Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 508/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr [...] z 23 listopada 2020 r. znak: [...] nakazał B. S. dokonać rozbiórki: dobudowanego pomieszczenia będącego w budowie od strony północno-wschodniej budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości K. o wymiarach zewnętrznych 11,88m x 5,80m.

Jako podstawę prawną organ I instancji wskazał art. 49e pkt 6 w zw. z art. 48, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej: "P.b.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że niniejsze postępowanie wszczął z urzędu 24 września 2020 r., w przedmiocie dobudowy pomieszczenia do budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości K. – bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Wszczęcie postępowania uzasadnił ustaleniami dokonanymi w trakcie czynności wyjaśniających, w trakcie których wykazano m.in., że:

- na działce nr [...] wykonany został wykop szerokoprzestrzenny, wewnątrz wykonano fundamenty, wylewkę oraz częściowo mury zewnętrzne z pustaków szalunkowych, do wysokości ok. 1,4 m,

- roboty rozpoczęto ok. tydzień przed kontrolą 23 września 2020 r. ,

- do czasu zakończenia postępowania legalizacyjnego nakazano inwestorowi zabezpieczyć teren robót, zwłaszcza od strony działki nr [...], poprzez wykonanie pełnego odeskowania z podparciem ukośnym.

Dalej postanowieniem nr [...] z 29 września 2020 r. organ I instancji na podstawie art. 48 w zw. z art. 48a P.b. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na dobudowie pomieszczenia do budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. [...] w K. .

W związku ze zgłoszeniem przez T. B., za pośrednictwem poczty elektronicznej, że inwestor nie zastosował się do postanowienia PINB nr [...], upoważnieni pracownicy PINB dnia 29 października 2020 r. przeprowadzili kontrolę na dz. ewid. [...], w wyniku której ustalono, iż: "pomimo wstrzymania robót budowlanych przekazanego ustnie inwestorowi w czasie kontroli w dniu 23.09.2020 oraz wystawieniu postanowienia o wstrzymaniu pomimo dwukrotnego awizowania nie odebranego, inwestor nadal kontynuuje roboty budowlane".

Odwołania od ww. decyzji wnieśli M. O. oraz B. S..

M. O. wniósł o uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie zawarł w odwołaniu żadnych zarzutów ani uzasadnienia.

Z kolei B. S. w swoim odwołaniu podniósł szereg zarzutów, które obszernie uzasadnił. Po pierwsze zarzucił, że decyzji I instancji nie otrzymał, a o jej istnieniu dowiedział się od M. O..

Zarzucił też naruszenie:

1. art. 6-8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: K.p.a., w szczególności poprzez:

- nieustalenie osoby inwestora i wydanie rozstrzygnięć na właściciela nieruchomości,

- ustalenie, że postanowienie PINB nr [...] zostało skutecznie doręczone zobowiązanemu, w sytuacji gdy nie otrzymał on zawiadomienia o wszczęciu postępowania ani żadnego pisma w sprawie,

- ustalenie, że obiekt objęty postępowaniem stanowi dobudowę, w sytuacji gdy jest to oddzielny konstrukcyjnie obiekt (zatem postępowanie nie może dotyczyć rozbudowy budynku mieszkalnego istniejącego),

- błędne uznanie, że obiekt, wobec którego prowadzone jest postępowanie, stanowi rozbudowę obiektu istniejącego, w sytuacji, gdy uprzednio w tym miejscu istniał obiekt garażowy, który został przebudowany – zatem obiekt objęty postępowaniem stanowi co najwyżej przebudowę istniejącego budynku;

2. art. 28 K.p.a.;

3. przepisów postępowania - art. 9 i art. 10 § 1 w zw. z art. 81 oraz 140 K.p.a.;

4. art. 49e pkt 6 P.b., przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy organ nie doręczył skutecznie dotychczas zobowiązanemu żadnego pisma;

5. art. 52 P.b., przez skierowanie decyzji do podmiotu nieuprawnionego;

6. art. 81a ust. 3 P.b., przez wystąpienie i uznanie pracownika organu w charakterze świadka, w sytuacji gdy uczestniczył on w czynnościach jako pracownik PINB;

7. art. 50 P.b., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy obiekt będący przedmiotem postępowania stanowi przebudowę budynku uprzednio istniejącego.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z 8 marca 2021 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał decyzję I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego w oparciu o akta sprawy stwierdził, iż PINB właściwie zastosował przepisy P.b. i K.p.a.

MWINB ocenił jako prawidłowe ustalenia organu I instancji odnośnie przyjętego kręgu stron postępowania oraz kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego jako wyczerpującego znamiona definicji "budowy" w myśl przepisów P.b.

Jako przedmiot postępowania organ odwoławczy uznał ocenę zasadności nałożenia na inwestora i zarazem właściciela działki nr ewid. [...] obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie od stron północno-wschodniej budynku mieszkalnego położonego na ww. działce.

Przywołał treść art. 3 pkt 6 oraz art. 28 ust. 1, art. 29 i art. 30 P.b. wskazując, że katalogi w dwóch ostatnich przepisach mają charakter zamknięty tj. obejmują wyliczenia w sposób enumeratywny.

MWINB wskazał, że nie budzi wątpliwości, że roboty budowlane prowadzące do rozbudowy budynku mieszkalnego lub budowy niezależnego obiektu budowlanego o wymiarach 11,88 m x 5,80 m nie mieszczą się w ww. wyliczeniu. Prowadzi to do konkluzji, iż będący w budowie obiekt budowlany na działce nr ewid. [...] wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Zrealizowanie inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę kwalifikowane jest przez przepisy P.b. jako działania w ramach tzw. samowoli budowlanej, pociągającej za sobą określone sankcje prawno-administracyjne, wynikające z przepisów wskazanej ustawy.

