Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 613/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 216, art. 136, art. 137, art. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 4 ust. 1, art. 2a
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 23 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 roku sprawy ze skargi Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2016 roku Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2014 roku Nr [...].


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z [...] kwietnia 2014 r. na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1-4, art. 141 ust. 2 i 4, art. 142 w zw. z art. 217 ust. 2 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651) orzekł o:

1. Zwrocie na rzecz p. Z. R. nieruchomości położonej w P. przy ulicy P., oznaczonej w ewidencji gruntów; obręb Ł., arkusz, mapy [...], projektowana działka nr 29/1 o powierzchni [...] ha (część dawnej działki nr 29) i 31/2 o powierzchni łącznej [...] m2, dla których Sąd Rejonowy Poznań Stare Miasto w Poznaniu prowadzi odpowiednio księgi wieczyste nr [...] i [...];

2. Niezobowiązywaniu osoby wymienionej w punkcie I decyzji do zwrotu na rzecz Miasta żadnych kwot;

3. Odmowie zwrotu działki nr 29/2 o powierzchni [...] ha, powstałej w wyniku podziału działki nr 5;

4. Zatwierdzeniu podziału nieruchomości - położonej w P. przy ulicy P., obręb Ł., arkusz mapy [...], działka nr 29/1, o powierzchni [...]ha, dla której Sąd Rejonowy w Poznaniu prowadzi księgę wieczystą KW [...] na działki: 29/1 o powierzchni [...]ha, nr 29/2 o powierzchni [...]ha, zgodnie z mapą z projektem podziału, stanowiącą załącznik do niniejszej decyzji. Niniejsza decyzja po uzyskaniu przymiotu ostateczności stanowi podstawę do umieszczenia przez Starostę na mapie z projektem podziału nieruchomości adnotacji o treści: "Niniejszy podział nieruchomości został zatwierdzony decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]".

Od powyższej decyzji odwołało się Miasto, a także Z. R. Miasto zarzuciło skarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r,. poz. 1774 ze zm. - dalej: u.g.n.) na okoliczność niepoczynienia przez organ ustaleń, o jakich mowa jest w przedmiotowych przepisach; art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. z uwagi na niepozyskanie przez organ orzekający całości materiału dowodowego, a także, art. 7, art. 8 k.p.a., w rezultacie powyższych naruszeń. Wniesiono o uchylenie decyzji Starosty i orzeczenie o odmowie zwrotu działek numer 29 i 31/2, ewentualnie o uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z kolei Z.R. wniosła w swym odwołaniu o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i "przeprowadzenie przez właściwy organ ponownego postępowania administracyjnego w celu ustalenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. P., obejmującej przejęte w 1962 r. dawne parcele 4634/52 i 4635/52, a następnie wypłacenie należnego odszkodowania za te nieruchomości lub też o ich zwrot w całości". Skarżąca podkreśliła, że nie zgadza się z treścią decyzji z 7 kwietnia 2014 r., a zwłaszcza z faktem, iż zwrocie podlega jedynie "nieregularny kawałek gruntu o łącznej powierzchni 146 m²". Skarżąca podkreśliła, że "zawłaszczenie przed laty nr gruntu 396 dokonane przez komunistyczne państwo odbyło się na zasadzie przysłowiowego «prawa kaduka» i pogwałciło elementarne prawa uznawane w cywilizowanych krajach, w tym prawo własności". Odwołująca się wskazała również na naruszenie przepisów postępowania: art. 10 § 1 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., art. 107 § 4 k.p.a., a także naruszenie prawa materialnego: art. 4 Prawa budowlanego.

Wojewoda decyzją z [...] lipca 2016r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł o:

1. Zwrocie na rzecz p. W. R. (w 1/4 części), p. M.A. R.-E. (w 1/4 części), p. M. E. R. (w 1/4 części) oraz p. M. R. (w 1/4 części) części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: działka numer 29 o powierzchni [...] ha, arkusz mapy [...], obr. Ł., ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto, V Wydział Ksiąg Wieczystych, oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji, jako: działka numer 29/1 o powierzchni [...] ha, ark. mapy [...], obr. Ł. oraz części nieruchomości ujawnionej w księdze KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań Stare Miasto, V Wydział Ksiąg Wieczystych, oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 31/2 o powierzchni [...] ha, arkusz mapy [...], obr. Ł.;

2. Niezobowiązywaniu osób wymienionych w punkcie I decyzji do zwrotu na rzecz Miasta odszkodowania na podstawie art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.).

3. Odmowie zwrotu części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: działka numer 29 o powierzchni [...] ha, arkusz mapy [...], obr. Ł., ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań – Stare Miasto V Wydział, oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do decyzji, jako działka numer 29/2 o powierzchni [...] ha, arkusz [...], obr. Ł.

4. Zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w P. przy ul. P., obręb Ł., ark. mapy [...], działka 29 o powierzchni [...] ha ujawnionej w KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto, V Wydział Ksiąg Wieczystych, na działki numer 29/1 o powierzchni [...]ha oraz numer 29/2 o powierzchni [...] ha, zgodnie z mapą projektu podziału, stanowiącą załącznik do niniejszej decyzji.

