Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1235/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 2 art. 7  art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 97  ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Komendanta [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] r., wydaną na podstawie e art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 97 ust 5 ustawy z dnia 8 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w sprawie przydziału mieszkania funkcyjnego nr [...] przy ul. [...] z powodu rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji podniósł, iż J. W. pełnił służbę w Policji od dnia [...] października 1982 r. do dnia [...] stycznia 2008 r. W czasie pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w W. na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w W. przydzielono zainteresowanemu kwaterę tymczasową nr [...] przy ul. [...].

W dniu 9 listopada 2004 r. Komendant Powiatowy Policji w W. wystąpił do Komendanta [...] Policji o przydział ww. lokalu mieszkalnego o powierzchni większej od przysługującej, zgodnie z normami zaludnienia, na rzecz J. W. i taką zgodę w dniu 19 listopada 2004 r. uzyskał.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w W. przydzielił J. W. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] o powierzchni użytkowej 84,82 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 58,34 m2. W decyzji zostali uwzględnieni żona [...] oraz córka [...].

Rozkazem personalnym nr [...] Komendanta [...] Policji, J. W. został z dniem [...] sierpnia 2007 r. przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...]Policji.

W dniu 21 listopada 2007 r. wymieniony funkcjonariusz został powiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. Komendanta Powiatowego Policji w W. o przydziale mieszkania funkcyjnego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Komendant [...] Policji stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. Komendanta Powiatowego Policji w W. w sprawie przydziału J. W. mieszkania funkcyjnego nr [...] przy ul. [...] z powodu rażącego naruszenia prawa. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Komendant Główny Policji uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] marca 2009 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w W. w sprawie przydziału mieszkania funkcyjnego nr [...] przy ul. [...] z powodu rażącego naruszenia prawa. Organ nadzoru I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż lokal mieszkalny przydzielony J. W. znajdował się w budynku, który zgodnie z decyzją Prezydenta [...] W. z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] pozwolenie na użytkowanie, został przeznaczony do zamieszkania zbiorowego. Pomieszczeń zaś usytuowanych w budynku zakwaterowania zbiorowego, w świetle przepisów budowlanych, nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji.

Od powyższej decyzji J. W. wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Policji podnosząc, że w zaskarżonej decyzji organ nie wykazał, iż przydzielając stronie lokal funkcyjny w sposób rażący naruszono przepis prawa. Ponadto wskutek zawarcia przez odwołującego się umowy najmu przedmiotowego lokalu doszło do zaistnienia nieodwracalnych skutków pranych, czego w sprawie nie uwzględniono.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania Komendant Główny Policji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy stwierdzając, iż w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] W. o pozwoleniu na użytkowanie budynki A i B położone przy ul. [...] zostały przeznaczone do zamieszkania zborowego. Zgodnie zaś z § 3 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. 75, poz. 690), przez budynek zamieszkania zbiorowego rozumie się budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi poza stałym miejscem zamieszkania, taki jak hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, schronisko turystyczne, schronisko socjalne, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, taki jak dom rencistów, dom zakonny i dom dziecka. Literalne brzmienie tego przepisu prowadzi do wniosku, iż budynek zamieszkania zbiorowego przeznaczony jest tylko do okresowego pobytu ludzi wyjątkiem jest dom rencistów, dom zakonny i dom dziecka, gdzie w tym przypadku przewidziano możliwość stałego pobytu ludzi w takich budynkach.

W świetle art. 90 ust. 1 ustawy o Policji na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności (...), stanowiące własność gminy lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. W ustawie o Policji brak jest definicji lokalu mieszkalnego, tym niemniej każdą sytuację należy rozpatrywać indywidualnie w oparciu o zaistniały w sprawie stan faktyczny przy uwzględnieniu powszechnych definicji funkcjonujących w obrocie. W ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U z 2005 r. Nr 31, poz. 166 ze zm.), art. 2 ust. 4 stanowi, iż przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. A zatem lokal mieszkalny jest to lokal przeznaczony do stałego pobytu osób.

Rozgraniczenie lokali pozostających w zasobach jednostek Policji na lokale mieszkalne oraz na tymczasowe kwatery jest związane z przeznaczeniem danego lokalu. Jak sama nazwa wskazuje tymczasowa kwatera służby zaspokajaniu tymczasowych potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusz Policji na okres pełnienia służby celem zaspokojenia obowiązków wynikających z istoty stosunków służbowych. Charakter lokali mieszkalnych ma na celu trwałe zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy, a lokale takie przeznaczone są do stałego pobytu ludzi.

