Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1669/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie asesor WSA Anna Fyda - Kawula, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz strony skarżącej Miasta [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 marca 2022 r. nr WNP-I.4131.65.2021 Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., powoływanej dalej jako u.s.g.), stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 grudnia 2021 r. nr [...] w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego.

Do wydania powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent m.st. Warszawy zarządzeniem z dnia 7 grudnia 2021 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 30 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 3 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 22, art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 13 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r., poz. 1057, powoływanej dalej jako u.d.p.p.w.), ogłosił otwarty konkurs ofert na realizację zadania publicznego w zakresie upowszechniania i ochrony wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji w latach 2022 - 2024 pod nazwą "Prowadzenie sieci współpracy [...] dla miejsc usługowych wolnych od dyskryminacji". Prezydent m.st. Warszawy określił, że zadanie mieści się w zakresie priorytetowych zadań publicznych wskazanych w Strategii #Warszawa2030: Celu strategicznym 1 - Odpowiedzialna wspólnota oraz Celu operacyjnym 1.1 - Dbamy o siebie nawzajem.

W stanowiącym załącznik do powyższego zarządzenia Ogłoszeniu o otwartym konkursie ofert wskazano, że celem zadania jest zwiększanie świadomości oraz podniesienie poziomu wiedzy na temat zjawiska dyskryminacji i jej przeciwdziałania (przy uwzględnieniu w szczególności przynależności narodowej lub etnicznej, płci, wieku, niepełnosprawności, religii, bezwyznaniowości, przekonań politycznych, przynależności związkowej, tożsamości i ekspresji płciowej, orientacji seksualnej oraz światopoglądu) wśród osób prowadzących warszawskie podmioty świadczące usługi oraz usługobiorców/usługobiorczyń; a także przeciwdziałanie nierównemu traktowaniu lub dyskryminacji w dostępie do dóbr lub usług świadczonych na terenie m.st. Warszawy oraz podejmowanie działań mających na celu likwidowanie barier uniemożliwiających lub utrudniających osobom ze szczególnymi potrzebami udział w dostępie do ww. dóbr lub usług.

Realizacja zadania miała polegać na: promowaniu sieci współpracy [...], które ma na celu stworzenie i rozbudowywanie sieci współpracy [...], w oparciu o Regulamin Sieci Współpracy [...] i Kodeks równego traktowania w usługach. Ostateczny kształt dokumentu miał zostać wypracowany z wybranym oferentem. Promowanie sieci może obejmować m.in. utworzenie strony internetowej, publikowanie informacji na temat projektu w Internecie, opracowanie i dystrybucję materiałów informacyjno-promocyjnych; prowadzeniu sieci współpracy poprzez tworzenie i aktualizację bazy usługodawców, inicjowanie i podtrzymywanie kontaktu z usługodawcami, zapewnianie im dostępu do szkoleń, konsultacji, lub innych form wsparcia eksperckiego, m.in. prawnego, z obszaru równego traktowania, zapobiegania dyskryminacji w usługach lub podejmowaniu działań mających na celu przeciwdziałanie wykluczeniu z dostępu do usług osób ze szczególnymi potrzebami, inicjowanie wymiany doświadczeń między usługodawcami, tworzenie bazy dobrych praktyk stosowanych przez członków sieci; opracowywanie i systematyczne przekazywanie członkom sieci materiałów edukacyjnych w ciekawej i przystępnej formie, dotyczących wybranych zagadnień związanych z tematem równego traktowania w usługach oraz zapobiegania dyskryminacji w tym obszarze lub przeciwdziałaniu wykluczeniu z dostępu do usług osób ze szczególnymi potrzebami; opracowaniu informacji i wniosków/rekomendacji wynikających z realizacji zadania i odnoszących się do działań miasta, służących zapobieganiu dyskryminacji w dostępie do usług, które zostaną przekazane do Centrum Komunikacji Społecznej Urzędu m.st. Warszawy i przedstawione na spotkaniu Branżowej Komisji Dialogu Społecznego ds. równego traktowania.

