Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1027/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1 , art. 4 ust. 2 pkt 2 , art. 52 ust. 1 i 3 , art. 54 pkt 1 , art. 59 ust. 1 , art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c  oraz art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. H. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 19 grudnia 2012 r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 kpa, ustalił na wniosek R.W. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa budynku usługowego na dz. nr [...] obr. [...] w granicy z dz. nr [...] ,[...] przy ul. [...] w K.

W obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że w wyniku wniosku inwestora w dniu 3 listopada 2011 r. została wydana decyzja nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, z tym, że rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 5 stycznia 2012r. nr[...] , a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji, ze względu na uchybienia, którymi dotknięta była decyzja organu l instancji. Uchybienia polegały na nieprawidłowo wykonanej analizie urbanistyczno - architektonicznej, zwłaszcza w zakresie ustalenia działek "sąsiednich", braku podpisu osoby sporządzającej projekt decyzji, w części historycznej, a także na braku dokumentacji fotograficznej. Wątpliwości Kolegium wzbudził ponadto sposób ustalenia parametrów nowej zabudowy, w szczególności wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu oraz szerokości elewacji fontowej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu 29 maja 2012 r. wydana została decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została następnie uchylona przez Kolegium decyzją z dnia 24 sierpnia 2012 r. nr [...] , a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że w postępowaniu wyjaśniającym istniejące uchybienia nie pozwalają na utrzymanie decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy, w szczególności Kolegium wskazało, że analiza urbanistyczno - architektoniczna jest sporządzona nieprawidłowo w zakresie kontynuacji rodzaju i funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich oraz błędne określenie dostępu do drogi publicznej, tj. ul. [...] Organ l instancji w uzasadnieniu wskazał, że w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy powyższe zalecenia Kolegium zostały spełnione, a mianowicie: przeprowadzona została ponowna analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o którą został sporządzony nowy skorygowany projekt decyzji, a także skorygowano w zał. nr 1 do decyzji zapis dotyczący dostępu do drogi publicznej. W rezultacie organ l instancji przyjął, iż spełnione zostały łącznie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ponownie ustalił warunki zabudowy dla inwestycji planowanej przez R.W, . W uzasadnieniu organ l instancji ustosunkował się do podnoszonych przez strony w trakcie postępowania zarzutów.

Odwołania od ww. decyzji wnieśli A .H. , W.K. G.B. ,oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] w K. A.H. w swoim odwołaniu podniosła, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, gdyż uzasadnienie rozstrzygnięcia jest niewystarczające i narusza zasady postępowania administracyjnego. Brak jest wyjaśnienia pobudek, jakimi kierował się organ l instancji przy rozpatrywaniu sprawy. Organ nie odniósł się także do zgłaszanych przez strony uwag. Zdaniem odwołującej się w przedmiotowej sprawie nie został spełniony wymóg uzbrojenia terenu, które ma być wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci myjni samochodowej, jak również wątpliwym jest przyjęcie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu w rozmiarze 36%, przy średnim z obszaru analizowanego wynoszącym 30%. A.H. wskazała również, że w zaskarżonej decyzji planowaną inwestycję określono jako zabudowę usługową (planowana myjnia, stacja kontroli pojazdów), jednak w analizie nie ma wystarczającego uzasadnienia, że w analizowanym obszarze znajdują się obiekty o podobnej funkcji usługowej. Planowany obiekt będzie uciążliwy dla sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej. Na działkach nr [...] i [...] są, co prawda, obiekty o charakterze usługowym, jednakże realizują one całkiem odmienne funkcje usługowe (jest to tymczasowy kiosk oraz fabryka o zupełnie innej funkcji, gabarycie i charakterze). W końcowej części odwołania, A.H. zakwestionowała wyznaczony wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie zaledwie 10 %.

W.K. oraz G.B. w swoich odwołaniach zakwestionowali ustalony w decyzji wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Zdaniem odwołujących się ustalenia organu l instancji w zakresie ochrony przyrody nie uwzględniają mieszkających w tym terenie osób, a człowiek jest najważniejszym ogniwem w przyrodzie i niewątpliwie powinien podlegać ochronie.

