Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1642/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 688/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 688/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem [z 8 listopada 2006 r.] W.T., R.T., S.T., R.P., A.V., A.T. (dalej wnioskodawcy), reprezentowani przez adw. P.B., wnieśli o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość składająca się z działek o numerach ewidencyjnych: [...] o pow. 835 m2, [...] o pow. 809 m2, [...] o pow. 359 m2, o łącznej powierzchni 0,2003 ha, położonej w [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], odpowiadającą parcelom katastralnym z parcel gr. I. kat. [...], [...], [...], [...], [...], zgodnie z porównaniem ewidencja kataster sporządzonym przez inż. J.Z. w dniu 3 września 2002 r., nr zlec. [...], niesłużąca bezpośrednio do produkcji rolnej i niezwiązana funkcjonalnie z prowadzonym gospodarstwem rolnym, nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.; [k. 106-94 akt Wojewody]).

Pismem z 12 stycznia 2010 r. pełnomocnik wnioskodawców sprecyzował, że roszczenie nie obejmuje parcel pgr [...] i [...], gdyż z uzupełnionych materiałów dowodowych wynika, że parcele te nie wchodziły w skład nieruchomości objętej budynkami dawnego browaru, co potwierdzono również na szkicu - planie sytuacyjnym sporządzonym w drugiej połowie lat 40-tych, na który to plan w szeregu pism urzędowych powoływały się rożne instytucje państwowe i samorządowe, a na którym objęta niniejszym postępowaniem nieruchomość posiadała oznaczenie nr [...] i w ocenie wnioskodawców odpowiada parcelom pb [...], pgr [...], [...] i [...].

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2014 r.) na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 10 poz. 51 ze zm., dalej rozporządzenie), w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm., dalej dekret), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku W.T., A.V. (w miejsce której wstąpili V.F. i S.V.), A.T., R.P., R.T. i S.T., stwierdził, że parcele katastralne pb [...] oraz pgr [...], [...] i [...], w granicach w jakich weszły one w skład aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] poł. w [...] (poprzednio [...]) nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że ww. wnioskiem z 8 listopada 2006 r. [wnioskodawcy] wystąpili do Wojewody [...] o wydanie w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. decyzji stwierdzającej, że nieruchomość składająca się z działek o numerach ewidencyjnych - [...], [...] i [...] położona w [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], odpowiadająca parcelom katastralnym pgr. 1. kat. [...], [...], [...], [...], [...], zgodnie z porównaniem ewidencja kataster sporządzonym przez inż. J.Z. dnia 3 września 2012 r. nr zlec. [...], niesłużąca bezpośrednio do produkcji rolnej i niezwiązana funkcjonalnie z prowadzonym gospodarstwem rolnym nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. We wniosku podniesiono, że na przedmiotowych parcelach znajdowały się w dniu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa budynki należące do dawnego browaru, w tym jeden duży budynek, który został przebudowany. W okresie międzywojennym budynki dawnego browaru zostały wydzierżawione rodzinie [...], która prowadziła w nich działalność produkcyjną, polegająca na produkowaniu pasty do butów, a przez pewien czas w jednym z budynków funkcjonował także ośrodek zdrowia [k. 987-982 akt Wojewody].

Wojewoda uznał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2005 r. o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2004 r. i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, uzasadniona brakiem właściwości organów administracji do rozpoznania wniosku o zbadanie prawidłowości przejęcia przez Skarb Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, części majątku ziemskiego "A'', położonego obecnie w [...] wobec zmiany linii orzeczniczej (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 5.6.2006 r. I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123, dalej uchwała I OPS 2/06; 10.1.2011 r. I OPS 3/10 [ONSAiWSA 2011/2/23, dalej uchwała I OPS 3/10]) nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Z tych powodów, Wojewoda przyjął, że nie ma obecnie przeszkody do merytorycznego rozpoznania wniosku z 8 listopada 2006 r. (sprecyzowanego ostatecznie pismem z 12 stycznia 2010 r.).

Wojewoda wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest badanie prawidłowości przejęcia przez Skarb Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, nieruchomości składającej się z ww. parcel katastralnych, zabudowanej budynkami fabryczno-mieszkalnymi, określanymi jako "dawne budynki browaru", położonej w [...] przy ul. [...], wchodzącej w skład majątku ziemskiego "A" [winno być "A"], stanowiącej przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własność J.T. W toku postępowania przedłożono dokumentację geodezyjną pozwalającą na ustalenie jakim aktualnym działkom ewidencyjnym odpowiadają parcele katastralne objęte wnioskiem. Na podstawie dokumentacji - wyrysu z mapy ewidencyjnej uzupełnionego stanem katastralnym dla działek [...], [...] i [...] wraz z wykazem synchronizacyjnym sporządzonej przez geodetę uprawnionego M.P. z 16 sierpnia 2011 r. (uzupełnioną 19 września 2011 r. [k. 745-740 akt Wojewody]) i dokumentacji do celów prawnych - geodezyjnej (synchronizacji) dotyczącej pgr [...], sporządzonej przez geodetę uprawnionego J.B. z 17 lutego 2014 r. ustalono, że: 1. parceli katastralnej pgr [...] odpowiada część działki ewidencyjnej nr [...], część działki ewidencyjnej nr [...] i część działki ewidencyjnej nr [...];

2. parceli katastralnej pb [...] odpowiada część działki ewidencyjnej nr [...], część działki ewidencyjnej nr [...], część działki ewidencyjnej nr [...], część działki ewidencyjnej nr [...], część działki ewidencyjnej nr [...], część działki ewidencyjnej [...] i część działki ewidencyjnej nr [...]; 3. parceli katastralnej pgr [...] odpowiada część działki [...], cześć działki [...], część działki [...] i część działki ewidencyjnej nr [...]; 4. parceli katastralnej pgr [...] odpowiada część działki ewidencyjnej nr [...].

Wojewoda wskazał, że parcele katastralne objęte wnioskiem odpowiadają częściom działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...]. Zgodnie z pismem Burmistrza Miasta [...] z 28 kwietnia 2014 r. nr [...] dla działki ewidencyjnej nr [...], położonej w [...], stanowiącej obecnie drogę nie założono księgi wieczystej, a ta nieruchomość pozostaje we władaniu Gminy [...]. Działka nr [...] objęta jest księgą wieczystą nr [...], gdzie prawo własności nieruchomości wpisano na rzecz Gminy [...], w użytkowaniu wieczystym "B" w upadłości likwidacyjnej. Działkę ewidencyjną nr [...] objęto księgą wieczystą nr [...], właścicielem nieruchomości jest Gmina [...] w użytkowaniu wieczystym "B" w upadłości likwidacyjnej. Działkę ewidencyjną nr [...] objęto księgą wieczystą nr [...], właścicielem nieruchomości jest Gmina [...] w użytkowaniu wieczystym D.L. i A.L. Działkę ewidencyjną nr [...] objęto księgą wieczystą nr [...], właścicielem nieruchomości jest Gmina [...] w użytkowaniu wieczystym "C" w [...]. Działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] objęto księgą wieczystą nr [...] gdzie prawo własności wpisano na rzecz Gminy [...], w użytkowaniu wieczystym "D" w [...].

W oparciu o znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy Wojewoda ustalił, że majątek ziemski "A" stanowił na dzień 1 września 1939 r. jak i na dzień 13 września 1944 r. własność J.T., który to majątek nabył w drodze darowizny od matki A.T., na mocy aktu darowizny z dnia [...] stycznia 1932 r. nr rep [...], sporządzonego przed notariuszem dr J.M. (odpis aktu darowizny z [...] stycznia 1932 r. [k. 763 -750 akt Wojewody]; zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] stycznia 1947 r. nr [...]). Majątek ziemski "A" położony był w znacznej mierze na terenie ówczesnego powiatu żywieckiego, a w nieznacznej części w powiecie wadowickim. W skład majątku "A" wchodziło szereg folwarków położonych w odrębnych gminach katastralnych. Poza folwarkiem położonym w gminie katastralnej [...], objętym zaginionym wykazem hipotecznym Iwh [...] ks. tab. [...], wchodziły m.in. folwarki położone w gminach katastralnych: [...]; pismo Administracji dóbr A [...] w [...] z [...] sierpnia 1921 r. skierowane do Okręgowego Urzędu Ziemskiego w [...], sygn. arch. [...]).

Wojewoda wskazał, że wnioskodawcy należycie wykazali legitymację do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze stron. Ze znajdujących się w aktach sprawy postanowień spadkowych wynika, że na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] czerwca 1997 r. I Ns [...], prawo do spadku po J.T. nabyli: żona R.T. oraz dzieci W.T., A.V., A.T., R.P., S.T. i R.T. Na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] października 1998 r. I Ns [...], prawo do spadku po R.T. nabyli: W.T., A.V., A.T., R.T., R.P., S.T., A.V. zmarła dnia [...] lipca 2013 r. w [...] i na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 2014 r. VI Ns [...] spadek po niej nabyły jej dzieci S.V. i V.F.

Przeprowadzenie reformy rolnej miało na celu: a) upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych, b) tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców, c) tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej, d) zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego, e) zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji (art. 1 ust. 2 dekretu). W przypadku gdy dana nieruchomość ziemska spełniała przesłanki określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (tj. była nieruchomością ziemską, której powierzchnia przekraczała normy określone w wyżej cytowanym przepisie dekretu), następowało przejście takiej nieruchomości z mocy samego prawa, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa i stosownie do art. 6 dekretu objęcie niezwłocznym zarządem państwowym przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego.

W ocenie Wojewody kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia analizowanej sprawy było ustalenie znaczenia pojęcia "nieruchomości ziemskiej" użytej w ww. przepisie, bowiem sam dekret nie zawiera jego legalnej definicji. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10, poz. 51 ze zm.) w § 4 definiuje pojęcie użytków rolnych, którymi są: grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Definicji pojęcia "nieruchomości ziemskiej" na potrzeby dekretu PKWN o reformie rolnej dokonał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19.9.1990 r. W 3/89 (OTK 1990/1/26, dalej uchwała W 3/89), który dokonując wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wskazał, że przez pojęcie nieruchomości ziemskiej należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym; intencją ówczesnego ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Stanowisko zawarte w uchwale W 3/89 podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 2/06, w uzasadnieniu której stwierdził, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko nieruchomości ziemskie, których charakter czy przydatność odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu.