Organ odwoławczy przywołał aktualnie obowiązującą treść art. 48 P.b., wskazując, że zgodnie z ww. przepisem w przypadku obiektu budowlanego wybudowanego lub będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wstrzymania robót budowlanych wydając stosowne postanowienie, w którym informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczania.

W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż inwestor prowadzonych robót budowlanych, a zarazem właściciel działki nr ewid. [...], na której jest zlokalizowany sporny obiekt budowlany, nie zastosował się do postanowienia PINB z 29 września 2020 r., kontynuując prowadzenie robót budowlanych.

Stanowisko to potwierdza materiał dowodowy przesłany za pośrednictwem poczty elektronicznej przez T. B. (k. 23-26, 29-30, 42-50, 54-85 akt PINB) oraz protokół kontroli z 29 października 2020 r., podczas której ustalono: "W dniu kontroli zauważono wykonanie ścian i stropu części podziemnej oraz rozpoczęcie robót związanych z wykonaniem ścian kondygnacji parteru". Do protokołu dołączono załączniki w postaci dokumentacji fotograficznej.

W opinii organu odwoławczego organ I instancji na podstawie ww. ustaleń prawidłowo przyjął podstawę materialnoprawną w sytuacji ignorowania i lekceważenia przez inwestora postanowienia PINB nr [...] z 29 września 2020 r., którym na podstawie art. 48 P.b. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych, co w konsekwencji wypełnia dyspozycję art. 49e.

Organ II instancji przywołał treść art. 49e oraz art. 48 ust. 3 P.b., zwracając uwagę, że organ nadzoru budowlanego nie nakłada obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę automatycznie. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego oceniany jest bowiem jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności, w sytuacjach, kiedy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie wyraża takiej woli lub niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zasadą jest umożliwienie złożenie "wniosku o legalizację" i dopiero, gdy okaże się ona niemożliwa, można orzec nakaz rozbiórki.

W niniejszej sprawie, w związku z treścią art. 49e pkt 6 P.b., prowadzenie robót pomimo bezwzględnego zakazu jest równoznaczne z przejawem braku woli ze strony inwestora na doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, co obliguje organ nadzoru budowalnego do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie dysponuje bowiem swobodą co do dalszego trybu postępowania, gdyż konstrukcja powołanej normy nie pozostawia mu możliwości odmiennego od wskazanego rozstrzygnięcia sprawy.

Dlatego też organ I instancji prawidłowo nałożył na podstawie art. 49e pkt 6 P.b. obowiązek rozbiórki samowolnie budowanego obiektu budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów B. S. zawartych w odwołaniu organ II instancji uznał je za bezzasadne, przywołując fragment uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z 14 września 2018 r., sygn. II SA/Kr 871/18, podkreślając, że wskazanie w art. 52 P.b. inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowalnego, jako adresatów decyzji umożliwia też organowi skierowanie do właściwego podmiotu decyzji, jeżeli nie można jednoznacznie ustalić, kto faktycznie i w jakim zakresie był inwestorem lub nie można ustalić jego miejsca pobytu lub siedziby, w przypadku gdy wykonanie obowiązku przez inwestora jest niemożliwe obowiązek ten nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

Organ odwoławczy podkreślił, że w świetle art. 52 P.b. inwestor nielegalnego obiektu może zostać określony jako adresat decyzji nakazującej rozbiórkę - co do zasady - tylko wtedy, jeżeli w momencie orzekania przez organy nadzoru budowlanego posiada on prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest jej właścicielem. Podmiotem, który posiada zawsze prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest zawsze właściciel nieruchomości. Tak więc zasada, że adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 P.b., w pierwszej kolejności powinien być inwestor, jest słuszna ale tylko w tych przypadkach, kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości.

W zapisie księgi wieczystej nr [...] obejmującej działkę o nr ewid. [...] w m. K. (na dzień wydania skarżonej decyzji przez organ I instancji - 23 listopada 2020 r.) jako właściciela wskazano B. S.. W związku z powyższym B. S. jako osoba uprawniona do władania ww. nieruchomością w dacie wydania skarżonej decyzji słusznie został wskazany jako adresat spełnienia obowiązku wynikającego z art. 49e pkt 6 P.b.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 9 i art. 10 § 1 w zw. z art. 81 oraz art. 140 K.p.a. organ odwoławczy zaznaczył, że w niniejszej sprawie B. S. - właściciel działki nr ewid. [...], na której zlokalizowany jest sporny obiekt budowlany, był obecny podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych 29 września 2020 r.

Protokół z ww. czynności jednoznacznie stwierdza: "działając w obecności B. S. - właściciel działki i inwestor robót budowlanych na dz. nr ewid. [...] w K. ", pod którym skarżący B. S. złożył własnoręczny podpis. Tym samym treść protokołu została zaakceptowana. W niniejszej sprawie gwarancje procesowe w postępowaniu poprzedzającym wydanie skarżonej decyzji były spełnione, bowiem skarżący był uczestnikiem kontroli oraz miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji.

Jednocześnie MWINB zaznaczył, że adresat nie odbierał w zakreślonym terminie awizowanych dwukrotnie przesyłek w toku całego postępowania administracyjnego toczącego się przed organem I instancji, zostały one zwrócone do nadawcy - PINB w Z..

Organ odwoławczy przywołał treść art. 44 K.p.a. i wskazał, że należało uznać za skuteczne w niniejszym przypadku doręczenia B. S. w toku całego postępowania kierowanych pism, w tym m.in. postanowienia PINB z 29 września 2020 r. wstrzymującego roboty budowlane i decyzji z 23 listopada 2020 r., każdorazowo wraz z upływem terminu, o którym mowa w art. 44 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 50 P.b. organ II instancji wskazał, że w świetle przepisów P.b. następstwem ujawnienia faktu, iż inwestor w toku prowadzonego postępowania administracyjnego kontynuuje roboty budowlane, a tak niewątpliwie w niniejszej sprawie było, pomimo ich wstrzymania na mocy postanowienia wydanego przez organ nadzoru budowlanego, jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. W niniejszej sprawie postanowienie PINB z 29 września 2020 r. nr [...] wstrzymujące roboty budowlane na dz. nr ewid. [...] uznaje się za skutecznie doręczone B. S. wraz z upływem 14 października 2020 r.

