Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 899/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. G. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. G. i K. G. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 7 października 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 21 kwietnia 2020 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z infrastrukturą techniczną.

Prezydent Miasta na wniosek B. decyzją z dnia 21 kwietnia 2020 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą techniczną na terenie dz. nr [..], ul. J. w G. oznaczona lit ABCDEF na załączniku graficznym do decyzji.

Organ ustalił m.in. obowiązującą linię zabudowy - dla zabudowy przy ulicy J. - linia równoległa do tej ulicy poprowadzona w odległości 6m od granicy z działką drogową z dopuszczeniem możliwości wycofania części elewacji frontowej (do 30% szerokości) w głąb działki; nieprzekraczalną linię zabudowy - dla zabudowy w głębi działki - linia równoległa do ul. K. poprowadzona w odległości 12m od krawędzi jezdni tej ulicy; wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni nieruchomości, do 0,36; szerokość elewacji frontowej: 9,3m z tolerancją +/-20% tj. maksymalna -ll,2m , minimalna -7,4m; wysokość do górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu dachu wymiar dla każdego budynku mierzony od średniego naturalnego poziomu terenu przed głównym wejściem - do 9m; geometria dachu - dachy strome o kącie nachylenia połaci dachowych od 35R do 45R i kalenicy głównej nie wyższej, niż 12m; powierzchnię biologicznie czynną nie mniejszą niż 25% powierzchni terenu posesji. Organ wskazał, że działka nr [..] przylega do dróg publicznych ul. K. i ul. J. oraz częściowo do ul. S. Główną ulicą jest ul. K. i jako front działki przyjęto południową granicę działki przylegający do tej ulicy o szerokości ok. 50m. Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r, wokół wnioskowanej działki, w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość jej frontu obejmując analizą teren po ok. 150m w każdym kierunku, wg załącznika graficznego i zawiera charakterystyczną dla dzielnicy zabudowę, która pozwala na ustalenie parametrów dla inwestycji. Szczegółowe ustalanie cech większego obszaru nie ma zdaniem organu uzasadnienia, ponieważ przyjęty zakres jest bardzo rozległy i obejmuje zabudowę o strukturze zawierającej zabudowę mieszkaniową wszystkich typów, a zabudowa na działkach bardzo odległych nie może stanowić odniesienia dla inwestycji mającej wpływ na zachowanie ładu przestrzennego w najbliższym sąsiedztwie. Po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. organ uznał stwierdzono, że inwestycja jest przewidziana do realizacji w obszarze spełniającym warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy jako najbardziej miarodajną i właściwą do ustalenia cech dla nowych budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, dla przedmiotowej działki uznano istniejącą zabudowę jednorodzinną szeregową w granicach G. Jest to zabudowa najbliższa dla wnioskowanej i stanowi jednorodne osiedle mieszkaniowe na tym obszarze będącym niejako enklawą terenów G. otoczoną terenami gminy G. W ocenie organu wnioskowana zabudowa mieszkalna jednorodzinna ma funkcję zgodną z istniejącą w obszarze analizowanym, a gabaryty nawiązują do zabudowy istniejącej w najbliższym sąsiedztwie oraz inwestycja nie narusza interesów osób trzecich przy uwzględnieniu w projekcie budowlanym warunków zawartych w decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie m.in. A. G. i K.G. decyzją z 7 października 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 21 kwietnia 2020 r. ustalającą warunki zabudowy. Kolegium uznało, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż z analizy wynika, że w obszarze analizowanym, w najbliższym sąsiedztwie na terenie miasta G. od strony północnej i zachodniej działki występuje zabudowa jednorodzinna szeregowa (9 zespołów po 6 budynkow+1 zespół- 4 budynki), jeden budynek wolnostojący oraz zabudowa usługowa integralnie związana z mieszkalnictwem na terenie G. Obszar po stronie zachodniej przedmiotowej działki to zabudowa jednorodzinna wolnostojąca oraz osiedle zabudowy szeregowej (3 budynki) i bliźniaczej (4 budynki). Obszar po stronie południowej ul. K. to przewaga zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej i szeregowej, w tym osiedle zabudowy szeregowej: dwa zespoły 6 i 5 budynków i bliźniaczej -6 budynków, zabudowy wielorodzinnej -2 budynki oraz nieliczna zabudowa usługowa integralnie związana z mieszkalnictwem - 2 obiekty. Poza tym autor analizy wskazał, że obszar analizowany obejmuje również tereny zielone. W obszarze analizowanym występują zatem budynki o zróżnicowanych wysokościach, przy czym ich średnia wysokość od okapu lub gzymsu nie przekracza 9m. Wysokość zabudowy kształtuje się na poziomie od 1 do 4 kondygnacji z przewagą budynków 3- kondygnacyjnych. Dachy budynków w większości są strome o kącie nachylenia połaci 30st do 45st. Ustalenia te pozwoliły na stwierdzenie, że planowana przez inwestora inwestycja na terenie działki nr [..] jest zgodna z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym, gdyż zabudowę najbardziej miarodajną i właściwą do ustalenia cech nowych budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej dla działki wnioskowanej zlokalizowanej w G. w kwartale ulic J., S. i K. stanowi zabudowa jednorodzinna szeregowa w granicach miasta G. jako zabudowa najbliższa w stosunku do wnioskowanej stanowiąca jednorodne osiedla mieszkaniowe. Zabudowa zlokalizowana na działkach odległych nie może stanowić odniesienia dla inwestycji mającej wpływ na zachowanie ładu przestrzennego w najbliższym sąsiedztwie. Obowiązujące linie zabudowy i inne warunki wyznaczono zdaniem Kolegium prawidłowo.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy przypomniał, że w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji odniósł się do uwag i zastrzeżeń co do planowanej inwestycji wniesionych przez strony postępowania w pismach z dnia 29 lipca 2019 r. wyjaśniając kolejno, że - odnośnie obaw związanych z dopuszczeniem planowanej pierwotnie funkcji usługowej inwestor zrezygnował z tej funkcji w korekcie wniosku z dnia 27 lutego 2020 r., odnośnie obaw związanych z ograniczeniem miejsc postojowych i koniecznością ich zwiększenia, to zgodnie z zarządzeniem PM z dnia 25 lutego 2020 r. w sprawie ustalania wskaźników parkingowych dla określania wymagań parkingowych w decyzjach o warunkach zabudowy w pkt. 6 decyzji ustalono konieczność zapewnienia na terenie inwestora miejsc postojowych dla samochodów osobowych dla każdego projektowanego lokalu w ilości minimum 1 miejsce na 1 mieszkanie. Odnośnie ograniczeń związanych z komunikacją nowej inwestycji tylko od ul. K. stwierdzono, że gestorzy dróg w opiniach określili uwarunkowania umożliwiające dojazd odpowiednio do ul. K., ul. S. i ul. J. W pkt. 6 decyzji ujęte zostały uwarunkowania dot. wykonania i uzgodnienia z zarządcą drogi projektu obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Co do roszczeń związanych z nieuregulowanym stanem prawnym sieci uzbrojenia terenu znajdujących się na ul. S. i J. oraz przebiegających przez przedmiotową działkę organ I instancji w oparciu o pisma gestora sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej załączone do wniosku inwestora wyjaśnił już, że zgodnie z przepisem art. 52 ust. 3 i art. 64 ustawy nie można uzależnić wydania decyzji od zobowiązania wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków, ponieważ prawidłowość rozwiązań technicznych i wymaganych uzgodnień będzie przedmiotem postępowania na etapie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do wniosków o wyznaczenie dodatkowej linii zabudowy Kolegium wyjaśniło, że wyznaczenie poszczególnych parametrów i gabarytów inwestycji planowanej na dz.nr [..], tj. linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy czy wysokości zabudowy zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy ' i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wyniku analizy zabudowy występującej w sąsiedztwie. Odnośnie obaw związanych z przesłanianiem i niedostatecznym nasłonecznieniem budynków zlokalizowanych przy ul. J. w związku z wysokością planowanych budynków, a także związanych z dokładnym ich położeniem w stosunku do terenów sąsiednich stwierdzono, że na tym etapie sprawy obawy te nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy z akt sprawy, w tym ustaleń analizy wynika, że w sprawie zachowane zostały przesłanki określone przepisem art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy. Ponadto w punkcie 7 decyzji określone zostały wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich: obiekt budowlany należy zaprojektować z uwzględnieniem ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, a także ze środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Na inwestora nałożone zostały pewne obowiązki, które musi uwzględnić ubiegając się o pozwolenie budowlane na realizację planowanej inwestycji. Organ określając parametry, gabaryty i współczynniki planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym wykazał zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zabudową występująca w sąsiedztwie.

A. G. i K. G. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 7 października 2020 r. wnieśli o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji i zarzucili organowi naruszenie:

- art. 6, art. 8 oraz art. 80 kpa polegające na ustaleniu, że analiza, w której przyjęto wskaźniki na podstawie istniejącej zabudowy działek (z jednym budynkiem jednorodzinnym) osiedla domów szeregowych zrealizowanych przez A. jest prawidłowa. Wskazano, że nieruchomość, na której powstało osiedle, prócz indywidualnych działek, obejmuje tereny zieleni, dróg, parkingów i chodników, których powierzchnię należało uwzględnić w analizie w celu ustalenia porównywalnych warunków planowanej zabudowy,

- art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie wzięto pod uwagę okoliczności dotyczących przesłaniania i niedostatecznego nasłonecznienia budynków zlokalizowanych przy ul. J. w związku z wysokością planowanych budynków i ich możliwym usytuowaniem w stosunku do terenów sąsiednich, na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy przedmiotowa decyzja ma istotne znaczenie w procesie inwestycyjnym.

- art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 53, art. 63 w zw. z 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia wymogi uzasadniające wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne przyjęcie, że zasada dobrego sąsiedztwa została spełniona,

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy jest prawidłowa oraz błędne przyjęcie, że wyznaczenie parametrów inwestycji nastąpiło w zgodzie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie przyjętej wysokości budynków - 9m do okapu i 12 m do kalenicy stwierdzono w skardze, że w praktyce oznacza to, iż inwestor będzie mógł wybudować budynki 4- kondygnacyjne i zrealizować zabudowę o charakterze budynków wielorodzinnych burząc dotychczasowy charakter zabudowy, klimat osiedla i warunki mieszkalne w szczególności w stosunku do mieszkańców budynków przy ul. J., których wysokość elewacji do okapu wynosi 7,50m (od strony dz.nr [..]). Jako nieuprawnione oceniono określenie parametrów inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez wykazania, że taki zabieg jest usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Ponadto w ocenie skargi organ nie wziął pod uwagę okoliczności dotyczących przesłaniania i niedostatecznego nasłonecznienia budynków zlokalizowanych przy ul. J., w związku z wysokością planowanych budynków i ich usytuowaniem.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., dokonywana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydawane przez te organy.

Kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 kwietnia 2020 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [..] obr. [..], ul. J. w G. oznaczona lit ABCDEF na załączniku graficznym do decyzji.

Decyzje te wydane zostały w postępowaniu prowadzonym na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 2093 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Uregulowane w rozdziale 5 u.p.z.p. postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy ma na celu ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej.

Dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego organ administracji rozpatrujący wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy procedował na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć był następnie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści przywołanego przepisu wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 zasada tzw. dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 984/11, LEX nr 1291986). Uwzględniając urbanistyczne pojmowanie zasady dobrego sąsiedztwa stwierdzić należy, że dla spełnienia wymogu dostępności działki sąsiedniej z tej samej drogi publicznej co działka objęta wnioskiem o warunki zabudowy, wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja (por. M. Wierzbowski, A. Plucińska – Filipowicz (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 620).

Działka sąsiednia powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w celu dostosowania zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów urbanistyczno-architektonicznych. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania jej do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

W pierwszej kolejności organ musi zatem dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Zauważyć jednakże należy, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa, co wielokrotnie podkreślał NSA, nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego (wyrok NSA z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1931/14, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2622/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W celu ustalenia cech oraz parametrów urbanistycznych i architektonicznych, jakie będzie musiała spełniać nowa zabudowa, organ winien jest dokonać analizy stanu istniejącego. dokonanej w sposób wskazany w przywołanym wyżej rozporządzeniu.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Sposób wyznaczenia granic tego obszaru nie stanowi sztywnej zasady, ważne jest jedynie, aby jego granice nie były mniejsze niż wartości minimalne wskazane w powołanym przepisie. Ustawodawca mówi o wielkości minimalnej obszaru, a także określa ogólną zasadę wyznaczania granic obszaru, jednocześnie nie zakreśla wartości maksymalnej. W konsekwencji, w tym zakresie, organ ma pewną dozę swobody, której granice wyznaczają okoliczności danej sprawy. Nie jest bowiem możliwe nieograniczone poszerzanie obszaru analizowanego, gdyż mogłoby to zniweczyć cel przeprowadzania analizy urbanistycznej. Dlatego też powiększenie obszaru analizowanego ponad trzykrotną szerokość frontu działki inwestora powinno zostać szczegółowo wyjaśnione przez organ, a zasadność takiego działania winna wynikać zarówno z części graficznej, jak i tekstowej analizy.

W rozważanym wypadku, jak ustalono, front działki wynosi 50 m, Obszar analizowany wyznaczono wokół wnioskowanej działki, w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość jej frontu obejmując analizą teren po ok. 150 m w każdym kierunku, wg załącznika graficznego. Jak wynika z treści analizy analizowanie innego obszaru nie znajduje uzasadnienia ponieważ przyjęty zakres jest bardzo rozległy i obejmuje zabudowę o strukturze zawierającej zabudowę mieszkaniową wszystkich typów (jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa oraz wielorodzinna), pozwalającą na ustalenie wymaganych wskaźników i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

Uwzględnienie obszaru wyznaczonego zgodnie z regułami § 3 ust. 2 rozporządzenia pozwala na stwierdzenie, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację zastanej funkcji zabudowy i jest możliwe ustalenie parametrów i cech nowego obiektu, które nie będą zaburzać istniejącego ładu przestrzennego. Z taką właśnie sytuacją, w ocenie sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Jak wynika z analizy urbanistycznej sporządzonej w sprawie zabudowa wzdłuż ul. K. jest usytuowana w sposób chaotyczny, wynikający z zaszłości historycznych, bez widocznie wyznaczonej wspólnej linii zabudowy. Zarządca dróg w G. opinią z dn. 25 lipca 2019r. nr [..] określił, że działka nr [..] może być skomunikowana od ulicy J. i S. oraz że zgodnie z art. 43 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 6,0m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Najbliższy sąsiadujący budynek (J. 1) jest usytuowany w odległości 12m od krawędzi jezdni ulicy K.; pozostała zabudowa przy ul. K. jest usytuowana bez widocznie wyznaczonej wspólnej linii zabudowy. W ocenie sądu wyznaczona przez organ linia zabudowy odpowiada regulacji § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Z analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 0,32. Przy czym dla zabudowy szeregowej położonej w G. wynosi on 0,37, a w G. 0,36.

Mając na uwadze, iż planowana inwestycja dotyczy zabudowy jednorodzinnej szeregowej położonej w G. przyjęty przez organ wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest zgodny z § 4 ust. 2 rozporządzenia.

Średnia szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym jak wynika z analizy urbanistycznej wynosi 9,3 m. Przy czym dla zabudowy szeregowej położonej w G. wynosi on 6,5 m, a w G. 9,3.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Wyznaczenie przez organ powyższego parametru odpowiada zatem przywołanej regulacji.

Ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że w całym obszarze analizowanym bryły budynków mają zróżnicowane wysokości, wysokość zabudowy kształtuje się w przedziale od 1 (stara zabudowa przy ul. K.) do 4 kondygnacji (zabudowa szeregowa przy ul. F., budynek wielorodzinny przy ul. K.) z przewagą budynków 3 kondygnacyjnych, jednakże ich średnia wysokość do okapu lub gzymsu nie przekracza 9m. w tym obszar Miasta wszystkie budynki w zabudowie szeregowej mają trzy kondygnacje nadziemne (w tym poddasze użytkowe) jednakże kondygnacja piwnic jest niewiele zagłębiona w terenie i poziom parterów podniesiony jest o ok. 1,2-2m nad poziom terenu; średnia wysokość do okapu to ok. 9 m. Tym samym w ocenie sądu wyznaczenie przez organ tego wskaźnika odpowiada regulacji § 7 ust 4 rozporządzenia.

Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym zdecydowana większość budynków ma dachy strome o różnym nachyleniu połaci dachowych (w tym dachy niesymetryczne - zabudowa szeregowa przy ul. F. w G.) obszar Miasta: budynki mają dachy strome o kącie nachylenia połaci dachowej od 35° do 45° i kalenicy głównej równoległej do ulicy, Wysokość kalenicy waha się od 10 do 12m. W ocenie sądu wyznaczenie przez organ powyższego parametru odpowiada treści przywołanego przepisu i ustaleniom sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie urbanistycznej.

W tym miejscu należy zauważyć, że z treści analizy urbanistycznej wynika, że jako zabudowę najbardziej miarodajną i właściwą do ustalenia cech dla nowych budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, dla działki wnioskowanej zlokalizowanej w G. w kwartale ulic J., S., K., uznano istniejącą zabudowę jednorodzinną szeregową w granicach Miasta G. Jest to zabudowa najbliższa dla wnioskowanej i stanowi jednorodne osiedle mieszkaniowe na tym obszarze będącym niejako enklawą terenów G. otoczoną terenami gminy G., zaś zabudowa na działkach odległych nie może stanowić odniesienia dla inwestycji mającej wpływ na zachowanie ładu przestrzennego w najbliższym sąsiedztwie.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela to stanowisko, albowiem dla ustalenia parametrów nowej zabudowy położonej na terenie G. najwłaściwszym jest porównanie zabudowy istniejącej na tym terenie jako wydzielonego urbanistycznie obszaru o swoistym charakterze.

Wobec powyższego wbrew stanowisku strony skarżącej w ocenie sądu w niniejszej sprawie nie naruszono art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a planowana inwestycja odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa określonej tym przepisem.

Nadto jak wynika z akt sprawy planowana inwestycja odpowiada również warunkom określonym w art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p.

Zauważyć też należy, że stosownie do art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących przesłaniania i niedostatecznego nasłonecznienia budynków zlokalizowanych przy ul. J. w związku z wysokością planowanych budynków i ich możliwym usytuowaniem w stosunku do terenów sąsiednich, to stwierdzić należy, iż na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy kwestie te nie podlegają ocenie organów. Nastąpi to dopiero na kolejnym etapie realizacji planowanej inwestycji, który zakończy się wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, nie dopatrując się naruszenia prawa zaskarżoną decyzją.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie wyrokiem wydanym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).