Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 327/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 3 w zw. z art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11c ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. K. i H. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], znak: [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy K. [...] (drogi powiatowej) na odcinku od ul. S. do ul. A. F. w B. (jezdnia, chodniki, drogi rowerowe i zatoki autobusowe), parkingów, zjazdów, linii kablowych do zasilania sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniach Al. K. z ulicami: S., A. F. i S., kanalizacji teletechnicznej miejskiej, kanalizacji deszczowej wraz z przykanalikami do wpustów deszczowych (ulicznych), sieci oświetlenia drogowego, rozbiórce sieci oświetleniowej będącej własnością Gminy B., rozbiórce odcinka sieci wodociągowej z węzłem hydrantowym i budowie nowego węzła hydrantowego, rozbiórce i budowie odcinków kabli energetycznych nN i SN na działkach o nr ewidencyjnych: [...] - obręb 2; w zakresie oznaczonym na planie zagospodarowania linią przerywaną koloru fioletowego oraz cyframi 1-;-47( istniejący i projektowany pas drogowy)

oraz budowie, na działkach poza pasem drogowym o nr ewid. gruntu:

-[...]- kanalizacji teletechnicznej miejskiej na długości 10m i głębokości 0,7m, oznaczonej linią przerywaną koloru różowego i literami T1-T2 w zakresie oznaczonym na projekcie zagospodarowania terenu linią przerywaną koloru niebieskiego,

-[...] - kanału deszczowego na długości 12,5m i głębokości 4,Om, oznaczonego linią przerywaną koloru brązowego i literami D1-D2 oraz kablowej linii oświetleniowej na długości 44m i głębokości 0,5m oznaczonej linią przerywaną koloru czerwonego i literami 01 - 02 wraz z rozbiórką linii kablowej nN na długości 44m oznaczonej linią koloru czerwonego i literami 01-02 w zakresie oznaczonym na projekcie zagospodarowania terenu linią przerywaną koloru niebieskiego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. T. K. i H.K., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania zarzucili decyzji organu pierwszej instancji, że zapadła z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 kpt 2 k.p.a. ). Wskazali, że podjęli działania mające na celu zwrot na ich rzecz działki o nr [...] z uwagi na niezrealizowany cel wywłaszczeniowy, a zatem powinni posiadać przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Zarzucili organowi I instancji, iż jego działania mają na celu pozbawienie byłych właścicieli odszkodowania. Ponadto stwierdzili, że brak zawieszenia przez organ I instancji postępowania, zgodnie z ich wnioskiem z dnia 18 września 2013 r. i wydanie pozwolenia na budowę, narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynikiem czego wszystkie prace związane z budową ul. K. są samowolą budowlaną.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 11c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687), umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ opisał szczegółowo przebieg dotychczasowego postępowania, w tym podjęte czynności w kierunku wyjaśnienia statusu prawnego odwołujących się. Następnie wyjaśnił, że w sytuacji, gdy wnoszący odwołanie nie są stroną toczącego się postępowania, rozstrzygnięcie następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z art. 11i specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Zatem zastosowanie w przedmiotowej sprawie ma art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ stwierdził, że M. T. K. i H. K. nie byli stronami postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2013 r. Dokonując zaś oceny statusu odwołujących się organ wskazał, że nie należą oni do grona podmiotów, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy przedmiotowe postępowanie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 1986 r., Rep. A [...] odwołujący się współwłaściciele działek o nr geod. [...] i [...] o łącznej powierzchni 5155 m2 przenieśli własność przedmiotowych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Z badanych akt sprawy wynika również, iż działka o nr [...] posiadała pow. 4038 m2, zaś działka [...] pow. 1117 m2. Decyzją Geodety Miejskiego z dnia [...] maja 1988 r., znak: [...] działkę o dotychczasowym nr geod. [...] o pow. 4038 m2 połączono wraz z innymi działkami w jedną działkę i nadano jej nr geod. [...] Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 1997 r., znak:[...] , działkę o nr geod. [...] podzielono na działki o nr geod. [...] i [...]. Następnie decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...], zatwierdzono projekt podziału działki o nr geod. [...] na działki o nr geod. [...] i [...]. Mając na uwadze treść powyższych decyzji oraz załączone do nich mapy podziału nieruchomości, jak również projekt zagospodarowania terenu zaskarżonej decyzji wykonany na mapie zasadniczej mogącej służyć do celów projektowych, organ drugiej instancji stanął na stanowisku, iż w granicach działki [...] będącej pasem drogowym ul. K. znajduje się cała działka [...], a to oznacza, że działka [...] została w całości zajęta na inwestycję celu publicznego polegającą na budowie ul. K. w B.