Pismem datowanym na 2 stycznia 2013 r. swój sprzeciw co do planowanej inwestycji wyraziła także Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] w K. . Spółdzielnia podniosła, że realizacja inwestycji spowoduje niekorzystną sytuację dla mieszkańców budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. , w szczególności znaczne pogorszenie oświetlenia naturalnego mieszkań znajdujących się w budynku, uciążliwości wynikającej z prowadzenia działalności w nowej inwestycji, tj. zwiększony poziom hałasu, wzrost zanieczyszczeń stałych, ciekłych i gazowych, wzmożony ruch samochodowy na ul.[...] , która ma ograniczoną przepustowość ruchu ulicznego. Nadto zwrócono uwagę, że wysokość powstającej inwestycji budzi obawy, iż będzie tam dostęp dla samochodów o znacznych gabarytach. Zarzucono także, że realizacja inwestycji w granicy działek nr [..] i [...] wpłynie niekorzystanie na istniejący układ ich zagospodarowania, a także planowanej w przyszłości inwestycji Spółdzielni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 23 maja 2013 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

W uzasadnieniu decyzji organ zacytował regulację art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując równocześnie, iż sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, określił, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ww. ustawy Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie organ wskazał, że akta przedmiotowej sprawy zawierają analizę warunków oraz zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy opracowaną zgodnie z zleceniami Kolegium, przez mgr inż. arch. A.U. wraz z materiałem fotograficznym. Obszar przyjęty do analizy spełnia wymogi z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, zaś granice obszaru analizowanego zostały zaznaczone w części graficznej, stanowiącej załącznik do analizy. W ocenie Kolegium w sporządzonym opracowaniu w sposób szczegółowy scharakteryzowano obszar analizowany. Wskazano w nim, że teren inwestycji położony jest w północnej części miasta, w obszarze zabudowy mieszkaniowej i usługowej o dużej intensywności. W obszarze analizowanym występują obok siebie wszystkie rodzaje zabudowy charakterystyczne dla miejskiej urbanistyki. Zabudowa w obszarze analizowanym wyposażona jest w niezbędny układ komunikacyjny i infrastrukturę techniczną z towarzyszącymi obiektami. W opracowaniu szczegółowo wskazano, na których działkach znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna oraz usługowa. Scharakteryzowano również zabudowę usługową z podaniem numeracji działek. Z analizy wynika, że zabudowa usługowa występuje w postaci wydzielonych lokali usługowych w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych (np. dz. nr [...] i [...] ) oraz w formie odrębnych obiektów o funkcji usługowej, jak np. wolnostojące pawilony handlowe na dz. nr [...] oraz zespól obiektów handlowo - usługowych na dz. nr [...] W świetle powyższego Kolegium podzieliło stanowisko organu l instancji, że planowana inwestycja o funkcji usługowej będzie stanowiła kontynuację funkcji w terenie analizowanym.

Kolegium powołało się na analizę zawierającą tabelaryczny wykaz działek w ilości [...] , w którym wskazano, jak kształtuje się zabudowa w obszarze analizowanym. Z jego treści wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jako działki sąsiednie wskazano działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] obr.[...] . Kolegium stwierdziło, że zarówno działka wskazana jako obszar planowanej zabudowy, jak i działki sąsiednie są dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. [...] w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Dokonując ponownego rozpatrzenia całości sprawy, Kolegium stwierdziło, że ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji mieszczą się w parametrach i wielkościach istniejącej już w obszarze analizowanym zabudowy. Obowiązującą linię nowej zabudowy (nieprzekraczalną) wyznaczono w odległości 4,0 m od krawędzi działki drogowej ul. [...] (dz. nr[...] ). Linię tą wyznaczono na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium ustalenia te znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowy, a z opracowania wynika, że linia zabudowy ulicy [...] jest bardzo jednoznaczna i wyznaczona przez ciągi budynków w odległości 4-5 m od krawędzi działki drogowej.

Odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu Kolegium wskazało, że został wyznaczony w wysokości od 30 % do 36 % na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, według którego dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika aniżeli średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, jeżeli wynika to z analizy. Jak wynika z opracowania, ustalony został wskaźnik na poziomie średnim z możliwością powiększenia do współczynnika maksymalnego dla typowej zabudowy w obszarze analizowanym. Odrzucono zaś wskaźnik 45 % znajdujący się na działce [...] położonej wewnątrz kwartału zabudowy pomiędzy ul.[...] ,[...] ,[...] . Organ podkreślił, że powyższe ustalenia znajdują uzasadnienie w opracowanej analizie, w której szczegółowo przedstawiono, jak w obszarze analizowanym kształtuje się ten wskaźnik, ze wskazaniem poszczególnych działek. Średni wskaźnik w obszarze analizowanym wyliczono na 30 %. Maksymalny wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 45 % - dz. nr [...] Organ wskazał w tym miejscu, że w doktrynie podkreśla się, iż ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Podobnie, jak to jest przy ustalaniu linii zabudowy, w przepisie § 4 ust. 2 rozporządzenia zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu od średniej ustalonej na podstawie § 1, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej. Kolejny parametr, tj. szerokość elewacji frontowej, ustalono na poziomie 12,4 m, z tolerancją 20 %. Szerokość tę wyznaczono zgodnie z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia i znajduje ono uzasadnienie w przeprowadzonej analizie, z której wynika, że średnia szerokość elewacji frontowych poszczególnych budynków wynosi 12, 5 m.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu lub gzymsu ustalono na poziomie 9 m z tolerancją +/- 0,5 m. Powyższe ustalenia także znajdują uzasadnienie w sporządzonej analizie, w której wskazano jak kształtuje się ten parametr w obszarze analizowanym.

