Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 3031/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1a, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy przedłożenia określonej dokumentacji, ekspertyz i ocen, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przyjęcie odmiennego poglądu, co do treści rozstrzygnięcia, jaka powinna być zawarta w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest możliwe. Uniemożliwia to treść art. 51 ust. 1a, który stanowi, że po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 właściwy organ wydaje pozwolenie na wznowienie robót - gdyby bowiem przyjąć, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 może nakładać jedynie obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków jakie z nich wynikają - organ byłby zmuszony wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót. Mogłoby to prowadzić w efekcie do wydania pozwolenia na wznowienie robót, które w świetle przedstawionej dokumentacji należałoby ocenić jako sprzeczne z przepisami prawa i regułami sztuki budowlanej.

TEZY

Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy przedłożenia określonej dokumentacji, ekspertyz i ocen, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przyjęcie odmiennego poglądu, co do treści rozstrzygnięcia, jaka powinna być zawarta w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest możliwe. Uniemożliwia to treść art. 51 ust. 1a, który stanowi, że po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 właściwy organ wydaje pozwolenie na wznowienie robót - gdyby bowiem przyjąć, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 może nakładać jedynie obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków jakie z nich wynikają - organ byłby zmuszony wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót. Mogłoby to prowadzić w efekcie do wydania pozwolenia na wznowienie robót, które w świetle przedstawionej dokumentacji należałoby ocenić jako sprzeczne z przepisami prawa i regułami sztuki budowlanej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Teresy W. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 14 sierpnia 2001 r. (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki nadbudowanej części budynku mieszkalnego - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, (...).


UZASADNIENIE

We wrześniu 1998 r. wszczęte zostało - na skutek pisma Teresy W. i doniesienia Straży Miejskiej - postępowanie w sprawie samowolnie realizowanej nadbudowy parterowego budynku mieszkalnego przy ul. K. 8 w W., zbliźniaczonego z należącym do Teresy W. parterowym budynkiem mieszkalnym przy ul. K. 6. W czasie oględzin dokonanych w dniu 1 września 1998 r. przez przedstawiciela organu nadzoru budowlanego stwierdzono, że nad parterem budynku nr 8 nadbudowano cześć mieszkalną. Stwierdzono także, że w budynku nr 6 istnieją pęknięcia sufitu we wszystkich pomieszczeniach stycznych ze środkową ścianą nośną na jej styku ze stropem.

Burmistrz Gminy W.-W. decyzją (...) z dnia 22 września 1998 r. działając w powołaniu na art. 48 i art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nakazał Henrykowi W., właścicielowi budynku nr 8 rozbiórkę samowolnie nadbudowanej części tego obiektu i naprawę zniszczeń w budynku nr 6.

W sprawozdaniu z oględzin, dokonanych w dniu 6 października 1998 r. przedstawiciele organu nadzoru budowlanego stwierdzili, że trwają prace wykończeniowe przy realizacji nadbudowy - polegające na kryciu dachu i zakładaniu obróbek blacharskich oraz, że "decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu i naprawę zniszczeń w drugiej części budynku bliźniaczego jest całkowicie ignorowana".

W odwołaniu od decyzji Burmistrza nakazującej rozbiórkę Henryk W. podniósł, że przystąpił do wykonywania robót w związku z zawaleniem się dachu i w ramach remontu wymienił strop nad parterem na żelbetowy oraz wykonał nową konstrukcję dachu. Oświadczył, że roboty prowadzone były "w ścisłej konsultacji i współpracy z inżynierem budowlanym, posiadającym uprawnienia budowlane do kierowania robotami i sprawowania nadzoru technicznego w budownictwie".

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją (...) z dnia 12 maja 1999 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że w sprawie nie został sporządzony protokół z udziałem stron, który szczegółowo opisywałby zakres wykonywanych robót, natomiast w świetle oświadczeń inwestora zawartych w odwołaniu, opisujących "dość jasno (...) rzeczowy zakres robót remontowo-budowlanych /wymiana stropów, konstrukcji i pokrycia dachu, wymurowania ścian szczytowych/" rodzi się wątpliwość co do możliwości zastosowania w tym przypadku art. 48 Prawa budowlanego. Wykonanie rozbiórki orzeczonej decyzją organu I instancji mogłoby doprowadzić do naruszenia substancji budynku. Możliwość natomiast nałożenia obowiązku wykonania czynności zmierzających do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem przewiduje art. 51 Prawa budowlanego. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji winien zatem zbadać, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 50 i art. 51 pow. Prawa budowlanego.

