Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 265/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N. 1) stwierdza nieważność § 1, § 4 pkt 1, 2, 3, 4, 13, 14, 16, 20, 21, § 9, §10, §11 ust. 2, § 12 pkt 4, § 30 ust. 3 w części dotyczących słów "i oznaczona stosownym ostrzeżeniem" § 32, 33, 34, 36, 37, 38, 39 ust 3, załącznika do uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Rady Miejskiej w N. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N.; 2) umarza postępowanie w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2012 r. Rada Miejska w [...], powołując się na przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm. – dalej ustawy c.p.g.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...].

Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z 2013 r. poz. [...].

Pismem z dnia [...]marca 2017 r. skargę na tę uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w G.. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy c.p.g. w zw. z art. 87 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) poprzez:

- powtórzenie w postanowieniach § 1 regulaminu przepisów zawartych w ustawie c.p.g. wbrew regulacji zawartej w § 137 i 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy c.p.g.,

- powtórzenie w postanowieniach § 2 regulaminu przepisów oraz definicji pojęć zawartych w ustawie oraz innych ustawach wbrew regulacji zawartej w § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy c.p.g.,

- powtórzenie w § 4 pkt 1, 3, 6, 11 skarżonego regulaminu obowiązków właścicieli nieruchomości, które uregulowane zostały w § 5 ustawy c.p.g.,

- nałożenie w § 31 regulaminu (powinno być § 30) obowiązku wyprowadzania psów na terenie całej Gminy tylko na uwięzi i w kagańcu,

- nałożenie w § 32 regulaminu z przekroczeniem upoważnienia ustawowego odpowiedzialności właścicieli zwierząt za długi z tytułu schwytania, dowozu do schroniska, utrzymania i leczenia zwierzęcia,

- § 36 poprzez niewskazanie obszarów na terenie Gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie, realizowane funkcje bądź inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji oraz nieokreślenia jej terminów,

- ograniczenie w § 11 ust. 2 regulaminu możliwości przeprowadzenia napraw samochodowych poza warsztatami naprawczymi do drobnych napraw

Uzasadniając swoje stanowisko Prokurator podniósł, że do uchwalenia regulaminu Rada Gminy została upoważniona w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy c.p.g., przy czym ust. 4 tego art. szczegółowo określa jakie elementy regulamin powinien zawierać. Powtarzanie przez Radę Gminy w uchwalonym regulaminie, przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych, albo ich dostosowywanie w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu jest niedopuszczalne. Pozbawia bowiem akt charakteru normatywnego, czyniąc go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwiającym osiągnięcie funkcji, dla jakiej został ustanowiony. Poza tym w ocenie Prokuratora jeśli postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 ustawy c.p.g., do dokonywania powtórzeń ustawowych. Zdaniem Prokuratora obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zostały uregulowane w sposób wadliwy, z naruszeniem reguł zawartych art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy c.p.g., bowiem wykraczają poza zakres upoważnienia udzielonego Radzie przepisami tej ustawy, a jednocześnie regulują tę materię w sposób odmienny, aniżeli akt prawa powszechnie obowiązującego. Z art. 4 ust. 2 ustawy c.p.g. nie wynika także kompetencja dla Rady, by określać odpowiedzialność właścicieli zwierząt za długi z tytułu kosztów schwytania, dowozu do schroniska, utrzymania i leczenia zwierząt. Kwestia ta w ocenie Prokuratora nie należy do bezpośrednio związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie Gminy dlatego nie może być władczo uregulowana w regulaminie. Podobne stanowisko zajął Prokurator w kwestii wprowadzenia w regulaminie ograniczeń, co do zakresu dokonywania napraw poza warsztatami naprawczymi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie wskazując, że zaskarżona uchwala nie może podlegać sądowej kontroli, gdyż została uchylona przez uchwałę nr [...] z dnia [...]czerwca 2016 r.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2017 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w R. w nawiązaniu do wniesionej skargi wyjaśnił, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2013 r. Wojewoda M. stwierdził nieważność §2, § 3 oraz § 4 ust.5, 6,11,12, 15, 17, 18, 19, § 5, § 6 ust. 1 i 3, § 7 ust. 1 pkt b, c, d, § 8, § 23, § 24 ust. 5, § 31 oraz § 35 złącznika do uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. Z tych też względów Prokurator Prokuratury Okręgowej w R. nie poparł zarzutów skargi, w zakresie w jakim dotyczyły § 2, § 4 pkt 6 i 11 oraz § 31 załącznika do zaskarżonej uchwały rady Miejskiej w [...]. Dodatkowo natomiast wskazał na inne przepisy aktu prawa miejscowego naruszające prawo w stopniu istotnym tj., że:

- w § 4 pkt 2 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek gromadzenia ścieków bytowych w zbiornikach bezodpływowych lub przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, co jest nieuprawnionym powtórzeniem obowiązków wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 a ustawy c.p.g.