W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego mocą decyzji Prezydium Rady Narodowej miasta z [...] lutego 1962 r., uznano za zakończony podział nieruchomości położonej w P. przy ul. G., o powierzchni [...] m2 zapisanej w dawnej księdze wieczystej KW Ł. tom [...], karta [...], stanowiącej własność T. C. W punkcie 1 ww. decyzji orzeczono o przejściu na rzecz Skarbu Państwa - Prezydium Rady Narodowej Miasta 1 parceli budowlanej, oznaczonej numerem katastralnym 4634/52, a także 1 parceli pod projektowaną ulicę, oznaczonej numerem katastralnym 4635/52. Ogółem mocą przedmiotowej decyzji przejęto na rzecz Skarbu Państwa (Prezydium Rady Narodowej m.) [...] m² gruntu tj. 33% dzielonego terenu z przeznaczeniem pod użyteczność publiczną. Zgodnie z punktem 2 rzeczonej decyzji, pozostałe 3 parcele oznaczone numerami katastralnymi 4631/52, 4632/52 i 4633/52, o łącznej powierzchni 803 m². pozostały własnością dotychczasowego właściciela tj. T. C.

Aktualnie wywłaszczonym parcelom odpowiadają działki: numer 29 o powierzchni [...] ha. (dawna parcela nr 4635/52), numer 31/2 o powierzchni [...]ha, numer 31/3 o powierzchni [...] ha i 31/4 o powierzchni [...] ha (dawna parcela 4634/52), wszystkie z arkusza mapy [...], obrębu Ł.

Decyzja Prezydium Rady Narodowej miasta z [...] lutego 1962 r. została wydana na podstawie art. 11, art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U, Nr 31, poz. 138), na podstawie § 3 pkt 10, § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1958 r. (Dz. U. z 1959 r., Nr 1, poz. 1) oraz na podstawie art. 110 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.).

T. C. zmarł, a spadek po nim nabył w całości, zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego dla miasta Poznania z 6 października 1961 r., sygn. akt II Ns II 675/61, syn – A. T. C.

A. T. C. zmarł, a spadek po nim nabyła w całości, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Poznaniu, Wydział III Cywilny z 27 września 1996 r., sygn. akt III Ns 3155/96/10, żona – S. M. C.

Z kolei zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Poznaniu, Wydział U Cywilny z 3 lutego 2005 r., sygn. akt II Ns 1268/03, spadek po S. M. C. nabyła w całości Z. M. R. zd. G.

Z wniosku Pani S. C., przed Dyrektorem Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego, działającym z upoważnienia Prezydenta Miasta jako prezydenta miasta na prawach powiatu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, zostało wszczęte postępowanie administracyjne dotyczące zwrotu nieruchomości oznaczonych jako: obręb Ł., arkusz mapy [...]. działki: numer 29, 31/2, 31/3 i 31/4. Pismem z 28 czerwca 2011 r. Pani Z.R. jedyna spadkobierczyni po zmarłej w toku postępowania S. C. - podtrzymała żądanie zwrotu powyższych nieruchomości.

Pismem z 20 lipca 2011 r., Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego przekazał na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Wojewodzie rzeczony wniosek o zwrot w zakresie działek oznaczonych numerami 29, 31/2 i 31/3. Jednocześnie wskazano, że podanie o zwrot działki numer 31/4, stanowiącej własność osób fizycznych, rozpatrzone zostanie przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.

Wojewoda postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. wyznaczył Starostę jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o zwrot działek numer: 29, 31/2 i 31/3.

Decyzją z 28 grudnia 2012 r., Starosta na podstawie art. 229 u.g.n. umorzył postępowanie w odniesieniu do działki numer 31/3 z arkusza mapy [...], obrębu Ł., ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...],

Skarżoną decyzją z 7 kwietnia 2014 r, Starosta orzekł o zwrocie na rzecz Z.R. części działki numer 29 (oznaczonej na mapie z projektem podziału jako działka numer 29/1) oraz działki numer 31/2, a także odmówił zwrotu pozostałej części działki numer 29 (oznaczonej na mapie z projektem podziału jako działka numer 29/2).

W toku postępowania odwoławczego zmarła Z.R.. Postanowieniem z [...] lutego 2015 r. Wojewoda zawiesił postępowanie odwoławcze z uwagi na konieczność ustalenia spadkobierców po zmarłej Z. R. Jak wynika z aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej Z. R. (akt notarialny z 16 kwietnia 2015 r., Rep. A numer 2457/2015) spadkobiercami zmarłej są: mąż – p. W. R., córki - p. M. A. R.-E. oraz p. M. E. R., a także syn zmarłej – p. M. R., każdy z nich po 1/4 części. Powyższe doprowadziło do zmiany stron niniejszego postępowania i konieczności uwzględnienia tej okoliczności w toku postępowania odwoławczego.

Dalej w uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w sentencji decyzji organu pierwszej instancji znalazły się liczne błędy w pisowni, (dotyczące między innymi oznaczenia nieruchomości oraz ich powierzchni), na które słusznie zwróciła uwagę strona odwołująca się - Miasto. To właśnie wskazane powyżej okoliczności wpłynęły na kształt niniejszej decyzji, tj. skutkowały koniecznością podjęcia decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Wobec powyższego Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, iż dawne parcele oznaczone numerami 4634/52 i 4635/52 (obecnie między innymi działki numer 29, 31/2 będące przedmiotem niniejszego postępowania) zostały przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 11 ustawy z 22 maja 1958 roku o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.

Zgodnie bowiem z art. 216 ust. 1 u.g.n. "Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7. poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192).

