Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2004/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par 1, art. 207 par 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13 k ust 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3547/14 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3547/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi G. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3.000 (trzy tysiące) złotych z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd w dniu [...] września 2011 r. o godzinie 09:36:24 czasu UTC po autostradzie A4, na odcinku węzeł Balice I- węzeł Szarów; 2. stwierdził, że decyzje, o których mowa w pkt 1 nie podlegają wykonaniu; oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów zastępstwa prawnego.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

W dniu [...] października 2011 r., na autostradzie A4, na odcinku węzeł Kleszczów - węzeł Murckowska inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów: samochód ciężarowy marki Dodge o nr rej. [...] wraz z przyczepą ciężarową marki Humbaur o nr rej. [...]. Pojazdem samochodowym kierował skarżący. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t. Obecność urządzenia viaBox nie została zarejestrowana przez skaner urządzenia kontrolnego, znajdującego się na wyposażeniu mobilnej jednostki kontrolnej Inspekcji Transportu Drogowego. W trakcie kontroli pojazdu stwierdzono, że urządzenie służące do pobierania opłat elektronicznych znajduje się w pojeździe, lecz nie było ono zamontowane we właściwy sposób, przewidziany w instrukcji obsługi urządzenia viaBox - pozwalający na prawidłowe automatyczne naliczanie opłaty elektronicznej za przejazd odcinkami płatnymi dróg krajowych.

Podczas kontroli drogowej w celu ustalenia, czy okazane urządzenie viaBox jest przypisane do kontrolowanego pojazdu ciężarowego dokonano jego skanowania. W wyniku powyższego ustalono, że urządzenie o nr [...] działa i jest przypisane do kontrolowanego pojazdu ciężarowego. Kontrolowany zespół pojazdów mieści się w klasie pojazdów pomiędzy powyżej 3,5 t do 12 t z możliwością przejścia na pojazd poniżej 3,5 t (sam pojazd samochodowy). W toku dalszych czynności kontrolnych dokonano sprawdzenia statusu urządzenia viaBox poprzez naciśnięcie przycisku, kontrolnego przez mniej niż 2 sekundy. Stwierdzono, iż status urządzenia viaBox jest ustawiony na pojazd lub zespół pojazdów do 3,5 t - po naciśnięciu przycisku kontrolnego jednokrotnie zapalał się wskaźnik w kolorze zielonym, co oznaczało, że urządzenie viaBox działa prawidłowo. Nie stwierdzono sygnalizacji drugiego wskaźnika (zapalającego się w przypadku zadeklarowania przyczepy). Na podstawie informacji uzyskanych z systemu centralnego oraz rozmowy telefonicznej z przedstawicielem spółki Kapsch Telematic Services Sp. z o. o. ustalono, że na kontrolowany pojazd o nr rej. [...] zawarta jest umowa na pojazd lub zespół pojazdów poniżej 3,5 t z możliwością zmiany klasy pojazdu na pojazd powyżej 3,5 t do 12 t.

Z systemu centralnego uzyskano informację, iż z kontrolowanym zespołem pojazdów powiązany jest incydent zanotowany w dniu [...] września 2011 r. o godzinie 09:36:24 czasu UTC, przez bramownicę kontrolną nr [...], służącą do naliczania opłaty elektronicznej znajdującą się na autostradzie A4, na odcinku węzeł Balice I - węzeł Szarów. Treść incydentu: "brak komunikacji z OBU, posiada kontrakt".

Podczas kontroli przesłuchano skarżącego, który wskazał, że w dniach: [...] sierpnia 2011 r., [...] sierpnia 2011 r., [...] sierpnia 2011 r., [...] sierpnia 2011 r., [...] września 2011 r., [...] września 2011 r., [...] września 2011 r., [...] września 2011 r., [...] września 2011 r., [...] września 2011 r., [...] września 2011 r., [...] września 2011 r., [...] września 2011 r. oraz [...] października 2011 r. tj. w dniach, w których zarejestrowano incydenty wszystkie przejazdy były realizowane przez niego. Wskazał, że nie wiedział o źle ustawionym urządzeniu viaBox tj. ustawionym na sam pojazd do 3,5 t ponieważ w instrukcji, którą otrzymał wraz z urządzeniem nie było nic napisane o konieczności przełączenia urządzenia na tryb pojazd plus przyczepa, czyli zespół pojazdów powyżej 3,5 t. Kierowca oświadczył, że zgodnie z załączoną do urządzenia ulotką przed każdym wjazdem sprawdzał, czy urządzenie funkcjonuje prawidłowo i znajdują się na jego koncie pieniądze.