Jako odbiorców zadania wskazano podmioty świadczące usługi na terenie m.st. Warszawy oraz usługobiorców/usługobiorczynie, w szczególności osoby zagrożone dyskryminacją lub jej doświadczające, m.in. ze względu na: płeć, wiek, niepełnosprawność, wyznawaną religię lub bezwyznaniowość, przynależność narodową lub etniczną, przekonania polityczne, przynależność związkową, orientację seksualną, tożsamość i ekspresję płciową, światopogląd lub inne osoby ze szczególnymi potrzebami.

Oferenci zostali zobowiązani do: wypracowania wspólnie z Centrum Komunikacji Społecznej Urzędu m.st. Warszawy ostatecznego kształtu Regulaminu Sieci Współpracy [...] i Kodeksu równego traktowania w usługach, który nie będzie wykraczał poza zakres określony w niniejszym ogłoszeniu; prowadzenia dokumentacji i statystyk dotyczących funkcjonowania sieci współpracy [...] oraz oceny efektywności działań; przeprowadzenia kampanii informacyjno-promocyjnej we współpracy z Centrum Komunikacji Społecznej Urzędu m.st. Warszawy; opracowania i zapewnienia materiałów informacyjnych dla podmiotów przystępujących i należących do sieci współpracy [...]; udziału w dwóch spotkaniach BKDS-u ds. równego traktowania i przedstawienia stanu realizacji zadania w połowie jego realizacji i po jego zakończeniu; ciągłej współpracy z Urzędem m.st. Warszawy, w szczególności poprzez: udział w spotkaniu organizacyjnym organizowanym przez Centrum Komunikacji Społecznej Urzędu m.st. Warszawy, podczas którego mogą zostać określone szczegółowe wytyczne wykonywania zadania; kierowanie się podczas wykonywania zadania zaleceniami określonymi podczas spotkania organizacyjnego oraz w terminie późniejszym; przekazywanie do Centrum Komunikacji Społecznej Urzędu m.st. Warszawy na bieżąco informacji dotyczących realizacji zadania; przygotowanie oraz przekazanie do Centrum Komunikacji Społecznej Urzędu m.st. Warszawy raportu z realizacji zadania.

Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że w postępowaniu konkursowym szczególną uwagę zwróci na: doświadczenie z zakresu działań na rzecz równego traktowania i zapobiegania dyskryminacji; dysponowanie kadrą o udokumentowanych kwalifikacjach w zakresie niezbędnym do prowadzenia działań będących przedmiotem zadania oraz partnerstwo w realizacji zadania rozumiane jako złożenie oferty wspólnej.

W dalszej części załącznika do zarządzenia określono termin i miejsce realizacji zadania, a także środki przeznaczone na jego realizację w latach 2022-2024. W § 2 opisano zasady przyznawania dotacji, zaś w § 3 warunki realizacji zadania. W § 4 załącznika Prezydent wyjaśnił, że oferty mają być składane w Generatorze Wniosków, w § 5 zawarto wymagania dotyczące składanej dokumentacji konkursowej, zaś w § 6 określono tryb i kryteria stosowane przy wyborze ofert, wskazując m.in., że złożone oferty będą podlegać ocenie formalnej zgodnie z kryteriami wskazanymi w Karcie Oceny Formalnej Oferty, której wzór stanowi załącznik nr 1 do ogłoszenia.

Wspomnianym na wstępie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 marca 2022 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność powyższego zarządzenia.

W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że w dniu 8 lutego 2022 r. wpłynął do niego "sygnał" w sprawie w postaci pisma Fundacji [...], w którym Fundacja, w formie opinii prawnej, dokonała oceny zgodności z prawem zarządzenia z dnia 7 grudnia 2021 r. i przedłożyła rekomendację działań w tym zakresie.

