Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 543/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 35
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 146, art. 151 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. W. pozwolenia na rozbudowę i modernizację Zakładu [A] w miejscowości P. nr [...].

Pismem z dnia 22 września 2003 r. J. W. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Z. o udzielenie informacji, czy było wydane pozwolenie na wzniesienie obiektów budowlanych na sąsiedniej działce w pobliżu jego nieruchomości, a jeżeli tak to o doręczenie mu tego pozwolenia. Uzasadniając żądanie stwierdził, że powstające zabudowania znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości. W odpowiedzi na to pismo J. W. został poinformowany o wydaniu w/w pozwolenia na budowę z dnia [...] r.

W kolejnym piśmie z dnia 19 października 2003 r. J. W. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wspomnianym pozwoleniem na budowę wskazując, że w postępowaniu tym przysługiwał mu przymiot strony, gdyż rozbudowa zakładu B. W. narusza rażąco "sąsiedzki spokój" powodując zatrucie środowiska i hałas. Powołał się też na treść wcześniejszego pisma z dnia 22 września 2003 r.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu B. W. pozwolenia na rozbudowę i modernizację istniejącego zakładu przetwórstwa mięsnego. Jako podstawę prawną tej decyzji organ powołał art. 104 i art. 149 § 3 kpa. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że przed wydaniem pozwolenia objętego wnioskiem o wznowienie postępowania zostało przeprowadzone postępowanie z udziałem wszystkich zainteresowanych stron, które nie wniosły od tej decyzji odwołania. Obszar oddziaływania objętej pozwoleniem na budowę inwestycji nie obejmował nieruchomości J. W., gdyż według sporządzonego dla tej inwestycji raportu jej oddziaływania na środowisko wszelkie uciążliwości z nią związane "mieściły się w obowiązujących normach".

Na skutek odwołania J. W. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 34 ust. 4, art. 36 ust. 2 i art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego. W motywach tej decyzji stwierdził, że przed wydaniem decyzji, będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego, zostało przeprowadzone postępowanie mające zapewnić udział społeczeństwa zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109, poz. 1157 ze zm.), w toku którego zainteresowane podmioty mogły zapoznać się z aktami sprawy, "uzyskać wyjaśnienia oraz składać wnioski i uwagi". Zamierzenie inwestycyjne B. W. uzyskało też akceptację Starosty [...] zawartą w opinii Oddziału Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych z dnia 4 października 2001 r. Ustalenia poczynione przez organ w toku postępowania pozwoliły zaś ustalić, że J. W. nie posiada przymiotu strony, a wobec tego nie było możliwe wznowienie postępowania administracyjnego na jego wniosek.

W następstwie skargi J. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Gl 123/04 uchylił decyzję organów obu instancji o odmowie wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego polegającego na tym, że przeprowadzono postępowanie co do przyczyn wznowienia i przesądzono, że w sprawie nie zachodzi żadna z enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 kpa podstaw przed wydaniem postanowienia o wznowieniu (art. 149 § 2 kpa). Oprócz tego Sąd uznał, że w dotychczasowym postępowaniu organy w dostateczny sposób nie wyjaśniły, czy skarżącemu J. W. rzeczywiście nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją objętą wnioskiem o wznowienie. Nie ustalono bowiem, której działki właścicielem jest skarżący, w jakiej odległości od objętych decyzją o pozwoleniu na budowę obiektów jest położona, jak jest zagospodarowana i jakie jest jej przeznaczenie. Sąd podkreślił, iż przyczyną odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie może być wyłącznie brak "wspólnej granicy" z terenem inwestycji, ale ustalenie braku oddziaływania inwestycji na sferę uzasadnionych interesów skarżącego, chronionych prawem materialnym. Za niewystarczające uznał Sąd wykluczenie uciążliwości dla działki skarżącego w oparciu o raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z którego wynika, że nie powinny one przekraczać obowiązujących norm.