Zdaniem organu, zaskarżona decyzja nie przewiduje żadnych podziałów nieruchomości w miejscu, w którym zlokalizowana była działka[...]. W świetle więc powyższych wskazań oraz mając na uwadze roszczenia M.T. K. i H. K. o zwrot części działki [...] niezajętej pod realizację inwestycji celu publicznego, organ uznał, że odwołującym w przedmiotowej sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie przysługuje przymiot strony w myśl art. 28 k.p.a., gdyż nie należą do grona podmiotów, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy zaskarżone postępowanie. Odwołujący się nie są bowiem właścicielami nieruchomości o zwrot których występują, zaś wszystkie postępowania scaleniowe i podziałowe dotyczące działek będących pasem drogowym miały miejsce po przeniesieniu prawa własności do działki [...] na rzecz Skarbu Państwa. Także działania roszczeniowe odwołujących się nie mają wpływu na rozstrzygnięcia organów administracji architektoniczno-budowlanych.

Dodatkowo organ wskazał, że z uzyskanych informacji wynika, że postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości o nr geod. [...] obecnie wchodzącej w skład działki o nr geod.[...] , prowadzone przez Starostę B., zostało zawieszone. Stwierdził też, że z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia brak jest możliwości odniesienia się do merytorycznych zarzutów zawartych w odwołaniu. W jego ocenie, zarówno wniosek o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2013 r. w trybie art. 135 k.p.a., jak również wniosek z dnia [...] grudnia 2013 r. o wszczęcie z urzędu na podstawie art. 234 k.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, zostaną rozpatrzone oddzielnym pismami.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody P., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli M. T. K. i H. K., w której zarzucili naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 k.p.a., a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W o parciu o powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że twierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji ostatecznej Wojewody P. o pierwszeństwie trybu odwoławczego nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, a organ ten nie ma kompetencji do orzekania o nieważności decyzji.

Dalej podnieśli, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji powinno być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego. Należy zauważyć, że w odpowiedzi na pismo Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2013 r. Urząd Miejski Departament Architektury zapomniał o przesłaniu decyzji Wojewody P. z dnia [...] marca 2001 r. [...]. Wynika z nie, że na wniosek Zarządu Miasta B. min. działka o nr. [...], pozostająca we władaniu Gminy B., stała się z mocy prawa własnością Gminy B. i ma założoną księgę wieczystą, w której należy wpisać nowego właściciela. Działka ta to najprawdopodobniej scalone działki Skarbu Państwa na podstawie decyzji Geodety Miejskiego w B. z dnia [...] maja 1988 r., nr.[...] . Część z wymienionych numerów działek w tej decyzji figuruje do dnia dzisiejszego w księdze wieczystej Skarbu Państwa [...], np.: [...], [...], [...] [...], [...], [...]o łącznej powierzchni 15029 metrów kw. Pozostałe być może figurują również w innych księgach wieczystych Skarbu Państwa. Zdaniem skarżących, z powyższego wynika, że Gmina B. jest właścicielem działki [...], lecz w rzeczywistości nie ma prawa do działek scalonych, ponieważ weszła w ich posiadanie bezprawnie, czego dowodem jest figurowanie działek objętych scaleniem w księdze wieczystej Skarbu Państwa.

