Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1112/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 153, art. 170, art. 187 par. 1, art. 190, art. 193
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3725/15 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. postanawia sprostować wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3725/15 w ten sposób, że w komparycji wyroku w miejsce skarżącego "A. Sp. z o.o. w Rzeszowie" wpisać "A. Sp. z o.o. w Rzeszowie"; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3725/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. Sp. z o.o. w R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa P. z dnia [...] stycznia 2013 r., a także zasądził koszty postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] listopada 2009 r. pomiędzy Województwem P. – Wojewódzkim Urzędem Pracy w R., a Przedsiębiorstwem A. Sp. z o.o. w R. została zawarta umowa nr [...] o dofinansowanie projektu: "Czas nowych możliwości" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Projekt "Czas nowych możliwości" realizowany był w ramach Działania 6.1 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki – Poprawa dostępu do zatrudnienia oraz wspieranie aktywności zawodowej w regionie w ramach Priorytetu VI Rynek pracy otwarty dla wszystkich. Okres realizacji projektu obejmował 22 miesiące w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 października 2011 r. Celem głównym projektu było podniesienie kwalifikacji zawodowych poprzez udział w szkoleniach 138 osób (w tym 73 kobiet i 65 mężczyzn) pozostających bez zatrudnienia, zamieszkujących na terenie województwa p. Instytucja Pośrednicząca przyznała Beneficjentowi na realizację przedmiotowego projektu dofinansowanie w łącznej kwocie 2.067.264,00 zł.

W sierpniu 2010 r. przeprowadzono kontrolę planową i wizytę monitoringową projektu. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie:

1. wydatków związanych z wynagrodzeniem za wsparcie psychologiczne osoby nieposiadającej stosownych uprawnień,

2. rozliczania umów cywilnoprawnych z wykładowcami, w których zastosowano 50% stawkę kosztów uzyskania przychodu,

3. stosowania przez beneficjenta zasady konkurencyjności przy leasingu samochodu ciężarowego MAN i najmu pomieszczeń na cele projektu.

Spółka nie zgodziła się z oceną organu i składała wyjaśnienia do Informacji pokontrolnych oraz zaleceń pokontrolnych z [...] grudnia 2010 r.

Pismem nr [...] z [...] czerwca 2011 r. Beneficjent został wezwany do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych w łącznej wysokości 132.129,40 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, w terminie 14 dni od otrzymania wezwania.

Decyzją z [...] października 2011 r. – wydaną na podstawie art. 207 ust.1 pkt 2 oraz ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej: u.f.p.) w zw. z art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Nr [...] z [...] czerwca 2007 r. zmienionego aneksami 1-6 – spółka została wezwana do zwrotu tej kwoty. Jako uzasadnienie decyzji organ pierwszej instancji wskazał na niekwalifikowalność wydatków ponoszonych w ramach projektu na podstawie:

1. umowy o dzieło na wsparcie psychologiczne nr [...] z [...] stycznia 2010 r. (8.160,00 zł),

2. umów o dzieło dydaktyczne z przeniesieniem autorskich praw majątkowych nr: [...] z [...] lutego 2010 r., [...] z [...] stycznia 2010 r., [...] z [...] stycznia 2010 r. i [...] z [...] stycznia 2010 r. (31.280,00 zł),

3. umowy leasingu [...] z [...] stycznia 2010 r. (38.996,40 zł),

4. umowy najmu pomieszczeń na potrzeby projektu z [...] grudnia 2009 r. (53.693,00 zł).

Na skutek rozpoznania odwołania, Minister Rozwoju Regionalnego (pełniący rolę Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki dalej-IZ PO KL) częściowo uchylił decyzję Zarządu Województwa P., a w części utrzymał w mocy orzekając zwrot wydatków niespełniających warunków kwalifikalności z tytułu umowy leasingu samochodu ciężarowego oraz wydatków związanych z umową najmu pomieszczeń na cele projektu, poniesionych z naruszeniem zasady konkurencyjności.

