Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 954/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 2, art. 7 ust. 1, 4
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu17 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi B. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...], nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącej – B. B. kwotę 200,00 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z [...] r. nr [...], w sprawie przyznania B.B. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 r.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał między innymi: art. 17, art. 23–24 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz. UE z 31 stycznia 2009 r., Nr L 030, str. 16-99; dalej: Rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009), art. 2 pkt 23, art. 14, art. 23, art. 26, art. 28, art. 34, art. 58, art. 57 ust. 3, art. 58, art. 71, art. 86 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE z 2 grudnia 2009 r., Nr L 316, str. 65; dalej: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009), art. 3, art. 7 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 2d ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz.U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051, ze zm.; dalej: u.p.s.w.b.) oraz § 2 i § 17 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2009 r. Nr 40 poz. 326 ze zm.).

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że 12 maja 2011 r. B.B. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2011, w tym jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności podstawowej oraz specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, deklarując do płatności działki rolne o łącznej powierzchni 84,97 ha. Do wniosku dołączono materiał graficzny. Następnie 19 maja 2011 r. dołączyła do akt sprawy uzupełnienie wniosku o powierzchnie całkowite działek ewidencyjnych o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] - działka rolna K, nr 266 - działka rolna L oraz nr [...], [...], [...], [...], [...] - działka rolna M. Dodatkowo strona wskazała, że wystąpiła o wydanie wypisów z rejestru gruntów powyższych działek. Po wezwaniu strony do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez podanie powierzchni całkowitych działek rolnych K i M, strona pismem z 27 lipca 2011 r. wycofała działki rolne K i M oraz związane z nimi działki ewidencyjne ponieważ nie była w stanie przedstawić wypisów z ewidencji gruntów dotyczących ww. działek ewidencyjnych. Pismem z 14 lutego 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego wezwał stronę do złożenia wyjaśnień z uwagi na wykryte nieścisłości wniosku dotyczące danych działek ewidencyjnych o nr 266 oraz 20/16. W odpowiedzi strona podniosła, że użytkuje, podobnie jak jej poprzednik, działki w takich samych granicach i, że dopiero podczas kontroli w 2011 r. dowiedziała się, że użytkuje więcej, niż to wynika z danych zawartych w Księdze Wieczystej.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzono kontrole zarówno co do działek położonych w woj. łódzkim jak i działek położonych w woj. wielkopolskim. W wyniku czynności przeprowadzonych 14 listopada oraz 21 grudnia 2012 r. ustalono, że działka rolna:

- A/A 1 - ma powierzchnię 8,67 ha tj. mniejszą niż deklarowana - 8,78 ha, zastosowano kod DR 23 "kontrola działki rolnej przeprowadzona została po zbiorze deklarowanej grupy upraw i został rozpoczęty proces przygotowania gruntu pod kolejny okres wegetacyjny", wykonano fotografie o nr 53 i 54;

- C1 oraz E1 - zastosowano kod DR07 "stwierdzona grupa upraw należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana";

- F/F 1 - ma powierzchnię 9,62 ha tj. mniejszą niż deklarowana - 10,01 ha - powierzchnię ustalono w oparciu o PEG (powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą), ponadto zastosowano kod DR07 "stwierdzona grupa upraw należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana"; wykonano zdjęcia o nr 71-76;

- I - stwierdzono zaniechanie prowadzenia na całej działce działalności rolniczej, zastosowano kod DR18;

- J - ma powierzchnię 0,23 ha tj. mniejszą niż deklarowana - 0,30 ha;

- M - ma powierzchnię 0,24 ha tj. mniejszą niż deklarowana - 0,37 ha; w polu uwagi znajduje się adnotacja "na pozostałej części las";

- Y - stwierdzono zaniechanie prowadzenia na całej działce działalności rolniczej, zastosowano kod DR18 oraz DR14 "Normy dobrej kultury rolnej nie są przestrzegane"; wykonano zdjęcia 22-24.

Działki rolne K, L, P, R, S, X, U, W i Z pomierzone zostały łącznie w kompleksie, kontrolerzy w przypadku tych działek zamieścili adnotację "działki P+L+R+S zmierzono łącznie, pow. = 14 ha, obw. 2119, tol 0,26 ha (GPS) na wszystkich działkach stwierdzono uprawy z grupy JPO. Uprawy przerośnięte wysoką trawą i chwastami zagłuszającymi sadzonki. Brak możliwości jednoznacznego określenia granicy uprawy. Oznaczenie działek na tabliczce na fotografiach mają wyłącznie charakter poglądowy." Nieprawidłowości podane zostały jedynie dla działki T, dla której stwierdzono zaniechanie prowadzenia na całej działce działalności rolniczej (powierzchnia zmierzona równa była deklaracji), zastosowano kod DR18 oraz DR14 "Normy dobrej kultury rolnej nie są przestrzegane"; wykonano zdjęcia 32–34, 36–37. Natomiast nieprawidłowość w zakresie powierzchni stwierdzono dla działki rolnej X/X1, która ma powierzchnię 6,79 ha tj. mniejszą niż deklarowana - 9,45 ha; dodatkowo zastosowano kod DR07 "stwierdzona grupa upraw należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana"; wykonano zdjęcia o nr 2–7 i 18–19, 21, 25, 39–42.

W dniu 14 listopada 2011 r. przeprowadzono również kontrolę w zakresie wzajemnej zgodności, w trakcie której stwierdzono dla działki rolnej I niezachowanie normy N.01.1 "stwierdzono, że grunt orny nie jest wykorzystywany do uprawy roślin lub nie jest ugorowany" na powierzchni 0,26 ha – inna uprawa niż deklarowana stwierdzono odłóg, dla działki rolnej J niezachowanie normy N.03.1 "stwierdzono, że rolnik nie przeprowadził na gruntach ugorowanych koszenia lub innych zabiegów uprawowych" na powierzchni 0,23 ha, dla działki rolnej K, M, P, H, X i Y niezachowanie normy N.04.1 "stwierdzono, że rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta", dla działki rolnej R, S, U, W i Z niezachowanie normy N.11.2 "stwierdzono, że wieloletnie plantacje trwałe są zachwaszczone", dla działki rolnej T niezachowanie normy N.01.1 "stwierdzono, że grunt orny nie jest wykorzystywany do uprawy roślin lub nie jest ugorowany" na powierzchni 1,29 ha. Odnośnie wymogów w zakresie zarządzania nie stwierdzono uchybień. Z tym, że z uwagi na nieobecność producenta rolnego nie można było zweryfikować zgodności z wymogami w zakresie zdrowia publicznego, zdrowia zwierząt i zdrowia roślin. W celu uzupełnienia powyższego raportu 24 listopada 2011 r. przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności tj. wymogów w zakresie zarządzania nie stwierdzono uchybień. Z tym, że z uwagi na nieobecność producenta rolnego nie można było zweryfikować zgodności z wymogami w zakresie zdrowia publicznego, zdrowia zwierząt i zdrowia roślin. Kontrola nie wykazała uchybień.