W ocenie skarżących, są oni stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Co prawda wszczęli postępowanie o zwrot nieruchomości o nr. [...] wywłaszczonej w roku 1986 r. i nie figurują jako jej właściciele w żadnym dokumencie, lecz właścicielem tej działki jest Skarb Państwa, który nabył jej własność na podstawie wywłaszczenia tej nieruchomości na cel publiczny, którego nie zrealizował. Tym samym umożliwił byłym właścicielom, zgodnie z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ubiegnie się o jej zwrot. Skarżący są stronami niniejszego postępowania, gdyż w przypadku zaniechania przez Skarb Państwa swoich słusznych roszczeń co do przejętych niezgodnie z prawem gruntów przez Gminę B., skarżący będą pozbawieni możliwości otrzymania odszkodowania za wywłaszczony grunt w przypadku korzystnych dla nich rozstrzygnięć w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zatem skoro skarżący są stroną w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do Skarbu Państwa, a Gmina B. nie posiada tytułu prawnego do działki[...] , to znaczy, że równocześnie są stroną w sprawie wydania pozwolenia na budowę ul. K. z uwagi na ochronę swoich interesów. Toczące się postępowanie o zezwolenie na realizację inwestycji drogową wpływa zatem na uprawnienia odwołujących, którzy roszczą prawo do zwrotu nieruchomości. Dopiero po zakończeniu postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości, w przypadku wydania decyzji odmawiającej zwrotu będzie możliwe uznanie, że nie mają oni interesu prawnego w skarżonym postępowaniu. Natomiast do tego czasu powinni oni być dopuszczeni na prawach stronny do wszystkich postępowań dotyczących tej nieruchomości.

Zdaniem skarżących, brak merytorycznego rozpoznania przez Wojewodę odwołania spowodował naruszenie art.6 k.p.a. i art.8 k.p.a. Działka o nr [...] nie jest własnością Gminy B. tylko Skarbu Państwa. Natomiast działka [...] podzielona na [...] i [...], a następnie [...] podzielona na [...] oraz [...], została przejęta przez Gminę B. w oparciu o wadliwą decyzję. Tym samym udział przedstawiciela Skarbu Państwa w lokalizacji przedmiotowej inwestycji był niezbędny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2016 r. skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 234 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych,

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i właściwego wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów,

- art. 138 k.p.a. w wyniku zaniechania ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia istoty sprawy w II instancji i ograniczenia się wyłącznie do pobieżnej oceny rozstrzygnięcia I instancji i powtórzenia zawartej tam argumentacji,

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie w przedmiocie zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu powołanego przepisu dla rozstrzygnięcia o nieważności decyzji Prezydenta Miasta B.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazali, że na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2013 r. nie byli oni stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednakże nieruchomość nie wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, od czasu złożenia wniosku o jej zwrot, nie może już zostać zadysponowana zarówno przez inwestora, dla potrzeb którego została wywłaszczona, jak i przez organy administracji, w sposób sprzeczny z wolą poprzedniego właściciela. W związku z powyższym organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa, gdyż nie poinformował byłych właścicieli o realizacji inwestycji polegającej na budowie ul. K.

Ponadto wskazali, że w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta B. poinformowali organ II instancji, że w przypadku, gdy nie zostaną uznani za stronę postępowania, to wnoszą o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. W odpowiedzi organ poinformował, że wniosek o wszczęcie z urzędu, na podstawie art. 234 k.p.a., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji zostanie rozpatrzony oddzielnym pismem, jednakże nie wywiązał się z tej deklaracji. Tym samym Wojewoda P. wydając decyzję z dnia[...] stycznia 2014 r. naruszył art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

Dalej skarżący wskazali, że organ II instancji nie wystąpił do nich o doprecyzowanie ich wniosku, tylko samodzielnie określił tryb rozpatrzenia odwołania wybierając tryb zwykły. Tryb zwykły ogranicza się tylko do sprawdzenia interesu prawnego osoby wszczynającej postępowanie administracyjne, zaś tryb nadzwyczajny zobowiązuje organ do merytorycznego rozpatrzenia skargi. W trybie nadzwyczajnym organ II instancji musiałby odnieść się do decyzji Wojewody P. z dnia [...] marca 2001 r., znak: [...] i ustalić jakie skutki prawne powstaną w wyniku stwierdzenia jej nieważności. W związku z powyższym doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda P. dopiero w odpowiedzi na skargę przyznał, że powyższa decyzja znajduje się w aktach sprawy na str.10. Ponadto Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody P. z dnia [...] marca 2001 r., znak: [...]. Zatem wątpliwe jest, żeby Wojewoda P. również nie widział przesłanek do stwierdzenia jej nieważności oraz stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia[...] października 2013 r., znak: [...]. Stąd wynika brak rozpatrzenia skargi merytorycznie.

