Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 271/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 30, art, 31, art. 98
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 33 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) Sędziowie WSA Krystyna Czajecka-Szpringer WSA Andrzej Niezgoda Protokolant asystent sędziego Katarzyna Jacyniuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2021 r. sprawy ze skargi Rady Gminy K. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] r. [...] w przedmiocie zmiany uchwały budżetowej uchyla zaskarżoną uchwałę.


UZASADNIENIE

Mocą zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (Kolegium RIO), działając na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U.2021.1372 - u.s.g.) oraz art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 12 ust. 2 i 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U.2019.2137):

1) stwierdziło nieważność części uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] (Rada Gminy) z [...] lutego 2021 r. w sprawie uchwały budżetowej na rok 2021 w zakresie niezaplanowania w załączniku nr 2 do uchwały (Wydatki budżetu Gminy [...] na 2021 r. w Wydatkach majątkowych) oraz w załączniku nr 5 (Wydatki na zadania inwestycyjne w dz. 600 Transport i łączność, rozdz. 60095 Pozostała działalność) zadania pod nazwą "Budowa parkingu pomiędzy ul. L. a ul. K. wraz z toaletą" w kwocie [...]zł, wynikającej z umowy zawartej z wykonawcą w dniu [...] lutego 2021 r., z powodu naruszenia art. 212 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych (Dz.U.2021.305 ze zm. - u.f.p.);

2) w następstwie ustaliło plan wydatków budżetu Gminy [...] na 2021 r. określony w załączniku nr 2 do uchwały budżetowej w następujący sposób:

a) zwiększa się plan wydatków majątkowych o kwotę [...]zł w dz. 600 Transport i łączność, rozdz. 60095 Pozostała działalność;

b) zmniejsza się plan wydatków majątkowych o kwotę [...]zł w dz. 600 Transport i łączność, rozdz. 60014 Drogi publiczne powiatowe;

3) dokonało zmian w załącznikach do uchwały budżetowej:

a) w załączniku nr 5 Wydatki na zadania inwestycyjne zwiększa się plan wydatków o kwotę [...]zł w związku z zaplanowaniem w dz. 600 Transport i łączność, rozdz. 60095 Pozostała działalność zadania inwestycyjnego pod nazwą "Budowa parkingu pomiędzy ul. L. a ul. K. wraz z toaletą";

b) w załączniku nr 4 Dotacje udzielane z budżetu zmniejsza się plan wydatków o kwotę [...]zł w dz. 600 Transport i łączność, rozdz. 60014 Drogi publiczne powiatowe na udzielenie dotacji dla powiatu puławskiego na zadanie pod nazwą "Budowa chodnika w ciągu drogi powiatowej [...] w m. [...]".

W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium RIO wyjaśniło, że Rada Gminy w zakwestionowanej uchwale usunęła z budżetu Gminy [...] na 2021 r. zadanie pod nazwą "Budowa parkingu pomiędzy ul. L. a ul. K. wraz z toaletą" zaplanowane w dz. 600 Transport i łączność, rozdz. 60095 Pozostała działalność na kwotę [...]zł. W zamian przyjęła w dz. 600 Transport i łączność, rozdz. 60014 Drogi publiczne powiatowe dotację dla powiatu p. na budowę chodnika w ciągu drogi powiatowej [...] w m. W. w kwocie [...]zł oraz wprowadziła w planie wydatków budżetowych na 2021 r. [...] zł z przeznaczeniem na udzielenie dotacji dla powiatu [...].

Kolegium RIO motywowało, że zadanie pod nazwą "Budowa parkingu pomiędzy ul. L. a ul. K. wraz z toaletą" w kwocie [...]zł ujęte zostało w pierwszym projekcie uchwały budżetowej na 2021 r. przyjętym zarządzeniem z [...] listopada 2020 r. w sprawie projektu budżetu na 2021 r. oraz projektu wieloletniej prognozy finansowej. Następnie zarządzeniem z [...] grudnia 2020 r. kwota wydatku na to zadanie uległa zmniejszeniu do [...] zł. W kolejnych autopoprawkach Wójta Gminy [...] (Wójt) przedstawionych pod obrady Rady Gminy zarówno samo zadanie, jak i kwota przeznaczonych na nie wydatków nie ulegały zmianom.