Decyzją z [...] października 2011 r., Nr [...] GITD, działając w oparciu o art. 13k ust. 4 oraz art. 13l ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej u.d.p.) oraz art. 104 w zw. z art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.), nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 81 000 złotych, w tym 3 000 złotych za przejazd ww. pojazdem w dniu [...] września 2011 r. o godzinie 09:36:24 czasu UTC, po autostradzie A4, na odcinku węzeł Balice I - węzeł Szarów (bramownica kontrolna nr [...]).

Pełnomocnik strony złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści wniosku podniósł, iż naruszone zostały art. 8 i 9 k.p.a poprzez uniemożliwienie stronie dokonania zapłaty za przejazd, wskutek błędnego pouczenia o działaniu urządzenia viaBox, a następnie nałożenie na stronę sankcji za niedokonanie tych czynności. Podniósł również, że naruszono art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Postanowieniem z 28 grudnia 2012 r. organ, działając na podstawie art. 123 k.p.a., wyłączył do odrębnego postępowania sprawę w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3 000 złotych za przejazd w dniu [...] września 2011 r. o godzinie 09:36:24 czasu UTC, po autostradzie A4, na odcinku węzeł Balice I - węzeł Szarów.

Decyzją z [...] stycznia 2013 r. GITD, działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 - zwanej dalej utd), utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2011 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3 000 z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd w dniu [...] września 2011 r. o godzinie 09:36:24 czasu UTC, po autostradzie A4, na odcinku węzeł Balice I - węzeł Szarów.

Organ ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, iż okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 udp w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Organ wskazał, że strona przed wystąpieniem pierwszego naruszenia poruszała się z urządzeniem viaBox ustawionym na tryb z przyczepą, a więc operowała urządzeniem w sposób prawidłowy. Późniejsze wystąpienie naruszeń było zatem wynikiem nieprawidłowego operowania przełącznikiem przez kierowcę. Odnosząc się do kwestii braku komunikacji z urządzeniem viaBox organ wyjaśnił, że odnotowanie takiego komunikatu prawdopodobnie było spowodowane nieprawidłowym zamontowaniem urządzenia viaBox. Położenie luzem urządzenia viaBox na desce rozdzielczej, stwierdzone podczas kontroli spowodowało, że skaner urządzenia kontrolnego nie wykrył obecności urządzenia viaBox w pojeździe. Organ podkreślił, iż z zeznań R. S. wynika, iż wydano instrukcję obsługi urządzenia viaBox, natomiast okoliczności sprawy potwierdzają, że to kierowca niewłaściwie operował przełącznikiem.

Skarżący nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżona decyzja GITD z [...] stycznia 2013 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja z [...] października 2011 r. naruszają prawo.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązane są na podstawie art. 7 i 77 k.p.a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zebrane natomiast w sprawie dowody oceniły z naruszeniem zasady zawartej w art. 80 k.p.a. tj. swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji uzasadnienia wydanych decyzji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

WSA podniósł, iż z dniem 1 lipca 2011 r. elektroniczny system poboru opłat zastąpił system "winietowy". Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji obowiązek ponoszenia powyższej opłaty spoczywa na korzystającym z dróg krajowych lub ich odcinków, natomiast sankcja za naruszenie tego obowiązku nakładana jest na kierującego pojazdem, na co wskazuje wykładnia normy prawnej - art. 13k u.d.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 137 ze zm.; dalej p.r.d.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

WSA wskazał, iż podstawę wydania decyzji stanowiły ustalenia kontroli z 7 października 2011 r. przeprowadzonej na autostradzie A4, na odcinku węzeł Kleszczów - węzeł Murckowska. Inspektorzy GITD zatrzymali do kontroli mobilnej zespół pojazdów: samochód ciężarowy marki Dodge o nr rej. [...] wraz z przyczepą ciężarową marki Humbaur o nr rej. [...]. Pojazdem samochodowym kierował skarżący. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t. Obecność urządzenia viaBox nie została zarejestrowana przez skaner urządzenia kontrolnego znajdującego się na wyposażeniu mobilnej jednostki kontrolnej Inspekcji Transportu Drogowego.

