Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 478/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 22, art. 50 pkt. 1 lit. a, art. 55 ust. 1, art. 68 ust. 1 pkt 2, art. 68 ust. 1 pkt 3, art. 70 ust. 1, art. 70 ust. 1b, art. 70 ust. 3, art. 72, art. 73 ust. 1, art. 74 ust 2, art. 74 ust 4, art. 92a ust. 1, art. 92a ust. 3 pkt 1, art. 92a ust.
journal: Dz.U. 2012 poz 1265
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 879
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców.
article: art. 77 ust. 6, art. 79a ust. 1, art. 79b, art. 83
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 3 pkt 4, art. 9 ust. 6, art. 9 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
article: art. 1 pkt. 2, art. 1a, art. 3 ust. 2, art. 9b ust. 1, art. 9b ust. 2, art. 9b ust. 4 pkt 4, art. 9d ust. 1, art. 9e ust. 1, art. 9e ust. 2, art. 9f
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 13 ust. 1 lit. h
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 8 art. 3
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym
journal: Dz
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 190 poz 1 art. 3 ust. 5, art. 33
law: Rozporządzenie (WE) NR 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania  odpadów

SENTENCJA

Dnia 17 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka – Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi S. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, a także za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Na podstawie upoważnienia z dnia [...] stycznia 2013 r. inspektorzy inspekcji transportu drogowego przeprowadzili kontrolę w siedzibie przedsiębiorcy S. O., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą X w K. W toku czynności kontrolnych ustalono, że przedsiębiorca posiada zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole nr [...].

[...] Wojewódzki Inspektora Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. Organ podał przy tym, że suma kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia wyniosła [...] zł. Jednakże na podstawie art. 92a ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, wysokość kary została ograniczona do 15.000 zł. Organ I instancji wskazał na naruszenie polegające na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu (500 zł za każdy dzień, organ stwierdził to naruszenie wobec [...] dni, łącznie z tego tytułu wyliczył zatem karę w kwocie [...] zł), a także na naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji (kara w kwocie 8.000 zł).

W odwołaniu od powyższej decyzji strona postępowania zarzuciła w szczególności naruszenie obowiązujących przepisów prawa przez kontrolerów, podnosząc, że umożliwiono jej jedynie pobieżne zapoznanie się z protokołami kontroli, przez co była ona zmuszona do odmowy ich podpisania. Kontrolujący nie odnieśli się w ogóle do zastrzeżeń zgłoszonych niezwłocznie po zapoznaniu się przez odwołującego z protokołami kontroli, co spowodowało wydanie decyzji niezgodnej z prawem ale i ze stanem faktycznym. W ocenie odwołującego kontrola w jego przedsiębiorstwie prowadzona była nielegalnie, bowiem upoważnienie do jej prowadzenia wygasło dnia [...] marca 2013 r., po którym to dniu nadal były prowadzone czynności kontrolne (protokoły kontroli zostały doręczone dnia [...] czerwca 2013 r.). Kontrola trwała nadto dłużej niż 12 dni (mikroprzedsiębiorca). Zdaniem odwołującego kontrolerzy chcieli wymusić na nim zeznania, sporządzając dokument - protokół zeznań. Odwołujący odmówił jego podpisania, gdyż nie został poinformowany, że odbierane są od niego zeznania, z których treścią nie mógł się zapoznać. Przesłuchanie to zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 73 ust. 1 pkt. 5 ustawy o transporcie drogowym, bez wyczerpania katalogu środków dowodowych.

Odwołujący podniósł także, że zgodnie z art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców wyłączony jest on z obowiązku stosowania przepisów rozporządzenia nr 3821/85 i rozporządzenia nr 561/2006. Prowadzona przez odwołującego działalność dotyczy pojazdów używanych także do zbierania odpadów komunalnych z gospodarstw domowych. Mieści się zatem w kategorii pojazdów wymienionych w art. 29 ustawy w zw. z art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006. Odpady były odbierane przez kierowcę jednocześnie, w tym samym dniu i tym samym transportem, od gospodarstw osób fizycznych oraz od przedsiębiorców, albo wyłącznie od gospodarstw. Ten stan rzeczy, zdaniem odwołującego, powoduje, że zapisy dotyczące obowiązku rejestrowania na wykresówce okresów prowadzenia pojazdu i odpoczynków, zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, są nieuprawnione. Odwołujący wskazał również na treść art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, odnosząc się do naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji, stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza popełnienia tego naruszenia. Skarżący w okresie objętym kontrolą dysponował zaświadczeniem na przewozy drogowe na potrzeby własne, a jego działalność polegała na wykonywaniu przewozu odpadów. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym do przewozów drogowych wykonywanych w ramach usług polegających na przewozie odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Pojęcie "odpowiedniego stosowania przepisów", użyte w art. 3 ust. 2 pkt. 2, oznacza zdaniem organu odwoławczego, że do tego rodzaju przewozów stosuje się z pewnymi modyfikacjami przepisy ustawy o transporcie drogowym dotyczące przewozów na potrzeby własne (art. 4 pkt. 4 tej ustawy). Stosowanie wprost art. 4 pkt. 4 lit. a ustawy prowadziłoby do przyjęcia, że art. 3 jest całkowicie zbędny. Zatem nałożenie kary pieniężnej za powyższe naruszenie, jak stwierdził dalej organ, byłoby zasadne tylko w przypadku gdyby wykazano, że przewozy wykonywane przez kierowców przedsiębiorcy, nie będących pracownikami, polegały na przewozie odpadów innych niż komunalne bądź nieczystości ciekłe.