Wojewoda dokonał oceny okoliczności wykorzystywania gruntów na cele gospodarki rolnej i szerzej jakiegokolwiek związku funkcjonalnego nieruchomości lub jej części z częścią wykorzystywaną do produkcji rolnej. W ocenie organu zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja wskazała, że majątek ziemski "A", w zakresie obejmującym folwark "[...]" położony w gminie katastralnej [...] (w skład którego wchodziły parcele katastralne pb nr [...] i pgr nr [...], [...] i [...]) objęty był wykazem hipotecznym Iwh [...] ks. tab. [...] (dla dóbr [...]). W trakcie działań wojennych wykaz ten uległ zniszczeniu. W Sądzie Rejonowym w [...] zachował się zbiór dokumentów [...] (dawniej [...]). W związku z czym organ orzekający w niniejszej sprawie oparł się na aktach złożonych w zbiorze dokumentów [...]. Z akt sprawy wynika, że majątek ziemski "A" w znacznej części stanowił lasy. Łączna powierzchnia majątku wraz z przyległymi do niego folwarkami położonymi w gminach katastralnych: [...] wynosiła 6364,4381 ha, w tym lasy stanowiły 6033,9116 ha. Powierzchnia folwarku "[...]" (w skład którego wchodziły parcele katastralne pb nr [...] objęte zaginionym wykazem hipotecznym Iwh [...] ks. tab. [...]) wynosiła 167,46 ha, w tym: role - 94 ha, łąki - 12,41 ha, ogrody, sady, podbudowlane, stawy i inne - 61,05 ha (dowód: pismo Administracji Dóbr A z [...] sierpnia 1921 r. skierowane do Okręgowego Urzędu Ziemskiego w [...], pochodzące z Archiwum Państwowego w [...], sygn. arch. [...]).

Wojewoda wskazał, że w dniu wejścia w życie dekretu powierzchnia ogólna folwarku "[...]", położonego w gminie katastralnej [...] wynosiła 125,60 ha, w tym 82,70 ha stanowiły użytki rolne: grunty orne - 62 ha; łąki - 18,30 ha; pastwiska - 0,90 ha; ogrody warzywne - 1,50 ha. Dane te pochodziły z dokumentacji z Archiwum Akt Nowych w [...] - ewidencji nieruchomości ziemskich na terenie powiatu żywieckiego, podlegających dekretowi o przeprowadzeniu reformy rolnej (sygn. [...]).

Grunty leśne majątku ziemskiego "A" położone w [...]: [...]; łączna powierzchnia 4552,12 ha i w [...]: [...] i [...] o powierzchni 1478,67 ha, zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. nr 15 poz. 82) (protokoły z przejęcia majątku leśnego odpowiednio z: 10 maja 1946 r. i 15 października 1945 r.) Dokonując ustaleń w zakresie normy obszarowej majątku ziemskiego "[...]" przejętego przez Skarb Państwa w trybie dekretu, organ orzekający nie uwzględnił powierzchni nieruchomości leśnych, gdyż te zostały przejęte przez Skarb Państwa, w trybie innego aktu nacjonalizacyjnego.

Wojewoda podał, że właścicielem nieruchomości objętych Iwh [...] ks. tab. [...] był J.T. Następnie w okresie okupacji niemieckiej - J.T. został wykreślony z powyższego wykazu hipotecznego, a w jego miejsce wpisano Rzeszę Niemiecką. Wojewoda, mając na uwadze dekret z dnia 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych, wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 25 poz. 151 ze zm.) przyjął, że wpis Rzeszy Niemieckiej jako właściciela nieruchomości w miejsce J.T. jest nieważny i pozbawiony skutków prawnych. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda [...] uznał, że W.T., R.T., S.T., R.P., A.V., A.T. posiadają legitymację do złożenia wniosku w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r, gdyż są spadkobiercami poprzedniego właściciela nieruchomości - J.T..

Przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] stycznia 1947 r. nr [...], wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] stycznia 1947 r. nr [...] skierowany do Sądu Okręgowego w [...] o wydanie uchwały zezwalającej na wpis Skarbu Państwa). W wyniku przeprowadzenia reformy rolnej z folwarku "[...]", położonego w gminie katastralnej [...], w skład którego wchodziły parcele katastralne objęte wnioskiem rozparcelowano 125,58 ha, w tym m.in. 62,04 ha gruntów rolnych; 18,30 ha łąk; 0,89 ha pastwisk; 1,48 ha ogrodów. Obszar rozparcelowanych użytków rolnych wynosił 82,71 ha (rejestr pomiarowo-szacunkowy gruntów rozparcelowanych we wsi [...], gm. [...], pow. [...] wydany [...] listopada 1946 r.)

Wojewoda w toku postępowania zbadał okoliczności dotyczące wykorzystywania przedmiotowych parcel na cele gospodarki rolnej i ewentualnego występowania związku funkcjonalnego między przedmiotowymi parcelami a pozostałą częścią majątku J.T., wykorzystywaną do produkcji rolnej ustalając następujący stan faktyczny i prawny przedmiotowych parcel na dzień 1 września 1939 r., jak i na dzień 13 września 1944 r. Parcele katastralne pb nr [...] i pgr [...], [...] i [...] znajdowały się w granicach miasta [...]. Parcela pb [...] zabudowana była dawnym budynkiem browaru, a przed 1 września 1939 r. wydzierżawiona "E" (inna nazwa "[...]")[...], jednakże na potwierdzenie powyższego nie zachowały się żadne umowy dzierżawy lub najmu. Budynek browaru do początku lat 20-tych XX wieku był wykorzystywany do produkcji piwa, a teren był zawsze ogrodzony drewnianym ogrodzeniem i znajdował się między ulicami [...] i [...]. Po zlikwidowaniu browaru przez W.B., J.T. wydzierżawił te budynki i teren wokół nich osobom o nazwiskach [...] i [...] - byłym nadzorcom browaru, którzy produkowali tam gwoździe, wino i piwo. W latach 30-tych XX wieku cały obiekt wydzierżawili [...], prowadząc firmę pod nazwą "E" (inna nazwa "[...]"). W okresie okupacji hitlerowskiej, w latach 1939-1945 w budynkach dawnego browaru mieściło się getto, a po zakończeniu II wojny światowej [...] prowadząc firmę pod nazwą [...] ponownie wydzierżawili cały obiekt dawnego browaru - tym razem od Gminy m. [...], na podstawie umowy dzierżawy z [...] maja 1945 r., uzupełnionej umową z [...] grudnia 1945 r., na 5 lat.

Wojewoda wskazał, że w Archiwum Państwowym w [...] zachował się m.in. pozew adwokata I.H., pełnomocnika J.T. z 20 grudnia 1947 r., który wystąpił do Sądu Grodzkiego w [...] o przywrócenie posiadania mienia opuszczonego w trybie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. W pozwie tym wskazano, że J.T. - przedwojenny właściciel tabularny dóbr [...] wnosi o wyłączenie z posiadania Gminy miejskiej w [...] [...] oraz wszystkich osób prawa ich reprezentujących nieruchomości w mieście [...], pow. [...], woj. [...] przy ul. [...] położona, składającej się z parceli fabrycznej, po dawnym browarze z budynkami fabrycznymi i mieszkalnymi, o pow. około 0.87 ha w granicach: od południa ul. [...], od zachodu zabudowania parcela [...], od północy tor kolejowy [...], od wschodu zabudowana działka [...] i mienie powyższe przekazać w posiadanie J.T. Na terenie przedmiotowej nieruchomości znajdował się wówczas budynek murowany fabryczny, kryty dachówką oraz budynek murowany, parterowy kryty dachówką. W budynkach tych mieściła się fabryka pasty do obuwia, należąca do Firmy [...]. Z przywołanego pozwu wynika, że na nieruchomościach tych znajdowały się zabudowania fabryczne i mieszkalne, zajmowane zarówno przez osoby fizyczne - pracowników fabryki pasty do obuwia - jak i właściciela fabryki - firmę [...] oraz [...]. W protokole z rozprawy przed Sądem Grodzkim w [...] z 27 lutego 1948 r. wynika, że w budynkach browaru usytuowanym na planie sytuacyjnym nr [...] o pow. 87a, osoba fizyczna zajmowała mieszkanie składające się z dwu pokoi i kuchni, natomiast czynsz płacony był właścicielowi firmy [...]; nadto [...] w budynkach browaru zajmowała jedną ubikację jako warsztat podręczny i magazyn. Organ podał, że w piśmie Urzędu Miejskiego w [...] z [...] sierpnia 1947 r. do Referatu Rolnictwa i Reform Rolnych w [...] Zarząd Miejski w [...] wniósł o wyłączenie z parcelacji 30.66 ha (w tym parcelę oznaczoną na szkicu parcelacyjnym Nr [...] o pow. 0,87 ha - Browar stary) gruntu z majątku hr. T., który to obszar był wówczas niezbędny pod rozbudowę miasta i który przy parcelacji w 1945 r. przez Komisję Nadziałową i Pełnomocnika Rządu przydzielony został pod rozbudowę Miasta. Z pisma Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w [...] - Biuro obwodowe na powiat [...] z [...] kwietnia 1948 r. (L.dz. [...]) wynika, że urządzenie browarniane zostało jeszcze przed wojną przez T. sprzedane; w piśmie wskazano, że obiektu tego nie należy traktować jako przedsiębiorstwa, a jako nieruchomość, bowiem jako przedsiębiorstwo przestało istnieć kilkanaście lat przed wojną.

