Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 845/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 7 , art 77
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 143 , art 144 , art 145 , art 146 , art 148
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c w zw.  z art 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. P. kwotę 2 217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zarządza zwrócić skarżącemu J. P. kwotę 465,20 zł (czterysta sześćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Z. decyzją z 28 lutego 2018 r. znak [...] ustalił z urzędu dla J. P. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie Z., składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi - w wysokości [...] zł i orzekł o obowiązku, sposobie i terminie jej zapłaty.

Jako podstawę prawną organ wskazał art. 143, art. 144, art. 145, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018r., poz. 121 ze zm.), dalej "u.g.n." oraz art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej "K.p.a.", w związku z § 3 uchwały Rady Gminy Z. nr IX/59/2007 z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej, (Dz.Urz. Woj. Mał. z 2007 r., nr 625, poz. 4142), dalej "uchwała".

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Na wniosek Wójta Gminy Z. z 6 października 2010 r., Starosta [...] decyzją znak [...] z 14 stycznia 2011 r. (sprostowaną postanowieniem znak [...] z 11 lipca 2011 r. i postanowieniem znak [...] z 22 sierpnia 2011 r.), dalej "decyzja z 14 stycznia 2011 r.", zezwolił na realizację drogi dla przedsięwzięcia: "Budowa drogi gminnej nr [...] "Z. II" (ul. [...] w Z.) (...)".

W uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji organ stwierdził, że ww. zadanie pn. "Budowa drogi gminnej nr [...]" realizowane było etapowo i finansowane m.in. ze środków własnych Gminy Z., środków Skarbu Państwa oraz środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Dodatkowo, fragment przedmiotowej drogi został zrealizowany ze środków prywatnych - na mocy zawartej umowy nr [...] z 6 lutego 2015 r.

Dalej organ uzasadnił przyjęty termin powstania ww. drogi, w związku z przyjęciem bez sprzeciwu przez organ nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania, z uwzględnieniem przepisów prawa budowlanego.

Organ przywołał definicję "drogi" i "budowy drogi" z art. 4 pkt 2 i pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068). Opisał szczegóły techniczne budowy przedmiotowej drogi (klasa L).

Na podstawie pisma znak [...] z 20 września 2016 r. i pisma znak [...] z 13 września 2016 r., organ ustalił, że w przypadku nieruchomości składającej się z działki nr [...] istnieje potencjalna możliwość budowy zjazdu do drogi ul. [...].

Organ wskazał, że z chwilą nabycia przez decyzję z 14 stycznia 2011 r. przymiotu ostateczności, na całej długości zostały przejęte działki pod drogę, poszerzając istniejący pas drogi. W związku z powyższym organ wskazał, że ul. [...] nie istniała jako obiekt budowlany co wskazuje, że nie mogła nastąpić jej przebudowa lub modernizacja, a nastąpiła jej budowa - rozbudowa. O rozbudowie świadczy również fakt, iż na potrzeby budowy drogi ulica [...] przeszły na własność Gminy Z. działki wykazane w decyzji Starosty [...] z 14 stycznia 2011 r., w tym działka nr [...] (należąca uprzednio do skarżącego).

Pismem [...] z 28 czerwca 2016 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. zaświadczył, że po doręczeniu 16 czerwca 2016 r. zawiadomienia o zakończeniu przedmiotowej inwestycji nie został wniesiony sprzeciw w terminie określonym w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202) Zatem do użytkowania obiektu można przystąpić 1 lipca 2016 r.

Organ stwierdził, że wcześniejsze istnienie w przestrzenie fizycznej obiektu odpowiadającego potocznemu rozumieniu "drogi" nie oznacza, że jest to wybudowana droga w rozumieniu prawnym.

Pismem z 22 grudnia 2016 r. organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, określającego wzrost wartości m.in. nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] - obręb Z., gm. Z. spowodowany stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Rzeczoznawca przedłożył do organu operat szacunkowy z 6 lutego 2017 r., określający wzrost wartości nieruchomości składającej się z działki nr [...]. W operacie wskazano, że wartość ww. nieruchomości z uwzględnieniem wybudowanej drogi została oszacowana na kwotę [...]zł, natomiast bez uwzględnienia wybudowanej drogi na kwotę [...]zł, w związku z czym wzrost wartości nieruchomości wyniósł 36.344 zł. Wycena została sporządzona wg stanu nieruchomości na dzień 1 lipca 2016 r. oraz poziom cen na luty 2017 r. Oszacowane wartości rynkowe nie uwzględniają części składowych gruntu.

Dalej organ wskazał, że w § 3 uchwały określono stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 146 u.g.n., w wysokości 32% wzrostu wartości nieruchomości, co z kwoty 36 344 zł, daje 11 630,08 zł.

Kolejnymi pismami z 17 marca 2017 r., z 4 kwietnia 2017 r. oraz z 10 maja 2017 r. J. P. wniósł uwagi do operatu szacunkowego z 6 lutego 2017 r.

Rzeczoznawca ustosunkował się do ww. uwag w pismach z 12 kwietnia 2017 r. i 9 czerwca 2017 r.

Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego decyzją znak [...] z 13 lipca 2017 r. Wójt Gminy Z. ustalił dla J. P. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł.

Od ww. decyzji strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Kolegium decyzją znak [...] z 13 września 2017 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu ww. decyzji Kolegium wskazało, że operat szacunkowy z 6 lutego 2017 r. budzi zastrzeżenia powodujące, że nie może on zostać uznany za w pełni wiarygodny dowód na okoliczność, że na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła.

