Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 4/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska, Sędziowie WSA Zbigniew Rudnicki, Asesor WSA Andrzej Czarnecki (spr.), Protokolant Arkadiusz Zawada, po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2004 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie wykonania zjazdu z drogi krajowej oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/WA 4/04 UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].04.2000 r. ([...]) Generalny Dyrektor Dróg Publicznych na podstawie art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zmianami) nie wyraził zgody M. K. na urządzenie zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...][...] - [...], granica państwowa, na działkę nr [...] na tej podstawie, że komunikacja powinna odbywać się przez istniejące drogi wewnętrzne znajdujące się na terenie nieruchomości nr [...], z której w wyniku podziału została wydzielona nieruchomość [...].

Zdaniem Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział [...] w [...] działka [...] posiada dojazd do drogi nr [...] siecią dróg wewnętrznych pozostałych przed podziałem działki [...].

Urządzenie zjazdu bezpośredniego z działki nr [...] usytuowałoby go w bezpośrednim obrębie skrzyżowania oraz około 38 m. od istniejącego już zjazdu. W takiej sytuacji droga krajowa utraciłaby charakter drogi klasy GP stając się drogą z ruchem lokalnym wraz z postojami pojazdów oczekujących na usługi projektowanej stacji obsługi i hurtowni. Budowa zjazdu zmniejszyłaby płynność ruchy na drodze nr [...] i przyczyniłaby się do pogorszenia bezpieczeństwa ruchu. Tym samym zjazd naruszałby § 78 ust. 1 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. "w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie" (Dz. U. Nr 43, poz. 430).

Od decyzji tej M. K. złożył w dniu [...].04.2000 r. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku podnosił, że pozwolenie na budowę otrzymał z określeniem dojazdu do budynków od strony drogi krajowej i tak się pobudował stawiając bramy wjazdowe od strony tej drogi. W czasie wizji lokalnej stwierdzono, że nie ma możliwości dojazdu do działki z boku ani usytuowania tam bramy wjazdowej. W planie jest miejsce dla kilku pojazdów na działce, więc nie ma zagrożenia, że będą parkowały na drodze krajowej. Dojazdu do działki od strony nieruchomości nr [...] nie ma, gdyż należałoby przenieść istniejący budynek w inne miejsce.

Decyzją z dnia [...].07.2000 r. ([...]) Generalny Dyrektor Dróg Publicznych utrzymał w mocy zaskarżona decyzję uznając rozstrzygnięcie za zasadne. Wyrażenie zgody na zjazd naruszyłoby obowiązujące przepisy i przyczyniłoby się do zwiększenia ryzyka zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu. Droga nr [...] obsługuje ruch tranzytowy o dużym natężeniu, w niewielkiej odległości od wnioskowanego zjazdu istnieje już zjazd na tą drogą, dodatkowy zjazd znajdowałby się w obrębie oddziaływania skrzyżowania, a dojazd do działki wnioskodawcy jest zabezpieczony komunikacją wewnętrzna.

Dyrektor podnosi, że pozwolenie na budowę obejmowało budynki a nie zjazd, natomiast w protokóle Zespołu Uzgodnienia Dokumentacji Projektowej Uzbrojenia Terenu nr [...] z dnia [...].06.1999 r. przedstawiciel Oddziału [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych w [...] w uwagach i zaleceniach wpisał adnotację, że obsługa komunikacyjna projektowanego wówczas budynku handlowo - usługowego skarżącego powinna się odbywać przez istniejące drogi dojazdowe zlokalizowane na zapleczu obiektu. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została podjęta bez zasięgnięcia opinii zarządcy

drogi w sprawie zlokalizowania na działce [...] budynku handlowo - usługowego co, zdaniem autora decyzji, nastąpiło niezgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

M. K. w dniu [...].02.2002 r. (data wpływu w dniu [...].03.2002 r.) złożył, do Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a., wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...]. Wnioskodawca powołuje się na tą okoliczność, że wniosek złożył [...].08.1999 r. a decyzja została wydana [...].04.2000 r. to jest z naruszeniem art. 42 k.p.a. Zdaniem wnioskodawcy, ponieważ działka nr [...] jednym bokiem przylega do drogi publicznej, likwidator nie był zobowiązany do uzgadniania obsługi komunikacyjnej nowo powstałych działek. Powołując się na art. 29 ustawy o drogach publicznych M. K. stwierdza, że wykonanie zjazdu, w przypadku budowy lub modernizacji drogi, należało do zarządcy drogi, gdyż kiedy jego sprawa była w toku droga nr [...], na odcinku objętym jego wnioskiem o urządzenie zjazdu, była modernizowana. Wnioskodawca twierdzi, że nie ma dojazdu do drogi publicznej układem dróg wewnętrznych, gdyż nieruchomości zostały wykupione i nikt nie zgodzi się na przejazd po swojej działce. Droga nr [...] nie jest tranzytowa, gdyż przez przejście w [...] mogą przejeżdżać wyłącznie samochody osobowe. Wnioskodawca podnosi dalej, że zjazdy znajdują się co kilkanaście metrów i nie rozumie dlaczego akurat jego zjazd miałby zagrażać bezpieczeństwu ruchu.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (następca prawny Generalnego Dyrektora

Dróg Publicznych) decyzją z dnia [...].05.2002 r. ([...]) na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].07.2000 r. ([...]) oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...].04.2000 r. ([...]).

Zdaniem organu administracji decyzja, o której stwierdzenie nieważności wystąpił M. K., nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 lub w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 29 pkt 2 ustawy "o drogach publicznych" oraz rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia

02.03.1999 r. powołane wyżej, zatem decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej.

Podniesione przez M. K. zarzuty nie stanowią przesłanek, w rozumieniu art. 156

1 k.p.a.. do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Zarzut niezałatwienia sprawy w terminie (art. 35 k.p.a.) nie obciąża decyzji, gdyż wyniknął

z tego. że Urząd Miejski i Starostwo Powiatu w [...] nie udzieliły w terminie odpowiedzi i nie przekazały dokumentów niezbędnych do załatwienia sprawy.

Droga nr [...] (dawna [...]) prowadzi do przejścia granicznego ogólnodostępnego z ruchem około 4000 poj./dobę, co oznacza, że droga ta obsługuje ruch tranzytowy.

Do drogi nr [...] faktycznie urządzonych jest wiele zjazdów, lecz pochodzą one z lat ubiegłych i wykonano je w innym stanie prawnym niż ten jaki obowiązywał w czasie złożenia wniosku.

Od powyższej decyzji M. K. ([...]) złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, uzasadniając go tym, że obecnie zjazd miałby służyć także dwóm jego sąsiadom.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...].06.2002 r. ([...]), przytaczając argumentację powołaną w zaskarżonej decyzji, utrzymał ta decyzję w mocy.

Od tej decyzji M. K. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc ojej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie przepisów proceduralnych polegające na rozpatrzeniu jego wniosku po upływie trzech miesięcy od jego wniesienia. Drugi i trzeci ze stawianych zarzutów to naruszenie art. 29 ustawy o drogach publicznych oraz brak dostępu do drogi publicznej (zarzuty te podnoszone były obszernie we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji). Dalszym zarzutem jest postawienie zapór betonowych przy drodze nr [...], co zdaniem skarżącego było niepotrzebne, gdyż utrudnia jedynie wyjazd z nieruchomości. Skarżący uważa, że niewyrażenie zgody na urządzenie zjazdu dla jego nieruchomości jest złośliwością zarządcy drogi, natomiast wskazanie na komunikację drogami wewnętrznymi jest bezpodstawne, gdyż są to tereny prywatne, a nie własność zarządcy drogi.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej odrzucenie ponieważ została złożona po terminie.

Ustosunkowując się merytorycznie do skargi organ administracji stwierdza, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., a powołanie się na naruszenie art. 35 k.p.a. jest o tyle niezasadne, że niedochowanie ustawowego terminu przez organ wydający decyzję wynikło z przyczyn nie leżących po jego stronie.

Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje;

Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga M. K. na decyzję ostateczną Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].06. 2002 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...].07.2000 r. odmawiającej urządzenia zjazdu publicznego.

W związku z powyższym rozpoznanie sprawy nie obejmuje rozstrzygnięć merytorycznych Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych zawartych w decyzjach z dnia [...].04.200 r. i z dnia [...].07.2000 r. dotyczących odmowy na urządzenie zjazdu z drogi publicznej nr [...].

Odnosząc się do wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o odrzucenie skargi jako wniesionej po upływie terminu, należy wskazać, że postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2002 r. o odrzuceniu skargi zostało zaskarżone rewizją nadzwyczajną z dnia [...] maja 2003 r. skutkiem, której postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia [...] lipca 2003 r. zostało ono uchylone.

Zasadniczym zarzutem skargi jest naruszenie art. 35 k.p.a. polegające na tym, że rozpoznanie sprawy o udzielenie zezwolenia na urządzenie zjazdu, trwało ponad trzy miesiące. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w paragrafach poprzedzających § 5 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jak wyjaśniał to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].05.2002 r. zarzut niezałatwienia sprawy w terminie nie obciąża organu rozpoznającego sprawę, gdyż wyniknął z tego, że Urząd Miejski i Starostwo Powiatu w [...] nie udzieliły w terminie odpowiedzi i nie przekazały dokumentów niezbędnych do załatwienia sprawy.

W związku z tym zdaniem Sądu niedochowanie terminów z art. 35 § 1 - 3 k.p.a. było spowodowane przyczynami niezależnymi od organu rozpatrującego sprawę, a więc nie doszło do złamania przez ten organ art. 35 k.p.a..

Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (art. 157 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. kiedy ustawa ta mówi o ministrach rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze wydania decyzji administracyjnych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz jego poprzednik prawny Generalny Dyrektor Dróg Publicznych są centralnymi organami administracji rządowej, czyli w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego - ministrami -umocowanymi art. 157 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Z wymienionych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji

skarżący wskazuje drugą w powołanym przepisie - wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej był przedmiotem rozważania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, który wskazując na zastosowanie właściwych przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zmianami) i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. "w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie" (Dz. U. Nr 43, poz. 430) stwierdził, że w tym zakresie do naruszenia prawa nie doszło i w ocenie Sądu powyższe stwierdzenie jest zasadne.

Przechodząc do zarzutu rażącego naruszenia prawa należy stwierdzić, że o rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA w Warszawie z dnia 2000.08.11 III SA 1935/99). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA w Katowicach z dnia 09.03.2000r. I SA/Ka 1582/98).

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja i ją poprzedzające zostały wydane na podstawie obowiązującego prawa z zastosowaniem odpowiednich przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny. Nie doszło także do rażącego naruszenia prawa, gdyż zaskarżona decyzja i decyzje ją poprzedzające nie pozostają w sprzeczności z przepisami, na których je oparto. Zarządca drogi kierując się warunkami technicznymi i zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym zgodnie z przyznanymi mu kompetencjami określonymi w ustawie o drogach publicznych, po wszechstronnym rozpoznaniu sprawy rozstrzygnął zgodnie z umocowaniem ustawowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest umocowany do dokonywania ponownych ustaleń faktycznych, gdyż należy to wyłącznie do kompetencji właściwych organów administracji publicznej. Sąd bada jedynie czy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez te organy i w wydanych przez nie decyzjach administracyjnych nie doszło do naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do zasadnego stwierdzenia, że naruszenie takie wystąpiło co w konsekwencji skutkuje oddaleniem skargi.

W rym stanie faktycznym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.