Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 549/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi W. M. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2021r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej oraz graficznej dotyczącej terenu oznaczonego symbolem MW/U, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Miasta G. na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miasta w dniu [...] stycznia 2021 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulicy [...] w G. (dalej zwaną także "Uchwałą" lub "mpzp").

Pismem z dnia [...] maja 2021 r. W. M. (zwany dalej także "Skarżącym"), reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą Uchwałę, zaskarżając ją w części, tj.

1. w zakresie obejmującym działkę ewidencyjną o numerze [...], położoną w G. przy ulicy [...], o powierzchni 0,1051 ha, dla której Sąd Rejonowy w G. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...];

2. w zakresie, w jakim objęto uchwałą teren zdefiniowany jako "teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej", oznaczony na rysunku planu symbolem MW/U (§ 4 pkt. 2);

3. § 10 ust. 1 a), e), f), j) - w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu dla terenu oznaczonego MW/U, gdzie ustalono lokalizację na działce maksymalnie jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego albo mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi albo usługowego, wysokość zabudowy nie mniejszą niż 10,0 m, geometrię dachu – dachy płaskie, powierzchnię nowo wydzielonej działki nie mniejszą niż 500 m , z wyłączeniem wydzielenia działek przeznaczonych na cele infrastruktury technicznej oraz wydzielenia działek w celu regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami lun powiększenia sąsiednich nieruchomości, dla których nie wyznacza się ograniczeń w zakresie parametrów;

4. § 15 pkt 1 - w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości: o szerokości frontów nie mniejszych niż 10,0 m dla terenów MW/U;

5. w części graficznej odpowiadającej zakresowi zaskarżenia części tekstowej.

Zaskarżonej Uchwale zarzucono naruszenie przepisów art. 6 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 6 i pkt 8 oraz ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej także jako "u.p.z.p.") w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nadużycie władzy planistycznej w związku z nadmierną ingerencją w prawo własności nieruchomości Skarżącego, stanowiącej działkę ewidencyjną o numerze [...], położoną w G. przy ulicy [...], w zaskarżonym zakresie.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej Uchwały w zaskarżonej części, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie dowodów z dokumentów:

1. odpisu księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. V Wydział Ksiąg wieczystych nr [...]

2. wypisu i wyrysu z operatu ewidencyjnego z dnia [...] marca 2015 r. z zasobów Starosty [...] dla działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w G. przy ulicy [...];

3. pisma Skarżącego do Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2018 r.;

4. pisma Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2018 r.;

5. pisma Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2019 r.;

6. wniosków Skarżącego z dnia [...] lipca 2019 r. i z dnia [...] października 2019 r.

7. pisma Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2019 r.;

8. uwag Skarżącego do projektu mpzp z dnia [...] sierpnia 2020 r. (z potwierdzeniem ich złożenia w dniu [...] sierpnia 2020 r.) oraz z dnia [...] października 2020 r.;

9. pisma Skarżącego do Prezydenta Miasta G. złożonego w dniu [...] października 2020 r.;

na okoliczność: posiadania przez Skarżącego interesu prawnego w złożeniu skargi, wobec bycia właścicielem nieruchomości położonej w G. przy ulicy [...], stanowiącej działkę ewidencyjną o numerze [...]; zwracania się przez Skarżącego do organów Miasta G. z wnioskami dotyczącymi dokonania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do nieruchomości Skarżącego, w szczególności w zakresie ustalenia, że nieruchomość ma być terenem, na którym dozwolona zostanie zabudowa jednorodzinna,; wniesienia przez Skarżącego uwag do projektu planu oraz ich nieuwzględnienia – bez uzasadnionej przyczyny – w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że nieruchomość, której Skarżący jest właścicielem, objęta jest uchwałą Rady Miasta numer [...] z dnia [...] lutego 2000 r. w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta G. (Dz.U. Woj. Wlkp. z 2000 r., Nr [...], poz. 2434, z późn. zm., dalej zwanym także "Studium"). Zgodnie z treścią Studium działka Skarżącego jest w całości położona na obszarze oznaczonym jako MU - "zabudowa mieszkaniowo usługowa", gdzie dopuszczalna jest zabudowana mieszkaniowa wielorodzinna oraz jednorodzinna, a tym samym dopuszczalne jest ustalenie na tej działce terenu zabudowy usługowej lub zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Skarżący zwrócił uwagę na kontekst historyczny oddziaływania wcześniejszych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na jego działkę zaznaczając, że wnioskował do Rady Miasta o zmianę postanowień wcześniejszego miejscowego planu. Dodał, że po przystąpieniu przez Prezydenta Miasta G. do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulicy [...] w G., zwracał się z wnioskami i uwagami w toku procedury planistycznej. Przywołując sformułowane uwagi, Skarżący podniósł, że ujednolicono sposób zagospodarowania całości działki Skarżącego, jednakże odmiennie niż wnioskował, gdyż jego działka została w całości przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a Skarżący wnosił o umożliwienie mu zabudowy działki budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. W przypadku natomiast drugiej uwagi sformułowanej przez Skarżącego, wskazano, że wymóg intensywności zabudowy zmniejszono z poziomu 0,75 do poziomu 0,30, co nie pozwala Skarżącemu na zagospodarowanie jego działki zgodnie z jego wolą.

Uzasadniając naruszenie interesu prawnego Skarżącego wskazano, że uchwalenie zaskarżonej Uchwały w sposób oczywisty wkracza w zakres prawa własności nieruchomości Skarżącego jako właściciela.