W szczególności Kolegium zarzuciło operatowi, że:

- zastrzeżenia budzi podobieństwo nieruchomości porównawczych, w kontekście ich przeznaczenia w planach miejscowych (lakoniczny, nie poddający się weryfikacji opis);

- biegły posłużył się w opisie działek nieostrymi pojęciami, jak "fragment w terenie komunikacji", nie doprecyzowując procentowo udziału niemieszkalnego przeznaczenia działki, szczególnie w odniesieniu do działek o cenach min. i maks.;

- nieprawidłowe uzasadnienie przyjęcia do porównań nieruchomości zaklasyfikowanych jako "nieposiadające bezpośredniego dostępu do drogi asfaltowej", bez dalszego rozwinięcia tego opisu, np.: przy definiowaniu cech rynkowych i dalszym przypisaniu konkretnych skal, (pośredni dostęp do drogi asfaltowej może przybierać różne formy – drogi wewnętrzne, służebności, itp.);

- istnieje różnica w pośrednim dostępie do drogi asfaltowej przez bezpośredni dostęp do drogi publicznej, od dostępu pośredniego przez np. drogi wewnętrzne,

- niezwykle skrótowo przedstawiono charakterystykę nieruchomości o cenach min. i maks. w zakresie wszystkich cech rynkowych, co uniemożliwia weryfikację ich podobieństwa;

- brak jest precyzyjnego opisu pojęć użytych do oceny cech rynkowych, a opis cech nieruchomości porównawczych jest lakoniczny;

- użyto ocennych pojęć, nie precyzując ich za pomocą wymiernych uwarunkowań, np. "obszary modne", "niedaleka odległość obiektów handlowo-usługowych" itp. (nie rozwinięto opisu skal).

Kolegium zaleciło w toku ponownego rozpatrywania sprawy odniesienie się przez rzeczoznawcę do zgłoszonych zastrzeżeń Kolegium, a także skorygowanie błędów i nieścisłości zaistniałych w operacie.

Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje kwestia, jakie korzyści niesie wybudowanie przedmiotowej drogi na tle całej społeczności gminy, w tym także mieszkańców osiedla [...] W niniejszym postępowaniu oceniany jest bowiem wzrost wartości konkretnej nieruchomości wobec urządzenia - wybudowania drogi.

Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji pismem z 2 listopada 2017 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o analizę operatu szacunkowego z 6 lutego 2017 r., pod kątem zastrzeżeń i uwag zawartych w decyzji Kolegium z 13 września 2017 r. znak [...]

W odpowiedzi biegły przedłożył nowy operat szacunkowy z 4 stycznia 2018 r. oraz pismo z tej samej daty z analizą operatu z 4 stycznia 2018 r. Organ postanowił o dopuszczeniu ich jako dowodów w niniejszej sprawie. Jednocześnie organ odmówił mocy dowodowej operatowi szacunkowemu z 6 lutego 2017 r. z uwagi na szereg błędów jakie zawierał.

Biegły w piśmie z 4 stycznia 2018 r. dołączonym do operatu szacunkowego stwierdził m.in., że nieruchomość podobna to nieruchomość mająca pewne cechy wspólne, dająca się porównać z nieruchomością wycenianą, a nie nieruchomość identyczna. Rzeczoznawca stwierdził, że w skorygowanym operacie szacunkowym w bazach nieruchomości podobnych opisano rodzaj dostępu do drogi, wyjaśniając ponadto, że opisano rodzaj dostępu do drogi publicznej o nawierzchni nieasfaltowej oraz dostęp do drogi publicznej poprzez udziały w drogach wewnętrznych o nawierzchni nieasfaltowej lub poprzez służebność gruntową ustanowioną na drogach wewnętrznych o nawierzchni nieasfaltowej. W przypadku nieruchomości posiadających dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne, przyjęto wyłącznie nieruchomości z dostępem do dróg wewnętrznych nie asfaltowych, na obszarze co najmniej kilkudziesięciu metrów.

W przypadku takim, na podstawie przeprowadzonej analizy lokalnego rynku nieruchomości biegły stwierdził, że poziom cen nieruchomości nie jest zróżnicowany w zależności czy droga nie asfaltowa, do której ma dostęp nieruchomość, ma status drogi wewnętrznej (służebność, udział w drodze wewnętrznej) czy też status drogi publicznej. Zarówno kupujący jak i sprzedający oceniają sytuację w obu przypadkach jako utrudniony dojazd do nieruchomości. Rzeczoznawca oświadczył, że cecha rynkowa "ograniczenia w możliwości realizacji zabudowy" ma charakter niemierzalny, a do jej opisu nie da się używać tzw. pojęć ostrych. Podkreślił, że wszystkie nieruchomości porównawcze przyjęte do procesu wyceny są podobne do nieruchomości wycenianej, również ze względu na przeznaczenie urbanistyczne. Różnice w przeznaczeniu urbanistycznym, niewpływające na przymiot podobieństwa, biegły korygował zgodnie z zasadami wskazanymi w rozporządzeniu.

Stwierdził, że w skorygowanym operacie przychylił się w części do stanowiska Kolegium i przedstawił udział procentowy poszczególnych przeznaczeń nieruchomości podobnych oraz podjął próbę precyzyjniejszego i szerszego opisu cechy rynkowej "ograniczenia w możliwości realizacji zabudowy". Zarzucił, że nieprawdziwy jest argument Kolegium o braku podania w operacie oceny wpływu przeznaczenia mieszanego na wartość nieruchomości. Wskazał, że nie tylko procentowy udział przeznaczenia niebudowlanego ma wpływ na wartość nieruchomości, ale przede wszystkim jego położenie na działce z uwzględnieniem jej kształtu. Wskazał, że doprecyzował opisy nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych, m.in. w odniesieniu do cechy "uzbrojenia w media".

Dalej w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji organ opisał wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości zgodnie z operatem szacunkowym z 4 stycznia 2018 r. analogicznie jak wcześniej zgodnie z operatem z 6 lutego 2017 r., z takimi samymi kwotami wartości przed i po wybudowaniu drogi.