Następnie Wojewoda, powielając niemal dosłownie wyżej wskazaną opinię Fundacji [...], zwrócił uwagę na użycie w ogłoszeniu, przy opisie celów zadania, nieznanych polskiemu porządkowi prawnemu pojęć "tożsamości i ekspresji płciowej". W szczególności pojęciami tymi nie posługuje się Konstytucja RP, jak również poświęcona zagadnieniom dyskryminacji i równego traktowania ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania, a także Kodeks pracy, w tym w rozdziale lla, poświęconym równemu traktowaniu w zatrudnieniu.

Zdaniem Wojewody, zarządzenie nr [...] wraz z załącznikami nie precyzuje, w czym miałby przejawiać się problem nierównego traktowania lub dyskryminacji w dostępie do dóbr i usług na terenie Warszawy, przeciwdziałaniu któremu służyć ma realizacja zadania publicznego. W szczególności nie wydaje się, aby zakresem zadania były objęte przeszkody napotykane przez osoby niepełnosprawne. Wśród powołanej podstawy prawnej, w oparciu o którą wydano zarządzenie, nie znalazł się bowiem przepis art. 4 ust. 1 pkt 7 u.d.p.p.w., który dotyczy działań publicznych w zakresie działalności na rzecz osób niepełnosprawnych. Ponadto w projekcie uchwały budżetowej m.st. Warszawy na rok 2022, niezależnie od uwzględnienia w budżecie środków na realizację zadania poświęconego zagadnieniom wolności i praw człowieka, swobód obywatelskich, oraz demokracji, znalazł się odrębny punkt dotyczący zadania obejmującego pomoc osobom niepełnosprawnym, zleconego do realizacji organizacjom pożytku publicznego.

Organ nadzoru zauważył następnie, że usługodawcy przystępujący do sieci współpracy mają być zobowiązani do stosowania Regulaminu Sieci Współpracy [...] oraz tzw. Kodeksu równego traktowania w usługach, które zobowiązują podmioty je stosujące m.in. do: "zdecydowanego reagowania na wszelkie przejawy dyskryminacji, stereotypizacji, uprzedzeń i mowy nienawiści" oraz "konsekwentnego pociągania do odpowiedzialności zatrudnianych osób za zachowania lub postawy, które są dyskryminujące lub w jakikolwiek inny sposób przyczyniają się do nierównego traktowania klientek i klientów".

W ocenie Wojewody, zwraca uwagę posługiwanie się niedookreślonymi, ogólnymi, podlegającymi dowolnej ocenie sformułowaniami. W konsekwencji pracownicy zatrudnieni w podmiotach, które przystąpiły do Sieci Współpracy [...], mają być za popełnienie ww. "przewinień" "zdecydowanie i konsekwentnie" pociągani do odpowiedzialności, a ponadto będą oni podlegali "monitorowaniu" przez specjalnie wyznaczoną do tego osobę, czy aby takich niepożądanych postaw lub zachowań się nie dopuszczają. Wojewoda uznał, że jest bardzo możliwe, że za taki "wszelki przejaw stereotypizacji lub uprzedzeń", przy uwzględnieniu m.in. orientacji seksualnej oraz tożsamości i ekspresji płciowej, będzie uznane wypowiedzenie przez pracownika opinii (w prywatnej rozmowie lub publicznie, choćby na portalu społecznościowym), że małżeństwo to związek kobiety i mężczyzny, wyrażenie sprzeciwu wobec adopcji dzieci przez pary homoseksualne, lub stwierdzenie, iż rozróżnić można jedynie dwie płcie, w oparciu o anatomię człowieka.

Co więcej, obowiązek, "zdecydowanego reagowania na wszelkie przejawy dyskryminacji, stereotypizacji, uprzedzeń i mowy nienawiści", w zestawieniu z obowiązkiem "informowania osób korzystających z usług o obowiązujących standardach i polityce równego traktowania", świadczy, że owa zdecydowana reakcja ma mieć miejsce nie tylko wobec "niepożądanych" postaw u pracowników danego lokalu, ale także u osób korzystających z jego usług.