Niepodważalnym jest też fakt, iż w aktach sprawy brak jest wniosku strony zarówno o przydział lokalu mieszkalnego jak i kwatery tymczasowej, zgodnie z § 6 i § 10 pkt 2 wówczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U Nr 131, poz. 1469), przydział ten winien nastąpić na podstawie wniosków, które to stanowiły załączniki do wymienionego rozporządzenia.

Przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. wprost określa, iż budynek zamieszkania zbiorowego może zostać przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, a taki status na dzień wydania decyzji Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. posiadał, zgodnie z decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] W., budynek położony przy ul. [...]. Biorąc powyższe pod uwagę należało stwierdzić, że przydział lokalu mieszkalnego przeznaczonego na stały pobyt ludzi w budynku, w którym lokale są przeznaczone do okresowego pobytu ludzi nie powinien nastąpić.

Odnosząc się do kwestii podniesionej przez J. W., dotyczącej zmiany sposobu użytkowania ww. budynków organ stwierdził, że decyzje Prezydenta [...] W. nr [...] i nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. stanowią o możliwości zmiany sposobu użytkowania budynków [...] przy ul. [...] z zakwaterowania zbiorowego na funkcję mieszkalną dopiero po spełnieniu określonych przesłanek. Tymczasem nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowych budynków, co wynika pisma z dnia 13 maja 2009 r. Zastępcy Naczelnika Wydziału Nieruchomości Komendy [...] Policji.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie przydziału mieszkania funkcyjnego nr [...] przy ul. [...] jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2, tj. rażącego naruszenia prawa art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

J. W. zaskarżył decyzję Komendanta Głównego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz decyzję nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonym decyzjom wymieniony zarzucił naruszenie; 1) art. 156 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 88 ust. 1 i art. 90 ust 1, art. 96 ust 1 ustawy o Policji, 2) § 1 i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, 3) art. 2 ust 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, 4) § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki - poprzez uznanie, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Ponadto skarżący zarzucił organom nadzorczym naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. art. art. 6, 7, 8, 9, 11, 16 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad zobowiązujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego pogłębiania zaufania i informowania stron o ich uprawnieniach. Z podanych powodów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła m.in., iż wbrew ustaleniom organów nadzorczych, w aktach sprawy znajduje się raport skarżącego do Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2004 r. o przydzielenie lokalu służbowego typu M-4 w Warszawie. Brak wypełnionego wniosku – formularza o przydział lokalu mieszkalnego, lecz napisanie go odręczne, w żaden sposób nie powoduje nieważności wykonanej decyzji administracyjnej o jego przydziale. Ponadto Komendant [...] Policji pisemnie wyraził zgodę na przydział lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] o powierzchni mieszkalnej większej od przysługującej zgodnie z normami zaludnienia, tym samym wyraził akceptację na zmianę statusu lokalu. Skarżący zwrócił uwagę, iż decyzja Prezydenta [...] Warszawy z dnia [...] lipca 2003 r. została wydana na wniosek inwestora i zezwalała na użytkowanie budynków zamieszkania zbiorowego [...] oraz budynków mieszkalnych [...] przy ul. [...]. Lokale usytuowane w budynku [...] technicznie i użytkowo niczym się nie różną od lokali w budynku [...]. Na wniosek inwestora – Urzędu m. st. Warszawy i K[...]P decyzjami nr [...]i nr [...] Prezydent [...] W. zmienił sposób użytkowania budynków [...] z zakwaterowania zbiorowego na funkcję mieszkaniową. Dodatkowo z definicji, budynku zamieszkiwania zbiorowego, zacytowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, iż jest to także budynek do stałego pobytu ludzi. Powołany przepis rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczy wyłącznie przepisów techniczno – budowlanych, zaś budynek [...] usytuowany przy ul. [...] nigdy nie był wykorzystywany na hotel (zbiorowe zamieszkanie), lecz jedynie na lokale mieszkalne dla policjantów, co dobitnie świadczy o instrumentalnym wykorzystywaniu tych przepisów. W budynku przeznaczonym do zbiorowego zamieszkania nie wyklucza się przydziału lokalu mieszkalnego w takim budynku, zwłaszcza biorąc ustalenia umowy z dnia 26 marca 2003 r. zawartej pomiędzy [...] W. a organem Policji stwierdzające, iż Policja otrzymuje " (...) kompleks budynków mieszkalnych w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych (...)". Przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, na który powołuje się KGP nie definiuje lokalu mieszkalnego jako lokalu przeznaczonego do stałego pobytu osób, a jedynie jako lokal służący do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. F. ZolI, M. Olczyk, M. Pecyna, w publikacji "Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Komentarz, Warszawa 2002, s. 46-52, stwierdzają, cyt.: "hotele pracownicze i hotele asystenckie w typowym przypadku zawierają lokale w rozumieniu niniejszej ustawy. Jest bowiem oczywiste, że są to pomieszczenia służące do zaspokajania długotrwałych potrzeb mieszkaniowych i tym samym muszą być objęte zakresem ustawy". W ocenie skarżącego organy nadzoru dokonały błędniej interpretacji przepisów, albowiem przepis art. 90 ustawy o Policji nie został naruszony. Z ostrożności procesowej skarżący podniósł, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r. Komendanta Powiatowego Policji w W. o przydziale mieszkania wywołała nieodwracalne skutki cywilno – prawne, gdyż zgodnie z obowiązkiem określonym w art. 96 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 3 rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2003 r. w sprawie trybu przydzielania lokalu mieszkalnego policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości, zbył on notarialnie mieszkanie w poprzednim miejscu pełnienia służby i zameldował się wraz z rodziną na pobyt stały w [...]. Ponadto na podstawie kwestionowanej decyzji skarżący zawarłem na czas nieokreślony umowę najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...]. Sytuacja ta powoduje niemożność powrotu do stanu poprzedniego tj. istniejącego przed wydaniem z dnia [...] grudnia 2004 r. Organy nadzoru były zobowiązane zbadać czy nie zachodzą w sprawie okoliczności określone art. 156 § 2 w związku z art. 158 k.p.a., czego nie zrobiły.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione w skardze zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona.