W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Sąd podniósł, iż nie można jednak podzielić poglądu, że przyczyny z powodu których opłata nie została uiszczona nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej, zwłaszcza jeżeli przyczyny te mogą leżeć po stronie operatora systemu.

Strona skarżąca konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego podnosiła, że nie mogła dokonać zapłaty za przejazd, wskutek błędnego pouczenia o działaniu urządzenia viaBox. Pełnomocnik strony wskazywał, że zgodnie z zawartą w dniu [...] lipca 2011 r. umową i otrzymaną instrukcją obsługi urządzenia viaBox skarżący wykonywał nałożone na niego zgodnie z ustawą o drogach publicznych obowiązki. Pełnomocnik skarżącego podkreślał, że w instrukcji nie została zawarta informacja o konieczności zadeklarowania - przyczepy poprzez naciśnięcie dłużej niż dwie sekundy przycisku na urządzeniu, gdyż dopiero wtedy będzie pobierana opłata. Natomiast instrukcja uzupełniająca do instrukcji obsługi urządzenia viaBox nie została właścicielce pojazdu nigdy doręczona. Strona stosowała się do instrukcji obsługi przekazanej mu wraz z urządzeniem i uruchomiła urządzenie w sposób w niej opisany w celu wykonania obowiązków wynikających z ustawy. Zdaniem pełnomocnika strona umożliwiła pobór opłaty elektronicznej.

Za bezsporne WSA wskazał, że w dniu, w którym stwierdzono nieuiszczenie przez skarżącego opłaty za przejazd po drodze krajowej, na koncie były wystarczające środki pieniężne do jej uiszczenia.

Dlatego w ocenie Sądu, zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że dla ustalenia odpowiedzialności administracyjnej skarżącego decydujące znaczenie ma okoliczność o jakiej treści pouczenie w zakresie uiszczania opłat za przejazd drogą krajową bądź autostradą otrzymał oraz dlaczego urządzenie viaBox nie nawiązywało komunikacji z bramownicą. W ocenie Sądu, poczynione w tym zakresie przez organ ustalenia, uznać należało za niewystarczające. WSA wskazał, że przesłuchiwany w trakcie postępowania świadek stwierdził, że strona przed wystąpieniem pierwszego naruszenia poruszała się z urządzeniem viaBox ustawionym na tryb z przyczepą, a więc operowała urządzeniem w sposób prawidłowy. Późniejsze wystąpienie naruszeń było więc wynikiem nieprawidłowego operowania przełącznikiem przez kierowcę. Przyczyną nieuiszczenia był brak zmiany trybu pracy urządzenia viaBox z pojazdu lekkiego (poniżej 3,5 t) na pojazd ciężki (powyżej 3,5 t).

Jednocześnie świadek wskazał, że powodem braku komunikacji mogło być niewłaściwe zamontowanie urządzenia viaBox. Natomiast ustawienie urządzenia viaBox na tryb bez zadeklarowanej przyczepy nie wpływa na brak komunikacji. Jako przyczynę udzielenia rozbieżnych odpowiedzi świadek wskazał skomplikowany charakter sprawy i dużą ilość naruszeń do sprawdzenia. Ponadto świadek zeznał, że od początku działania systemu do urządzenia viaBox dołączana była instrukcja obsługi wraz z informacją uzupełniającą odnoszącą się do sposobu przechodzenia na tryb pojazdu z przyczepą. Wedle umowy taka informacja zawarta jest również na stronie internetowej operatora systemu oraz udzielana przez konsultantów telefonicznego centrum obsługi klienta.