Na koniec skarżący wskazali, że to na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek usunięcia niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionej w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym. Prezydent Miasta B. nie dopełnił tych formalności i ten fakt powinien stanowić przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody P., jak również decyzji Prezydenta Miasta B.. Sam fakt nadania dla tej drogi kategorii drogi powiatowej uchwalą Rady Miasta B. nr [...]podjętą przez Radę Miasta B. w dniu 7 grudnia 2015 r. nie reguluje spraw własnościowych gruntów znajdujących się pod nią.

W odpowiedzi na powyższe pismo, organ pismem z dnia 22 czerwca 2016 r. wyjaśnił, że zarzuty w nim podniesione są niezasadne. Przedmiotowa decyzja Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2014 r., znak:[...] , była kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, gdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1992/15, oddalił skargę M. T. K. i H/. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r., znak:][...] , utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] , odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody P. Odnośnie wniosku skarżących o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji organu I instancji, tut. organ pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], poinformował skarżących, iż nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 14 października 2013 r., Nr [...] znak: [...] , a co za tym idzie nie widzi podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Żaden zaś przepis prawa nie przewidział trybu orzeczenia w przypadku odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu.

Dalej organ wyjaśnił, że zarówno z nagłówka pisma zatytułowanego "odwołanie", jak również z jego treści wynika, że skarżący nie zgadzają się z wydaną decyzją i wnoszą o jej uchylenie, a zatem pismo jest odwołaniem od przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta B. Zasadne więc było potraktowanie przez tut. organ powyższego pisma z dnia 28 października 2013 r. jako odwołanie i przeprowadzenie w tym zakresie postępowania.

W ocenie organu, decyzja Wojewody P. z dnia 16 marca 2001 r., znak:[...] , stwierdzająca, że z dniem 1 stycznia 1999 r. m.in. nieruchomość o nr ewid. gr. [...] (której część dotyczy niniejszej inwestycji) stała się z mocy prawa własnością Gminy B., wydana została przez organ z zakresu gospodarowania nieruchomościami na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) i jest decyzją jedynie deklaratoryjną, tj. potwierdzającą istniejący stan prawny. Postępowanie zaś dotyczące wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest postępowaniem wnioskowym inwestora i oparte jest na zapisach aktualnego katastru nieruchomości. Zatem organy administracji architektoniczno-budowlanej orzekające w przedmiotowej sprawie związane są treścią wniosku inwestora w zakresie nieruchomości objętych inwestycją, jak również przy ustalaniu stron postępowania - zapisami zawartymi w ewidencji gruntów. Bowiem w myśl art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), doręczenie zawiadomienia zarówno o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak i o wydaniu tej decyzji, na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Żaden przepis ww. ustawy nie nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej obowiązku badania aktualności, bądź zgodności ze stanem prawnym, danych zawartych w katastrze nieruchomości, które z racji celowości ustawowej winny odzwierciedlać aktualny stan faktyczny. Ze znajdujących się zaś w aktach sprawy wypisów z ewidencji gruntów wynika, że na dzień wydawania niniejszej decyzji Prezydenta Miasta B., skarżący nie byli właścicielami żadnej z nieruchomości objętej inwestycją bądź znajdującej się w obszarze oddziaływania drogi. Wobec powyższego przywołana wyżej decyzja Wojewody P., , odnosząca się do wcześniejszego stanu własnościowego nieruchomości, która w całości nie stanowiła działki przeznaczonej pod niniejszą inwestycję, nie miała wpływu na nadanie skarżącym przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ponadto, w ocenie organu, przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują organów administracji architektoniczno-budowlanej do zawiadamiania innych osób niż stron postępowania o prowadzonym postępowaniu o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], która umorzyła postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] znak: [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej m.in. na budowę ulicy K. w B.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 11c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687; dalej: specustawa drogowa – stan prawny z daty orzekania przez organ).