W piśmie z 25 stycznia 2018 r. J. P. wniósł uwagi do operatu szacunkowego z 4 stycznia 2018 r. Podniósł m.in., że wzmożony ruch samochodowy po zakończeniu inwestycji drogowej wpływa na obniżenie atrakcyjności lokalizacji jego nieruchomości. Podkreślił, że droga gminna po trasie dzisiejszej ul. [...] istniała od wielu lat i jej istnienie umożliwiło mu uzyskanie pozwolenia na budowę domu w latach 2007-2009 (dostęp do drogi publicznej). Stwierdził, że jest dyskusyjne, czy wybudowanie drogi zwiększyło, czy zmniejszyło wartość jego działki. Wskazał, że przed inwestycją droga na odcinku pomiędzy jego nieruchomością, a osiedlem [...] była nieprzejezdna, co uniemożliwiało ruch tranzytowy.

Dalej organ I instancji uzasadniając opisaną na wstępie decyzję przywołał art. 144 ust. 1 u.g.n. Wskazał, że w dziale II księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K.-P. w K. IV Wydział Ksiąg Wieczystych jako właściciel nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] - obręb Z., gm. Z. widnieje J. P., w udziale 1/1.

Organ przywołał art. 145 ust. 1, art. 146 ust. 1, ust. 1a, art. 156 i art. 159 u.g.n., a także art. 145 ust. 2 i art. 146 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 sierpnia 2017 r., które wobec wszczęcia postępowania 22 grudnia 2016 r., z uwagi na przepis art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 1509), dalej "ustawa nowelizujaca", ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

Dalej organ przywołał § 40 ust. 1-2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej "rozporządzenie".

Organ stwierdził, że w oparciu o przedstawione wyżej przepisy 4 stycznia 2018 r. sporządzony został operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat określa wartość rynkową prawa własności nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Wycena sporządzona została według poziomu cen na luty 2017 r.

Organ podkreślił, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną opinię wydaną w zakresie posiadanych przez rzeczoznawcę majątkowego wiadomości specjalnych odnośnie szacowanej nieruchomości. W ocenie organu nie jest możliwe dokonanie oceny operatu szacunkowego w zakresie w jakim obejmuje on fachowe wiadomości o charakterze specjalistycznym. Ocena organu odnosi się jedynie do zbadania czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument miał wartość dowodową. Wskazał, że rola zarówno organów administracji publicznej jak i sądów sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości dokonanej wyceny pod kątem formalnym, bez możliwości kontestowania jej części merytorycznej. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do niepożądanych skutków, w ramach których z jednej strony organy mogłyby swobodnie modyfikować wyniki wyceny, zaś z drugiej istniałby de facto obowiązek posiadania przez nie wiedzy fachowej z każdej dziedziny wobec konieczności merytorycznej weryfikacji opinii biegłych.

Podsumowując organ stwierdził, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z normą prawną zawartą w § 56 rozporządzenia. Przywołał § 4 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia.

W ocenie organu biegły mógł zastosować podejście porównawcze, ponieważ znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca dysponuje wiedzą o cenach transakcyjnych uzyskanych na rynku za nieruchomości porównywalne i na tej podstawie, po dokonaniu korekty ze względu na cechy różniące nieruchomości, jest w stanie w sposób obiektywny określić wartości nieruchomości wycenianej.

Przywołując wyrok WSA w Poznaniu z 17 września 2008 r., sygn. akt III SA/Po 135/08, organ stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy autonomicznie dokonuje doboru nieruchomości, których ceny transakcyjne porównuje z nieruchomością wycenianą, kierując się własnym rozeznaniem i postępując w zgodzie z przepisami prawa. Ponadto, w przypadku gdy nieruchomości porównywane nie odpowiadają idealnie pod względem kryteriów przedmiotowej nieruchomość, rzeczoznawca zgodnie z przepisami korzysta z wskaźników korygujących, przy pomocy których koryguje się różnice stanów w ramach przyjętych atrybutów wartościujących poszczególne transakcje.

Na podstawie własnych analiz oraz stwierdzonych preferencji nabywców nieruchomości, biegły określił cechy rynkowe nieruchomości wraz z ich wagami procentowymi. Kwestie te organ pozostawił wiedzy i doświadczeniu rzeczoznawcy, albowiem nie są one regulowane przepisami u.g.n. ani rozporządzenia.

W wycenie biegły wykorzystał transakcje zawarte w latach 2015-2016. Jako obszar analizy rynku, biegły przyjął obszar gminy Z., skupiając się na najbardziej popularnych miejscowościach o charakterze podmiejskim, tj.: Z., [...] i B.. Do analizy przyjęto nieruchomości przeznaczone wyłącznie pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną oraz nieruchomości z dominującym przeznaczeniem mieszkaniowym (minimum 85% przeznaczenia pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną i jednorodzinną z usługami). Na podstawie przeprowadzonej szczegółowej analizy kształtowania się cen podobnych nieruchomości w wolnym obrocie na miejscowym rynku nieruchomości rzeczoznawca majątkowy określił wartość przypadająca na 1 m2 powierzchni działki na poziomie 245,23 zł (z uwzględnieniem drogi) i 191,51 zł (bez uwzględnienia drogi).

Organ uznał, że uzyskane przez rzeczoznawcę majątkowego wyniki w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi stanowią najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku.

Na mocy uchwały Rady Gminy Z. nr IV/23/2007 z 18 stycznia 2007 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Z. nr [...] w obrębie miejscowości Z., (Dz. Urz. Woj. Mał. z 2007 r., nr 255, poz. 1692), nieruchomość składająca się z działki nr [...], znalazła się w terenie oznaczonym symbolem MNU - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami.

Organ przywołał art. 146 ust. 2 u.g.n. i § 3 uchwały.

Przywołując przepis art. 148 ust. 4 u.g.n. organ wskazał, że na podstawie pisma znak [...] z 4 stycznia 2017 r. ustalono, iż brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu.

