Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 65/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 8 września 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 8 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 640/13 w sprawie ze skargi J.P. i A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 640/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J.P. i A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpoznaniu odwołania J. i A. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2011 r. odmawiającą wyżej wymienionym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego z poddaszem użytkowym i garażem w jednej bryle, studni, przyłącza energii elektrycznej i bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, przewidzianej do realizacji w L. przy ul. [...], działka nr ewid. [...], obręb [...]. W ocenie organu, jak wynika z analizy urbanistycznej opracowanej przez organ pierwszej instancji, planowana inwestycja nie spełnia wszystkich warunków wynikających z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), co skutkowało odmową ustalenia warunków zabudowy. W ustalonym stanie faktycznym sprawy wykazano, iż żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana. Sytuacja taka wyklucza możliwość określenia wymagań dotyczących planowanego obiektu budowlanego w zgodzie z cytowanymi przepisami. Ponadto działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie ma dostępu do drogi publicznej, ani do ul. [...] ani do ul. [...]. Dostępu do ul. [...] nie mogą jej zapewnić działki nr ewid. [...] i [...], jako drogi dojazdowe ze względu na ich nieprzepisowe szerokości (3,5 m i 3,2 m), nadto działka nr ewid. [...] stanowi las. Kolegium powtórzyło za organem pierwszej instancji, że w myśl § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Przepis § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszcza dojście i dojazd do działek budowlanych w postaci ciągu pieszojezdnego pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Dostępu do ul. [...] nie mogą zapewnić działki nr ewid. [...],[...] i [...], pomimo szerokości 7 m. Ponadto, działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym stanowi grunty leśne o konturze klasyfikacyjnym LsIV. Zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (na drogę dojazdową) wymagałaby uzyskania zgody. Nadto działka nr ewid. [...] stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w liniach rozgraniczających pasa drogowego planowanej autostrady A-1. W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, iż istniejące i projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, gdyż warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. W niniejszej sprawie, jak podkreślono, inwestor przedstawił jedynie zapewnienie gestora sieci energetycznej o możliwości przyłączenia planowanej inwestycji do sieci elektroenergetycznej. Brakuje analogicznego zapewnienia od gestora sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym stanowi las, nie spełnia zatem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, zatem decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy została wydana zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Na powyższą decyzję inwestorzy J. i A. P. wnieśli skargę, podnosząc, że od około 20 lat bezskutecznie starają się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast podczas rozprawy przeprowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi skarżący oświadczył, iż do działki są trzy drogi dojazdowe: o szerokości 7 m od ul. [...], o szerokości 3 m od ul. [...] i o szerokości 4 m od ul. [...]. W roku 1990 dokonano podziału nieruchomości na działki, którego warunkiem było wydzielenie z działek pasa stanowiącego drogę dojazdową, która dochodzi do ul. [...]. Z działką skarżących graniczy działka, na której wybudowany jest dom o powierzchni ok. 700 m². Dwie działki dalej, w kierunku ul. [...], trwa budowa domu o powierzchni ok. 400 m², do którego jedyną drogą dojazdową jest działka Skarbu Państwa.