Zawiadomienie T. B. z 2 listopada 2020 r., które wpłynęło do PINB drogą elektroniczną oraz protokół kontroli PINB przeprowadzonej 29 października 2020 r. wraz z załączoną dokumentacja fotograficzną, potwierdza fakt, iż inwestor zlekceważył przepisy prawa i nie zastosował się do ww. postanowienia. W konsekwencji wydanie przez PINB decyzji na podstawie art. 49e P.b. było w ocenie MWINB w pełni uzasadnione.

Organ II instancji przyznał, że B. S. słusznie zarzucił, iż na świadka podczas przeprowadzonych 29 października 2020 r. czynności kontrolnych powołany został kontrolujący - K. R. - pracownik PINB w Z.. Niewątpliwie jest to uchybienie, jednak nie na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Załączona do protokołu z kontroli dokumentacja fotograficzna bezsprzecznie świadczy, że roboty budowlane na przestrzeni czasu od wydania postanowienia PINB nr [...] do dnia wydania decyzji I instancji były kontynuowane.

W realiach niniejszej sprawy organ II instancji nie stwierdził również naruszenia przepisów prawa procesowego.

B. S. wniósł na powyższą decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z 8 marca 2021 r. znak: [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego, tj.:

- art. 49e pkt 6 P.b. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy organ dotychczas skutecznie nie doręczył żadnego pisma zobowiązanemu,

- art. 52 P.b. przez skierowanie decyzji do podmiotu nieuprawnionego,

- art. 81a ust. 3 P.b. poprzez uznanie i wpisanie do protokołu kontroli z 29 października 2020 r. (karta 53 akt), iż pracownik organu nadzoru budowlanego w Z. - K. R. występował w charakterze przywołanego pełnoletniego świadka, w sytuacji gdy uczestniczył on w czynnościach organu jako pracownik PINB; ponadto wydanie rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie ww. protokołu zważywszy, że kontrole obiektów mają charakter doraźny i nie są częścią postępowania dowodowego (nie stanowią oględzin), które ma prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, przeprowadzanego na podstawie K.p.a. i wymagającego uprzedniego zawiadomienia stron,

- art. 50 P.b. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy obiekt będący przedmiotem postępowania stanowi przebudowę budynku uprzednio istniejącego;

2. postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego, rzetelnego oraz pełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, a w konsekwencji oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych, a w szczególności:

a) poprzez nieustalenie osoby inwestora i wydanie rozstrzygnięć w sprawie na właściciela nieruchomości, pomimo iż w pierwszej kolejności obowiązki w postępowaniu nakłada się na inwestora, a nie właściciela nieruchomości;

b) ustalenie, że postanowienie PINB w Z. nr [...] zostało skutecznie doręczone zobowiązanemu (ustnie w czasie kontroli PINB w Z. w dniu 23 września 2020 r.) i w oparciu o ww. wydanie skarżonej decyzji w sytuacji, gdy zobowiązanemu nie ogłoszono ustnie w żaden sposób o wydaniu takiego postanowienia ani też w żadnej formie nie dokonano ustnego wstrzymania robót budowlanych (co jednoznacznie potwierdza treść protokołu kontroli z 23 września 2020 r.);

c) ustalenie, że obiekt objęty postępowaniem stanowi "dobudowę pomieszczenia do budynku mieszkalnego...", w sytuacji, gdy jest to oddzielny konstrukcyjnie i funkcjonalnie obiekt (zatem postępowanie nie może dotyczyć rozbudowy budynku mieszkalnego istniejącego);

d) błędne uznanie, że obiekt wobec którego prowadzone jest postępowanie stanowi rozbudowę obiektu istniejącego, w sytuacji, gdy uprzednio w tym miejscu istniał budynek garażowy, który został przebudowany - zatem obiekt objęty postępowaniem stanowi co najwyżej przebudowę istniejącego budynku;

e) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 44 K.p.a. poprzez przyjęcie fikcji doręczenia skarżącemu przez PINB jakiegokolwiek dokumentu w sprawie, w sytuacji gdy skarżący nie otrzymał ani zawiadomienia o wszczęciu postępowania (tym samym nie miał świadomości, co do prowadzonej jakiejkolwiek procedury administracyjnej), żadnego rozstrzygnięcia organu ani żadnego pisma w sprawie, co znajduje potwierdzenie w decyzji MWINB w K.; dodatkowo PINB w Z. nie dysponuje żadnym dowodem prawidłowej realizacji wszystkich elementów procedury doręczenia zastępczego opisanych w art. 44 K.p.a., co wyklucza przyjęcie, że doszło do skutecznego doręczenia korespondencji;

- art. 28 K.p.a. poprzez nieustalenie i pominięcie w toku czynności postępowania administracyjnego wszystkich stron postępowania;

- art. 9 i art. 10 § 1 w zw. z art. 81 oraz art. 140 k.p.a., polegające na niezapewnieniu wszystkim należnym stronom czynnego udziału w postępowaniu, co pozbawiło strony możliwości składania wniosków dowodowych oraz wypowiedzenia się w sprawie na każdym etapie procedowania;

- art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego i orzekanie w oparciu o niepełny materiał dowodowy;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego w zakresie wskazania faktów, które organ - na podstawie zebranego materiału dowodowego - uznał za udowodnione oraz brak wskazania dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

- art. 6 i art. 8 K.p.a. poprzez niedokładne zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym naruszenie zasady budowania zaufania do organów władzy państwowej;

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 136 K.p.a. przez wydanie decyzji kasacyjnej, w przypadku, gdy materiał dowodowy w sprawie nie pozwalał na wydanie takiego orzeczenia, okoliczności podejmowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji nie zostały należycie wyjaśnione, tym samym winno zostać przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe przewidziane w art. 136 K.p.a.;

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na nie uchyleniu decyzji będącej przedmiotem odwołania i nie przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy dla podjęcia decyzji w zgodzie z ww. przepisem, obowiązkiem organu jest wyjaśnienie, nie tylko w jakim zakresie organ I instancji, naruszając przepisy postępowania, nie wyjaśnił sprawy, ale przede wszystkim, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz poprzedzającej ją decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł m.in., że nie odebrał postanowienia o wstrzymaniu robót w formie drukowanej, nie została mu również przedstawiona treść ww. postanowienia w formie ustnej. Protokół kontroli z 23 września 2020 r., na który powołuje się organ II instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji, nie zawiera w swej treści żadnej informacji odnośnie skutecznego powiadomienia zobowiązanego o treści powoływanego postanowienia.

Skarżący obszernie opisał na stronach 6-15 skargi obowiązki organów wynikające z art. 6-10, art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a., przywołując w tym temacie tezy z orzecznictwa i literatury.

Podniósł, że zobowiązany nie brał udziału w żadnej czynności organu, w tym w oględzinach, dokonywanej przez organ (protokół kontroli załączony do akt sprawy z 23 września 2020 r., jako jedyny dokument w aktach sprawy wskazuje na udział skarżącego, jednakże jest to protokół przeprowadzony nie w procedurze administracyjnej, tylko w wyniku wewnętrznych czynności kontrolnych organu - kontroli budowy - i jako taki nie stanowi dowodu w sprawie, gdyż nie jest to czynność związana z konkretnym postępowaniem administracyjnym, z której można wywodzić jakiekolwiek skutki prawne dla kontrolowanego.

Za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 listopada 2019 r., sygn. VII SA/Wa 1108/19 skarżący wskazał, że art. 81a ust. 2 i ust. 3 P.b. są przepisami szczególnymi wobec przepisów K.p.a. Czynności te nie są bowiem oględzinami w rozumieniu K.p.a., a zatem wszelkie przepisy o oględzinach mogą mieć zastosowanie jedynie posiłkowo. Z istoty czynności kontrolnych wynika również, że nie obowiązuje w tym przypadku uprzednie informowanie stron o zamierzonym terminie dokonania czynności kontrolnych.

Wskazane kontrole mają charakter doraźny i nie są częścią postępowania dowodowego (nie stanowią oględzin), które ma prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, przeprowadzanego na podstawie K.p.a. i wymagającego uprzedniego zawiadomienia stron. Kontrole doraźne służą uzyskaniu informacji o ewentualnych nieprawidłowościach i niejednokrotnie stanowią impuls do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w danej sprawie.

Wyjaśniające czynności kontrolne organu nie stanowią jako takiego formalnego wszczęcia postępowania i nie mogą być w tej formie odbierane. Decyzja administracyjna kształtująca sytuację prawną strony przez określenie, czy i jakie obowiązki oraz w jakim zakresie na niej ciążą, nie może stanowić jedynie władczego stanowiska organu pomijającego całą procedurę administracyjną i rzetelność prowadzonego postępowania.

Mając na uwadze, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, organ ma także obowiązek wstrzymać się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (wyrok WSA w Krakowie z 14 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Kr 569/07, LEX nr 479288). Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 K.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2007 r., sygn. IV SA/Wa 411/07, LEX nr 337775).

Wydanie decyzji kończącej sprawę bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów w sprawie, bądź też brak uczestnictwa strony w całym postępowaniu administracyjnym, narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a ponadto pozbawia organ możliwości zapoznania się ze stanowiskiem strony oraz możliwości ustosunkowania się do niego w uzasadnieniu decyzji.

Uchybienie ww. obowiązkowi ma doniosłe skutki w ramach postępowania administracyjnego, bowiem organ wydaje decyzję na podstawie całokształtu materiału dowodowego, ale okoliczność faktyczną może uznać za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, a także może uzasadniać uchylenie decyzji przez organ odwoławczy (wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/2005, ONSAiWSA 2006/6 poz. 157, OSP 2007/3 poz. 26. Glosa: Taras Wojciech OSP 2007/3 str. 168).

Oparcie wydanego orzeczenia przez organ I instancji wynika głównie z przesyłanej dokumentacji fotograficznej przez stronę postępowania sąsiadującą z działką inwestycyjną – co skarżący uznaje, za uchybienie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niedokonanie wnikliwej i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście ustalenia okoliczności faktycznych oraz stanu prawnego.

W protokołach kontroli brak jest jakichkolwiek ustaleń dotyczących zarówno daty wykonanych robót, jak również osoby inwestora. Protokoły wyżej wskazanych kontroli spisane zostały w sposób lakoniczny i w oparciu o tak ustalony stan faktyczny – organ wydał decyzję w sprawie.

Brak jednoznacznych ustaleń, co do parametrów jak i funkcji, którą pełni istniejący budynek, w tym brak jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości ustalenia osoby inwestora - stanowi o braku podstaw do wydania orzeczenia kończącego w sprawie, natomiast orzeczony nakaz rozbiórki jest co najmniej przedwczesny.

Organ również błędnie zakwalifikował obiekt podlegający postępowaniu. Obiekt ten zdaniem skarżącego nie jest "dobudową" do budynku mieszkalnego, czyli rozbudową istniejącego obiektu. Stanowi co najwyżej przebudowę uprzednio istniejącego budynku garażowego. Dodatkowo jest to oddzielny konstrukcyjnie i funkcjonalnie obiekt (Dowód: zdjęcie obrazujące wykonanie odrębnej ściany /niezależnej od budynku mieszkalnego/ załączone przez skarżącego do odwołania od decyzji PINB.

Dodatkowo z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w odniesieniu do decyzji wydawanych w sprawach z zakresu Prawa budowlanego, a w szczególności decyzji nakazujących rozbiórkę obiektów budowlanych, konieczne jest precyzyjne i jednoznaczne określenie obiektu podlegającego w części lub w całości rozbiórce (wyrok NSA z 13 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 1431/15). Przedstawione braki postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji, naruszające przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a. mają charakter istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W wyroku NSA z 23 września 1998 r., sygn. III SA 2792/97, LEX nr 44742 przyjęto, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski.

Organ w żadnym zakresie nie wzywał strony postępowania do wyjaśnień, zatem w niniejszym postępowaniu ciężko dopatrzyć się wywiązania przez organ z powyższych obowiązków.

Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów albo instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie.

Dodatkowo skarżący nadmienił, że skoro przedmiotem nakazu rozbiórki organ ma uczynić obiekt budowlany lub jego część, w rozstrzygnięciu należy wskazać precyzyjnie tę część obiektu budowlanego, która jest objęta nakazem. Można przy tym posłużyć się odesłaniem do odpowiedniego szkicu, projektu, dokumentacji budowlanej. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie w tym aspekcie w decyzji organu II instancji nie jest precyzyjne, a powinno być, chociażby w aspekcie ewentualnego postępowania egzekucyjnego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzupełnieniu podkreślił, że organ kierował korespondencję na adres zamieszkania skarżącego, który nie jest przez niego kwestionowany. Okoliczność nieodbierania kolejnych przesyłek pomimo ich awizowania świadczy o celowym działaniu inwestora, zmierzającym do uniknięcia negatywnych skutków prawnych, wynikających z działań podjętych przez inwestora wbrew regulacjom P.b.

W piśmie procesowym z 13 czerwca 2021 r. uczestnik T. B. wniósł o przeprowadzenie rozprawy i oddalenie skargi. Podniósł m.in., że w trakcie przeprowadzenia przez PINB, na skutek jego zawiadomienia, pierwszych czynności kontrolnych na działce nr [...] z udziałem jej właściciela, stwierdzono prowadzenie nielegalnych prac budowlanych, a skarżący potwierdził, że jest właścicielem ww. działki i inwestorem. T. Budzyński podniósł, że skarżący miał świadomość wszczęcia postępowania i możliwość zaznajomienia się z aktami sprawy na każdym etapie postępowania.

Zdaniem uczestnika skarżący celowo zaniedbał odbiór korespondencji z PINB, co miało na celu jedynie obstrukcję procesową w postępowaniu, względnie w przekonaniu skarżącego miało prowadzić do nieskuteczności działań organu.

Ponadto uczestnik wskazał, że inni uczestnicy postępowania, a to H. H., J. O. i M. O., są rodziną skarżącego i w wyniku odbieranej przez nich korespondencji skarżący był na bieżąco informowany o postępowaniu.

W aktach znajduje się również pełnomocnictwo M. O. do wykonania fotokopii akt przez pełnomocnika.

Zachowanie skarżącego polegające na nieodbieraniu żadnych pism było z góry przyjętą strategią procesową. Skarżący jest zameldowany na działce [...], stale na niej zamieszkuje i jest na niej codziennie widywany. Ponadto prowadzi na niej działalność gospodarczą związaną z mechaniką samochodową. Podczas prowadzenia nielegalnych prac budowlanych osobiście wykonywał i nadzorował prace co zostało udokumentowane na zdjęciach fotograficznych dołączonych do sprawy.

Uczestnik zakwestionował też podnoszoną przez skarżącego okoliczność, że w miejscy prowadzenia robót uprzednio istniał garaż, który miałby być przebudowywany. Podniósł, że w tym miejscu nie było żadnego garażu, a jedynie były składowane pustaki przykryte prowizorycznym daszkiem. Przedłużenie zadaszenia stanowiło prowizoryczną wiatę na drewnianych słupkach, które nie były na stałe przytwierdzone do podłoża i nie miały fundamentów. Na dowód powyższego uczestnik przedłożył fotografie.

W ramach nielegalnych robót wykonano fundamenty z podpiwniczeniem, płytę, ściany i strop z balkonami. W obiekcie tym skarżący rozpoczął uciążliwą działalność gospodarczą związaną z mechaniką samochodową, co prowadzi do uciążliwych immisji.

W wyniku nielegalnych prac powstał obiekt budowlany, który w najbardziej wysuniętym miejscu położony jest w odległości 130 cm od działki uczestnika, na co nigdy nie wyraził on zgody.

Uczestnik podniósł, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na forsowaną przez siebie wersję zdarzeń, a to że nie jest on inwestorem (istnieje inny inwestor), a także że w tym miejscu uprzednio istniał garaż, który miałby być przebudowywany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z nim przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 15 czerwca 2021 r.

Odnosząc się do wniosku uczestnika o przeprowadzenie rozprawy Sąd wskazuje, że przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie było technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili wyrokowania, nie wymagało zgody stron postępowania, a dokonywane jest jednoosobowo przez Przewodniczącego Wydziału. Nadto zgodnie z § 1 pkt 1 zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r., z dniem 17 października 2020 r., w WSA w Krakowie odwołane zostały rozprawy przy jednoczesnym utrzymaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie dostępne jest na stronie internetowej WSA w Krakowie. Z powyższych względów nie było możliwości wyznaczenia rozprawy. Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącego ani uczestników, bowiem podnoszone przez nich argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożone skargi i inne pisma procesowe.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd uznał, że mimo zaistnienia pewnych uchybień, nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, a skarga jest bezzasadna.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nakazującą skarżącemu dokonać rozbiórki dobudowanego pomieszczenia będącego w budowie od strony północno-wschodniej budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości K. o wymiarach zewnętrznych 11,88 m x 5,80 m.

Warto przypomnieć, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07 – powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że prace budowlane prowadzące do zrealizowania przedmiotowego obiektu budowlanego były prowadzone na działce nr [...] w K. należącej do skarżącego.

Nie było też sporne, że skarżący nie wykazał dysponowania pozwolenia na budowę na ww. roboty budowlane, nie dokonał również ich zgłoszenia.

Nie było wreszcie kwestionowane, że wymiary zewnętrzne wznoszonego obiektu to 11,88 m x 5,80 m, a w ramach prowadzonych robót wykonano głęboki wykop pod fundamenty.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i jednoznaczny. W szczególności zalegające w aktach sprawy liczne fotografie, przedstawiające kolejne etapy prowadzenia spornych robót, nie pozostawiają wątpliwości co do przebiegu i okoliczności realizacji inwestycji. Postępująca ewolucja stanu istniejącego na działce skarżącego została też potwierdzona protokołami kontroli.

Mianowicie w protokole kontroli przeprowadzonej z udziałem skarżącego na podstawie art. 81a i art. 81c P.b. z 23 września 2020 r., który został podpisany przez skarżącego bez zastrzeżeń, stwierdzono m.in., że "Od strony północno-wschodniej zabudowań wykonany wykop szerokoprzestrzenny, wewnątrz wykonane fundamenty oraz wylewka oraz częściowo mury zewnętrzne (...). Obecna wysokość murów to ok. 1,40 m na całym obwodzie pomieszczenia. Zewnętrzne wymiary obiektu to 11,88 m x 5,80 m. (...). Roboty rozpoczęte od około tygodnia przed dzisiejszą kontrolą. Roboty prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dobudowane pomieszczenie zlokalizowane jest w miejscu istniejących poprzednio starych zabudowań. Do czasu zakończenia postępowania legalizacyjnego nakazuje się zabezpieczenie pionowych ścian wykopu, zwłaszcza od działki [...], za pomocą pilnego odeskowania z podparciem ukośnym. Dotyczy to także ścian od istniejących zabudowań w trybie natychmiastowym" (k. 1-3 akt adm.).

Z kolei w protokole kontroli z 29 października 2020 r. podano m.in., że "pomimo wstrzymania robót budowlanych przekazanego ustnie inwestorowi w czasie kontroli w dniu 23.09.2020 oraz wystawieniu postanowienia o wstrzymaniu pomimo dwukrotnego awizowania nie odebranego, inwestor nadal kontynuuje roboty budowlane. W dniu kontroli zauważono wykonanie ścian i stropu części podziemnej oraz rozpoczęcie robót związanych z wykonaniem ścian kondygnacji parteru. Brak było możliwości wejścia na teren posesji. Zdjęcia wykonano z nieruchomości sąsiedniej" (k. 51-53 akt adm.).

Należy tu podkreślić, że dokumenty w postaci protokołów z kontroli są dokumentami urzędowymi i na podstawie art. 76 § 1 K.p.a. stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Protokoły wraz z załącznikami fotograficznymi obrazują stan faktyczny z daty ich powstania.

Dopuszczalne jest prowadzenie dowodów przeciw treści dokumentu urzędowego (art. 76 § 3 K.p.a.), jednakże skuteczność takiego działania wymaga przedłożenia konkretnych dowodów, czy wniosków dowodowych. Ograniczenie się zatem do gołosłownego kontestowania treści protokołu, przy jednoczesnym zarzucaniu organom niewyjaśnienia stanu faktycznego, nie może przynieść oczekiwanych przez skarżącego skutków.

Zatem nie budzi wątpliwości Sądu, że sporne roboty kwalifikowały się do wszczęcia postępowania na podstawie art. 48 (w zw. z art. 28-30) P.b., co prawidłowo uczynił organ I instancji.

Niewątpliwie bowiem będący w budowie obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, a realizowanie inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę kwalifikowane jest przez przepisy P.b. jako działania w ramach tzw. samowoli budowlanej, pociągającej za sobą konkretne sankcje wynikające z przepisów tej ustawy, czego skarżący musiał być świadomy najpóźniej w chwili kontroli z 23 września 2020 r.

Materiał dowodowy, w tym sformułowania podpisanego przez skarżącego protokołu kontroli nie pozostawiają wątpliwości co do prawidłowości postępowania organu nadzoru budowlanego w ramach postępowania legalizacyjnego. Co istotne, wprost wskazano też na brak koniecznego w tym przypadku legitymowania się przez skarżącego decyzją o pozwoleniu na budowę, co musiało implikować w dalszej kolejności wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

Tak więc prawidłowo organ I instancji postanowieniem nr [...] z 29 września 2020 r., na podstawie art. 48 w zw. z art. 48a P.b. wstrzymał prowadzenie spornych robót budowlanych.

Należy wyjaśnić, że konieczność zastosowania się przez inwestora do postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest niezwykle istotna, jako mająca gwarantować bezpieczeństwo na terenie i w otoczeniu nielegalnych robót (szczególnie gdy obejmują one głębokie wykopy w zbliżeniu do granicy działki), a także ewentualne ograniczenie wydatków inwestora w przypadku braku możliwości legalizacji. Dlatego też niezastosowanie się do takiego postanowienia obwarowane jest surową sankcją obligatoryjnej rozbiórki, o której mowa w art. 49e pkt 6 P.b.

Porównując wynikający ze zdjęć i protokołów stan robót trzeba stwierdzić, że skarżący zlekceważył postanowienie PINB z 29 września 2020 r., kontynuując prowadzenie robót budowlanych. Powyższy fakt potwierdza również zdjęcie załączone przez skarżącego do odwołania.

Odnosząc się do głównego zarzutu skarżącego braku skutecznego doręczania korespondencji w postępowaniu I instancji, którym motywuje on naruszenie w różnych konfiguracjach szeregu przepisów K.p.a., należy wskazać, że Sąd w zasadzie w pełni zgadza się z obszernie przywołanymi w skardze orzeczeniami dotyczącymi wykładni m.in. art. 6-10, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Przepisy te mają służyć prawidłowemu prowadzeniu postępowania, gromadzeniu i ocenie dowodów, a także gwarancji respektowania uprawnień stron postępowania.

W niniejszej sprawie rzeczywiście przesyłki pocztowe kierowane do skarżącego przez organ I instancji nie były mu fizycznie doręczane, czy raczej nie były przez skarżącego odbierane.

W rezultacie skarżący nie otrzymał: zawiadomienia o wszczęciu postępowania, postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót nr [...], zawiadomienia o czynnościach kontrolnych organu, zawiadomienia o udostępnieniu akt przed wydaniem decyzji ani decyzji I instancji kończącej postępowanie.

Wszystkie jednak ww. przesyłki, zgodnie z art. 44 K.p.a., należało pozostawić w aktach ze skutkiem doręczenia, co słusznie uczynił organ I instancji. Z zalegających bowiem w aktach przesyłek wynika ich prawidłowe zaadresowanie, pozostawienie przez okres 14 dni w placówce pocztowej i dwukrotne awizowanie. Adres skarżącego od chwili kontroli 23 września 2020 r. aż do wniesienia skargi do WSA nie budził wątpliwości.

Wbrew zatem zarzutom skargi, w aktach zalegają dowody prawidłowej realizacji wszystkich elementów procedury doręczenia zastępczego opisanych w art. 44 K.p.a., co musi implikować przyjęcie, że doszło do skutecznego doręczenia korespondencji, w ramach tzw. fikcji doręczenia.

Skarżący natomiast w żaden sposób nawet nie usiłował uprawdopodobnić, że przesyłek tych nie mógł odbierać. Poza tym z pism sąsiada skarżącego i przedstawionych przez niego zdjęć wynika, że skarżący prawdopodobnie w tym właśnie okresie m.in. prowadził sporne samowolne roboty budowlane.

Ponadto podkreślenia wymaga, że organ I instancji kierował korespondencję na adres zamieszkania skarżącego, który nie jest i nie był przez niego kwestionowany. Skarżący jest pod tym adresem zameldowany, prowadzi pod nim stacjonarną działalność gospodarczą, tenże adres wskazuje w odwołaniu i skardze jako adres do doręczeń. Co również znamienne, przesyłki kierowane na ten adres przez organ II instancji i Sąd były bez problemu przez skarżącego odbierane. Skarżący nawet nie spróbował wskazać na jakąkolwiek wiarygodną przyczynę braku odbioru adresowanych do niego przesyłek kierowanych przez PINB. Takie zachowanie ocenić trzeba jako nieodpowiadające działaniu osoby należycie dbającej o swoje interesy.

Przechodząc do dalszych zarzutów skargi wyjaśnić trzeba odnośnie zakresu koniecznych ustaleń i precyzji opisu rozstrzygnięcia, że w przeciwieństwie do innego możliwego w odmiennych okolicznościach zakończenia postępowania przez nałożenie obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, zakończenie postępowania przez nakazanie rozbiórki nie wymaga tak jednoznacznego ustalenia stanu poprzedzającego nielegalne roboty. Kluczowe jest w tym przypadku, jak słusznie podnosiły organy i skarżący, precyzyjne określenie zakresu rozbiórki, co organ I instancji zrobił w wystarczająco konkretny w okolicznościach niniejszej sprawy sposób.

Wobec również ewidentnego stanu faktycznego, wynikającego z zawartych w aktach administracyjnych zdjęć, nie sposób uznać, by istotne znaczenie miały pewne nieścisłości w zakresie opisu samowolnego zamierzenia. Różnica w tym zakresie pomiędzy przyjęciem opisu samowoli jako dobudowania pomieszczenia, czy też zbudowania nowego, samodzielnego konstrukcyjnie, z pewną dylatacją od istniejącego budynku mieszkalnego, a nawet przebudowania (de facto odbudowania) rzekomego garażu, nie ma istotnego znaczenia przy orzekaniu, a także ocenie możliwości wykonywania, czy egzekucji obowiązku rozbiórki samowolnej inwestycji.

Jak bowiem wynika z art. 3 pkt 6 P.b. przez budowę należy rozumieć zarówno wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, jak i odbudowę, rozbudowę czy też nadbudowę obiektu budowlanego.

Zatem niewątpliwie trafnie organy przyjęły w sprawie, że inwestor samowolnie realizuje obiekt o wymiarach 11,88 m x 5,80 m, a rodzaj i zakres wykonywanych robót uzasadniały ich kwalifikację jako budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b.

Twierdzenia skarżącego, jakoby roboty miały polegać na przebudowie obiektu, nie znalazły najmniejszego potwierdzenia w aktach sprawy. W toku kontroli zasadnie ustalono, iż od strony północno-wschodniej budynku mieszkalnego wykonany został wykop pod nowe fundamenty i wykonywane są nowe mury zewnętrzne, więc nie może być mowy o przebudowie, ponieważ uprzednio istniejące obiekty, o ile istniały, zostały rozebrane, dlatego zarzut naruszenia art. 50 P.b. jest bezzasadny.

W konkluzji należy stwierdzić, że nie było konieczne w sprawie bardziej precyzyjne ustalanie parametrów i funkcji obiektu, którego rozbiórkę orzeczono, bowiem zawarty w kwestionowanej decyzji opis jest wystarczająco konkretny i umożliwia właściwe wykonanie obowiązku.

Wbrew zarzutom skargi, z protokołów kontroli można wystarczająco precyzyjnie ustalić także daty wykonanych robót, jak również osobę inwestora, a ustalenia te znajdują poparcie w dokumentacji fotograficznej.