Materiał dowodowy nie potwierdza w sposób jednoznaczny wskazanych powyżej przesłanek. Jedynym kierowcą, który oświadczył podczas przesłuchania, że nie jest pracownikiem przedsiębiorcy był R. L., który zeznał, że wykonywał przewozy dla strony na podstawie umowy cywilnoprawnej. Organ I instancji nie zweryfikował dostatecznie tych zeznań i nie określił jakiego rodzaju była to umowa. Zdaniem organu odwoławczego, nawet gdyby kierowca ten nie był pracownikiem - w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy - to w dalszym ciągu należałoby ustalić czy przewoził on odpady nie będące odpadami komunalnymi bądź nieczystościami ciekłymi. Żaden z dowodów nie pozwala natomiast na określenie kategorii odpadów przewożonych przez tego kierowcę, a zatem okoliczność czy był on czy nie pracownikiem przedsiębiorcy nie ma w tym przypadku znaczenia. Brak było zatem podstaw do przyjęcia, że odwołujący wykonywał transport drogowy rzeczy (odpadów) w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym zamiast przewozów drogowych na potrzeby własne. Zważywszy na treść art. 92a ust. 3 pkt. 1 ustawy o transporcie drogowym, powyższe pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie, a zatem nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do naruszenia polegającego na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, organ odwoławczy stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał, że przedsiębiorca nie okazał podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek kierowcy M. G., w których ten prowadził pojazd niepodlegający wyłączeniom z zastosowania rozporządzenia nr 3821/85, za [...] dni łącznie, a także kierowcy R. L., w których ten prowadził pojazd niepodlegający wyłączeniom z zastosowania rozporządzenia nr 3821/85, za [...] dni łącznie. Na dziennych kartach pracy kierowcy wskazano rodzaje przewozów realizowanych w poszczególnych dniach. Wyłączeniu z rejestracji aktywności na wykresówce podlegają, w ocenie organu, przewozy realizowane w ramach zbierania i wywozu odpadów z gospodarstw domowych, co zostało przez organ uwzględnione. Wyłączeniu nie podlegają natomiast przewozy realizowane w ramach zbierania i wywozu odpadów od innych podmiotów niż gospodarstwa domowe. Obowiązek używania wykresówek dotyczył wobec tego tych dni, w których na dziennych kartach pracy kierowcy wykonywał on takie prace jak "wyjazd po kontenery - przywóz kontenerów ze śmieciami z firmy brata właściciela lub z innych miejsc i ich segregacja na terenie przedsiębiorstwa", "wyjazd na wysypisko (zakłady plus prywatne)" - przemieszczenie śmieci z placu firmy na wysypiska, "wyjazd na wysyp (zm. odpady)" - wywóz na wysypisko połączonych odpadów pochodzących z firm i od osób prywatnych, niepodlegających odzyskami. Składając zeznania w charakterze świadka M. G., odnosząc się do zapisów na swoich kartach pracy, wyraźnie wskazał, że wymienione powyżej wpisy oznaczały przewozy odpadów z przedsiębiorstwa należącego do brata strony postępowania oraz wyjazdy z odpadami z placu przedsiębiorstwa na wysypisko. Z kolei R. L., odnosząc się w swoich zeznaniach do zapisów na kartach pracy, wyraźnie wskazał, że odbierał odpady z zakładów pracy takich jak [...] i [...], a także wyjeżdżał z odpadami na wysypisko do K.

Organ odwoławczy podkreślił, że wyłączenie z art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 dotyczy tylko i wyłącznie sytuacji, gdy zbierane i wywożone są odpady z gospodarstw domowych, to jest z posesji na których zlokalizowane są budynki mieszkalne, których mieszkańcy są wytwórcami odpadów. W ocenie organu odwoławczego nie można powyższych wywozów łączyć z innymi. Jak wynika z okazanych podczas kontroli w przedsiębiorstwie dokumentów przedsiębiorca obsługiwał nie tylko powyższe gospodarstwa, lecz także inne podmioty, w tym przedsiębiorstwa. Przepisy rozporządzenia nr 561/2006 nie zawierają legalnej definicji pojęcia "odpady z gospodarstwa domowego". W związku z tym należy oprzeć się na językowym znaczeniu tego sformułowania. Przepisy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady, nr 2008/98/WE, z dnia 19 listopada 2008 r. oraz przepisy ustawy o odpadach, a także o utrzymaniu porządku i czystości w gminie, definiujące pojęcia odpadów komunalnych, medycznych itp. nie mogą znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż żaden z przepisów rozporządzenia nr 561/2006 do nich nie odsyła. Brak jest zatem podstaw prawnych do uznania odpadów wytwarzanych i odbieranych od podmiotów prowadzących działalność gospodarczą za odpady pochodzące z gospodarstw domowych w rozumieniu art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006. W związku z powyższym, do przewozów związanych z odbiorem odpadów z przedsiębiorstw lub instytucji użytku publicznego należy stosować przepisy rozporządzenia nr 561/2006 i rozporządzenia nr 3821/85, a więc używać wykresówek lub kart kierowców.

Uwzględniając brak w aktach administracyjnych dziennych kart pracy kierowcy M. G. za [...] dni, które zostały wzięte pod uwagę przez organ I instancji, organ odwoławczy uznał, że zasadne jest utrzymanie łącznej kary pieniężnej w wysokości [...] zł.

Organ odwoławczy, w dalszej części uzasadnienia, odniósł się również do zarzutów prezentowanych w odwołaniu. W ocenie organu odwoławczego nie zasługują na uwzględnienie wnioski dowodowe o przesłuchanie S. G. na okoliczność potwierdzenia, że strona nie informowała organu o tym, że posiada część wykresówek, a także, że nie informowała organu o tym, że nie posiada ewidencji czasu pracy. Wnioski te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Strona była zobowiązana do okazania wykresówek za dni wskazane w decyzji, czego nie uczyniła. Również strona okazała ewidencję kierowców w postaci dziennych kart pracy kierowcy, co nie wymaga potwierdzenia poprzez przesłuchanie.

Organ odwoławczy wskazał, że odwołujący odmówił podpisania protokołu kontroli oraz protokołu przesłuchania, co zostało na nich zaznaczone. Protokół kontroli, zdaniem organu, spełnia wymagania materialne i formalne. Z protokołu wynika kto był kontrolowany, przez kogo był kontrolowany, miejsce i data kontroli, jakie czynności dokonano oraz co w wyniku tych czynności ustalono. Nie ma przy tym znaczenia kwestia przyczyn odmowy podpisania protokołu. Również w zakresie protokołu z przesłuchania strona nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń. Nie sposób, w ocenie organu, uznać że strona nie wiedziała, iż jest przesłuchiwana skoro sama podpisała w protokole przesłuchania oświadczenie o pouczeniu o treści art. 233 Kodeksu karnego oraz art. 83, art. 86 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto bez znaczenia dla sprawy jest niekompletny wykaz akt, na który także powołał się odwołujący.