Jednocześnie zwrócono uwagę, że art. 48 Prawa budowlanego nie daje podstaw do nakazania usunięcia zniszczeń powstałych w budynku sąsiednim w wyniku prowadzenia robót remontowo-budowlanych.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji dokonał oględzin omawianego obiektu i w protokole z dnia 25 czerwca 1999 r. stwierdził, że nadbudowana część znajduje się w stanie surowym zamkniętym. Do nadbudowanej części wykonano oddzielne schody zewnętrzne o konstrukcji żelbetowej wylewanej, wstawiono typowe okna, dach wykończono obróbkami blacharskimi z rynnami i rurami spustowymi. Pozostały do wykonania jedynie ścianki działowe i tynk elewacji.

W dniu 11 sierpnia 1999 r. Teresa W. zgłosiła zastrzeżenia do tego protokółu podnosząc m.in., że w protokole nie zaznaczono wykonania w części nadbudowanej - balkonu, wkutego we wspólną ścianę, 60 cm od jej okna.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem (...) z dnia 24 sierpnia 1999 r. wydanym w powołaniu na art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane podając w motywach, że wprawdzie wykonana nadbudowa znajduje się w stanie surowym zamkniętym, jednakże pozostały do wykonania tynk elewacji, ścianki działowe i ocieplenie dachu.

W zażaleniu na to postanowienie inwestor podniósł, że roboty zostały całkowicie zakończone w poprzednim roku /1998/. Podniósł także, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego na remont istniejącego od 1954 r. budynku nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem (...) z dnia 22 października 1999 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W tej samej dacie w dniu 22 października 1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzja (...), którą, w powołaniu na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał Henrykowi W. /inwestorowi/ dostarczenie: inwentaryzacji wykonanych roboty ekspertyzy technicznej zawierającej ocenę wykonanych robót, wykazanie wpływu tych robót na pozostałe elementy konstrukcji budynku oraz na konstrukcję budynku bliźniaczego przy ul. K. 6, projektu dla robót koniecznych do zakończenia budowy, wskazanie sposobu doprowadzenia całego budynku do stanu zgodnego z prawem - w terminie do dnia 14 stycznia 2000 r. Jednocześnie zastrzeżono, że "zarówno ekspertyza techniczna jak i projekt budowlany winny być wykonane przez osoby z wymaganymi uprawnieniami budowlanymi".

Wyznaczony wskazaną decyzją termin nie został zachowany. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji i po doręczeniu inwestorowi w dniu 15 kwietnia 2000 r. upomnienia - wydał tytuł wykonawczy, a w dniu 17 marca 2000 r. wydał postanowienie (...) o nałożeniu grzywny celem przymuszenia.

Do akt dołączono opracowane na zlecenie inwestora "wstępne orzeczenie inżynieryjno-techniczne o wykonanych robotach ogólnobudowlanych (...)" datowane 2 marca 2000 r., opracowane przez inż. Zdzisława P. podającego, iż posiada uprawnienia budowlane nr 651/63 w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-inżynieryjne do kierowania robotami budowlanymi oraz "orzeczenie inżynieryjno-techniczne o robotach budowlanych wykonanych w 1998 r. w ramach remontu budynku przy ul. K. 8, datowane: kwiecień 2000 r. opracowane przez inż. Nikodema B. legitymującego się uprawnieniami budowlanymi do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej - kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.

W dniu 25 września 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie (...) nakazujące na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 wstrzymanie robót związanych z realizacją nadbudowy, a następnie decyzją (...) z dnia 31 października 2000 r. w powołaniu na art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 nałożył na inwestora Henryka W. obowiązek dostarczenia dokumentów - takich samych, jakie wyszczególniono w decyzji z dnia 22 października 1999 r.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania, wniesionego przez inwestora decyzją (...) z dnia 9 kwietnia 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia 31 października 2000 r. i umorzył postępowanie "zakończone powyższą decyzją". W uzasadnieniu podano, że decyzja ta nakłada na inwestora obowiązki, które już raz zostały nałożone decyzją z dnia 22 października 1999 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 21 maja 2001 r. wydał decyzję (...) nakazującą na podstawie art. 48 Prawa budowlanego Henrykowi i Annie W. rozbiórkę nadbudowanej części budynku - do wysokości budynku bliźniaczego przy ul. K. 6.