Odnosząc się do uwag strony zgłoszonych w trakcie postępowania organ wskazał, że z zebranych w sprawie materiałów dowodowych wynika, że wyceniający, wbrew twierdzeniom strony, uwzględnił niedogodności jakimi są zanieczyszczenie i pyły.

Organ podkreślił, że w celu pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa, strona o każdym etapie postępowania była informowana pisemnie, jak również przed wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie mogła zapoznać z zebranym materiałem dowodowym i wnieść ewentualne uwagi.

Podsumowując organ stwierdził, że w przeprowadzonym postępowaniu spełnione zostały wszystkie warunki niezbędne do zaistnienia opłaty adiacenckiej tj.:

1. w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi tj. 1 lipca 2016 r. obowiązywała uchwała,

2. droga została wybudowana m.in. ze środków własnych Gminy Z., środków Skarbu Państwa oraz środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej,

3. właściciel nieruchomości może korzystać z wybudowanej drogi,

4. nieruchomość nie jest przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne ani leśne,

5. nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania drogi wykazany w operacie szacunkowym z 4 stycznia 2018 r.

J. P. wniósł od powyższej decyzji odwołanie wskazując, że opłata jest naliczona w wysokości zawyżonej, a wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania drogi został wykazany w oparciu o wadliwy operat szacunkowy. Odwołujący podkreślił, że w przypadku budowy ul. [...] główną przesłanką realizacji inwestycji drogowej nie był interes społeczności lokalnej, lecz poprawa warunków funkcjonowania całej gminy, w tym w szczególności Osiedla [...] i innych osiedli wielorodzinnych. W ocenie odwołującego nie można nałożyć opłaty adiacenckiej w przypadku, gdy realizowana jest inwestycja drogowa o znaczeniu ponadlokalnym, która usprawnia komunikację całej gminy. W dalszej części odwołania J. P. wskazał, że nowy operat szacunkowy będący podstawą naliczenia opłaty jest kopią poprzedniego i został sporządzony w oparciu o identyczne dwa zbiory transakcji, jak zakwestionowany operat z dnia 6 lutego 2017r.

Odwołujący przedstawił swoje zastrzeżenia do operatu szacunkowego podkreślając, że opis cech rynkowych nadal jest niewystarczający i bez analizy, a priori, postawiono znak równości pomiędzy dojazdem różnej jakości.

Zestawienie w operacie szacunkowym zawiera nieruchomości niepodobne do wycenianej. Istotne dla wyniku wyceny jest pominięcie przez biegłego warunku podobieństwa w zakresie przeznaczenia urbanistycznego. Wyceniana działka ma przeznaczenie MNU tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami, tymczasem w zestawieniach w tabeli 2A zaledwie 2 transakcje są działkami MNU, a pozostałe dwanaście MN, a w tabeli 2B zaledwie 1 transakcja dotyczy działki o przeznaczeniu MNU, a pozostałe trzynaście MN. Wskazał, że w terenach cennych przyrodniczo, a takimi w większości są gminy jurajskie, wartość rynkowa działek pod zabudowę jednorodzinną bez usług jest znacząco większa od działek z dopuszczeniem usług.

Opisując punkty przypisane poszczególnym nieruchomościom zarzucił, że zbiór transakcji nie odwzorowuje segmentu rynku. Odwołujący podkreślił, że na obszarze obejmującym tzw. gminy jurajskie można zidentyfikować kilka transakcji nieruchomościami (działkami) faktycznie podobnymi do wycenianej i w oparciu o takie dane sporządzić opinię w podejściu porównawczym metodą porównywania parami, która mogłaby stanowić podstawę do ewentualnego naliczenia opłaty adiacenckiej.

Skarżący końcowo wskazał, że w wyniku urządzenia drogi wzrost wartości, jeśli nastąpił, to był minimalny, nie większy niż 2.000 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 15 maja 2018 r. znak [...], na podstawie art. 143, art. 144, art. 145, art. 146, art. 148 i art. 156 ust. 3 u.g.n., § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej "rozporządzenie", § 3 ww. uchwały oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał art. 144 ust. 1, art. 143 ust. 2, art. 145 ust. 1 oraz art. 146 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 u.g.n., a także art. 145 ust. 2 i art. 146 ust. 3 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od 23 sierpnia 2017 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że w poprzednio wydanej przez Kolegium decyzji nie zakwestionowano podstaw do ustalenia dla J. P. opłaty adiacenckiej.

Wątpliwości Kolegium dotyczyły natomiast wysokości ustalonej opłaty adiacenckiej, co wynikało przede wszystkim z zastrzeżeń do sporządzonego operatu szacunkowego. Organ odwoławczy wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu na zlecenie organu I instancji sporządzony został w dniu 4 stycznia 2018 r. nowy operat szacunkowy.

Organ przywołał art. 154 ust. 1 u.g.n. wskazując, że w świetle tego przepisu brak jest podstaw do zarzucenia rzeczoznawcy majątkowemu dokonania błędnego wyboru metody szacowania nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie, czy też sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy z dnia 4 stycznia 2018 r., uwzględniając cel, zakres i przedmiot wyceny oraz dostępność danych, dokonał wyboru podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej.

Organ przywołał § 4 ust. 4 i ust. 16 ww. rozporządzenia. Organ podkreślił, że nieruchomościami podobnymi są nieruchomości, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony, gdyż podobieństwo nieruchomości oznacza porównywalność, ale jednak nie identyczność cech.

