Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2966/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 112 art 7 art 8 art 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1904/18 w sprawie ze skargi B. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1904/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę B. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

Podejmując powyższe rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść przepisu art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), który stanowił podstawę materialnoprawną postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...]. Przepis ten stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Zauważył, że w treści przytoczonej normy prawnej nie przewidziano prawa do zaskarżenia postanowienia wydawanego na jej podstawie, tak jak to ma miejsce w ust. 2 ww. przepisu, który przewiduje możliwość złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, którą określa organ dopiero w przypadku wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem wydanym w oparciu o treść art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego.

Sąd podkreślił, że stosownie do treści art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), zażalenie służy stronie na postanowienia wydane w toku postępowania wówczas, gdy Kodeks tak stanowi. Dodał, że zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i cytowany przepis art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie przewidują możliwości zaskarżenia postanowienia dowodowego, wydanego na podstawie tej normy prawnej w toku postępowania administracyjnego. Stwierdził, że akty administracyjne wydawane na podstawie przepisu art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, mają formę postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, a strona może podważać zasadność takiego postanowienia dopiero na etapie odwołania od później wydanej decyzji (art. 142 k.p.a.) oraz w ewentualnej skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji, orzekającą co do istoty sprawy.

Sąd I instancji nie uznał za prawidłowych twierdzeń prezentowanych w skardze, że z uwagi na mylne pouczenie zamieszczone w postanowieniu organu I instancji, w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znaleźć powinien przepis art. 112 k.p.a., który przewiduje, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Stosownie do art. 126 k.p.a. powyższy przepis stosuje się także do postanowień. W ocenie Sądu, warunkiem zastosowania art. 112 k.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Ustalenie to odbywa się poprzez odniesienie prawa do zakwestionowania orzeczenia organu za pomocą środków odwoławczych (jak odwołania, zażalenia, powództwa do sądu powszechnego, skargi do sądu administracyjnego) do normy prawnej przyznającej stronie takie prawo. Nie można natomiast wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę, co do przysługującego jej środka odwoławczego. Ochrona udzielana na podstawie art. 112 k.p.a. nie ma bowiem charakteru absolutnego i nie może stanowić o powstaniu takich praw strony w postępowaniu, tam gdzie nie zostały one w ogóle przyznane.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 112 k.p.a.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. W., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 112 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a., poprzez błędne stwierdzenie niedopuszczalności złożenia zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzez błędne przyjęcie, iż nieprawidłowe pouczenie skarżącej o przysługujących jej prawach nie spowodowało poniesienia przez skarżącą szkody, w sytuacji gdy na organach administracji publicznej ciążą ustawowe obowiązki należytego i właściwego informowania skarżącej o przysługujących jej w toku postępowania uprawnieniach.

Mając na uwadze powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 112 k.p.a. Podkreśliła, że regulacja ta jest konsekwencją przyjętej w Kodeksie postępowania administracyjnego zasady ogólnej obowiązku informowania stron wyrażonej w art. 9 k.p.a., a także odgrywa istotną rolę w realizacji zasady ogólnej ochrony zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Dlatego też błędne pouczenie przez organ administracji nie może prowadzić do powstania negatywnych konsekwencji dla strony, która podjęła czynności zgodnie z treścią zawartą w pouczeniu. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną błędne pouczenie organu o możliwości złożenia zażalenia na postanowienie spowodowało poniesienie przez skarżącą szkody. Miała ona bowiem przeświadczenie, iż może dochodzić swoich praw, a postanowienie organu w przedmiocie zlecenia przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego jeszcze bardziej skarżącą w tym przeświadczeniu umocniło.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Jak wynika z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Na wstępie zauważyć jednakże należy, odnosząc się do redakcji jedynego sformułowanego zarzutu (naruszenia przepisów postępowania), że skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od rozstrzygnięć organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętego skargą postanowienia. Sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisów prawa materialnego, lecz rozpoznając skargi na decyzje czy postanowienia kontrolują, czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia określonej kategorii przepisów. Czynią to jednak w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie organu administracji publicznej. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, w każdym zaś przypadku powinna powiązać ich naruszenie, z odpowiednimi przepisami, które w jej ocenie, w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Brak wskazania przepisów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym nie dyskwalifikuje jednakże skargi kasacyjnej, o ile wnoszący skargę wskaże przepisy, które jego zdaniem zostały naruszone (zob. uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1).