Wyrokiem z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 844/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2011 r. Sąd podkreślił, że pierwszym elementem, na który należy zwrócić uwagę w przedmiotowej sprawie jest kwestia zabudowy występującej w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu informacje wynikające z akt administracyjnych, a w szczególności z dołączonej do nich analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu są sprzeczne z oświadczeniem strony skarżącej złożonym podczas rozprawy. Zdaniem strony skarżącej, w niedalekiej odległości od działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się wybudowany już dom mieszkalny, zaś drugi jest w trakcie budowy. W obliczu tak sprzecznych danych odnoszących się do ustalenia stanu faktycznego sprawy Sąd uznał, iż niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie i wyjaśnienie tych rozbieżności zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, a przede wszystkim art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Drugą kwestią jaką zajął się Sąd, było zagadnienie oceny dostępu działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym do drogi publicznej, zatem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego, w roku 1990 m.in. z działki stanowiącej jego własność wydzielony został pas stanowiący drogę dojazdową. Dalej Sąd wskazał, że wprawdzie z dokumentów dołączonych do akt administracyjnych nie wynika, żeby skarżący byli współwłaścicielami którejś z działek przylegających do terenu planowanej inwestycji, jednakże w obliczu oświadczenia skarżącego, w stanie faktycznym sprawy niezbędnym stało się ustalenie czy któraś z działek mogących stanowić drogę dojazdową nie jest przypadkiem obciążona służebnością na rzecz skarżących. Zdaniem Sądu w tym zakresie organ nie poczynił koniecznych ustaleń. Kolejnym zagadnieniem, na które Sąd zwrócił uwagę to konieczność zapewnienia niezbędnego dla planowanej inwestycji uzbrojenia terenu. Zdaniem Sądu błędny jest pogląd organów o braku spełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do tej kwestii Sąd w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na treść tego przepisu, a następnie zauważył, że jego celem nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Ponadto przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się określeniem uzbrojenia wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Ocena jakie uzbrojenie jest wystarczające następuje w realiach konkretnej sprawy. Wbrew twierdzeniom organów, do realizacji inwestycji nie ma obowiązku posiadania stosownego zapewnienia od gestora sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej pod warunkiem, że inwestor zaplanuje budowę odpowiednich urządzeń (np. studni głębinowej i przydomowej oczyszczalni ścieków lub bezodpływowego zbiornika na nieczystości). Sąd zwrócił także uwagę na uchybienia natury formalnej, bowiem mapy i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiące integralną część decyzji, nie zawierają odpowiedniego podpisu osoby, która wydała decyzję w sprawie. Dokumenty te zawierają jedynie podpis osoby przygotowującej analizę. Brak tego podpisu – w ocenie Sądu – stanowi naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. Na zakończenie rozważań Sąd odniósł się do powołanej przez skarżącego okoliczności uzyskania przez właścicieli sąsiednich nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy i następnie decyzji o pozwoleniu na budowę przy istnieniu identycznych warunków formalno-prawnych. Wskazał w tym względzie, że kwestia ta wymaga ustalenia, bowiem w przeciwnym razie mogłaby stanowić naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, jak i zasady związania organów przepisami prawa. Działanie takie mogłoby kontestować również konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa.

Na skutek wywiedzionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 346/12 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2011 r., wskazując iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznając, że zaskarżona w sprawie decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy narusza prawo w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż nawet gdyby uznać, że spełnione zostały w niniejszej sprawie przesłanki ustanowione powyższymi przepisami, to i tak z uwagi na brak spełnienia przesłanek wymienionych w pkt 4 i 5 art. 61 ust. 1 ww. ustawy, nie było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązek łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w pkt 1-5 oznacza, że niewypełnienie którejkolwiek z nich czyni niemożliwym wydanie pozytywnej decyzji. W sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wymaga, by teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z przedłożonego przez skarżącego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zawiadomienia wynika, że dopiero w dniu 13 marca 2013 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie zmian klas glebowych i użytków. Już zatem powyższe czyniło niedopuszczalnym wydanie przez organ decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że uchybienia formalne w postaci braku podpisu osoby przygotowującej analizę stanowiącą załącznik do zaskarżonej decyzji, nie miały w istocie wpływu na wynik sprawy. Sam brak podpisu na załączniku decyzji nie stanowi naruszenia przepisu art. 107 § 1 K.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy nie zachodzą wątpliwości co do związku załącznika z decyzją. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niespełniony w niniejszej sprawie został również warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący o konieczności dostępu do drogi publicznej dla działki objętej wnioskiem.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powołując się na przepis art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", wyrażający zasadę związania sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie sądowoadministracyjnej treścią wyroku sądu kasacyjnego, w uwzględnieniu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 346/12 Sąd pierwszej instancji uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że organy, zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miały obowiązek zbadania, czy w sprawie planowana inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 tej ustawy. Co istotne, obowiązek łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w pkt 1-5 wspomnianego przepisu oznacza, że niewypełnienie którejkolwiek z nich czyni niemożliwym wydanie pozytywnej decyzji. Dalej wskazał, że działka nr [...] objęta zamierzeniem inwestycyjnym na dzień rozstrzygania przez organy administracji stanowiła grunty leśne o konturze klasyfikacyjnym LsIV. Skoro zatem nieruchomość będąca przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy stanowiła las, zaś planowana inwestycja miała polegać na budowie jednorodzinnego budynku, to zachodziła konieczność dokonania zmiany przeznaczenia tego terenu, stosownie do normy art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266). Zdaniem Sądu konieczność uzyskania takiej zgody, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4, obligowała organ do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, bowiem w takim wypadku jedynym dopuszczalnym przeznaczeniem przedmiotowego terenu było przeznaczenie leśne.