Organ stwierdził, że w operacie szacunkowym z 4 stycznia 2018 r. wskazano, że jako obszar analizy przyjęto gminę Z.. Skupiono się jednak głównie na trzech najlepiej rozwiniętych i najbardziej popularnych miejscowościach gminy - a więc Z., W. i B.. Miejscowości te charakteryzuje podobne położenie geograficzne (przy granicy z miastem K.) oraz podobny prestiż lokalizacji. Rzeczoznawca majątkowy podkreślił, że rozpatrywane podczas analizy rynku transakcje nieruchomości podobnych miały miejsce od lutego 2015 r. do września 2016 r., a ceny transakcyjne sprzedawanych nieruchomości zgromadzonych w bazie zawierają się w przedziale od 158,35 zł/m2 do 299,50 zł/m2

Podobieństwo nieruchomości umieszczonych w bazie do nieruchomości wycenianej zostało sformułowane za pomocą 5 atrybutów: położenie nieruchomości, kształt i ekspozycja nieruchomości, powierzchnia działki, ograniczenia w możliwości realizacji zabudowy, uzbrojenie w media. W dalszej kolejności rzeczoznawca majątkowy stworzył dwie bazy nieruchomości: dla nieruchomości nie posiadających bezpośredniego dostępu do drogi asfaltowej oraz dla nieruchomości posiadających bezpośredni dostęp do drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej. Stosując metodę korygowania ceny średniej ustalił wartość 1 m2 wycenianej działki przed stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi na kwotę 230,62 zł, natomiast wartość 1 m2 działki nr 1109/10 po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi na kwotę 264,65 zł.

Organ odwoławczy podsumowując stwierdził, że sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego wycena nieruchomości, zarówno przez wybudowaniem drogi - ul. [...], jak i po jej wybudowaniu, jest prawidłowa, sporządzona została na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów oraz przy uwzględnieniu wiadomości specjalnych z zakresu szacowania nieruchomości.

Organ podkreślił, że do właściwości Kolegium należy ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadanie, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy posiada wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Kolegium zobligowane jest też do skontrolowania ustaleń faktycznych zawartych w operacie i wykazania, czy w związku z utworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej przez Gminę drogi, doszło do wzrostu wartości nieruchomości, co w rozpatrywanej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, wynika z całości ustaleń.

W konsekwencji, wynikająca z operatu szacunkowego i obliczona w oparciu o wartość nieruchomości ustaloną wg stanu przed wybudowaniem ul. [...] i po wybudowaniu tej drogi opłata adiacencka została, w ocenie Kolegium, ustalona prawidłowo.

J. P. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z wnioskiem o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do organu I Instancji.

Skarżonej decyzji zarzucił istotne naruszenie zasady gromadzenia środków dowodowych i ich analizy w postępowaniu administracyjnym, poprzez przyjęcie za w pełni wiarygodne twierdzeń organu I Instancji mimo, że jak zarzucono w odwołaniu oparł się on w swoich wywodach na treści operatu szacunkowego z 4 stycznia 2018r., który nie spełnia wszystkich założeń zawartych w przepisach prawnych odnośnie wyceny nieruchomości.

Podkreślił, że przedmiotem sprawy nie jest unikanie opłaty adiacenckiej, ale jedynie jej obniżenie.

Powtórzył podnoszone wcześniej zarzuty. Podkreślił, że szukał w Gminie Z. ciszy, spokoju, walorów wiejskiego życia bez spalin i smogu. W ocenie skarżącego wzrost wartości działki, na której usytuowany jest jego dom mieszkalny, nastąpił w sposób minimalny, a dla niego wręcz odwrotnie, ponieważ jakość życia przy tej nowej ulicy uległa drastycznemu pogorszeniu.

Wskazał, że decyzja została oparta na niewiele i śladowo zmienionym operacie szacunkowym, a istotą sprawy jest konieczność wprowadzenia zasady do postępowania administracyjnego przez Wójta Gminy Z. - instytucji ugody - co dopuszczono w Rozdziale 8 K.p.a. Skarżący zbudował własny dom na starość, aby mógł godnie dożyć swoich dni w warunkach wiejskich otuliny Parku Krajobrazowego i nie może zrozumieć uporu organu I Instancji w kwestii tak znacznego obciążania jego budżetu emeryta.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna, chociaż nie w uwzględnieniu wszystkich podnoszonych w niej zarzutów. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zachodzą zatem podstawy do jej uchylenia na zasadzie art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Na zasadzie art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy rozdziału 7 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018r., poz. 121 ze zm.), dalej "u.g.n." - udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (art. 143-148b).

Co do samej zaś wyceny istotne były przepisy działu IV u.g.n. - wycena nieruchomości, a dokładnie rozdziału 1 - określanie wartości nieruchomości (art. 149-159), a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej "rozporządzenie".

Przede wszystkim należy podkreślić, że część mających w sprawie zastosowanie przepisów u.g.n. (m.in. art. 145 ust. 2 oraz art. 146 ust. 3), jak słusznie wskazał organ I instancji, zostało zmienionych ustawą nowelizującą. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 ustawy nowelizującej, do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 u.g.n., wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Tymczasem organ odwoławczy błędnie zastosował w sprawie art. 145 ust. 2 i art. 146 ust. 3 u.g.n. w brzmieniu po nowelizacji.

Trzeba dalej wskazać, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 u.g.n.).

Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 zdanie pierwsze u.g.n., art. 146 u.g.n.).

Z przywołanych przepisów wynika, że warunki niezbędne do zaistnienia opłaty adiacenckiej w sprawie niniejszej były następujące:

1. w dniu stworzenia warunków do korzystania z drogi obowiązywała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 (w sprawie - 1 lipca 2016 obowiązywała uchwała Rady Gminy Z. nr IX/59/2007 z dnia 21 czerwca 2007 r.),

2. droga została wybudowana m.in. ze środków własnych Gminy Z., środków Skarbu Państwa oraz środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej,

3. właściciel nieruchomości może korzystać z wybudowanej drogi,

4. nieruchomość nie jest przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne ani leśne,

5. nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania drogi wykazany w stosownym operacie szacunkowym.