Ponadto w decyzji zawarto ustalenia dotyczące geometrii dachu budynku, ustalając w oparciu o § 8 rozporządzenia - dach płaski.

Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa w granicy z działkami sąsiednimi, a więc dla planowanej inwestycji również jest możliwa zabudowa w granicy z działkami bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji.

Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że z powyższych ustaleń wynika, iż planowana zabudowa, zgodnie z zasadą zachowania ładu przestrzennego i utrzymania dotychczasowych zasad kształtowania architektury w rejonie, kontynuuje parametry gabarytowej występujące w obszarze analizowanym. Wobec powyższego zaskarżona decyzja odpowiada wymogom formalnym oraz znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, co uzasadnia utrzymanie jej w mocy.

Skargę na decyzję SKO w K. wniosłaA.H. , zarzucając naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie należytego wyjaśnienia i uzasadnienia dla przyjętych w decyzji rozstrzygnięć, naruszenie § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez nieprawidłowości w wyznaczeniu wskaźnika zabudowy, naruszenie § 4 oraz § 6 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niezgodne z przepisami i stanem faktycznym ustalenia odnośnie linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak dowodów na spełnienie obowiązku, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja nie zawiera dokładnego wyjaśnienia stanu rozpatrywanej sprawy, a jedynie ogranicza się do cytowania zapisów ustaw. Skarżąca zwróciła uwagę, iż zarówno do decyzji organu I instancji jak i drugiej, będącej przedmiotem obecnej skargi wnosiła szereg uwag dotyczących: wskaźnika zabudowy, zabudowy w granicy, braku dowodów na wystarczające dla zamierzenia uzbrojenie, podstaw wyliczenia powierzchni biologicznie czynnej. W obu wydanych w sprawie decyzjach nie znalazła dowodów wskazujących, iż jej uwagi zostały rozpatrzone. Organy nie uzasadniły także, czym kierowały się, odrzucając wniesione uwagi. Skarżąca podniosła, że taki stan pozbawia ją jako strony źródła informacji w zakresie powziętych wątpliwości oraz stawia znak zapytania nad prawidłowością przyjętych w decyzji rozwiązań.

W dalszej części skargi skarżąca podniosła, że w załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji wyznaczono obowiązującą linię zabudowy, "rozumianą jako nieprzekraczalna linia zabudowy". Obowiązująca i nieprzekraczalna linia zabudowy to dwa zupełnie różne pojęcia. Decyzja o warunkach zabudowy winna w sposób jednoznaczny określać wskazane w przepisach parametry. Odnośnie szerokości elewacji frontowej skarżąca zarzuciła, że w powołanym załączniku w ust. 1c wyznaczono szerokość elewacji frontowej na 12,4 m z tolerancją 20 % czyli min. 9,92 m, podczas gdy szerokość frontu działki nie przekracza 7 m. Jeśli chodzi o wskaźnik wielkości zabudowy skarżąca, podniosła, iż w powołanym załączniku w ust. 1.b. określono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej i projektowanej w stosunku do powierzchni działki nr [...] Natomiast w załączniku nr 2, czyli na mapie wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji pomiędzy punktami A,B,C,D,E,F w zakresie mniejszym niż powierzchnia działki nr [...] Zdaniem skarżącej powierzchnia planowanego obiektu przekracza podane w decyzji wskaźniki dopuszczalnej zabudowy.

Na końcu skarżąca podniosła, że usytuowanie budynku w granicy w daleko idącym stopniu ingeruje w prawo własności właścicieli sąsiednich posesji. W związku z tym należałoby wykazać w toku postępowania, że inne usytuowanie obiektu nie jest możliwe, oraz jaki wpływ spowoduje takie rozwiązanie na prawa właścicieli działek sąsiednich itp.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę.