W odniesieniu natomiast do okazanej przez skarżących na rozprawie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi zatwierdzającej zmianę klas gleb nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wyjaśniono, że sąd ocenia legalność zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania. Dlatego też okazana decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy, bowiem stanowiła okoliczność, która powstała po dacie rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy.

W ocenie Sądu wpływu na wynik sprawy nie mogło mieć także złożone na rozprawie pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. W piśmie tym zawarto informację o zapewnieniu w przyszłości dojazdu do drogi publicznej dla działek nr [...] i [...]. Dostęp do drogi publicznej musi jednakże istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy i dotyczyć działki będącej przedmiotem planowanej inwestycji. Zdaniem Sądu z akt sprawy nie wynika, aby działka objęta wnioskiem miała zapewniony dostęp do drogi publicznej, czy też aby któraś z działek mogących stanowić drogę dojazdową była obciążona służebnością przejazdu na rzecz skarżących. Powyższe doprowadziło Sąd do wniosku, że zamierzenie inwestycyjne, w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., nie spełniało wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2.

Podsumowując Sąd uznał, że już sam fakt niespełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obligował organy administracji do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W świetle powyższego zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi Sąd ocenił jako odpowiadającą prawu, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.P. zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

a/ art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię, bowiem teren planowanej inwestycji ma zagwarantowany dostęp do drogi publicznej,

b/ art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z "art. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2013 r. klasa glebowa na terenie planowanej inwestycji stanowi grunt orny klasy piątej.

2. przepisów postępowania, tj.:

a/ art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem prawidłowa ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy nie uzasadnia oddalenia skargi,

b/ art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, a w konsekwencji przedstawienie niespójnej i błędnej oceny prawnej.

W związku z powyższym inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zawarł argumenty na poparcie zacytowanych wyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej przede wszystkim na wstępie zauważyć należy, mając na uwadze podniesione w jej treści zarzuty, iż wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie można uznać by Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosował, przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji, konstrukcję oddalenia wniesionej skargi o jakiej mowa w art. 151 P.p.s.a., albowiem pogląd Sądu pierwszej instancji o nieuwzględnieniu skargi zdeterminowany został wcześniejszym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 346/12, który na podstawie art. 190 P.p.s.a., jak trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku, wiązał bezwzględnie ten Sąd w przedmiotowej sprawie.

Skarga kasacyjna natomiast całkowicie pomija tę okoliczność, iż Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznawał skargę na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, co spowodowane było powołanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 346/12, którym uchylono poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 844/11 uchylający zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Przede wszystkim w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż dla pozytywnego wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymagane jest łączne spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast, jak podkreślono w ww. orzeczeniu, Sąd pierwszej instancji pominął kwestię dla niniejszej sprawy kluczową, tj. czy dostrzeżone uchybienia w świetle obowiązku łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiły wady uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie w oparciu o materiał dowodowy sprawy zauważono, że w niniejszej sprawie dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wymaga, by teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jako niekwestionowany wskazano fakt, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy stanowi las, planowana zaś inwestycja polega na budowie jednorodzinnego budynku, a zatem zachodzi konieczność dokonania zmiany przeznaczenia tego terenu. Zaznaczono również, iż z przedłożonego przez skarżącego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zawiadomienia wynikało, że dopiero w dniu 13 marca 2013 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie zmian klas glebowych i użytków. Już zatem powyższe, co stwierdzono wprost w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, czyniło niedopuszczalnym wydanie przez organ decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w powołanym wyżej wyroku, że również niespełniony został w tej sprawie warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dostępu do drogi publicznej, co potwierdzało przedstawione na rozprawie pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. skierowane do skarżącego, w którym zawarto informację o zapewnieniu w przyszłości dojazdu do drogi publicznej dla działki nr [...], co również stanęło na przeszkodzie do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Zatem takie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno co do wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i prawidłowości jego zastosowania w tej sprawie, które winno skutkować odmową ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy, niewątpliwie wiązało Sąd pierwszej instancji i Sąd ten w sposób właściwy uwzględnił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie wydając zgodne z prawem orzeczenie.