Nie budzi wątpliwości Sądu i nie było tez kwestionowane przez skarżącego, że przesłanki 1-4 zostały w sprawie spełnione.

W szczególności bezsporne w sprawie były zarówno okoliczności wybudowania drogi gminnej nr [...] "Z. II" (ul. [...] w Z.), przyległej do działki nr [...] należącej do skarżącego, jak i kwestia zasadności przystąpienia przez organ do postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej - co do zasady.

Nie było też sporne, że droga powstała m.in. ze środków własnych Gminy Z. i środków Skarbu Państwa oraz środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, co spełnia wymogi statuowane art. 143 ust. 1 u.g.n.

Zatem niewątpliwie organy zasadnie uznały, że Gmina Miejska Z. stworzyła warunki do przyłączenia nieruchomości skarżącego do wybudowanej drogi, co jest równoznaczne z powstaniem urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 u.g.n.

Bezsporny był również stan faktyczny i prawny działki nr [...] jak i jej przeznaczenie w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Dlatego słusznie uznano, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, o którym mowa w art. 144 ust. 1 u.g.n., zobowiązanym do uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.

Zachowano też trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n.

Skarżący skoncentrował swoje zarzuty przede wszystkim na kwestionowaniu operatu szacunkowego (głównie w zakresie podobieństwa nieruchomości porównawczych), który był podstawowym dowodem w sprawie. Co za tym idzie, skarżący zarzucił błędne ustalenie wysokości stwierdzonego wzrostu wartości nieruchomości i w konsekwencji samej opłaty adiacenckiej.

Przechodząc do oceny zaistnienia przesłanki wzrostu wartości nieruchomości, wskazać należy, że zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., podstawowym dowodem w rozpatrywanej sprawie, na podstawie którego ustalono wysokość opłaty adiacenckiej, był operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, operat szacunkowy jest niezbędnym dowodem w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Celem operatu jest bowiem określenie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej zarówno przed, jak i po wybudowaniu drogi. Wycena powinna spełniać wymogi określone w przepisach rozporządzenia.

Słusznie Kolegium stwierdziło, że organ administracyjny i sąd mają prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Dobór materiału porównawczego, metodologia badań oraz sam proces wyceny są natomiast wiadomościami specjalnymi posiadanymi przez rzeczoznawcę majątkowego, których organ nie ma prawa ani obowiązku oceniać. Jednocześnie biegły ma obowiązek wytłumaczyć i uzasadnić okoliczności, na które się powołuje w sposób umożliwiający weryfikację ich opinii pod kątem wartości dowodowej. Instytucja biegłego w postępowaniu w swej istocie zasadza się na tym, że organy i sądy nie posiadają wiedzy fachowej w specjalistycznych dziedzinach i w tym zakresie opierają się na profesjonalnej wiedzy innych osób, oceniając ich prace jedynie pod kątem prawidłowości formalnej.

Przystępując do merytorycznego odniesienia się do kwestii spornej w sprawie trzeba przypomnieć, że w toku każdego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobligowane są do działania w oparciu o przepisy obowiązującego prawa i przestrzegania zakreślonych przepisami K.p.a. standardów procedowania. W toku postępowania organy stoją na straży praworządności, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). W tym celu organy winny wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a.

Konieczność przestrzegania przez organy orzekające w sprawie podstawowych standardów procedowania zakreślonych brzmieniem art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej nabiera szczególnego znaczenia, ponieważ rzeczona opłata w rozumieniu art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jest to niewątpliwie jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 K.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149 – 159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci ww. rozporządzenia.

W ugruntowanym orzecznictwie sądowym, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 1930/11 – powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec tego to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowani są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody jak i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza wszak, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2085/11).

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że podejście porównawcze, przyjęte w sprawie przez biegłego, zgodnie z przepisami u.g.n. i rozporządzenia, polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.).

Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 159 u.g.n. Rozporządzenie to określa (§ 1) rodzaje podejść, metod i technik wyceny nieruchomości, rozumianej jako określanie wartości nieruchomości polegające na określeniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości.

W rozporządzeniu przesądzono generalną zasadę, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny.

W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4 ust. 1-3. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2).

Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego brak jest, bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego.

Stosowanie podejścia porównawczego wymaga zatem zawarcia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym szczegółowego uzasadnienia przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego. Rzeczoznawca winien zawrzeć takie uzasadnienie w swoim operacie szacunkowym, które umożliwia organowi dokonanie oceny rzetelności i prawidłowości sporządzenia tego operatu (por. wyrok NSA z 28 lutego 2008 r., sygn. II OSK 2013/06, LexPolonica nr 1994859).

Trzeba zaznaczyć, że zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n., pod pojęciem "nieruchomości podobnej" rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W związku z tym musi on posiadać materiał umożliwiający dokonanie takiej oceny, a jest nim wskazanie w operacie szacunkowym uzasadnienia przyjętego przez rzeczoznawcę doboru nieruchomości przyjętych do porównań, takich jak m.in. położenie, wielkość nieruchomości, jej skomunikowanie oraz, co jest nie mniej ważne, wskazanie istotnych cech różniących nieruchomości oraz przyjętych współczynników korygujących.

Wycena nieruchomości opiera się bowiem na zobiektywizowanych kryteriach, ale zawsze jest zależna od przyjętej przez rzeczoznawcę metody wyceny i jego subiektywnego zapatrywania na tę kwestię. W tych warunkach brak takiego uzasadnienia stanowi niewskazanie okoliczności pozwalających na dokonanie oceny prawidłowości czynności rzeczoznawcy w przedmiocie doboru materiału porównawczego, przyjętych cen rynkowych, zastosowanych współczynników korygujących oraz uwzględnienia pewnych cech indywidualnych nieruchomości przyjętych do porównań, a w konsekwencji dokonanie kontroli prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (por. wyrok WSA w Łodzi z 7 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Łd 915/07).