Mając na uwadze powyższe zasady, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą" oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w kontrolowanym postępowaniu, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Zasada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", opisana w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04, Lex Omega nr 171198). Na podstawie analizy takiego obszaru organ sprawdza, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Podkreślić trzeba, że treść przytoczonych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje, że organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy są uprawnione do badania przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, a przepis ten zakreśla granice postępowania wyjaśniającego. Dlatego nie można żądać od organów, by rozszerzały zakres postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o czym wyraźnie mówi art. 52 ust. 3 ustawy. Gdyby organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy były zobowiązane do szczegółowego zbadania rozwiązań projektowych dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego, prowadziłoby to do pokrywania się zakresów postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem ustawodawca wyraźnie oddzielił te dwa postępowania spełniające dwie odmienne funkcje. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi dla ewentualnego przyszłego inwestora określenie rodzaju inwestycji możliwej do zrealizowania na danym terenie.

Zatem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organy nie są zobowiązane do szczegółowego zbadania rozwiązań projektowych dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Dlatego dopuszczalny jest pewien zakres ogólności decyzji ustalającej warunki zabudowy, jeżeli chodzi o cechy i usytuowanie planowanej inwestycji. Nie może to jednak prowadzić do nadmiernie szerokiego zakreślenia rodzaju inwestycji, dla której ustalono warunki. Wprawdzie przepis art. 54 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nakazuje jedynie ogólnie, by decyzja ustalająca warunki zabudowy określała rodzaj inwestycji, należy jednak pamiętać, że ustalenie warunków zabudowy następuje w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powinno zakreślać ramy dopuszczalnej inwestycji dla ewentualnego przyszłego postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zbyt ogólne określenie rodzaju inwestycji w decyzji ustalającej warunki zabudowy mogłoby wręcz stanowić blankietową zgodę na to, by inwestor zrealizował różniące się znacznie od siebie inwestycje, co byłoby nie do pogodzenia z opisana wyżej zasadą dobrego sąsiedztwa.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, zauważyć należy, że organy ustaliły warunki zabudowy dla "budowy budynku usługowego" bez jakiegokolwiek bliższego sprecyzowania. Oczywistym jest, że pojęcie "usług" jest bardzo szerokie i mieści się w nim warsztat szewski, biuro rachunkowe, jak również myjnia samochodowa. Takie przykłady skrajnie odmiennej od siebie działalności usługowej można by mnożyć. Dlatego, w ocenie Sądu, nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla "budowy budynku usługowego" bez odpowiedniego sprecyzowania rodzaju usług dopuszczonych w planowanym budynku. Brak odpowiedniego skonkretyzowania w tym zakresie ustanawia przede wszystkim dla inwestora zbyt szerokie ramy dla realizacji danego zamierzenia, bo przecież przyszły projekt budowlany powinien być zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Ponadto nadmierna ogólność określenia rodzaju inwestycji, dla której ustala się warunki zabudowy, w znacznym stopniu wypaczałaby sens sporządzania analizy urbanistyczno – architektonicznej. Przy tak ogólnym określeniu jak "usługi" praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym, ponieważ wystarczającym byłoby, że w obszarze analizowanym będzie występowała jakakolwiek inna działalność usługowa. Tymczasem, jak już wskazano wyżej, poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą i nie można przyjąć, że np. usługa w postaci myjni samochodowej stanowić będzie kontynuację funkcji dla występującej w obszarze analizowanym usługi w postaci zakładu fryzjerskiego.

Dlatego też Sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu organy obu instancji zbyt ogólnie określiły rodzaj inwestycji, dla której ustaliły warunki zabudowy poprzez brak sprecyzowania rodzaju usług przewidzianych w planowanym budynku. To zaś stanowiło naruszenie art. 54 pkt 1 ustawy oraz w praktyce uniemożliwiło weryfikacje poprawności spełnienia wymogu kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Niewątpliwie te naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobowiązane będą do sprecyzowania rodzaju usług oraz zbadania, czy w stosunku do planowanego przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego zachodzi kontynuacja funkcji. W tym zakresie koniecznym będzie również bliższe sprecyzowanie rodzajów usług prowadzonych w budynkach znajdujących się w obszarze analizowanym, szczególnie na działce nr [...], co pozwoli na prawidłową ocenę kwestii kontynuacji funkcji.

Ponadto wytknąć należy organom nieprecyzyjne określenie powierzchni zabudowy. W tym zakresie zgodzić się należy z zarzutem skargi, że przy ustaleniu tego wskaźnika konieczne jest precyzyjne określenie, czy odsetek powierzchni zabudowy odnosi się do powierzchni całej działki czy też do obszaru oznaczonego na mapie linią łamaną przebiegającą pomiędzy punktami oznaczonymi literami A, B, C, D, E i F.