Powyższy przepis dotyczy regulacji prawnych innych niż "wywłaszczenie" sensu stricto i "ustawy wywłaszczeniowe", choć również skutkujących przejściem na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości. Przepis ten wymienia akty prawne (wśród nich ustawę z 22 maja 1958 r.) co do których nakazuje się stosować odpowiednio przepisy dotyczące zwrotu, zawarte w rozdziale 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W związku z powyższym, Wojewoda uznał, że działka numer 29 oraz numer 31/2 kwalifikowały się do objęcia ich żądaniem o zwrot.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W świetle art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Starosta, rozpoznając przedmiotową sprawę, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalił, iż cel wywłaszczenia nie został spełniony, bowiem na wywłaszczonych parcelach, którym aktualnie odpowiadają między innymi działki będące przedmiotem niniejszego postępowania, nie została wybudowana ulica, co potwierdzają oględziny przeprowadzone na gruncie. Organ pierwszej instancji powołał się również na pismo Zarządu Dróg Miejskich z 4 maja 2012r. , w którym wskazano, że tylko fragment działki numer 29 stanowi drogę publiczną.

Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z 4 maja 2012 r. (k. 165 akt sprawy), wskazał, że "nie zrealizował na działkach nr 31/3, 29 i 31/2 z obrębu Ł., arkusza mapy [...], inwestycji drogowej. Fragment działki nr 29 z obrębu i arkusza jw. zakreślone kolorem niebieskim stanowi ulicę P. i ta część stanowi w rozumieniu ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (...) drogę publiczną. Działki nr 31/3 i 31 są poza układem drogowym powyższej ulicy i nie stanowią one drogi publicznej. Do pisma załączono fragment mapy zasadniczej z wkreśloną linią graniczną ulicy P. oraz zaznaczonym fragmentem działki numer 29, stanowiącym drogę publiczną.

Wskazać należy, iż jakkolwiek organ odwoławczy zgadza się z ostatecznym, rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, tj. z koniecznością dokonania zwrotu części nieruchomości numer 29 (projektowana działka numer 29/1) oraz działki numer 31/2, to jednak uzasadnienie rozstrzygnięcia podjętego przez Starostę organ odwoławczy nie może w pełni zaakceptować. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na lakoniczność uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Z tak oszczędnego uzasadnienia decyzji można błędnie wywnioskować, że organ pierwszej instancji uznał, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany na całym obszarze nieruchomości stanowiących przedmiot niniejszego postępowania. Tymczasem odczytywana całościowo treść decyzji organu pierwszej instancji wskazuje, że w odniesieniu do działki numer 29 cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części (projektowana działa numer 29/2) jej obszaru. Również odnośnie samego celu wywłaszczenia organ odwoławczy nie podziela do końca ustaleń organu pierwszej instancji.

W ocenie Wojewody cel wywłaszczenia parceli numer 4635/52 (której obecnie odpowiada działka numer 29) nie był tożsamy z celem wywłaszczenia parceli numer 4634/52 (której obecnie odpowiada między innymi działka numer 31/2). W odniesieniu do parceli numer 4635/52 w decyzji z [...] lutego 1962 r. expressis verbis wskazano na jej przeznaczenie pod cel publiczny związany, z realizacją ulicy (drogi publicznej). Jednak w odniesieniu do parceli numer 4634/52 celu takiego nie wskazano w ww. decyzji, zaznaczając jedynie, iż jest ona parcelą budowlaną, co wprawdzie samo w sobie mogło sugerować budowlany cel wywłaszczenia, jednak nie wskazany wprost w decyzji stanowiącej podstawę przejęcia. Organ pierwszej instancji uznał natomiast, że celem wywłaszczenia, w odniesieniu do parceli numer 4634/52 była również budowa ulicy (publicznej). Tymczasem, w ocenie organu odwoławczego, skoro w decyzji z [...] lutego 1962r. nie wskazano konkretnego celu wywłaszczenia parceli numer 4635/52, to należało go określić na podstawie innych zgromadzonych w sprawie dokumentów. W ocenie organu odwoławczego, celem przejęcia parceli 4634/52 nie była więc budowa publicznego ciągu komunikacyjnego (drogi publicznej), ale zagospodarowanie gruntu na cel mieszkaniowy (mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności). Powyższe potwierdzają ustalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania, zatwierdzonego Uchwałą Nr 33/283/66 Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z 9 września 1966 r., (tj. najwcześniejszego dokumentu planistycznego dla tego obszaru będącego w posiadaniu Miejskiej Pracowni Urbanistycznej i pozyskanego przez organ pierwszej instancji). Jakkolwiek w ramach realizacji celu jakim było mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności, możliwa, a nawet konieczna, jest budowa ciągów komunikacyjnych o użyteczności publicznej, to jednak brak wskazania w decyzji z [...] lutego 1962 r. takiego celu expressis verbis w odniesieniu do parceli 4634/52 w sytuacji w której został on wskazany w odniesieniu do drugiej przejmowanej tym samym aktem parceli, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że cel jej wywłaszczenia musiał być inny.