Zdaniem Sądu należy wznowić postępowanie w sprawie, o ile wniosek o wznowienie został złożony w terminie, a następnie przeprowadzić postępowanie co do posiadania przez skarżącego przymiotu strony w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 28 kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę.

Prowadząc postępowanie Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 7 oraz art. 149 § 1 i § 2 kpa wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę. W dniu [...] r. Starosta [...] (po wcześniejszym uchyleniu przez organ odwoławczy ze względów formalnych decyzji tego organu z dnia [...] r.) wydał kolejną decyzję nr [...], na podstawie art. 104 i art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 kpa, którą odmówił uchylenia własnej dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak jest podstaw do uchylenia tej decyzji, rozbudowa została bowiem zrealizowana zgodnie z pozwoleniem, a inwestor uzyskał już pozwolenie na użytkowanie.

W odwołaniu J. W. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji celem przeprowadzenia postępowania w sposób wskazany w wyroku z dnia 3 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Gl 123/04. Zarzucił także brak po stronie organu orzekającego działań zmierzających do nakłonienia inwestora do zawarcia ugody ze skarżącym. Wreszcie sformułował cały szereg zarzutów dotyczących funkcjonowania Zakładu [A].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 1, art. 151 § 2 i art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Wojewody skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, objętej wznowionym postępowaniem. Ponowna analiza dokumentów doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że działka stanowiąca własność skarżącego nie graniczy bezpośrednio z działką inwestora. Działka inwestora graniczy pośrednio z terenem inwestycji, a mianowicie przez działkę nr [...]. Z opinii Oddziału Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych Starostwa Powiatowego w Z. i raportu oddziaływania na środowisko wynika zaś, że wszelkie uciążliwości związane z inwestycją będą mieściły się w obowiązujących normach, co wyklucza istnienie interesu prawnego skarżącego i posiadanie przez niego przymiotu strony. Właśnie brak przymiotu strony zgodnie z przepisem art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego uzasadnia odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej. Równocześnie organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę została doręczona wszystkim stronom postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]r. w dniu [...]r., a w związku z tym w dniu [...] r. upłynęło termin pięciu lat, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa, upływ którego wyklucza uchylenie decyzji (art. 151 § 2 kpa).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. W. domagał się uchylenia powyższej decyzji Wojewody [...] podnosząc zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d – e i pkt 9 oraz ust. 2, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r., § 323 – 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 7, 10, 28, 77 § 1 i 78 kpa i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wyrokiem z dnia 18 lipca 2007, sygn. akt II SA/Gl 157/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zarówno decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r., jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. W motywach tego orzeczenia Sąd wskazał, że organy orzekające w niniejszej sprawie uwzględniły jedynie ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku Sądu z dnia 3 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Gl 123/04 w części odnoszącej się do wznowienia postępowania, natomiast stwierdzenie braku interesu prawnego skarżącego nastąpiło wbrew wskazaniom zawartym w tym wyroku. Organy ograniczyły się bowiem wyłącznie do ustalenia, że nieruchomość należąca do skarżącego nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestora, a opierając się na opinii Oddziału Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych Starostwa Powiatowego w Z. stwierdzono, że obszar oddziaływania inwestycji będzie mieścił się w obowiązujących normach. Fakt, że wpływ inwestycji zamyka się w granicach nieruchomości, na której została ona zrealizowana, nie oznacza jeszcze, że uciążliwości z nią związane nie rozciągają się poza te granice. Stąd też konieczne jest poczynienie osobnych ustaleń, których organy nie dokonały. Sąd zwrócił również uwagę na to, że w odniesieniu do postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która przymiot ostateczności uzyskała przed dniem 11 lipca 2003 r. badanie uprawnień strony następuje w oparciu o przepis art. 28 kpa, nie zaś art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jak uczyniły to organy w niniejszej sprawie. Błędnym było również powołanie podstawy prawnej w postaci art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 kpa, albowiem art. 151 § 2 uzależnia możliwość stwierdzenia niezgodności z prawem dotychczasowej decyzji od wystąpienia przesłanek wznowienia oraz istnienia okoliczności wymienionych w art. 146 kpa. Sąd wskazał, że organy powinny w pierwszej kolejności uwzględnić zalecenia zawarte w wyroku z dnia 3 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Gl 123/04 oraz w niniejszym wyroku, a także ustalić czy zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Ponownie prowadząc postępowanie, decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa Starosta [...] uchylił swoją dotychczasową decyzję z dnia [...]r. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne.