WSA w Warszawie wyrokiem z 5 lipca 2012 r. sygn. akt: V SA/Wa 616/12, oddalił skargę Beneficjenta, stwierdzając iż: w zakresie leasingu samochodu koszty w wysokości stanowiącej nadwyżkę ponad wysokość równych rat leasingowych dla całego okresu leasingu są wydatkami niekwalifikowalnymi, zaś w zakresie najmu pomieszczeń nie jest zrealizowaniem zasady konkurencyjności sytuacja, w której jeden z oferentów ma możliwość uzyskania szerszych, pełniejszych informacji o preferowanych warunkach zamówienia niż inni stający do konkursu ofert.

Do czasu rozstrzygnięcia przez organ II instancji odwołania Beneficjenta od decyzji Zarządu Wojewódzkiego P., Instytucja Pośrednicząca wstrzymała weryfikację kolejnych wniosków o płatność. Po rozpoznaniu odwołania Beneficjenta i wydaniu decyzji przez Ministra Rozwoju Regionalnego, Instytucja Pośrednicząca przystąpiła do weryfikacji wniosków, uwzględniając kwoty uznane przez Instytucję Zarządzającą za kwalifikowalne, a kwestionując wydatki dotyczące umowy leasingu oraz umowy najmu. W wyniku przeprowadzonej weryfikacji wniosków o płatność: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], uznano za niekwalifikowane wydatki dotyczące leasingu samochodu ciężarowego, stanowiące nadwyżkę ponad wysokość równych rat leasingowych dla całego okresu leasingu oraz wydatki związane z umową najmu pomieszczeń na cele projektu. Łączna kwota wydatków niekwalifikowanych ujętych w powyższych wnioskach wyniosła 148.227,78 zł. z czego: - z tytułu leasingu: 28.849,98 zł i z tytułu najmu pomieszczeń: 119.377,80 zł.

Beneficjent wezwany został do zwrotu w/w kwot, odrębnie dla każdego wniosku o płatność. Termin zapłaty kwoty wydatków niekwalifikowanych upłynął w dniu [...] kwietnia 2012 r. i wobec Beneficjenta wszczęto postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. wydaną na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 u.f.p. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. oraz Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki nr [...] z [...] czerwca 2007 r. zmienionego aneksami, Samorząd Województwa P. zobowiązał Skarżącą do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. w kwocie 88.538,91 zł. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.

Na skutek rozpoznania odwołania, zaskarżoną decyzją Minister Rozwoju Regionalnego utrzymał w mocy w całości decyzję organu I instancji. Minister Rozwoju Regionalnego wskazał, iż: w ramach Zadania 2 projektu "Kierowca zawodowy kat. C" odwołujący przewidział na potrzeby szkolenia nabycie odpowiedniego pojazdu. Zgodnie z uzasadnieniem dla powyższej pozycji budżetowej wskazał też, że "planuje się zakup w formie leasingu operacyjnego 22 raty pokryte ze środków projektu, pozostałe raty ze środków wnioskodawcy. Do realizacji tego zadania tańszą formą będzie leasing od modernizacji lub wypożyczenia samochodu", natomiast w pkt 3.3 "Działania" odwołujący wskazał, że "planuje się zakup samochodu ciężarowego w ramach leasingu operacyjnego opiewającego na 30 rat, z czego w budżecie projektu zaplanowano 22 rat. Pozostałe wnioskodawca będzie opłacał z własnej działalności po zakończeniu projektu". Zgodnie ze szczegółowym budżetem projektu, na realizację przedmiotowego zamówienia przewidziano 143.000,00 zł brutto przy miesięcznej racie w wysokości 6.500,00 zł brutto. Dnia [...] stycznia 2010 r. została zawarta umowa leasingu nr [...], której przedmiotem był samochód ciężarowy MAN 12.250, rok produkcji 2003, o wartości 113. 000,00 zł netto.