Na podstawie twierdzeń Wójta oraz przedstawionych przez niego dokumentów Kolegium RIO ustaliło, że nie zabezpieczono w budżecie dotyczącym 2021 r. środków finansowych na uregulowanie zobowiązania zaciągniętego w dniu 4 lutego 2021 r. zgodnie z umową zawartą w trybie zamówień publicznych, przy zastosowaniu art. 240 ust. 1 u.f.p. i art. 15zoaa ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.2255). Jednocześnie sporne zadanie było ujęte w budżecie na 2020 r. i w tymże roku przystąpiono do jego realizacji (faktura z 22 czerwca 2020 r. na kwotę [...]zł brutto opłacona [...] lipca 2020 r., obejmująca opracowanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej zadania "Budowa parkingu wraz z toaletą publiczną w m. [...] pomiędzy ulicami L. i K. "). Wobec tego umieszczenie w budżecie Gminy [...] na 2021 r. wymienionej inwestycji było jej kontynuacją.

Co więcej, kwota [...]zł na pomoc finansową na budowę chodnika w m. [...] (droga powiatowa nr [...] miała być 50 % wkładem na realizację tego zadania. Z korespondencji Wójta z Zarządem Powiatu [...] wynika jednoznacznie, że aktualnie Zarząd Powiatu [...] nie planuje realizacji tej inwestycji ze względu na brak możliwości jej współfinansowania w zakresie przewyższającym omawianą dotację. Rada Gminy była informowana o tym stanowisku Zarządu Powiatu [...].

W świetle powyższego Kolegium RIO stwierdziło, że uchwała badana w postępowaniu nadzorczym w części dotyczącej niezaplanowania w budżecie odpowiedniej kwoty wydatków związanych z wcześniej zaciągniętym zobowiązaniem na wykonanie zadania pod nazwą "Budowa parkingu pomiędzy ul. L. a ul. K. wraz z toaletą" istotnie narusza art. 212 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 44 ust. 3 pkt 3 u.f.p. W ocenie Kolegium RIO, Rada Gminy, usuwając z budżetu to zadanie, uniemożliwiła organowi wykonawczemu prawidłowe wywiązanie się z zawartych wcześniej umów. Z kolei niewykonanie lub nierzetelne wykonanie umowy może powodować odpowiedzialność odszkodowawczą i jednocześnie prowadzić do niekorzystnych konsekwencji finansowych dla Gminy [...], naruszenia zasad gospodarki finansowej.

Ponadto Kolegium RIO zauważyło, że zgodnie z przedstawionymi dokumentami i nagraniem sesji Rady Gminy miała ona pełną świadomość podpisanej umowy i konsekwencji, jakie wynikają z usunięcia spornego zadania z planu wydatków budżetowych. Wójt posiadał upoważnienie do podpisania umowy obejmującej realizację tego zadania, bowiem do czasu podjęcia uchwały budżetowej podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego.

Na zakończenie Kolegium RIO zaznaczyło, że w zakreślonym terminie Rada Gminy nie zweryfikowała we własnym zakresie stwierdzonego naruszenia prawa.

Rada Gminy złożyła skargę na powyższą uchwałę Kolegium RIO w wykonaniu uchwały Nr XXVIII/184/2021 z 19 maja 2021 r. w sprawie złożenia skargi na wymienione rozstrzygnięcie organu nadzorczego.

Zarzuciła naruszenie art. 212 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 44 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Rada Gminy nie mogła uchwalić budżetu na rok 2021 w sposób przyjęty w uchwale Nr [...] z [...] lutego 2021 r.