Stosownie do treści art. 190 P.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasada ta doznaje wyjątku w dwóch sytuacjach. Po pierwsze, gdy stan faktyczny sprawy w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowego ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione w uchylającym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po drugie, w sytuacji gdy przy niezmienionym stanie faktycznym, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny uległ zmianie stan prawny. Jednakże z takim przypadkiem jak wyżej nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stąd też prawidłowo ponownie rozpoznając skargę stron, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniesioną skargę, a powodem takiego stanowiska było niespełnienie przez inwestorów wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, koniecznych do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zasadnie podniesiono, iż działka nr [...] objęta zamierzeniem inwestycyjnym w chwili wydania decyzji ostatecznej stanowiła grunty leśne – klasy LsIV, tym samym budowa domu jednorodzinnego na terenie stanowiącym las wymagała dokonania zmiany przeznaczenia tego terenu, tj. uzyskania decyzji właściwego organu o przeznaczeniu gruntów leśnych na cele nieleśne. Skarżący w chwili wydania decyzji ostatecznej w dniu [...] maja 2011 r. decyzji takiej nie posiadali, stąd też już tylko ta okoliczność obligowała organ wydający decyzję w tej sprawie do odmowy ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy. Jednocześnie właściwie oceniono okazaną na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2013 r. zatwierdzającą zmianę klas gleb nieruchomości należącej do skarżących, jako niemającą wpływu na wynik sprawy, gdyż stanowiła okoliczność, która powstała po dacie rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, albowiem kontrola legalności zaskarżonych decyzji przed sądem administracyjnym dokonywana jest z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji ostatecznej i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jego wydania.

Ponadto prawidłowo Sąd pierwszej instancji wykazał, iż do działki nr [...] w chwili wydawania decyzji ostatecznej nie został zapewniony dostęp do drogi publicznej. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Prawidłowo wyjaśniono, że z akt sprawy nie wynika, aby działka skarżących objęta wnioskiem miała zapewniony dostęp do drogi publicznej, czy też aby któraś z działek mogących stanowić drogę dojazdową była obciążona służebnością przejazdu na rzecz skarżących. Trafnie odczytano również przedstawione i złożone do akt na rozprawie pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. Pismo to tak naprawdę nie odnosiło się do działki objętej wnioskiem nr [...], lecz dotyczyło zapewnienia dopiero w przyszłości dojazdu do drogi publicznej dla działek nr [...] i [...]. Tym samym nie mogło wpłynąć na zmianę wyżej wyrażonego stanowiska.

W konsekwencji więc w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości trafnie uznano, że brak łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla planowanej inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego z poddaszem użytkowym i garażem, studni, przyłącza energetycznego i bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr [...] w L. przy ul. [...], powodował uznanie zaskarżonej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy za zgodną z prawem.

Tym samym wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię, jak i art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, nie zasługiwały na uwzględnienie. Niespełnienie tych wymogów dla wydania pozytywnej w tej sprawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynikało już z przywołanego w tym uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 346/12, który przecież spowodował konieczność ponownego rozpoznania skargi J. i A.P. Natomiast wskazane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczą właśnie tych przepisów. Tym samym przede wszystkim oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny także wskazuje na niezasadność powołanych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Całkowicie chybiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. dotyczący przedstawienia przez ten Sąd niepełnego stanu faktycznego i prawnego, a w konsekwencji przedstawienia niespójnej i błędnej oceny prawnej. Norma art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazuje jakie elementy winno zawierać uzasadnienie wyroku. W orzecznictwie podkreśla się, że do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I GSK 938/12 - publikowany na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia, gdyż zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione we wskazanym wyżej przepisie, w tym stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia wyroku w sposób niewątpliwy wynikają powody uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem, ze wskazaniem odpowiednich przepisów. Zaś kwestia tego, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z podjętym przez Sąd rozstrzygnięciem i nieuznaniem za trafne podniesionych w skardze zarzutów, nie jest tożsama z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a.

Konkludując stwierdzić należy, iż wobec braku zasadności podniesionych podstaw kasacyjnych, wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić. Dlatego też, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.