Spółka jako podmiot niezobowiązany do stosowania ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, ze zm.), na podstawie § 20 umowy o dofinansowanie projektu, zobowiązany był w przypadku realizacji zamówień przekraczających wyrażoną w złotych równowartość kwoty 14.000,00 euro netto stosować zasadę konkurencyjności, uregulowaną w tymże paragrafie. Zdaniem organu odwoławczego, odwołujący udokumentował zastosowanie zasady konkurencyjności, tj. potwierdził spełnienie formalnych warunków określonych w § 20 umowy o dofinansowanie projektu, jednakże nie oznacza to, że wydatki w zakresie umowy leasingu można uznać za kwalifikowane. Po wyborze wykonawcy przedmiotu zamówienia – B. sp. z o.o. i podpisaniu umowy leasingu nr [...] sporządzono stanowiący integralną część umowy harmonogram spłat, przewidujący przez pierwsze 22 miesiące raty w wysokości 6.499,40 zł brutto, natomiast przez pozostałe 14 miesięcy wysokość rat została określona na kwotę 866,59 zł brutto. Przez okres realizacji projektu miały być ponoszone w ramach projektu raty w wysokości 6.499,40 zł brutto (w budżecie projektu założono 6.500,00 zł brutto), natomiast natychmiast po zakończeniu jego realizacji odwołujący miał ponosić raty w wysokości 866,59 zł brutto. W przedmiotowym przypadku, w ocenie IZ PO KL, odwołujący rażąco naruszył warunek kwalifikowalności wydatków, którym jest racjonalność i efektywność, wynikający z Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z 28 grudnia 2009 r. uwzględniając w projekcie (do sfinansowania ze środków publicznych) ponad 7-krotnie wyższe raty niż po okresie realizacji projektu (do sfinansowania ze środków własnych beneficjenta). Mając na uwadze powyższe ustalenia, z których wynika brak uzasadnienia dla zróżnicowania przez odwołującego wysokości rat leasingu w ramach projektu oraz poza projektem, IZ PO KL uznał jako wydatki nieracjonalne i nieefektywne koszty w wysokości stanowiącej nadwyżkę ponad wysokość równych rat leasingu dla całego okresu leasingu. Kwota wydatków niekwalifikowanych wyniosła w tym zakresie 28.849,98 zł brutto.

W zakresie umowy najmu pomieszczeń Minister Rozwoju Regionalnego wskazał przede wszystkim, iż w wyniku zapytania ofertowego dotyczącego zamówienia na wynajem pomieszczeń z przeznaczeniem na biuro, sale wykładowe i salę komputerową najkorzystniejszą ofertą, która nie została odrzucona, była oferta M. S. R. P. (pełniącego zarazem funkcję Prezesa Zarządu skarżącej Spółki). Zaoferowane przez wybranego wykonawcę M. S. kwoty za wynajem pomieszczeń wysokością odpowiadały kwotom przewidzianym w budżecie projektu, zawartym we wniosku o dofinansowanie projektu. Organ odwoławczy podkreślił, że celem zasady konkurencyjności jest zapewnienie zachowania uczciwej konkurencji, wolnego dostępu do zamówień finansowanych ze środków publicznych oraz równego traktowania wykonawców przez zamawiającego, tj. podmiot realizujący projekt w ramach PO KL. Oznacza to, że wybór wykonawcy w ramach projektów PO KL powinien zostać dokonany w sposób umożliwiający swobodne wolne konkurowanie podmiotów na rynku. Odwołujący naruszył zasadę konkurencyjności w znaczący sposób jeśli chodzi o jej cel, tj. zapewnienie konkurencyjnego uczestnictwa podmiotów w zamówieniu współfinansowanym ze środków publicznych. Minister Rozwoju Regionalnego zwrócił uwagę, iż R. P. Prezes Zarządu Przedsiębiorstwa A. Sp. z o.o. (prowadzący również jednoosobową działalność gospodarczą pod firmą M. S.) miał wiedzę na temat projektu oraz jego budżetu, co wynika chociażby z tego, że zatwierdził wniosek o dofinansowanie projektu "Czas nowych możliwości", który następnie został zgłoszony w konkursie PO KL. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż nieruchomości wynajęte przez wykonawcę w wyniku przeprowadzonej procedury zamówienia należały do niego samego. Na podstawie Uchwały nr 1 Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników skarżącej Spółki z [...] lipca 2009r. wyrażono zgodę na zawarcie umowy dzierżawy nieruchomości Spółki położonych przy ul. A. wyrażono zgodę na zawarcie umowy dzierżawy nieruchomości Spółki położonych przy ul. [...] w R. z Prezesem Zarządu R. P. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą M. S. R. P. Dnia [...] grudnia 2009 r. zawarta została umowa najmu pomiędzy skarżącym a M. S. R. P., przedmiotem której były pomieszczenia znajdujące się przy ul. A. 16 w R. Zdaniem IZ PO KL, w procesie oceny prawidłowości zastosowania zasady konkurencyjności należy brać pod uwagę nie tylko literalne brzmienie tej zasady, lecz również jej cel i charakter oraz funkcję. Tym samym IZ PO KL podzieliła stanowisko organu I instancji w zakresie uznania całości wydatków objętych przedmiotowym zamówieniem za niekwalifikowalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1393/13, oddalił skargę spółki.

