Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 377/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w tym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 7,12,77
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35,36
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. P. na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz skarżącej I. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. P. pismem z 16 września 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Klimatu i Środowiska w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] maja 1967 r. nr [...] wyrażającej zgodę na sprzedaż nieruchomości.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 36 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 3 kpa w zw. z art. 12 kpa polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] maja 2021 r. oraz wniosła o wyznaczenie Ministrowi Klimatu i Środowiska maksymalnie miesięcznego terminu do wydania decyzji, rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz zasądzanie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła przebieg postępowania podkreślając, że Minister Klimatu i Środowiska decyzją z [...] maja 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] maja 1967 r. Strona 1 czerwca 2021 r. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie, w związku z brakiem informacji o jakichkolwiek działaniach, jak i o wydaniu rozstrzygnięcia, pismem z 15 września 2021 r. złożyła ponaglenie na bezczynność organu i przewlekłość postępowania. Na dzień złożenia skargi organ w dalszym ciągu nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie, jak i nie poinformował o swoich działaniach oraz nie wskazał przewidywanego terminu rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżąca przytoczyła stanowisko doktryny oraz stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ i podkreśliła, że skarga jest uzasadniona.

Minister Klimatu i Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ opisał przebieg postępowania oraz wskazał, że pismem z 1 czerwca 2021 r. pełnomocnik wnioskodawców występując z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy poinformował, że w dacie wydania decyzji z [...] maja 2021 r. nie żyła jedna ze stron postępowania oraz że podjęte zostały działania mające na celu określenie kręgu spadkobierców po zmarłej stronie.

Organ przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 1 kpa i zaznaczył, że postanowieniem z [...] września 2021 r. nr [...] postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 1967 r. zostało zawieszone.

Minister Klimatu i Środowiska wskazał jednocześnie, że zarzuty skargi są bezpodstawne, postępowanie prowadzone było bowiem zgodnie z przepisami kpa oraz interesem społecznym i słusznym interesem strony. Organ, po ustaleniu, że nie żyje jedna ze stron postępowania oraz że wnioskodawcy podjęli działania mające na celu określenie kręgu spadkobierców po zmarłej, postanowieniem z [...] września 2021 r. zawiesił postępowanie. W związku z wydaniem postanowienia wstrzymaniu uległ bieg terminów przewidzianych w kpa, obejmujących postępowanie, a w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego - a zatem nie było potrzeby zastosowania art. 36 § 1 kpa poprzez zawiadomienie stron o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz pouczeniu o prawie do wniesienia ponaglenia. Na poparcie argumentów organ przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.).

Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).

Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego.

W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania skargi co do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] maja 2021 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1967 r. stwierdzić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika z akt sprawy Minister Klimatu i Środowiska po wpłynięciu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z [...] września 2021 r. nr [...] zawiesił postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 1967 r. do czasu ustalenia następców prawnych zmarłej strony.

Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy do czasu podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. W orzecznictwie sądowadministracyjnym podkreśla się, że na gruncie przepisów P.p.s.a. brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność czy też przewlekłość organu dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego. Przy czym wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności organu, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi przeszkody do orzekania przez sąd administracyjny w tej sprawie. W takiej sytuacji konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. W przeciwnym razie organ mógłby uniknąć uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny na bezczynność, gdy tylko przed dniem rozprawy sądowej wydałby postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w danej sprawie. W orzecznictwie przyjmuje się, że pomimo tego, iż postanowienie o zawieszeniu postępowania podlega ocenie w odrębnym trybie, to jednak przyjęcie tezy o braku możliwości stwierdzenia bezczynności w razie zawieszenia postępowania administracyjnego, może prowadzić do podejmowania przez organ czynności pozornych, mających na celu uniknięcie odpowiedzialności za opieszałe podejmowanie działań.

W tej sytuacji, mając na uwadze wydane w sprawie postanowienie z 14 września 2021 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu.

Oceniając zaś prowadzenie postępowania przez organ do czasu jego zawieszenia stwierdzić należy, że skarżąca zasadnie zarzuciła Ministrowi Klimatu i Środowiska bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] maja 2021 r. Organ nie wywiązał się bowiem z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Podkreślić przy tym trzeba, że dokonując analizy zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie – wbrew zarzutom skargi - nie miało miejsce powadzenie przez organ postępowania w sposób przewlekły. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zachodzi bezczynność organu.

Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w przypadku braku aktywności organu w danej sprawie. Przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy natomiast rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy.

Jak wynika z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] maja 2021 r. wpłynął do organu 8 czerwca 2021 r. Postanowieniem z [...] września 2021 r. organ zawiesił zaś postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych zmarłej strony. Minister nie podejmował innych działań w sprawie. Zasadnie zatem skarżąca zarzuciła organowi bezczynność. Zaistniała bezczynność - zdaniem Sądu - nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - nie miało miejsca. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

W rozpoznawanej sprawie, jak wyżej wskazano, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do organu 8 czerwca 2021 r., postanowieniem z [...] września 2021 r. postępowanie zostało zaś zawieszone. W zaistniałych okolicznościach brak jest podstaw do uznania, że bezczynność organu ma charakter rażący.

Sąd nie znalazł jednocześnie uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tego dodatkowego środka pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinien być on stosowny w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. W rozpoznawanej sprawie tak sytuacja nie miała miejsca. Istotne przy tym jest, że skarżąca nie uzasadniła w żaden sposób konieczności zastosowania tego szczególnego środka. Uwzględniono również, że postępowanie zostało zawieszone.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałej części orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.