WSA wskazał również, iż w oficjalnym stanowisku Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. wskazała, że powodem niepobrania opłaty elektronicznej za wskazany przejazd był brak zmiany trybu pracy (z poniżej 3,5 t na powyżej/równa się 3,5 t) przez użytkownika na urządzeniu viaBox lub brak urządzenia w pojeździe. Instrukcja obsługi wraz z instrukcją uzupełniającą dołączana była do każdego urządzenia viaBox, wydawanego w punktach obsługi klienta przy rejestracji urządzenia, od początku działania systemu. Z początkiem września do urządzenia dołączana była nowa instrukcja zawierająca informacje z pierwszej instrukcji oraz instrukcji uzupełniającej.

W ocenie organu natomiast brak komunikacji z urządzeniem viaBox spowodowany był nieprawidłowym zamontowaniem urządzenia viaBox. Położenie luzem urządzenia viaBox na desce rozdzielczej, stwierdzone podczas kontroli spowodowało, że skaner urządzenia kontrolnego nie wykrył obecności urządzenia viaBox w pojeździe. Pomimo tych rozbieżności co do przyczyn braku komunikacji z urządzeniem viaBox, organ nie podjął działań mających na celu ich wyjaśnienie uznając stanowisko Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. za wystarczające.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższe działanie organu uznać należyało za niedopuszczalne z punktu widzenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, w sprawie GITD niewyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd stwierdził, iż rolą organu nie było ustalenie okoliczności pozwalających organowi na odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej za naruszenia wynikające z przepisu art. 13k ust. 1 udp., albowiem jak słusznie zauważył organ takich ustawodawca nie przewidział, lecz ustalenie czy skarżący w ogóle podlegał karze.

W oceni Sądu, biorąc pod uwagę bardzo dotkliwe skutki finansowe takiej decyzji, powyższe okoliczności powinny być udowodnione w sposób nie budzący wątpliwości.

Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, nieuprawniony jest także przyjęty przez organ sposób rozumienia ww. przepisów pozwalający na kumulację kar pieniężnych za jeden czyn polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez wniesienia opłaty elektronicznej w pełnej wysokości, w zależności od liczby tzw. bramownic znajdujących się na tym odcinku, które zarejestrowały brak pełnej wysokości opłaty.

WSA podniósł, iż wykładnia językowa przepisu art. 13h ust. 1 udp prowadzi do wniosku, że karze podlega "przejazd po drodze krajowej". Przepis ten nie przewiduje możliwości wielokrotnego wymierzenia kary za jeden przejazd danym odcinkiem drogi. Zastosowanie tego rodzaju kary musiałoby mieć swoje wyraźne umocowanie w prawie. Z uwagi zaś na sankcyjny charakter przepisu art. 13h ust. 1 udp nie jest, zdaniem Sądu, dopuszczalne stosowanie dowolnej wykładni tego rodzaju przepisu. Wobec powyższego, zdaniem Sądu pierwszej instancji GITD dopuścił się naruszenia prawa materialnego tj. art. 13h ust. 1 utd, nakładając na skarżącego kilkakrotnie karę pieniężną za przejazd po tej samej drodze krajowej.

Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie Sądu pierwszej instancji. Domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi strony, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargą kasacyjną zarzucono wyrokowi:

1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej także k.p.a.) które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w niczym nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w rozpatrywanej sprawie skarżący został kilkakrotnie ukarany za jeden czyn polegający na przejeździe płatnym odcinkiem autostrady A4 węzeł Balice I - węzeł Szarów w dniu [...] września 2011 r. bez wniesienia opłaty elektronicznej, z uwagi na liczbę tzw. bramownic znajdujących się na tym odcinku drogi, podczas gdy na skarżącego nałożona została wyłącznie jedna kara za wskazane naruszenie, tj. za przejazd tym konkretnym płatnym odcinkiem autostrady A4 węzeł - Balice I - węzeł Szarów w dniu [...] września 2011 r., bez uiszczenia opłaty elektronicznej, które to naruszenie zostało zarejestrowane w systemie elektronicznego poboru opłat o godzinie 09:36:24 czasu UTC przez jedną tylko bramownicę kontrolną;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej także k.p.a.), przejawiające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie zebrał i nie ocenił należycie całego materiału dowodowego w sprawie, albowiem nie wyjaśnił okoliczności o jakiej treści pouczenie w zakresie uiszczania opłat elektronicznych za przejazd drogą krajową otrzymał skarżący oraz dlaczego urządzenie viaBox nie nawiązywało komunikacji z bramownicą, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób niewątpliwy wynikało, że fakt braku komunikacji urządzenia z bramownicami do poboru opłat mógł być spowodowany wyłącznie okolicznością nieobecności urządzenia w pojeździe podczas przejazdu lub jego niewłaściwym umiejscowieniem (co potwierdziły ustalenia kontroli drogowej), uniemożliwiającym nawiązanie komunikacji, skoro takowej nie było, albowiem sam brak zmiany trybu pracy (z poniżej 3,5 tony na powyżej/równa się 3,5 tony) przez użytkownika nie skutkowałby w żadnym razie całkowitym brakiem komunikacji pomiędzy urządzeniem viaBox a bramownicą, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, a jedynie samym tylko niepobraniem opłaty, na co wbrew wątpliwościom Sądu wskazywały jednoznacznie wyjaśnienia spółki Kapsch Telematic Services i zeznania jej pracownika, wobec czego organ słusznie przyjął, że skarżący podlegał karze za stwierdzone naruszenie;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13 ha ust. 1, art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm., zwana dalej także u.d.p.), poprzez stwierdzenie, że organ nie wyjaśnił należycie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż rolą organu nie było ustalenie okoliczności pozwalających na odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie, gdyż ustawodawca takowych nie przewidział, lecz ustalenie czy skarżący w ogóle podlegał karze, czego organ nie uczynił, podczas gdy z materiału dowodowego i okoliczności sprawy wynikało, że do naruszenia doszło wskutek braku komunikacji urządzenia viaBox z bramownicą do poboru opłat zainstalowaną na odcinku autostrady A4 węzeł Balice I - węzeł Szarów w dniu [...] września 2011 r., które mogło być spowodowane wyłącznie zaniedbaniem skarżącego polegającym na braku urządzenia w pojeździe lub jego niewłaściwym umiejscowieniem, a nie samą tylko jego nieprawidłową obsługą wobec czego skarżący podlegał odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha ust. 1, art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., w związku z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 133, poz. 773), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, przejawiające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ dokonał błędnej wykładni ww. przepisów i w sposób nieuprawniony dopuścił się kumulacji kar pieniężnych za jeden czyn polegający na przejeździe odcinkiem autostrady A4 węzeł Balice I - węzeł Szarów w dniu [...] września 2011 r. w zależności od liczby tzw. bramownic znajdujących się na tym odcinku, podczas gdy skarżącemu wymierzona została tylko jedna kara pieniężna za wskazane naruszenie, tj. jeden przejazd danym odcinkiem autostrady A4 węzeł Balice I - węzeł Szarów określonym w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 433 ze zm.), który miał miejsce w dniu [...] września 2011 r. o godzinie 09:36:24 czasu UTC, i co odpowiadało dyspozycji normy prawnej zamieszczonej w art. 13k ust 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha ust. 1, art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, przejawiające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, z jednej strony, że ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających organowi na odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie ww. przepisów, z drugiej zaś stwierdzenie, że karze w trybie tych przepisów w ogóle nie podlega takie zaniedbanie kierującego pojazdem, który poprzez niewłaściwe zamontowanie bądź brak urządzenia viaBox w pojeździe doprowadza do braku komunikacji tego urządzenia z systemem poboru opłat, przez co nie dochodzi do jej uiszczenia za przejazd danym odcinkiem drogi krajowej;

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Skarga ta została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie, jak i mających wpływ na wynik sprawy zarzutach naruszenia przepisów postępowania.

Istota wskazanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów sprowadza się w istocie do dwóch kwestii wymagających rozstrzygnięcia. Pierwsza dotyczy stanowiska Sądu I instancji, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nakładając na skarżącego kilkakrotnie karę pieniężną za przejazd po tej samej drodze krajowej. Przepis ten nie przewiduje bowiem możliwości wielokrotnego wymierzenia kary za jeden przejazd danym odcinkiem drogi. Sąd I instancji uznał, że z uwagi na sankcyjny charakter tego przepisu nie jest możliwa jego dowolna wykładnia.