Uzasadnienie operatu winno zostać tak skonstruowane, żeby każdy mógł z niego dowiedzieć się, jakimi kryteriami kierował się rzeczoznawca majątkowy sporządzając wyliczenia odnośnie rozpoznawanej nieruchomości. Należy bowiem mieć na względzie, że skoro posiada on tzw. wiadomości specjalne wymagające wiedzy specjalistycznej to tok rozumowania winien zostać tak przedstawiony, żeby był on nie tylko zrozumiały dla organów orzekających w sprawie, ale również i stron postępowania.

Ocena prawidłowości operatu szacunkowego dokonywana przez organ musi zatem obejmować takie kwestie, jak przyjęte sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, czy też sposoby określania wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. (por. wyrok NSA z 8 września 2009 r., sygn. I OSK 1246/08).

Oceniając, w świetle powyższych rozważań, operat szacunkowy z dnia 4 stycznia 2018 r. Sąd uznał, że słusznie zarzucał skarżący, iż organy obu instancji niezasadnie przyjęły, że został on sporządzony prawidłowo. Operat ten sporządzono bowiem z naruszeniem normy § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia, który stanowi, że w operacie szacunkowym przedstawia się sposób wyceny nieruchomości, w tym przedstawia się obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem.

Z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że organ I instancji, jak i organ odwoławczy, nie oceniły w sposób prawidłowy i wyczerpujący sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z 4 stycznia 2018 r.. Mając na względzie zawartą w decyzji SKO z 13 września 2017 r. krytyczną ocenę poprzedniego operatu z 6 lutego 2017 r. organ I instancji prawidłowo wezwał biegłego do odniesienia się do uchybień stwierdzonych przez Kolegium, jednak ani wyjaśnienia biegłego, ani tym bardziej lakoniczne odniesienie się do tych kwestii w uzasadnieniach decyzji, nie odpowiadają wymogom z art. 107 § 3 K.p.a.

Podzielając ogólne wywody Kolegium i biegłego odnośnie braku możliwości wkraczania organów i sądu w zakres wiedzy specjalnej, należy zdecydowanie podkreślić, że kompetencją i obowiązkiem zarówno organów jak i sądu administracyjnego jest ocena, czy płynące z wiedzy specjalnej decyzje, spostrzeżenia i wnioski biegły należycie, logicznie i spójnie uzasadnił. Nie jest na miejscu polemika biegłego z zastrzeżeniami Kolegium. Nie może on sobie dobierać, które z dostrzeżonych uchybień operatu uzupełni, a które nie.

W ocenie Sądu sporządzony przez tego samego rzeczoznawcę operat z 4 stycznia 2018 r. nadal zawiera wady (stwierdzone już wcześniej w odniesieniu do operatu z 6 lutego 2017 r.) w zakresie uzasadnienia podobieństwa nieruchomości porównawczych, lakonicznego opisu działek, szczególnie w odniesieniu do działek o cenie minimalnej i maksymalnej, których charakterystykę przedstawiono niezwykle skrótowo, co uniemożliwia weryfikację ich podobieństwa. Brak jest precyzyjnego opisu pojęć użytych do oceny cech rynkowych, a opis cech nieruchomości porównawczych jest lakoniczny. Nie rozwinięto również opisu skal i wag.

Biegły ma przy tym rację co do pewnych trudności z abstrakcyjnym określeniem nieostrego kryterium ograniczeń w możliwości zabudowy. Tym bardziej jednak przy każdej z nieruchomości o przeznaczeniu mieszanym winien był uzasadnić, jakie konkretnie ograniczenia dotyczą danej działki.

Wobec formułowanych zarzutów skarżącego i uchybień dostrzeżonych przez Kolegium w decyzji z 13 września 2017 r., przydatne będzie porównanie operatów sporządzonych 6 lutego 2017 r. (słusznie ocenionego przez organy jako wadliwy i nieprzydatny) oraz będącego podstawą decyzji poddanych kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu operatu z 4 stycznia 2018 r.:

- wycenę w obu operatach sporządzono na datę 6 lutego 2017 r.;

- na s. 1 – 3, 7 operatu jedyną różnicą jest data sporządzenia operatu;

- na s. 4 nowego operatu jako dodatkową podstawę formalną biegły wskazał decyzję Kolegium z 13 września 2017 r.;

- na s. 5 podano zaktualizowane dane Dz.U. powoływanych aktów prawnych;

- strony 6, 8 – 10, 13, 16, 20, 22, 25 operatu pozostały bez żadnych zmian;

- na stronach 1 –12 oraz 26 podano aktualne brzmienie art. 151 ust. 1 u.g.n.;

- na stronach 14–15 błędnie podano niemające zastosowania w sprawie nowe brzmienie art. 145 ust. 2 i art. 146 oraz art. 148 ust. 4 u.g.n.;

- na stronie 26 usunięto zapis odwołujący się do art. 158 u.g.n..

Jedyne nieco dalej idące zmiany w treści obu operatów to:

- na stronie 17 rozwinięto nieco opis ograniczeń w możliwości realizacji zabudowy, przez podanie:

= przeciętne (np. kilkuprocentowy udział terenów przeznaczonych pod komunikację, służebność przesyłu (...) itp.,

= niekorzystne (np. klikunastoprocentowy udział terenów przeznaczonych pod komunikację, służebność przesyłu (...) itp.,

- tabelę 2a na s. 17 poprzedzono uwagą o braku wpływu rodzaju dojazdu na cenę,

- na stronach 17-19 dodano do tabel jedną kolumnę: dostęp do drogi,

- na stronie 21 nieznacznie uzupełniono opis nieruchomości o cenach min. i maks. w zakresie ograniczeń możliwości realizacji zabudowy.