Wojewoda [...] w stosunku do tej decyzji wszczął postępowanie nadzwyczajne i decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 kpa stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zasadniczym powodem, dla którego wydane zostało to orzeczenie jest fakt, że od dnia doręczenia decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. do dnia wydania decyzji uchylającej tę decyzję upłynął okres powyżej 5 lat. Wobec tego organ mógł zastosować wyłącznie art. 151 § 2 kpa w związku z art. 146 § 1 kpa. Ponadto Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty Żywieckiego dotknięta jest wadliwością polegającą na tym, że organ ograniczył się jedynie do uchylenia dotychczasowej decyzji nie orzekając co do istoty sprawy.

Decyzja ta na skutek odwołania J. W. została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]. Skarga na tę decyzję, złożona przez J. W., wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1241/09 została prawomocnie oddalona.

Kontynuując postępowanie wznowieniowe decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 kpa, odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji własnej o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, iż mając na uwadze spostrzeżenia Wojewody [...] zawarte w decyzji z dnia [...]r. nr [...] należało stwierdzić, że od doręczenia decyzji z dnia [...] r. upłynęło ponad 5 lat, a wobec tego nie można już uchylić tej decyzji.

Odwołanie od tej decyzji złożył J. W. zarzucając naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, a w szczególności zlekceważenie wskazań zawartych w wyrokach wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zauważył, że uzasadnienie decyzji Starosty [...] w zasadzie nie zawiera żadnych argumentów odnoszących się do podjętej decyzji, ograniczając się wyłącznie do przestawienia przebiegu postępowania. Wojewoda [...] podkreślił, że ponownie prowadząc postępowanie Starosta [...] winien mieć na uwadze zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawarte w wyrokach z dnia 3 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Gl 123/04 oraz z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 157/07, a więc ustalić, czy wnioskodawcy służy status strony w myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. O ile kwestia ta zostałaby rozstrzygnięta pozytywnie - wówczas należy ustalić, czy wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 kpa. Dopiero ustalenie tej okoliczności da podstawę do zbadania zasadności wniosku co do meritum i wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z art. 151 § 1 lub 2 kpa.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta [...] w dniu [...] r. wydał w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 146 § 1 kpa kolejną decyzję nr [...], mocą której odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że po przeanalizowaniu akt sprawy należało dojść do wniosku, że J. W. nie posiada statusu strony w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane, gdyż stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ podkreślił, że jest to regulacja szczególna w stosunku do art. 28 kpa. Zgodnie z opinią Oddziału Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych Starostwa Powiatowego w Z. oraz mając na uwadze treść raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko należało przyjąć, że inwestycja nie będzie uciążliwa dla środowiska naturalnego oraz nie będzie stanowiła zagrożenia dla życia i zdrowia okolicznych mieszkańców.