W następstwie powołała się na art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm. - P.p.s.a.) i zażądała uchylenia zaskarżonej uchwały Kolegium RIO.

Zasadniczo, zdaniem Rady Gminy, z art. 212 ust. 1 pkt 2, art. 44 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. należy wyprowadzić wniosek, zgodnie z którym była ona uprawniona do uchwalenia budżetu gminy i wykonała swoje kompetencje ustawowe jako niezależny organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast to Wójt jako organ wykonawczy zobowiązany jest każdą uchwałę Rady Gminy wykonać zgodnie z jej treścią.

Na zakończenie Rada Gminy poinformowała, że jej pełnomocnik ustanowiony w § 2 uchwały Nr XXVIII/184/2021 z 19 maja 2021 r. radca prawny J. N. odmówił sporządzenia niniejszej skargi z powołaniem się na art. 7 i art. 13 Kodeksu Etyki Radcy Prawnego. Dlatego skargę podpisał Przewodniczący Rady Gminy.

Kolegium RIO, odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie. W całości podtrzymało stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z przyczyn zasadniczo innych niż przedstawione przez Radę Gminy.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany skontrolować legalność zaskarżonej uchwały we wszystkich istotnych aspektach prawnych niezależnie od zarzutów i wniosków sformułowanych w skardze.

Jednak rozważania prawne należy rozpocząć od omówienia dwóch ważnych kwestii o charakterze proceduralnym.

Pierwsza z nich dotyczy ustanowienia radcy prawnego J. N. pełnomocnikiem Rady Gminy w niniejszym postępowaniu sądowym, o czym stanowi § 2 uchwały Rady Gminy Nr [...] z [...] maja 2021 r. przedstawionej sądowi wraz ze skargą.

W związku z informacją od Przewodniczącego Rady Gminy zawartą w skardze, radca prawny J. N., odpowiadając na wezwanie sądowe, w piśmie z [...] sierpnia 2021 r. wyjaśnił, że nie przyjął pełnomocnictwa udzielonego uchwałą Nr [...] z [...] maja 2021 r.

W tej sytuacji proceduralnej radca prawny J. N. nie mógł uzyskać statusu pełnomocnika skarżącej Rady Gminy w niniejszym postępowaniu sądowym.

W konsekwencji dla wyniku tej sprawy nie ma znaczenia postępowanie sądowe w sprawie sygn. I SA/Lu 427/21 zainicjowane skargą Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy Nr [...] z [...] maja 2021 r. w zakresie § 2. Zdaniem Wojewody [...] imienne wyznaczenie pełnomocnika nastąpiło poza trybem podejmowania wymienionej uchwały.

Drugie istotne proceduralne zagadnienie wiąże się natomiast ze statusem Wójta w niniejszym postępowaniu sądowym.

Zgodnie z art. 33 § 1 P.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony.

Zatem z perspektywy tej treści ustawowego rozwiązania ważna staje się okoliczność, że Wójt był stroną postępowania nadzorczego zakończonego podjęciem zaskarżonej uchwały (por. między innymi pismo Prezesa RIO z [...] marca 2021 r., wyciąg z protokołu posiedzenia Kolegium RIO z [...] kwietnia 2021 r.).

Dodatkowo trzeba również nawiązać do art. 98 u.s.g., zgodnie z którym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 98 ust. 1).

Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć dotyczących organów związków i porozumień międzygminnych (art. 98 ust. 2).

Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3).

Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady (art. 98 ust. 3a).

Do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 98 ust. 4).

Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (art. 98 ust. 5).

Zatem według przytoczonej regulacji prawnej, w szczególności art. 98 ust. 3 u.s.g., legitymacja skargowa została przyznana gminie lub związkowi międzygminnemu.

W uchwale sygn. I OPS 3/12 (por. strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 P.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej.