Natomiast niezasadne są zarzuty kwestionujące dopuszczenie zabudowy w granicy działki. Trafnie bowiem wskazały organy, że taka możliwość została dopuszczona nie w sposób dowolny, lecz jako nawiązanie do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy w granicach działek. Ponadto zaznaczyć trzeba, że zaskarżona decyzja nie przesądza o lokalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego w granicy działki, lecz jedynie dopuszcza taką możliwość. Wyjaśnić trzeba, że z przepisu art. 54 ustawy, mającego odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że decyzja taka winna określać wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na odpowiedniej mapie, a nie określać w sposób szczegółowy usytuowania planowanego obiektu w terenie. Nawet zamieszczenie słów "w granicy" nie oznacza ustalenia w decyzji WZ precyzyjnej lokalizacji projektowanej inwestycji. Decyzje o warunkach zabudowy ustalają jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, a więc wskazują w jakich przestrzennych granicach powinna zawierać się inwestycja. To w żadnym razie nie przesądza, w jakim miejscu owego obszaru inwestycja zostanie ostatecznie ulokowana, w szczególności, czy będzie w linii granicy nieruchomości. Oczywiście zaskarżona decyzja dopuszcza i taki wariant sytuowania obiektu, co, jak wskazano wyżej, zostało przez organy odpowiednio uzasadnione. Zatem rozstrzygnięcie o konkretnym usytuowaniu projektowanego obiektu podejmie dopiero organ architektoniczno – budowlany, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy byłoby sprzeczne z istotą tego postępowania i naruszałoby zarówno przepis art. 54 ustawy, jak i przepis art. 34 ust. 3 pkt 1Prawa budowlanego (tak NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2065/10). Z kolei w wyroku z dnia 3 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 827/11 NSA stwierdził, że "kwestia usytuowania obiektu budowlanego na działce budowlanej, a więc odległości od granic działki i odległości od innych obiektów, należą do organów wydających pozwolenie na budowę". Zatem "w decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych" (tak NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2065/10 - (wszystkie powołane wyżej orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeśli chodzi o linię zabudowy, to wprawdzie Sąd rozpoznający nin. sprawę nie podziela argumentacji podanej w analizie co do zasadności ustalenia "nieprzekraczalnej" linii zabudowy zamiast "obowiązującej", nie mniej jednak, ze względu na ocenę tej kwestii przez NSA np. w wyroku z dnia 9 września 2010 r. II OSK 1311/09 (m.in. stwierdzono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę), Sąd uznał, że organy nie naruszyły prawa materialnego (art. 61 ustawy w zw. z § 4 rozporządzenia) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że jak wynika z treści aneksu do analizy, linię tą wyznaczono jako przedłużenie linii zabudowy na działce nr[...] ,[...] . Wyjaśnić należy, że linia nieprzekraczalna oznacza tylko tyle, że linia zabudowy jest nieprzekraczalna w kierunku drogi publicznej (pasa drogowego), natomiast nie jest obowiązująca w tym znaczeniu, że elewacja frontowa budynku musi zostać posadowiona ściśle w tej właśnie, wyznaczonej analizą, linii. Gdyby tak przyjąć, to na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nastąpiłoby rozstrzygnięcie właściwe dla decyzji o pozwoleniu na budowę.

Za niezasadny uznał też Sąd zarzut błędnego ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej. W powołanym załączniku w ust. 1c wyznaczono szerokość elewacji frontowej, uwzględniając wniosek i wyniki analizy, na 12,4 m z tolerancją 20 % czyli min. 9,92 m. Ponieważ jak wynika z wniosku usytuowanie planowanego budynku ma mieć miejsce w dalszej części działki, to istniejąca szerokość frontu działki, przy uwzględnieniu istniejącego na niej budynku mieszkalnego, która wg skarżącej nie przekracza 7 m, nie ma znaczenia.

Ponownie rozpoznając sprawę, po ustaleniu (i uzasadnieniu) aktualnego kręgu stron postępowania organy będą zobowiązane usunąć wskazane wyżej wady postępowania, pamiętając o stosowaniu zasad postępowania, o których mowa w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 ppsa.

W związku z uwzględnieniem skargi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości na podstawie art. 152 ppsa.

W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa. Skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym i dlatego zasądzono na rzecz skarżącego koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. nr 10, poz. 65 ze zm.) oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Zatem na kwotę 757 zł złożyły się równowartość uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego (500 zł), koszty zastępstwa procesowego (240 zł) oraz opłata od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).