- w § 4 pkt 4 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek oddzielnego gromadzenia nieczystości ciekłych w postaci ścieków bytowych oraz gnojówki i gnojowicy, w przypadku prowadzenia działalności rolniczo - hodowlanej. Zagadnienie to jednak nie mieści się w materii Regulaminu i jest uregulowane w przepisach ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu Dz.U. z 2017, poz. 668.

- wprowadzenie w § 4 pkt 13 obowiązku utrzymywania czystości na obszarach nieruchomości leśnych nie znajduje potwierdzenia w kompetencji wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy c.p.g., a ponadto w sposób nieuprawniony narusza prawo właściciela nieruchomości do swobodnego dysponowania nią,

- w § 4 pkt 14 Regulaminu zakaz zaśmiecania wód powierzchniowych nie mieści się w zakresie upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy c.p.g. Kwestia zanieczyszczania wód powierzchniowych została uregulowana w ustawie Prawo wodne, a ponadto zakaz zanieczyszczania wynika wprost z ustawy o odpadach,

- wprowadzając w § 4 pkt 16 Regulaminu zasady gromadzenia obornika i płynnych odchodów zwierzęcych na terenie gospodarstwa rolnego Rada Miejska wkroczyła w materię określoną w przepisach Rozdziału 4 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu.

- brak upoważnienia do odsyłania w §4 pkt 20 Regulaminu do przepisów ustawy z 2001 r. o odpadach oraz ustawy z 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej.

- w § 4 pkt 21 Regulaminu Rada Miejska wprowadziła obowiązek zgłaszania do Urzędu Miasta i Gminy faktu zauważenia bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę, podczas gdy obowiązki związane z ochroną zdrowia zwierząt oraz zwalczaniem chorób zakaźnych zwierząt wynikają z przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625 ze zm.). Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Określenie w uchwale obowiązku zgłaszania faktu zauważenia bezdomnego psa stanowi przerzucenie obowiązku w tym zakresie na mieszkańców gminy, co nie znajduje oparcia w przepisach ustawowych.

- poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 ustawy c.p.g. wykracza również § 9 Regulaminu, zgodnie z którym dopuszcza się zagospodarowanie drobnego gruzu budowlanego do utwardzenia lub naprawy zniszczonych dróg o nawierzchni gruntowej po wcześniejszym uzgodnieniu z właścicielem lub zarządcą drogi,

- delegację ustawową przekroczono także w § 10 Regulaminu, zgodnie z którym pola campingowe i namiotowe w okresie pobytu wczasowiczów muszą być wyposażone w wystarczającą liczbę pojemników na odpady,

- brak uprawnienia do nałożenia w § 12 pkt 4 Regulaminu na właściciela nieruchomości obowiązku zarejestrowania w gminie własnego kompostownika, jako warunku prowadzenia przy jego zastosowaniu, selektywnej zbiórki odpadów ulegających biodegradacji. Upoważnienie takie nie wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy c.p.g

- brak upoważnienia dla Rady Miasta do ingerowania w prawo własności w ten sposób, aby nałożyć na właścicieli nieruchomości obowiązek oznakowania tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem nieruchomości, na terenie których przebywają psy zwolnione ze smyczy, co został o ujęte w § 30 ust. 3 Regulaminu,

- art. 4 ust.2 pkt 6 i 7 ustawy o c.p.g. nie upoważniał Rady Miejskiej do regulowania w uchwale kwestii dotyczących unieszkodliwiania padłych zwierząt, w związku z czym w § 33 Regulaminu przekroczono delegację ustawową,

- zgodnie z § 34 ust. 1 Regulaminu trzymanie zwierząt gospodarskich jest zabronione na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, przy czym zgodnie § 34 ust. 2 zakaz ten dotyczy także sąsiedztwa zwartych terenów zajętych przez budownictwo jednorodzinne, wielorodzinne, instytucje użyteczności publicznej. W ocenie Prokuratora art. 4 ust.2 pkt 7 ustawy o c.p.g. upoważniał prawodawcę lokalnego do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Tym samym Rada Miejska była uprawniona do wprowadzenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, nie zaś do wprowadzenia generalnego zakazu ich utrzymywania na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, co uczyniono w § 34 ust. 1 Regulaminu,

- ponadto § 34 ust. 2 Regulaminu jest nieprecyzyjny w zakresie w jakim rozciąga ów zakaz na sąsiedztwo zwartych terenów zajętych przez budownictwo jednorodzinne, wielorodzinne, instytucje użyteczności publicznej. Nie sposób bowiem jednoznacznie określić , które tereny spełniają kryterium sąsiedztwa i w związku z tym są objęte zakazem utrzymywania zwierząt gospodarskich , a które tereny kryterium tego nie spełniają.