Od decyzji tej odwołanie złożył J. W. wskazując, że jej treść świadczy o lekceważącym stosunku organów do wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzeczeń. Odwołujący się podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem Sądu oceny, czy wnioskodawca posiada przymiot strony w toczącym się postępowaniu nie można było oprzeć tylko na opinii Oddziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w Z. oraz raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Ocena ewentualnego wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie nie może wynikać wyłącznie z przywołanych wyżej dokumentów, albowiem już w trakcie użytkowania obiektu może dojść do powstania uciążliwości wpływających na nieruchomości sąsiednie.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzją z dnia [...] r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W pisemnych motywach organ odwoławczy wskazał, że J. W. złożył wniosek o wznowienie postępowania sądowego z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 kpa. W związku z tym zaistniały podstawy do zbadania, czy wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie organu przesłankę tę należało badać przy uwzględnieniu treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten zawęża krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w nim podmiotów, a mianowicie do inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Posiadanie przymiotu strony jest więc tym samym związane z zasięgiem ujemnego oddziaływania obiektu, co uznać można za równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Zdaniem organu, z zatwierdzonego projektu budowlanego oraz opinii do projektu zagospodarowania terenu rozbudowy Zakładu [A] wynika, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji mieści się w granicach nieruchomości inwestora. Wnioskodawca J. W. wskazał, że w związku z powstałą inwestycją narażony jest na hałas, trujące substancje, dymy, pyły, gazy i nieczystości. Wobec tego organ wezwał odwołującego się do przedstawienia dowodów, potwierdzających występowanie wymienionych wyżej niedogodności, jednakże nie udzielono na nie odpowiedzi. W ocenie Wojewody [...] nie stwierdzono istnienia przepisu prawa, który w odniesieniu do tej konkretnej inwestycji dawałby podstawę do uznania, że naruszony został interes prawny odwołującego się. Wobec tego organ oparł swoje ustalenia na opinii Oddziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w Z. oraz raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko i uznał, że obszar oddziaływania mieści się w granicach nieruchomości inwestora i nie obejmuje nieruchomości odwołującego się. Wobec tego stwierdzono, że nie zaistniała przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. W. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Wojewody [...] i jej przekazanie do ponownego rozpatrzenia zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego i wskazując na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla załatwienia sprawy. Skarżący zażądał również zobowiązania organu do zastosowania się do wskazań zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Gl 123/04 oraz z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 157/07 zwracając się o zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie zauważając, że nie jest w stanie odnieść się do zarzutów w niej zawartych ze względu na trudności w jej odczytaniu.

W toku postępowania sądowego ustalono, że nastąpiła zmiana właściciela nieruchomości położonej w P., a jej obecnym właścicielem jest [B] Sp. z o.o.

Na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. przedstawiciel [B] Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że doszło do zmiany zakresu przedmiotowego działalności zakładu. W jego części prowadzona jest działalność polegająca na rozbiorze mięsa i hurtowni, a w ostatnim czasie J. W. nie zgłasza już pretensji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w wyniku kasacyjnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/GL 123/04 i z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/GL 157/07. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie zarówno sąd, jak i organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że kontrola legalności wymienionych decyzji musiała być dokonana z uwzględnieniem wiążącej oceny prawnej i wskazań zawartych w dwóch powołanych orzeczeniach sądu.

Analiza czynności podjętych przez orzekające w sprawie organy i zaprezentowane w pisemnych motywach decyzji stanowisko prowadzi do wniosku, że organy jedynie w części zastosowały się do oceny prawnej sądu. Można i należy zgodzić się z poglądem, że zachodziły podstawy do przyjęcia, iż skarżący wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę złożył w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa. Skoro bowiem wniosek oparty był o podstawę z art. 146 § 1 pkt 4 kpa termin jednego miesiąca do złożenia podania w tym zakresie należało liczyć nie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia, lecz od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. W sposób przekonywujący wykazał zaś Wojewoda [...], że o wydaniu i treści decyzji skarżący powziął stanowczą informację dopiero po doręczeniu mu pisma z dnia 1 października 2003 r., zatem wniosek, który wpłynął do organu w dniu 20 października 2003 r., został złożony w terminie.