Sąd uznał, że w odniesieniu do umowy leasingu samochodu ciężarowego MAN co prawda wybór oferty z najniższą ceną był zgodny z zasadami wydatkowania środków publicznych, słusznie jednak organy podniosły, iż harmonogram rat leasingowych zakładający, że przez okres realizacji projektu będą ponoszone raty w kwocie 6.499,40 zł (odpowiadające wysokości rat założonej w projekcie), a po okresie projektu tylko 866,59 zł brutto, już tych zasad nie spełnia. Ocena racjonalności i efektywności ponoszenia wydatków w ramach programu operacyjnego musi być odniesiona do wydatkowania środków publicznych, a nie prywatnych, jak chciałby skarżący. Konkluzja organu II instancji, iż wymóg efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/ rezultat) został rażąco naruszony przez skarżącego poprzez uwzględnienie, w toku realizacji projektu do sfinansowania ze środków publicznych ponad 7- krotnie wyższych raty niż po okresie realizacji projektu do sfinansowania z własnych środków była słuszna. Taki sposób ukształtowania płatności rat nie został zawarty we wniosku i poddany weryfikacji na etapie kwalifikowania wniosków do dofinansowania. Brak było również wyspecyfikowania takiego zróżnicowania wysokości rat przy sformułowaniu zapytania ofertowego. Także w ofercie firmy, która została wybrana i z którą beneficjent zawarł umowę leasingu pojazdu nie zamieszczono harmonogramu spłaty rat – w przeciwieństwie do ofert dwóch pozostałych firm. Ukształtowanie harmonogramu odbyło się zatem miedzy beneficjentem, a leasingodawcą już na etapie samego zawierania umowy. Sąd podzielił wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji, że tym działaniem skarżąca Spółka naruszyła zasady racjonalności i efektywności w wydatkowaniu środków publicznych zawartych w cyt. Wytycznych, jak również postąpiła niezgodnie z zapisami własnego wniosku o dofinansowanie, w którym deklarowała korzystne dla projektu rozwiązania. To działanie w efekcie przysporzyło stronie nieuzasadnioną korzyść finansową.

W ocenie WSA organ prawidłowo uznał, że koszty w wysokości stanowiącej nadwyżkę ponad wysokość równych rat leasingowych dla całego okresu leasingu są wydatkami nieracjonalnymi i nieefektywnymi z punktu widzenia projektu, tym samym są wydatkami niekwalifikowanymi.

