwestorowi. W związku z brakiem odpowiedzi organ uznał, że nie doszło do wydania nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej i odmówił powiększenia odszkodowania. Zdaniem ojewody, organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia terminu, w jakim nieruchomość powinna być wydana przez byłego właściciela oraz czy w tym terminie doszło do faktycznego wydania tej nieruchomości i dopiero na podstawie tak dokonanych ustaleń podjąć stosowne rozstrzygnięcie.

Ze względu na dostrzeżone nieprawidłowości w sporządzonym operacie szacunkowym z dnia 15 grudnia 2013 r. oraz w przeprowadzonym postępowaniu, Wojewoda uznał, że organ I instancji naruszył normy prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), bowiem niewystarczająco wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Zdaniem Wojewody, organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien zlecić uprawnionemu rzeczoznawcy sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości, dokonać jego szczegółowej analizy oraz ocenić pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto organ powinien wyjaśnić, czy doszło do wydania nieruchomości przez jej właściciela w terminie, o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Dopiero po tak poczynionych ustaleniach, winien ocenić całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli G.P. i A.P. oraz R.T. Sprawa ze skargi G.P. i A.P. została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 1906/16, natomiast sprawa ze skargi R.T. została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 2000/16.

G.P. i A.P. w skardze z dnia 21 czerwca 2016 r. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 29 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a., bowiem Gmina L. nie była wnioskodawcą w sprawie wydania decyzji przez Starostę P. z dnia [...] października 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a tym samym nie może być stroną w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość i w konsekwencji nie mogła wnieść odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2015 r.

- art. 18 ust. 1e specustawy drogowej przez niezastosowanie tego przepisu, chociaż skarżący nie sprzeciwiali się wydaniu przedmiotowej działki,

- art. 18 ust. 3 w związku z art. 23 specustawy drogowej przez niezastosowanie tego przepisu, chociaż skarżący wnosili o waloryzację odszkodowania w postaci odsetek ustawowych,

- § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w związku z art. 151 ust. 1 u.g.n. i art. 134 ust. 2 u.g.n. przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania oszacowanie wartości nieruchomości dokonane przez biegłego rzeczoznawcę,

- art. 6-8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 80 i art. 136 k.p.a. przez brak przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania dowodowego w zakresie, w jakim zakwestionował operat szacunkowy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty G.P. i A.P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania.

R.T. w skardze z dnia 11 lipca 2016 r. przyłączył się do zarzutów podniesionych przez G.P. i A.P.. Stwierdził, że biegły rzeczoznawca szczegółowo uzasadnił swoją wycenę zarówno co do metody, jak i wysokości odszkodowania. Jego opinia nie została podważona w postępowaniu w II instancji, jak również Gmina L. nie przedstawiła odmiennej opinii biegłego w postępowaniu przed organem I instancji.

Podnosząc opisane zarzuty, R.T. zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skarg.

Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2017 r., wydanym na rozprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządził połączenie spraw o sygn. akt IV SA/Wa 1906/16 i IV SA/Wa 2000/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenie ich dalej pod sygn. akt IV SA/Wa 1906/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu Wojewody [...] ego ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., uchylająca w całości decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2015 r. ustalającą odszkodowanie za działkę nr ewid. [...] o pow. 0,1563 ha, obręb [...] w N. , gm. L. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przywołany przepis procesowy, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. (po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Celem nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a., jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej, było zwiększenie w stosunku do stanu prawnego istniejącego dotychczas, skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, ograniczając takie działanie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide druk nr 2987, dostępny na stronach sejmowych w zakładce Prace Sejmu VI kadencji). Regułą winno być bowiem orzekanie merytoryczne w sprawie.

Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, obowiązująca w dniu wydania zaskarżonej decyzji Wojewody [...], opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie stanowi przesłanki wystarczającej. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi zatem o sytuację, gdy ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania wyłączona jest możliwość przeprowadzenia w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Gdyby bowiem organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające co do kluczowych kwestii warunkujących zgodne z prawem zastosowanie norm prawa materialnego, wówczas pozbawiłby stronę możliwość weryfikacji w toku instancji poprawności tych ustaleń (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 406/14, CBOSA).

Zdaniem Sądu, podzielić należy pogląd, że wprawdzie wykładnia literalna komentowanego przepisu może sugerować, że chodzi o naruszenie przez zaskarżoną decyzję jakichkolwiek przepisów postępowania, to jednak wykładnia zorientowana na cel powyższego przepisu nakazuje przyjąć, że naruszenie, o którym mowa, dotyczy przede wszystkim przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, a nie innych przepisów, chyba że miały one wpływ na postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519, Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex).

W ocenie Sądu, w sprawie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., tj. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w związku z czym zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Stosownie do art. 4 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Jak stanowi § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Stosownie do art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Przepis art. 134 ust. 2 u.g.n. stanowi natomiast, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Jak wynika z akt sprawy, przy sporządzaniu operatu szacunkowego w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej, biorąc do porównania transakcje sprzedaży działek niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z usługami nieuciążliwymi. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie zaś z § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

W rozpatrywanej sprawie trafnie zauważył organ odwoławczy, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...] września 2005 r., działka ewid. nr [...] położona była w liniach rozgraniczających ul. [...] oraz była przeznaczona pod poszerzenie tej ulicy. Rzeczoznawca powinien zatem poszukiwać transakcji "drogowych" na rynku lokalnym, a w ich braku, także na rynku rozszerzonym. Analiza tego typu transakcji zawarta w sporządzonym operacie dotyczy zaś terenu Gminy L. , a w ramach rynku regionalnego - terenu Gminy P. . Tymczasem, jak słusznie podniósł wojewoda, w przypadku braku danych na rynku lokalnym obejmującym teren gminy L. , w pierwszej kolejności należało poszukiwać tego typu transakcji na rynku rozszerzonym, obejmującym teren powiatu P. , w którym znajduje się wyceniana nieruchomość, bowiem określenie "lokalny" odnosi się do obszaru gminy i powiatu, natomiast "regionalny" do obszaru województwa.

Wskazać należy, że w przypadku pierwotnego przeznaczenia drogowego wycenianej nieruchomości, dopiero wykluczenie możliwości oparcia się na cenach nieruchomości drogowych będących przedmiotem obrotu na rynku lokalnym oraz regionalnym pozwala na zastosowanie w wycenie transakcji dotyczących nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, zgodnie z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia. Przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13).

Ponieważ w sporządzonym operacie szacunkowym biegły odniósł pojęcie rynku lokalnego do obszaru Gminy L. , a pojęcie rynku regionalnego do Gminy P. , zawężenie poszukiwania cen transakcyjnych nieruchomości (przy pominięciu rynku obejmującego powiat P. ) nie spełnia przesłanki określonej w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przedmiotowa nieruchomość przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była przeznaczona pod drogę, zatem dokonanie wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami przeważającymi wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości było możliwe dopiero w przypadku braku transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym, obejmującym obszar gminy i powiatu oraz rynku regionalnym obejmującym obszar województwa.

Stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n., operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania na okoliczność tego, jaką wartość miała nieruchomość, której prawa własności dany podmiot został pozbawiony. Zgodnie z art. 154 ustawy u.g.n., wyboru podejścia i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, jednakże organ administracji dokonuje kontroli operatu pod względem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do jego oceny przez organy administracji we wskazanym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 833/00, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK1753/06).

Wskazać należy, że ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie bowiem z treścią art. 157 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Z przepisu tego nie wynika jednak wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej - sądu administracyjnego do dokonania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta nie może natomiast wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15, Lex nr 2230654). Ponieważ operat szacunkowy podlega ocenie organu pod względem formalnym, prawidłowo przyjął organ odwoławczy, że wobec dostrzeżonych uchybień operat sporządzony w niniejszej sprawie nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Nadto, Wojewoda trafnie zauważył, że organ I instancji nie przeprowadził stosownego postępowania wyjaśniającego w zakresie dotyczącym zasadności podwyższenia kwoty odszkodowania o 5% za wydanie nieruchomości w terminie, o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w przypadku, gdy dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji zwrócił się w toku postępowania do stron o przedłożenie dowodów potwierdzających wydanie nieruchomości inwestorowi i wobec braku odpowiedzi uznał, że nie doszło do terminowego wydania nieruchomości. Tymczasem, potwierdzeniem wydania nieruchomości może być m.in. protokół zdawczo-odbiorczy, jednostronne oświadczenie woli byłego właściciela, fakt wejścia na nieruchomość przez inwestora w celu realizacji inwestycji, czy notatka w dzienniku budowy. Udowodnienie przekazania posiadania nieruchomości oraz zachowania odpowiedniego terminu może być stwierdzone na podstawie różnych środków dowodowych, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., których w niniejszej sprawie organ I instancji nie zastosował.

Reasumując, prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia procedury, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymagał ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, który oceniając operat szacunkowy jako spełniający wymagania formalne i stanowiący dostateczną podstawę do rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.