Bezzasadny, w ocenie organu odwoławczego, jest zarzut wygaśnięcia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Upoważnienie to nie zawiera terminu, po którym wygasa. W upoważnieniu wskazano datę rozpoczęcia i przewidywany termin zakończenia kontroli. Przewidywany termin zakończenia kontroli nie jest terminem ważności upoważnienia. W związku z tym organ kontrolny przeprowadził kontrolę w oparciu o upoważnienie do jej przeprowadzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że przekroczono maksymalny czas trwania czynności kontrolnych (kontrola trwała [...] dni), jednakże naruszenie to nie dyskwalifikuje jej wyników.

Do stwierdzonych naruszeń, w ocenie organu, nie znajduje zastosowania art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiódł S. O., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, 2) art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie decyzji ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że z analizy materiału dowodowego wynika, iż wszystkie podnoszone przez skarżącego zarzuty są bezzasadne, 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przesłuchanie świadka, 4) art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, 5) art. 74 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, poprzez nie odniesienie się do zastrzeżeń zgłaszanych do protokołów kontroli, 6) art. 70 ust. 1b pkt. 7 ustawy o transporcie drogowym, poprzez prowadzenie czynności kontrolnych po upływie ważności upoważnienia do kontroli, 7) art. 83 ust. 1 pkt. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez przeprowadzenie kontroli w czasie dłuższym niż 12 dni, 8) art. 73 ust. 1 pkt. 5 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przesłuchanie skarżącego w charakterze strony, nie informując go o tym i z naruszeniem wymogów wynikających z tego przepisu, 9) art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców oraz art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, poprzez ich wadliwą interpretację i pominięcie dowodów znajdujących się w aktach sprawy, które potwierdzały, że odpady były odbierane przez kierowcę jednocześnie, w tym samym dniu oraz tym samym transportem, od gospodarstw osób fizycznych i przedsiębiorstw, albo tylko od gospodarstw osób fizycznych, 10) art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do stanu faktycznego ustalonego w trakcie czynności kontrolnych.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r., prowadzi do wniosku, zgodnie z którym zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.").

W pierwszej kolejności konieczne jest jednakże odniesienie się do zarzutów strony skarżącej dotyczących przeprowadzonej w jego przedsiębiorstwie kontroli.

Zgodnie z art. 50 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm., dalej: "u.t.d.") do zadań Inspekcji Transportu Drogowego należy kontrola przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 22 u.t.d. Kontroli tej podlegają, jako kontrolowani, między innymi przedsiębiorcy wykonujący przewóz drogowy (art. 68 ust. 1 pkt 2 u.t.d.) oraz podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 2 u.t.d. (art. 68 ust. 1 pkt 3 u.t.d.), w tym wykonujący przewóz drogowy w ramach usług polegających na przewozie odpadów komunalnych.

W przedsiębiorstwie strony skarżącej, jako kontrolowanego, zastała przeprowadzona kontrola przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w P. w oparciu o upoważnienie z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], które zostało doręczone skarżącemu dnia [...] lutego 2013 r. (k. 856-857 akt administracyjnych, por. art. 70 ust. 1 oraz ust. 1b u.t.d.). Wbrew twierdzeniom skarżącego wskazane powyżej upoważnienie nie przewidywało jednakże żadnego terminu jego "ważności", którego ewentualny upływ powodowałby bezwzględną konieczność zakończenia czynności kontrolnych. Zgodnie z art. 70 ust. 1b u.t.d. upoważnienie winno zawierać wskazanie daty rozpoczęcia i przewidywany termin zakończenia kontroli. Przedmiotowe upoważnienie daty te wyznaczało, wskazując jako termin rozpoczęcia kontroli dzień [...] lutego 2013 r., natomiast jako przewidywany termin jej zakończenia dzień [...] marca 2013 r. Daty te mają wyłącznie charakter informacyjny, w szczególności sygnalizując podmiotowi kontrolowanemu w jakim terminie rozpoczną się czynności kontrolne oraz w jakim - prawdopodobnym - terminie zostaną one zakończone. Zwłaszcza ten ostatni termin, także na skutek jego określenia przez ustawodawcę jako "przewidywany", nie ma charakteru wiążącego i z samym tylko jego upływem nie są związane żadne skutki prawne.