W odniesieniu do najmu pomieszczeń na potrzeby projektu Sąd I instancji uznał, że nie jest zrealizowaniem zasady konkurencyjności sytuacja, w której jeden z oferentów ma możliwość uzyskania szerszych, pełniejszych informacji o preferowanych warunkach zamówienia niż inni stający do konkursu ofert. W niniejszej sprawie skarżąca Spółka wysłała zapytania ofertowe do trzech podmiotów, w tym do prowadzącego jednoosobową działalność gospodarczą pod firmą M. S. – własnego Prezesa zarządu – R. P. Złożył on ofertę, która okazała się najkorzystniejsza, a przedstawione propozycje cenowe dokładnie odpowiadały kwotom przewidzianym w budżecie projektu na realizację przedmiotowych wydatków w zakresie wynajmu poszczególnych pomieszczeń. Sąd przypomniał też, że oferent, z którym podpisano umowę najmu pomieszczeń jest nie tylko Prezesem Zarządu udzielającego zamówienia, ale jest on jednocześnie wspólnikiem posiadającym 20% udziałów w skarżącej Spółce. Podpisał on wniosek o dofinansowanie projektu, deklarując, że "informacje zawarte w niniejszym wniosku są zgodne z prawdą", zaś pomieszczenia które wynajął na potrzeby projektu są własnością skarżącej Spółki, od której wydzierżawił je w lipcu 2009 r. W rezultacie zdaniem Sądu przebieg postępowania w przedmiocie wynajmu pomieszczeń na potrzeby projektu przeprowadzony został w sposób nieprawidłowy i dlatego nie wiadomo, jaka oferta zwyciężyłaby, gdyby zapytania ofertowe wysłano do trzech niezależnych od skarżącej podmiotów. W § 20 umowy sprecyzowano, na czym ma polegać procedura zmierzająca do realizowania zasady konkurencyjności w toku wykonywania projektów. Sąd stwierdził, że nie można przyjąć, jak chciałaby skarżąca, iż wystarczające jest samo formalne dopełnienie tej procedury, aby zasada konkurencyjności została zrealizowana. Procedura zapisana w § 20 umowy, jest jedynie warunkiem koniecznym, aby uznano zasadę konkurencyjności za spełnioną, jednak nie wystarczającym. Procedura, nie jest bowiem samą zasadą. Zasada konkurencyjności ma swoją treść (szerszą niż procedura, która jest konieczna do przeprowadzenia) i cel. Dlatego organ, w ocenie Sądu, nie naruszył art. 6 k.p.a. powołując się na celowościową wykładnię zasady konkurencyjności. Zdaniem WSA nie ma też znaczenia, iż na dzień zawarcia umowy wynajmu pomieszczeń z R. P.brak było jednoznacznych uregulowań prawnych w kwestii powiązań kapitałowo - osobowych, zapis, iż "Beneficjent nie może udzielać zamówienia podmiotom powiązanym z nim osobowo i kapitałowo (...)" pojawił się dopiero w wersji Wytycznych z 22 listopada 2010 r. Jak wynika z uzasadnienia do zestawienia zmian w Wytycznych cytowanego w skardze, w znowelizowanej wersji tego dokumentu w związku z powtarzającymi się przypadkami zlecania zadań podmiotom powiązanym z beneficjentem wprowadzono jednoznaczny zapis, z którego wynika zakaz takich praktyk. Nie oznacza to jednak, że ocena działania skarżącej Spółki może być odmienna w związku z brakiem tego zapisu. Jak wielokrotnie wskazano w toku realizacji projektu Spółka zobowiązana była stosować się do zasady konkurencyjności, której zakres, cel i treść nie uległy zmianie w związku z wprowadzeniem zmian do Wytycznych.

Od powyższego rozstrzygnięcia Skarżąca Spółka wniosła skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 1044/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Sąd kasacyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji co do naruszenia przez Spółkę zasady konkurencyjności przy zawieraniu umowy najmu pomieszczeń. Stwierdził, że kierowanie przez beneficjenta projektu finansowanego ze środków publicznych, jako zamawiającego, pisemnej oferty na wykonanie zadania w ramach tego projektu de facto do "siebie samego" (mimo, że formalnie do innej spółki, w której jest się prezesem) nie mogło być ocenione inaczej, jak tylko naruszenie zasady konkurencyjności we wskazanym powyżej jej rozumieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast poglądu Sądu I instancji, iż strona skarżąca naruszyła pkt 3.1 pkt 1b Wytycznych przez to, iż to w umowie leasingu samochodu ciężarowego MAN określono wysokość rat przez okres realizacji projektu na kwotę 6.499,40 zł (odpowiadającej wysokości rat założonej w projekcie), a po okresie realizacji projektu tylko w kwocie 866,59 zł (pokrywanych ze środków własnych strony skarżącej). Zgodnie z tym ostatnim zapisem Wytycznych wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowane, o ile łącznie spełniają następujące warunki – są racjonalne i efektywne, tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania (relacja nakład/rezultat).

Sąd kasacyjny przypomniał, że w sprawie nie budziło kontrowersji, że raty leasingu za samochód ciężarowy w kwocie 6.499,40 zł nie przekraczały wysokości rat założonych w projekcie oraz nie były zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych. Trudno jest zatem mówić o tym, iż strona skarżąca wykorzystała przyznane środki na realizację projektu nieracjonalnie bądź też nieefektywnie w rozumieniu powyższych Wytycznych.

