Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 58/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6 pkt 8, art. 101 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem W. a Burmistrzem Miasta i Gminy N. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. B. o przyznanie świadczenia w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności i opału postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy N. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Pismem z 28 lutego 2020 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] W. (dalej jako: "wnioskodawca"), działający z upoważnienia Prezydenta W., wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem W. a Burmistrzem Miasta i Gminy N. w sprawie z wniosku K. B. o przyznanie świadczenia w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności i opału.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 29 października 2019 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] W. (dalej jako: "OPS Dzielnicy [...] W.") wpłynął wniosek K. B. (dalej jako: "strona") – osoby bezdomnej przebywającej na terenie Ogrodów Działkowych przy ul. O. w W. – o przyznanie pomocy na zakup żywności i opału. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji i rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że ww. jest osobą bezdomną, w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 z późn. zm.; dalej jako: "u.p.s."), przebywa bez zgody Zarządu Ogrodów Działkowych na terenie Ogrodów Działkowych przy ul. O. w W. w drewnianym, nieocieplonym domku, który nie jest przystosowany do stałego mieszkania oraz, że jest żonaty, ale prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Ostatnio zameldowany był na pobyt stały w miejscowości N., ul. B. [...].

Pismem z 8 listopada 2019 r. OPS Dzielnicy [...] W., uznając się niewłaściwym w sprawie, przesłał wniosek strony do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. (dalej jako: "MGOPS w N."), w celu rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Adresat pismem z 3 lutego 2020 r. stwierdził swoją niewłaściwość i zwrócił wniosek, podnosząc, że centrum życiowym strony jest W.

OPS Dzielnicy [...]W. ponownie dokonał analizy swej właściwości w sprawie i stwierdził, że pobyt w pomieszczeniu, które nie nadaje się do stałego zamieszkania (drewniany domek na terenie Ogrodów Działkowych), bez zgody właściciela domku i bez zgody Zarządu Ogrodów Działkowych, jest okolicznością świadczącą o tym, że strona jest osobą bezdomną. Ze względu na szczególne uregulowanie właściwości w sprawach pomocy społecznej brak jest podstaw do przyjęcia, że Prezydent W. jest organem właściwym w niniejszej sprawie. Podkreślono, że zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Ustalenie stanu bezdomności powoduje, że do zakwalifikowania, który organ jest właściwy w sprawie będzie miała zastosowanie norma zawarta w treści art. 101 ust. 2 u.p.s., która zawiera przepis o charakterze lex specialis w stosunku do norm generalnych. Przepisem, który wyłącza regulację właściwości ze względu na miejsce ostatniego zameldowania ze względu na art. 101 ust. 2 jest norma zawarta w ust. 3 powołanego artykułu.

W ocenie wnioskodawcy w niniejszej sprawie nie zachodzą także okoliczności, o których mowa w art. 101 ust. 3 u.p.s., stanowiące podstawę do przyznania świadczenia osobie bezdomnej w miejscu pobytu. Sytuacja strony ma bowiem charakter trwały, a z wywiadu środowiskowego wynika, że jest osobą bezrobotną, niezarejestrowaną w Urzędzie Pracy, nie podejmuje działań w celu poprawy swojej sytuacji, od maja 2018 r. strona nie wyrobiła dokumentu tożsamości, nie poszukuje także pracy, ani nie wykonuje innych działań, które mogłyby przyczynić się do samodzielnego zaspokajania potrzeb. Mimo choroby strona nie podjęła żadnych działań w celu uzyskania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, jedyną aktywnością strony jest odrabianie prac społecznie użytecznych w związku z wyrokiem za pobicie. Wskazano również, że ze względu na szczególną sytuację W., do której przybywają osoby bezdomne, realizacja obowiązku zapewnienia im świadczeń pieniężnych stanowi znaczący ciężar dla budżetu miasta, co oznacza, że. W. nie może przejmować na siebie realizacji obowiązków wobec wszystkich osób bezdomnych, szczególnie w sytuacjach, w których nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 101 ust. 3 u.p.s.