Termin przeprowadzenia kontroli, wyznaczany odnośnie jej rozpoczęcia oraz zakończenia w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa (por. m.in. art. 79a ust. 1 i art. 79b ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm., dalej: "u.s.d.g.", a także art. 70 ust. 1 i ust. 3 u.t.d.), winien natomiast podlegać ocenie na gruncie regulacji art. 83 u.s.d.g. Zgodnie z ust. 1 pkt. 1 tego artykułu czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać w odniesieniu do mikroprzedsiębiorców - 12 dni roboczych. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, na gruncie kontrolowanej sprawy rzeczywiście doszło do przekroczenia tak wyznaczonego maksymalnego czasu trwania kontroli, co należy uznać za okoliczność bezsporną. Jednakże, jak prawidłowo podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, samo przekroczenie czasu kontroli, choćby miało charakter rażący, nie może automatycznie dezawuować jej wyników i czynić jej bezskuteczną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1593/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 77 ust. 6 u.s.d.g. dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Z treści przywołanej normy prawnej wynika jednoznacznie bezwzględny obowiązek wykazania wpływu stwierdzonych naruszeń przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej na wynik tej kontroli. Takiego wpływu, odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu trwania kontroli, próżno się doszukiwać na gruncie kontrolowanej sprawy. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono wobec skarżącego przede wszystkim brak wykresówek w okresie wykonywania przez niego działalności, a objętym czynnościami kontrolnymi, na okoliczność którą przekroczenie maksymalnego czasu trwania kontroli nie miało żadnego wpływu. Czym innym jest natomiast kwalifikacja prawna powyższych okoliczności faktycznych, która w sposób wiążący dla organu oraz skarżącego następuje dopiero na etapie rozstrzygnięcia sprawy, a o której będzie jeszcze mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Bez wpływu na wynik kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącego pozostaje także podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 pkt. 5 u.t.d. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, w toku kontroli inspektor może przesłuchiwać kontrolowanego w charakterze strony, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla ustaleń kontroli. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wskazuje, aby w dniu [...] lutego 2013 r., w którym to doszło do przesłuchania skarżącego w charakterze strony (k. 808 akt administracyjnych), spełnione zostały ku temu przesłanki przewidziane w przywołanym powyżej art. 73 ust. 1 pkt. 5 u.t.d. Kontrolujący nie wyczerpali bowiem środków dowodowych w celu wyjaśnienia faktów istotnych dla ustaleń kontroli. Kontrolującym przysługiwał w tym zakresie szereg uprawnień dowodowych, określonych chociażby w pozostałych regulacjach art. 73 ust. 1 u.t.d., czy też w art. 55 ust. 1 u.t.d., z którymi skorelowane są liczne obowiązku ciążące na podmiocie kontrolowanym przewidziane w art. 72 u.t.d., a z których to uprawnień - na gruncie kontrolowanej sprawy - inspektorzy faktycznie korzystali na dalszych etapach prowadzonej kontroli (zob. wezwanie z dnia [...] lutego 2013 r., k. 803 akt administracyjnych). Sama nieskuteczność podejmowanych czynności w tym względzie, na którą powołał się w uzasadnieniu decyzji organ I instancji, nie świadczy jeszcze o wyczerpaniu środków dowodowych bądź ich braku, o którym stanowi art. 73 ust. 1 w pkt. 5 u.t.d. W przypadku braku skuteczności którejś z podjętych czynności dowodowych, jak na gruncie kontrolowanej sprawy - nie złożenie przez skarżącego ustnych wyjaśnień - winno przede wszystkim prowadzić do sięgnięcia po dalsze środki dowodowe (żądanie pisemnych lub ustnych wyjaśnień od pracowników, żądanie okazania dokumentów lub innych nośników informacji, przesłuchanie świadków), celem ich wyczerpania, a nie do zastosowania środka przewidzianego w art. 73 ust. 1 pkt. 5 u.t.d., który w tym ujęciu jawi się jako swoista ostateczność. Jednakże, jak zostało już stwierdzone, powyższe naruszenie pozostaje bez wpływu na wynik przeprowadzonej kontroli, bowiem udzielone przez skarżącego w ramach analizowanego przesłuchania zeznania, nota bene niejednoznaczne, nie stanowiły wyłącznej podstawy dla poczynionych w ramach kontroli ustaleń faktycznych.

Bezpodstawny jest natomiast zarzut naruszenia art. 74 ust 4 u.t.d., poprzez pozbawienie skarżącego prawa do zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu kontroli i nie odniesienie się do tych zastrzeżeń przez podmiot kontrolujący. Zgodnie z przywołaną regulacją, do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia. Rację należy przyznać skarżącemu, że z powyższego przepisu nie wynika w jakim terminie kontrolowany może to uczynić. Analiza pozostałych regulacji ujętych w art. 74 u.t.d. - a w szczególności jego ust. 2, który stanowi, że protokół kontroli podpisują inspektor i kontrolowany, przy czym odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w protokole kontroli i podaje jej przyczynę - prowadzi jednakże do wniosku, zgodnie z którym zastrzeżenia do protokołu kontroli winny być złożone przez podmiot kontrolowany przed jego podpisaniem bądź w związku z odmową jego podpisania. Ta ostatnia okoliczność powinna jednocześnie wynikać z adnotacji kontrolującego, umieszczonej na protokole kontroli. Stanowisko wyrażane w tym względzie przez skarżącego jest tymczasem wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony skarżący zaprzecza, aby odmówił podpisania protokołu kontroli, twierdząc, że fakt taki nie miał miejsca i świadczyłby o jego niedyspozycji oraz irracjonalnym podejściu do sprawy. Z drugiej strony natomiast, skarżący podnosi, że był zmuszony do odmowy podpisania protokołu kontroli z uwagi na fakt, iż zawierał on nieprawdziwe zapisy, a zagadnienia kontrolne zostały przedstawione wybiórczo. Sprzeczność ta dowodzi prawdziwości twierdzeń organu, który w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że skarżący przy doręczeniu mu protokołu kontroli odmówił zapoznania się z nim i jego podpisania, co zostało także ujęte w uwagach do protokołu. Tym samym skarżący nie skorzystał z możliwości złożenia zastrzeżeń do protokołu kontroli (art. 74 ust. 4 u.t.d.), a także odmówił jego podpisania, co spowodowało poczynienie przez podmiot kontrolujący adnotacji zgodnie z art. 74 ust. 2 u.t.d. Warto zaznaczyć, co zdaje się umykać uwadze skarżącego, że na gruncie kontrolowanej sprawy powyższe nie stanowiło przeszkody do czynienia przez stronę skarżącą zarzutów co do przeprowadzonej w jego przedsiębiorstwie kontroli na etapie wszczętego następczo postępowania administracyjnego, które to zarzuty były szeroko analizowane przez organy.

Mając na względzie dotychczasowe uwagi należy uznać, że bezprzedmiotowe było przeprowadzenie dowodu z przesłuchania głównej księgowej w przedsiębiorstwie skarżącego na okoliczności związane z przeprowadzoną kontrolą, zatem i formułowany w tym względzie przez skarżącego zarzut procesowy należy uznać za niezasadny.

Wobec powyższego, brak jest podstaw do skutecznego kwestionowania prawidłowości kontroli i sporządzonego w jej wyniku protokołu, stanowiącego nota bene wyłącznie jedną z podstaw ustaleń faktycznych czynionych przez organy transportu drogowego.

W tym miejscu zauważyć należy, że z analizy stanowiska prezentowanego przez organ transportu drogowego oraz przez skarżącego, wynika, że w istocie stan faktyczny ustalony dotychczas w kontrolowanej sprawie jest bezsporny. Bezspornie bowiem skarżący nie okazał - podczas przeprowadzonej w jego przedsiębiorstwie kontroli - wykresówek kierowcy M. G. za [...] dni łącznie (szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przy czym warto zaznaczyć, że organ odwoławczy omyłkowo powołuje się na rok 2013 zamiast 2012), a także wykresówek kierowcy R. L. za [...] dni łącznie (także szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). Jednocześnie, powołując się na dzienne karty pracy kierowcy, organ ustalił, że w powyższych dniach kierowcy ci realizowali przewozy w ramach zbierania i wywozu odpadów od innych podmiotów niż gospodarstwa domowe, co także zasadniczo nie było kwestionowane przez skarżącego.

