Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 51/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11j, art. 12 ust. 4a i 4f, art. 18 ust. 1g
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 20
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1419
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych
Teza: Regulacja art. 18 ust. 1g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.) nakłada na podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, obowiązek wypłaty odszkodowania za przejęte nieruchomości. Zarówno wysokość jak i forma odszkodowania nie są ustalane w drodze aktu administracyjnego. W takim przypadku mamy do czynienia z obowiązkiem o charakterze cywilnym, powstającym ex lege, z chwilą ziszczenia się przesłanki - tj. objęcia decyzją o lokalizacji inwestycji drogowej rodzinnych ogrodów działkowych.

TEZY

Regulacja art. 18 ust. 1g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.) nakłada na podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, obowiązek wypłaty odszkodowania za przejęte nieruchomości. Zarówno wysokość jak i forma odszkodowania nie są ustalane w drodze aktu administracyjnego. W takim przypadku mamy do czynienia z obowiązkiem o charakterze cywilnym, powstającym ex lege, z chwilą ziszczenia się przesłanki - tj. objęcia decyzją o lokalizacji inwestycji drogowej rodzinnych ogrodów działkowych.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania, Starosta [...] , działając w oparciu o przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], mocą której umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za grunt przeznaczony pod realizację inwestycji drogowej, położony w W., obręb W., k.m. [...], oznaczony numerami działek A oraz B.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową, starosta jest organem, który z urzędu wszczyna i prowadzi postępowanie, którego celem jest ustalenie wysokości odszkodowania za grunt przeznaczony pod realizację inwestycji drogowej. Jednakże, w myśl art. 18 ust. 1g tej ustawy, w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.), zwaną dalej u.r.o.d., podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest:

1) wypłacić członkom [...] - odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach;

2) wypłacić [...] - odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu;

3) zapewnić grunty zastępcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego.

Brzmienie wskazanych wyżej przepisów skłoniło organ do wystąpienia do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o opinię w sprawie ich stosowania.

Minister Infrastruktury w odpowiedzi z dnia [...] r. wyjaśnił, że art. 18 ust. 1g przywołanej ustawy wyłącza spod zastosowania art. 12. Przepis art. 18 ust. 1g ustawy nie zawiera bowiem podstawy do wydania decyzji administracyjnej, w oparciu o która następowałaby konkretyzacja obowiązków w nim wymienionych. Podstawy do wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w formie decyzji nie można bowiem domniemywać, a musi ona wynikać wprost z konkretnej normy prawa materialnego. Organ pierwszej instancji w całości podzielił to stanowisko, dodatkowo zauważając, że odmienna interpretacja wspomnianych przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadziłaby do powstania sytuacji, w której podmiot publiczny byłby zobowiązany do dwukrotnego ponoszenia kosztów przejęcia części nieruchomości pod inwestycję drogową.

Odwołanie od tej decyzji złożył [...] - w K. (dalej: [...]), kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tego odwołania wskazano, że wedle art. 12 ust. 4a specustawy drogowej starosta jest organem, który z urzędu wszczyna i prowadzi postępowanie, którego celem jest ustalenie wysokości odszkodowania za grunt przeznaczony pod realizację inwestycji drogowej. Ponieważ [...] nie został wskazany jakikolwiek grunt zamienny – odszkodowanie winno obejmować również utratę przysługującego odwołującemu się prawa użytkowania wieczystego. Tym samym brak jest podstaw do zaakceptowania, prezentowanego w zaskarżonej decyzji, poglądu o "podwójnym" odszkodowaniu. Zdaniem strony odwołującej się art. 104 k.p.a. stanowi samodzielną, generalną podstawę do wydania decyzji administracyjnej i nie zawiera on odniesienia do innych przepisów. Założenie przyjęte przez organ pierwszej instancji, jakoby wszelkie roszczenia [...] miały charakter cywilnoprawny nie znajdują uzasadnienia w świetle treści art. 11j specustawy drogowej, wyłączającego w tym zakresie stosowanie tych przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, które odnoszą się do kwestii odszkodowań. Na koniec zwrócono uwagę na znaczące przekroczenie terminu do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie.

Rozpoznając to odwołanie, Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 11g i art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, w dniu 12 listopada 2010 r. wydał zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, mocą której uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W ocenie organu odwoławczego Starosta Wodzisławski błędnie uznał, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, gdyż w przedmiotowej sprawie występują wszystkie elementy administracyjnego stosunku prawnego i nie ma przeszkód formalnych uniemożliwiających kontynuowanie postępowania administracyjnego. Zdaniem Wojewody istnieją przesłanki, tak formalne jak i faktyczne, do merytorycznego rozpatrzenia sprawy poprzez wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie.

W ocenie organu odwoławczego przepis art. 12 ust. 4f oraz art. 18 ust. 1g specustawy drogowej daje podstawę do przyjęcia stanowiska, zgodnie z którym w sytuacji, gdy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej obejmuje tereny rodzinnych ogrodów działkowych, na których ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...], powstaje roszczenie o wydanie decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie za nabycie prawa własności nieruchomości lub wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego. Należy przy tym zwrócić uwagę na regulację dotyczącą rodzinnych ogrodów działkowych, uregulowaną w u.r.o.d. Zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu stanowią własność [...] Natomiast stosownie do ust. 2 cytowanego przepisu nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność. Zdaniem organu odwoławczego świadczy to o tym, że ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych ustanawia wyjątek od zasady superficies solo cedit, przewidując odrębną własność nasadzeń, urządzeń oraz obiektów znajdujących się na działce. Wobec tego, zgodnie z art. 18 ust. 1g specustawy drogowej istnieje podstawa do ustalenia odrębnego odszkodowania dla każdego z członków [...] za wspomniane wyżej nasadzenia, urządzenia lub obiekty znajdujące się na nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Wobec tego odszkodowanie nie może ograniczać się tylko do podmiotów wymienionych w art. 12 ust. 4f wspomnianej ustawy, tj. tylko właścicieli, użytkowników wieczystych lub też osób, którym do nieruchomości przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, a również powinno być przyznane podmiotom wymienionym w art. 18 ust. 1g specustawy. Na koniec organ odwoławczy wytknął organowi pierwszej instancji błąd w ustaleniach poczynionych w toku postępowania, polegający na tym, że w aktach administracyjnych brak jest dokumentu potwierdzającego istnienie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz [...].

Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła Gmina W., wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca Gmina w całości podzieliła stanowisko prezentowane przez organ pierwszej instancji, podkreślając, że postępowanie administracyjne zasadnie zostało umorzone, gdyż art. 18 ust. 1g specustawy drogowej nie zawiera wyraźnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. W ocenie skarżącej wszelkie niejasności, dotyczące regulacji materialnoprawnej nie mogą być eliminowane w drodze odwoływania się do treści art. 104 k.p.a. W tym zakresie odwołano się do poglądu prezentowanego przez Z. Kmieciaka w glosie do wyroku NSA z dnia 20 sierpnia 1990 r., sygn. akt II SA 467/90 (OSP 1992 r., nr 5, poz. 121). Aby możliwym było wydanie decyzji administracyjnej muszą istnieć wyraźne podstawy normatywne, których istnienie nie powinno budzić wątpliwości. Kompetencji do wydania decyzji administracyjnej nie można natomiast domniemywać ani też nie może być ona wynikiem dokonania wykładni przepisu. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych oraz stanowisko Ministra Infrastruktury prezentowane w opracowaniu pt. Wybrane zagadnienia dotyczące odszkodowań za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne. Na koniec skarżąca wyjaśniła, że stosownie do przepisu art. 18 ust. 1g pkt 3 specustawy drogowej roszczenia członków [...] zostały zaspokojone poprzez wypłatę odszkodowań za nasadzenia, urządzenia oraz obiekty znajdujące się na zajętych pod drogę działkach, a stanowiące ich własność.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentację prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy raz jeszcze podkreślił, że regulacja dotycząca odszkodowania za grunty należące do [...] ma charakter szczególny, wynikający z tego, że ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych przewiduje odrębną własność naniesień posadowionych na gruncie. Jest to wiec wyjątek od przyjętej w Kodeksie cywilnym zasady superficies solo cedit. W konsekwencji obowiązku odszkodowawczego za nieruchomość zajętą na potrzeby realizacji inwestycji drogowej nie można ograniczyć jedynie do podmiotu, któremu przysługuje własność, użytkowanie wieczyste lub ograniczone prawo rzeczowe, lecz objęte będą nim również podmioty wymienione w art. 18 ust. 1g specustawy drogowej.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. [...] podtrzymał prezentowane wcześniej stanowisko i wskazał, że oczekuje ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej.

Na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. pełnomocnik skarżącej Gminy podtrzymał dotychczasowe stanowisko dodając, że cywilnoprawny charakter roszczeń wynika również z art. 11j specustawy drogowej.

Pełnomocnik organu odwoławczego podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo wskazał, że nawet jeśli przyjąć, że realizacja roszczeń o których mowa w art. 18 ust. 1g specustawy miałaby odbywać się w drodze postępowania cywilnego, to i tak decyzja o umorzeniu postępowania w niniejszej sprawie jest wadliwa, a to ze względu na to, że [...] był użytkownikiem wieczystym przedmiotowych nieruchomości. Wobec tego Starosta winien był wydać decyzję w oparciu o art. 12 ust. 4a w zw. z ust. 4f specustawy drogowej. W ocenie Wojewody administracyjny tryb realizacji roszczeń, o których mowa w art. 18 ust. 1g ustawy daje gwarancję równego traktowania podmiotów wywłaszczanych na podstawie tej ustawy.

Pełnomocnik Gminy, ustosunkowując się do wypowiedzi pełnomocnika organu wskazał, że taka interpretacja prowadziłaby do nierównego traktowania stron polegającego na przyznaniu podwójnego odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istotą zaistniałego w niniejszej sprawie sporu jest stwierdzenie jaki tryb – cywilnoprawny czy też administracyjnoprawny - ma zastosowanie do ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte w związku realizacją inwestycji drogowej, na których ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] i jednocześnie, na których urządzony jest rodzinny ogród działkowy.

Udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do generalnych reguł dotyczących ustalenia właściwości rzeczowej organu administracji publicznej.

Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust 4 wydaje organ, który wydał decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej – w omawianym przypadku był to Starosta [...]. Dodatkowo, ust. 4f przywołanego przepisu precyzuje, że wspomniane odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym do nieruchomości przysługuje ograniczone prawo rzeczowe. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że trybem właściwym do ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą w związku z realizacją inwestycji drogowej jest procedura administracyjna, uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do takiego wniosku prowadzi uwzględnienie treści art. 1 ust. 1 k.p.a., z którego wynika ogólna norma kompetencyjna, dotycząca stosowania k.p.a. w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Dodatkowo art. 5 § 1 k.p.a. precyzuje, że jeżeli przepis prawa powołuje się ogólnie na przepisy o postępowaniu administracyjnym, rozumie się przez to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. O tym, że kwestia ustalenia odszkodowania należy do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej świadczy wskazanie, w art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, decyzji jako formy rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, a zarazem brak regulacji nakazującej stosowanie innej aniżeli k.p.a. procedury administracyjnej.

Mając więc na uwadze wyłącznie przywołane wyżej przepisy bez wątpienia zasadnym jest uznanie, że do ustalenia odszkodowania o którym mowa w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej właściwym jest organ administracji publicznej (starosta), który w drodze decyzji ustala jego wysokość oraz podmioty, którym ono przysługuje.

Z pola widzenia nie można jednak zniknąć istnienie regulacji szczególnej w tym zakresie, a mianowicie art. 18 ust. 1g specustawy drogowej, który stanowi, że w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych ustanowionych zgodnie z u.r.o.d. podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest do wypłaty wskazanego w tym przepisie odszkodowania na rzecz [...] i jego członków oraz do zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego.

W ocenie Sądu, mając na względzie reguły wykładni logicznej oraz celowościowej, nie można z treści tego przepisu wywieść, że to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz [...] oraz jego członków. Do takiego wniosku prowadzą następujące przesłanki.

Przepis art. 18 specustawy drogowej jest normą, która ustanawia mechanizm pozwalający na ustalenie wysokości odszkodowania. Precyzuje on bowiem zarówno w jaki sposób określa się wartość nieruchomości, jak i jakie czynniki wpływają na wysokość odszkodowania. Jednakże ust. 1g przywołanego przepisu należy traktować jako regulację odnoszącą się do wyjątkowej, pod względem przedmiotowym i podmiotowym sytuacji. Odmienność ta dotyczy przedmiotu postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej – rodzinnych ogrodów działkowych (w rozumieniu art. 6 u.r.o.d.).

Rodzinne ogrody działkowe stanowią szczególną kategorię nieruchomości gruntowych, do których zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Ich specyfika przejawia się m.in. w tym, że [...] oraz użytkownicy poszczególnych działek stają się właścicielami odpowiednio: urządzeń, budynków i budowli rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczonych do wspólnego korzystania przez użytkujących działki oraz nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, wykonanych lub nabytych za środków użytkownika działki. Bez wątpienia więc, jak trafnie zauważył to Wojewoda [...], jest to wyjątek o zasady superficies solo cedit.

Przepis art. 18 ust. 1g specustawy drogowej reguluje szczególny tryb wypłaty odszkodowania za grunty stanowiące rodzinne ogrody działkowe, które mają być zajęte pod inwestycję drogową. Jest to jednakże wyjątek od generalnej reguły, zgodnie z którą odszkodowanie z grunt przejęty pod realizację inwestycji drogowej ustala starosta w drodze decyzji. Przywołany przepis, zdaniem Sądu, nieprzypadkowo posługuje się określeniem "podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części". Bez wątpienia chodzi więc o tego, kto nabędzie grunt w związku z realizacją inwestycji drogowej – można określić go mianem beneficjenta przejęcia nieruchomości. Jest nim, stosownie do treści art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, właściwy zarządca drogi. To właśnie on, a nie organ administracji publicznej, staje się podmiotem władającym w imieniu jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa nieruchomościami, które stały się ich własnością w związku realizacją inwestycji drogowej. Nie sposób tym samym komu innemu, a zwłaszcza organowi administracji publicznej przypisać "interesu" w nabyciu prawa do takiej nieruchomości, a w konsekwencji uznać go za podmiot, o którym mowa w omawianym przepisie.

Regulacja art. 18 ust. 1g specustawy drogowej nakłada na tak rozumianego beneficjenta obowiązek wypłaty odszkodowania za przejęte nieruchomości. Zarówno wysokość jak i forma odszkodowania nie są ustalane w drodze aktu administracyjnego. Zdaniem Sądu w opisywanym przypadku mamy do czynienia z obowiązkiem o charakterze cywilnym, powstającym ex lege, z chwilą ziszczenia się przesłanki - tj. objęcia decyzją o lokalizacji inwestycji drogowej rodzinnych ogrodów działkowych. Mechanizm ustalenia wysokości odszkodowania oraz podmiotów uprawnionych do jego otrzymania zawarty w omawianym przepisie jest w istocie taki sam, jak w art. 20 u.r.o.d. Wobec tego wyłączenie zastosowania art. 17 - 22 u.r.o.d., które zostało przewidziane w art. 11j specustawy nie odnosi się do tej kwestii, gdyż specustawa drogowa zawiera w tym zakresie własną regulację szczególną.

Mając na uwadze, że art. 18 ust. 1g specustawy drogowej nie wskazuje decyzji jako formy, w której powinna nastąpić realizacja "zobowiązania" podmiotu, w interesie którego nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego, uznać przyjdzie, że rozstrzygnięcie umarzające postępowanie administracyjne było w tym przypadku prawidłowe. Wypada podzielić pogląd, prezentowany zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i w skardze, zgodnie z którym organ administracji publicznej może orzekać w drodze decyzji tylko tam, gdzie przepis prawa materialnego wyraźnie dopuszcza taką możliwość. O ile więc art. 12 ust. 4f specustawy drogowej niewątpliwie stanowi podstawę do wydania decyzji o odszkodowaniu z grunt zajęty pod realizację inwestycji drogowej, o tyle brak jest analogicznego rozwiązania normatywnego w art. 18 ust. 1g tej ustawy - a więc w sytuacji, gdy realizacja inwestycji drogowej powoduje przejęcie, w całości lub w części, nieruchomości posiadających status rodzinnych ogrodów działkowych. W tym zakresie ostatni z wymienionych przepisów wyłącza stosowanie reguły ogólnej, zawartej w art. 12 ust. 4f tej ustawy. Nieuprawnionym jest w związku z tym czynienie domniemania dopuszczalności zastosowania władczej i jednostronnej formy działania jaką jest decyzja administracyjna tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a. Uwadze organu odwoławczego umknęło bowiem, że podstawę prawną do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 360/08 - lex nr 516078). Takiej podstawy art. 18 ust. 1g specustawy drogowej nie zawiera.

Wobec tego, wbrew stanowisku Wojewody [...], zarówno [...], jak również jego członkowie nie mogą oczekiwać wydania decyzji o odszkodowaniu z urzędu, ani też wystąpić do właściwego organu z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem byłoby ustalenie wysokości odszkodowania za odpowiednio: stanowiące własność [...] urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu oraz za stanowiące własność członków [...] nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach. Stąd też Starosta [...] zasadnie umorzył prowadzone w tym zakresie postępowanie administracyjne.

Umorzenie postępowania administracyjnego, w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. może nastąpić wówczas, gdy z jakichkolwiek przyczyn stanie się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania wiąże się z kolei z brakiem któregokolwiek z elementów składających się na materialnoprawny stosunek administracyjny. Zakres zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyznacza art. 1 pkt 1 i 2 tego Kodeksu, który formułuje cztery przesłanki wyznaczające ten zakres: po pierwsze - w sprawie działa organ administracji publicznej, po drugie - jest właściwy w danej sprawie, po trzecie - sprawa ma charakter indywidualny, po czwarte - podlega rozstrzygnięciu przez wydanie decyzji administracyjnej. Te właśnie elementy wraz z pojęciem strony postępowania trzeba potraktować jako wyznaczające przedmiot postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie (por. G. Łaszczyca, A. Matan: Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2002 r.). W realiach niniejszej sprawy brak jest podstawy normatywnej, umożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Tym samym zasadnie orzeczono o umorzeniu toczącego się postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Na zakończenie wskazać przyjdzie, że chybionym jest zarzut organu odwoławczego dotyczący nieustalenia stanu prawnego nieruchomości objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że ustalenia dotyczące podmiotów, które posiadały tytuł prawny do nieruchomości oznaczonych numerami działek: A o pow. [...] ha i nr B o pow. [...] ha nie były kwestionowane w toku postępowania administracyjnego toczącego się przed organem pierwszej instancji. W aktach sprawy brak było rzeczywiście odpisów z ksiąg wieczystych, w oparciu o które możliwym byłoby ustalenie podmiotów dysponujących tytułami prawnymi do tych nieruchomości. Bezsporną jest jednak okoliczność, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczyła w części obejmującej przedmiotowe działki rodzinnego ogrodu działkowego. W takiej sytuacji z naprowadzonych wyżej powodów kwestia ustalenia, czy [...] był użytkownikiem wieczystym, czy też przysługiwało mu inne prawo do przedmiotowych nieruchomości pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro bowiem art. 18 ust. 1g specustawy drogowej jako przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 12 ust. 4a tej ustawy, to zbędnym jest ustalenie praw i podmiotów, o których mowa w art. 12 ust. 4f.

W konsekwencji powyższych rozważań stwierdzić przyjdzie, że ustalenie zakresu i wysokości roszczeń odszkodowawczych, o których mowa w art. 18 ust. 1g specustawy drogowej, winno nastąpić w drodze porozumienia pomiędzy podmiotem, w którego interesie nastąpiła likwidacja części rodzinnego ogrodu działkowego, a [...] i jego członkami. W razie ewentualnego sporu w tym przedmiocie właściwym do jego rozstrzygnięcia będzie sąd powszechny.

W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym Wojewoda [...], rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, weźmie pod uwagę poczynione przez Sąd spostrzeżenia i mając na uwadze przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wyda stosowną decyzję.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 przywołanej ustawy, natomiast o kosztach rozstrzygnięto w oparciu o przepis art. 200 ustawy.