Zgodnie z pismem Urzędu Wojewódzkiego z [...] grudnia 1949 r. (znak [...])[...] Zakłady Roszarnicze w [...] przejęły dnia [...] czerwca 1949 r. m.in. część resztówki [...] oznaczoną jako działka parcelacyjna nr [...] wraz z zabudowaniami. Zgodnie z pismem Starostwa Powiatowego [...] z [...] grudnia 1949 r. (znak [...]), skierowanym do Urzędu Wojewódzkiego w [...],[...] Zakłady Roszarnicze w [...] otrzymały m.in. działkę nr [...] o pow. 0.87 ha z zabudowaniami byłego browaru. Na szkicu odręcznym części resztówki w majątku [...] - gm. [...], gdzie wskazano granice użytkowania nieruchomości przypadających [...] Zakładom Roszarniczym [...] widnieje charakterystyczny budynek byłego browaru, oznaczony jako budynek przemysłowy, po jego wschodniej stronie mniejszy budynek oznaczony jest jako budynek fabryczny, natomiast po zachodniej stronie zlokalizowany jest budynek mieszkalny, szopa i drewutnia. Organ podał, że w protokole z 18 marca 1950 r. Komisja Powiatowa po dokonaniu oględzin części resztówki z majętności [...], będącej w użytkowaniu [...] Zakładów Roszarniczych [...] także opisała plac pod budynkami jako były browar.

W toku postępowania przeprowadzono dowód z przesłuchania świadków i oględzin przedmiotowej nieruchomości. Dnia 26 sierpnia 2009 r. w charakterze świadka przesłuchano J.B. urodzoną w 1922 r. w [...], która wskazała, że "na parceli [...] mieścił się browar (...) Wiem, że po wojnie w browarze była fabryka [...] produkował pastę do butów. Przed wojną nic wiem czy był on czynny. Przed wojną w browarze mieszkał Pan R. - dyrektor szkoły i inne osoby. Osoby te miały różne zawody". Dnia 26 sierpnia 2009 r. przesłuchano świadka J.H., który posiadał informacje na temat majątku [...] z wywiadów rodzinnych i z badań ponieważ jest on z zawodu bibliotekarzem, teologiem, historykiem sztuki i autorem książki pt. "[...] i okolice". Zeznał on, że "Na pb [...] był browar, suszarnia chmielu, gwoździarnia". Świadek w czasie przesłuchania przedstawił zdjęcia główek gwoździ, gwoździe i innych wyrobów metalowych produkowanych przed wojną w budynku browaru. Wskazał także nazwiska kilku osób pracujących w budynku browaru. Dodatkowo wyjaśnił, że w browarze były mieszkania dla pracowników browaru, a browar spełniał funkcję mieszkalną i produkcyjną, świadek podał: "Browar był ogrodzony. Były składnie i magazyny. Przed browarem był ogród". Według świadka na pb [...] był budynek magazynu przy browarze. Dnia 25 września 2009 r. w charakterze świadka przesłuchano K.S., która urodziła się w 1928 r. i do 1949 r. mieszkała w [...]. Zeznała ona, że w browarze mieszkali m.in. pracownicy tartaku, fornale, nauczycielki, lokaj hrabiego. Według świadka: "przed wojną browar nie funkcjonował jako browar, Fortuna wytwarzał tam pastę do obuwia. Nie wiem czy [...] to dzierżawił. W czasie okupacji ludzie tam mieszkali, a [...] robił pastę". Dokonano oględzin przedmiotowych nieruchomości dnia 21 października 2009 r. Ustalono wówczas, że działki ewidencyjne [...], [...], [...], [...] stanowią obecnie pusty kompleks budynków dawnego browaru. Działka ewidencyjna [...] - budynek przy ul. [...], obecnie zajęty jest pod sklep, wybudowany w latach 60-tych, obok którego znajduje się garaż blaszak. Działka ewidencyjna [...] stanowi podwórko między sklepem a budynkiem browaru. Działka ewidencyjna [...] zabudowana budynkiem, który powstał po wojnie na fundamentach dawnego budynku należącego do browaru. Działka ewidencyjna nr [...] stanowi drogę dojazdową do dawnego browaru.

Wojewoda podał, że we wszystkich powołanych powyżej dokumentach sporządzonych w latach 40-tych i 50-tych XX w. kompleks nieruchomości objętych wnioskiem: pb [...] i pgr [...], [...] i [...] oznaczone następnie jako działka bądź parcela nr [...], określane były jako budynki starego bądź dawnego browaru. Okoliczności te potwierdzają, że owe nieruchomości nie były w dniu 1 września 1939 r. jak i w dniu 13 września 1944 r. wykorzystywane jako budynki browarniane.

Wojewoda wskazał, że jeśli chodzi o kwestię funkcjonowania majątku ziemskiego "A'' tj. badanie istnienia, bądź braku istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy parcelami katastralnymi pb [...] i pgr [...], [...] i [...] stanowiącymi kompleks nieruchomości dawnego browaru, a pozostałą częścią gospodarczą majątku ziemskiego, to brak szczegółowych kryteriów ustalania takiego związku spowodował konieczność powołania się na dorobek orzecznictwa i doktryny w powyższym zakresie (uchwała I OPS 3/10).

Wojewoda stwierdził, że ta część nieruchomości, która stanowiła grunty rolne pełniła funkcję gospodarczą. Kompleks budynków browaru wykorzystywany był jako budynek przemysłowy i mieszkalny. Funkcje te: gospodarcza i przemysłowo-mieszkaniowa są funkcjami rozdzielnymi, nie spełniającymi tych samych celów. Dlatego trudno mówić o związku funkcjonalnym między kompleksem budynków browaru i jego najbliższym otoczeniem, a pozostałą częścią gospodarczą majątku ziemskiego "A", nakazującym łączne ich przejęcie na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Przejęcie tego kompleksu budynków nie mogło realizować celów, wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt d i e, gdyż jest w nich mowa o zarezerwowaniu terenów pod określone cele, a nie obiektów. Organ wskazał, że parcele objęte wnioskiem były położne w centrum miasta i jako położne na terenie miast, nie mogły być przeznaczone na cele reformy rolnej. Grunty te nie zostały przeznaczone do wykorzystania na żaden z celów reformy rolnej, określony w art. 1 ust. 2 dekretu, gdyż zostały wydzierżawione i były wykorzystywane jako budynki przemysłowe i mieszkalne. Wojewoda po dokonaniu analizy akt sprawy stwierdził, że parcele katastralne pb [...] i pgr [...], [...] i [...] w granicach w jakich weszły one w skład aktualnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] poł. w [...] (poprzednio [...]) jako nieposiadające charakteru rolnego, niemające związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, nie mogą być uznane za nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a w konsekwencji należy stwierdzić, że nie podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2018 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Starosty [...] (dalej Starosta) i Gminy [...] (dalej Gmina), utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że Starosta i Gmina zarzucili decyzji z [...] sierpnia 2014 r. błędną ocenę, że nie istniały przesłanki uzasadniające przejęcie nieruchomości położonej w [...], zabudowanej tzw. "dawnymi budynkami browaru" na rzecz Państwa.

Wnioskodawcy wykazali legitymację do udziału w postępowaniu. Minister uznał, że rozstrzygnięcie Wojewody jest prawidłowe. Odniósł się do treści art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w szczególności § 5 ustanawiającego tryb administracyjny rozstrzygania sporów o to czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Minister podniósł, że pojęcie "nieruchomość ziemska" nie zostało unormowane przez ustawodawcę, toteż należy zastosować jej wykładnię dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale W 3/89. Trybunał uznał, że przez pojęcie to należy rozumieć nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym, a intencją ówczesnego ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej. Ocena, czy część określonej nieruchomości podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wymaga zbadania, czy nieruchomości lub ich części były lub mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej, a następnie, czy między tą częścią a pozostałą - rolniczą - częścią majątku zachodzi tzw. związek funkcjonalny.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przez związek funkcjonalny należy rozumieć stan swoistej interakcji między poszczególnymi częściami majątku polegający na tym, że część poddana badaniu nie może prawidłowo funkcjonować bez części stricte rolniczej i na odwrót. Dla istnienia związku funkcjonalnego nie wystarczy przy tym wykazać powiązań o charakterze podmiotowym, tj. przez osobę właściciela, o charakterze terytorialnym ani finansowym. Mimo okoliczności, że majątki ziemskie stanowiły zazwyczaj jednolite kompleksy, na potrzeby postępowań związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej konieczne jest ustalenie, które z wchodzących w ich skład nieruchomości miały charakter rolniczy. W szczególności w przypadku nieruchomości zabudowanych istotne jest wykazanie, czy budynek (lub jego część) był trwale, w sposób architektoniczny, przystosowany jako obiekt budowlany do prowadzenia działalności rolniczej.

W ocenie Ministra nieruchomość zabudowana budynkami dawnego browaru pełniła funkcje przemysłowe i mieszkaniowe, nie zaś rolne; funkcje te zostały również zachowane po przejęciu nieruchomości na własność Państwa. Parcele te, ze względu na swoją lokalizację, powierzchnię i sposób wykorzystania nie mogły mieć żadnego rolniczego znaczenia i nie były funkcjonalnie powiązane z częścią rolniczą majątku należącego do J.T. Położone były w bezpośrednim sąsiedztwie torów kolejowych, na terenach miejskich, w obszarze zwartych gruntów mieszkaniowo - usługowych, a zatem z racji samego położenia grunty te nie mogły mieć i nie miały żadnego rolniczego znaczenia. Nie mogły być funkcjonalnie powiązane z częścią rolniczą majątku należącego do J.T. Minister zwrócił szczególną uwagę na położenie użytków: w pasie pomiędzy torami kolejowymi relacji [...], a główną drogą w obszarze administracyjnym miasta [...] (ul. [...]), który w najszerszym miejscu ma szerokość nie większą niż 150 m, zabudowanym od strony ulicy, blisko miejskiego rynku, która to lokalizacja wyłącza możliwość użytkowania gruntów, jako gruntów o stricte rolniczym przeznaczeniu, tj. do produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej. Grunty te były zlokalizowane na obszarze, gdzie dominującą była inna funkcja użytkowa. W ich bezpośrednim sąsiedztwie zlokalizowane były grunty i budynki, które nie były użytkowane rolniczo, tj. domy osób fizycznych, tj. [...], a także budynki [...]. O położeniu i numeracji zabudowy wzmiankuje pismo Zarządu Miejskiego w [...] z [...] sierpnia 1947 r. znak "[...]" [winno być "[...]"; k. 765-764 akt Wojewody] i znajdująca się w aktach sprawy odręcznie wykonana stara mapa sytuacyjna. Minister uznał, że lokalizacja, powierzchnia i faktyczne wykorzystanie nieruchomości na cele przemysłowe i mieszkalne świadczą o tym, że pozostawały bez związku z funkcjonowaniem części rolniczej majątku Tarnowskich.