W odpowiedzi na wniosek Kierownik MGOPS w N. , działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy N., wniósł o wskazanie Prezydenta W. jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że strona korzysta z pomocy ośrodka od 2018 r. Z wnioskami o przyznanie pomocy strona zwracała się do OPS Dzielnicy [...] w W., który po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego przyznawał pomoc w miejscu pobytu. Taki schemat powtarzany był kilkakrotnie. To wnioskodawca po przyjęciu wniosku przeprowadzał postępowanie i wydawał na tej podstawie stosowną decyzję przyznającą pomoc. Natomiast MGOPS w N. dokonywał zwrotu wydatków Gminie W., tym samym uznawał swoją właściwość miejscową zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. MGOPS w N. uznawał stronę za osobę bezdomną i z uwagi na jej ostatnie miejsce zameldowania uważał się za gminę właściwą do zwrotu wydatków za poniesione przez Gminę W. świadczenia. Z kolei decyzja o uznaniu się za organ niewłaściwy spowodowana została analizą dokumentów, które otrzymano wraz z wnioskiem o pomoc. Jak wynika bowiem z wywiadu przeprowadzonego przez pracownika socjalnego W. Dzielnicy [...], strona od 23 lutego 2019 r. jest osobą żonatą. Powyższa informacja spowodowała, że MGOPS w N. wystąpił do strony o uzupełnienie dokumentacji przez złożenie oświadczenia dotyczącego dalszych planów życiowych. Strona potwierdziła, że zmieniła się jej sytuacja życiowa. W związku z powyższym MGOPS w N. poddał w wątpliwość swoją właściwość miejscową, albowiem należy domniemywać, że strona wiąże swoją przyszłość z W., co potwierdziła oświadczeniem z 7 stycznia 2020 r. Zmiana stanu cywilnego, okres przez jaki przebywa na terenie W., brak jakichkolwiek chęci powrotu do N. jednoznacznie potwierdzają, że to z W. strona wiąże swoją przyszłość, W. uczyniła swoim centrum interesów życiowych i to w W. korzysta z usług służby zdrowia, a w okresach zdolności do pracy również pracuje. Zdaniem MGOPS w N. w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 101 ust. 2 u.p.s., albowiem strona od lat nie chciała, i nadal nie chce, powrócić do miejsca swojego ostatniego zameldowania ani współpracować z MGOPS w N., która nie jest jego rodzinnym miastem. N. traktuje raczej jako "incydent" w swoim życiu i deklaruje, że nie ma zamiaru tutaj wracać (pomimo tego, iż tutaj zamieszkują dzieci strony), jest to dla strony obca miejscowość, a równocześnie czyni miasto W. miejscem swoich interesów życiowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem W. a Burmistrzem Miasta i Gminy N. jest sporem negatywnym o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku strony o przyznanie świadczenia w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności i opału.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W przypadkach, o których mowa w ust. 3, można przyznać świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50 (art. 101 ust. 4 u.p.s.). W sytuacji przyznania jednak świadczeń przez gminę miejsca pobytu, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu (art. 101 ust. 7 u.p.s.)

Rozważeniu w niniejszej sprawie podlega kwestia czy strona w sprawach z zakresu pomocy społecznej może być uznana za osobę bezdomną. Definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem żadnego prawnego znaczenia, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały.

Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., Poz. 150 ze zm.) pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.

Mając na uwadze, że ubiegający się o świadczenia z pomocy społecznej mieszka w altanie ogrodowej, której nie można zaliczyć do kategorii lokali przeznaczonych do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały, należy uznać go za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. W tym miejscu podkreślić należy, że w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala jej status i gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia NSA z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, z 30 grudnia 2015, I OW 208/15 i z 19 kwietnia 2017 r., I OW 256/16).

Podkreślenia natomiast wymaga, że sam fakt zawarcia związku małżeńskiego nie wpływa na status osoby bezdomnej, nie ma bowiem dla tego statusu znaczenia stan cywilny osoby. Nie zamieszkując w lokalu mieszkalnym i nie mając miejsca zameldowania (czego nie zakwestionowano), ubiegający się o świadczenie nie ma miejsca zamieszkania. Faktyczny pobyt ubiegającego się o świadczenie w W. i deklarowany zamiar dalszego przebywania w tym mieście, nie podlegają kwalifikacji w kategorii zamieszkiwania. Deklarowany przez stronę zamiar pobytu w W. nie może oznaczać, że ma tutaj miejsce zamieszkania, skoro nie zajmuje żadnego lokalu mieszkalnego. W konsekwencji sama zmiana stanu cywilnego nie ma znaczenia dla statusu bezdomnego, podobnie jak długotrwały pobyt na terenie W. czy deklarowany zamiar kontynuowania tego pobytu. W tej sytuacji i w związku z faktem, że ostatnim miejscem zameldowania strony na pobyt stały była miejscowość N., zgodnie z zasadą określoną w art. 101 ust. 2 u.p.s., organem właściwym miejscowo jest Burmistrz Miasta i Gminy N.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.