Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1229/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Infrastruktury~Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a, w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1235/21 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa-Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. I SA/Wa 1235/21 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski (dalej też jako organ I instancji/wojewoda), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej jako: "k.p.a."), art. 18 ust. 1 i 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363 - dalej jako: "specustawa") oraz art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990, dalej jako: u.g.n.) ustalił na rzecz S. P. odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi S5 [...] (A2 węzeł [...]– [...]) – [...] (A8 Węzeł[...]), odcinek [...] (węzeł "[...]" – d. "[...]") – [...] (węzeł "[...]" – d. "[...]"), oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, obręb [...] - [...], Gmina [...] - w kwocie [...] złotych (pkt 1 decyzji) oraz orzekł, że wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, a dokona jej Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (pkt 2 decyzji).

Na skutek złożonego odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako: "organ II instancji" albo "Minister") uchylił powyższą decyzję w całości i orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz S. P. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości w łącznej kwocie [...] złotych (pkt 1 decyzji), powiększeniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania do dyspozycji inwestora, tj. o kwotę [...] złotych (pkt 2 decyzji), przyznaniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] złotych (pkt 3 decyzji) oraz zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji (pkt 4 decyzji).

Wyrokiem z dnia 23 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1598/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad złożoną na tę decyzję.

Wyrokiem z 20 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 2381/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do zarzutów skargi i wyrażonych w niej poglądów, do czego zgodnie z powyższym przepisem był zobowiązany, jako że mają one charakter istotny dla prawidłowej oceny decyzji organu drugiej instancji, orzekającej merytorycznie o przyznaniu odszkodowania z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa własności nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien zająć szczegółowe stanowisko w stosunku do zarzutów skargi. Jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na obecnym etapie sprawy przedwczesne byłoby wypowiadanie się odnośnie do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. I SA/Wa 1235/21 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą wskazując, że materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 ust. 1 i 2 specustawy. Sąd I instancji wskazał, że myśl art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że zasady sporządzania operatu szacunkowego określone są w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555, - dalej jako: "rozporządzenie"). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości wywłaszczonych pod drogi publiczne reguluje § 36 rozporządzenia. Przepis jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości, a w tym do art. 134 u.g.n. Sąd I instancji wskazał, że obydwaj rzeczoznawcy, (a w ślad za nimi organy), przyjęli zasadność wyceny działek o nr [...] i [...] w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi tj. w zgodzie z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Stanowi on, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji zrid była przeznaczona w planie bądź w studium pod inwestycję drogową, punktem wyjścia jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Jednocześnie, biegli wskazali, że dla terenu położenia przedmiotowego gruntu, na dzień wydania decyzji brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z aktualnym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r. działki o nr [...] i [...] położone są na obszarze oznaczonym symbolem R – obszary rolnicze. W ocenie obu biegłych ceny nieruchomości drogowych były wyższe niż ceny nieruchomości rolnych. Sąd I instancji wskazał, że uszczegółowienie tzw. zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n. - w odniesieniu do nieruchomości przejętych na cel budowy dróg publicznych - zawiera § 36 ust. 3 rozporządzenia (tzw. mała zasada korzyści). Natomiast zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia (tzw. klasyczna zasada korzyści) w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się - jeżeli jest to możliwe - przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że zarówno biegły D. B. jak i biegły R. D. dla wyceny działek o nr [...] i [...] przyjęli ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Tymczasem przyjęcie dla wyceny nieruchomości cen transakcyjnych nieruchomości drogowych jest możliwe tylko wówczas, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest warunkiem koniecznym do zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia. W niniejszej sprawie żadna z wycenianych działek nie była przeznaczona pod inwestycję drogową. Wg studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy działki te przeznaczone były częściowo pod usługi a częściowo pod obszary rolnicze. Oznacza to, że działki te powinny zostać wycenione na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości rolnych, z ewentualnym uwzględnieniem § 36 ust. 3 rozporządzenia. W kontrolowanej sprawie nie miał natomiast zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia. Sąd I instancji wskazał, że powyższe uchybienia dyskwalifikują wycenę działek nr [...] i [...] dokonaną zarówno w operacie szacunkowym z [...] kwietnia 2015 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego D. B., jak i w operacie szacunkowym sporządzonym [...] października 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego R. D. Z tych względów odszkodowanie ustalone tak w decyzji organu I instancji jak i w decyzji organu II instancji oparte zostało na błędnych wycenach, co przesądza o wadliwości decyzji organów obu instancji i konieczności ich uchylenia. Żaden z operatów sporządzonych w sprawie (i na zlecenie organu i na zlecenie strony) nie może być uznany za miarodajny dowód w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rozwoju i Technologii na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.- dalej: p.p.s.a.) naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

- tj. § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555 - dalej: rozporządzenie), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowy zastosowany art. 134 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 poz. 1899, ze zm. - dalej: u.g.n.) w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia,

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm. - dalej: k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

I. Niezasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania.

Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut koncentruje się na wadliwej ocenie przez Sąd I instancji operatów szacunkowych sporządzonych na potrzeby ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie.

Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Niezasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie. Operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. II OSK 344/15). Tak też stało się w badanej sprawie. Sąd I instancji w istocie, zarzucił rzeczoznawcom majątkowym naruszenie prawa. Zakwestionował, bowiem prawidłowość szacowania w trybie § 36 ust. 4 rozporządzenia wartości działek których przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia spowodowało zwiększenie ich wartości (§ 36 ust. 3 rozporządzenia).

Kluczowe ustalenia faktyczne, pozostają w sprawie niekwestionowane. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich ocenie odmiennej niż przeprowadzona przez organy administracji publicznej. Ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. W okolicznościach badanej sprawy taka sytuacja nie ma miejsca.

II. Niezasadnie Sądowi I instancji zarzucono też naruszenie prawa materialnego.

Nie ma sporu co do tego, że Sąd I instancji zdyskwalifikował wycenę działek nr [...] i nr [...] dokonaną przez rzeczoznawców majątkowych w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi. Bezsporne jest również te, że działki nr [...] i nr [...] położone są na obszarze oznaczonym w studium symbolem "R" – obszary rolnicze. Niesporne pozostaje ponadto, że w ocenie obydwu biegłych ceny nieruchomości drogowych były wyższe niż ceny nieruchomości rolnych.

Powyższe - niekwestionowane - ustalenia prowadzą do wniosku, że rację miał Sąd I instancji co do tego, że w sprawie należało zastosować § 36 rozporządzenia, który jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Przepis ten ma, w tym względzie, charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości. Regulacje zawarte w § 36 rozporządzenia wyłączają zatem zastosowanie w okolicznościach badanej sprawy art. 134 ust. 4 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r. sygn. I OSK 1529/19, wyrok NSA z dnia 09 lutego 2017 r. sygn. I OSK 823/15).

Ponieważ w sprawie bezsporne pozostaje, że przeznaczenie dz. nr [...] i nr [...] zgodne z celem przeznaczenia powoduje zwiększenie ich wartości, to ustalenie ich wartości powinno nastąpić w trybie § 36 ust. 3 rozporządzenia.

Na § 36 ust. 3 rozporządzenia, w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1. wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2. wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Nie ma w takim przypadku zastosowania zasada korzyści z art. 134 u.g.n. Przepisy rozporządzenia stanowią lex specialis w odniesieniu do ustawowych uregulowań.

Słusznie zauważył Sąd I instancji, że wadliwie w badanej sprawie oszacowania wartości działek oznaczonych w studium symbolem "R" dokonano w trybie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia znajduje bowiem zastosowanie tylko wobec takich nieruchomości, które były przeznaczone pod drogę publiczną przed wydaniem decyzji ustalającej lokalizację drogi publicznej, co w badanej sprawie bezspornie nie miało miejsca. Stanowisko Sądu I instancji znajduje akceptację m.in. w literaturze przedmiotu, gdzie zauważa się, że przeznaczenie nieruchomości stanowi okoliczność określaną wyłącznie w planie miejscowym. Przepis § 36 ust. 4 w zw. z ust. 5 rozporządzenia znajduje zatem zastosowanie tylko wtedy, gdy przed wydaniem decyzji ustalającej lokalizację inwestycji drogowej, nieruchomość była objęta planem miejscowym, w którym określono dla niej (lub jej części) przeznaczenie pod drogę publiczną (por. M. Wolanin, Opłaty, ceny, wartości i odszkodowania w gospodarce nieruchomościami, Wyd/el Legalis 2021).

Zasadnie zatem Sąd I instancji zakwestionował, jako przeprowadzoną niezgodnie z prawem, wycenę działek nr [...] i nr [...]. Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się natomiast niezasadne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.