Wojewoda uznał w związku z tym, że cele oraz sposoby realizacji zadania publicznego objętego zarządzeniem nr [...] zmierzają niechybnie do sprzecznej z art. 47 Konstytucji RP ingerencji w sferę życia prywatnego obywateli. Ponadto ograniczona zostanie wolność sumienia i wypowiedzi, gwarantowana odpowiednio przez art. 53 ust. 1 oraz art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, jak również przez art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U.

1993 r., Nr 61, poz. 284).

Następnie Wojewoda stwierdził, że realizacja zadania publicznego objętego konkursem ogłoszonym kontrolowanym zarządzeniem ma na celu de facto promocję ideologii gender. Nie tyle chodzi zatem o przeciwdziałanie dyskryminacji, ile o kolejny element, prowadzonej przez władze Warszawy kampanii promującej określoną ideologię, co z pewności nie mieści się w sferze zadań publicznych wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.p.p.w. Za niedopuszczalne uznać należy zatem dotowanie tego rodzaju przedsięwzięć przez jednostkę samorządu terytorialnego, w oparciu o przepisy u.d.p.p.w. Wojewoda powołał się również na art. 18 Konstytucji, który stanowi, że małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewoda stwierdził, że rzeczywisty cel zadania publicznego objętego zarządzeniem nr [...] wykracza poza zakres działania jednostki samorządu terytorialnego, co oznacza, że wydanie zarządzenia nastąpiło z uchybieniem art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem organu nadzoru, wydanie zarządzenia nastąpiło również z przekroczeniem kompetencji prezydenta miasta, ponieważ przewidziano w nim realizację zadania publicznego na lata 2022-2024, prognozując jednocześnie z góry środki na jego realizację również w latach 2023 i 2024, co jest niezgodne z art. 18 ust. 2 pkt 10 u.s.g. oraz art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm., powoływanej dalej jako u.f.p.). Co prawda art. 16 ust. 3 u.d.p.p.w. przewiduje możliwość zawarcia umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego na czas określony, nie dłuższy niż 5 lat, jednak czym innym jest umowa, o której mowa w przywołanym przepisie, a czym innym udzielona dotacja. Ponadto w myśl art. 13 ust. 5 u.d.p.p.w., ogłoszenie otwartego konkursu ofert na realizację zadań publicznych w roku następnym może nastąpić na podstawie projektu uchwały budżetowej przekazanego organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego na zasadach określonych w przepisach ustawy o finansach publicznych. Tymczasem projekt uchwały budżetowej m.st. Warszawy na 2022 r. przewiduje realizację zadania publicznego, zleconego do realizacji organizacjom pożytku publicznego w zakresie ochrony i wolności praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji, wyłącznie w latach 2019-2022, a nie 2022-2024. Organ nadzoru zaznaczył, że dla m.st. Warszawy nie został uchwalony wieloletni program współpracy z organizacjami pozarządowymi, o którym mowa w art. 5a ust. 2 u.d.p.p.w. a jedynie roczny program, o którym mowa w art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w.

Wojewoda podniósł również, że ogłoszenie Prezydenta m.st. Warszawy, stanowiące załącznik do zarządzenia nr [...], nie zawiera wszystkich informacji wymaganych przez art. 13 ust. 2 u.d.p.p.w., w którym zawarto wykaz obligatoryjnych elementów, jakie zawierać powinno ogłoszenie o otwartym konkursie ofert. W ogłoszeniu brak jest bowiem danych o terminie dokonania wyboru ofert. Pominięcie obligatoryjnego elementu ogłoszenia oznacza zaś naruszenie prawa materialnego, co uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia.

Ponadto odesłanie w treści ogłoszenia konkursowego, w zakresie sposobu realizacji zadania publicznego, do zewnętrznych dokumentów - Regulaminu Sieci Współpracy [...] i Kodeksu równego traktowania w usługach, które w dodatku mogą ulec zmianie, jak również stosowanie w wymienionych dokumentach niedookreślonych pojęć, stanowi zdaniem Wojewody, naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 4 u.d.p.p.w., zgodnie z którym ogłoszenie otwartego konkursu ofert powinno zawierać informacje m.in. o warunkach realizacji zadania.