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w granicach zakreślonych przez jej autora należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Pomijając, że wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera przywołania przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi, to także, mimo że wnosząca skargę kasacyjną próbuje podważyć prawidłowość oceny Sądu I instancji o niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to nie zawiera zarzutów odnoszących się do podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tj. art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Strona nie nawiązuje także w wywodach skargi kasacyjnej, ani do przepisu art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego podstawę wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia, ani do przepisu art. 141 § 1 k.p.a., w myśl dyspozycji którego, środek zaskarżenia w postaci zażalenia służy stronie wyłącznie, gdy przepis tak stanowi, a więc do przepisów eksponowanych zarówno przez organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji, jako tych, które stanowiły o zasadności stwierdzenia niedopuszczalności złożonego zażalenia. Autor skargi kasacyjnej wskazał jedynie na naruszenie przepisu art. 112 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. Należy zatem odpowiedzieć sobie na pytanie, czy błędne pouczenie przez organ administracji o środku zaskarżenia, w tym przypadku przez organ pierwszej instancji, może wykreować dla strony uprawnienie do jego wniesienia. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Rację ma strona skarżąca, że regulacja art. 112 k.p.a. jest konsekwencją przyjętej w Kodeksie postępowania administracyjnego zasady ogólnej obowiązku informowania stron wyrażonej w art. 9 k.p.a., a także odgrywa istotną rolę w realizacji zasady ogólnej ochrony zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), jednakże nie może ona pozostawać w oderwaniu od obowiązującego porządku prawnego. Warunkiem zastosowania art. 112 k.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Ustalenie to odbywa się poprzez odniesienie prawa do zakwestionowania orzeczenia organu za pomocą środków odwoławczych (jak odwołania, zażalenia, powództwa do sądu powszechnego, skargi do sądu administracyjnego) do normy prawnej przyznającej stronie takie prawo. Nie można natomiast wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę, co do przysługującego jej środka odwoławczego. Ochrona udzielana na podstawie art. 112 k.p.a. nie ma bowiem charakteru absolutnego i nie może stanowić o powstaniu takich praw strony w postępowaniu, tam gdzie nie zostały one w ogóle przyznane. Odmienne zapatrywanie nadawałoby w istocie organom administracyjnym funkcję prawotwórczą i możliwość funkcjonowania niejako obok obowiązującego sytemu prawnego, a co z kolei byłoby nie do pogodzenia z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.), a w jej efekcie również podnoszoną w niniejszej kasacji zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) poprzez akceptowanie działań organu poza obowiązującymi normami prawnymi (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 193/11; z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1225/14; z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 895/17; z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II FSK 2438/14; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 88/20). Samo przeświadczenie strony, iż może dochodzić swoich praw, stosując się do błędnego pouczenia, w sytuacji braku odpowiedniej normy prawnej dającej uprawnienie do zaskarżenia orzeczenia, to za mało, aby stwierdzić, że wystąpiła możliwość złożenia zażalenia, a także, że wystąpiła po stronie skarżącej szkoda. Jeszcze raz należy zaakcentować, że samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia takiego uprawnienia nie tworzy. Przepis art. 112 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. ma zastosowanie tylko, gdy prawo do wniesienia zażalenia od danego postanowienia w ogóle przysługuje. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wskazała takiego przepisu, który by przyznawał jej prawo do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak również nie podważyła skutecznie zapatrywania organu odwoławczego i Sądu I instancji, zresztą słusznego, odnośnie braku istnienia takiego przepisu. Dodatkowo należy zauważyć, na co także zwrócił uwagę organ drugiej instancji i Sąd, iż fakt, że stronie nie przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie, o którym mowa w art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie powoduje, iż postanowienie to pozostawione jest poza kontrolą instancyjną. Zgodnie bowiem z ogólną regułą zawartą w art. 142 k.p.a. prawidłowość takiego postanowienia będzie mogła być kwestionowana razem z odwołaniem od decyzji kończącej postępowanie w sprawie, tj. decyzji, o której mowa w art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Tym samym zarzut naruszenia art. 112 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.

.