Należy podkreślić, że nie wyjaśniono w żaden sposób zmiany kwalifikacji kryterium ograniczeń nieruchomości o cenie maksymalnej (B. [...], [...]) – z korzystnego (3 punkty) na słabe (1) – s. 21 operatu. Trzeba wskazać, że w skali kryteriów biegły nie przewidział oceny "słabe", a "niekorzystne".

Nie wyjaśniono również w żaden sposób zmiany opisu nieruchomości o cenie minimalnej w ramach kryterium "uzbrojenie w media", z "częściowo uzbrojona" na "nieuzbrojona – pełne uzbrojenie w sąsiedztwie".

Podsumowując należy stwierdzić, że zmiany w treści "nowego" operatu, w stosunku do wadliwego operatu z 6 lutego 2017 r., są dalece niewystarczające.

Odnosząc się do kwestii dostępu do drogi publicznej biegły nie wyjaśnił w żaden sposób pewnej niekonsekwencji w doborze nieruchomości porównawczych. Mianowicie, argumentując dla tab. 2a, że brak bezpośredniego dostępu do nieasfaltowej drogi publicznej nie wpływa na cenę nieruchomości, w tabeli 2b w 100% przypadków dobrał nieruchomości mające bezpośredni dostęp do asfaltowej drogi publicznej. Kierując się logiką biegłego należało się spodziewać uwzględnienia również nieruchomości z dostępem do drogi publicznej przez asfaltowy udział w działce, drodze wewnętrznej czy służebności lub też przynajmniej rzetelne wyjaśnienie braku zawarcia w zestawieniu takich nieruchomości.

Podsumowując należy wskazać, że organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji w ogóle nie odniósł się merytorycznie do części zarzutów skarżącego i uchybień dostrzeżonych przez Kolegium w decyzji z 13 września 2017 r., a dotyczących najważniejszego dowodu w sprawie. Organ odwoławczy, dysponując stanowiskiem skarżącego wyrażonym w licznych pismach oraz odwołaniu, również nie przeprowadził prawidłowo analizy operatu i pisemnych wyjaśnień rzeczoznawcy, co Sąd wskazał powyżej.

Treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że uchylił się on od rzetelnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Z kolei organ drugiej instancji nie dostrzegł błędów tego operatu, które mogły mieć wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, a tym samym mogły uzasadniać zarzuty odwołania, a następnie skargi, o zawyżeniu wzrostu wartości działki.

Opisane wady postępowania organów obu instancji spowodowały, że Sąd nie mógł ocenić, czy ustalona wysokość opłaty adiacenckiej jest prawidłowa.

Co więcej, w toku postępowania administracyjnego skarżący formułował konkretne zarzuty dotyczące prawidłowości doboru nieruchomości podobnych do wycenianej, m.in. przez pryzmat położenia, przeznaczenia czy dostępu do drogi publicznej porównywanych nieruchomości. W odwołaniu skarżący szczegółowo wymienił nieruchomości, których podobieństwo kwestionuje, a to np.:

- trans. [...] dz. [...] – niepodobna, odległość od drogi publicznej 122 m, dostęp do drogi publicznej przez udział w dwóch innych działkach,

- trans. [...] dz. [...] – niepodobna, odległość 185 m, dostęp przez inną działkę (...).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trudno jednak doszukać się rzetelnej odpowiedzi organu na podnoszone przez odwołującego wątpliwości, co - zdaniem Sądu - narusza normę art. 107 § 3 K.p.a..

Prawidłowo natomiast organy oceniły jako bezzasadne zarzuty skarżącego dotyczące zabudowy przedmiotowej działki oraz budowy drogi na potrzeby osiedli wielomieszkaniowych. Niezasadny był też zarzut nieuwzględnienia ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącego przez służebność przesyłu i linie energetyczne, do czego trafnie odniósł się biegły.

Zdaniem Sądu opisane zastrzeżenia to wady, które powinny być w toku postępowania dostrzeżone przez organy administracji i wyjaśnione przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Jak wskazywano wcześniej, to organy administracji prowadzą postępowanie, zatem to one mają obowiązek analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dokumentów. Bierna postawa organów, które samodzielnie nie dokonały analizy operatu szacunkowego, musi spotkać się - w świetle regulacji art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. - z krytyką i brakiem akceptacji Sądu.

Zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 K.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Jednym z istotnych bowiem czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji (por. wyrok NSA z 15 grudnia 1995 r., sygn. SA/Lu 2479/94). Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny.

Nie wkraczając w kompetencje biegłego sąd nie może jednoznacznie wskazać, czy i w jakiej wysokości nastąpił rzeczywisty wzrost wartości działki. Sąd ogranicza się do wykazania wad operatu, będącego podstawą decyzji poddanych kontroli. Ze względu na powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw oraz 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł składa się: [...] zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi; [...] zł tytułem wynagrodzenia – w stawce minimalnej - adwokata reprezentującego skarżącego (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz [...] zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącego opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).

Stosownie do art. 233 P.p.s.a. w związku z § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 r., nr 221, poz. 2193 ze zm.) wpis stosunkowy zależy od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem i wynosi, ponad [...] zł do [...] zł - 3% wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 400 zł. W myśl natomiast normy art. 225 P.p.s.a. opłatę prawomocnie uchyloną w całości lub części postanowieniem sądu oraz różnicę między kosztami pobranymi a kosztami należnymi, a także pozostałość zaliczki wpłaconej na pokrycie wydatków zwraca się stronie z urzędu na jej koszt. Z uwagi na fakt, iż skarżący uiścił tytułem wpisu sądowego od skargi kwotę [...]zł – k. 18 oraz kwotę [...]zł - k. 22 akt sądowych, należało - na podstawie art. 225 P.p.s.a. - zwrócić nadpłacony wpis od skargi w kwocie [...]zł, o czym Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku.