Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 430/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 10 ust 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Na sesji [...] grudnia 2013 r. Rada Gminy W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W.

Wojewoda [...] (dalej również jako: "skarżący") w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił powyższej uchwale naruszenie art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), art. 9 ust. 4 oraz art. 10 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 dalej: "u.p.z.p.", w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Dz. U. Nr 130, poz. 871), art. 10 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 8 i 9, art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z ze zm., dalej: "u.g.n.") w związku z art. 10 ust. 2 pkt 6 i art. 2 pkt 5 u.p.z.p., § 6 pkt 1, 2 i 5 oraz§ 7 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233).

Następnie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały:

I. w części załącznika nr 1, stanowiącego część tekstową, w zakresie ustaleń zawartych w:

1. Dziale 3 Rozdział 3.2.1.2. Obszary niezurbanizowane z dopuszczeniem ekstensywnych form zagospodarowania, w ramach ustaleń dotyczących Obszarów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z indywidualnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, wers 15-16 str. 67, w brzmieniu: "Oznacza to, że gmina nie gwarantuje doprowadzenia dróg publicznych i niezbędnych mediów dla nowopowstałej zabudowy.";

2. Dziale 3 Rozdział 3.2.1.2, Obszary niezurbanizowane z dopuszczeniem ekstensywnych form zagospodarowaniu, w ramach ustaleń dotyczących Obszarów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z indywidualnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, wers 21-25 str. 67, w brzmieniu: "Przy wydawaniu zezwolenia na lokalizacje zabudowy powinno wskazywać się na konieczność zapewnienia oczyszczania ścieków na własnym terenie lub budowy szczelnych

l

osadników bezodpływowych i zapewnienie wywozu ścieków do najbliższej oczyszczalni lub punktu zlewnego na sieci kanalizacyjnej (w przypadku braku możliwości podłączenia do gminnego systemu oczyszczania ścieków).

3. Dziale 3 Rozdział 3.2.2. Formy i zasady zagospodarowania, str. 74, w brzmieniu: "Zaleca się wprowadzanie jednolitej koncepcji stylistycznej dla detali architektonicznych na poszczególnych terenach przestrzeni publicznych, tak aby tereny te odbierane były jako estetyczne wizytówki gminy. Postuluje się wprowadzenie stref ochronnych, całkowicie wolnych od reklam (z wyłączeniem plansz promujących gminę W. i jej atrakcje), wokół szczególnie istotnych miejsc na terenie gminy.";

4. Dziale 3 Rozdział 3.2.3 Obszary szczególnych polityk przestrzennych, w brzmieniu: "Na obszarach, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza się wprowadzania nowej zabudowy przed sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który szczegółowo określi funkcje terenu, formy i zasady zagospodarowania oraz zasady obsługi komunikacyjnej (w tym lokalizację dróg). Na terenach L. dopuszcza się wprowadzenie zabudowy oraz obiekty sportu i rekreacji po opracowaniu całościowej koncepcji zagospodarowania terenów. W koncepcji tej konieczne jest zaprojektowanie przede wszystkim sieci dróg, wyznaczenie terenów mieszkaniowych, usługowych (w tym sportu i rekreacji) łub innych oraz określenie parametrów zabudowy i zagospodarowania. Koncepcja powinna mieć formę kompleksowego opracowania urbanistycznego uwzględniającego wymogi ochrony środowiska, atrakcyjne położenie obszaru w sąsiedztwie Zalewu [...], zapotrzebowanie na infrastrukturę społeczną, obsługę infrastrukturą techniczną oraz powinna wyznaczać główne przestrzenie publiczne. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dla terenów poszczególnych części L. (lub jeden plan dla całego terenu) sporządzane będą w oparciu o powyższą koncepcję zagospodarowania terenów.";

5. Dziale 3 Rozdział 3.4. Ochrona dziedzictwa kulturowego, akapit 4 zd. 3 na str.

92, w zakresie sformułowania: "(...) i decyzjach o warunkach zabudowy (...)" ;

6. Dziale 3 Rozdział 3.4. Ochrona dziedzictwa kulturowego, akapit 5 zd. 2 na str.

93, w zakresie sformułowania: "(...) lub przy ich braku, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy (...)" ;

7. Dziale 3 Rozdział 3.7.1. Zaopatrzenie w wodę, w brzmieniu: "Docelowo cały obszar gminy powinien być wyposażony w sieć wodociągowa, zwłaszcza tereny zorganizowanych osiedli mieszkaniowych oraz obszary działalności gospodarczej.";

8. Dziale 4 Rozdział 4.2. Obszary dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, w brzmieniu: "Na rysunku Studium wyznaczono obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Na terenach tych nie dopuszcza się wprowadzania nowej zabudowy przed sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który szczegółowo określi podział funkcjonalny terenu, formy i zasady zagospodarowania oraz zasady obsługi komunikacyjnej (w tym lokalizacje dróg). Polityka przestrzenna gminy zakłada zmianą przeznaczenia znaczących obszarów rolniczych na cele nierolnicze. Obszary te będą wymagały sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (lub zmian obowiązujących planów). W tej chwili nie jest jednak możliwe dokładne określenie granic oraz kolejności sporządzania tych planów. Przystępowanie do ich sporządzania dyktowane będzie popytem na nowe tereny rozwoju zabudowy.";

9. Dziale 4 Rozdział 4.2.3. Obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, w brzmieniu: "Obszarami wymagającymi przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości są tereny L. wyznaczone w Studium jako obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo obszarem takim może okazać się drugi z obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego - obszar leżący w południowo-zachodniej części gminy przy granicy z N. Ewentualna konieczność scaleń i podziału nieruchomości wyniknie z założeń koncepcji rozwoju tych terenów i określona zostanie w sporządzanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Wytyczne do scaleń i podziału przedstawione zostaną w ramach prac nad planami i wynikały będą z zaprojektowanej struktury funkcjonalnej i rozmieszczenia sieci drogowej.";

10. Dziale 4 Rozdział 4.6. Wnioski do strategii i planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...], w brzmieniu: "Wniosek Studium do strategii i planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...]ego dotyczy przebiegu i budowy planowanej Trasy "[...]". Studium wnioskuje zmianę dotychczasowego przebiegu planowanej drogi głównej ruchu przyspieszonego Trasy "[...]" we wschodniej części gminy W.. W przypadku realizacji dotychczasowego przebiegu planowanej Trasy "[...]" pojawi się szereg uciążliwości i zagrożeń dla ludzi i środowiska. Na terenach zabudowanych oraz przeznaczonych pod rozwój mieszkalnictwa planowana Trasa "[...]" i związany z nią ruch tranzytowy stanie się źródłem zanieczyszczeń atmosferycznych oraz hałasu. ";

II w części załącznika nr 3, stanowiącego rysunek studium, odnośnie:

1. oznaczenia zawartego w legendzie, jako znak "*", zaliczającego tereny zieleni publicznej (ZP), do lokalnych inwestycji celu publicznego;

2. oznaczenia zawartego w legendzie, jako znak "*", zaliczającego główne drogi rowerowe poza pasem dróg publicznych do lokalnych inwestycji celu publicznego;

3. ustaleń zdefiniowanych jako "obszary, dla których należy sporządzić plany miejscowe";

4. ustaleń dla obszaru pn. "L." - realizacja po opracowaniu całościowej koncepcji zagospodarowania terenu".

W uzasadnieniu skargi podniósł, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszono zasady sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w ten sposób, iż skutkuje to, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., koniecznością wyeliminowania części jego ustaleń z obrotu prawnego.

Na wstępie skargi podkreślił, że na podstawie u.p.z.p., gminie przysługuje władztwo planistyczne dające jej możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach którego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze gminy. Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza niczym nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Rada gminy, jako organ władzy publicznej podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji R.P., zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic może stanowić istotne naruszenie prawa. W przypadku uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego swoboda organu stanowiącego gminy ograniczona jest m.in. wymogami zawartości aktu planistycznego, o którym mowa w art. 10 u.p.z.p., na który składają się uwarunkowania, o których mowa w ust. 1 ww. artykułu oraz kierunki rozwoju, o których mowa w ust. 2.

Uzasadniając wniosek zawarty w pkt. I.4., 1.8.1.9 skargi wskazał, że z ustaleń części graficznej, stanowiącej kierunki rozwoju przestrzennego (załącznik nr 2 do "uchwały) wynika, iż obszar określony mianem "L.", zaliczony został do obszarów szczególnych polityk przestrzennych, przy czy ustalenia części tekstowej i graficznej, w tym zakresie wzajemnie się wykluczają. Z części graficznej wynika bowiem, że dla ww. obszaru "należy sporządzić plany miejscowe", podczas gdy z ustaleń części tekstowoj wynika, że dla ww. obszaru gmina jedynie zamierza sporządzić plan miejscowy (vide Rozdz. 3.2.3 zawartych w tekście studium str. 74). Sprzeczne ustalenia, w tym zakresie, odnaleźć można również na gruncie ustaleń, o których mowa Rozdz. 4.2. pn. "Obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego" (studium str. 105) oraz Rozdz. 4.4. pn. "Obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości" (studium str. 106).

W ocenie Wojewody skoro z ustaleń zawartych w ww. Rozdz. 4.4. tekstu studium (str. 106) wynika, że "Obszarami wymagającymi przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości są tereny L. to obszary takie winny zostać na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. uznane za obszary dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś za obszar dla którego gmina jedynie zamierza sporządzić plan miejscowy.

W ocenie Wojewody za naruszające zasady sporządzania studium uznać należy te ustalenia studium, z których wynika, że obszarami wymagającymi przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości są obszary dla których gmina zamierza sporządzić plan miejscowy. Za naruszające zasady sporządzenia studium uznać należy także sprzeczne ze sobą ustalenia w tym zakresie (odmienne w części tekstowej od ustaleń części graficznej). Powyższe stanowi o naruszeniu art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 12 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 3 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wskazał także, iż z ustaleń części tekstowej studium (zawartej m.in. na str. 74) wynika, że "Na obszarach, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza się wprowadzania nowej zabudowy przed sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który szczegółowo określi funkcje terenu, formy i zasady zagospodarowania oraz zasady obsługi komunikacyjnej (w tym lokalizację dróg)", przy czym ustalenia w tym zakresie sformułowane zostały poza delegacją wynikającą z u.p.z.p., w szczególności jej art. 10 ust. 2. Cel, o którym mowa w przywołanym przepisie, mógłby być zrealizowany jedynie w oparciu o wyznaczenie obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie planu miejscowego (np. obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów), nie zaś dla obszarów dla których gmina jedynie zamierza sporządzić plan miejscowy. Wyjątkiem od tej reguły są obszary wymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205), bowiem dokonanie zmiany przeznaczenia takich gruntów, i tak zawsze, musi zostać poprzedzone sporządzeniem planu miejscowego.

W ocenie Wojewody, za naruszające zasady sporządzania studium uznać należy również ustalenia w brzmieniu: "Na terenach L. dopuszcza się wprowadzenie zabudowy oraz obiekty sportu i rekreacji po opracowaniu całościowej koncepcji zagospodarowania terenów. W koncepcji tej konieczne jest zaprojektowanie przede wszystkim sieci dróg, wyznaczenie terenów mieszkaniowych, usługowych (w tym sportu i rekreacji) lub innych oraz określenie parametrów zabudowy i zagospodarowania. Koncepcja powinna mieć formę kompleksowego opracowania urbanistycznego uwzględniającego wymogi ochrony środowiska, atrakcyjne położenie obszaru w sąsiedztwie Zalewu [...], zapotrzebowanie na infrastrukturę społeczną, obsługę infrastrukturą techniczną oraz powinna wyznaczać główne przestrzenie publiczne. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dla terenów poszczególnych części L. (lub jeden plan dla całego terenu) sporządzane będą w oparciu o powyższa koncepcje zagospodarowania terenów ".

W studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, jak również określa podstawowe parametry i wskaźniki urbanistyczne. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę. W tożsamy sposób traktować należy ustalenia studium w zakresie określonych w nim minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Ustalenia planu są konsekwencją zapisów studium.

Z ustaleń studium wynika, że zagospodarowanie terenów "L.", w tym polegające na "wprowadzeniu zabudowy oraz obiektów sportu i rekreacji" możliwe "jest jedynie po opracowaniu całościowej koncepcji zagospodarowania terenów". W opinii Wojewody powyższe ustalenia stanowią o naruszeniu zasad sporządzania studium, bowiem zakres dopuszczalnych form zabudowy określonych w ramach struktury przestrzennej oraz przeznaczenia terenów, winien wynikać z ustaleń studium (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), nie zaś koncepcji zagospodarowaniu terenu. To ustalenia studium, nie zaś koncepcja wiążą organa gminy przy sporządzaniu planu miejscowego (art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Z u.p.z.p., ani z żadnego innego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, nie wynika możliwość cedowania przez organ gminy takich uprawnień na koncepcję, o której mowa w ustaleniach tekstu studium. To ustalenia studium, nie zaś koncepcja urbanistyczna, podlegają merytorycznej kontroli przez właściwe organy w ramach składanych wniosków, opinii i uzgodnień (art. 11 pkt 2, 5, 6, 7 i 8 u.p.z.p.), to ustalenia studium podlegają partycypacji społecznej, której wyrazem jest możliwość wpływu na kształtowanie rozwiązań przyjętych w studium przez społeczność lokalną (art. 11 pkt 1,3, 10 i 11 u.p.z.p.), w konsekwencji też to ustalenia studium podlegają kontroli, w ramach sprawowanego nadzoru przez wojewodę, jak również podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Takiej kontroli nie podlega zaś koncepcja urbanistyczna, o której mowa w studium, a która w świetle kwestionowanych przez skarżącego zapisów studium, w swej istocie ma zastępować jego ustalenia.

Studium nie określa zatem, dla obszaru "L.", kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, wymaganych na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Skarżący stwierdził, iż koncepcja, o której mowa w ustaleniach studium m.in. na str. 74- 75, mogłaby stanowić materiał planistyczny, o którym mowa w § 4 pkt 3. w zw. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a więc stanowić podstawę do wprowadzenia stosownych ustaleń do studium, nie zaś zastępować wprost jego zapisy.

Zdaniem Wojewody przedmiotowa koncepcja nie może również zastępować ustaleń studium w zakresie parametrów zabudowy i zagospodarowania wymaganych art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wskazał, że stosownie do ustaleń art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności obszary przestrzeni publicznej. Po przytoczeniu treści art. 2 pkt 6 u.p.z.p. stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do wyznaczania "głównych przestrzeni publicznych" poza ustaleniami studium, tj. w ramach koncepcji urbanistycznej, podobnie zresztą, jak obligowanie do związania ustaleń planu miejscowego, ustaleniami koncepcji zagospodarowania terenu.

W ocenie skarżącego z tych samych powodów, za naruszające zasady sporządzania studium, uznać należy ustalenia o których mowa w Rozdz. 4.2.3. odnoszące się do obszaru "w południowo - zachodniej części gminy przy granicy z N.", dla którego przewidziano "ewentualna konieczność scaleń i podziału nieruchomości wyniknie z założeń koncepcji rozwoju tych terenów ".

Uzasadniając natomiast wniosek o którym mowa w pkt. 1.3. petitum skargi wskazał, że stosownie do wymogów zwartych w art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 2 pkt 6 u.p.z.p., już na etapie studium należy wyznaczyć obszary przestrzeni publicznej. Tymczasem zarówno z ustaleń części tekstowej, jak i graficznej nie wynika rozmieszczenie obszarów przestrzeni publicznej. Tym samym ustalenia, o których mowa w Dziale 3 Rozdział 3.2.2. str. 74, w brzmieniu: "Zaleca się wprowadzanie jednolitej koncepcji stylistycznej dla detali architektonicznych na poszczególnych terenach przestrzeni publicznych, tak aby tereny te odbierane były jako estetyczne wizytówki gminy", pozostają bez jakiegokolwiek związku z pozostałymi ustaleniami studium, bowiem nie odnoszą się do przestrzeni publicznych, które winny zostać wyznaczone właśnie w studium. Skoro zatem studium w ogóle nie wyznacza przestrzeni publicznych, poza wskazaniem, iż wyznaczone mają one być w koncepcji urbanistycznej (ustalenia Rozdziału 3.2.3.), to tym samym powyższe ustalenia są bezprzedmiotowe.

Zwrócił uwagę, że ustanawianie "stref ochronnych" musi mieć swoje oparcie w przepisach obowiązującego prawa, tymczasem brak przepisów regulujących kwestię stref ochronnych wolnych od reklam. Gdyby nawet ww. pojęcie uznać za kolokwializm. to wskazać należy, że:

- kwestie dotyczące zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, jest możliwe do określenia na podstawie ustaleń planu miejscowego, w oparciu o jego fakultatywną część, o której mowa wart. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p.;

- w studium nie wskazano obszarów "całkowicie wolnych od reklam wskazując jedynie, iż mają one być "wokół szczególnie istotnych miejsc na terenie gminy" pozostawiając tym samą pełną dowolność co do wyznaczenia takich miejsc na terenie gminy, w przypadku uznania, na dowolnym etapie, dowolnego miejsca, jako miejsca o szczególnie istotnym znaczeniu.

W tym stanie rzeczy zapisy, o których mowa w Rozdz. 3.2.2., zawarte na str. 74 tekstu studium, zostały podjęte bez podstawy prawnej (w zakresie sformułowania dotyczącego stref ochronnych), ponadto jako ustalenia nieposiadające swojego odesłania do skonkretyzowanych obszarów gminy, podjęte z naruszeniem § 7 pkt 3 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z uwagi na brak powiązania części tekstowej z częścią graficzną.

Następnie podniósł, że zapisy uchwały, które skarżący zacytował w pkt. 1.5. i 1.6. skargi, zostały zawarte bez podstawy prawnej. Podał, że kwestie dotyczące decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w kwestionowanych przez skarżącego ustaleniach studium, regulują przepisy art. 4 ust. 2 u.p.z.p. oraz w Rozdz. 5 ww. ustawy. Z ww. przepisów, w szczególności zaś z dyspozycji: art. 52 ust. 3, art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 56, art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 64 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, iż decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy mają być zgodne z przepisami odrębnymi, nie zaś z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie jest aktem prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności ustaleń części tekstowej studium w odniesieniu do wskazanych powyżej sformułowań. Uzasadniając natomiast wniosek w zakresie pkt. I.I., I.2. i I.7. podniósł, że w Rozdziale 3.2.1.2. studium wyznacza obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z indywidualnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, określone na rysunku studium symbolem Ml. Dla ww. jednostki funkcjonalnej ustalenia kształtują się następująco; "Do obszarów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z indywidualnymi urządzeniami infrastruktury technicznej (oznaczonych na rysunku Studium symbolem Ml) należą tereny obecnych użytków rolnych, na których dopuszcza się zmianę funkcji na mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą z indywidualnymi urządzeniami infrastruktury technicznej. Oznacza to, że gmina nie gwarantuje doprowadzenia dróg publicznych i niezbędnych mediów dla nowopowstałej zabudowy. Na obszarach tych nie dopuszcza się zabudowy w formie bliźniaczej, grupowej lub szeregowej. Na obszarach zabudowy indywidualnej dopuszcza się zabudowę siedliskową oraz zabudowę gospodarczą i urządzenia związane z produkcją rolniczą. Przy wydawaniu zezwolenia na lokalizacje zabudowy powinno wskazywać się na konieczność zapewnienia oczyszczania ścieków na własnym terenie lub budowy szczelnych osadników bezodpływowych i zapewnienie wywozu ścieków do najbliższej oczyszczalni lub punktu zlewnego na sieci kanalizacyjnej (w przypadku braku możliwości podłączenia do gminnego systemu oczyszczania ścieków)". Z kolei w Rozdziale 3.7.1. w ramach ustaleń dotyczących Zaopatrzenia w wodę, studium określa, że Docelowo cały obszar gminy powinien być wyposażony w sieć wodociągową, zwłaszcza tereny zorganizowanych osiedli mieszkaniowych oraz obszary działalności gospodarczej".