Jeżeli zaś chodzi o to, iż raty te były wyższe w okresie realizacji projektu, a niższe po tym okresie (pokrywane ze środków własnych skarżącej), to NSA wskazał, iż zarówno w samym projekcie, jak i też w umowie o dofinansowanie tego projektu strona skarżąca nie podjęła żadnych zobowiązań, iż te raty leasingu będą równe bez względu na to, czy będą pokrywane ze środków przyznanych na dofinansowanie projektu, czy też ze środków własnych. Nie można też mówić o tym, iż też wyższe raty leasingu nie spełniały wymogów efektywnego zarządzania w relacji nakład/rezultat, skoro zostały przeznaczone na spłatę zakupu samochodu przewidzianego w projekcie i nie zostały zawyżone w stosunku do cen rynkowych. Relacja więc "nakładu" do "rezultatu" została w pełni zachowana.

Zdaniem NSA okoliczność, iż strona skarżąca po okresie realizacji projektu spłacała raty leasingu z własnych środków w znacznie mniejszej wysokości od tej, którą spłacała w okresie realizacji projektu, jest bez znaczenia w sprawie, gdyż wymóg efektywnego zarządzania dotyczył wyłącznie środków przeznaczonych na realizację projektu w zakresie relacji nakładów do rezultatu, a nie relacji nakładów ze środków przeznaczonych na realizację projektu w stosunku do nakładów pokrywanych ze środków własnych strony skarżącej. Przypomniano także, że strona skarżąca na podstawie § 2 zawartej umowy otrzymała dotację rozwojową na realizację projektu w kwocie określonej w umowie i stanowiącej nie więcej niż 100% całkowitych wydatków kwalifikowanych projektu, przy czym z treści tej umowy nie wynika, aby beneficjent był zobowiązany do wniesienia wkładu własnego oraz aby przy konkretnych wydatkach realizowanych w ramach projektu był zobowiązany partycypować z udziałem środków własnych określonych procentowo czy też kwotowo. NSA nakazał, aby ponownie rozpatrując sprawę ze skargi Spółki A., Sąd I instancji uwzględnił przedstawione powyżej argumenty i sformułowaną na ich gruncie ocenę prawną.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że na podstawie art. 190 p.p.s.a. jest związany wykładnią prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1044/14. W związku z tym podał, że na kwotę której zwrotem obciążono spółkę A. w łącznej wysokości 88.538,91 zł składają się dwie pozycje wydatków uznanych za niekwalifikowalne :

1. 28.849,98 zł z tytułu leasingu samochodu ciężarowego,

2. 59.688,93 zł z tytułu umowy najmu pomieszczeń zawartej z naruszeniem zasady konkurencyjności.

Z treści przytoczonego uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób niebudzący wątpliwości wynika ocena prawidłowości obciążenia Beneficjenta obowiązkiem zwrotu w/w kwot na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Nie mogło więc budzić wątpliwości, że brak jest podstaw do obciążenia spółki A. obowiązkiem zwrotu wydatków poniesionych w związku z leasingiem samochodu ciężarowego MAN. W ocenie NSA obowiązek ponoszenia równych rat w całym okresie trwania umowy leasingu nie wynika ani z wniosku o dofinansowanie ani z zawartej umowy. Wobec takiego stanowiska NSA nie budzi wątpliwości konieczność skorygowania (zmniejszenia) kwoty ustalonej do zwrotu dla skarżącej spółki o 28.849, 98 zł oraz, w konsekwencji, odsetek za zwłokę liczonych od dnia przekazania środków.

Również, w świetle wskazań zawartych w uzasadnieniu NSA, Sąd I instancji nie miał wątpliwości co do zasadności obciążenia skarżącej obowiązkiem zwrotu wydatków poniesionych na zawartą z naruszeniem zasady konkurencyjności umowę najmu pomieszczeń w R. przy ul. A. [...]. NSA definitywnie przesądził, że samo zachowanie trybu przewidzianego w umowie nie wystarcza do uznania, że ta zasada została zachowana. Ważne jest, aby konkurowały ze sobą niezależne podmioty, na równych zasadach. Oznaczało to, że przyjęcie oferty od Prezesa Zarządu te zasady narusza, co szczegółowo wykazał Sąd w uzasadnieniu wyroku z 25 listopada 2013 r., które to poglądy podzielił w całości Naczelny Sąd Administracyjny.