Działki rolne G i H położone w woj. wielkopolskim były przedmiotem kontroli na miejscu przeprowadzonej 4 stycznia 2012 r. Odnośnie działki rolnej G stwierdzono powierzchnię mniejszą (3,13 ha), niż deklarowana (3,52 ha), a także wyłączono z płatności sześć obszarów niekwalifikujących się do płatności m. in. zadrzewienia i zakrzaczenia. Natomiast dla działki rolnej H nie stwierdzono uchybień. Producent rolny nie był powiadomiony o zamiarze przeprowadzania kontroli, nie był też obecny w czasie przeprowadzania czynności kontrolnych. Podczas powyższej wizytacji dokonano również kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności i stwierdzono na działce H niespełnienie wymogu N.04.01 "stwierdzono, że rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta" na powierzchni 0,05 ha. Dla działki rolnej G nie stwierdzono uchybień.

W dniu 12 marca 2012 r. B.B. złożyła zastrzeżenia do protokołu z kontroli na miejscu oraz złożyła formularz korekty wniosku uzupełniając dane działek ewidencyjnych o nr 266 i 20/16. Następnie 22 marca 2012 r. strona złożyła pismo uzupełniające zastrzeżenia do protokołu z kontroli na miejscu, w treści których odniosła się do ustaleń inspektorów terenowych. Podniosła zatem m. in., że:

– odnośnie do działki rolnej A – zarówno w kontroli jak i w raporcie poczyniono błędne ustalenia w stosunku do deklarowanej uprawy, ponieważ przyjęto, że strona zgłaszała mieszankę strączkową podczas gdy, zgłoszony był łubin. W momencie wykonywania kontroli uprawa została już zebrana, a grunt po niej został przeorany i obsiany żytem z wsiewką trawy i kończyny. Jakiekolwiek ustalenia powierzchniowe w stosunku do tej uprawy nie mogły być w związku z powyższym dokonane. W związku z tym nie ma jakiejkolwiek podstawy prawnej ani technicznej, aby twierdzić, że uprawa ta była o 0,17 ha za mała. Działka była to nieregularnym trapezem i już drobne odchylenia ustalenia punktów przecięcia prostych mogły prowadzić do znacznych błędów wyliczeniowych. Skarżąca zadeklarowała, że w naturze mogłaby wskazać dokładnie punkty przecięcia się prostych oraz udokumentować tym samym deklarowaną pow. 8,78 ha;

– odnośnie do działki rolnej C strona wskazała, że na przedmiotowej działce znajduje się plantacja trawy szlachetnej kostrzewy czerwonej z koniczyną, czyli była deklarowana mieszanka traw wieloletnich z motylkowymi drobnonasiennymi. W trakcie kontroli została przedmiotowa działka zakwalifikowana jako ugór. Kwalifikacja ta odbiegała daleko od wszelkich realiów. Z przedmiotowej działki sprzątnięte zostały na początku lipca 2011 nasiona kostrzewy czerwonej i siano powstałe z cięcia. Skarżąca oświadczyła, że w przeddzień wysłania pisma fotografowała na działce koniczynę czerwoną co oznaczało, że znajdowała się ona również na tej działce w dniu wykonywania kontroli. Strona podniosła, że koniczyna czerwona jest w listopadzie stosunkowo mało widoczna w mieszance traw, natomiast w obecnej chwili odróżnia się kolorem brązu od pozostałych roślin. Analogiczne uwagi podniesiono odnośnie do działki rolnej E;

– odnośnie do działki rolnej F – na przedmiotowej działce znajduje się uprawa mieszanki traw wieloletnich z motylkowymi drobnonasiennymi i była też deklarowana mieszanka traw wieloletnich z motylkowymi drobnonasiennymi. W trakcie kontroli działkę zakwalifikowano jako łąkę. Kwalifikacja ta odbiegała daleko od realiów. Strona wyjaśniła, że cztery lata wcześniej na działce siany był łubin słodki i gorczyca; trzy lata wcześniej – kostrzewa czerwona; dwa lata wcześniej – koniczyna czerwona; a rok wcześniej – dosiewano kończynę czerwoną. Strona wskazała, że rok wcześniej w lipcu przeprowadzono kontrolę i nie stwierdzono żadnych niezgodności z deklarowanymi uprawami. Również w chwili sporządzania pisma na działce znajdowała się koniczyna, choć z uwagi na to, że ostatnie zbiory były dokonane późnią jesienią, była bardzo maleńka. Zdaniem strony błędne były również ustalenia dotyczące wielkości działki. Ze zdjęć satelitarnych określono powierzchnię rolną działki poprzez odjęcie znajdujących się na tej działce stref buforowych. Nie ulegało jednak wątpliwości, że pakiet nr 9 –strefy buforowe, mógł być prowadzony wyłącznie na gruntach rolnych. Zróżnicowanie wariantu 9.1 i 9.3 wynikało z kwalitetu gruntu rolnego, na którym był prowadzony. To samo dotyczyło zróżnicowania 9.2 i 9.4 zgodnie z ustaleniami wytycznych pakietów rolnośrodowiskowych 2004 do 2009. Sam fakt takiej definicji określał, że w przypadku stref buforowych chodziło o grunt użytkowany rolniczo, nie zaś o nieużytek. Strona wskazała, że rok wcześniej nie odwołała się od tych ustaleń, ponieważ została poinformowana, że nie naniosła na ortofotomapie rowów mniejszych, niż 2 m przekroju. W 2011 r. zaznaczyła na ortofotomapie przedmiotowe rowy wzdłuż, których pielęgnowane były strefy buforowe, w związku z czym nie było uzasadnienia dla odjęcia jakichkolwiek powierzchni;