W wyniku odwołania wniesionego przez inwestora i właścicielkę nadbudowanego obiektu /Henryka i Annę W./, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją (...) z dnia 14 sierpnia 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazu rozbiórki całej nadbudowy budynku i orzekł nakaz rozbiórki nadbudowanej części budynku, jaka wykonana została samowolnie przez inwestora po otrzymaniu decyzji (...) z dnia 22 października 2000 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu podano, że nie może mieć zastosowania przepis art. 48 do robót wykonanych samowolnie przed tą datą, ponieważ w odniesieniu do tej części robót - wydane zostało w dniu 24 sierpnia 1999 r. postanowienie o wstrzymaniu robót, a inwestor przedłożył wymagane decyzją dokumenty. Odrębną kwestią jest samowolne rozpoczęcie wstrzymanych uprzednio robót i dalsze ich kontynuowanie. Na te roboty wymagane bowiem było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 Prawa budowlanego, a pozwolenia takiego inwestor nie uzyskał.

Skargę na tę decyzję wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Teresa W., która wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z dnia 14 sierpnia 2001 r. jako "niesłusznej i zawierającej szereg błędów merytorycznych".

W ocenie skarżącej jedynie słuszną decyzją była decyzja organu I instancji nakazująca rozbiórkę wykonanej nadbudowy - do wysokości budynku bliźniaczego. Skarżąca podtrzymuje podnoszone w postępowaniu administracyjnym zarzuty, w szczególności zarzut, że wykonana nadbudowa budynku zbliźniaczonego z jej budynkiem spowodowała naruszenie konstrukcji jej części budynku bliźniaczego /ul. K. 6/. Wystąpiły pęknięcia i szczeliny w każdym pomieszczeniu, co powoduje zalewanie pomieszczeń wodą opadową, ubytki ciepła w okresie zimowym, a także - obawy właścicielki o dalsze istnienie jej części budynku.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, które - w okolicznościach sprawy niniejszej -ocenić należy jako rażące.

Organ odwoławczy przeoczył, że w wydanym w dniu 24 sierpnia 1999 r. postanowieniu (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymując na podstawie art. 50 ust. 1 wykonywanie robót stwierdził jednocześnie, że nadbudowa została już wykonana w stanie surowym zamkniętym, a pozostały jedynie do wykonania ściany działowe, tynki elewacji i ocieplenie dachu. Na wykonanie ścianek działowych i tynków, nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Zamierzone zaś rzekomo wykonanie ocieplenia dachu nie znajduje potwierdzenia w dokumentach zgromadzonych w aktach. Nie potwierdzają tego ani ustalenia, dokonane w czasie oględzin obiektu w dniu 25 czerwca 1999 r., ani oświadczenia inwestora - vide - zażalenie z dnia 30 sierpnia 1999 r. na postanowienie (...) z dnia 24 sierpnia 1999 r., w którym inwestor podaje, że roboty związane z nadbudową zostały całkowicie zakończone w 1998 r.

Nakaz dostarczenia opinii, ekspertyz i ocen zawarty został w decyzji z dnia 22 października 1999 r., przy czym - dokumenty zgromadzone w aktach nie potwierdzają stwierdzenia zawartego w motywach zaskarżonej decyzji, że inwestor wywiązał się z nałożonego w tym przedmiocie obowiązku. Do akt dołączono wprawdzie "wstępne orzeczenie techniczne o wykonanych robotach" opracowane przez Usługowy Zakład Budowlano-Remontowy "Konserwator" podpisane przez inżyniera Zdzisława P. i tożsame w treści "orzeczenie inżynieryjno-techniczne" podpisane przez inżyniera Nikodema B., jednakże to opracowanie nie stanowi ekspertyzy technicznej, a jego autorzy nie twierdzili nawet, że posiadają uprawnienia rzeczoznawców budowlanych, upoważniające do opracowania takiej ekspertyzy. Jedno zdanie zamieszczone w "orzeczeniu" dotyczące uszkodzeń budynku zbliźniaczonego i stwierdzające brak zagrożenia dla życia, zdrowia lub mienia jest tylko niczym nie popartym poglądem autora wyrażonym bez dokonania oceny wpływu istotnie zwiększonego obciążenia tej części budynku, która należy do inwestora /m.in. przez wykonanie stropu żelbetowego w miejsce drewnianego/ - na pozostałe elementy konstrukcyjne tej części budynku jak również na konstrukcję części budynku, należącej do skarżącej.