Za sporną pomiędzy stronami należy natomiast uznać kwalifikację prawną powyższych okoliczności faktycznych, a konkretnie rzecz ujmując czy dają one podstawę do stwierdzenia wobec skarżącego naruszenia ujętego w l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowych (nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu), prowadzącego do wymierzenia w oparciu o art. 92a ust. 1 w zw. z ust. 6 u.t.d. kary pieniężnej w wysokości 500 zł - za każdy dzień (maksymalnie 15.000 zł, art. 92a ust. 3 pkt. 1 u.t.d.), w tym w szczególności czy wobec skarżącego, w oparciu o art. 29 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879 ze zm.), nie znajduje zastosowania wyłączenie z art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE Seria L z 2006 r. Nr 102, poz. 1 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 561/2006").

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej kategorie pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, wyłącza się ze stosowania art. 5-9 tego rozporządzenia. Kategorie pojazdów, o których mowa w ust. 1, wyłączone są nadto z zakresu stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, Dz. U. UE Seria L z 1985 r. Nr 370, poz. 8 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 3821/85" (ust. 2).

Art. 13 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia nr 561/2006, określający kategorie pojazdów podlegających wyłączeniu, w istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawie zakresie lit. h, brzmi - o ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1 tego rozporządzenia, każde Państwo Członkowskie może wprowadzić wyjątki od przepisów art. 5-9 i uzależnić te wyjątki od spełnienia indywidualnych warunków na swoim terytorium lub, w porozumieniu z zainteresowanymi Państwami, na terytorium innego Państwa Członkowskiego, mające zastosowanie do przewozów wykonywanych pojazdami używanymi w związku ze zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem.

Zauważyć należy, że rozporządzenie nr 561/2006 ustanawia przepisy dotyczące czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku kierowców wykonujących przewóz drogowy rzeczy i osób w celu ujednolicenia warunków konkurencji pomiędzy poszczególnymi rodzajami transportu lądowego, zwłaszcza w odniesieniu do sektora transportu drogowego oraz w celu poprawy warunków pracy i bezpieczeństwa drogowego. Rozporządzenie to ma na celu także przyczynienie się do polepszenia metod monitorowania i egzekwowania przepisów przez Państwa Członkowskie oraz poprawy warunków pracy w transporcie drogowym (art. 1 tego rozporządzenia). To właśnie realizacji tych celów służy co do zasady obowiązek wyposażania pojazdów w transporcie drogowym w tachografy umożliwiające kontrolę czasu kierowania pojazdem oraz okresów wypoczynku kierowców (rozporządzenie nr 3821/05).

Wskazówki interpretacyjne, zawarte w samym rozporządzeniu oraz wynikające z ogólnych zasad rządzących Wspólnotą Europejską, prowadzą do wniosku, że wyłączenia stosowania przepisów rozporządzenia nr 561/2006, a w dalszej kolejności także rozporządzenia nr 3821/85 (por. jego art. 3), winny stanowić wyjątek, uzasadniony szczególnym charakterem niektórych przejazdów, nie zaś wyłączenie przedmiotowe, dotyczące pewnych kategorii pojazdów, bez względu na charakter odbywanego przez nie przejazdu. Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że ze względu na to, iż art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 wylicza pewne kategorie pojazdów, które są wykluczone z zakresu zastosowania tego rozporządzenia, i ustanawia efektem tego odstępstwo od reżimu ogólnego, nie może on być interpretowany w sposób rozszerzający jego działanie ponad to, co jest niezbędne do zapewnienia ochrony interesów, które ma gwarantować. Nadto zakres przewidzianych przez niego odstępstw należy określić z uwzględnieniem celów spornego uregulowania (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt C-222/12, Lex nr 1433643, a także przywołane tam orzecznictwo). Odnosząc się natomiast do interesów, których ochronę ma zapewnić art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006, Trybunał spostrzegł, że podstawą przewidzianych w tym przepisie odstępstw są cechy charakterystyczne usług, do świadczenia których pojazdy te są przeznaczone. Z zawartego w tym przepisie wyliczenia wynika, że wszystkie usługi, o których mowa w tym przepisie, stanowią ogólne usługi użyteczności publicznej (przywołany ostatnio wyrok z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt C-222/12).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się natomiast, że celem regulacji zawartej w art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców nie jest stworzenie określonych kategorii pojazdów ogólnie uprzywilejowanych w transporcie drogowym. Wyłączenia zawarte w powołanej normie mają charakter funkcjonalny i muszą wiązać się ze szczególnymi cechami przejazdu, usprawiedliwiającymi stosowanie mniej korzystnych zasad pracy dla kierowców oraz obniżenie wymagań mających wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1251/06, CBOSA).

Odnośnie przewozów wykonywanych pojazdami używanymi w związku ze zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, jak zauważa się w orzecznictwie, wyłączenie ustanowione w art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 uzasadnione jest zagrożeniem epidemiologicznym, które zostało uznane za stanowiące większe niebezpieczeństwo niż zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 32/12, CBOSA).

Analizowane rozporządzenie nr 561/2006 nie zawiera legalnej definicji pojęcia "odpadów z gospodarstw domowych". Określenie zakresu tego pojęcia wymaga jednakże nie tylko uwzględnienia jego literalnego brzmienia, jak wynika to ze stanowiska organów transportu drogowego, lecz także, o czym była już mowa powyżej, celów rozporządzenia nr 561/2006, jak i samej regulacji art. 13 ust. 1 lit. h. Konieczne jest przy tym uwzględnienie regulacji odnoszących się do kwestii zbierania i wywozu odpadów w ogóle, bowiem uwagi co do zachowania celów rozporządzenia nr 561/2006 nie mogą mieć charakteru abstrakcyjnego, w oderwaniu od konkretnego wyłączenia i ujętych w nim przewozów, a nadto za takim kierunkiem wykładni przemawia konieczność zapewnienia spójności systemu prawnego.