Odnosząc się do zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego działania w postępowaniu I instancji, należy jeszcze wskazać, że mimo stosownych okazji w postępowaniu następującym po kontroli z 23 września 2020 r., a także niekwestionowanych możliwości w postępowaniu II instancji, skarżący ani w odwołaniu, ani w skardze, w żaden sposób nie uprawdopodobnił, by istotne elementy stanu faktycznego przyjętego przez organy nie odpowiadały rzeczywistości. Argumentacja, jakoby skierowano decyzję do podmiotu nieuprawnionego, czy też dopuszczono się istotnej wadliwości w opisie przedmiotu postępowania, jako bezzasadna nie zasługuje na uwzględnienie. Podobnie należy ocenić kwestię przypisania skarżącemu roli inwestora.

Obecne kwestionowanie przez skarżącego tych niespornych 23 września 2020 r. okoliczności należy, w realiach niniejszej sprawy, postrzegać wyłącznie jako strategię procesową. Tym samym zarzuty mające na celu obalenie wynikających z protokołów i zdjęć okoliczności realizowania obiektu budowlanego oraz określenia osoby inwestora, organ odwoławczy słusznie uznał za bezpodstawne.

W tym kontekście warto wskazać, że wobec braku stosownego uzasadnienia ogólnikowych i lakonicznych twierdzeń strony na kolejnych etapach postępowania, a także kompletności i koherentności zgromadzonego materiału dowodowego, nie sposób uznać braku wezwania skarżącego do uzupełnienia i sprecyzowania swoich twierdzeń za uchybienie mające wpływ na wynik sprawy. W szczególności skarżący nie wykazał w żadnym stopniu, by materiał dowodowy sprawy należało uzupełnić, nie składał też wniosków dowodowych.

Przechodząc do kwestii prawidłowości określenia adresata obowiązku stosownie do art. 52 P.b., należy zgodzić się z organami i skarżącym, że w pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki należy kierować do inwestora, który posiada uprawnienia władania obiektem budowlanym. Dopiero w sytuacji, gdy organ nie jest w stanie w sposób pewny ustalić osoby inwestora, winien kierować obowiązek, we wskazanej w przepisie kolejności, do właściciela obiektu.

W niniejszej sprawie nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że właściciel działki nr [...] był i jest inwestorem spornego obiektu. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, w protokole z 23 września 2020 r., podpisanym bez uwag przez skarżącego, w rubryce "działając w obecności" wskazano: B. S. - właściciel działki i inwestor robót budowlanych na dz. nr ewid. [...] w K. ". Obowiązek rozbiórki został zatem nałożony na właściciela i inwestora robót zgodnie z art. 52 P.b.

Okoliczność natomiast, że kontrola z 23 września 2020 r. była przeprowadzona na podstawie art. art. 81a i art. 81c P.b., przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie, nie oznacza w żadnym wypadku, że protokół ten nie może stanowić dowodu w tymże postępowaniu.

Oczywiście rację ma skarżący, że w tym przypadku kontrola miała charakter doraźny i nie była oględzinami w rozumieniu art. 85 K.p.a. Powyższe nie znaczy jednak, że nie może być włączona do materiału dowodowego i służyć lepszemu dotarciu do prawdy materialnej, zgodnie z art. 75 K.p.a. Jako dowód należy dopuścić bowiem wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Sprzeczne z prawem z pewnością nie jest dopuszczenie jako dowodu protokołu kontroli, który jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 K.p.a.

Z całą pewnością z bezspornego faktu, że w przypadku takiej kontroli doraźnej nie obowiązuje uprzednie informowanie stron o zamierzonym terminie dokonania czynności kontrolnych, nie można wyprowadzać tezy o całkowitym braku wartości dowodowej protokołu takiej kontroli.

Okoliczność, że akta i uzasadnienie decyzji I instancji zawiera pewne mniej istotne braki, nie mogła przynieść skutku uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem decyzja ta odpowiada prawu.

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Organy obu instancji prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy P.b. i K.p.a. oraz zasadnie uznały, iż zachodzą przesłanki wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie realizowanego obiektu budowlanego.

Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień mogących uzasadnić wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Nie nastąpiło też naruszenie wskazywanych w skardze regulacji K.p.a. i P.b.

W konsekwencji w wystarczająco prawidłowo ustalonym stanie prawnym i faktycznym, wydanie decyzji rozbiórkowej było uzasadnione, bowiem zgodnie z art. 49e pkt 6 P.b., w sytuacji kontynuowania przez inwestora robót budowlanych pomimo wydania przez organ I instancji postanowienia o ich wstrzymaniu, organ nadzoru budowlanego nie ma innej możliwości, niż wydać decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu lub części obiektu.

Prowadząc sprawę administracyjną organy obu instancji nie naruszyły zasad postępowania administracyjnego określonych w K.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ stanowisko zawarte w decyzjach uwzględnia zaistniały stan faktyczny i prawny mający wpływ na prawa i obowiązki stron postępowania. Organy obu instancji wyjaśniły przesłanki, którymi kierowały się wydając rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Organy w sposób wystarczający zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, zapewniły też wszystkim stronom możliwość wypowiedzenia się w sprawie. Organ II instancji odpowiedział w uzasadnieniu swojej decyzji na zarzuty odwołania. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem składniki wymienione w art. 107 K.p.a. Organy również prawidłowo, zgodnie z art. 28 K.p.a., ustaliły krąg stron niniejszego postępowania.

Końcowo należy przyznać skarżącemu rację, jak słusznie dostrzegł organ II instancji, że podczas przeprowadzonych 29 października 2020 r. czynności kontrolnych wadliwie na świadka powołany został kontrolujący - K. R. - pracownik PINB w Z..

To niewątpliwe uchybienie, wobec jednoznacznej wymowy całości materiału dowodowego, a także gołosłowności zarzutów skarżącego, należało uznać za niemające wpływu na wynik postępowania i rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W szczególności załączone do protokołu z kontroli zdjęcia w porównaniu z pozostałą, bogatą dokumentacją fotograficzną, w oczywisty sposób świadczą o bezprawnym kontynuowaniu robót budowlanych po skutku doręczenia postanowienia PINB nr [...].

Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.