Przyznać również trzeba, że organy mając w polu widzenia ocenę prawną sądu podjęły starania w celu ustalenia, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania zakończonego dotychczasową decyzją, tyle tylko, że nie w pełni zastosowały się do tej oceny. Już w pierwszym wyroku z dnia 3 listopada 2005 r. Sąd wskazał, że w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę stroną tego postępowania mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści nie tylko działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale również działek dalej położonych. Należało więc ustalić w toku ponownego rozpoznania sprawy właścicielem jakiej działki jest skarżący, w jakiej odległości od terenu inwestycji położona jest ta działka, jaki jest jej sposób zagospodarowania i przeznaczenie. Do kwestii tej nawiązał Sąd w drugim wyroku z dnia 18 lipca 2007 r. wskazując nie tylko na niewykonanie wskazań co do dalszego postępowania i zignorowanie oceny prawnej, ale również stwierdzając w sposób wiążący organy i obecnie sąd, że legitymację czynną skarżącego należy ocenić nie w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, lecz art. 28 kpa skoro decyzja dotychczasowa o pozwoleniu na budowę wydana została przed nowelizacją Prawa budowlanego dokonanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718).

Tymczasem organy nie miały w polu widzenia tego stwierdzenia i z oczywistym naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kwestię istnienia przymiotu strony po stronie skarżącego oceniły w świetle treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Uchybienie to, w ocenie Sądu, mogłoby nie mieć istotnego wpływu na końcowy wynik sprawy, gdyby w sposób poprawny poczynione zostały ustalenia pozwalające na ocenę, czy finalne rozstrzygnięcie w postępowaniu zakończonym dotychczasową decyzją o pozwoleniu na budowę dotyczy interesu prawnego skarżącego, a zatem by można było na tej podstawie ocenić, czy realizacja inwestycji może naruszyć chroniony prawem interes skarżącego. Utrwalony jest już pogląd, że ocena czy interes prawny osoby trzeciej w procesie inwestycyjnym został naruszony obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem jednej nieruchomości na drugą i nie może sprowadzać się wyłącznie do tego, czy zostaną zachowane warunki techniczne. O interesie prawnym osoby trzeciej w procesie inwestycyjnym przesądza bowiem zasięg oddziaływania zamierzenia budowlanego na sąsiednie nieruchomości oraz stopień uciążliwości tej inwestycji dla tych nieruchomości. Dla niektórych nieruchomości obszar oddziaływania może być nieznaczny i nie będzie wykraczał poza granice nieruchomości na której zaplanowano zamierzenie budowlane, z kolei dla innych z uwagi na charakter i rodzaj zamierzenia to oddziaływanie będzie większe i może polegać na emisji zanieczyszczeń, hałasu, zapachu i innych uciążliwości. Wystarczyło więc właściwie odczytać ocenę prawną i zastosować się do wypływających z tej oceny wskazań co do dalszego postępowania. Okoliczność, że skarżący w następstwie wezwania organu nie przytoczył precyzyjnie konkretnego przepisu prawa materialnego, który został naruszony, nie zwalniał organu od poczynienia w tym zakresie własnych rozważań.