W motywach wspomnianej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny tłumaczył między innymi, że za reprezentacją gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez wójta przemawia przede wszystkim art. 31 u.s.g. oraz konstatacja, że reprezentowanie gminy przez wójta korzystającego z umocowania ustawowego w postępowaniu sądowym ze skargi na uchwałę rady gminy nie oznacza nieuprawnionego przenoszenia na wójta przez radę kompetencji do reprezentowania gminy. Wójt jest organem wykonawczym gminy (powołanym także do wykonania uchwały o zaskarżeniu aktu nadzoru) oraz ustawowym reprezentantem gminy, a rada nie posiada kompetencji do reprezentowania gminy. Regulacja zawarta w art. 31 u.s.g. nie wymaga w zasadzie wykładni (clara non sunt interpretanda), nie zawiera żadnych ograniczeń przedmiotowych ani podmiotowych, ani wyłączeń kompetencji wójta w odniesieniu do reprezentowania gminy. Rada gminy, pozbawiona kompetencji w tym zakresie, nie może ich przekazać przewodniczącemu rady (nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet). Należy podzielić w tej mierze stanowisko doktryny, w tym T. Wosia, zgodnie z którym organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentowania gminy w postępowaniach sądowych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz, i tylko oni są uprawnieni do dokonywania w imieniu gminy czynności procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Takie stanowisko zdecydowanie przeważa w orzecznictwie. W doktrynie za takim poglądem opowiada się wprost lub pośrednio (przez podkreślanie, że sądowej ochronie podlega samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, konstytucyjnie zadekretowana w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, a nie samodzielność ich organów) wielu autorów: wspomniany już T. Woś: Skarga gminy do NSA na rozstrzygnięcie organu nadzorczego - aspekty procesowe, "Państwo i Prawo" 1993, z. 7, s. 45; R. Hauser, W. Sawczyn: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 783 i nast.; M. Stahl, /w:/ Encyklopedia samorządu terytorialnego, część 1: Ustrój, pod red. M. Stahl, ?. Jaworskiej-Dębskiej, Warszawa 2010; W. Kisiel, /w:/ K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel: Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2005, s.175-176, tenże: Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 198; P. Chmielnicki, /w:/ K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2006, s. 322-323, 664-665; A. Wiktorowska: Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2002; J. Jagoda: Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, /w:/ Nadzór nad samorządem a granice jego samodzielności, Warszawa 2011, s. 221; B. Adamiak: Konstrukcja sankcji nieważności uchwały jako gwarancja samodzielności wspólnoty, /w:/ Granice samodzielności wspólnot samorządowych, Rzeszów 2005, tamże: E. Bojanowski: Samodzielność wspólnot samorządowych wewnątrz systemu samorządu terytorialnego. Za powyższym stanowiskiem przemawia także argument odnoszący się do statusu gminy jako odrębnego podmiotu władzy publicznej, posiadającego ustawowo przekazane zadania i kompetencje, wyposażonego w osobowość prawną i mienie (art. 2 ust. 2 u.s.g.). Skoro gmina jest podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to powinna być reprezentowana przez właściwe organy. Przepis art. 32 P.p.s.a. musi być interpretowany łącznie z art. 25 § 1 tej ustawy. Osobowość prawna jest jedna w całym obszarze prawa. Trzeba zatem rozważać ją w ujęciu systemowym z uwzględnieniem regulacji cywilnoprawnych (art. 38 K.c.). Osoba prawna musi być w postępowaniu sądowym prawidłowo reprezentowana. W przypadku gminy oznacza