Rozpatrując niniejszą sprawę w aspekcie art. 1 ust. 2 dekretu (o treści obowiązującej w dniu wejścia w życie dekretu [13 września 1944 r.; art. 19 dekretu]), zgodnie z którym przeprowadzenie reformy rolnej obejmuje upełnorolnienie istniejących gospodarstw o powierzchni niżej pięciu hektarów użytków rolnych, tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców, tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej, kolonii i ogródków działkowych robotniczych, urzędniczych i rzemieślniczych oraz zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego, Minister uznał, że badane nieruchomości nie mogły służyć któremukolwiek ze wskazanych przez ówczesnego ustawodawcę celów reformy rolnej. Także po zmianie treści art. 1 ust. 2, dokonanej dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., polegającej na wprowadzeniu z dniem 19 stycznia 1945 r. nowo określonych celów reformy rolnej w postaci upełnorolnienia istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych, oraz zarezerwowaniu odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji, przepis ten nie dawał podstawy do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowych nieruchomości. W zestawieniu z każdym ze wskazanych celów reformy rolnej, tereny miejskie, w dużej części tereny zabudowane budynkami mieszkalnymi, użytkowymi i usługowymi położone w centralnej części miasta nie spełniały wymagań wynikających z tych celów.

Minister podzielił stanowisko organu I instancji, że nieruchomość ta była wykorzystywana na cele przemysłowe i mieszkalne, nie posiadała rolnego charakteru i w związku z tym nie nadawała się na cele reformy, a nadto była w sposób wyraźny, przestrzennie i terytorialnie oddzielona od części rolniczej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Gminę, Minister nie dopatrzył się naruszenia art. 6, 7, 8, 28, 77 i 80 kpa; skarżąca nie wskazała, na czym naruszenia te miałyby polegać.

Minister nie uznał zarzutu dotyczącego przyjęcia przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji jako jej podstawy prawnej rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN, mimo stwierdzenia postanowieniem z 1.3.2010 r. P 107/08 przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy tego aktu prawnego. Minister wskazał, że NSA uchwałą I OPS 3/10, uznał że § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Taki kierunek orzeczniczy został potwierdzony w uchwałach siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego I OPS 2/06 i I OPS 3/10.

Nie miały znaczenia argumenty podnoszone przez Gminę odnoszące się do konieczności wyjaśnienia wszystkich okoliczności, co do treści postanowień umów z Republiką Francuską w przedmiocie odszkodowania za utracone na terytorium Polski mienie i interesy obywateli francuskich, w tym brak dołączenia do akt sprawy wszystkich dokumentów - umów, a przede wszystkim zaniechania ustalenia jakie odszkodowanie uzyskał J.T. i z jakiego tytułu otrzymał je od władz Francji. Minister zauważył, że J.T. zwracał się do Commission de Repatition de I indemnité des Nationalisations Polonaises w ramach polsko-francuskiego układu indemnizacyjnego z 19 marca 1948 r. z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za nieruchomości pozostawione w Polsce. Komisja francuska wniosek odrzuciła, co wynika z pisma Ministerstwa Finansów z [...] września 2012 r. nr [...] wraz z notą francuskiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych.

Odnośnie zarzutów naruszenia art. 1, 2 i 6 dekretu, Preambuły i przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnościach i innych ustaw przez wprowadzenie nieuregulowanego w dekrecie PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej pojęcia związku funkcjonalnego, Minister zauważył że kwestie interpretowania związku funkcjonalnego nie budzą wątpliwości w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Związek funkcjonalny między konkretną nieruchomością lub jej częścią a nieruchomościami ziemskimi o charakterze rolniczym, które podpadały pod działanie dekretu stanowi kryterium oceny, czy dana nieruchomość stanowi nieruchomość ziemską w rozumieniu dekretu i nie stanowi dodatkowej pozaprawnej przesłanki zastosowania dekretu.

Minister uznał za nieuzasadniony zarzut Gminy naruszenia przez organ I instancji art. 16 § 1 kpa. W wyniku wniesienia odwołania od decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne wskazując w uzasadnieniu, że organ stopnia wojewódzkiego nie mógł orzekać o tym, czy część nieruchomości ziemskiej podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, gdyż zgodnie z obowiązującym wówczas orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak było podstaw do stosowania § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Refom Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. do rozstrzygania o prawach rzeczowych do danej nieruchomości. Dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości możliwe było jedynie na drodze postępowania przed sądem powszechnym. W ocenie Gminy pomiędzy ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2005 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego, a niniejszą sprawą zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Rozstrzygnięcie tej wątpliwości wymaga odwołania się do pojęcia tożsamości sprawy. Dopuszcza się bowiem wydanie nowej decyzji merytorycznej w zwyczajnym trybie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania, w szczególności w przypadkach, gdy umorzenie nastąpiło ze względu na okoliczności przemijające lub miało charakter fakultatywny. Decydują w istocie charakter sprawy i okoliczności umorzenia. Minister uznał, że zmiana orzecznictwa sadowoadministracyjnego dopuszczająca ustalanie, czy dana nieruchomość podlegała pod działanie przepisów dekretu na podstawie § 5 rozporządzenia, usunęła przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Oznacza to, że pomiędzy ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2005 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego a przedmiotową sprawą nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej (res iudicata).

Minister wskazał, że decyzja stwierdzająca podpadanie lub niepodpadanie nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jest decyzją deklaratoryjną stwierdzającą nastąpienie bądź nie skutku prawnego występującego ex lege w dniu wejścia w życie tego dekretu, zatem wszelkie późniejsze zdarzenia prawne pozostają bez wpływu na jej wydanie i treść. Przedmiotem takiej decyzji nie jest nabycie mienia komunalnego, ani rozstrzygnięcie jakichkolwiek roszczeń związanych z nabyciem takiego mienia.

Ustosunkowując się do argumentów odwołania Starosty Minister zauważył, że nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 2, 6 i 7 dekretu, art. 6 i 7 kpa, a co za tym idzie spełnienie przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez fakt, że organ administracji w nieuprawniony, zdaniem skarżących, sposób oparł swoje rozstrzygnięcia na doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, zamiast oprzeć się na interpretacji tekstu dekretu w kontekście geopolitycznych realiów okresu powojennego. W ocenie Starosty błędne jest wydanie decyzji na podstawie orzecznictwa, które nie jest źródłem prawa, bo dekret nie zawierał pojęcia tzw. związku funkcjonalnego zespołu z pozostałymi nieruchomościami, a wynika on jedynie z wyroków sądowych. W wyroku z 13.1.2015 r. I OSK 2027/14 NSA wskazał, że jakkolwiek rzeczywiście orzeczenia sądowe nie są źródłem prawa - to jednak niepodobna pominąć dorobku judykatury w procesie stosowania prawa, a więc przy wydawaniu kolejnych wyroków, zwłaszcza w sprawach podobnych. Minister podniósł, że orzeczenia te zapadają w wyniku wykładni przepisów prawa materialnego adekwatnych do stanu faktycznego danej sprawy, i jakkolwiek rozstrzygają sprawy indywidualne, to mają również szerszy wymiar, gdyż oddziałują na inne rozstrzygnięcia sądów i organów administracyjnych. Konstytucyjnie zagwarantowana odrębność władzy sądowniczej (art. 173 Konstytucji RP), niezawisłość sędziów i podleganie tylko ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) nie może oznaczać dowolności. Dlatego jednolitość orzecznictwa w państwie prawa jest wartością nadrzędną i pożądaną. Prowadzi do jednakowego rozumienia i stosowania prawa w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co skutkuje m.in. właściwym jego oddziaływaniem na objęte konkretną regulacją stosunki społeczne i pewnością obrotu prawnego. Dorobek praktyki jest tylko wskazówką interpretacyjną stosowaną w procesie wykładni prawa, podobnie jak dorobek teorii prawa.

Minister wskazał, że znajdujące się w aktach sprawy zeznania świadków pokrywają się i są spójne z pozostałą zgromadzoną w sprawie dokumentacją, nie budzą wątpliwości organu II instancji. Minister przywołał art. 75 § 1 i art. 80 kpa, i wskazał, że w sytuacji w której ze względu na upływ 70 lat od dnia przejęcia spornych nieruchomości na własność Państwa w trakcie postępowania wyjaśniającego nie sposób zgromadzić pełnej dokumentacji sprawy, zaś strony oponujące przeciwko zapadłemu rozstrzygnięciu nie przedstawiają żadnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że okoliczności sprawy przedstawiają się w sposób odmienny niż wynika to z treści zaskarżonej decyzji, to jedynym możliwym sposobem zweryfikowania prawidłowości ustalonego stanu faktycznego jest odniesienie się do obowiązujących przepisów prawa i zachowanych dokumentów oraz przeprowadzenie innych dowodów (w tym [z] przesłuchania świadków), które mogą przyczynić się do należytego wyjaśnienia sprawy. W ocenie Ministra Wojewoda dokonał oceny zeznań świadków w świetle całokształtu zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, zatem twierdzenia Starosty, kwestionujące ustalenia poczynione na tej podstawie, należało uznać za niezasadne. Minister zwrócił uwagę, że wbrew twierdzeniom skarżących zeznania świadków dotyczące składowania na nieruchomości płodów rolnych: buraków i brukwi dotyczą drugiej połowy lat czterdziestych XX w., a zatem okresu po przejęciu nieruchomości na własność Państwa. Okoliczność ta nie może dowodzić istnienia związku funkcjonalnego między budynkami dawnego browaru a rolną częścią majątku [...]. Twierdzenie, że osoby zamieszkałe w tych budynkach, tj. pracownicy tartaku, fornale, nauczyciele i lokaj mogli uczestniczyć w sezonowych pracach rolniczych nie znajduje żadnego uzasadnienia w materiale dowodowym. Minister podkreślił, że organ I instancji uwzględnił w toku postępowania wnioski dowodowe złożone przez Gminę, dotyczące dołączenia do akt sprawy barwnego planu parcelacyjnego [k. 789, 915-922 akt Wojewody] i przesłuchania w charakterze świadka S.C. Minister uznał, że rozstrzygnięcie I instancji było prawidłowe.