Z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 3901/14). Jak natomiast trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1471/13, na każdym etapie postępowania organ administracji jest obowiązany badać, czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania jest do tego legitymowany, zatem czy może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Brak przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym może wynikać z różnych przyczyn i o ile nie jest oczywisty i wymaga dokonywania ustaleń w tej mierze przez organ odwoławczy, postępowanie odwoławcze należy umorzyć, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy Wojewoda P. stanął na stanowisku, że skarżący nie mają przymiotu strony w toczącym się postępowaniu i wobec powyższego umorzył postępowanie odwoławcze. Sąd podziela stanowisko organu, że zachodziła podstawa do przedmiotowego rozstrzygnięcia. Ma rację organ, że z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej wynika, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Zatem zastosowanie w przedmiotowej sprawie ma art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W ocenie Sądu, organ zasadnie przyjął, że skarżący nie byli stronami postępowania toczącego się w I instancji przed Prezydentem Miasta B. , a także, że w przedmiotowej sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie przysługuje im przymiot strony w myśl art. 28 k.p.a., gdyż nie należą do grona podmiotów, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy zaskarżone postępowanie. Skarżący nie są bowiem właścicielami nieruchomości o zwrot których występują, zaś wszystkie postępowania scaleniowe i podziałowe dotyczące działek będących pasem drogowym miały miejsce po przeniesieniu prawa własności do działki 1363/6 na rzecz Skarbu Państwa.

Skarżący zarówno w skardze, jak i w piśmie z dnia 10 czerwca 2016 r. przyznają, że nie są właścicielami działki o nr 1363/6 oraz innych nieruchomości objętych postępowaniem przed organem I instancji. Uzasadnienia dla swego stanowiska upatrują zaś przez pryzmat złożonego w dniu 17 września 2013 r. wniosku o zwrot na ich rzecz własności działki o nr [...] z uwagi na niezrealizowany cel wywłaszczeniowy.

W ocenie Sądu, wywody poczynione przez skarżących w tej mierze nie zasługują na uwzględnienie. Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1992/15, działania roszczeniowe odwołujących się nie mają wpływu na rozstrzygnięcia organów administracji architektoniczno - budowlanych. Podmioty, które dysponują roszczeniem wynikającym z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. ) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie posiadają z tego tylko tytułu prawnego przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Dopiero bowiem prawomocne rozstrzygnięcie w tej sprawie w formie decyzji administracyjnej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowi podstawę do wpisu nowych właścicieli w księdze wieczystej, a na tej podstawie także w rejestrze gruntów. Nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (por. wyroki NSA z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1712/13, z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1711/13, z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 655/09, z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06).

W kontekście powyższego jako niezasadny należy uznać zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie w przedmiocie zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu powołanego przepisu dla rozstrzygnięcia o nieważności decyzji Prezydenta Miasta B.. W niniejszej sprawie kwestia tych zgodności nie była żadnym zagadnieniem wstępnym dla wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji ani, co już wskazywano wyżej, nie wpływała na brak przymiotu stron u skarżących.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że we wskazanym powyżej prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1992/15, oddalono skargę M. T. K. i H. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r., znak:[...] , w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr[...] , która jest również przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej. W tamtej sprawie jednym z zarzutów skargi było wskazywanie na naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu, co spowodowało nieuznanie odwołujących jako stron postępowania. Jednakże Sąd ten stanął na stanowisku, że stan sprawy niezbicie wskazuje, że skarżący w dacie wydawania kontrolowanej decyzji nie legitymowali się takim prawem, przy czym nawet ewentualne późniejsze ustalenie w wyniku orzeczenia sądowego ich prawa w tym zakresie nie może stanowić o wadzie decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Może ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

W ocenie niniejszego składu orzekającego, z mocy art. 170 p.p.s.a., powyższy prawomocny wyrok wiąże nie tylko strony i Sąd, który go wydał, ale i niniejszy skład Sądu. Kwestię zatem braku przyznania skarżącym statusu strony należy uważać za przesądzoną. Zresztą Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela rozważania w tej mierze dokonane w cyt. wyroku i przyjmuje je za własne.