– odnosząc się do działki rolnej G – w protokole kontroli stwierdzona została rozbieżność w powierzchni wysokości 0,39 ha, niemniej jednak w raporcie kontroli taka rozbieżność nie została stwierdzona. Strona nadmieniła, że analiza załączonych szkiców prowadziła do wniosku, że nie wliczone zostały powierzchnie w północnej części działki graniczącej zabudowaniami. Dodatkowo obszary stref buforowych odliczane były z powierzchni. Błędnie zatem zostały wyznaczone granice użytkowania;

– odnosząc się do działki rolnej I – w czasie kontroli poczyniono błędne ustalenia zakładając, że na przedmiotowej działce nie wykonane zostały żadne czynności agrotechniczne. Faktycznie jednak w końcu marca i na początku kwietnia 2011 r. uprzątnięte zostały pozostałości z roku poprzedniego. Przedmiotowa działka nie mogła być zakwalifikowana jako odłóg, ponieważ uprawniany był na niej w latach poprzednich łubin;

– odnośnie do działki rolnej J – działka ta posiadała powierzchnię 3000 m2 i cała została wykoszona. Działka ta znajdowała się w centrum Ł. i nie wykoszenie jej doprowadziłoby do wymierzenia kary przez urzędników Urzędu Miejskiego. Kary takiej strona nie otrzymała;

– odnośnie do działki rolnej T, kontrola błędnie ustaliła, że przedmiotowa działka jest odłogiem, a nie ugorem. Tymczasem na przedmiotowej działce znajduje się plantacja trzciny wieloletniej. Trzcina ta była zbierana do 2009 r. w grudniu (okres zbioru trzciny), natomiast ze względu na to, że w tej części działki okazało się, że znajdują się legowiska saren i dzików, strona postanowiła dokonać zbiorów trzciny na samym końcu zimy, aby zwierzęta nie pozbawiać osłony na zbyt długi czas. Trzcina ta została natychmiast sprzedana po zbiorze hodowcy boczniaków. Trzcina zbierana w latach poprzednich znajdowała się nadal na działce. Ze względu na to, że trzcina w poprzednim roku została zebrana strona podtrzymała wniosek o stwierdzenie, że był to ugór. Nie podlegało bowiem wątpliwości, że wykonana została co najmniej jedna czynność agrotechniczna;

– odnosząc się do działki rolnej X strona wskazała, że została na niej wysiana trawa wieloletnia z koniczyną. Uprzednio na znacznej części działki wysiany był łubin lub znajdowały się plantacje sadzonek porzeczki, które zostały sprzedane. Latem 2010 r. w trakcie kontroli fakty te zostały stwierdzone. Błędnym było zatem ustalenie kontrolujących, że przedmiotowa działka była łąką. Cały obszar obejmujący działkę X nie był używany dłużej niż 5 lat jako mieszanka trawy z motylkowymi drobnonasiennymi. Obszar ten był co roku na wiosnę ponownie uprawiany i obsiewany. Materiał zebrany z przedmiotowej działki częściowo został sprzedany, a częściowo spożytkowany we własnym gospodarstwie do celów nawożenia i ochrony sadzonek. Przedmiotowa działka miała tak skomplikowany rzut, że trudno sobie wyobrazić, aby bez obecności strony mogła zostać wymierzona. Dowodem na to była rozbieżność jej powierzchni między deklarowaną, a hipotetycznie pomierzoną. Rozbieżność rzędu 3 ha była tak absurdalna, że trudno się było zdaniem strony w ogóle do tego pomiaru odnieść. Strona wskazała, że do protokołu z kontroli nie zostały załączone żadne rysunki, czy mapy, na podstawie, których można byłoby ustalić, w którym miejscu organ kontrolny się pomylił. Podniosła również, że na ww. działce znajduje się koniczyna, w związku z czym nie ulega wątpliwości, że znajdowała się tam również w momencie kontroli w listopadzie 2011 r.

Przywołując powyższe uwagi strona wniosła o przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu. W odpowiedzi na zastrzeżenia organ pierwszej instancji przyjmując, że kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy uznał, że nie ma podstaw do zmiany wyników kontroli. W dniu 12 kwietnia 2012 r. wpłynęło do organu uzupełnienie odwołania od wyników kontroli, w treści którego strona podniosła, że tylko osoby zajmujące się hodowlą nasion lub posiadające długoletnią praktykę rolniczą są w stanie w listopadzie w mieszankach wieloletnich traw wysokich zidentyfikować koniczynę. Ewidentny brak tych umiejętności był widoczny w sposobie fotografowania gruntów. Dodatkowo strona wniosła o udostępnienie danych dotyczących wykształcenia i praktyki zawodowej inspektorów terenowych. W odpowiedzi organ pierwszej instancji wskazał, że nie miał podstaw prawnych do udzielenia informacji o wykształceniu i praktyce zawodowej inspektorów terenowych. Wraz z odpowiedzią przekazano stanowisko [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, w treści którego wskazano, że dla działki rolnej H nie stwierdzono uchybień, a dla działki rolnej G stwierdzono 6 wyłączeń o łącznej powierzchni 0,36 ha - zadrzewienia i zakrzaczenia widoczne na wykonanych zdjęciach i ortofotomapie. Natomiast kontrola w zakresie wzajemnej zgodności nie wykazała uchybień.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z [...] r. przyznał B.B. jednolitą płatność obszarową w wysokości 46.138,59 zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości 13.993,96 zł. Organ pierwszej instancji odmówił również przyznania specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych. Organ ustalił powierzchnię dla JPO 78,96 ha, zamiast deklarowanej – 84,97 ha, w związku z tym, że różnica powierzchni rzeczywistej i deklarowanej wyniosła 7,61 %, płatność została obniżona o dwukrotną stwierdzoną różnicę. Dodatkowo organ obniżył JPO z uwagi na stwierdzone podczas kontroli nieprzestrzeganie norm i wymogów o 3 % tj. 1.426,97 zł. Odmawiając przyznania uzupełniającej płatności obszarowej organ oparł się na ustaleniu dokonanemu podczas kontroli na miejscu, zgodnie z którym stwierdzono inną grupę upraw niż deklarowana; różnica wynosiła 51,03 ha (208,12 %). Natomiast odmowa specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw strączkowych i motylkowych drobnonasiennych została uzasadniona tym, że beneficjent pomocy realizował program rolnośrodowiskowy i poprawy dobrostanu zwierząt w ramach PROW 2004-2006 w zakresie pakietu rolnictwo ekologiczne.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego w P. Uchylenie decyzji uzasadniono koniecznością przeprowadzenia uzupełnienia materiału dowodowego o zeznania świadków przedstawionych przez stronę oraz o zeznania inspektorów terenowych przeprowadzających kontrolę na miejscu.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z [...] r. przyznał B.B. jednolitą płatność obszarową w wysokości 46.138,59 zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 13.993,96 zł i odmówił przyznania specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych. W treści decyzji organ pierwszej instancji oparł się na ustaleniach raportów z czynności kontrolnych oraz zeznaniach świadków, w szczególności inspektorów terenowych i strony postępowania.

W odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, strona podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że treść art. 7 ust. 4 oraz art. 18 ust. 1 u.p.s.w.b. prowadzi do wniosku, że rolnik składając wniosek wskazuje powierzchnię, w stosunku do której ubiega się o przyznanie płatności na dany rok. Powierzchnia ta jest następnie weryfikowana w toku postępowania administracyjnego i dopiero tak ustalony obszar użytkowany rolniczo oraz sposób jego zagospodarowania stanowi podstawę przyznania płatności. Narzędziem służącym weryfikacji podanych przez stronę w treści wniosku informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu Kontrole na miejscu są realizowane metodą inspekcji terenowej lub metodą FOTO. Kontrola metodą inspekcji terenowej polega na przeprowadzeniu wywiadu terenowego i pomiarów terenowych, w odniesieniu do co najmniej 50% ogólnej liczby działek rolnych zadeklarowanych przez rolnika we wniosku. Pomiar granic działek rolnych jest wykonywany przy zastosowaniu różnego sprzętu pomiarowego np. tachimetru, odbiornika pomiarów satelitarnych GPS, taśmy mierniczej itp. Wybór metody pomiaru i sprzętu pomiarowego jest uzależniony od uwarunkowań występujących w terenie, tj. kształtu i wielkości mierzonej działki rolnej oraz rzeźby terenu. Wybór w tym zakresie należy do osoby realizującej czynności kontrolne. Natomiast określanie powierzchni kwalifikującej się do dopłat dokonuje się, w myśl art. 34 rozporządzenia 1122/2009, za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu maksymalnie 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej. Podana w raporcie z kontroli na miejscu tolerancja pomiaru, która wynosi 1,25 metra strefy buforowej spełniała warunki wynikające z przepisów rozporządzenia. Maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Można uwzględniać całkowitą powierzchnię działki rolnej, pod warunkiem że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa członkowskiego lub regionu. W innych przypadkach uwzględnia się powierzchnię faktycznie użytkowaną.

W niniejszej sprawie stan faktyczny działek rolnych deklarowanych do płatności, ustalony został na podstawie kontroli na miejscu i zeznań świadków. W gospodarstwie strony przeprowadzono dwa rodzaje kontroli: w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz w zakresie wzajemnej zgodności. Organ odwoławczy uznał je za prawidłowe i wiarygodne. Z kolei świadkowie przedstawieni przez stronę (M.G., M.N., Z.T. i B. T.) zeznali, że na jej zlecenie wykonywali w 2011 r. zabiegi agrotechniczne na deklarowanych do płatności działkach rolnych. M.G. odnosząc się do zdjęcia nr 24 (działka rolna Y) odpowiedział, że to zdjęcie nie przedstawia działki rolnej utrzymywanej w dobrej kulturze rolnej. Dodał również, że działka rolna X była koszona tylko raz w 2011 r. M.N. zeznał, że deklarowana koniczyna wymarzła. B.B. oświadczyła z kolei, że działka rolna Y koszona była w grudniu 2010 r. i styczniu 2011 r., co potwierdził B.M. Przesłuchany inspektor terenowy M.B.-S. podtrzymał ustalenia kontroli na miejscu i zeznał dodatkowo, że na kontrolowanych działkach dokonano oceny składu gatunkowego roślin w losowo wybranych punkach (C/C1, E/E1, F/F1). Wśród stwierdzonych roślin nie stwierdzono gatunków należących do grupy motylkowodrobnonasiennych. Odpowiadając na pytanie strony świadek stwierdził, że ma wykształcenie wyższe ogrodnicze. Co do zdjęć przedstawionych przez stronę wskazał, że nie jest wstanie stwierdzić, czy zdjęcia te wykonane są na działce nr 518 oraz daty w jakiej zostały zrobione. Świadek zeznał ponadto, że na działkach rolnych S, U, R stwierdził uprawy krzewów owocowych, które były zachwaszczone, a na działce T stwierdził niedokonywanie zabiegów agrotechnicznych w 2011 r. do dnia kontroli na miejscu. Z uwagi na zastrzeżenia strony co do braku szkiców kontrolowanych działek rolnych kontroler oświadczył, że szkice zostały dołączone do raportu z czynności kontrolnych po wykonanej kontroli. Strona wyjaśniła z kolei m. in., że wszystkie plantacje sadownicze były przeznaczone na sadzonki ekologiczne, owoce nie były zbierane, były robione odsady i odszczepki. Ponadto na działkach P i R występowało zadrzewienie w celu zapewnienia matecznikom cienia – gałęzie były obcięte do wysokości 4,5 m. Powierzchnie tych działek rolnych w 2010 r. zostały zakwalifikowane do płatności. Strona pismem z 6 grudnia 2012 r. uzupełniła swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi M.B.-S. podtrzymał swoje stanowisko, dodając że niezależnie od tego jak zakwalifikować uprawę trawy na gruntach ornych i ugoru to obie należą do tej samej grupy upraw JPO. Natomiast co do stwierdzonego lasu na części działki 631/27 – ustalono większą liczbę drzew na hektar, niż twierdziła strona, świadek podtrzymał klasyfikację tej części działki ewidencyjnej jako lasu.