Skarżący stwierdził, iż część cytowanych powyżej ustaleń, została sformułowana bez podstawy prawnej. Ponadto ww. zapisy wykluczają się wzajemnie oraz pozostają w sprzeczności z innymi ustaleniami studium. Brak jest tym samym podstaw prawnych do formułowania ustaleń dotyczących "gwarancji" do "doprowadzenia dróg publicznych i niezbędnych mediów". Powyższe stoi w sprzeczności z ustawą o samorządzie gminnym, w szczególności z jej art. 7 ust. 1. Jeżeli zatem zaistnieje potrzeba realizacji nowej drogi publicznej np. kategorii gminnej, to gmina nie może w ustaleniach studium nie gwarantować jej doprowadzenia. Ustalenia w zakresie lokalizacji i budowy dróg wynikają bowiem z przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), przynajmniej do 31 grudnia 2020 r.

Wskazał, że oddziaływanie ustaleń studium w sferze wewnętrznej działania administracji gminnej ma daleko większe skutki niż tylko w stosunku do procesu sporządzania planów miejscowych, co powoduje, że jego ustalenia powinny stwarzać organom gminy realną podstawę dla działań we wskazanych ustawowo obszarach, tzn. umożliwiać wykonanie w określonej perspektywie czasowej i przestrzennej ustalonych w nim celów, w konsekwencji być skorelowane z instrumentami polityki finansowej gminy określonymi w przepisach z zakresu finansów publicznych. Oznacza to również, że ustalenia w tym zakresie nie mogą być sprzeczne, czy wykluczające się wzajemnie. Powyższe stanowi o naruszeniu dyspozycji art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 3 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Ponadto skarżący zarzucił, iż brak jest podstaw prawnych do nakładania w studium obowiązków "przy wydawaniu zezwolenia na budowę". Studium nie jest aktem prawa miejscowego i tym samym nie wiąże organów przy zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzielaniu pozowanie na budowę.

Uzasadniając wniosek o którym mowa w pkt. 1.10. petitum skargi wskazał, że z u.p.z.p. wynika hierarchiczność planowania przestrzennego. Koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju, jest zatem wyrazem kreowania polityki krajowej. Stosownie do ustaleń art. 39 ust. 4 u.p.z.p. jej ustalenia uwzględnia się przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ten zaś wpływa na ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust.2, art. 11 pkt 3 i 6, art. 12 pkt 3 u.p.z.p.) oraz planu przestrzennego (art. 17 i art. 44 u.p.z.p.). W tej sytuacji to z ustaleń koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju oraz z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] wypływają wnioski do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., nie zaś odwrotnie.

Wyjaśniając wniosek, o którym mowa w pkt. 11.1. i II.2. petitum skargi wskazał, że z treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. nie wynika by zarówno tereny zieleni publicznej, jak i główne drogi rowerowe, prowadzone poza pasem drogowym dróg publicznych, stanowiły cele publiczne, o których mowa w art. 6 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podniosła, że gminie przysługuje daleko idąca autonomia w określaniu celów działań oraz środków zmierzających do urzeczywistnienia tych celów. Zgodnie z zasadą pomocniczości, nadzorcza ingerencja w tę sferę samodzielności gminy powinna być ograniczona wyłącznie do przypadków, gdy polityka przestrzenna gminy zagrażałaby np. porządkowi konstytucyjnemu, normom współżycia społecznego, wartościom szczególnie cenionym lub interesowi osób trzecich. W ocenie organu wniesiona przez Wojewodę skarga nie wskazuje ww. zagrożeń wynikających ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. z 2013 r.

Odnosząc się do zarzutu nie zagwarantowania doprowadzenia dróg publicznych i niezbędnych mediów dla nowopowstałej zabudowy wskazała, że przepisy odrębne nie zabraniają obsługi komunikacyjnej zabudowań przez drogi wewnętrzne i obsługi inżynieryjnej przez rozwiązania indywidualne. Zatem naruszeniem prawa było by nieuczciwe poinformowanie zainteresowanych właścicieli gruntów, że nie będą one w nadchodzących latach uzbrojone a ewentualna realizacja zabudowy musi bazować na rozwiązaniach indywidualnych lub prywatnych grupowych.

Ustosunkowując się natomiast do podnoszonej przez Wojewodę sprzeczności między stwierdzeniami w różnych częściach studium odnoszącymi się do polityki przestrzennej dotyczącej obszaru L. (m.in. na sprzeczność między deklarowanym zamiarem sporządzenia planu miejscowego tego obszaru a określonym gdzie indziej, wymogiem sporządzenia planu miejscowego) stwierdziła, że w istocie nie zachodzi sprzeczność między tymi zapisami ale ich wzajemne uzupełnienie. Podała, że jest obowiązek sporządzenia planu miejscowego L. a następnie w kolejnym rozdziale studium, zawierającym wykaz planów do sporządzenia, potwierdza zamiar sporządzenia tego planu.

Ponadto uznała, że kwestionowane przez Wojewodę ustalenia, że w studium nie ma zasad odnośnie rozwiązań estetycznych w przestrzeniach publicznych nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ przestrzenie publiczne istnieją obiektywnie w rzeczywistości - niezależnie od tego, czy są wskazane w studium czy też nie. Artykuł 10 ust. 2 pkt. 8 u.p.z.p. stwarza możliwość wyznaczenia obszaru przestrzeni publicznej nadając jej określone cechy i wymagania formalne. W gminie W. takiego typu przestrzeń publiczna nie występuje dlatego też nie została wyznaczona w studium, natomiast występuje wiele przestrzeni o cechach przestrzeni publicznych i to właśnie do nich adresowane są cytowane ustalenia studium mające na celu zapewnienie im odpowiedniego standardu estetycznego; ustalenia te zobowiązują Wójta Gminy W. do podjęcia określonych działań w tym zakresie - do czego Rada ma prawo.

Końcowo odnosząc się do wniosku Wojewody o uchylenie w części studium odnośnie wniosku do zmiany Planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] wskazała, że jest to niczym nieuzasadniona próba ograniczenia możliwości kierowania przez gminy oraz inne podmioty wniosków do samorządu województwa o dokonywanie zmian w planie zagospodarowania przestrzennego i tym samym możliwości monitorowania i reagowania przez samorządowe władze wojewódzkie na postulaty mieszkańców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

W przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa - stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a.

Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę w oparciu o wskazane wyżej kryteria, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienia.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy W. Nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W..

Wojewoda [...], co wskazano powyżej, przedstawił szereg zarzutów odnośnie tej uchwały.

W tych okolicznościach na wstępie należy wskazać, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem określającym perspektywiczną politykę przestrzenną całego obszaru gminy, ustala lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium nie ma charakteru normatywnego, nie jest aktem prawa miejscowego i bezpośrednio nie kształtuje sytuacji prawnej obywateli i innych podmiotów oprócz organów administracji publicznej.

Instrumenty prawne planowania przestrzennego tworzą określonego rodzaju system, w ramach którego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi zbiór dyrektyw określający przyszłe zamierzenia w zakresie ładu przestrzennego na terenie całej gminy. Jako akt o zdecydowanie wyższym stopniu ogólności od pozostałych urządzeń planistycznych wykorzystywanych na szczeblu gminnym (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz decyzje o warunkach zabudowy) wyznacza granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno władzę, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów i sposobów zagospodarowania i zabudowy. W tym sensie studium wywiera wpływ na plan zagospodarowania przestrzennego.

Nie zmienia to jednak faktu, że studium określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych.

Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada - podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, zgodnie z którym ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazujące wartości graniczne pożądane przy planowaniu przestrzennym, służą całości opracowania i nie w każdym wypadku muszą one odpowiadać wprost wartościom jakie wynikają (lub będą wynikać) z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych obszarów.

W studium możliwe jest dokonanie różnorakich podziałów obszaru całej gminy na jednostki systematyczne, które swoim zasięgiem mogą obejmować znaczne tereny, rozciągające się na obszary kilku uchwalonych później miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co z kolei powoduje, że ustalone w Studium wskaźniki dla tych obszarów, nie mogą przełożyć się automatycznie na wskaźniki i parametry zabudowy ustalane dla obszaru sporządzanych planów miejscowych.

W badanym Studium zawarte zostały wskazania, które nakazują, by określone w studium parametry dostosować do specyfiki terenu, dla którego sporządzane będą plany miejscowe.

Skoro celem studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, to akt taki musi być ogólniejszy od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan nie musi być wierną kopią studium. Plan może rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium i nie powoduje to niezgodności ze studium. Zgodność planu ze studium nie może polegać na zgodności dosłownej, co do każdego użytego w tym studium zwrotu.

Studium określa politykę przestrzenną gminy przez ustalenie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w wyniku ustalenia w studium lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego powinny odnosić się do podstawowych dla rozwoju gminy czynników warunkujących jej zagospodarowanie przestrzenne, w tym zabudowę, zgodnie z podstawowymi wymogami określonymi w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

Należy podkreślić, że przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w planie miejscowym, inne są bowiem jego skutki. Przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu miejscowego, natomiast przeznaczenie terenu w pianie miejscowym, który jest aktem prawa miejscowego, wywoływać będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych względem organów gminy.

W tej sytuacji Sąd stwierdza, że artykułowane w skardze zarzuty dotyczące przedmiotowego Studium zagospodarowania Gminy W., a dotyczące niewłaściwego doboru słów i niedokładności znaczeniowej poszczególnych fragmentów uchwały - nie mogły zostać uznane za zasadne.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze należy wskazać, że w ocenie skarżącego, skoro z ustaleń zawartych w ww. Rozdz. 4.4. tekstu studium (str. 106) wynika, że "Obszarami wymagającymi przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości są tereny "L." to obszary takie winny zostać na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. uznane za obszary dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś za obszar dla którego gmina zamierza sporządzić plan miejscowy. Zdaniem Sądu wskazanie w Studium, że "gmina zamierza" dla konkretnego obszaru sporządzić plan miejscowy nie stanowi naruszenia prawa.

W tym wypadku można jedynie mówić o pewnej niedokładności językowej, która nie ma wpływu na ustalenia Studium.

Fakt, że zapis Studium mówi, iż na konkretnym terenie gmina zamierza sporządzić plan miejscowy nie oznacza, że sporządzenie tego planu na tym terenie nie jest obowiązkowe.

W ocenie Wojewody za naruszające zasady sporządzania studium uznać należy te ustalenia studium, z których wynika, że obszarami wymagającymi przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości są obszary dla których gmina zamierza sporządzić plan miejscowy. Za naruszające zasady sporządzenia studium skarżący uznał także sprzeczne ze sobą ustalenia w tym zakresie (odmienne w części tekstowej od ustaleń części graficznej). Powyższe, zdaniem skarżącego, stanowi o naruszeniu art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 12 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 3 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Skarżący wskazał także, iż z ustaleń części tekstowej studium (zawartej m.in. na str. 74) wynika, że "Na obszarach, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza się wprowadzania nowej zabudowy przed sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Sąd stwierdza, że zapis taki nie ma praktycznego znaczenia bowiem nie można na podstawie takiego zapisu wydać odmownej decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, choćby z tej przyczyny, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, w oparciu o który prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawach dotyczących wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Odnośnie obaw skarżącego dotyczących sporządzania planów dla obszarów wymagających uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205), to dokonanie zmiany przeznaczenia takich gruntów, i tak zawsze, musi zostać poprzedzone sporządzeniem planu miejscowego i to niezależnie od tego jakie zapisy w tej sprawie zamieszczono w Studium. I nie ma tu znaczenia czy obszary te zostały określone jako te na których gmina zamierza sporządzić pian miejscowy, czy też obszary dla których istnieje obowiązek ' sporządzenia planu.

Zdaniem Wojewody, z ustaleń studium wynika, że zagospodarowanie terenów "L.", w tym polegające na "wprowadzeniu zabudowy oraz obiektów sportu i rekreacji" możliwe "jest jedynie po opracowaniu całościowej koncepcji zagospodarowania terenów". W opinii Wojewody powyższe ustalenia stanowią o naruszeniu zasad sporządzania studium, bowiem zakres dopuszczalnych form zabudowy określonych w ramach struktury przestrzennej oraz przeznaczenia terenów, winien wynikać z ustaleń studium (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie zaś koncepcji zagospodarowaniu terenu.

Zapis Studium dotyczący zamierzeń opracowania koncepcji zagospodarowania konkretnego terenu, zdaniem Sądu nie narusza prawa. Okoliczność, że taka koncepcja zostanie opracowana w niczym nie będzie zmieniać faktu, że to ustalenia studium, nie zaś koncepcja będą wiązać określone organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego (art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Odnośnie zarzutu, że stosownie do ustaleń art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności obszary przestrzeni publicznej zaś, po przytoczeniu treści art. 2 pkt 6 u.p.z.p. skarżący stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do wyznaczania "głównych przestrzeni publicznych" poza ustaleniami studium, tj. w ramach koncepcji urbanistycznej, podobnie zresztą, jak obligowanie do związania ustaleń planu miejscowego, ustaleniami koncepcji zagospodarowania terenu - należy stwierdzić, że zagadnienia te są określone w studium i plan miejscowy będzie musiał być z nimi zgodny.

Zdaniem skarżącego zarówno z ustaleń części tekstowej, jak i graficznej nie wynika rozmieszczenie obszarów przestrzeni publicznej. Tym samym ustalenia, o których mowa w Dziale 3 Rozdział 3.2.2. str. 74, w brzmieniu: "Zaleca się wprowadzanie jednolitej koncepcji stylistycznej dla detali architektonicznych na poszczególnych terenach przestrzeni publicznych, tak aby tereny te odbierane były jako estetyczne wizytówki gminy", są niezgodne z prawem.

W tym miejscu należy stwierdzić, iż powyższy zapis "że zaleca się" nie narusza prawa tylko jest to wskazówką dla postępowania planistycznego, co nie jest sprzeczne z przepisami prawa.

Skarżący zarzuciła także, że w studium nie wskazano obszarów "całkowicie wolnych od reklam wskazując jedynie, iż mają one być "wokół szczególnie istotnych miejsc na terenie gminy" pozostawiając tym samą pełną dowolność co do wyznaczenia takich miejsc na terenie gminy, w przypadku uznania, dowolnego miejsca, jako miejsca o szczególnie istotnym znaczeniu.

Sąd stwierdza, że powyższego nie można uznać za naruszenie prawa. Powyższe stanowi wskazania dla twórców planu. Jest to ogólna koncepcja, która będzie rozważana w postępowaniu planistycznym.

Odnośnie zarzutów dotyczących wyznaczenia terenów pod cele publiczne trzeba wskazać, że władztwo planistyczne gminy obejmuje nie tylko prawo przeznaczania terenów na realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., które następnie umożliwia wywłaszczenie terenu, ale również przeznaczenie terenów na takie cele publiczne, co do których wywłaszczenie nie jest możliwe.

W tym miejscu Sąd pragnie podkreślić, że gminie w zakresie planowania przestrzennego, przysługuje daleko idąca autonomia w określaniu celów działań oraz środków zmierzających do urzeczywistnienia tych celów. Zgodnie z zasadą pomocniczości, nadzorcza ingerencja w tę sferę samodzielności gminy powinna być ograniczona wyłącznie do przypadków, gdy polityka przestrzenna gminy zagrażałaby np. porządkowi konstytucyjnemu, normom współżycia społecznego, wartościom szczególnie cenionym lub interesowi osób trzecich.

W ocenie Sądu wniesiona przez Wojewodę skarga nie wykazuje takich zagrożeń wynikających ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W..

Odnosząc się do zarzutu skargi nie zagwarantowania doprowadzenia dróg publicznych i niezbędnych mediów dla nowopowstałej zabudowy trzeba zauważyć, że przepisy odrębne nie zabraniają obsługi komunikacyjnej zabudowań przez drogi wewnętrzne i obsługi w zakresie mediów przez rozwiązania indywidualne.

Dodatkowo ustosunkowując się do podnoszonej przez Wojewodę sprzeczności między stwierdzeniami w różnych częściach studium odnoszącymi się do polityki przestrzennej dotyczącej obszaru L. (m.in. na sprzeczność między deklarowanym zamiarem sporządzenia planu miejscowego tego obszaru a określonym gdzie indziej, wymogiem sporządzenia planu miejscowego) Sąd stwierdza, że w istocie nie zachodzi sprzeczność między tymi zapisami ale ich wzajemne uzupełnienie.

Skoro istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego L. a w rozdziale studium, zawierającym wykaz planów do sporządzenia, gmina potwierdza zamiar sporządzenia tego planu dla tego obszaru to nie może być tu mowy o naruszeniu prawa.

Artykuł 10 ust. 2 pkt. 8 u.p.z.p. stwarza możliwość wyznaczenia obszaru przestrzeni publicznej. Jak wynika z nadesłanych akt sprawy w gminie W. takiego typu zwarta przestrzeń publiczna nie występuje dlatego też nie została wyznaczona w studium, natomiast występuje wiele przestrzeni o cechach przestrzeni publicznych i to właśnie do nich adresowane są ustalenia studium mające na celu zapewnienie im odpowiedniego standardu estetycznego.

Ustalenia te zobowiązują Wójta Gminy W. do podjęcia określonych działań w tym zakresie i znajdą odzwierciedlenie w planie miejscowym.

W zakończeniu należy podkreślić, że zaskarżona uchwała Rady Gminy W. Nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. nie narusza prawa.

Biorąc pod uwagę przysługujące gminie władztwo planistyczne Sąd stwierdza, że podnoszone w skardze zarzuty, nie są zasadne i nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności tej uchwały. Sytuacji tej nie zmieniają zauważone przez Sąd pewne uchybienia natury głównie stylistycznej, pozostające bez wpływu na zasadniczą ocenę ważności uchwały.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.