Rzecz jednak w tym, iż Sąd pierwszej instancji nie podjął nawet próby wykazania, iż taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. W sprawie tej na skarżącego została nałożona kara z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd w dniu [...] września 2011 r. o godzinie 09:36:24 czasu UTC, po autostradzie A4, na odcinku węzeł Balice I – węzeł Szarów. Z zebranego zaś w sprawie materiału dowodowego, w tym z treści zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wynika, aby na skarżącego została nałożona jakaś inna kara pieniężna za przejazd w dniu [...] września 2011 r. Zresztą rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dokonywanie samodzielnych ustaleń czy określony stan faktyczny (przejazd autostradą bez uiszczenia opłaty elektronicznej) miał miejsce, lecz kontrola w ramach złożonej skargi kasacyjnej prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Podkreślić przy tym należy, iż w sytuacji gdyby się okazało, iż organ nałożył na skarżącego "kilkakrotnie karę pieniężną za jeden przejazd danym odcinkiem drogi", to zbędne byłyby rozważania Sądu I instancji dotyczące niewyjaśnienia przez organ innych "okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy". Ponadto Sąd I instancji stwierdził "(...) iż rolą organu nie było ustalenie okoliczności pozwalających organowi na odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej za naruszenia wynikające z przepisu art. 13k ust. 1 u.d.p., albowiem jak słusznie zauważył organ takich ustawodawca nie przewidział, lecz ustalenie czy skarżący w ogóle podlegał karze".

Zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.

Sąd I instancji nie wskazał jednak na żadne uchybienia organu w zakresie ustaleń niezbędnych do zastosowania art. 13k ust. 1 omawianej ustawy.

Zamiast tego Sąd I instancji uznał działanie organu "za niedopuszczalne z punktu widzenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego", gdyż pomimo rozbieżności co do przyczyn braku komunikacji z urządzeniem viaBox, organ nie podjął działań mających na celu ich wyjaśnienie, uznając stanowisko Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. za wystarczające.

Według tego ostatniego stanowiska powodem niepobrania opłaty elektronicznej za wskazany przejazd był brak zmiany trybu pracy (z poniżej 3,5 t na powyżej/równa się 3,5 t) przez użytkownika na urządzeniu viaBox lub brak urządzenia w pojeździe.

Natomiast w ocenie organu brak komunikacji z urządzeniem viaBox spowodowany był nieprawidłowym zamontowaniem urządzenia viaBox. Położenie luzem urządzenia viaBox na desce rozdzielczej, stwierdzone podczas kontroli spowodowało, że skaner urządzenia kontrolnego nie wykrył obecności urządzenia viaBox w pojeździe.

Jak z powyższego wynika wyłączną przyczynę nieuiszczenia przez skarżącego wymaganej opłaty elektronicznej za przejazd płatnym odcinkiem autostrady stanowił brak komunikacji urządzenia viaBox z bramownicą systemu poboru opłat.

Dla Sądu I instancji sam fakt braku tej komunikacji nie mógł stanowić wystarczającej przesłanki do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, w sytuacji gdy organ nie wyjaśnił należycie, czy ten brak komunikacji był spowodowany "brakiem zmiany trybu pracy urządzenia", o jakim mowa w stanowisku Spółki Kapsch Telematic, czy też nieprawidłowym zamontowaniem urządzenia viaBox.

Rozważając powyższe rozbieżności Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób do konsekwencji jakie może spowodować ustalenie przez organ przyczyn braku komunikacji urządzenia znajdującego się w pojeździe z bramownicą rejestrującą przejazd.

Innymi słowy, Sąd I instancji zarzucając organowi brak wyczerpującego zebrania i oceny całego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) nie podał, czy uzupełnienie tego materiału dowodowego we wskazanych przez Sąd kierunkach będzie miało znaczenie dla ustalenia, czy skarżący podlegał karze.

Sąd I instancji sam przecież już wcześniej przyznał, iż "rolą organu nie było ustalenie okoliczności pozwalających organowi na odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej za naruszenia wynikające z przepisu art. 13k ust. 1 u.d.p., albowiem takich ustawodawca nie przewidział".

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. O odstąpieniu w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zadecydowało to, że na sesji w tym dniu zostało rozpoznanych kilka tożsamych spraw tej samej strony, co wiąże się z mniejszym nakładem pracy pełnomocnika organu.