Skargę wywiodła Gmina [...], która zaskarżyła decyzję z [...] lutego 2018 r. w całości i zarzuciła:

1. nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez oparcie decyzji obu instancji na orzecznictwie sądowym i pozaustawowej przesłance "związku funkcjonalnego" i pominięcie obowiązujących konstytucyjnie określonych w art. 87 - źródeł prawa; niezastosowanie wykładni językowej i celowościowej postanowień dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 6 września 1944 r., co narusza szereg postanowień kpa a w szczególności art. 6 i 7;

2. rażące naruszenie prawa materialnego - art. 2 ust.1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, polegające na zastosowaniu innych, niż określone w tym przepisie przesłanek podpadania pod działanie dekretu, podczas gdy prawidłowo organ winien wziąć pod uwagę jedynie normy obszarowe (wielkość areału), które w ustalonym stanie faktycznym zostały spełnione;

3. rażące naruszenie prawa materialnego - art. 2 ust.1 lit. e dekretu, przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że organy administracji mogą badać czy poszczególne, nawet niewielkie fragmenty nieruchomości ziemskiej, przekraczającej ponad 100 ha, podpadają pod działanie tego przepisu, podczas gdy z jego treści wynika, że pod działanie dekretu podpadały całe nieruchomości ziemskie o określonym areale, a nie ich poszczególne fragmenty;

4. przyjęcie, jako podstawy prawnej decyzji - rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej mimo stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 1.3. 2010 r. P 107/08, że akt ten utracił moc prawną, podczas gdy Minister odmawiając mocy prawnej temu wyrokowi i nieuwzględniając jego postanowień, jednocześnie przywołuje poglądy Trybunału Konstytucyjnego, korzystne dla wnioskodawców, co narusza art. 87 Konstytucji, art. 6, 7, i art. 107 § 1 kpa, nakazujący działanie na podstawie prawa i realizację zasady prawdy obiektywnej, co skutkuje rażącym naruszeniem postanowień art. 2 i 7 Konstytucji;

5. naruszenie art. 1, art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość ziemska" i "związek funkcjonalny" oraz błędną wykładnię celów reformy rolnej, w sposób sprzeczny z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z 19.9.1990 r. W 3/89 i uchwałą NSA z 5.6.2006 r. OPS 2/06;

6. sprzeczność ustaleń faktycznych i prawnych zaskarżonej decyzji z decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2004 r. i ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2005 r. wydanych na podstawie tego samego stanu faktycznego i prawnego;

7. naruszenie art. 16 kpa polegające na nieuwzględnieniu funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2004 r. nr [...] i ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2005 r. nr [...], które to decyzje zostały wydane w oparciu o taki sam stan faktyczny i prawny i korzystają z powagi rzeczy osądzonej;

8. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, co do treści postanowień umów z Republiką Francuską w przedmiocie odszkodowania za utracone mienie, przez niedołączenie do akt sprawy wszystkich dokumentów - umów. Przede wszystkim zaniechanie ustalenia, jakie odszkodowanie uzyskał J.T., z jakiego tytułu i dołączenie do akt sprawy dokumentów urzędowych w tym przedmiocie. Ograniczenie się do stwierdzenia, że tzw. układ indemnizacyjny z 19 marca 1948 r. z Republiką Francuską nie dotyczył dekretu PKWN, co jest niezgodne ze stanem faktycznym.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji; ewentualnie o uchylenie decyzji II instancji i poprzedzającej ją decyzji I instancji, a nadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano szczegółowe jej uzasadnienie.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Pismem 5 grudnia 2018 r. uczestnicy niniejszego postępowania W.T., A.T., R.P., S.T., M.T., S.V. i V.F. wnieśli o oddalenie skargi Gminy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 688/18 na podstawie art.151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca nie podnosi żadnych zarzutów w zakresie poczynionych przez organy administracji ustaleń faktycznych.

Zarzuty skarżącej sprowadziły się w zasadzie do kwestionowania zastosowanej przez organy obu instancji wykładni dekretu, znajdującej oparcie w ugruntowanym i jednolitym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Odnosząc się do kwestii pojęcia nieruchomości ziemskiej, koncepcji związku funkcjonalnego i twierdzenia skarżącej, jakoby jedyną cechą przejętej nieruchomości podlegającą badaniu był jej obszar, należy odwołać się do wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19.9.1990 r. W 3/89 (OTK z 1990/1/26). Trybunał uznał, że przez pojęcie to należy rozumieć nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym, a intencją ówczesnego ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej. Ocena, czy część określonej nieruchomości podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wymaga zbadania, czy nieruchomości lub ich części były lub mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej, a następnie, czy między tą częścią a pozostałą - rolniczą - częścią majątku zachodzi tzw. związek funkcjonalny. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, przez związek funkcjonalny należy rozumieć stan swoistej interakcji między poszczególnymi częściami majątku polegający na tym, że część poddana badaniu nie może prawidłowo funkcjonować bez części stricte rolniczej i na odwrót. Dla istnienia związku funkcjonalnego nie wystarczy przy tym wykazać powiązań o charakterze podmiotowym, tj. przez osobę właściciela, o charakterze terytorialnym ani finansowym (tak np. NSA w wyroku z 11. 10.2006 r. I OSK 28/06). Istotne jest czy w odniesieniu do danej części majątku można mówić o obiektywnie istniejących, trwałych cechach, wskazujących na funkcjonalną więź z częścią rolniczą majątku właściciela (wyrok WSA w Warszawie z 6.5.2011 r. IV SA/Wa 175/11). Mimo że majątki ziemskie stanowiły zazwyczaj jednolite kompleksy, na potrzeby postępowań związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej konieczne jest ustalenie, które z wchodzących w ich skład nieruchomości miały charakter rolniczy. W szczególności w przypadku nieruchomości zabudowanych istotne jest wykazanie, czy budynek (lub jego część) był trwale, w sposób architektoniczny, przystosowany jako obiekt budowlany do prowadzenia działalności rolniczej. W orzecznictwie NSA jednolicie to stanowisko przyjmuje się jako słuszne i przekonujące.

W orzecznictwie sądowym wyrażano pogląd, że w myśl art. 2 ust.1 lit. e dekretu, także rezydencje właścicieli nieruchomości ziemskich, przechodziły na rzecz Państwa, jako część składowa przejmowanej nieruchomości ziemskiej, przy czym bez znaczenia była kwestia czy pozostawały one w "związku funkcjonalnym" z resztą nieruchomości. W orzecznictwie wyrażany bywał pogląd, że związek tego rodzaju istniał, co do zasady zawsze (rezydencja przeznaczona dla właściciela majątku ziemskiego, jako jego integralna część), gdy część nieruchomości nie była prawnie wyodrębniona. Poglądy takie prezentowano w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (np. orzeczenia w sprawach o sygn. akt IV SA/Wa: 1923/06, 1927/06, 2076/06, 843/07, 1213/07, 2299/07, 2304/07, 2453/07, 153/08, 1001/08, cbosa) i we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (w szczególności wyroki w sprawach o sygn. akt: II SA 2832/95, IV SA 1658/96, IV SA 1146/97, IV SA 2724/98, IV SA 2039/98, OSK 473/04, I OSK 210/05, cbosa).

Podobny pogląd dotyczący podpadania części rezydencjalnych nieruchomości ziemskich pod działanie dekretu nie był początkowo kwestionowany w orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyrok sygn. akt III CK 36/02 czy III CK 393/97, OSP 1998/10/171).

Po podjęciu uchwały składu 7 sędziów NSA z 5.6.2006 r. I OPS 2/06 (ONSAiWSA 2006/5/123), w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie prezentowany jest pogląd odmienny. NSA podkreśla znaczenie tzw. "związku funkcjonalnego" z gospodarstwem rolnym, jako niezbędnej (w myśl dekretu) przesłanki dla uznania prawidłowości przejścia rezydencji właściciela nieruchomości ziemskiej na rzecz Państwa (uzasadnienie uchwały I OPS 3/10). Rozważania te są nie tylko przydatne ale konieczne do poczynienia na gruncie przedmiotowej sprawy, mimo że dotyczy ona zespołu budynków dawnego browaru a nie rezydencji (dworu czy pałacu).

Wobec obecnej jednolitości orzecznictwa NSA, zasadne jest badanie istnienia "związku funkcjonalnego" między rezydencją a resztą nieruchomości, jako warunku podpadania zespołu budynków pod działanie dekretu. Pojęcie "związku funkcjonalnego", jako warunku objęcia rezydencji czy zespołu budynków służących celom pozarolniczym przepisami dekretu nie jest normatywnie definiowane. W judykaturze wyrażany jest pogląd, że "związek funkcjonalny" zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. Jednocześnie ugruntowane jest w orzecznictwie, że pojęcie to nie dotyczy metodologicznie związku funkcjonalnego (relacji jednostronnej zależności) lecz stanu interakcji (relacje dwustronne) pomiędzy obiema częściami majątku. Sąd I instancji podniósł, że ustalenie, co do występowania takiej zależności, w kontekście rozpatrzenia określonej sprawy jest możliwe jedynie przez odwołanie do bardziej szczegółowych tez ukształtowanych w orzecznictwie sądowym. Orzecznictwo to uległo w przeciągu kilkunastu lat znaczącej ewolucji, wobec czego istotne znaczenie - z punktu widzenia poszukiwania właściwej wykładni pojęcia "związek funkcjonalny", które to pojęcie jest normatywnie niedefiniowane, odgrywa analiza aktualnej praktyki orzeczniczej.