- Prawodawca lokalny nie był wreszcie upoważniony do regulowania w § 39 ust.3 Regulaminu kwestii odpowiedzialności za jego naruszenie, choćby poprzez odwołanie się do sankcji przewidzianych w przepisach rangi ustawowej.

Mając na względzie powyższe Prokurator Prokuratury Okręgowej w R. wniósł o stwierdzenie nieważności §1, § 4 pkt 1, 2, 3, 4, 13, 14, 16, 20, 21, § 9, § 10, § 11 ust. 2, § 12 pkt 4, § 30 ust.3 w części dotyczącej słów "i oznaczona stosownym ostrzeżeniem", § 32, § 33, § 34, § 36, § 37, § 38 i § 39 ust. 3 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...]z dnia [...] grudnia 2012 roku w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga organu nadzoru jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 ustawy c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy c.p.g. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.cz.p.g., mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12).

Przepis art. 4 ust. 2 ustawy c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie wypada wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Łd 515/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza § 4 Regulaminu prowadzi do wniosku, że wprowadzone w nim zakazy stanowią przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy c.p.g. W § 4 pkt 2 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek gromadzenia ścieków bytowych w zbiornikach bezodpływowych lub przyłączenia do nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, co w ocenie Sądu stanowi nieuprawnione powtórzenie obowiązków wymienionych już w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3a ustawy c.p.g. Podkreślić należy, że postanowienia regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie, uszczegółowienie przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów i muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności rangi ustawowej. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną już ustawą. Regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm w tym definicji zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym, nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony

Co do § 4 pkt 4 i 16 Regulaminu nakładającego na właściciela nieruchomości obowiązek oddzielnego gromadzenia nieczystości ciekłych w postaci ścieków bytowych oraz gnojówki i gnojowicy, w przypadku prowadzenia działalności rolniczo-hodowlanej, którą należy wykorzystywać zgodnie z przepisami ustawy o nawozach i nawożeniu zgodzić się należy z Prokuratorem, że oddzielne gromadzenie nieczystości ciekłych w postaci ścieków bytowych oraz gnojówki i gnojowicy obejmuje zagadnienie nie mieszczące się w materii Regulaminu i jest unormowane w przepisach ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2015 r., poz. 625). Już choćby tylko z art.25 ust.1 tej ustawy wynika, że gnojówkę i gnojowicę przechowuje się wyłącznie w szczelnych zbiornikach o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji tego nawozu. Zbiorniki te powinny być zbiornikami zamkniętymi, w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.) dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Z przepisu tego jasno wynika, że gnojówki i gnojowicy nie można łączyć z innymi cieczami. Tym samym omawiany zapis w istocie powtarza w/w zapis ustawy.

Również zobowiązywanie właścicieli nieruchomości do utrzymywania w stanie wolnym od zaśmiecania wód powierzchniowych i ich najbliższego otoczenia nie wynika z normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy c.p.g. (§ 4 pkt 14 Regulaminu). Za przekroczenie ustawowej kompetencji uznać należy również zobowiązanie właścicieli nieruchomości do utrzymywania czystości na obszarach leśnych (§ 4 pkt 13 Regulaminu). Postanowienia te nie znajdują potwierdzenia w kompetencji wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy c.p.g., a ponadto w sposób nieuprawniony naruszają prawa właściciela nieruchomości do swobodnego dysponowania nią.

Z kolei w zakresie, określonego w § 4 pkt 21 Regulaminu, obowiązku zgłaszania do Urzędu Gminy faktu zauważenia bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę podnieść należy, że art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy c.p.g. upoważnia radę gminy do nałożenia obowiązków w zakresie ochrony przed zagrożeniami dla ludzi ze strony zwierząt domowych wyłącznie na osoby utrzymujące takie zwierzęta. Obowiązki związane z ochroną zdrowia zwierząt oraz zwalczaniem chorób zakaźnych zwierząt wynikają natomiast z przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. nr 69, poz. 625 ze zm.). Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Określenie w uchwale obowiązku zgłaszania faktu zauważenia bezdomnego psa stanowi przerzucenie obowiązku w tym zakresie na mieszkańców gminy, co nie znajduje oparcia w przepisach ustawowych.

Także przepis § 10 Regulaminu wskazujący na możliwości zagospodarowania drobnego gruzu budowlanego do utwardzenia lub naprawy zniszczonych dróg o nawierzchni gruntowej po uzgodnieniu z właścicielem lub zarządcą drogi, wykracza poza delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 ustawy c.p.g., gdyż nakłada na właścicieli nieruchomości znacznie szerszy zakres obowiązków, niż to wynika z ustawy.

Uchwalając akty prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący gminy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Z analogicznych przyczyn, w ocenie Sądu, stwierdzić należało nieważność § 10 Regulaminu, zgodnie z którym pola campingowe i namiotowe w okresie pobytu wczasowiczów muszą być wyposażone w wystarczającą liczbę pojemników. Podobnie § 12 pkt 4 Regulaminu nakładający na właściciela nieruchomości obowiązek zarejestrowania w gminie własnego kompostownika, jako warunku prowadzenia przy jego zastosowaniu, selektywnej zbiórki odpadów ulegających biodegradacji. Obowiązku tego nie można bowiem wyprowadzać z kompetencji gminy do uregulowania zasad prowadzenia we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych ( art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy c.p.g.).

Podzielić należy stanowisko skarżącego, że art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy c.p.g. nie upoważniał Rady Miasta do ingerowania w prawo własności w ten sposób, by nałożyć na właścicieli nieruchomości obowiązek oznakowania tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem nieruchomości, na terenie których przebywają psy zwolnione ze smyczy. Uregulowanie to istotnie naruszą zasadę proporcjonalności zobowiązując właścicieli wszystkich nieruchomości do zamieszczenia stosownego ostrzeżenia niezależnie od tego, czy zwolniony z uwięzi pies stanowi z uwagi na swą wielkość i cech jakiekolwiek zagrożenia.

Również zakazy, wprowadzone w § 34 ust. 1 i 2 Regulaminu nie znajdują podstawy prawnej w art. 4 ust. 2 ustawy c.p.g., przy czym zakaz zawarty w § 34 ust. 2 jest nieprecyzyjny w zakresie w jakim rozciąga go na sąsiedztwo zwartych terenów zajętych przez budownictwo jednorodzinne, wielorodzinne, instytucje użyteczności publicznej. Słusznie bowiem zauważa skarżący, że nie sposób jednoznacznie określić, które tereny kryterium tego nie spełniają.

W rozdziale X Regulaminu uregulowano kwestie dotyczące deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Rozdział ten zatytułowany jest: "Obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzania". Przepisy w nim zamieszczone nie wypełniają jednak dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy c.p.g., który wymaga wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. "Wyznaczyć" to: "oznaczyć, odgraniczyć, wyróżnić za pomocą znaków, określić jakąś wielkość za pomocą obliczeń" (mały słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 1087). Tymczasem zaś sformułowanie zawarte w § 36 nie oznacza ani wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, ani wyznaczenia terminów jej przeprowadzania. Celem upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o trzymaniu czystości do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji było zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności (np.: sposób użytkowania) wymagające poddania ich obowiązkowi deratyzacji. Ponadto norma kompetencyjna (art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy c.p.g.) nie upoważnia rady do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, co uczyniono w § 37 i 38 Regulaminu.

Podkreślić należy, że uchylenie kwestionowanej uchwały i jej nieobowiązywanie w czasie orzekania przez Sąd, nie wyklucza możliwości stwierdzenia jej nieważności. Skutki derogacji zaskarżonej uchwały obejmują bowiem wyłącznie okres od momentu wejścia w życie uchwały derogującej.

Nieważność zaś niniejszej uchwały rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia. Tak więc nawet derogacja sprzecznego z prawem aktu prawa miejscowego nie czyni bezprzedmiotowym orzekania w przedmiocie jego nieważności. Stwierdzenie nieważności takiego aktu następuje bowiem ze skutkiem ex tunc, czyli od momentu jego uchwalenia. (vide: uchwała TK z dnia 14 września 1994 r. w sprawie W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44; uchwała TK z dnia 14 lutego 1994 r. w sprawie K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7; wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07).

Konkludując stwierdzić należy, że wymienione wyżej naruszenia prawa maja charakter istotny, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonych zapisów uchwały z obrotu prawnego. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 p.p.s.a W pozostałym zakresie w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody M. z dnia [...]stycznia 2013 r. i stwierdzeniem nieważności § 2, § 3 oraz § 4 ust.5, 6,11,12, 15, 17, 18, 19, § 5, § 6 ust. 1 i 3, § 7 ust. 1 pkt b, c, d, § 8, § 23, § 24 ust. 5, § 31 oraz § 35 złącznika do uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. podlegało umorzeniu.