W tym kontekście należy zatem zwrócić uwagę na regulacje dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. UE Seria L z 2008 r. Nr 312, poz. 3, dalej: "dyrektywa nr 2008/98/WE"). Zgodnie z jej art. 1 ustanawia ona środki służące ochronie środowiska i zdrowia ludzkiego poprzez zapobieganie i zmniejszanie negatywnego wpływu wynikającego z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz przez zmniejszenie ogólnych skutków użytkowania zasobów i poprawę efektywności takiego użytkowania. Przy czym "gospodarowanie odpadami" oznacza zbieranie, transport, odzysk oraz unieszkodliwianie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów wraz z działaniami wykonywanymi w charakterze dealera lub brokera (art. 3 pkt 9), natomiast "zbieranie" oznacza gromadzenie odpadów, w tym również wstępne sortowanie i wstępne magazynowanie odpadów do celów ich transportu do zakładu przetwarzania (art. 3 pkt 10).

W preambule do dyrektywy nr 2008/98/WE, w jej punkcie 41, wskazano, że aby przybliżyć się do celu, jakim jest europejskie społeczeństwo recyklingu o wysokiej wydajności zasobów, należy określić cele w zakresie przygotowania do ponownego wykorzystania i recyklingu odpadów. Państwa członkowskie zachowują różne podejścia do zbiórki odpadów z gospodarstw domowych oraz odpadów o podobnym charakterze i składzie. W związku z tym właściwe jest uwzględnienie w ramach takich celów różnic w systemach zbiórki w poszczególnych państwach członkowskich. Strumienie odpadów innego pochodzenia podobne do odpadów z gospodarstw domowych obejmują odpady, o których mowa w pozycji 20 wykazu ustanowionego decyzją Komisji 2000/532/WE z dnia 3 maja 2000 r. zastępującą decyzję 94/3/WE ustanawiającą wykaz odpadów zgodnie z art. 1 lit. a dyrektywy Rady 75/442/EWG w sprawie odpadów oraz decyzję Rady 94/904/WE ustanawiającą wykaz odpadów niebezpiecznych zgodnie z art. 1 ust. 4 dyrektywy Rady 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych (Dz. U. UE Seria L z 2000 r. Nr 226, poz. 3 ze zm.). W pozycji 20 ostatnio wspomnianego wykazu ujęto tak zwane "odpady komunalne", a więc odpady z gospodarstw domowych oraz podobne odpady handlowe, przemysłowe i instytucjonalne, łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie. Warto przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 7 ust. 6 dyrektywy nr 2008/98/WE Państwa członkowskie mogą uznać, zgodnie z powyższym wykazem, odpad za odpad inny niż niebezpieczny. Komisja zapewnia natomiast zgodność wykazu odpadów i, odpowiednio, wszelkich przeglądów tego wykazu z zasadami przejrzystości, zrozumiałości i dostępności dla użytkowników, szczególnie dla małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) – art. 7 ust. 7 dyrektywy.

Zgodnie z art. 10 dyrektywy nr 2008/98/WE Państwa członkowskie stosują niezbędne środki, aby zapewnić poddawanie wszystkich odpadów procesom odzysku zgodnie z art. 4 i 13 dyrektywy (ust. 1). W przypadkach gdy jest to konieczne, aby uzyskać zgodność z ust. 1 oraz aby ułatwić lub usprawnić odzysk, odpady powinny być zbierane oddzielnie, jeżeli jest to wykonalne z punktu widzenia technicznego, ekonomicznego i środowiskowego, i nie powinny być mieszane z innymi odpadami lub innymi materiałami o odmiennych właściwościach (ust. 2). Państwa członkowskie podejmują środki na rzecz promowania wysokiej jakości recyklingu i wszędzie tam, gdzie jest to stosowne i możliwe z technicznego, środowiskowego i gospodarczego punktu widzenia, przyjmują w tym celu systemy selektywnej zbiórki, tak aby spełnić niezbędne normy jakości dla właściwych sektorów recyklingu. Z zastrzeżeniem art. 10 ust. 2, do roku 2015 selektywna zbiórka odpadów będzie obowiązywać przynajmniej w odniesieniu do: papieru, metalu, plastiku i szkła (art. 11 ust. 1 akapit 1 i 2 dyrektywy). Aby dostosować się do celów niniejszej dyrektywy oraz przybliżyć do celu, jakim jest europejskie społeczeństwo recyklingu o wysokiej wydajności zasobów, państwa członkowskie przyjmują wszelkie niezbędne środki służące realizacji między innymi następującego celu - do 2020 roku przygotowanie do ponownego wykorzystania i recyklingu materiałów odpadowych, przynajmniej takich jak papier, metal, plastik i szkło z gospodarstw domowych i w miarę możliwości innego pochodzenia, pod warunkiem że te strumienie odpadów są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, zostanie zwiększone wagowo do minimum 50 % (art. 11 ust. 2 lit. a dyrektywy). Zgodnie natomiast z art. 12 dyrektywy Państwa członkowskie zapewniają, aby w przypadkach gdy nie zostaje przeprowadzony odzysk zgodnie z art. 10 ust. 1, odpady podlegały bezpiecznym procesom unieszkodliwiania zgodnym z przepisami art. 13 dotyczącymi ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego.

Państwa członkowskie stosują właściwe środki, we współpracy z innymi państwami członkowskimi, jeżeli jest to konieczne lub pożądane, aby ustanowić zintegrowaną i wystarczającą sieć instalacji do unieszkodliwiania odpadów i instalacji do odzysku zmieszanych odpadów komunalnych zebranych z gospodarstw domowych, uwzględniającą przypadki, w których zbieranie takie obejmuje również takie odpady od innych wytwórców, z uwzględnieniem najlepszych dostępnych technik (art. 16 ust. 1 akapit 1 dyrektywy nr 2008/98/WE). Sieć powinna umożliwiać unieszkodliwiane odpadów lub odzysk odpadów, o których mowa w ust. 1, w jednej z najbliżej położonych odpowiednich instalacji, za pomocą najodpowiedniejszych metod i technologii, w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska oraz zdrowia publicznego (art. 16 ust. 3 dyrektywy).