to, że ustawowo przypisana wójtowi kompetencja do jej reprezentowania obejmuje kompetencje do dokonywania czynności procesowych "na zewnątrz" w postępowaniu sądowym. Te uprawnienia wójta, wynikające między innymi z osobowości prawnej gminy, są dodatkowo wzmacniane charakterem jego funkcji. Według art. 30 ust. 1 u.s.g. do zadań wójta należy między innymi określanie sposobu wykonywania uchwał. Radzie gminy przysługuje domniemanie właściwości, ale tylko w odniesieniu do tych spraw, które nie są ustawowo przypisane innym organom (art. 18 ust. 1 u.s.g.). Skoro zatem ustawodawca przewidział, jako warunek formalnoprawny, podejmowanie przez właściwy organ, czyli radę, uchwały o zaskarżeniu aktu nadzoru, to uchwałę taką, ze wszystkimi tego konsekwencjami w sferze procesowej, powinien wykonywać wójt, który jest reprezentantem gminy w sferze publicznoprawnej i cywilnoprawnej, ma obowiązek przedstawiania aktów organów gminy, przyjmowania i składania oświadczeń woli i pism w stosunkach zewnętrznych, a tym samym do podpisywania każdego pisma procesowego w postępowaniach sądowych. Regulacje zawarte w art. 30 ust. 1 i art. 31 u.s.g. są wzajemnie powiązane. Nie można wskazać przesłanek, które przemawiałyby za odmiennym sytuowaniem zdolności procesowej w odniesieniu do sytuacji, gdy zaskarżany jest akt nadzoru i gdy to wojewoda zaskarża uchwałę rady gminy, bo upłynął termin stwierdzenia jej nieważności w postępowaniu nadzorczym. Te kompetencje wojewody też mają charakter środka nadzoru. Nieuprawnione jest zatem, bo niemające podstawy prawnej, a wywodzone w drodze zawiłej - i nieuprawnionej - wykładni, przypisywanie w takiej sytuacji zdolności procesowej innemu niż wójt organowi gminy - radzie gminy reprezentowanej przez przewodniczącego rady. Przewodniczący rady ma bardzo wąsko zakreślone kompetencje ustawowe (art. 19 ust. 2 u.s.g.), a takie rozwiązanie prawne miało na celu między innymi właśnie ograniczenie roli przewodniczącego. Wykładnia prowadząca do przyznania zdolności sądowej radzie gminy, która upoważniałaby przewodniczącego do jej reprezentowania w postępowaniu sądowym, pozostaje w sprzeczności z art. 19 ust. 2 u.s.g., również gdy się zważy, że prowadziłaby do bardzo poważnego obciążenia przewodniczącego dodatkowymi obligatoryjnymi czynnościami procesowymi. Na marginesie można wspomnieć, że rada nie dysponuje własnymi środkami ani własną obsługą organizacyjną i prawną - zapewnia jej je urząd gminy, którym kieruje wójt i to on odpowiada za gospodarkę finansową gminy oraz decyduje o ewentualnym obciążeniu rachunku gminy. Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że zróżnicowanie podmiotów, którym przysługuje zdolność procesowa w postępowaniu uruchamianym przez organ nadzoru i w postępowaniu ze skargi na akt nadzoru, gdy skarga na uchwałę jest jednym ze środków tego nadzoru, nie znajduje na płaszczyźnie prawnej uzasadnienia. Istotne jest także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który między innymi w uchwale sygn. W 7/94 przyjął, że "z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady demokratycznego państwa prawa wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji do zajmowania się określoną kategorią spraw, to nie można w oparciu o inną rodzajową kompetencję przypisywać zamiaru, którego nie wyraził". W doktrynie kwestie podziału zadań i kompetencji pomiędzy organy administracji publicznej ocenia się w świetle zasady wyłączności i nieprzenoszalności kompetencji. Ustawowy podział zadań i kompetencji pomiędzy organy gminy nie powinien być zatem naruszany, także ze względu na bezpieczeństwo obrotu prawnego. Niedopuszczalne jest bowiem, by tę samą osobę prawną reprezentowały w postępowaniu sądowym różne organy (tak m.in. A. Kisielewicz: Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002, s. 36). W praktyce dostrzegany jest problem reprezentacji gminy w sytuacji konfliktu między radą gminy a jej organem wykonawczym. Znalazło to odzwierciedlenie w opracowanym w 2011 r. i zmodyfikowanym w 2012 r. z inicjatywy Prezydenta RP projekcie ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym, współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianach niektórych ustaw; przewidziano w nim też nowelizację art. 19 u.s.g przez dodanie ust. 2a. Proponowany przepis miałby brzmienie: "Przewodniczący reprezentuje gminę w następujących przypadkach: 1) w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w którym gmina ma interes prawny, a organem orzekającym w I instancji jest wójt; 2) w postępowaniu sądowym, w którym przeciwnikiem procesowym jest wójt gminy". Niezależnie od losów tego projektu, potwierdza on stanowisko, że w obecnym stanie prawnym gminę reprezentuje na zewnątrz, a zatem także w postępowaniu sądowym, wójt. Stanowisku temu należy przypisać charakter zasady ogólnej. Uznanie jej obowiązywania w sytuacjach, gdy przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest skarga na uchwałę rady gminy, nie może przyjmować jednak charakteru bezwzględnego. W praktyce bowiem mogą występować nadzwyczajne sytuacje. Nieuwzględnienie w konkretnej sprawie takich szczególnych sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta, mogłoby prowadzić do pozbawienia organu stanowiącego - rady gminy - możności ochrony sądowej jej interesu prawnego, uprawnień i kompetencji. Za stanowiskiem dopuszczającym posiadanie przez radę gminy - w sytuacjach szczególnych - zdolności procesowej przemawia nie tylko potrzeba uwzględnienia takich sytuacji. Powyższe stanowisko ma uzasadnienie na płaszczyźnie rozwiązań procedury sądowoadministracyjnej przy zastosowaniu wykładni celowościowej (funkcjonalnej) i uwzględnianiu relacji między zdolnością sądową (art. 25 § 1 P.p.s.a.), zdolnością procesową (art. 26 § 1 P.p.s.a.) a art. 32 P.p.s.a., określającym strony w sprawie sądowoadministracyjnej. Zdolność sądowa gminy jako osoby prawnej determinuje zakres jej zdolności procesowej. Uznanie organów, których działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, za strony postępowania na gruncie procedury sądowoadministracyjnej, mającej swoiste cechy odróżniające ją od procedury cywilnej i wynikające z odmienności przedmiotu, zakresu kontroli sądów administracyjnych, pozwala w szczególnych, zwłaszcza konfliktowych sytuacjach na uznanie ważności konkretnego postępowania sądowego, w którym jako strona występuje rada gminy, reprezentowana przez przewodniczącego. Reasumując, podmiotem władzy publicznej jest gmina mająca osobowość prawną. Ma ona zatem zdolność sądową i dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do wykonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ wykonawczy; zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone, a wobec tego nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem, który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publicznoprawnej i cywilnoprawnej, jest wójt, a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, według którego gmina nie ma jednego organu reprezentującego ją na zewnątrz, nie jest uprawniony. Takie stanowisko jednak nie oznacza, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym - w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy - w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy gmina nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady.

Sąd w składzie orzekającym podziela przytoczone wyżej stanowisko prawne i towarzyszące mu argumenty.

W realiach tej konkretnej sprawy oznaczają one, że Rada Gminy jest uprawniona do zaskarżenia uchwały Kolegium RIO, z którą się nie zgadza. Skargę prawidłowo podpisał Przewodniczący Rady Gminy, zgodnie z § 3 uchwały Rady Gminy Nr [...] z [...] maja 2021 r. Kluczowe znaczenie ma tu zasadnicza rozbieżność stanowisk z jednej strony Rady Gminy, a z drugiej Wójta ustawowo zobowiązanego do wykonywania uchwał Rady Gminy i prawnie odpowiedzialnego za zaniechania czy uchybienia w tym obszarze działalności.

Jednocześnie jednak, zdaniem sądu, przyznanie Radzie Gminy na zasadzie wyjątku zdolności do samodzielnego, niezależnie od Wójta, zainicjowania sądowej kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego z perspektywy ustawy o samorządzie gminnym obiektywnie nie wpływa na prawo Wójta do reprezentowania Gminy [...] w stosunkach zewnętrznych, w tym w postępowaniach sądowych (nie wyłącza i nie ogranicza jego ustawowych kompetencji w tym zakresie) ani też - co do zasady - nie zwalnia Wójta od obowiązku wykonywania uchwał Rady Gminy i od odpowiedzialności prawnej z tym związanej. Tym samym wynik postępowania sądowego zainicjowanego skargą Rady Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO dotyczy interesu prawnego Wójta.

W konsekwencji w sytuacji zasadniczego sporu między Radą Gminy a Wójtem na gruncie rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie budżetu Gminy [...], kiedy skargę składa Rada Gminy, Wójt nie może być pozbawiony udziału w tym postępowaniu sądowym, a w razie potrzeby prawa do korzystania w jego toku ze środków zaskarżenia.

W podsumowaniu tej części rozważań sąd ocenia, że przedstawione wyżej aspekty sytuacji prawnej Wójta - który był stroną postępowania nadzorczego, a wynik postępowania sądowego kształtuje jego prawa i obowiązki wynikające z ustawy o samorządzie gminnym - przemawiały za zastosowaniem art. 33 § 1 P.p.s.a. i przeprowadzeniem sądowej kontroli legalności z udziałem Wójta w charakterze uczestnika na prawach strony.

Natomiast przechodząc bezpośrednio do zaskarżonej uchwały Kolegium RIO, poza granicami skargi sąd ocenia, że zawarte w niej rozstrzygnięcie zostało istotnie wadliwie sformułowane, co najmniej nieadekwatnie do argumentów zaprezentowanych w jej motywach.

Jak wynika z lektury uzasadnienia kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, Kolegium RIO uznało, że nie było zgodne z prawem ujęcie wydatku w wysokości [...] zł w załącznikach do uchwały budżetowej na 2021 r. nr 2 (Transport i łączność, Drogi publiczne powiatowe) i nr 4 (Dotacje udzielane z budżetu, Transport i łączność, Drogi publiczne powiatowe) w związku z zadaniem "Budowa chodnika w ciągu drogi powiatowej [...] w m. [...]". Według Kolegium RIO, ten wydatek należało ująć w załącznikach nr 2 (Transport i łączność, Pozostała działalność) i nr 5 (Wydatki na zadania inwestycyjne, Transport i łączność, Pozostała działalność) na kontynuowanie zadania "Budowa parkingu pomiędzy ul. L. a ul. K. wraz z toaletą".

Natomiast w kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym Kolegium RIO stwierdziło nieważność uchwały Rady Gminy Nr [...] z [...] lutego [...] r. w zakresie niezaplanowania w załącznikach do uchwały budżetowej na 2021 r. nr 2 (Wydatki budżetu Gminy [...] na 2021 r. - wydatki majątkowe) i nr 5 (Wydatki na zadania inwestycyjne, Transport i łączność, Pozostała działalność) zadania "Budowa parkingu pomiędzy ul. L. a ul. K. wraz z toaletą" w kwocie [...]zł.

W tym stanie rzeczy Kolegium RIO nie stwierdziło nieważności uchwały Rady Gminy Nr [...] z [...] lutego 2021 r. w zakresie tych pozycji załączników do uchwały budżetowej na 2021 r., które uznało za niezgodne z prawem, a więc w zakresie załączników nr 2 (Transport i łączność, Drogi publiczne powiatowe) i nr 4 (Dotacje udzielane z budżetu, Transport i łączność, Drogi publiczne powiatowe) w związku z zadaniem "Budowa chodnika w ciągu drogi powiatowej [...] w m. [...]".

Jednocześnie Kolegium RIO w punktach 2a i 3a analizowanego rozstrzygnięcia nadzorczego zwiększyło wydatki Gminy [...] planowane na 2021 r., uwzględniając zadanie "Budowa parkingu pomiędzy ul. L. a ul. K. wraz z toaletą".

W ten sposób Kolegium RIO z jednej strony zwiększyło wydatki poprzez uwzględnienie zadania pod nazwą "Budowa parkingu pomiędzy ul. L. a ul. K. wraz z toaletą", ale z drugiej strony nie stwierdziło nieważności uchwały Rady Gminy Nr [...] z [...] lutego 2021 r. (załączników do niej) w odniesieniu do ujętych w budżecie wydatków na zadanie pod nazwą "Budowa chodnika w ciągu drogi powiatowej [...] w m. [...]". W efekcie nadal pozostały w obrocie prawnym postanowienia uchwały budżetowej (załączników do niej) dotyczące zakwestionowanych przez Kolegium RIO wydatków na inwestycję pod nazwą "Budowa chodnika w ciągu drogi powiatowej [...] w m. [...]". W takiej sytuacji Kolegium RIO nie było uprawnione do wprowadzenia zmian i zmniejszenia wydatków jak to uczyniło w punktach 2b i 3b kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Powyższe rozważania prowadzą z kolei do konstatacji, że w świetle prawa mocą zaskarżonej uchwały Kolegium RIO nie dokonało przesunięcia wydatków związanych z zakwestionowaną inwestycją "Budowa chodnika w ciągu drogi powiatowej [...] w m. [...]" na rzecz zadania "Budowa parkingu pomiędzy ul. L. a ul. K. wraz z toaletą", o którym mówi w punktach 2 i 3 rozstrzygnięcia nadzorczego, a następnie w jego motywach. Takie przesunięcie w zakresie wydatków budżetowych Gminy [...] wymagało bowiem przede wszystkim stwierdzenia nieważności tych postanowień uchwały Rady Gminy Nr [...] z [...] lutego 2021 r. (załączników do niej), które zdaniem Kolegium RIO były niezgodne z prawem. Bez tego niezgodne z prawem okazało się zmniejszenie wydatków według punktów 2b i 3b kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, a w następstwie ich zwiększenie przyjęte w punktach 2a i 3a tego rozstrzygnięcia.

W podsumowaniu tej ostatniej części niniejszego uzasadnienia można powiedzieć, że argumenty przedstawione w uzasadnieniu kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego powinny prowadzić w pierwszej kolejności do stwierdzenia nieważności niezgodnych z prawem - w ocenie Kolegium RIO - postanowień przyjętych w uchwale Rady Gminy Nr [...] z [...] lutego 2021 r. (w załącznikach do niej). W motywach kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium RIO opowiedziało się za zasadnością kontynuowania zadania "Budowa parkingu pomiędzy ul. L. a ul. K. wraz z toaletą" w miejsce dotychczas ujętego przez Radę Gminy w budżecie na 2021 r. zamierzenia "Budowa chodnika w ciągu drogi powiatowej [...] w m. [...]". Jednak - ściśle rzecz biorąc - w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium RIO nie zdecydowało się stwierdzić nieważności postanowień uchwały Rady Gminy Nr [...] z [...] lutego 2021 r. (załączników do niej), które dotyczyły wydatków na finansowanie zakwestionowanej inwestycji "Budowa chodnika w ciągu drogi powiatowej [...] w m. [...]".

Wobec tej istotnej niespójności między treścią kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego a jego uzasadnieniem, sąd nie dysponował przesłankami faktycznymi i prawnymi, które pozwalałyby zasadnie sfomułować stanowcze stanowisko w kwestii najistotniejszej z punktu widzenia argumentów stron, odnoszącej się do zgodności z prawem poszczególnych spornych wydatków Gminy [...] w budżecie na 2021 r.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że sąd nie jest uprawniony do zastępowania organu nadzoru w formułowaniu podejmowanej uchwały, ani w zakresie samego rozstrzygnięcia, ani motywów, które razem powinny pozostawać ze sobą w adekwatnym związku i stanowić spójną, wyczerpującą całość.

Z powodów omówionych wyżej zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podlegało uchyleniu na podstawie art. 148 P.p.s.a.