W dalszym ciągu nie wiadomo, w jakiej odległości od terenu inwestycji położona jest działka skarżącego nr [...], w jaki sposób jest zagospodarowana. Ustalono jedynie, że nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, gdyż jest oddzielona działką nr [...]. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych mapy nieruchomości wynika zaś, że wymieniona działka nr [...] jest niewielką parcelą i jest niezabudowana, stąd nie można wykluczyć, że z uwagi na rodzaj i charakter zamierzenia budowlanego inwestycja może oddziaływać na nieruchomość skarżącego. Brak również precyzyjnych ustaleń co do tego, czy inwestycja objęta pozwoleniem na budowę w świetle przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz oceny oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109, poz. 1157) zalicza się do przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Przedstawione Sądowi akta administracyjne postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. są niekompletne i nie zawierają dokumentów mogących potwierdzać stanowisko organów, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę nie zalicza się do takich przedsięwzięć, co ma wynikać ze sporządzonego raportu oddziaływania na środowisko. Istotnie, z wniosku inwestora o pozwolenie na budowę wynika, że w [...]r. został opracowany przez [C] Sp. z o.o. raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który został dołączony do tego wniosku. Jeśli się weźmie pod uwagę treść pisma organu z dnia [...] r., w następstwie wezwania o uzupełnienie akt administracyjnych, należy dojść do wniosku, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy przed podjęciem zaskarżonych decyzji nie zapoznały się z treścią raportu, a pogląd o nieoddziaływaniu inwestycji na sąsiednie nieruchomości wyprowadziły w oparciu o treść tego dokumentu. Co prawda w aktach znajduje się opinia Oddziału Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych Starostwa Powiatowego w Z., odwołująca się do raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to jednak stwierdzić przyjdzie, że opinia ta podpisana przez pracownika organu pierwszej instancji, nie jest dokumentem mogącym zastąpić raport. Twierdzenie więc, że wszelkie uciążliwości związane z realizacją inwestycji "mieszczą się w obowiązujących normach" i nie przekraczają granic terenu inwestycji należy w tej sytuacji uznać za dowolne. Podjęta w postępowaniu sądowym próba usunięcia tego uchybienia przez dołączenie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko okazała się nieskuteczna. Oznacza to, że nie jest możliwe dokonanie kontroli stanowiska organu, że oddziaływanie inwestycji biorąc pod uwagę takie uciążliwości jak hałas, nieprzyjemne zapachy, zanieczyszczenia itp. zamkną się w granicach nieruchomości, na której zrealizowane miało zostać zamierzenie budowlane, stąd nie narusza to usprawiedliwionego interesu skarżącego.

Z tych względów nie mogła się ostać zaskarżona decyzja Wojewody [...] jako wydana z naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi oraz procesowych norm art. 7, art. 76, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć wpływ i to istotny na końcowy wynik sprawy. Aczkolwiek tymi samymi wadliwościami dotknięta jest także decyzja Starosty [...], to jednak dla załatwienia sprawy, uwzględniając również przedłużające się postępowanie, wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] w pierwszej kolejności spowoduje dołączenie do akt administracyjnych raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Po zapoznaniu się z treścią tego dokumentu oraz projektu budowlanego umożliwi to dopiero przystąpienie do ustaleń co do wpływu zamierzenia budowlanego na otoczenie. Następnie ustali, w jakiej odległości od granicy z terenem inwestycji oddalona jest działka skarżącego i w jaki sposób jest użytkowana i zagospodarowana. Dokonując oceny, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym dotychczasową decyzją o pozwoleniu na budowę, będzie miał organ na uwadze, że nie ma decydującego znaczenia fakt, czy jego interes prawny został naruszony, a jedynie czy interes taki przysługiwał skarżącemu (por. wyroki NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06 – Lex nr 347949 i z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10 – Lex nr 852306). Aczkolwiek wymienione orzeczenia wydane zostały na gruncie obowiązywania art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, to jednak co do zasady mają również zastosowanie w odniesieniu do badania kwestii przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszym powołanym wyroku, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie biorąc pod uwagę cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego nieruchomość inwestora, osoby mające tytuł prawny do działek w pobliżu terenu inwestycji są stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy zarzuty tych osób w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących przepisów.

Zatem wyłącznie po stwierdzeniu, że skarżący nie legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa umożliwi to organowi wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W przeciwnym razie zajdzie potrzeba wydania decyzji na podstawie art. 151 § 2 kpa stwierdzającej wydanie dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, z powodu których nie można uchylić dotychczasowej decyzji (art. 146 kpa). Po pierwsze, od dnia doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę upłynęło już ponad pięć lat. Po drugie zaś, gdyby merytoryczne zarzuty skarżącego okazały się bezzasadne zachodziłaby potrzeba wydania decyzji odpowiadającej w swej treści decyzji dotychczasowej.

Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zwrot kosztów od organu na rzecz skarżącego zasądzono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.