Odnosząc się do regulacji unijnych warto także wskazać na regulacje rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. UE Seria L z 2006 r. Nr 190, poz. 1 ze zm.), które w preambule nr 13 wskazuje – pomimo, iż nadzór i kontrola przemieszczania odpadów w obrębie Państwa Członkowskiego jest sprawą tego Państwa Członkowskiego, krajowe uregulowania dotyczące przemieszczania odpadów powinny uwzględniać potrzebę spójności z przepisami wspólnotowymi w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Zgodnie z art. 33 tego rozporządzenia Państwa Członkowskie ustanawiają odpowiedni system nadzoru i kontroli przemieszczeń odpadów odbywających się wyłącznie w granicach ich jurysdykcji. System ten uwzględnia potrzebę zapewnienia spójności z systemem wspólnotowym, ustanowionym w tytułach II i VII (ust. 1). Państwa Członkowskie mogą stosować w granicach swojej jurysdykcji system przewidziany w tytułach II i VII (ust. 3). Tymczasem w art. 3 ust. 5 "Ogólne przepisy proceduralne", zawartym w tytule II powyższego rozporządzenia, wprost odniesiono się do przemieszczania "zmieszanych odpadów komunalnych (kod odpadów 20 03 01) zebranych z gospodarstw domowych, także gdy odpady te zebrano również od innych wytwórców".

Na poziomie krajowym należy zwrócić uwagę na regulacje ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), która obowiązywała w okresie, dla którego organy wykazały na gruncie kontrolowanej sprawy naruszenia. Na gruncie regulacji tej ustawy wyodrębnione zostały, od innych rodzajów odpadów (jak np. odpadów medycznych, weterynaryjnych, z wypadków), "odpady komunalne", a więc odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych (art. 3 ust. 3 pkt. 4 ustawy o odpadach).

Warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (przez których rozumie się podmioty władające nieruchomością) i zagospodarowania tych odpadów, zgodnie z art. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 391, dalej: "u.c.p.g."), określa ta ustawa. W sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w u.c.p.g. stosuje się przepisy ustawy o odpadach (art. 1a u.c.p.g.). Zgodnie z art. 3 ust. 2 u.c.p.g. gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, w tym między innymi: - zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (pkt 2 lit. a), - obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi (pkt. 3), - nadzorują gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym realizację zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (pkt. 4), ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji (pkt. 5), a także zapewniają osiągnięcie odpowiednich poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (pkt. 7).

Działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (art. 9b ust. 1 u.c.p.g.). Rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 9b ust. 2 u.c.p.g.). W rejestrze zamieszcza się między innymi określenie rodzaju odbieranych odpadów komunalnych (art. 9b ust. 4 pkt 4). Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do spełnienia następujących wymagań: 1) posiadania wyposażenia umożliwiającego odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz zapewnienia jego odpowiedniego stanu technicznego; 2) utrzymania odpowiedniego stanu sanitarnego pojazdów i urządzeń do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości; 3) spełnienia wymagań technicznych dotyczących wyposażenia pojazdów do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości; 4) zapewnienia odpowiedniego usytuowania i wyposażenia bazy magazynowo-transportowej (art. 9d ust. 1 u.c.p.g.). Ponadto podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, o czym stanowi już art. 9e ust. 1 u.c.p.g., jest obowiązany do: 1) przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości selektywnie zebranych odpadów komunalnych do instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów, zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami, o której mowa w art. 7 ustawy o odpadach; 2) przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Zakazuje się przy tym mieszania selektywnie zebranych odpadów komunalnych ze zmieszanymi odpadami komunalnymi odbieranymi od właścicieli nieruchomości (art. 9e ust. 2 u.c.p.g.). W przypadku niedopełniania przez właściciela nieruchomości obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako zmieszane odpady komunalne i powiadamia o tym gminę (art. 9f u.c.p.g.).

Wypada przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897) przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy w dniu wejścia w życie tej ustawy (w dniu 1 stycznia 2012 r. – przyp. Sądu) posiadają zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości mogą wykonywać działalność w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych bez wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g., w okresie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.

Już analiza powyżej przywołanych regulacji prawnych, zarówno unijnych, jak i krajowych, obejmujących problematykę gospodarowania odpadami, w tym także ich zbierania oraz transportu, prowadzi do wniosku, zgodnie z którym regulacje te w sposób ekwiwalentny traktują odpady powstające stricte w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych (z zastrzeżeniem dotyczącym pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów niebezpiecznych). Co więcej działalność gospodarcza w zakresie odbierania odpadów komunalnych, która niewątpliwie obejmuje między innymi ich zbieranie oraz transport, objęta jest jednolitym reżimem prawnym niezależnie od tego czy odpady te pochodzą z gospodarstw domowych czy też od innych wytwórców, przy zachowaniu przesłanki podobieństwa – ze względu na charakter i skład – do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Warto przy tym podkreślić, że dające się wyodrębnić w ramach przywołanych regulacji selektywne zbieranie odpadów komunalnych nie prowadzi do ich wyodrębnienia w zależności od źródła ich powstania, lecz w zależności od ich właściwości i charakteru, który pozwala przyporządkować je do jednej z sześciu frakcji: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła, opakowań wielomateriałowych albo odpadów komunalnych ulegających biodegradacji.