Wobec powyższego zasadnym było obciążenie na podstawie w/w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. skarżącej spółki obowiązkiem zwrotu kwoty 59.688,93 zł wraz z należnymi odsetkami od daty wypłaty poszczególnych transz dofinansowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj :

1) art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie w procesie orzekania ustaleń prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1857/12, w którym NSA rozstrzygając w sprawie innej decyzji wydanej przez organ administracji w stosunku do skarżącej, dotyczącej wcześniejszych wniosków o płatność w ramach tej samej umowy nr [...] o dofinansowanie projektu: "Czas nowych możliwości", a tym samym przy identycznym stanie faktycznym i prawnym, rozstrzygnął, iż skarżąca nie naruszyła zasad konkurencyjności przy najmie pomieszczeń na potrzeby projektu, co stoi w rażącej sprzeczności z oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 listopada 2015 r., a miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji był związany oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku NSA z dnia 14 lutego 2014 r.

2) art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez – wynikający z błędnego ograniczenia się do rozważenia zarzutu materialnego i pominięcia sformułowanych w skardze zarzutów proceduralnych oraz faktu występowania w obrocie prawnym prawomocnego wyroku NSA z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1857/12 – brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania organu administracji, w sytuacji gdy dokonana przez WSA w Warszawie ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku z dnia 3 listopada 2015 r. wiążą w sprawie organ administracji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż takie sformułowanie uzasadnienia pociąga za sobą brak możliwości prawidłowego wykonania wyroku przez organ administracji.

Wskazując na powyższe naruszenia, na podstawie art. 188 p.p.s.a. Spółka wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie, jak również o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu.

Na początek przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., poza wskazanymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. przypadkami nieważności postępowania sądowego, których nie stwierdzono, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, które wyznaczają zarzuty kasacyjne: sformułowane, przedstawione i uzasadnione w sposób spełniający standardy wynikające z art. 174 i art. 176 p.p.s.a.

Na ocenę zasadności wniesionej skargi kasacyjnej zasadniczy wpływ miało to, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który we wcześniejszym kasacyjnym wyroku z dnia 9 lipca 2015 r. (sygn. akt II GSK 1044/14) wyraził jednoznaczne stanowisko co do naruszenia przez skarżącą kasacyjnie zasady konkurencyjności przy zawieraniu umów najmu pomieszczeń. NSA nie zgodził się natomiast z stanowiskiem Sadu I instancji co do wydatków związanych z leasingiem samochodu ciężarowego MAN.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej przez NSA i uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdanie pierwsze tej normy prawnej adresowane jest do sądu, któremu sprawa została przekazana. Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają bowiem zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. W związku z tym WSA ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 powołanej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, Lex nr 238489).

Na marginesie jeszcze należy zwrócić uwagę, że z treści art. 190 p.p.s.a. (a także odpowiednio z treści art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a) wynika niezwykle silne związanie wykładnią dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, też z tego powodu, że ustawodawca nie przewidział sytuacji, o jakiej mowa właśnie w art. 269 § 1 p.p.s.a., gdy "sąd administracyjny nie podziela stanowiska zajętego" przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok, związany był zatem, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2015 r. WSA nie miał całkowitej swobody przy wydawaniu orzeczenia i nie mógł rozpoznać sprawy w kierunku wskazanym przez skarżącą Spółkę. Stosownie do wskazań zawartym w uzasadnieniu ww. wyroku Sąd I instancji zastosował się do dyrektyw wynikających z art. 190 p.p.s.a. i uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżąca Spółka – z uwagi na naruszenie zasady konkurencyjności – zobowiązana jest do zwrotu wydatków związanych z umową najmu pomieszczeń na potrzeby realizacji projektu "Czas nowych możliwości".

Należy zauważyć, że Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę, może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1998 r. sygn. akt I PKN 226/98, publ. OSNAP z 1999 r., nr 15, poz. 486; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r. sygn. akt I FPS 1/08, publ. ONSAiWSA z 2008 r. nr 5(26), poz. 75). Sąd ten nie jest również związany tą wykładnią, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Żadna z dwu opisanych sytuacji nie występowała w rozpoznawanej sprawie.

W świetle regulacji zawartej w art. 190 p.p.s.a. nie może budzić wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie sąd drugiej instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Wystarczy, że sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 830/13, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, w którym jej autor podniósł, że Sąd I instancji pominął w procesie orzekania ustalenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2014 r., w którym w tym samym stanie faktycznym i prawnym, przyjęto, że skarżąca Spółka nie naruszyła zasad konkurencyjności przy najmie pomieszczeń na potrzeby projektu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest on niezasadny. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie był związany oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku NSA z dnia 14 lutego 2014 r., a z mocy art. 190 p.p.s.a zobowiązany był w rozpoznawanej sprawie stosować wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2015 r. Sąd I instancji nie mógł dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż to wynika z orzeczenia wydanego w rozpoznawanej sprawie na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej w sprawie II GSK 1044/14. WSA nie uchybił powyższemu obowiązkowi, a kontrolę sądowoadministacyjną ponownie przeprowadzoną w sprawie, uwzględniającą wykładnię spornych przepisów przedstawioną w powołanym powyżej wyroku NSA, uznać należy za prawidłową.

Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 170 w związku z art. 153 p.p.s.a. stara się ominąć zakaz wynikający z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym skargi kasacyjnej nie można oprzeć na zarzutach, których uzasadnienie w treści skargi kasacyjnej pozostaje w sprzeczności z wykładnią dokonaną w sprawie przez sąd kasacyjny. Próba pominięcia dyspozycji wskazanej wyżej normy, poprzez wskazanie sprzeczności ww. wykładni z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2015 r. z przyczyn wskazanych wyżej nie mogła zostać zaakceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Argumentacja zaprezentowana przez autora skargi kasacyjnej uznająca pierwszeństwo w rozpoznawanej sprawie regulacji art. 170 p.p.s.a. polegające na związaniu Sądu I instancji oceną prawną dokonaną w innej sprawie, co prawda w identycznym stanie faktycznym i prawnym, nie zasługuje na uwzględnienie. Przyjęcie stanowiska skarżącej Spółki doprowadziłoby to do zignorowania oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2015 r. wydanym w rozpoznawanej sprawie. Wbrew omówionym wyżej zasadom powtórnej kontroli poddano by ocenę spornej kwestii dotyczącej zwrotu wydatków związanych z najmem pomieszczeń służących do realizacji projektu. Kolejnej skargi kasacyjnej nie można oprzeć na podstawach stanowiących rozszerzenie lub poprawienie podstaw kasacyjnych pierwotnej skargi kasacyjnej, albowiem godzi to w powagę rzeczy osądzonej. Wywody skarżącej kasacyjnie Spółki należy zatem uznać jedynie za polemikę z ww. orzeczeniem NSA, co nie może prowadzić do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, prezentując powyższe stanowisko, uznał za nieuzasadniony wniosek o przedstawienie – w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. – do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego wskazanego na str. 22 uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie drugi zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 153 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegający na braku zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania organu.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi, jakie musi spełniać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Objaśniając sens i znaczenie wskazanej normy można powiedzieć, że uzasadnienie służy wyjaśnieniu powodów wydania określonej treści rozstrzygnięcia i powinno być tak sporządzone w części odnoszącej się do ustalonych w postępowaniu administracyjnym faktów oraz ich oceny przez sąd, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło. Podnoszone w ramach wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjnej naruszenie przez sąd wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (podobnie: wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r. o sygn. akt I FSK 1696/11, z dnia 16 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 285/12, z dnia 19 grudnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2321/13; dostępne w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest czytelne i spójne, pozwalające na dokonanie kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu została przedstawiona operacja logiczna, którą przeprowadził Sąd I instancji, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. Motywy zaskarżonego wyroku są jasne i przekonujące, stanowią konsekwentną i logiczną całość, co pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżone orzeczenie.

Sąd kasacyjny dostrzegł wprawdzie brak pełnych wytycznych co do dalszego postępowania, jednakże należy zauważyć, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraził jednoznaczną ocenę prawną sprawy, która wyznacza w sposób jednolity kierunek, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie organu, aby uniknąć popełnionych już błędów. Organ wykonując zaskarżony wyrok nie powinien mieć wątpliwości co do zakresu postępowania, które obecnie dotyczy wydatków związanych z najmem pomieszczeń na cele realizacji projektu "Czas nowych możliwości", uznanych na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 u.f.p. oraz § 20 Umowy o dofinansowanie jako przyznanym z naruszeniem zasady konkurencyjności i podlegające zwrotowi.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 156 § 1 p.p.s.a. sprostowano oczywistą omyłkę zawartą w komparycji zaskarżonego wyroku, a dotyczącą oznaczenia strony skarżącej.