Błędne zatem i całkowicie gołosłowne jest stwierdzenie organu odwoławczego, że inwestor wywiązał się z nakazu dostarczenia wyszczególnionych w decyzji z dnia 22 października 1999 r. projektów, ekspertyz i ocen.

Skoro zatem brak było podstaw do uznania, że inwestor wykonał obowiązki nałożone decyzją z dnia 22 października 1999 r. - to stosownie do art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego - właściwy organ był stanowczo zobowiązany do nakazania, w drodze decyzji, rozbiórki samowolnie wykonanej części obiektu /nadbudowy/.

Organ I instancji decyzję tej treści wydał w dniu 21 maja 2001 r., powołując wprawdzie jako podstawę prawną przepis art. 48 Prawa budowlanego, ale jeśli nawet, w ocenie organu odwoławczego, nie ten przepis należało powołać jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, to okoliczność tac- nie mogła uzasadniać uchylenia tej decyzji, skoro takie samo rozstrzygnięcie przewiduje przepis art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zawarty zaś w uzasadnieniu organu odwoławczego wywód, przyjmujący podział robót na wykonywane przed wstrzymaniem dokonanym postanowieniem z dnia 24 sierpnia 1999 r. i po tej dacie w okolicznościach, kiedy po dacie wstrzymania nie pozostawały już do wykonania żadne roboty wymagające pozwolenia na budowę i orzeczenie jedynie o rozbiórce robót rzekomo wykonywanych po dacie doręczenia inwestorowi postanowienia z dnia 24 sierpnia 1999 r. - z jednoczesnym zastrzeżeniem, że w odniesieniu do robót wykonanych przed tą datą nie jest możliwe orzeczenie rozbiórki - ocenić należy jako niedopuszczalną, rażąco niezgodną z obowiązującym prawem, legalizację ewidentnej samowoli budowlanej.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że całkowicie błędne było ukierunkowywanie organu I instancji w kolejnych decyzjach organu odwoławczego na zastosowanie trybu postępowania określonego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Przede wszystkim art. 50 ust. 1 i w konsekwencji art. 51 nie miał zastosowania w rozpatrywanym przypadku, skoro zgodnie z jego treścią - ma on zastosowanie wyłącznie "w przypadkach innych niż określone w art. 48". W sprawie niniejszej nie zachodził "inny przypadek" w rozumieniu tego przepisu. Nadbudowa piętra nad istniejącym budynkiem stanowi względnie samodzielną część budynku i nakazanie jej rozbiórki miało wystarczające oparcie w art. 48 Prawa budowlanego /co uczynił organ I instancji w uchylonej następnie decyzji z dnia 22 września 1998 r./. Ponadto - art. 50 Prawa budowlanego dotyczy sytuacji prowadzenia robót budowlanych, które - wobec ich określonej wadliwości - podlegają wstrzymaniu. Tymczasem w sprawie niniejszej w dacie wydawania przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę nadbudowy i zalecającej wdrożenie trybu legalizacji samowoli budowlanej określonego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego - nadbudowa była już wykonana.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi właścicielowi lub zarządcy przedłożenia określonej dokumentacji, ekspertyz i ocen, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek dostarczenia ekspertyz, opinii i ocen może być nałożony postanowieniem wydanym na podstawie art. 81c Prawa budowlanego. W ust. 4 tego przepisu wskazano, że w przypadku nie wykonania lub nienależytego wykonania przez zobowiązanego w wyznaczonym terminie, tego obowiązku - organ może zlecić wykonanie żądanych ocen, opinii czy ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.

Przyjęcie odmiennego poglądu co do treści rozstrzygnięcia, jaka powinna być zawarta w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest możliwe. Uniemożliwia treść art. 51 ust. 1a, który stanowi, że po wykonaniu obowiązku o którym mowa w ust. 1 pkt 2 właściwy organ wydaje pozwolenie na wznowienie robót - gdyby bowiem przyjąć, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 może nakładać jedynie obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków jakie z nich wynikają - organ byłby zmuszony wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót. Mogłoby to prowadzić w efekcie do wydania pozwolenia na wznowienie robót, które w świetle przedstawionej dokumentacji należałoby ocenić jako sprzeczne z przepisami prawa i regułami sztuki budowlanej.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja legalizująca samowolę budowlaną przy braku jakichkolwiek podstaw do jej legalizacji w obowiązującym prawie - rażąco narusza art. 51 ust. 2 i art. 48 Prawa budowlanego i dlatego -działając na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa - stwierdził jej nieważność.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 pow. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.