Niezasadny jest, zdaniem Sądu, zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 k.p.a. Wskazane przepisy oraz art. 80 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie dopuścił się takiego naruszenia. Ustalony przez ten organ stan faktyczny sprawy i zebrane w tym celu dowody, a także ich ocena, a następnie stosowna ich analiza przeprowadzona w uzasadnieniu decyzji, w pełni odpowiadają wymogom wynikającym ze wskazanych wyżej przepisów dotyczących postępowania administracyjnego. Kwestia zaś pominięcia przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesienia się do decyzji Wojewody P. z dnia [...] marca 2001 r., znak: [...] pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia tego organu. Nawet stwierdzenie nieważności tej decyzji decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r., znak:[...] , na co się powołują skarżący w piśmie z dnia 10 czerwca 2016 r., niczego w sprawie nie zmieniło w kontekście oceny na dzień 22 stycznia 2014 r. (data zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji) braku przymiotu strony skarżących w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2013 r.

Niezasadny jest też zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W stanie faktycznym i prawnym sprawy organ nie rozpoznawał merytorycznie zaskarżonej decyzji organu I instancji, a zatem nie mógł jej uchylić albo stwierdzić jej nieważności.

Sąd nie podziela także zarzutu skargi odnośnie nieprawidłowego zakwalifikowania przez Wojewodę P. pisma skarżących z dnia [...] października 2013 r. jako odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Bi. z dnia [...] października 2013 r., nr[...], znak[...]. Przede wszystkim w przedmiotowym piśmie sami skarżący nazwali je odwołaniem i precyzyjnie wskazali od której decyzji jest to odwołanie. W piśmie tym jednoznacznie także wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji a nie o stwierdzenie jej nieważności. Również z treści pisma i podniesionych w nim argumentów nie można się doszukać wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji tylko ponowiony jest wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji – strona czwarta pisma (zapis na samym dole). Jako żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji nie można, w ocenie Sądu, traktować zapisu znajdującego się na ostatniej stronie pisma w brzmieniu: "W przypadku, gdy podmiot składający żądanie nie ma przymiotu strony, lecz uprawdopodobni treść żądania i wadliwość konkretnego postanowienia administracyjnego, to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania/decyzji powinno zostać wszczęte z urzędu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 roku, I SA/Wa 1378/2009)". Powyższy zapis trafnie został odczytany przez organ jako wezwanie do ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji organu I instancji. Potwierdza to pismo M. M. (pełnomocnika skarżących) z dnia 23 grudnia 2013 r., w którym precyzyjnie wskazuje on, że w odwołaniu znalazł się zapis dotyczący żądania wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Na pismo to odpowiedzi organ udzielił w piśmie z dnia 22 stycznia 2014 r., w którym wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu takiego postępowania. Jak wynika z akt administracyjnych, nawet po wydaniu przez organ II instancji decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, strona skarżąca w kolejnym piśmie z dnia 29 stycznia 2014 r. domagała się wydania postanowienia/decyzji w sprawie wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 234 k.p.a. dotyczącego unieważnienia decyzji nr 1065/2013 z dnia 14 października 2013 r., znak: DAR-V.6740.2.19.2013.

W ocenie Sądu, powyższe działanie organu należy zatem uznać za prawidłowe. Potwierdzeniem tego jest także stanowisko zaprezentowane w cyt. już prawomocnym wyroku WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 1992/15, gdzie Sąd ten stwierdził, że Wojewoda P. wydał decyzję rozpoznając odwołanie skarżących zawarte w ich piśmie z dnia 28 października 2013 r., a organ nie miał podstaw w świetle treści ww. pisma do dochodzenia, czy zamiarem autorów był wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, skoro wprost żądano jej uchylenia nie zaś stwierdzenia nieważności. Sąd w składzie niniejszym w pełni również przychyla się do wyrażonego tam stanowiska, że ustawodawca przewidział w art. 157 § 2 k.p.a., obok wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek strony, także wszczęcie postępowania w tym trybie z urzędu. W tym ostatnim przypadku swobodnej ocenie organu pozostawił wszczęcie postępowania i nie przewidział żadnego trybu orzeczenia w przypadku odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu. Jako zatem za całkowicie niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez organ art. 234 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a.

Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organem II instancji zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.