Na wstępie należy wskazać, iż postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ, orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Podkreślenia też wymaga, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.), na którym oparto rozstrzygnięcie, zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W wyroku z dnia 24 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1092/06 (publik. LEX nr 355449), NSA wyraził pogląd, iż: "(...) do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości, co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Zauważono również, iż o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie".

Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby regulują przepisy ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 7 poz. 58 ze zm.). Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 tej ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Policjant w służbie przygotowawczej może zaś otrzymać tymczasową kwaterę. Natomiast w świetle art. 90 ww. ustawy, na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Zatem lokalem będącym w dyspozycji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi.

Szczegółowe zasady przydziału policjantom lokali mieszkalnych z zasobów resortowych regulowało w dacie przyznania skarżącemu prawa do lokalu "funkcyjnego" nr [...] przy ul. [...] rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469 ze zm.). W świetle § 1 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, lokal mieszkalny, o którym mowa w art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, należało przydzielić policjantowi gdy nie posiadał on mieszkania (w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej), albo z uwagi konieczności poprawy dotychczasowych warunków mieszkaniowych, z uwzględnieniem czasu oczekiwania na przydział lokalu mieszkalnego. Przepis § 4 ust. 1 wskazuje, iż policjantowi przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących mu norm zaludnienia, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Ustęp 2 przywołanego § stanowi, iż policjantowi, za jego pisemną zgodą lub na jego pisemny wniosek, może być przydzielony lokal o powierzchni mieszkalnej mniejszej od przysługującej zgodnie z normami zaludnienia. Przydział takiego lokalu nie pozbawia policjanta prawa do uzyskania lokalu o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym normom zaludnienia. Ustęp 3 tego § zaś stwierdza, że w przypadku szczególnie uzasadnionym organy, o których mowa w § 14 ust. 1 pkt 2 – 5, mogą przydzielić policjantowi za zgodą organu wyższego stopnia lokal o powierzchni mieszkalnej większej od przysługującej zgodnie z normami zaludnienia. Jeżeli zwiększenie powierzchni mieszkalnej jest niższe od dolnej granicy normy zaludnienia, zgoda organu wyższego stopnia nie jest wymagana. Lokal taki powinien znajdować się w należytym stanie technicznym i sanitarnym (§ 5). Zgodnie z § 6 rozporządzenia, lokal mieszkalny przydziela się policjantowi na jego pisemny wniosek, wg wzoru określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia. W świetle postanowień § 10 ust. 1 rozporządzenia, na tymczasowe kwatery dla policjantów przeznacza się lokale mieszkalne, pokoje gościnne, pokoje w hotelu lub w bursie albo pomieszczenia mieszkalne usytuowane w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, o należytym stanie technicznym i sanitarnym. Tymczasową kwaterę przydziela się policjantowi na jego pisemny wniosek. Wzór wniosku o przydział tymczasowej kwatery określa załącznik nr 2 do rozporządzenia.