Wskazać należy, iż powyższe uchybienie organu pierwszej instancji, dotyczące niewłaściwego ustalenia celu wywłaszczenia parceli, której obecnie odpowiada między innymi działka numer 31/2, nie wpłynęło na ostateczny wynik przedmiotowej sprawy. W toku prowadzonego przez kilkanaście lat postępowania nie udało się bowiem zgromadzić dokumentów potwierdzających realizację na ww. gruntach celu wywłaszczenia. Nie znaleziono też dowodów potwierdzających wykorzystanie ww. gruntów na jakikolwiek cel publiczny. Na podstawie przeprowadzonych oględzin nieruchomości (w latach: 2000, 2011 i 2013), stwierdzono, że na przestrzeni lat teren ten nie został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Jedynie mały odcinek projektowanej działki numer 29/1, stanowiącej drogę wewnętrzną, został utwardzony bitumiczne. Pozostała części projektowanej działki numer 29/1 nie jest utwardzona, a jej niewielki fragment wykorzystywany jest jako ogródek przydomowy. Z kolei działka numer 31/2 nie była na przestrzeni lat zabudowana, rosła na niej jedynie zieleń spontaniczna. Zatem nie istnieją przesłanki, które mogłyby świadczyć, iż na spornym obszarze wybudowano ulicę (drogę publiczną), czy też wykorzystano ją na cel budowlany, pod budownictwo mieszkaniowe. Jedynie fragment działki numer 29 (projektowana działka numer 29/2) znajduje się w liniach rozgraniczających drogę publiczną - ulicę P., a zatem jedynie w odniesieniu do tej części gruntu należało orzec o odmowie zwrotu. W konsekwencji należało uznać, że część dawnej parceli 4634/52, odpowiadająca aktualnie działce numer 31/2 oraz część parceli 4635/52 odpowiadającej aktualnie działce numer 29 w części nie stanowiącej obecnie drogi publicznej, podlegają zwrotowi na rzecz spadkobierców wywłaszczonego właściciela.

Jak bowiem wynika z pisma Zarządu Dróg Miejskich z 4 maja 2012 r. z załączoną do niego mapą zasadniczą, część działki numer 29, odpowiadająca projektowanej działce numer 29/2, znajduje się w liniach granicznych ulicy P., zaliczonej do kategorii dróg publicznych (por. również spis dróg publicznych znajdujących się w administracji Zarządu Dróg Miejskich, dostępny pod adresem: http://zdm.poznan.pl/content/pliki/Spis_drog_pubicznych_w_administracji_ZDM_stan_na_luty_2016.pdf. pozycja numer 1227 w spisie). Jednocześnie wskazać należy, iż linie rozgraniczające przebieg ulicy P., z uwagi na format mapy zasadniczej załączonej do pisma, nie zostały "poprowadzone do końca", tj. do skrzyżowania z ul. S. (por. wyrys z mapy ewidencyjnej z 29 marca 2012 r., k. 158 akt sprawy).

Odnośnie ww. pisma Zarządu Dróg Miejskich z 4 maja 2012 r., zwrócić należy też uwagę, że wyjaśnienia Zarządu Dróg Miejskich jako dowód w sprawie są stanowiskiem zarządcy drogi, a więc organu jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (art. 19 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2015 r., poz. 460, dalej jako: "u.d.p."). Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p., w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zarząd Dróg Miejskich został powołany, jako komunalna jednostka budżetowa, przy pomocy której Prezydent Miasta wykonuje swoje obowiązki zarządcy dróg miejskich. W związku z powyższym jego stanowisko wyrażone w piśmie z 4 maja 2012 r. nie jest dokumentem prywatnym, lecz jako dokumentowi urzędowemu przysługuje mu domniemanie prawdziwości (art. 76 § 1 k.p.a). Przepis art. 76 § 1 k.p.a. określa, iż dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego. co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przy czym możliwe jest - w myśl ar). 76 § 3 k.p.a. - przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w § 1 i § 2 art. 76 k.p.a. Organ administracji publicznej - w tym wypadku organy I i II instancji nie może dowolnie odrzucić, bez przeprowadzenia przeciwdowodu, istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. Nieuznanie faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym stanowi naruszenie prawa procesowego (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, i. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 337). Dokumenty urzędowe korzystają z dwojakiego rodzaju domniemań: domniemania prawdziwości tzn. że dokument pochodzi od organu, który go wystawił; domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Warszawa 1972, s, 268).

Analiza dokumentacji graficznej znajdującej się w aktach sprawy wskazuje, że ulica P. (zaliczona do kategorii dróg publicznych) zajmuje jedynie fragment działki numer 29 oraz działkę numer 36 (por. fragment mapy ewidencyjnej załączony do pisma Zarządu Dróg Miejskich z 4 maja 2012 r.). Pozostała część działki numer 29 stanowi wprawdzie ciąg komunikacyjny, ale nie został on zaliczony do kategorii dróg publicznych, pozostaje zatem drogą wewnętrzną. Wprost wskazał na to Zarząd Dróg Miejskich w powołanym piśmie z 4 maja 2012 r. informując, że nie realizował na działkach nr 31/3, 29 i 31/2 z obrębu Ł., arkusza mapy [...], inwestycji drogowej. Fragment działki nr 29 (...) zakreślonej kolorem niebieskim stanowi ulicę P. i ta część sianowi w rozumieniu ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (...) drogę publiczną.