Analiza aktualnego orzecznictwa prowadzi do wniosku, że rezydencje ziemiańskie z reguły nie pozostawały w "związku funkcjonalnym" z częścią gospodarczą, co było specyfiką rozplanowania zabudowy na ziemiach polskich, bowiem dwory, pałace i zamki stanowiły integralną część parku, nie były związane z produkcją rolną (wyroki: IV SA 451/00, IV SA 1593/02, I OSK 532/07, I OSK 1116/07, I OSK 686/08); dwór, pałac były dla produkcji rolnej zbędne, nieużyteczne (wyrok I OSK 1014/08); rezydencje właściciela nie miały charakteru nieruchomości rolnych, a wyłącznie takie przechodziły, w myśl dekretu na rzecz Państwa (wyroki: I OSK 532/07, I OSK 823/07). Dalsza analiza orzecznictwa wskazuje, że o "związku funkcjonalnym" rezydencji z gospodarstwem rolnym nie mogą decydować: powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne (wyroki NSA: IV SA 451/00, IV SA 1593/02, I OSK 28/06, I OSK 532/07, I OSK 1116/07, I OSK 686/08, I OSK 906/08); brak wyodrębnienia prawnego części rezydencjalnej (wyroki: I OSK 287/08, I OSK 686/08, I OSK 27/09); nieoddzielenie ogrodzeniem ze wszystkich stron (wyroki: I OSK 532/07, I OSK 686/08); źródła dochodów właściciela (wyroki: I OSK 532/07, I OSK 686/08, I OSK 27/09, I OSK 302/10); zamieszkiwanie właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej (wyroki: I OSK 532/07, I OSK 686/08); korzystanie przez właścicieli z dóbr w postaci żywności czy środków finansowych wytwarzanych przez majątek ziemski (wyrok I OSK 1014/08). Jednocześnie i co równie istotne żadnego znaczenia dla wykazania istnienia bądź nie "związku funkcjonalnego" nie ma przy tym okoliczność - czy część rezydencjalna była utrzymywana z dochodów pochodzących z majątku rolnego. W orzecznictwie przyjęto pogląd, że kwestia ta nie jest związana z obiektywnymi cechami określonej nieruchomości ziemskiej, lecz jest następstwem utrzymywania pewnych zwyczajów lub przyjmowania konkretnych rozwiązań organizacyjnych, będących następstwem bieżących decyzji osób sprawujących zarząd właścicielski całym majątkiem. Zakres zależności finansowych poszczególnych części majątku - według stanu na konkretną datę, mógł być związany z bieżącą koniunkturą na produkty rolne, aktualnym stanem dochodów właściciela z innych źródeł - w tym statusem zatrudnienia; podejmowanymi decyzjami gospodarczymi, choćby w zakresie inwestycji.

W aktualnym orzecznictwie podkreśla się, że rezydencja właściciela majątku - co do zasady - nie przechodzi na cele reformy rolnej, jako nieprzydatna do realizacji celów, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu. Rezydencje zgodnie z tym poglądem nie były przydatne dla celów wskazanych w lit. a-c, natomiast cele wskazane w lit. d i e mogły być realizowane jedynie przez przejęcie nieruchomości niezabudowanych (uchwała NSA I OPS 2/06; wyroki NSA: I OSK 532/07, I OSK 823/07, I OSK 1116/07, I OSK 287/08). Jednocześnie judykatura wywodzi, że zmiana dekretu, dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 3 poz. 9), w ramach której m.in. usunięto w art. 2 ust. 1 zdaniu wstępnym - wyrazy "o charakterze rolnym", nie spowodowała skutków prawnych, innymi słowy przejęciu podlegały wyłącznie nieruchomości o charakterze stricte rolniczym (wyroki NSA: I OSK 851/05, I OSK 287/08, I OSK 906/08 i uchwała I OPS 3/10).

Zespół określany jako dawne budynki browaru, nie spełniał kryteriów uznania go za nieruchomość ziemską o charakterze rolnym i nie pozostawał w związku funkcjonalnym z gospodarstwem rolnym. Powołując orzecznictwo dotyczące tej kwestii organy przedstawiły prawidłową definicję pojęcia "związku funkcjonalnego" w rozumieniu rozpoznawanej sprawy. Innymi słowy wszystkie przywołane rozważania znajdują zdaniem Sądu zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Jedynie na marginesie, odwołując się do ratio legis przepisów dekretu i jasnego celu wprowadzonej nim reformy, warto dostrzec, że dorobek orzecznictwa w zakresie rozumienia pojęcia "związku funkcjonalnego" odwołuje się do pierwotnych założeń ówczesnego prawodawcy. Postępowanie w tego typu sprawach jest postępowaniem wszczynanym na wniosek, czyli precyzowanym przez legitymowanego do wystąpienia z nim. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcy wyraźnie wskazali co do jakiej części byłego majątku został złożony ich wniosek. Organy obu instancji analizując stan faktyczny sprawy, poddany następnie ocenie prawnej, odniosły swoje rozważania do całego obszaru majątku, badając związek funkcjonalny parcel wskazanych we wniosku w stosunku do całości obszaru. Poczynione w tym zakresie ustalenia oraz ich ocena zasługują na aprobatę Sądu.

Postanowieniem z 1.3.2010 r. P 107/08 (dalej postanowienie P 107/08), Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego stwierdzając w uzasadnieniu, że § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN nie może być obecnie dla organów administracji podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej podpadanie nieruchomości pod przepisy nacjonalizacyjne. Tym niemniej NSA uchwałą z 10.1.2011 r. I OPS 3/10 uznał, że § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Do tej uchwały składu siedmiu sędziów NSA (jak do każdej) ma zastosowanie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). W uchwale I OPS 3/10 NSA stwierdził, że postanowienie P 107/08 Trybunału Konstytucyjnego nie jest orzeczeniem Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, dlatego nie ma mocy powszechnie obowiązującej i nie skutkuje koniecznością odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN. Innymi słowy pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą nie wiąże sądów administracyjnych, a § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN stanowiący element systemu prawa powszechnie obowiązującego winien być stosowany przez organy administracji publicznej w toku postępowań administracyjnych przy rozpoznawaniu wniosków stron i sądy administracyjne rozpoznające skargi od decyzji tych organów.

Sąd I instancji za bezzasadne uznał zarzuty dotyczące decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2004 r. i Ministra z [...] maja 2005 r. W wyniku wniesienia odwołania od decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2004 r. Minister decyzją z [...] maja 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne wskazując w uzasadnieniu, że organ stopnia wojewódzkiego nie mógł orzekać o tym, czy część nieruchomości ziemskiej podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, gdyż zgodnie z obowiązującym wówczas orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak było podstaw do stosowania przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Refom Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. do rozstrzygania o prawach rzeczowych do danej nieruchomości. Dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości możliwe było jedynie na drodze postępowania przed sądem powszechnym. W ocenie Gminy między ostateczną decyzja Ministra z [...] maja 2005 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego a niniejszą sprawą zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Odwołując się do pojęcia tożsamości sprawy należy stwierdzić, że dopuszczalne jest wydanie nowej decyzji merytorycznej w trybie zwykłym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania, w szczególności w przypadkach, gdy umorzenie nastąpiło ze względu na okoliczności przemijające lub miało charakter fakultatywny. Podstawową kwestią jest charakter sprawy i okoliczności umorzenia. W niniejszej sprawie zmiana orzecznictwa sadowoadministracyjnego dopuszczająca ustalanie, czy dana nieruchomość podlegała pod działanie przepisów dekretu na podstawie § 5 rozporządzenia, usunęła przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zatem między ostateczną decyzją Ministra z [...] maja 2005 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego a przedmiotową sprawą nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej (res iudicata).

Organy wskazały, że J.T. zwracał się do Commission de Repatition de I Indemnite des Nationalisations Polonaises w ramach polsko-francuskiego układu indemnizacyjnego z 19 marca 1948 r. z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za nieruchomości pozostawione w Polsce ale Komisja francuska wniosek odrzuciła, co wynika z pisma Ministerstwa Finansów z [...] września 2012 r. nr [...] wraz z notą francuskiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych.

W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo oceniły niekwestionowany materiał dowodowy, szczegółowo odnosząc się do wszystkich, istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie kwestii.

Skargę kasacyjną wywiodła Gmina [...], zaskarżając wyrok I SA/Wa 688/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.), polegające na zastosowaniu innych, niż określone w tym przepisie przesłanek podpadania pod działanie dekretu, podczas gdy prawidłowo Sąd oraz organy administracyjne winny wziąć pod uwagę jedynie normy obszarowe (wielkość areału), które w ustalonym stanie faktycznym zostały spełnione;

2. prawa materialnego - art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że organy administracji mogą badać czy poszczególne, nawet niewielkie fragmenty nieruchomości ziemskiej, przekraczającej ponad 100 ha, podpadające pod działanie tego przepisu, podczas gdy z jego treści wynika, że pod działanie dekretu podpadały całe nieruchomości ziemskie o określonym areale, a nie ich poszczególne fragmenty;

3. prawa materialnego - art. 1, art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość ziemska" i "związek funkcjonalny" oraz błędną wykładnię celów reformy rolnej, w sposób sprzeczny z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z 19.9.1990 r. W 3/89 i uchwałą NSA z 5.6.2006 r. [I] OPS 2/06;

4. prawa materialnego - art. 87 ust. 1, art. 2 i art. 7 Konstytucji przez zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 10 poz. 51 ze zm.) mimo stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 1.3.2010 r. P 107/08, że akt ten utracił moc prawną;

5. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (Dz. U. z 2017 r. poz. 1297), przez ich niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważnoś[ci] zaskarżonych decyzji organów II i I instancji, które to decyzje zostały oparte na orzecznictwie sądowym oraz pozaustawowej przesłance "związku funkcjonalnego" z pominięciem obowiązujących konstytucyjnie określonych w art. 87 - źródeł prawa oraz niezastosowanie wykładni językowej i celowościowej postanowień dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z 6 września 1944 r., co narusza szereg postanowień kpa a w szczególności art. 6 i 7;

6. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 16 kpa, polegające na nieuwzględnieniu funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2004 r. i Ministra z [...] maja 2005 r., które to decyzje zostały wydane w oparciu o taki sam stan faktyczny i prawny i korzystają z powagi rzeczy osądzonej.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy W.T., A.T., R.P., S.T., M.T., S.V., V.F., reprezentowani przez adw. P.B., wnieśli o oddalenie skargi [kasacyjnej].