Zdaniem Skarżącego, Uchwała została podjęta z naruszeniem prawa w zakresie swobody planistycznej przyznanej samorządowi gminnemu poprzez zbyt daleką, nieuzasadnioną ingerencję w jego prawo własności nieruchomości. Podniesiono, że tereny sąsiadujące z działką Skarżącego, w tym znaczna cześć terenów objętych zaskarżoną Uchwałą, stanowią tereny przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, bądź istnieje na nich już właśnie taka zabudowa. W szczególności dwie z trzech działek sąsiadujących z działką Skarżącego są terenami zabudowy jednorodzinnej. Obszar, na którym znajduje się działka Skarżącego, nie jest urbanistycznie jednolity, zaś występująca (ale nie dominująca) zabudowa wielomieszkaniowa, jest zabudową maksymalnie kilkumieszkaniową, tj. mniejszym budownictwem wielomieszkaniowym, gdzie parametry zabudowy budynków wielomieszkaniowym nie odbiegają znacznie od budynków jednorodzinnych. Tym samym przeznaczenie działki Skarżącego pod zabudowę jedynie wielomieszkaniową nie posiada rzeczywistego uzasadnienia w odniesieniu do konieczności kształtowania ładu architektonicznego. Z punktu widzenia spójności architektonicznej terenów objętych zaskarżoną Uchwałą, jak i obszaru z nim sąsiadującego, nie istnieje konieczność tak dalekiej i tak sformułowanej ingerencji władczej Rady Miasta w G. co do sposobu zabudowy na działce Skarżącego.

Powyższe stanowisko Skarżący odniósł do norm konstytucyjnych podnosząc, że taka ingerencja organu uchwałodawczego w jego prawo własności jest nieproporcjonalna – jest ograniczeniem nadmiernym. Zdaniem Skarżącego wprowadzenie ograniczenia zabudowy na działce Skarżącego, w żaden sposób nie przyczyni się do ochrony charakteru zagospodarowania przedmiotowego terenu i do ochrony ładu przestrzennego. Jednocześnie realizacja na działce Skarżącego zabudowy jednorodzinnej nie zaburzyłaby krajobrazu oraz nie byłaby nieuzasadniona technicznie, czy planistycznie.

Skarżący podniósł także, że nie zgadza się z argumentacją Rady Miasta odwołującą się do wcześniejszego (historycznego) przeznaczenia działki, której Skarżący jest właścicielem. Skarżący wskazał, że od 2015 r. przeznaczenie jego działki określone w mpzp było przez niego konsekwentnie kwestionowane. Skarżący zarzucił Radzie Miasta rażące naruszenie art. 6 ust 2 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Nadto, Skarżący zwrócił uwagę, że postanowienia Studium przewidują, że na tym obszarze może powstawać zabudowa mieszkaniowa, bez ograniczania jej do zabudowy wielorodzinnej. Zatem ograniczenie możliwości przeznaczenia działki na cele zabudowy jednorodzinnej nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia i godzi w prawo własności,. Takie działania gminy noszą, zdaniem Skarżącego, znamiona niekonsekwencji i nieprzewidywalności. Nieuzasadnioną dowolnością postępowania, w ocenie Skarżącego, jest bowiem wprowadzanie postanowień, mających na celu doprowadzenie do sytuacji w której Skarżący, nie mogąc zagospodarować własnej nieruchomości w sposób zgodny z jego wolą, pozostawi przedmiotową nieruchomość niezagospodarowaną, co pozwoli organowi na dalsze w nią ingerencje, jak np. przeprowadzenie drogi, czy infrastruktury technicznej, jak miało to miejsce w pierwotnym projekcie planu.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2021 r. Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu stanowiska wskazano, że zaskarżona uchwała zastąpiła wcześniej obowiązujący plan dla tego terenu, przyjęty uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp z 2007 r., Nr [...], poz. 3789). W uprzednio obowiązującym planie, nieruchomość Skarżącego, oznaczona jako działka nr [...] ark. [...], znajdowała się na terenach MW1, Ul oraz KDD1, co oznaczało tereny zabudowy o wiodącym przeznaczeniu:

- MW pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi,

- U pod zabudowę budynkami i obiektami handlowo- usługowymi oraz

- KDD pod ulicę - drogę miejską, klasy D - dojazdową.

Dokonując analizy przyjętych w planie rozwiązań Rada zwróciła uwagę, że odpowiednie kształtowanie struktury funkcjonalno-przestrzennej, a co za tym idzie docelowej kompozycji urbanistycznej obszaru, za pomocą narzędzia jakim, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest niezbędne dla zachowania ładu przestrzennego oraz ochrony walorów architektonicznych i krajobrazowych obszaru, szczególnie w przypadku zabytkowego charakteru elementów zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że zgodnie z art. 1 ust 2 pkt 1, 2 i 4 u.p.z.p., w planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; przy czym przez ład przestrzenny zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W tym aspekcie Rada zwróciła uwagę, że nieruchomość Skarżącego (działka nr [...], ark. [...] przy ul. [...]), zlokalizowana jest w południowo-zachodniej części miasta, w stosunkowo niedalekiej odległości od centralnej, śródmiejskiej zabudowy. Analizowana działka posiada bezpośredni dostęp do układu komunikacji publicznej poprzez drogę publiczną - ulicę [...]. Nieruchomość ta usytuowana jest w pobliżu istniejącej przy tej samej ulicy zabudowy mieszkaniowej, wśród której dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, co obrazuje powstała w oparciu o oprogramowanie [...], załączona do odpowiedzi na skargę ortofotomapa obszaru oraz ortofotomapa wraz ze strukturą funkcjonalno-przestrzenną istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Dalej podniesiono, że w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki nr [...], tj. na działkach nr [...] i [...] zlokalizowanych przy ul. [...] i [...] usytuowana jest istniejąca zabudowa wielorodzinna, podlegająca ochronie konserwatorskiej na podstawie wpisu do gminnej ewidencji zabytków. Powyższe historyczne obiekty tworzą charakterystyczny zwarty układ zabudowy wzdłuż ul. [...]. Ponadto, ściana szczytowa budynku przy ul. [...], usytuowana w bezpośredniej granicy działki nr [...] z działką nr [...], jest tzw. "ślepą" ścianą, tj. nie zawiera w swej konstrukcji otworów drzwiowych ani okiennych, co wymusza w sposób racjonalny kontynuację zwartej zabudowy na przedmiotowej działce nr [...], pozwalając na docelowe rozwinięcie wykształconego już fragmentu pierzei na przedmiotowym odcinku ul. [...]. Dla zobrazowania powyższego opisu załączono dokumentację fotograficznej, ukazującą ujęcia z programu [...], przedstawiającą zdjęcia działki nr [...], ark. [...] i jej otoczenia oraz ortofotomapę obrazującąmiejsca wykonanych zdjęć.

Rada podkreśliła, że w ramach procedury sporządzenia uprzednio obowiązującego mpzp, na etapie zbierania wniosków do planu, w związku z występowaniem na obszarze opracowania obiektów zabytkowych, W. Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia [...] lutego 2004 r. wskazał, iż: "nowa zabudowa mieszkaniowo-usługowa powinna nawiązywać do zabudowy istniejącej sposobem usytuowania na działce, zachowaniem istniejącej linii zabudowy, stosowaniem dachów (...) oraz wysokością". W toku dalszej procedury, w ramach opinii do projektu planu przedłożonej przez Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2005 r., jako elementy dziedzictwa kultury gospodarowania przestrzenią i krajobrazem wskazane zostały: historyczny układ dróg i ulic, w tym ulica [...] oraz historyczne zagospodarowanie terenów, związane między innymi z istniejącą zabudową przy ul. [...]. Dodatkowo, jako jeden z elementów dziedzictwa kultury materialnej wskazana została zabudowa mieszkalna usytuowana przy ul. [...], a w ramach zasad ochrony elementów dziedzictwa kulturowego Miejski Konserwator Zabytków zaznaczył, iż w zagospodarowaniu tego terenu należy nawiązywać do tradycji architektoniczno - krajobrazowej terenu, poprzez zabudowę zwartą wykształcającą pierzeję w wybranych częściach obszaru opracowania, odnosząc się między innymi do zwartej zabudowy w ciągu ul. [...]. Wskazane wytyczne konserwatorskie znalazły swoje odzwierciedlenie w uprzednio obowiązującym mpzp, w którym część nr [...], ark. 53 znalazła się w ramach terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MW1, który to teren w ramach swojego zasięgu obejmował istniejącą zabytkową zabudowę mieszkaniową przy ul. [...] i [...] (dz. nr [...], ark. 53) oraz umożliwiał realizację zwartego układu zabudowy wielorodzinnej na części działki nr [...].

Rada Miasta zwróciła także uwagę, że nieruchomości usytuowane w pobliżu działki Skarżącego są zabudowane budynkami wielorodzinnymi. Zatem biorąc pod uwagę zasadność przeznaczenia działki nr geod. [...] pod teren MW/U, kierowano się naczelną zasadą wyrażoną w przepisach u.p.z.p., która za podstawę działań planistycznych przyjmować należy ład przestrzenny i zrównoważony rozwój.

Dodano, że poprzedni plan również nie dopuszczał możliwości zabudowy działki Skarżącego budynkiem jednorodzinnym. Wbrew stanowisku Skarżącego, organ uchwalający plan miał na uwadze prawa nabyte przez właściciela, wynikające z dotychczasowego przeznaczenia terenu, zatem funkcje działki zostały zachowane, a co więcej, została poszerzona swoboda zagospodarowania działki poprzez fakt połączenia w jeden wspólny teren dwóch uzupełniających się funkcji: mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej. W konsekwencji, na ww. nieruchomości może powstać budynek mieszkalny wielorodzinny albo budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalami usługowymi albo usługowy (§ 10 pkt 1 lit. 1 obecnie obowiązującego planu).

Reasumując, organ podkreślił, że uprawnienia właścicielskie dotyczące możliwości zagospodarowania działki o nr geod. [...] nie zostały ograniczone (utrzymano dotychczasowe funkcje), lecz wzrosły poprzez dopuszczenie do bardziej swobodnego kształtowania zabudowy na całym terenie przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do zasadności przyjęcia na terenie objętym mpzp funkcji wielorodzinnej zamiast jednorodzinnej, organ wyjaśnił, że kierował się zasadnością nawiązania do zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach o nr [...], na których usytuowane są budynki mieszkalne wielorodzinne, tworzące zwartą i jednolitą pod względem gabarytów pierzeję, przyjęte do gminnej ewidencji zabytków.

Do odpowiedzi na skargę załączono m.in. pismo W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2004 r.

Na rozprawie w dniu [...] października 2021 r., pełnomocnik Skarżącego podtrzymał stanowisko w sprawie, akcentując dodatkowo, że w sąsiedztwie działki Skarżącego nie ma dominacji funkcji wielomieszkaniowej, a budynki przy ul. [...] i [...] nie zawierają takiej ilości mieszkań, która uprawniałaby do stanowiska, że mamy w tym przypadku do czynienia z taką dominacją. Zdaniem pełnomocnika nie będzie miało negatywnego wpływu na ład przestrzenny zagospodarowanie działki [...] zgodnie z wolą jej właściciela. Pełnomocnik podkreślił również, że ze stanowisk organów konserwatora zabytków nie wynika, iż nie jest możliwe zagospodarowanie działki Skarżącego budynkiem mieszkaniowym jednorodzinnym. Zaznaczono, że jedyną drogą do przyjęcia rozwiązań korzystanych dla Skarżącego jest obecnie zaskarżenie przedmiotowej uchwały.

Skarżący podtrzymał skargę i jej argumentację oraz stanowisko wyrażone przez pełnomocnika. Dodał, że zgodnie z planem miejscowym z 2007 r. od frontu ulicy [...] mogłaby powstać zabudowa o szerokości zaledwie 5,5 metra. Zdaniem Skarżącego, oba plany nie uwzględniają zasad prawidłowego kształtowania urbanistycznego zabudowy, a jego działka jest traktowana wybiórczo, bowiem w sąsiedztwie dopuszczono zabudowę oznaczoną na planie NN.

Odpowiadając na pytanie Sądu, pełnomocnik Skarżącego wyjaśnił, że rozważano ze Skarżącym, jaki byłby skutek ewentualnego stwierdzenia nieważności planu w zakresie jego działki i uznano, że w każdym przypadku wyrok Sądu byłby dla niego korzystniejszy, aniżeli pozostawanie w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały w całości.

Na rozprawie Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe zgłoszone w skardze, działając na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Przedmiotem rozpatrywanej przez Sąd sprawy jest ocena zgodności z prawem uchwały Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2021 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulicy [...] w G. (opubl. w Dz. Urz. Województwa W. z dnia [...] lutego 2021 roku, poz. 1340), dalej zwaną także "Uchwałą", "Planem" lub "mpzp".

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p.").

Zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., zatem może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem takiej skargi Sąd zobowiązany jest jednakże do zbadania przesłanek jej dopuszczalności. W tym zakresie wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 1 czerwca 2017 r. (Dz.U.2017.935), tak więc skarga nie musiała być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy przy tym wskazać, że legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym aktem (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04 - wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma przy tym charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu. Dopiero ustalenie przez sąd administracyjny, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, czyli do badania, czy do naruszenia tego doszło, jednocześnie z istotnym naruszeniem prawa. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym.

Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w G. przy ulicy [...], stanowiącej działkę ewidencyjną o numerze [...], obr. [...]. Zgodnie z rysunkiem zaskarżonego planu dla działki tej ustalono przeznaczenie MW/U – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej (§ 4 pkt 2). W zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MW/U, w § 10 pkt 1) Uchwały ustalono:

a) lokalizację na działce maksymalnie jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego albo mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi albo usługowego,

b) intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki: nie mniej niż 0,3 i nie więcej niż 2,0,

c) wielkość powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki: nie więcej niż 50%,

d) udział powierzchni biologicznie czynnej: nie mniej niż 25% powierzchni działki,

e) wysokość zabudowy: nie mniejszą niż 10,0 m i nie większą niż 12,0 m oraz nie większą niż 3 kondygnacje nadziemne,

f) geometrię dachów: płaskie,

g) linie zabudowy, zgodnie z rysunkiem planu,

h) obsługę komunikacyjną bezpośrednio z dróg wyznaczonych w planie,

i) zapewnienie, w granicach działki, co najmniej 1 miejsca postojowego na 1 lokal mieszkalny oraz dodatkowo co najmniej 1 miejsca postojowego na każde rozpoczęte 30 m2 powierzchni użytkowej pomieszczeń o funkcjach usługowych,

j) powierzchnię nowo wydzielonej działki nie mniejszą niż: 500 m2, z wyłączeniem wydzielania działek przeznaczonych na cele infrastruktury technicznej oraz wydzielania działek w celu regulacji granic miedzy sąsiadującymi nieruchomościami lub powiększenia sąsiednich nieruchomości, dla których nie wyznacza się ograniczeń w zakresie parametrów;

zarazem w pkt 2) dopuszczono:

a) lokalizację budynków bezpośrednio przy granicy działki,

b) lokalizację nie będących budynkami obiektów sportu i rekreacji,

c) realizację miejsc postojowych w kondygnacji podziemnej budynków,

d) lokalizację obiektów infrastruktury technicznej, niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania terenu;

natomiast w pkt 3) zakazano lokalizacji usług innych niż usługi podstawowe.

W zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w § 15:

- w pkt 1) dopuszczono scalenie i podział nieruchomości na działki o minimalnych powierzchniach i na zasadach określonych dla poszczególnych terenów, kątach położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego od 70° do 110° oraz o szerokościach frontów nie mniejszych niż: 10,0 m dla terenów MW, MW/U i [...], 15,0 m z wyłączeniem działek przeznaczonych na cele infrastruktury technicznej, dla których nie wyznacza się ograniczeń w zakresie parametrów;

- pkt 2) ustalono, że nie wyznacza się granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości.

Ponieważ nieruchomość stanowiąca własność Skarżącego znajduje się, stosownie do ustaleń zaskarżonej uchwały, na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem MW/U, dla którego wprowadzono ograniczenia w sposobie jego zagospodarowania poprzez nie dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o którą od lat Skarżący zabiegał, oraz przyjęto zasady kształtowania zabudowy oraz podziału nieruchomości wyłącznie z uwzględnieniem dopuszczenia takiej funkcji, uznać należy, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny Skarżącego.

Sąd nie podzielił stanowiska Rady Miasta zawartego w odpowiedzi na skargę, iż w aspekcie zapisów poprzedniego planu zaskarżona uchwała nie pogorszyła sytuacji Skarżącego. Nie budzi wątpliwości, że poprzedni plan również nie dopuszczał możliwości zabudowy działki nr [...] budynkiem jednorodzinnym, a nadto, dzielił ją na trzy funkcje, w tym na części od strony ulicy [...] rezerwował teren pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej. Tym samym uzasadnione wydawałoby się stanowisko Rady Miasta, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały została poszerzona swoboda zagospodarowania działki nr [...] poprzez dopuszczenie do bardziej swobodnego kształtowania zabudowy na całym terenie przedmiotowej nieruchomości. Skarżący nie wnosił skargi na uchwałę Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ulicy [...] w G., ale konsekwentnie od lat występował do władz planistycznych o dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...], co dokumentują przedłożone Sądowi akta planistyczne, które zwierają korespondencję Skarżącego z organami Miasta w tym przedmiocie (korespondencja ta załączona również została do przedmiotowej skargi, zatem mając to na uwadze Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika Skarżącego o przeprowadzenie dowodów z tych dokumentów; ponadto dokumenty te zostały załączone do skargi, zatem stanowią jej część i z tego względu, tak jak i treść samej skargi, zostały przez Sąd uwzględnione, ocenione i rozważone).

Co istotne, z akt planistycznych wynika, że Skarżący był jedną z osób wnioskujących o zmianę mpzp z 2007 roku oraz, że także pozostałe osoby, które wnosiły o taką zmianę, występowały o zmianę przeznaczenia sąsiednich nieruchomości (z funkcji usług – U, na funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – MN), lecz tylko wnioski Skarżącego nie zostały uwzględnione, a teren działki nr [...], jako jedyny z terenów dotąd nie zagospodarowanych, został w całości przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W opinii Sądu, w opisanej sytuacji nie można odnosić kwestii naruszenia zaskarżoną Uchwałą interesu skarżącego wyłącznie do porównania jej zapisów z zapisami mpzp z 2007 roku. Kwestię naruszenia interesu prawnego należy bowiem w tym przypadku rozważać w aspekcie uprawnień Skarżącego, wynikających z przysługującego mu prawa własności działki nr [...], którego jednym z elementów jest prawo zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. W przypadku, gdy plan miejscowy ogranicza to prawo, niewątpliwie dochodzi do naruszenia prawa własności. Naruszenie prawa własności stanowi naruszenie interesu prawnego, uprawniające osobę, której interes taki przysługuje, do wystąpienia ze skargą na uchwałę w przedmiocie mpzp. W aspekcie całej procedury planistycznej, która zakończyła się podjęciem zaskarżonej Uchwały, prawo własności Skarżącego niewątpliwie zostało naruszone. Skarżący wnioskując o zmianę planu, korzystał z przysługujących mu uprawnień właścicielskich i mógł oczekiwać, że jego wnioski o umożliwienie zabudowania działki nr [...] budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym zostaną uwzględnione. Tak się jednak nie stało i Skarżący wniósł przedmiotową skargę uznając, że tylko w ten sposób może dojść swoich racji.

Przyjęcie, że interes prawny Skarżącego został w zakresie zaskarżenia naruszony, umożliwiało dokonanie przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej uchwały według kryteriów ustanowionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. utrwalony jest pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Podkreślenia również wymaga, że wobec przyjętego kryterium oceny aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego, sąd nie dokonuje oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ. W zakresie kontroli sądu mieści się ocena przyjętych przez organ przesłanek z punktu widzenia zgodności z zasadami i wartościami konstytucyjnymi oraz celami i granicami przyznanej przez ustawodawcę kompetencji planistycznej.

Na gruncie art. 28 u.p.z.p. tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu odnoszą się do jego merytorycznej zawartość (przyjętych w nim ustaleń). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad, to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w niniejszej sprawie Uchwałę w części dotyczącej działki nr [...] Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że należąca do skarżącego działka o nr ewid. [...], położona jest na obszarze oznaczonym w zaskarżonym planie oznaczonym symbolem MW/U – teren zabudowy wielorodzinnej i usług podstawowych. Jak już wyżej wspomniano, dla tego terenu zaskarżony Plan w § 10 pkt 1 a) ustala lokalizację maksymalnie jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego albo mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi lub usługowego. Tym samym skarżony Plan nie dopuszcza zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, którą przewidziano na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem MN oraz [...] – [...], a o którą Skarżący od lat zabiegał dla terenu działki nr [...]. Z kolei w pozostałych punktach § 10 oraz w § 15 zawarto ustalenia, które szczegółowo regulują zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu oraz podziału i scalania przedmiotowej nieruchomości. W tym zakresie w skardze zakwestionowano zapisy § 10 ust. 1 a), e), f), j) oraz § 15 pkt 1 Planu, pomijając pozostałe punkty § 10 Uchwały, choć również one stanowią o parametrach zabudowy na działce nr [...].

Kwestionując powyższe zapisy Planu Skarżący podnosi zarzut istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego poprzez nadużycie władzy planistycznej w związku z nadmierną ingerencją w prawo własności nieruchomości, której jest właścicielem. Skarżący podniósł, że zgodnie z obowiązującym Studium działka Skarżącego jest w całości położona na obszarze oznaczonym jako MU - "zabudowa mieszkaniowo usługowa", gdzie dopuszczalna jest zabudowana mieszkaniowa wielorodzinna oraz jednorodzinna, a tym samym dopuszczalne jest ustalenie na tej działce terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Skarżący zakwestionował również odwoływanie się przez Radę Miasta do wskazań konserwatorskich z czasów procedowania nad mpzp z 2007 roku wywodząc, że aktualny stan zagospodarowania obszaru objętego Planem poddaje pod wątpliwość aktualność i zasadność tych wskazań.

Odnosząc się do tej argumentacji wskazać należy, że jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Obowiązek nienaruszania ustaleń studium postanowieniami planu wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Nadto studium, jako akt polityki wewnętrznej, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów, kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OSK 43/20, Lex nr 3084976). Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że o ile w Studium na terenach MU dotychczas niezabudowanych (zabudowa mieszkaniowo-usługowa) - tak jak działka Skarżącego - przeznaczonych pod nową zabudowę, dopuszcza się każdy rodzaj zabudowy – jedno i wielorodzinnej (str. 45 Studium), to w świetle innych zapisów tego aktu mpzp może stanowić o wyborze jednego rodzaju zabudowy na danym obszarze (lub wykluczyć zabudowę określonego rodzaju) z uwagi na walory ukształtowania terenu, walory architektoniczne już istniejącej zabudowy i uznanie za konieczne nawiązanie do jej formy (str. 46 Studium). Zatem, co do zasady, postanowienia zaskarżonego Planu dla obszaru działki nr [...] (oznaczonego symbolem MW/U) mogły dopuszczać wyłącznie zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową, a z faktu pominięcia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na tym obszarze nie można wywodzić zarzutu naruszenia przez organy planistyczne przepisu art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., bowiem organ opracowujący plan miejscowy jest uprawniony do wybrania, w oparciu o wskazane studium kryteria, jaki konkretnie rodzaj zabudowy przewidzianej w studium znajdzie się na danym terenie.

Sąd oceniając zaskarżoną uchwałę nie stwierdził również istotnych naruszeń trybu sporządzania planu miejscowego. W tym zakresie w pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że z dokumentacji planistycznej złożonej do akt sprawy wynika, iż po wykonaniu na podstawie art. 14 ust. 5 u.p.z.p. analizy zgodności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulicy [...] w G. Rada Miasta w G. w dniu [...] kwietnia 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymienionego obszaru, określając granice obszaru objętego przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazane szczegółowo w załączniku graficznym do uchwały. Z uzasadnienia uchwały wynika że do prac nad planem przystąpiono mając na uwadze wnioski właścicieli nieruchomości, którzy wystąpili o wprowadzenie na tym terenie optymalnych możliwości inwestycyjnych, w szczególności o zmianę przeznaczenie na cele zabudowy mieszkaniowej. Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu oraz o możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Urzędu Miasta G. oraz ukazało się w lokalnej prasie. Powiadomiono również, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu oraz opracowano prognozę oddziaływania na środowisko i prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu. Organ, stosownie do treści art. 17 ustawy, wystąpił także o wymagane opinie i uzgodnienia, uzyskując stosowne stanowiska organów. Z akt sprawy wynika, że skarżący wykorzystał przewidziane przepisami prawo do uczestniczenia w toku procedury planistycznej, wnosząc wnioski i uwagi. Zarówno wnioski, jak i uwagi zostały rozpatrzone przez Prezydenta Miasta G.. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag było przedmiotem debaty na sesji Rady zakończonej podjęciem zaskarżonej uchwały. Rada głosowała nad każdą z uwag. Obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu organ zamieścił w lokalnej prasie oraz na stronie Urzędu, wyznaczając datę dyskusji publicznej oraz informując o możliwości składnia uwag i wniosków. Z dyskusji publicznej, zorganizowanej w podanym terminie, sporządzony został protokół. W sporządzonym uzasadnieniu do uchwały, którą plan przyjęto, zawarte zostały te wszystkie elementy, których zmieniony przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wymaga.

W związku z powyższym, stwierdzić należy, że Rada Miasta nie naruszyła procedury planistycznej przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a do jego uchwalenia doszło po stwierdzeniu zgodności projektu planu z obowiązującym Studium.

Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały wykazała natomiast naruszenie przez organy planistyczne zasad sporządzania planu miejscowego.

W opinii Sądu, poprzez wprowadzenie w planie ograniczenia zabudowy wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej na całym obszarze działki nr [...] Skarżącego, doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy poprzez wyłączenie możliwości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z pominięciem konstytucyjnej ochrony prawa własności i zasady proporcjonalności, bez racjonalnie uzasadnionej potrzeby. W opinii Sądu powołane w odpowiedzi na skargę uzasadnienie dla przyjęcia w uchwale dla nieruchomości Skarżącego wyłącznie funkcji MW/U i nie dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym chociażby na części działki nr [...], dowodzi o przyjęciu kwestionowanego ustalenia Planu z naruszeniem tych zasad.

Zasadę władztwa planistycznego gminy ustanawia przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych, w tym prawa własności – również z uwzględnieniem zasady proporcjonalności.

O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn.. II OSK 1189/16).

Na gruncie rozpatrywanej sprawy z dokumentacji planistycznej wynika, że procedurą planistyczną objęto zwarty obszar o kształcie nieregularnego prostokąta. Zgodnie z zapisami Planu obszar ten w całości przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową – wielorodzinną (MW) lub jednorodzinną (MN), zabudowę usługową (U), na większości obszaru Planu jako towarzyszącą obu tym rodzajom zabudowy mieszkaniowej. Obszar Planu przecięty jest drogą wewnętrzną (KDW), zaplanowaną poza obszarem nieruchomości Skarżącego i do niej nie przylegającą. Co istotne, funkcja MW została ustalona dla terenu nieruchomości przy ul. [...] nr [...] i nr [...] (działki nr [...], ark. 53), przy czym działki nr [...] są już zabudowane budynkami mieszkaniowymi wielorodzinnymi. Działka nr [...] jest dotąd niezagospodarowana, tak jak większość działek, dla których zaskarżony plan wprowadził funkcje U/MN. Z kolei pod funkcję MN plan przeznaczył teren już zabudowany budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Zaznaczenia wymaga, że dwie z trzech działek sąsiadujących z działką Skarżącego są terenami zabudowy jednorodzinnej.

Zdaniem Rady Miasta o przyjętym sposobie zagospodarowania działki nr [...] przesądziło stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków w G., który złożył wnioski do planu (karty nr [...] przekazanych Sądowi akt planistycznych) oraz postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. uzgodnił pozytywnie projekt planu z uwagami, które jednakże nie mając znaczenia dla rozpatrzenia niniejszej sprawy (jw. karty nr [...]).

Z akt sprawy (Prognoza oddziaływania na środowisko - str. 13) wynika, że obszar objęty zaskarżoną uchwałą stanowi śródmieście G. i znajduje się na zachód od zabytkowej stacji kolejowej wąskotorowej oraz na wschód od terenów przylegających do cukrowni. Ochroną konserwatorską objęte są budynki mieszkalne przy ul. [...] i [...] Ochronie podlega również historyczny przebieg ulicy [...]. Taki właśnie zakres ochrony objęty został wnioskami konserwatorskimi – pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] (karty nr [...] - [...] akt planistycznych). Ponadto, jak wynika z treści ww. pisma na mocy porozumienia z dnia [...] grudnia 2017 roku, pomiędzy Wojewodą W. a M. G., temu ostatniemu powierzone zostało prowadzenie spraw z zakresu właściwości Wojewody W., realizowanych przez W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W konsekwencji, ten ostatni uzgadniał projekt zaskarżonego planu wyłącznie w zakresie stanowisk archeologicznych (postanowienie z dnia [...] lutego 2020o r. - k. nr [...] akt planistycznych).

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta na poparcie przyjętych rozwiązań dla terenu działki Skarżącego odwołała się do pisma W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2004 r., wyżej już cytowanego. Co istotne, pismo to złożone zostało w ramach procedury uchwalenia mpzp z 2007 roku. Również w ramach tamtej procedury, w opinii do projektu planu przedłożonej przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] lutego 2005 r., jako elementy dziedzictwa kultury gospodarowania przestrzenią i krajobrazem wskazane zostały: historyczny układ dróg i ulic, w tym ulica [...] oraz historyczne zagospodarowanie terenów, związane między innymi z istniejącą zabudową przy ul. [...]. Dodatkowo, jako jeden z elementów dziedzictwa kultury materialnej wskazana została zabudowa mieszkalna usytuowana przy ul. [...]. Miejski Konserwator Zabytków zaznaczył wówczas, iż w zagospodarowaniu tego terenu należy nawiązywać do tradycji architektoniczno- krajobrazowej terenu, poprzez zabudowę zwartą, wykształcającą pierzeję w wybranych częściach obszaru opracowania, odnosząc się między innymi do zwartej zabudowy w ciągu ul. [...].

Rada Miasta zwróciła także uwagę, że nieruchomości usytuowane w pobliżu działki Skarżącego są zabudowane budynkami wielorodzinnymi. Biorąc pod uwagę zasadność przeznaczenia działki nr geod. [...] pod teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej, rada Miasta wyjaśniła, że kierowano się naczelną zasadą wyrażoną w przepisach u.p.z.p., stanowiącą, że za podstawę tych działań planistycznych przyjmować należy ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. W opinii Sądu taka argumentacja w okolicznościach rozpatrywanej sprawy jest niewystarczająca i budzi uzasadnione zastrzeżenia, a przyjęte w tym zakresie rozwiązanie są nieracjonalne z punktu widzenia zasad prowadzenia polityki przestrzennej i nie znajdują uzasadnienia w przedłożonym Sądowi materiale dowodowym.

Po pierwsze, wskazać należy, że wymogi względem dokumentacji planistycznej określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to definiuje dwa pojęcia: dokumentacji planistycznej oraz materiałów planistycznych. Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgadniania. Natomiast materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu (§ 10 ust. 2).

W świetle powyższego na potrzeby niniejszej sprawy za wiążące uznać należało wyłącznie uzgodnienie projektu planu przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] lutego 2020 r., a w nim, tak jak i w złożonych pismem dnia [...] lipca 2019 r. wnioskach do planu, brak jest jakichkolwiek wskazań co do sposobu zagospodarowania działki nr [...], w szczególności w zakresie zakazu przeznaczenia tej działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W wyroku z dnia [...] listopada 2012 r., sygn. II OSK [...] NSA wskazał, że "Ratio legis" instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, w tym z właściwym konserwatorem zabytków, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Z kolei w wyroku z dnia [...] grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK [...], Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że granice stref ochrony konserwatorskiej i obowiązujące na ich terenie ograniczenia nie mogą być kształtowane przez organ planistyczny w sposób dowolny. W opinii składu orzekającego w niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce w odniesieniu do nieruchomości Skarżącego.

Ponadto, przywołane wytyczne konserwatorskie z lat 2004 - 2005 nie mogą być interpretowane w ten sposób, że to organ władzy konserwatorskiej decyduje o konkretnym przeznaczeniu terenu objętego planem miejscowym, bowiem kompetencja w tym zakresie przynależy włącznie do Rady Miasta. Po jej stronie jest przyjęcie takich rozwiązań planistycznych, które czynią zadość wytycznym konserwatorskim, jednocześnie nie ingerując w prawo własności nieruchomości ponad niezbędną konieczność. Zastosowanie się do wytycznych konserwatorskich nie oznacza bowiem zwolnienia Rady od oceny, w odniesieniu do działki Skarżącego, na ile wytyczne konserwatorskie z 2004 i 2005 roku są wiążące i czy zachowały swą aktualność wobec zmian, jakie w zakresie zagospodarowania terenu nastąpiły od tego czasu na obszarze objętym Planem. Obszar ten stopniowo ulega przekształceniom z terenów produkcyjnych i rolniczych na mieszkaniowe i usługowe. Z przedłożonej przez Radę dokumentacji fotograficznej wynika, że to teren niedoinwestowany, z istniejącą infrastrukturę przemysłową i kolejową. Sąsiadujące z działką Skarżącego budynki przy ul. [...] i [...] jako jedyne posadowione są w pierzei dotąd niewyremontowanej ulicy [...]. Budynki te również nie są wyremontowane i tak jak słusznie podnosi Skarżący, o ile są to budynku wielorodzinne, to liczba lokali mieszkalnych w każdym z nich nie jest duża, co mogłoby mieć znaczenie dla parametrów ewent. inwestycji na działce nr [...].

Jak wyżej podano, zgodnie z § 10 pkt 1 zaskarżonego Planu dla terenu działki nr [...] nie dopuszczono możliwości jej zabudowy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Działka nr [...] z jednej strony stanowi przy tym granicę Planu. Na obszarze od strony tylnej działki [...] Plan wprowadza funkcję [...] oraz [...] Działka nr [...] ma powierzchnię 1051 m2 i ma kształt wydłużonego prostokąta i możliwe byłoby usytuowanie na niej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jeżeli nie od frontu działki, to w głębi. Z dokumentacji planistycznej nie wynika, aby kwestię tę w ogóle rozważano, forsując zabudowę w pierzei ulicy oraz stanowiąc o możliwości zabudowy działki nr [...] wyłącznie jednym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, wielorodzinno – usługowym lub usługowym.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 15 ust. 2 pkt 9 wprost przewiduje możliwość wprowadzenia na określonym terenie zakazu zabudowy – także zabudowy określonego rodzaju. Wprowadzony planem miejscowym zakaz zabudowy musi jednak posiadać swoje oparcie w materiałach zgromadzonych w toku procedury planistycznej, a więc nie być efektem dowolności działania Rady Gminy, lecz stanowić konsekwencję racjonalnej oceny zebranej w toku procedury planistycznej dokumentacji; zakaz winien być przy tym należycie umotywowany i wreszcie musi być przyjęty zgodnie z zasadami sporządzania planu, co oznacza m.in. jego oparcie na ustaleniach Studium oraz w uzyskanych uzgodnieniach. W przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić, że te warunki zostały spełnione, bowiem wprowadzenie zakwestionowanej regulacji nie zostało należycie umotywowane i nie wynika wprost z dokumentacji planistycznej – co tym bardziej wymagało szczegółowego uzasadnienia.

Wobec powyższego, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności, należało uznać wniesioną w sprawie skargę za zasadną i w konsekwencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej oraz graficznej dotyczącej terenu oznaczonego symbolem MW/U, czemu Sąd dał wyraz w pkt I sentencji wyroku.

Wobec takiej redakcji pkt I sentencji wyroku zbędnym było stwierdzenie nieważności wszystkich tych zapisów zaskarżonej Uchwały, które odnoszą się do działki nr [...]. Treść pkt I sentencji wyroku oznacza, iż działka skarżącego nr [...] obręb 53 znalazła się poza regulacją zaskarżonego planu i nie odnoszą się do niej zapisy zaskarżonej uchwały dotyczące zasad kształtowania zabudowy, wskaźników zagospodarowania terenu oraz zasad podziału i scalania nieruchomości. Natomiast co do pozostałego obszaru, który zaskarżoną uchwałą objęto, plan ten nadal obowiązuje w całości, tak w zakresie zapisów jego części tekstowej, jak i w zakresie części graficznej.

Z tych przyczyn Sąd w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 10 pkt 1 a), e), f), j) oraz § 15 pkt 1 zaskarżonej Uchwały.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasadzając od Rady Miasta na rzecz skarżącego łączną kwotę [...]zł, na która składają się należny wpis od skargi (300 zł), koszty zastępstwa procesowego ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800) w kwocie [...]zł oraz [...] zł tytułem uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa (pkt III wyroku). Zawarty w skardze wniosek o zasądzenie wyższych kosztów zastępstwa procesowego Sąd oddalił (pkt II sentencji wyroku), mając na uwadze, że zgodnie z treścią wskazanego art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o zasądzenie wyższego wynagrodzenia w parciu o § 15 ust. 3 rozporządzenia. W tym zakresie ocena sądu jest suwerennym uprawnieniem jurysdykcyjnym, ma charakter dyskrecjonalny, oparty na swobodnym uznaniu, kształtowanym własnym przekonaniem, poczuciem sprawiedliwości oraz analizą okoliczności rozpoznawanej sprawy (por. postanowienie SN z dnia 2 czerwca 2010 r., I PZ 2/10, OSNP 2011, nr 23-24, poz. 297; postanowienie SN z dnia 26 stycznia 2012 r., III CZ 10/12, OSNC 2012, nr 7-8, poz. 98 z glosą M. Rzewuskiego, Glosa 2013, nr 1, s. 77 i postanowienie SN z dnia 15 lutego 2012 r., I CZ 165/11, IC 2013, nr 3, s. 50).