Dokonując wykładni użytego w art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 pojęcia "odpadów z gospodarstw domowych" należy stwierdzić, że przewidziane w tej regulacji odstępstwo dotyczy przewozów wykonywanych pojazdami używanymi w związku ze zbieraniem i wywozem odpadów komunalnych, a więc odpadów powstających w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpadów niezawierających odpadów niebezpiecznych pochodzących od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Trybunał Sprawiedliwości rozstrzygnął, że z przewidzianego w art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 odstępstwa mogą korzystać zarówno organy władzy publicznej, jak i przedsiębiorstwa prywatne świadczące - pod kontrolą tych organów -ogólne usługi użyteczności publicznej (przywoływany już powyżej wyrok z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt C-222/12). Odmienna wykładnia powyższego pojęcia, a w szczególności wykładnia przyjęta w zaskarżonej decyzji, byłaby sprzeczna z celem art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 polegającym na wyeliminowaniu rozbieżności mogących zakłócić konkurencję w dziedzinie transportu drogowego. Wyłączenie bowiem pojazdu podmiotu, który prowadzi działalność gospodarczą tylko i wyłącznie w zakresie odbierania odpadów komunalnych pochodzących z gospodarstw domowych, z obowiązku używania tachografu sprowadzałoby się do przyznania mu przewagi konkurencyjnej nad innymi prowadzącymi działalność w tym sektorze podmiotami – w tym nie tylko tymi, które odbierałyby wyłącznie odpady komunalne pochodzące od innych niż gospodarstwa domowe wytwórców, lecz także tymi, które odbierałyby odpady komunalne pochodzące z obydwu tych źródeł. Prezentowana w niniejszym uzasadnieniu wykładnia nie zagraża nadto celom realizowanym przez rozporządzenie nr 561/2006 w zakresie poprawy warunków pracy i bezpieczeństwa drogowego. Za takim poglądem przemawia z jednej strony zasada bliskości, wyraźnie eksponowanej w przypadku gospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych (por. także art. 9 ust. 6 i ust. 7 ustawy o odpadach), z drugiej natomiast strony konieczność wymuszenia, w przypadku odmiennej wykładni, organizacji odbierania odpadów komunalnych, w tym także ich dalszego wywozu, oddzielnie od gospodarstw domowych oraz oddzielnie od innych wytwórców i to niezależnie od wzajemnej odległości pomiędzy poszczególnymi źródłami wytworzenia odpadów komunalnych. Takie rozwiązanie nie tylko urągałoby racjonalności, prowadząc do zmniejszenia bezpieczeństwa drogowego – chociażby poprzez zwiększenie liczby kursów oraz faktyczne (częściowo podlegające rejestracji, a częściowo nie) wydłużenie czasu prowadzenia pojazdu przez określonego kierowcę, lecz ponadto skuteczność jego realizacji byłaby wątpliwa, zważywszy na niejednokrotną niemożność rozróżnienia odpadów komunalnych pochodzących z gospodarstw domowych od odpadów komunalnych pochodzących z innych źródeł (w szczególności w wielolokalowych budynkach mieszkalnych, w których w części może być prowadzona działalność gospodarcza, a w których odpady komunalne - niezależnie od selektywnego zbierania – mogą być przechowywane do czasu odbioru wspólnie). Nieuprawnione jest zatem stanowisko organu, że wyłączeniu z art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 podlegają jedynie sytuacje, gdy zbierane i wywożone są odpady z gospodarstw domowych, to jest z posesji na których zlokalizowane są budynki mieszkalne, których mieszkańcy są wytwórcami odpadów, z wyłączeniem sytuacji, w których wytwórcami odpadów są podmioty prowadzące działalność gospodarczą.

Konsekwentnie natomiast należy przyjąć, że pojazd wykorzystywany do transportu innych odpadów niż komunalne nie jest objęty wyłączeniem wskazanym w art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006.

Przyjmując nieprawidłową wykładnię art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 organy w rezultacie nie ustaliły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, czym dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267). W szczególności organy nie poczyniły ustaleń faktycznych, co do tego, czy w dniach stanowiących podstawę wykazanego wobec skarżącego naruszenia, o którym stanowi art. 92a ust. 1 w zw. z ust. 6 a także w zw. z lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do u.t.d., przedmiotem realizowanych przewozów były odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów niż gospodarstwa domowe, jednakże które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w tych gospodarstwach. Ogólnie rzecz ujmując organy nie ustaliły czy w powyższych dniach skarżący realizował przewozy wykonywane pojazdami używanymi w związku ze zbieraniem i wywozem odpadów komunalnych. Jak zresztą stwierdził sam organ odwoławczy, odnosząc się do kierowcy R. L., aczkolwiek w związku z innym naruszeniem - polegającym na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji (l.p. 1.1. załącznika na 3 do u.t.d.), od którego nota bene organ odwoławczy odstąpił - żaden z dowodów nie pozwala na określenie kategorii odpadów przewożonych przez tego kierowcę. Poczynienie powyższych ustaleń pozwoliłoby natomiast na stwierdzenie czy wobec skarżącego znajduje zastosowanie wyłączenie z art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców. Powyżej stwierdzone uchybienie przepisom postępowania mogło mieć zatem istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.), stanowiąc podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej (art. 135 P.p.s.a.).

Czyniąc ustalenia faktyczne w powyższym zakresie organ winien uwzględnić z jednej strony ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu, natomiast z drugiej strony dotychczas już zebrany materiał dowodowy w sprawie, w tym w szczególności informacje uzyskane od Y Sp. z o.o. oraz Z Sp. z o.o. (k. 791-795 akt administracyjnych), udzielone skarżącemu zezwolenia oraz wpisy do rejestrów (k. 834-843 akt administracyjnych), uzyskane od skarżącego umowy z kontrahentami (k. 844-847 akt administracyjnych), protokoły przesłuchań R. L. (k. 52 i n. akt administracyjnych), M. J. (k. 66 i n. akt administracyjnych), M. G. (k. 73 i n. akt administracyjnych), dzienne karty pracy kierowców (R. L., k. 104 i n. akt administracyjnych, M. G., k. 121 i n. akt administracyjnych), dotychczas przedstawione przez skarżącego faktury VAT, a także drugi ze sporządzonych wobec strony skarżącej protokołów kontroli z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]. Jeżeli organ uzna, że powyższe środki dowodowe są niewystarczające dla poczynienia istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych, winien natomiast rozszerzyć dotychczas przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, chociażby ponawiając przesłuchanie istotnych dla sprawy świadków (M. G. oraz R. L.) dla potrzeb okoliczności dotychczas niewyjaśnionych, ponownie zwracając się do Y Sp. z o.o. oraz Z Sp. z o.o. w celu poszerzenie uzyskanych uprzednio informacji, czy też przesłuchując kontrahentów strony skarżącej, od których odbierane były odpady, bądź w razie konieczności także samego skarżącego.

Powyżej wykazane uchybienia formalne sprawiają, że przedwczesne jest stwierdzenie, czy na skarżącego winna zostać nałożona kara pieniężna, o której stanowi art. 92a ust. 1 u.t.d., ergo przedwczesne na obecny etapie postępowania jest odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 92b ust 1 u.t.d.

Wobec powyższego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej (punkt I. sentencji wyroku). W konsekwencji, w oparciu o art. 152 P.p.s.a., wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji (punkt III. sentencji wyroku). Z kolei na podstawie art. 200 P.p.s.a., w punkcie II. sentencji wyroku, postanowiono o kosztach.