Pismami z: 6 sierpnia 2020 r., 9 września 2020 r. i 15 stycznia 2021 r. pełnomocnik uczestników poinformował Sąd, że w miejsce zmarłego uczestnika W.T. do sprawy wstąpili jego spadkobiercy: żona M.T. i córki: S.M. i A.V.; jedynym spadkobiercą R.T. jest jego żona M.T. - uczestniczka niniejszego postepowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarżąca kasacyjnie nie stawia zarzutu błędu w ustaleniu stanu faktycznego, przeto stan faktyczny aprobowany wyrokiem I SA/Wa 688/18 jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

Ocena zarzutów procesowych w kontrolowanej sprawie uzależniona jest od wyniku kontroli zarzutów prawnomaterialnych, przeto w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 ppsa).

Zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.) zarówno samoistnie, jak i w zw. art. 1 dekretu, zawarte w zarzutach 1-3 petitum skargi kasacyjnej, z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego rozpoznania. Zarzuty te okazały się niezasadne.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego jest pogląd, że na podstawie § 5 rozporządzenia można orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, tym samym nie wyłączając możliwości orzekania o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości), a jeśli taką nie jest, to czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 19.9.1990 r. W 3/89, OTK 1990/1/26, s. 174; uchwała Sądu Najwyższego z 27.9.1991 r. III CZP 90/91, OSNC 1992/5/72; wyrok SN z 25.1.1995 r. III ARN 77/94, OSNP 1995/14/167; wyrok SN z 13.2.2003 r. III CKN 1492/00, Lex 78867; wyrok SN z 28.7.2004 r. III CK 296/03, Biul. SN 2005/1/11; (...); wyrok NSA z 28.12.1994 r. II SA 250/94, ONSA 1996/1/22; (...); wyrok NSA z 22.4.2004 r. OSK 46/04, ONSAiWSA 2004/1/20; wyrok NSA z 18.10.2005 r. OSK 1518/04; s. 30, 42-43 uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 5.6.2006 r. I OPS 2/06).

Przesłanką materialnoprawną przeznaczenia na cele reformy rolnej było objęcie działaniem dekretu "nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym" (art. 2 ust. 1 in princ. dekretu w brzmieniu pierwotnym i obowiązującym w dniu przejęcia przedmiotowego majątku), zatem organ miał obowiązek badać nie tylko areał określony lit. e ust. 1 art. 2 dekretu, ale i przesłanki art. 2 ust. 1 in princ. dekretu. Za prawidłowością wykładni przyjętej w zaskarżonym wyroku przemawia powszechnie przyjęta wykładnia pojęcia nieruchomości ziemskich, jako mających charakter rolniczy, sformułowana w cz. III uzasadnienia uchwały W 3/89 oraz uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 16.4.1996 r. W 15/95, OTK 1996/2/13 (dalej uchwała W 15/96), cz. II pkt 1 i 2 uzasadnienia; uzasadnienie uchwały I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123, s. 42-43; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z 10.1.2011 r. I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23, s. 54 i przywołane w uzasadnieniach obu tych uchwał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

Podstawą orzekania Ministra decyzją z [...] lutego 2018 r. był § 5 rozporządzenia w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ma charakter materialnoprawny, w przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia, który ma charakter procesowy, określający tryb postępowania w tych sprawach. Kryteria, warunki (przesłanki), jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie należy brać pod uwagę również (zgodnie z zawartym tam odesłaniem) przepis "art. 1, część druga". Już ze wstępu do art. 2 dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", których charakter czy też przydatność odpowiadają celom wskazanym w "art. 1, część druga" dekretu (zdanie zamykające ust. 1 art. 2). Nie chodzi tu więc o wszystkie nieruchomości, które mogły być określone jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e w art. 1 ust. 2 dekretu (uzasadnienie uchwały I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123, s. 38).

Na własność Skarbu Państwa przeszły wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e "części pierwszej niniejszego artykułu" [zatem w ust. 1 art. 2 dekretu], z przeznaczeniem na cele, wskazane w "art. 1, część druga" [zatem w ust. 2 art. 1 dekretu]. Tym samym w pierwszej kolejności nieruchomość podpadająca pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu musiała być nieruchomością ziemską w rozumieniu dekretu, dopiero w dalszej kolejności mogła być przeznaczona na cele, wskazane w ust. 2 art. 1 dekretu, nie zaś odwrotnie.

W uzasadnieniu uchwały I OPS 3/10, Naczelny Sąd Administracyjny, rozważając skutki wejścia w życie dnia 19 stycznia 1945 r. dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 3, poz. 9, dalej nowelizacja styczniowa), skreślającego w art. 2 ust. 1 zd. pierwsze dekretu z 6 września 1944 r. wyrazów "o charakterze rolniczym" wskazał, że niedopuszczalne jest rozumowanie prowadzące do wniosku, że dekret przewidywał przeprowadzenie "dwóch reform rolnych" w zakresie pozyskania nieruchomości rolnej: jednej, która dotyczyła nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, oraz drugiej, która dotyczyła innych nieruchomości o charakterze nierolniczym. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że dekret z 6 września 1944 r. (uwzględniając także dekret z 17 stycznia 1945 r.) dotyczył nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym i tylko te nieruchomości, jeśli spełniały inne jeszcze warunki określone w dekrecie, przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r. (ONSAiWSA 2011/2/23, s. 53-54). Trybunał Konstytucyjny najpierw w uzasadnieniu uchwały z 19.9.1990 r. W 3/89 (Dz.U. nr 66, poz. 396), a następnie w uzasadnieniu uchwały z 16.4.1996 r. W 15/95 (Dz.U. nr 54, poz. 572) przyjął, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej dotyczy nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym (nieruchomościami ziemskimi są obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy). Reforma rolna dotyczyła tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej; ONSAiWSA 2011/2/23, s. 54).

Przejście prawa własności na podstawie dekretu o reformie rolnej nastąpiło z mocy prawa, bez konieczności wydania decyzji przez organ administracji publicznej. W doktrynie trafnie wskazywano, że nabycie nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym było nabyciem z mocy prawa i pierwotnym; Skarb Państwa nabywał własność tych nieruchomości bez potrzeby jakiejś odrębnej czynności prawnej; w szczególności orzeczenia wojewody (przedtem wojewódzkiego urzędu ziemskiego); nabycie z mocy prawa nastąpiło w dniu 13 września 1944 r., tj. w dniu wejścia dekretu (Franciszek Longchamps, Prawo agrarne, Nakład Gebethnera i Wolffa, Warszawa 1949, s. 48). W doktrynie trafnie zauważono, że dekret pozostawia interpretację określenia "nieruchomości ziemskie" nazwą otwartą, a tylko z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. e wynika, że "nieruchomości ziemskie" są zakresowo obszerniejsze niż "użytki rolne" (F. Longchamps - op. cit., s. 55 pkt 2a). Normodawca wskazał, że za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe (§ 4 rozporządzenia). Niekwestionowany jest pogląd, zgodnie z którym określenie użytków rolnych zawarte w § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51) ma charakter materialnoprawny, wyczerpujący i wiążący dla oceny zgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13). Wszelkie instrukcje, wyjaśnienia, pisma okólne itp. dotyczące określenia użytków rolnych w sposób rozszerzający, sprzeczny z treścią § 4 cytowanego rozporządzenia, nie mają mocy prawnej (wyrok NSA z 12.5.1992 r. II SA 273/92, Lex 1688592). Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji trafnie aprobował pogląd zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym parcele katastralne pb [...] oraz pgr [...], [...] i [...], w granicach w jakich weszły one w skład aktualnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w [...] (poprzednio [...]) nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Skoro opisany wyżej sporny teren był zabudowany budynkami związanymi z byłym browarem, to tym samym nie mógł być on wykorzystany na cele określone w art. 1 ust. 2 lit. d i e dekretu - jako rezerwa odpowiednich terenów dla szkół lub ośrodków podnoszenia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego oraz rezerwa terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji. Ów przepis posługuje się takim pojęciem "tereny" pod którym należy rozumieć grunty, a nie znajdujące się na nich obiekty (uzasadnienie uchwały I OPS 2/06). Zaskarżony wyrok oparty jest na prawidłowej wykładni pojęć "nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym", "związek funkcjonalny" i trafnej wykładni celów reformy rolnej.

Zarzut naruszenia art. 87 ust. 1, art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471, z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP) przez zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 10 poz. 51 ze zm.) mimo stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 1.3.2010 r. P 107/08, że akt ten utracił moc prawną, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej przyjmuje, że Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że wbrew postanowieniu z 1.3.2010 r. P 107/08 Trybunału Konstytucyjnego, przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 10 poz. 51 ze zm.) obowiązują, gdy w innym miejscu Sąd I instancji i organy administracji przyjmują pogląd Trybunału Konstytucyjnego o konieczności zaistnienia związku funkcjonalnego, co jest sprzeczne z podstawowymi zasadami wykładni. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, podejście zaprezentowane w zaskarżonym wyroku nie powoduje niedopuszczalnego i wybiórczego stosowania rozstrzygnięć TK; nie narusza także konstytucyjnej zasady państwa prawa (s. 7-8 skargi kasacyjnej).

W europejskiej kulturze prawnej wzorcem pozostaje stanowisko Ulpiana, zgodnie z którym "Choćby edykt pretorski był jak najbardziej oczywisty, to jednak nie należy zaniedbywać jego interpretacji" (D 25, 4, 1, 11). Przy wykładni prawa pomocniczo traktuje się dokonania szeroko pojętej doktryny (obejmującej naukę i orzecznictwo). W przypadku pełnej zgodności w doktrynie dokonania te nabierają charakteru wiążącego (o tyle względnie wiążącego, że na gruncie nowych, niezwykle silnych argumentów są przełamywalne; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 280, uw. 582).

Nie jest możliwe - co do zasady - stosowanie prawa bez dokonywania jego wykładni. Wykładnia dokonywana przez sąd, w tym wypadku sąd administracyjny, ma charakter szczególny. Zgodnie z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m. in. kontrolę działalności administracji publicznej, a która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny ma ustawową kompetencję do podejmowania uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz uchwał zawierających rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej (art. 15 § 1 pkt 2 i 3 ppsa). Uchwały te są wiążące dla wszystkich składów orzekających wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 269 § 1 ppsa) - w tym składu orzekającego w niniejszej sprawie. To, że autor skargi kasacyjnej nie podziela rezultatów wykładni zawartej w uchwałach I OPS 2/06 i I OPS 3/10 Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uzasadnia podważania możliwości podejmowania przez Naczelny Sąd Administracyjny tego rodzaju orzeczeń, ani kwestionowania ich mocy wiążącej.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 2 Konstytucji RP. Na "zasadę zasad" - zasadę państwa demokratycznego, prawnego i sprawiedliwego, składa się cały katalog zasad - w tym zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (W. Sokolewicz, M. Zubik w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. I, s. 102-103, uw. 7; 106-114, uw. 9-17, s. 127-131, uw. 30-33; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 24-27, nb 9 p. 2; Komentator wymienia 13 zasad). Co do zasady, art. 2 Konstytucji RP nie może być samoistnym wzorcem kontroli przepisu ustawy. Jest rzeczą oczywistą, że w dacie wejścia w życie dekretu o reformie rolnej, jak i rozporządzenia, w polskim systemie prawa nie obowiązywała regulacja odpowiadająca art. 2 Konstytucji RP (odpowiedni przepis wprowadzono nowelą z 29 grudnia 1989 r. do art. 1 Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r.; W. Sokolewicz, M. Zubik - op. cit., s. 94, uw. 1). Za stosowaniem zasady demokratycznego państwa prawa przemawia prokonstytucyjna wykładnia owych przepisów przez dzisiaj orzekające organy administracji i sądy, dzięki czemu strony - w tym wnioskodawcy - uzyskują decyzje o niepodpadaniu pod działanie dekretów nieruchomości, nie będących nieruchomościami ziemskimi o charakterze rolniczym, obejmujących zespoły pałacowo-parkowe bądź nieruchomości położone w centrum miasta [...], pomiędzy torem kolei [...] a główną ulicą [...], zabudowane budynkiem fabrycznym dawnego browaru, wykorzystywanym przez [...] i budynkiem mieszkalnym, zajmowanym przez pracowników i właściciela [...], i [...] (s. 8-10 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 688/18), które nie były nieruchomościami ziemskimi o charakterze rolniczym (art. 2 ust. 1 in princ. dekretu w brzmieniu pierwotnym).

Wbrew autorowi skargi kasacyjnej, mimo że orzeczenia sądowe nie są źródłem prawa (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP) - to niepodobna pominąć dorobku judykatury w procesie stosowania prawa, a więc przy wydawaniu kolejnych wyroków, zwłaszcza w sprawach podobnych. Orzeczenia te zapadają w wyniku wykładni przepisów prawa materialnego adekwatnych do stanu faktycznego danej sprawy, i jakkolwiek rozstrzygają sprawy indywidualne, to mają również szerszy wymiar, gdyż oddziałują na inne rozstrzygnięcia sądów i organów administracyjnych. Konstytucyjnie zagwarantowana odrębność władzy sądowniczej (art. 173 Konstytucji RP), niezawisłość sędziów i podleganie tylko ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), nie może oznaczać dowolności. Dlatego jednolitość orzecznictwa w państwie prawa jest wartością nadrzędną i pożądaną. Prowadzi bowiem do jednakowego rozumienia i stosowania prawa w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co skutkuje m.in. właściwym jego oddziaływaniem na objęte konkretną regulacją stosunki społeczne i pewnością obrotu prawnego. Dorobek praktyki jest przy tym tylko wskazówką interpretacyjną stosowaną w procesie wykładni prawa, podobnie jak dorobek teorii prawa. W zasadzie stanowisko judykatury w tego rodzaju sprawach jak niniejsza, jest jednolite. Wynika też z wiążących uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06, i z 10 stycznia 2011 r. I OPS 3/10 (art. 269 ppsa). Sięganie przez organy obu instancji a następnie Sąd I instancji do dorobku orzecznictwa, dla ustalenia prawidłowego sposobu dekodowania norm prawnych z przepisów powszechnie obowiązujących, nie narusza art. 2 i 7 Konstytucji RP.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego "orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w autonomicznym rozumieniu przyjętym na gruncie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP jest wyłącznie akt, którym Trybunał rozstrzyga merytorycznie sprawę należącą do kompetencji konstytucyjnie przypisanych temu organowi" (uzasadnienie uchwały I OPS 3/10 (ONSAiWSA 2011/2/23, s. 46-50 i przywołane przez Skład Poszerzony poglądy doktryny). Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1.3.2010 r. P 107/08, miało charakter odosobniony i spotkało się z krytyką doktryny (krytyczne glosy: J. Forystka, ZNSA 2010/3/165 i n. i W. Ziętka, Pal. 2011/9-10/132 i n.). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu uchwały I OPS 3/10, że postanowienie P 107/08 nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia, które to rozporządzenie nie utraciło mocy prawnej, a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie.

Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r. GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 838-839, nb 5, 6).

W skardze kasacyjnej jej autor dokonał rozdzielenia zarzutów materialnoprawnych od zarzutów procesowych, lecz rozdzielenie to nie było całkowicie poprawne. Nie ulega wątpliwości, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jak przyjmuje zgodnie doktryna i orzecznictwo, choć jest zamieszczony w ustawie mającej generalnie charakter procesowy (Kodeksie postępowania administracyjnego), jest przepisem prawa materialnego a w związku z tym winien być łączony z odpowiednim przepisem, mającym ten właśnie charakter. Wiązanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa z przepisem procesowym - art. 145 § 1 pkt 2 ppsa (w dodatku z przepisem procedury sądowej a nie administracyjnej), czyniło tak sformułowany zarzut całkowicie nieczytelnym. Sąd I instancji trafnie uznał, że kontrolowane przezeń decyzje obu instancji oparte były na prawidłowej wykładni art. 1 i art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz § 5 rozporządzenia. Rezultaty prawidłowo przeprowadzonej wykładni językowej, systemowej i celowościowej wskazanych przepisów nie skutkowały nieważnością decyzji obu instancji, ani art. 6 i 7 kpa.

Na wadliwość realizacji reformy rolnej wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo - uzasadnienie uchwały I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23, s. 57; uzasadnienie uchwały I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123, s. 38-39) i doktryna (A. Machnikowska, Prawo własności w Polsce w latach 1944-1981. Studium historycznoprawne, Wyd. Uniw. Gdańskiego 2010, s. 192-200; J. Majorowicz, Ustrój rolny w: XX-lecie Sądu Najwyższego w PRL, Warszawa 1967, s. 157). Brak jest podstaw do tego, by przepisy nacjonalizacyjne, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa, i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu (uchwała SN z 27.9.1991 r. III CZP 90/91, OSNC 1992/5/72; wyrok SN z 8.5.1992 r. III ARN 23/92, OSP 1993/3/47; wyrok NSA z 2.9.2008 r. I OSK 1116/07, Lex 498316).

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza - op. cit., s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/ 3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Autor skargi kasacyjnej stawia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 16 kpa (Dz. U. z 2017 r. poz. 1297 [, zm. z 2018 r. poz. 149]). Przepis art. 16 kpa składał się w dacie wydania zaskarżonej decyzji z trzech paragrafów, o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazał § 1 art. 16 kpa (s. 8 uzasadnienia skargi kasacyjnej), zatem tylko w tym zakresie zarzut ów nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09). Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 16 § 1 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji trafnie uznał, że nie narusza zasady trwałości decyzji

Administracyjnej w rozumieniu art. 16 § 1 kpa sytuacja, w której nie zapadły w jednej

sprawie dwie decyzje, które załatwiały sprawę co do istoty. Specyfika kontrolowanej

sprawy sprowadza się bowiem do stwierdzenia, że w okresie gdy zapadła decyzja

merytoryczna Wojewody z [...] sierpnia 2004 r.; kolejno decyzja Ministra z [...] maja 2005 r. uchylająca decyzję z [...] sierpnia 2004 r. , a następnie wpłynął wniosek z 8 listopada 2006 r. i zapadła kontrolowana decyzja, zarówno w Sądzie Najwyższym, Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jak w Trybunale Konstytucyjnym, zasadniczo zmieniały się koncepcje co do obowiązywania dekretu, rozporządzenia, jak i dopuszczalności drogi sądowej czy to przed sądami powszechnymi, czy sądami administracyjnymi (Borkowski/ Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 1018-1020, nb 65, 70; K. Glibowski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2020, s. 1275-1276, nb 63, 65, 66). Badanie ciągłości regulacji prawnej, wpływające na ocenę tożsamości sprawy, wypracowana została w wyniku długotrwałego dialogu między Sądem Najwyższym, Naczelnym Sądzie Administracyjnym i Trybunałem Konstytucyjnym, czego przejawem są w szczególności uchwały I OPS 2/06, I OPS 3/10 i postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1.3.2010 r., P 107/08, z krytycznymi glosami: J. Forystka, ZNSA 2010/3/165 i n. i W. Ziętka, Pal. 2011/9-10/132 i n. Mocą decyzji z [...] maja 2005 r., postępowanie prowadzone uprzednio przez Wojewodę, zostało umorzone z powodu - jak przyjął to organ odwoławczy - braku właściwości organów administracji do rozpoznania wniosku o zbadanie prawidłowości przejęcia przez Skarb Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu części majątku "A" położonego obecnie w [...]. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że pomiędzy decyzją ostateczną z [...] maja 2005 r. a sprawą rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją, nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wnioskodawcy nie wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (k. 223-243 akt sądowych).