Zarówno ustawa o Policji jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie wykonawcze nie definiują pojęcia "lokalu mieszkalnego". Analiza powołanych przepisów pozwala jednak przyjąć, iż lokalem spełniającym wymagania w powyższym zakresie będzie lokal o odpowiednich normatywach powierzchniowych, który zaspokaja potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza i jego najbliższej rodziny w sposób trwały (nie tymczasowy), znajduje się w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym. Do ceny wymogów technicznych lokalu przeznaczonego na cele mieszkaniowe niezbędnym jest sięgnięcie do przepisów prawa budowlanego. Warunki techniczno – budowlane dla budynków i znajdujących się w nim pomieszczeń określa rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Lokal mieszkalny na gruncie przepisów powołanego rozporządzenia w istocie jest tożsamy z pojęciem "mieszkania" – należy przez to rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego, zaś przez "pomieszczenie lokalne" – należy rozumieć pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego (§ 3 pkt 9 i 10). W świetle postanowień § 3 pkt 5 tego rozporządzenia przez "budynek zamieszkania zbiorowego" – należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Zwrócić uwagę należy na ostatni człon powołanego przepisu, który dopuszcza możliwość stałego pobytu ludzi w tego typu budynkach i poprzez sformułowanie "w szczególności" nie zamyka katalogu wskazanych wyjątków. Zatem powyższe unormowanie nie jest jednoznaczne. Stosując wykładnię celowościową można dojść do wniosku, że ustawodawca stwarza możliwość stałego pobytu ludzi określonej kategorii osób w budynkach zamieszania zbiorowego, w tym tworzenia kompleksu mieszkań (odpowiednio lokali mieszkalnych), zaspokajających potrzeby funkcjonariuszy policji.

Mając powyższe na uwadze, nie można zaakceptować stanowiska Komendanta Głównego Policji, iż w niniejsze sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 90 ustawy o Policji. Dokonanie bowiem przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego (wbrew użyciu w decyzji przydziałowej sformułowania – lokalu funkcyjnego), w budynku przeznaczonym do zamieszkania zbiorowego w kompleksie budynków mieszkalnych wyłącznie przeznaczonym dla funkcjonariuszy Policji, w świetle powyższych wywodów, nie wskazuje na jednoznaczne, nie budzące wątpliwości interpretacyjnych naruszenie przepisów prawa.

Oceniając decyzję podlegająca kontroli nadzorczej pod kątem wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa organy Policji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Zwrócić należy uwagę, iż w aktach postępowania administracyjnego znajduje się raport skarżącego z dnia 12 lutego 2004 r. skierowany do Komendanta [...] Policji z prośbą o: "przydzielenie mieszkania służbowego typu M-4 w W.". Komendant Główny Policji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w aktach sprawy brak jest wniosku funkcjonariusza o przydział kwatery tymczasowej jak też i lokalu mieszkalnego, zgodnie z § 6 i § 10 pkt 2 obowiązującego w 2004 r. rozporządzenia wykonawczego. Skarżący na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. oświadczył, że stosownie do obowiązujących wówczas przepisów wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w W. z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną. Wyjaśnić zatem należało, czego organy obu instancji nie uczyniły, w oparciu o jaki wniosek wszczęto postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] maja 2004 r. o przydziale skarżącemu kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] oraz w oparciu o jaki wniosek wydana została kolejna decyzja wymienionego Komendanta z dnia [...] grudnia 2004 r. o przydziale tego samego lokalu jako lokalu funkcyjnego (mieszkalnego na stałe). Zważywszy, iż zarówno przydział kwatery tymczasowej jaki i lokalu mieszkalnego następował na wniosek funkcjonariusza, a nie z urzędu, wyjaśnienie powyższej kwestii ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zakładając nawet, że w aktach administracyjnych znajduje się tylko raport skarżącego z dnia 12 lutego 2004 r. i choć został skierowany do organu niewłaściwego, stanowił podstawę do wszczęcia postępowania i wydania decyzji o przydziale kwatery tymczasowej, to organ nadzoru powinien zbadać także, czy wydając kolejną decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. o przydziale lokalu tego samego lokalu, jako lokalu mieszkalnego, nie wszczęto postępowania z urzędu. Ponadto, w tej sytuacji rozważenia wymagało, czy wdając decyzję w dniu [...] grudnia 2004 r. Komendant Powiatowy Policji w W. nie rozstrzygnął już sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) i czy wywołuje ona zamierzone przez organ skutki prawne poprzez zawarcie w uzasadnieniu wymienionej decyzji stwierdzenia: "Niniejsza decyzja uchyla moc wszystkich wydanych decyzji o przydziale wyżej wymienionego lokalu".

Reasumując, we wskazanym stanie faktycznym i prawnym organy nadzoru obu instancji dokonały błędnej interpretacji przepisu art. 90 ustawy o Policji. Ponadto nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, czym naruszyły przepisy postępowania administracyjnego – art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. należy wyjaśnić kwestię skuteczności złożenia przez stronę wniosku o przydział lokalu kwatery tymczasowej oraz lokalu mieszkalnego, albowiem od wyniku tych ustaleń będzie uzależniony końcowy wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.