Odnosząc się do zarzutu Miasta, jakoby organ pierwszej instancji błędnie określił cel wywłaszczenia w stosunku do wywłaszczonych parceli gruntu, a nie do poszczególnych działek, które im aktualnie odpowiadają, wskazać należy, iż cel wywłaszczenia parceli "rozciąga się" niejako na cel poszczególnych działek, którym te parcele aktualnie odpowiadają. Zatem określając cel wywłaszczenia parceli, określa się jednocześnie cel wywłaszczenia powstałych z tych parceli działek gruntu.

Ponadto, Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania terminy, o których mowa w art. 137 u.g.n. W kwestii zachowania terminów z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, wedle którego ich bieg w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie może rozpocząć się przed ich wprowadzeniem do porządku prawnego. Przesłanki te bowiem w żadnym wypadku nie mogą wstecznie oddziaływać. Zatem, w niniejszej sprawie 7-letni termin zaczął obowiązywać z dniem wejścia w życic u.g.n., czyli 1 stycznia 1998 r. oraz 10-letni z dniem 22 września 2004 r. czyli z dniem wejścia w życie ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz, U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Natomiast przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Ani przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17. poz. 70 ze zm.), który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, ani przepis art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz, 99 z późn, zm.), nie definiowały pojęcia zbędności nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2014 r., I OSK 1663/12, LEX nr 1449858). Także ustawa z 22 maja 1958 r. nie przewidywała żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego. Nie zasługiwał więc na uwzględnienie zarzut Miasta, dotyczący zaniechania przez organ I instancji zbadania, kiedy dokładnie ulica P. została wybudowania. Również zarzut dotyczący rzekomo błędnego oparcia uzasadnienia decyzji o treść pisma Zarządu Dróg Miejskich oraz wyniki oględzin przeprowadzonych na gruncie nie zasługiwał na uwzględnienie. Wskazać bowiem należy, iż powyższe dowody w zupełności wystarczyły do wydania decyzji.

Jednak, nawet licząc terminy zgodnie z wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. 7-łetni termin od dnia wejścia w życie u.g.n., czyli od 1 stycznia 1998 r. oraz 10-letni od 22 września 2004 r., czyli od dnia wejścia w życie ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), nie można przyjąć, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na przedmiotowym gruncie, gdyż w tych latach na przedmiotowym gruncie istniała jedynie droga wewnętrzna w części pokryta nawierzchnią bitumiczną (w odniesieniu do projektowanej działki numer 29/1), a także spontaniczna zieleń (w odniesieniu do działki numer 31/2). Powyższe potwierdzają przeprowadzone oględziny nieruchomości (oględziny z 17 kwietnia 2000, s. 46 akt sprawy oraz oględziny z 2 grudnia 2011, s. 119-120 akt sprawy).

Odnośnie części działki numer 29, oznaczonej na mapie z projektem podziału numerem 29/2 wskazać należy, iż już sam fakt istnienia na niej wybudowanej drogi publicznej, świadczy o niemożności dokonania jej zwrotu. Zatem nawet w sytuacji w której cel wywłaszczenia działki numer 29 byłby inny niż cel drogowy rozumiany jako ulica o charakterze publicznym (droga), to i tak jej zwrot nie byłby możliwy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest bowiem pogląd, zgodnie z którym istnienie na nieruchomości (lub jej części), objętej wnioskiem o zwrot drogi publicznej stanowi przeszkodę w realizacji roszczenia o zwrot. Regulacją, która wyłącza możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nawet przy ziszczeniu się przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., jest przepis art. 2a u.d.p, Stanowi on, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Z treści art. 2a u.d.p, wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści, przez co wyeliminowana została również dopuszczalność zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom lub spadkobiercom. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r., I OSK 649/11, Lex nr 1149411; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r" I SA/Wa 1075/11, Lex nr 1150640; również wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r" II SA/Po 735/13, wyroki dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie fakt, iż w odniesieniu do wywłaszczonej parceli numer 4635/52 (obecnie działka numer 29), cel wywłaszczenia został zrealizowany jedynie na jej części, należało dokonać podziału tej działki.

Zgodnie z art. 96 ust. 1b u.g.n. "W przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział".

Jak wynika zatem z brzmienia zacytowanego przepisu, w sytuacji w której organ administracji orzeka o zwrocie części nieruchomości, podział takiej nieruchomości zatwierdza się w samej treści decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości, po uprzednim sporządzeniu stosownej dokumentacji geodezyjnej.

W przedmiotowej sprawie Starosta powołał geodetę uprawnionego p. J. C. w celu sporządzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obr. Ł., arkusz mapy [...], działka numer 29, który następnie został załączony do decyzji organu pierwszej instancji.

Do niniejszej decyzji, z uwagi na kształt podjętego rozstrzygnięcia, tj. uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, również, załączono projekt podziału działki numer 29, sporządzony przez biegłego J. C.

Następnie Wojewoda uzasadnił rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 decyzji dotyczące niezobowiązywania osób wymienionych w punkcie 1 decyzji do zwrotu na rzecz Miasta odszkodowania na podstawie art. 140 u.g.n.

Wojewoda odniósł się także do pozostałego zarzutu Z.R. dotyczącego zwrotu jedynie części nieruchomości, bowiem, nie dokonuje się zwrotu całej nieruchomości, w sytuacji w której cel wywłaszczenia został zrealizowany jedynie na jej części. Ponadto w przedmiotowej sprawie, zwrot projektowanej działki numer 29/2 nie byłby możliwy również z tego względu, iż stanowi ona drogę publiczną.