Reasumując organ odwoławczy przyjął niespełnienie norm na działkach rolnych H, K, M, P, R, S, U, W, Z, X, Y, oraz Z. Zdjęcia tych działek jednoznacznie przedstawiały obszar porośnięty niewykoszoną trawą, zakrzaczony (np. zdjęcie nr 06 dla działki H, nr 20 dla działki rolnej K, nr 9 dla działki M, nr 38 dla działki P, nr 28 dla działki R, nr 35 dla działki S, nr 41 dla działki U, nr 15 dla działki W oraz nr 10 dla działki Z). Organ odwoławczy podzielił również ustalenia organu pierwszej instancji co do przedeklarowania powierzchni działek A, J, G, M, X/X1. Podzielił także ustalenie zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na działkach T oraz I. To ostatnie potwierdzały zdjęcia o nr od 100 do 103 dla działki rolnej I, gdzie stwierdzono obszar nieuprawiany rolniczo zachwaszczony i niewykoszony w 2011 r. oraz zdjęcia nr 32–34 dla działki rolnej T, gdzie występowała niezebrana trzcina. Dla działki T, zgodnie z zeznaniami świadków, nie były podejmowane żadne zabiegi agrotechniczne (przynajmniej do dnia kontroli na miejscu w 2011 r.). Dodatkowo kontrolerzy ustalili, że grupa upraw na działkach X1, C1, E1 i F1 należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana. Dla zobrazowania stanu gruntu, na skontrolowanych działkach zostały wykonane zdjęcia (kierunek oraz miejsce wykonania zdjęć zostało oznaczone na szkicu pomiaru działki), które zdaniem organu odwoławczego, potwierdzały stwierdzone nieprawidłowości. Na każdej fotografii umieszczono tablicę informacyjną wypełnioną danymi pozwalającymi na dokładną identyfikację sfotografowanej działki rolnej.

Odnosząc się do stanowiska strony odnośnie do występowania na deklarowanych uprawach kostrzewy czerwonej, której w dniu kontroli nie stwierdzili inspektorzy terenowi, organ drugiej instancji stwierdził, że – zgodnie z zeznaniami M. N. – kostrzewa czerwona wmarzła podczas ostrej zimy. W takiej sytuacji strona mogła poinformować Kierownika Biura Powiatowego o wystąpieniu siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, zgodnie z art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W przypadku braku poinformowania Kierownik Biura Powiatowego nie ma możliwości odstąpienia od nałożenia sankcji z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości.

Organ odwoławczy uznał zatem, że podczas ustalania stanu faktycznego organ pierwszej instancji prawidłowo oparł się na wynikach kontroli na miejscu i na stanowisku inspektorów terenowych. Dowody te zostały porównane z materiałem dowodowym przedstawianym przez stronę. W konsekwencji w ocenie organu odwoławczego zarówno postępowanie dowodowe, jak i ocena dowodów były prawidłowe.

Organ odwoławczy podkreślił dalej, że nie jest trafne stanowisko strony, że prowadząc gospodarstwo ekologiczne zastosowanie mają inne zasady zachowania dobrej kultury rolnej. Deklarując działki rolne do jednolitej płatności obszarowej strona zobowiązuje się utrzymywać grunty rolne zgodnie z normami i wymogami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności (art. 7 ust. 1 pkt 2a i b u.p.s.w.b.). Przepisy krajowe odzwierciedlają obowiązującą producenta zasadę wzajemnej zgodności, która została ustanowiona w przepisach prawa wspólnotowego, które również przewidują powiązanie jednolitych płatności obszarowych z obowiązkiem spełnienia przez rolnika szeregu określonych wymogów w zakresie dobrej praktyki rolniczej, dbałości o środowisko, jakości żywności i dobrostanu zwierząt (art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 22 ust. 1 Rozporządzenia 73/2009. Kwestię utrzymywania gruntów zgodnie z normami reguluje § 1–2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211) oraz obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie wykazu wymogów określonych w przepisach Unii Europejskiej z uwzględnieniem przepisów krajowych wdrażających te przepisy (M.P. z 2009 r. Nr 17 poz. 224 ze zm.). Z raportu z czynności kontrolnych wynikało, że w 2011 r. strona nie przestrzegała norm oraz wymogów, o których mowa w § 1–2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. W opinii organu drugiej instancji brak było podstaw do tego, aby przyjąć, że deklaracja strony we wniosku była zgodna ze stanem faktycznym. Zgromadzona w niniejszej sprawie ilość oraz jakość dokumentacji fotograficznej nie budziła wątpliwości i mogła być w sposób wiarygodny uznana jako dowód potwierdzający, że deklarowane do płatności działki rolne nie spełniały warunku utrzymywania zgodnie z norami przez cały rok kalendarzowy, a zatem były w stanie nie pozwalającym na przyznanie do nich wnioskowanych płatności w pełnej wysokości.

Odnośnie do sankcji za nieprzestrzeganie minimalnych norm w postaci procentowego zmniejszenia płatności, organ odwoławczy powołał się na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz.U. z roku 2010, Nr 67, poz. 434 ze zm.). Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia w przypadku stwierdzenia więcej niż jednego naruszenia w ramach jednej niezgodności, niezgodności tej przypisuje się liczbę punktów przypisaną naruszeniu, któremu przypisano najwyższą liczbę punktów, a w przypadku równej liczby punktów – liczbę punktów przypisaną jednemu z tych naruszeń. W związku z tym łączna suma punktów wynosiła 11 (5+5+1). Zgodnie z załącznikiem 5 do rozporządzenia w przypadku sumy wag wynoszących 11 pkt wysokość zmniejszenia wynosi 3 %.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zauważył, że art. 3 ust. 2 pkt 2 u.p.s.w.b. stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej była rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. W art. 3 ust. 2 pkt 2 u.p.s.w.b., obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciążył natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Strona załączając w toku postępowania szereg dokumentów nie przedstawiła takich, które podważały ustalenia inspektorów terenowych. Zdaniem organu nie sposób było wykazać utrzymywania gruntów zgodnie z normami poprzez potwierdzenie wykonywania płatności na rzecz pracowników strony, rozliczenie godzinowe prac polowych, czy dowody zakupów (faktury VAT) wystawione na kupującego fundację "SP jak słońce na przyszłość". Również zeznania świadków nie podważyły prawidłowości przeprowadzonej kontroli na miejscu, a potwierdzały jedynie dokonywanie określonych zabiegów agrotechnicznych na deklarowanych działkach rolnych. Tymczasem stan upraw w dniu wykonania kontroli na działkach rolnych udokumentowały zdjęcia wykonane przez inspektorów i dane zawarte w opisowej części raportu. Bez znaczenia były przedkładane przez stronę pisma pokontrolne i certyfikat Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji S. A. w Pile, stwierdzający, że 5 października 2011 r. skarżąca prowadziła ekologiczną produkcję żywności zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz.U. UE L z dnia 20 lipca 2007 r.). Przedmiot kontroli wykonywanych przez tę jednostkę był bowiem odmienny, skutkiem czego ustalenia tej kontroli nie mogły stanowić w pełni skutecznych przeciwdowodów dla protokołów sporządzonych przez organ.

W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy, obliczając jednolitą płatność obszarową, wskazał, że skoro powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych wynosiła 84,97 ha, a powierzchnia stwierdzona w toku postępowania – 78,96 ha, różnica między powierzchnią zgłoszoną o powierzchnią stwierdzoną wynosiła 6,01 ha, co stanowiło 7,61 % powierzchni stwierdzonej. W konsekwencji zgodnie z art. 57 ust. 3 i art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 należało przyznać jednolitą płatność obszarową do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotną stwierdzoną różnicę tj. o 8.541,05 zł. Płatność po zastosowaniu sankcji powierzchniowej wynosiła 47.565,56 zł. Z kolei, z uwagi na nieprzestrzeganie minimalnych norm, ustalona kwota płatności została pomniejszona o 3 % tj. o 1.426,97 zł (załącznik 5 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego). Płatność należna po zastosowaniu wszystkich zmniejszeń wynosiła zatem 46.138,59 zł. Stawka w 2011 r. została określona w wysokości 710,57 zł na 1 ha gruntów rolnych (rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2011 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2011 r. – Dz. U. nr 238, poz. 1421).

W przypadku uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy roślin podstawowych (UPO) 2011, organ wskazał na powierzchnię zgłoszoną we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych – 75,55 ha oraz powierzchnię stwierdzoną w toku postępowania – 24,52 ha. Różnica między powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią stwierdzoną wynosiła 51,03 ha, co stanowiło 208,12% powierzchni stwierdzonej. W związku z zastosowaniem kodu DR 07 przez inspektorów terenowych, dla działek C1 o powierzchni deklarowanej 17,54 ha, E1 o powierzchni deklarowanej 13,47 ha, F1 o powierzchni 10,01 ha oraz X1 o powierzchni 9,45 ha, należało powierzchnie te wyłączyć z płatności. Dodatkowo podczas kontroli na miejscu ustalono, że działka A1 ma powierzchnię stwierdzoną 8.61 ha (deklaracja 8,78 ha) oraz G1 ma powierzchnię stwierdzoną 3,13 ha (deklarowana 3,52 ha). Łączna suma wyłączeń z płatności uzupełniających wnosiła 51,03 ha. W związku z tym, że stwierdzona różnica była większa niż 50 %, na podstawie art. 57 ust. 3 i art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 należało odmówić przyznania płatności i nałożyć sankcję w wysokości 13.993,96 zł. Wysokość stawki w 2011 została określona w wysokości 274,23 zł na 1 ha gruntów rolnych.

W przypadku specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (ST) 2011, organ wskazał, że wprawdzie strona zgłosiła we wniosku o przyznanie płatności powierzchnię 8,87 ha, jednak zgodnie z art. 2d u.p.s.w.b., w sytuacji gdy producent rolny zadeklarował działki rolne do specjalnej płatności obszarowej i jednocześnie realizuje pakiet rolnictwo ekologiczne w ramach działania program rolnośrodowiskowy, specjalna płatność obszarowa nie przysługuje. Strona nie skorzystała przy tym z uprawnienia wynikającego z art. 73 ust. 2 rozporządzenia Nr 1122/2009. Strona nie wykazała też, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości.

Decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez B.B., która wnosząc o przypisanie kosztów postępowania i kosztów w toku postępowania opinii rzeczoznawcy, wskazała, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe nie uwzględniając wniosków strony, a tym samym ustalił błędny stan faktyczny. Ponadto organy obu instancji nie odniosły się do przeprowadzonych dowodów, zeznań rolników, będących świadkami w przedmiotowej sprawie. Organ pierwszej instancji nie uzasadnił dlaczego nie daje wiary tym dowodom. W trakcie postępowania strona wnosiła o przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji rozprawy na miejscu na przedmiotowych działkach lub o dopuszczenie dowodu z wizji lokalnych przedmiotowych działek. Organ oparł się jednak wyłącznie o ustalenia podjęte w toku kontroli. Zdaniem skarżącej uzasadnienia organu kontrolnego były niezgodne ze stanem faktycznym, co można było stwierdzić dopuszczając dowody z oględzin lub z rozprawy na miejscu. Strona podkreśliła, że na wszystkich działkach znajdowała się kończyna, której istnienia organ kontrolny się nie dopatrzył. Organ pierwszej instancji, po stwierdzeniu istnienia kończyny, w momencie dokonania oględzin, mógł dopuścić dowód z analizy wieku kończyny na przedmiotowych działkach. Wiek kończyny może być, zdaniem strony, ustalony w podobny sposób jak wiek drzew, po przeprowadzonej analizie pierścieni przyrostu w każdym roku wegetacji. Organ pomimo wniosku strony, takiego dowodu nie przeprowadził. Skarżąca z własnej inicjatywy przeprowadziła ten dowód – zleciła rzeczoznawcy ekologicznemu ustalenie, czy na działce w O. koło Ł. istnieją rośliny motylkowe oraz jaki jest ich wiek. Opinię tę zobowiązała się dołączyć po jej otrzymaniu. Co do pozostałych działek opinii takiej, ze względu na wysokie koszty, nie wykonała, lecz wnioskowała o jej wykonanie z urzędu. Pominięcie tego dowodu stanowiło w jej ocenie naruszenie przepisów prawa procesowego. Ponadto zdaniem strony naruszone zostało prawo materialne, ponieważ złożony wniosek nie został w całości rozpatrzony oraz nie otrzymała dopłaty zgodnie z wnioskiem.

W toku postępowania przed sądem w piśmie z 31 października 2013 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodów z protokołu kontroli przeprowadzonej przez Polskie Centrum w dniu 29 lipca 2011 r. oraz z inwentaryzacji sporządzonej przez uprawnionego geodetę terenu w O. Oświadczyła jednocześnie, że organ nie przeprowadził na żadnej z działek wizji lokalnej, a ograniczył się jedynie do kontroli administracyjnej

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 r. Zasady i tryb przyznania pomocy finansowej z tego tytułu reguluje powołana na wstępie ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, (...);

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Płatności są przyznawane na wniosek rolnika (art. 18 ust. 1 ustawy), natomiast ich wysokość ustala się zgodnie z art. 7 ust. 4 i jest to iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami obszarowymi, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności, i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni.

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu są (w istocie) wyłącznie ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji, które po dokonaniu weryfikacji wniosków strony skarżącej, stwierdziły rozbieżności pomiędzy jej deklaracjami a stanem rzeczywistym. Organy obu instancji, powołując się na treść raportów z czynności kontrolnych z 2011 r. zakwestionowały: deklarowane powierzchnie części działek (A, J, G, M, X/X1), rodzaj (X1, C1, E1 i F1) lub stan upraw (H, K, M, P, R, S, U, W, Z, X, Y), a także stwierdziły zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej (T, I). Strona, nie zgadzając się z powyższymi ustaleniami, wniosła o przesłuchanie świadków, dokonanie ponownej kontroli w terenie z jej udziałem, a także o powołanie biegłego, który oceni stan i rodzaj upraw znajdujących się na działkach objętych jej wnioskami. Co do części upraw wskazała zaś, że zbadanie zgodności ich stanu z deklaracjami nie jest już możliwe. Uwzględniając częściowo wnioski strony organ pierwszej instancji przesłuchał wskazanych świadków, a ponadto inspektorów, którzy przeprowadzili kontrolę działek w terenie. Oceniając tak zebrane materiały organy przyjęły, że kontrole zostały przeprowadzone prawidłowo, a ustalenia w nich poczynione obrazują stan faktyczny działek rolnych na dzień przeprowadzania kontroli. Zdaniem organów nie sposób jednak było wykazać utrzymywanie gruntów zgodnie z normami poprzez potwierdzenie wykonywania płatności na rzecz pracowników strony, rozliczenie godzinowe prac polowych, czy dowody zakupów (faktury VAT). Zeznania świadków potwierdziły jedynie dokonywanie określonych zabiegów agrotechnicznych na deklarowanych działkach rolnych, natomiast nie mogły świadczyć o stanie upraw w dniu wykonania kontroli. Jednocześnie organy stwierdziły, że nie ma potrzeby przeprowadzenia ponownej kontroli w terenie z udziałem strony.

W tym miejscu wymaga przywołania ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym decyzje administracyjne dotyczące przyznawania płatności bezpośrednich mogą być podejmowane dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności, po uprzednim ustaleniu zakresu przedmiotowego wniosku i precyzyjnym ustaleniu czy i jakie działki rolne mogą być objęte tą płatnością (wyrok NSA z 15 marca 2007 r., II GSK 342/06 oraz wyrok NSA z 14 czerwca 2007 r., sygn. II GSK 53/07; dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Staranna analiza stanu faktycznego sprawy jest ważna przede wszystkim z tego względu, że wadliwe zebranie i rozpatrzenie dowodów odnoszących się do faktu posiadania, użytkowania działek rolnych objętych wnioskiem, a także ich powierzchni ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego i wpływa ostatecznie na rozstrzygnięcie w sprawie i na sytuację prawną strony w aspekcie jej uprawnień do otrzymywania dopłat nie tylko w danym roku, ale i w latach następnych (wyrok NSA z 13 grudnia 2007 r., II GSK 260/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zgodzić się wprawdzie wypada z organami administracji, że art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wyłącza obowiązek organu poszukiwania dowodów w sprawie. Nie oznacza to jednak, że organ może zrezygnować z części dowodów przedstawionych, czy też zaproponowanych przez stronę, których przeprowadzenie możliwe jest tylko przez ten organ. Ponadto przepis ten nakazuje organowi rozpatrzenie, w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Pominięcie niektórych dowodów, a także powierzchowna ocena części zebranych dowodów, prowadzi do wniosku, że organ nie spełnił standardów należytego prowadzenia postępowania administracyjnego wyznaczonych m.in. przez wskazany wyżej art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. Ocena materiału dowodowego, aby nie można jej było postawić zarzutu dowolności, powinna być kompletna, logiczna i pełna.

W niniejszej sprawie organy administracji nie sprostały tak postawionym wymogom proceduralnym.

Po pierwsze dokonując oceny zeznań świadków organ odwoławczy ograniczył się do zdawkowego przytoczenia jedynie pojedynczych ich wypowiedzi. Nie pokusił się o kompleksową ocenę złożonych zeznań, w kontekście własnych ustaleń oraz wyjaśnień skarżącej. Z treści uzasadnienia wnosić można, że jedynym argumentem przemawiającym przeciwko wersji zaprezentowanej przez stronę skarżącą w uwagach do protokołu kontroli, była niezgodność twierdzeń strony z ustaleniami poczynionymi przez kontrolujących. Organy pominęły tę okoliczność, że zeznania świadków przedstawionych przez stronę należało poszerzyć o ich wcześniejsze oświadczenia, co do których świadkowie ci wprost odnosili się w czasie przesłuchania, podtrzymując je w całości, a tym samym uznając je za istotny element swoich zeznań. Ponadto organy nie odniosły się w sposób pogłębiony do deklaracji tak strony, jak i świadków, co do czasu i rodzaju wykonywanych zabiegów agrotechnicznych, a także do przedstawionych przez skarżącą wyciągów rachunków bankowych, potwierdzających wypłaty wynagrodzeń za wykonane prace, a tym samym – wykonanie wspomnianych zabiegów. Ograny administracji ograniczyły się w tym zakresie do zdawkowego stwierdzenia, że "nie sposób jest wykazać utrzymywanie gruntów zgodnie z normami poprzez potwierdzenie wykonywania płatności na rzecz pracowników strony, rozliczenie godzinowe prac polowych, czy dowody zakupów (faktury VAT)". Rozumowanie to jest jednak błędne. Dane przedstawione przez stronę, jak i zeznania świadków mogą stanowić potwierdzenie wykonania określonych prac agrotechnicznych. Czym innym jest natomiast kwestia czy prace te rzeczywiście zostały zrealizowane na deklarowanym przez świadków i stronę obszarze oraz czy spełniały wymogi pozwalające uznać, że strona zrealizowała wspomniane wyżej obowiązki umożliwiając jej tym samym ubieganie się o przyznanie płatności. Dokonana w tym zakresie ocena materiału dowodowego jest niepełna i pobieżna, nie wypełnia zatem standardów ustawowych. Nie można również zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym powołane zeznania świadków i przedstawione przez stronę dodatkowe dowody nie mogły być przydatne, ponieważ nie mogły świadczyć o rzeczywistym stanie działek skarżącej w dniu przeprowadzenia kontroli. Przyjęcie tej tezy prowadziłoby bowiem w istocie do wyeliminowania możliwości prowadzenia jakiejkolwiek polemiki z ustaleniami dokonanymi w toku kontroli terenowej. Takie rozumowanie nie ma jednak żadnego oparcia w przepisach prawa, które nie wykluczają możliwości kwestionowania ustaleń poczynionych przez kontrolujących.

Po wtóre – nie jest jasne dlaczego organ prowadzący postępowanie nie przeprowadził, z udziałem strony lub wskazanej przez nią osoby, ponownej kontroli w terenie. Jedynym uzasadnieniem jej odmowy, jest to, że organy przyjęły za wiarygodne ustalenia dokonane w czasie kontroli. Biorąc jednak pod uwagę liczbę zarzutów, a także stanowcze i konsekwentne oświadczenia skarżącej co do prowadzenia należytej produkcji rolnej na kwestionowanym obszarze, przeprowadzenie takiej kontroli na miejscu, w obecności producenta rolnego, może być celowe. Należy zwrócić uwagę, że kontrola prowadzona była podczas nieobecności skarżącej, obejmowała stosunkowo dużą liczbę działek, a wyniki kontroli w zasadzie w całości były konsekwentnie podważane przez skarżącą. Co do części działek ustalenia kontroli znacznie odbiegały od deklaracji strony. Dotyczy to w szczególności pomiaru działek rolnych na działce ewidencyjnej o nr [...] oraz działki rolnej X/X1. W tym ostatnim wypadku strona kwestionuje dokonany pomiar kompleksu działek i wyłączenie z płatności 2,66 ha, co przy działce o ogólnej powierzchni (9,45 ha) stanowiło wielkość znaczącą, która powinna skłonić organ do szczegółowego wyjaśnienia przyczyn jej powstania. Rację może też mieć skarżąca podkreślając nieregularność granic części działek (co potwierdzają zdjęcia załączone już do wniosku o przyznanie płatności) i możliwe trudności z prawidłowym wyznaczeniem tych granic w terenie. Przy tak dużych rozbieżnościach zarówno w powierzchni działek, jak i w ich faktycznym zagospodarowaniu, stanowisko organu nie może ograniczać się do prostego odrzucenia zastrzeżeń producenta rolnego, przy bezkrytycznym przyjęciu materiału zebranego w toku kontroli przez sam organ.

Po trzecie, błędne jest również stanowisko organu odwoławczego pozbawiające jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przedstawione przez stronę certyfikat Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji oraz wyniki kontroli prowadzonych przez to Centrum w latach 2010–2012 na gruntach należących do skarżącej. Prawdą jest oczywiście, że cel kontroli obu jednostek był odmienny. Trafnie zauważa organ, że kontrole wykonywane przez jednostki certyfikujące mają przede wszystkim na celu stwierdzenie, czy produkty z gospodarstwa producenta rolnego mogą być wprowadzone do obrotu jako produkty rolnictwa ekologicznego i odnoszą się do zakresu wymagań zawartych w rozporządzeniu Rady nr 834/2007. Nie zmienia to jednak faktu, że skoro strona skarżąca otrzymała certyfikat, musiała prowadzić należytą produkcję rolną, zgodną ze standardami rolnictwa ekologicznego. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy w istocie zanegował prowadzenie na szeregu działek, nie tylko deklarowanych upraw, ale wręcz jakiejkolwiek zorganizowanej działalności rolniczej. Zanegował zatem pośrednio prowadzenie przez skarżącą upraw, które organ certyfikujący mógł wcześniej zaakceptować, jako zgodne ze standardami rolnictwa ekologicznego. W ocenie sądu organ odwoławczy zbyt pochopnie odrzucił powołany przez stronę dokument, uchylając się całkowicie od jego oceny. Jego analiza mogła zaś rzucić nowe światło na ustalenia poczynione w toku kontroli. Ujawnienie, że organ certyfikujący stwierdził prowadzenie określonych upraw (które w konsekwencji generowały produkty rolnictwa ekologicznego) w październiku 2011 r., nakładało na organy administracji w niniejszej sprawie obowiązek odniesienia się do tych ustaleń.

Reasumując – z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wynika, że organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu należy podzielić stanowisko strony skarżącej wskazujące na naruszenie przez organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego odnoszących się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Dopiero po dokonaniu ewentualnej kontroli na miejscu w obecności producenta rolnego, jednoznacznym wyjaśnieniu granic działek i rzeczywistego ich stanu oraz wyczerpującym rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego, możliwe będzie podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie opisanego na wstępie wniosku skarżącego o przyznanie płatności. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy zobowiązany zatem będzie rozważyć potrzebę przeprowadzenia ponownej kontroli w terenie z udziałem strony, a ewentualną odmowę jej przeprowadzenia – uzasadnić w sposób czytelny i przekonujący. Powinien również odnieść się szczegółowo do przeprowadzonych już dowodów z przesłuchania świadków przed stawionych przez stronę, rozważyć konieczność ich uzupełniającego przesłuchania, a następnie dokonać logicznej i pełnej oceny tych dowodów oraz wskazać czy daje im wiarę, ewentualnie – wskazać przyczyny, z powodu których odmówił im wiarygodności i mocy dowodowej, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Podobnie organ odwoławczy powinien rozważyć znaczenie dla sprawy okoliczności wynikających z treści certyfikatu Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji oraz protokołów kontroli przeprowadzonych przez ten organ.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O tym, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, orzeczono na podstawie art.152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 §1 p.p.s.a.

bg