Odnośnie pozostałych zarzutów wskazanych w odwołaniu, organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 107 § 4 k.p.a., a także art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewody wniosło Miasto domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie:

- art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), z uwagi na błędne ustalenie, iż zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości,

- art. 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), z uwagi na orzeczenie zwrotu części dz. 29 oraz 31/2, podczas gdy nie zostało pozyskany wystarczający materiał dowodowy dla orzeczenia zwrotu,

- art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a., w rezultacie naruszeń powyższych przepisów.

W ocenie skarżącego Miasta ocena materiału dowodowego oraz podjęte na tej podstawie rozstrzygnięcie organu prowadzącego postępowanie budzi wątpliwości. Nie można jednoznacznie przyjąć, iż potwierdzeniem dla przesłanek do zwrotu części dz. 29 jest oświadczenie Zarządu Dróg Miejskich z dnia 4 maja 2012r., z którego wnika, iż tylko fragment działki 29 stanowi ulicę P. i ta część stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z pisma tego nie wynika, bowiem, kiedy droga była realizowana oraz czy jej aktualny przebieg jest tożsamy z ewentualnym układem komunikacyjnym w datach określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sama już mapa z projektem podziału, stanowiąca załącznik do niniejszej decyzji budzi wątpliwości w powyższym zakresie. Wynika z niej, bowiem, iż ulica P. ma większy zasięg niż to wynika z pisma Zarządu Dróg Miejskich.

Wątpliwości w powyższym zakresie nasuwa także sposób wydzielenia okolicznych działek, których układ wskazuje, iż mogły być przeznaczone pod drogę. Organ orzekający nie poczynił wystarczających ustaleń w tym zakresie. Skarżący zwrócił uwagę na treść pisma Zarządu Dróg Miejskich skierowanego do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z dnia 12.09.2006 r., z którego wynika, iż cała działka 29 oraz 31/2 wchodziła w pas drogowy ul. P. Potwierdza to także załączona do niniejszej skargi decyzja Zarządu Dróg Miejskich nakładająca na Państwo J.i J. K. obowiązek przywrócenia pasa drogowego ul. P., tj. terenu stanowiącego m in. dz.: 29 i 31/2. Zauważono, iż wywłaszczenie jednej z nieruchomości (obecnej dz. 31/2) jako parceli budowlanej nie wyklucza stwierdzenia, iż został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia. Z ww. decyzji ZDM wynika, iż nieruchomość ta, jako zajęta pod część pasa drogowego, stanowiła obsługę komunikacyjną dla sąsiadujących terenów budowlanych. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., sygn. II SA/Lu 1089/12 natomiast: "Cel wywłaszczenia nieruchomości uznaje się za osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie zrealizowany główny cel wywłaszczenia, lecz również wtedy, gdy zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia." Tym czasem z ww. decyzji ZDM wynika, iż m in. dz. 31/2, niezbędna była dla obsługi komunikacyjnej terenów sąsiednich, co z kolei wskazuje, iż działka pośrednio wykorzystywana była dla realizacji celu głównego, jakim jest cel budowlany.

Ponadto, należy zwrócić uwagę, iż operat szacunkowy sporządzony przez powołanego w przedmiotowej sprawie biegłego rzeczoznawcę majątkowego został sporządzony w dniu 8 kwietnia 2013 r., a więc w chwili orzekania przez organ II instancji stracił swoją ważność.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto odnosząc się do zarzutów skargi, Wojewoda stwierdził, iż nie stanowią one nowych okoliczności, które mogłyby zaważyć na jej uwzględnieniu przez organ administracji.

Marginalnie, odnośnie ważności znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego, Wojewoda stwierdził, że w chwili orzekania przez Wojewodę był on aktualny, bowiem jego aktualność została potwierdzona przez biegłego T. S. 19 marca 2014 r., a następnie 1 października 2015 r.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym stawił się uczestnik postępowania W. R. i wnosił o oddalenie skargi, bowiem uczestnicy postępowania aprobują zaskarżoną decyzję i chcieliby odzyskać nieruchomość, która jest ślepym zakończeniem ulicy, są na niej tylko krzaki, śmietnik. Nie ma żadnej jezdni ani chodnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty nie mogą się ostać, albowiem sprawa nie została należycie wyjaśniona i rozważona do końcowego jej załatwienia które to uchybienie proceduralne stanowiące naruszenie art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej "P.p.s.a.").

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują, czy organy administracyjne, wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym stosownie do art. 134 P.p.s.a. sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając przedmiotową sprawę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że zaskarżona decyzja narusza prawo, gdyż została wydana bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności ważnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązki określone w art. 7 kpa precyzuje przepis art. 77 § 1 kpa stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Skoro do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa objętej postępowaniem nieruchomości doszło w trybie art. 11, art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy z 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, to zgodnie z art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.) dalej "u.g.n." co do zasady następcom prawnym poprzedniego właściciela T. C. przysługiwało prawo żądania zwrotu nieruchomości na warunkach określonych w rozdziale 6 działu III u.g.n. Ustalone okoliczności stanu faktycznego wskazują przy tym, że przedmiotem postępowania o zwrot nieruchomości jest działka o numerze ewidencyjnym 29, o powierzchni [...] ha, arkusz mapy [...], obr. Ł., ujawniona w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto, V Wydział Ksiąg Wieczystych oraz część nieruchomości ujawnionej w księdze KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań Stare Miasto, V Wydział Ksiąg Wieczystych, oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 31/2 o powierzchni [...] ha, arkusz mapy [...], obr. Ł.

Z przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. wynika, że zbędność przejętej nieruchomości na cel określony w szczególnej umowie zbycia stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne, precyzyjne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero wtedy możliwe staje się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został zrealizowany, czy też nie w aspekcie jego zgodności z celem na jaki nieruchomość została wywłaszczona. W konsekwencji dopiero wówczas powstaje możliwość dokonania prawidłowej oceny zasadności żądania zwrotu nieruchomości.

Regulacja ta oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w umowie oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Określone w punktach 1) i 2) terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. W razie dokonania pozytywnego ustalenia powyższych przesłanek organ winien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu.

W niniejszej sprawie podstawą odmowy zwrotu części wywłaszczonej działki oznaczonej numerem 29 (projektowana 29/2) było ustalenie, że obecnie stanowi ona drogę publiczną - ul. P. – będącą własnością Miasta i powstałą w wyniku realizacji celu wywłaszczenia, jakim było wydzielenie pod projektowaną ulicę celem zapewnienia ciągów komunikacyjnych. Rozstrzygnięcie Wojewody w tym zakresie Sąd podziela i uznaje za prawidłowe.

Wątpliwości Sądu budzi natomiast ocena organów w zakresie zbędności co do pozostałej części działki 29 (projektowana działka 29/1) i działki 31/2. Ustalenia co do braku realizacji celu wywłaszczenia zwłaszcza działki 29/1 budzą wątpliwości i nie znajdują dostatecznego oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, są przedwczesne.

Z pism zgromadzonych w aktach administracyjnych organu I instancji wynika, że już pismem z 26 października 1999r. Zarząd Dróg Miejskich informował, że działki nr 29 i 31/2 z obrębu Ł., ark. mapy [...], stanowią fragment ul. P. i ich zwrot spowoduje pozbawienie dostępu do drogi publicznej nieruchomości położnych przy tej ulicy (k. 37 akt ad. I inst.). Następnie pismem 4 maja 2012r. ZDM wskazuje, że jedynie część działki 29 stanowi ulicę P. i ta część stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Działka nr 31/2 znajduje się poza układem drogowym powyższej ulicy i nie stanowi drogi publicznej (k. 165).

Nadto do skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżące Miasto dołączyło kserokopię pisma Zarządu Dróg Miejskich z 12 września 2006r. z którego wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego stanowiącego działkę nr 29 i 31/2 w ulicy P. i toczy się postępowanie egzekucyjne w celu przywrócenia do stanu pierwotnego poprzez usunięcie nasadzeń, ogrodzenia oraz pojemnika na śmieci. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działki nr 29, 31/2 przeznaczone są pod drogę ul. P. Zatem ZDM zwrócił się do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego o informację na jakiej podstawie wydzierżawiono pas drogowy osobie prywatnej. Jednocześnie dołączono decyzję z 18 lutego 2003r. Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich działającego w imieniu Prezydenta Miasta nakładającą obowiązek przywrócenia pasa drogowego ul. P. do stanu poprzedniego. Z pisma tego wynika, że już od 1987r. doszło do faktycznego wyłączenia z ruchu działek m.in. nr 29 i 31/2 i zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez ogrodzenie, nasadzenia i usytuowanie śmietnika, czym w istocie uniemożliwiono prawidłowe funkcjonowanie tego pasa drogowego. Stwierdzono również ponad wszelką wątpliwość, że ul. P. stanowi drogę publiczną. Jakkolwiek nieprecyzyjne było określenie w jakim zakresie ul. P. stanowi drogę publiczną, czy tyko w części wyasfaltowanej łączącej się z ul. S., podczas gdy z wyrysów z map ewidencyjnych oraz wpisów do ksiąg wieczystych wynika, że obejmuje ona dalsze działki nr 29, 30, 43/3 i 46.

Słusznie zatem wskazuje skarżące Miasto, że zebrany materiał dowodowy nie zawiera pełnej informacji dotyczącej stanu całej działki nr 29 i 31/2, w szczególności nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że na części działki 29 (projektowana 29/1) i oraz na działce 31/2 nie zrealizowano cel wywłaszczenia. W świetle podniesionych przez skarżące Miasto okoliczności powstała bowiem wątpliwość co do realnej możliwości zrealizowania celu wywłaszczenia i przeznaczenia całej działki 29 i 31/2 na obsługę komunikacyjną dla sąsiednich terenów, w tym działki nr 26 dla której zgodnie z decyzją z 1995r. o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę nastąpiła rozbudowa na cele mieszkaniowe budynku przy ul. G. w P. od strony ul. P. (k. 6 akt sąd.).

W ocenie Sądu organy administracji publicznej winny uzupełnić materiał dowodowy o ustalenia dotyczące okoliczności i możliwości dostępu do ul. P. właścicieli działek sąsiednich nr 32, 33, 43/5, a zwłaszcza działek zabudowanych nr 26, 34, 35 i 43/4 celem ustalenia, czy mieli i mają możliwość korzystania z pasa drogowego ul. P. także poprzez działkę 29. Ulica P. zgodnie bowiem z zaktualizowanym szczegółowym planem "Grunwald 6" zatwierdzonym Zarządzeniem Prezydenta miasta z 13 czerwca 1987r. zaprojektowana została dla obsługi wewnętrznej zabudowy mieszkaniowej powstałej z wtórnego podziału dużych działek pomiędzy ul. G. i S. W tym zakresie brak jakiegokolwiek materiału dowodowego i ustaleń stanu faktycznego, co stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu uniemożliwiającym prawidłowe rozważenie i rozpoznanie przedmiotowej sprawy.

W ocenie Sądu powyższe ustalenia są decydujące dla oceny przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości (projektowana 29/1 i 32/1) warunkującej zwrot żądanych działek w trybie art. 136 i 137 u.g.n. Ustalenie bowiem przez organy administracji, że właściciele działki 31/3 poprzez faktyczne i bez zezwolenia zajęcie pasa drogowego ul. P., uniemożliwili realizację celu wywłaszczenia. Zagrodzenie przejazdu i przechodu nie może skutkować przyjęciem, że celu wywłaszczenia nie zrealizowano. W takich okolicznościach brak podstaw do zwrotu spornych działek.

Nadmienić przy tym należy, że organy z pewnością przynajmniej od 2003r. podejmowały czynności celem przywrócenia stanu poprzedniego w pasie drogowym ul. P. i zapewnienia dostępu do niej właścicielom nieruchomości sąsiednich.

W tym zakresie niewystarczająca jest argumentacja podnoszona przez uczestnika postępowania W. R., że z oględzin nieruchomości oraz stanu istniejącego niezbicie wynika, że ul. P. jest ulicą ślepą, nieprzejezdną i porośniętą roślinnością, zatem celu wywłaszczenia nie zrealizowano i należy się zwrot nieruchomości. Słusznie zauważa skarżące Miasto, że cel wywłaszczenia nieruchomości uznaje się za osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie zrealizowany cel główny wywłaszczenia, lecz również gdy zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia. ZDM wskazywało w toku postępowania o zwrot, że działka 31/2 niezbędna była dla obsługi komunikacyjnej terenów sąsiednich, pośrednio zatem działka wykorzystywana była dla realizacji celu głównego, jakim był cel budowany.

Powyższe wątpliwości dają podstawę do stwierdzenia, że w dotychczasowym postępowaniu z naruszeniem treści art. 7 kpa, 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa sprawa nie została wyjaśniona należycie do końcowego jej załatwienia, co skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a.

W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016r., poz. 140) do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Aby droga uzyskała status drogi gminnej niezbędne jest podjęcie stosownej uchwały przez radę gminy (art. 7 ust. 2). Ze spisu dróg dostępnego na stronie internetowej Zarządu Dróg Miejskich wynika, że ul. P. oznaczona jest jako droga gminna i posiada numer [...].

W tej samej ustawie w art. 4 ust. 1 znajduje się definicja pasa drogowego zgodnie z którą, jest to wydzielony liniami granicznymi grunt, wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane drogi oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Należy również stwierdzić, że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej (nabytej nieruchomości) nie przysługuje nie tylko w przypadku, o którym mowa w art. 229 u.g.n, ale także gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną. Wynika to z art. 2 u.g.n., w myśl którego przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, a zatem i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ta ostatnia ustawa w art. 2a, dodanym z dniem 1 stycznia 1999 r. przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych, w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Uzupełnieniem tej regulacji jest norma zawarta w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Zgodnie z nią nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego.

Z powyższej regulacji wynika, że celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała w Polsce wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące droga publiczną, od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Nie mogą być też przekazywane w użytkowanie wieczyste, a tym samym nie podlegają one zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców.

W tym miejscu wskazać należy, że zwrot nieruchomości, nawet zbędnej w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., nie może nastąpić, jeśli nieruchomość stanowi część drogi publicznej. Kwestia ta była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie podkreślał, że art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych określający strukturę własnościową dróg publicznych zgodnie którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Z powyższego przepisu wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych, niż wymienione w tym przepisie. Drogi publiczne zostały zatem zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Przy takim założeniu nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, iż niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (wyrok NSA z dnia 3 marca 2011r. I OSK 640/10 i podane tam orzecznictwo udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych).

Z powyższego powodu należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody oraz decyzję organu I instancji ją poprzedzającą, albowiem naruszenie przepisów postępowania regulujących postępowanie wyjaśniające (art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa) miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wnioski oparte na niepełnej dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy dotyczącej precyzyjnego określenia realizacji celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości bezpośrednio zdeterminowały merytoryczną treść zaskarżonej decyzji.

Niezasadny okazał się zarzut skarżącego Miasta o nieaktualności operatu szacunkowego włączonego do materiału dowodowego w sprawie, gdyż z adnotacji biegłego rzeczoznawcy T. S. umieszczonej na stronie tytułowej operatu wynika, że potwierdził on aktualność operatu szacunkowego na dzień 1 października 2015r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w zależności od ustaleń organu, jeżeli dojdzie do wniosku o konieczności zwrotu nieruchomości, ponownie powstanie kwestia sporządzenia nowego operatu szacunkowego albo aktualności istniejącego, który obecnie utracił atrybut aktualności. W tym zakresie organy poczynią stosowne czynności.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Przedstawiony wyżej przez Sąd pogląd prawny organy administracji obowiązane są uwzględnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.