Wojewoda podniósł, że wątpliwości budzi także zgodność kontrolowanego zarządzenia z art. 13 ust. 2 pkt 6 u.d.p.p.w. w zakresie załącznika nr 3 do ogłoszenia konkursowego - indywidualnej karty oceny oferty, zawierającej kryteria oceny merytorycznej składanych ofert. Część kryteriów przedstawiona została bowiem w sposób niedookreślony, m.in. w wyniku użycia sformułowania "w szczególności". Z karty oceny wynika np.: że jednym z kryteriów wyboru jest "Wkład rzeczowy w szczególności dysponowanie odpowiednimi zasobami materialnymi adekwatnymi do realizacji zadania". Kolejnym kryterium jest "wkład osobowy, w tym świadczenia wolontariuszy i praca społeczna członków". Zdaniem Wojewody, użycie określenia "w tym", również wprowadza otwarty katalog elementów rozumianych jako wkład osobowy. Tymczasem, kryteria konkursu powinny być znane wszystkim oferentom zgodnie z zasadą jawności działania władzy publicznej oraz konieczności respektowania konstytucyjnej zasady równego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Przesłanki oceny merytorycznej, którą będzie dokonywał organ wykonawczy w konkretnym przypadku, powinny być więc dookreślone, by nie były uznane za dowolne czy dyskryminujące wskutek nierównego traktowania.

Wojewoda stwierdził następnie, że organizacje o profilu konserwatywnym, odwołujące się w swojej działalności do tradycji, religii, byłyby de facto pozbawione szans na wygranie konkursu organizowanego dla realizacji zadania odwołującego się do aspektów ideologicznych, nie tyle zmierzających do walki z dyskryminacją i nierównym traktowaniem, co narzucających określony punkt widzenia. Tym samym dochodzi do nieuprawnionego ograniczenia kręgu podmiotów, do których skierowane jest zadanie konkursowe, co narusza również art. 11 ust. 2 u.d.p.p.w., z którego wywodzona jest zasada powszechności ubiegania się o prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych.

Wojewoda zwrócił również uwagę na wyraźną zbieżność celów zadania publicznego i sposobów ich realizacji z celami działalności i sposobami ich realizacji jedynego oferenta - Polskiego Towarzystwa Prawa Antydyskryminacyjnego, co może wskazywać, że zadanie publiczne objęte zarządzeniem zostało przygotowane z myślą o konkretnym stowarzyszeniu.

Prezydent m.st. Warszawy złożył na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Prezydent zarzucił rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie:

1. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie innego niż określone w pkt 1-3, aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i tym samym nieuprawnione wkroczenie w kognicję sądów administracyjnych;

2. art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2137 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa o rio) oraz art. 86 u.s.g. w zw. z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie właściwości do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie finansowej, którą jest sprawa otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, ponieważ po pierwsze w zakresie otwartego konkursu znajdują się zasady i zakres udzielania dotacji z budżetu samorządu terytorialnego, a po drugie w zakresie konstytucyjnego pojęcia "sprawy finansowej" znajdują się wszystkie sprawy, których przedmiotem jest dyspozycja powodująca wypływ środków pieniężnych z zasobów wspólnoty samorządowej, tym samym Wojewoda Mazowiecki wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie zastrzeżonej dla specjalistycznego i niezależnego od administracji rządowej organu państwowego jakim jest Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie, stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1 i art. 2 ust. 2 i ust. 4 ustawy o rio;

3. art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1064 ze zm.) w zw. z art. 188 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez dokonanie oceny zgodności zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z przepisami art. 47, art. 53 ust. 1 i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, co zastrzeżone zostało do wyłącznej właściwości Trybunału Konstytucyjnego;

z ostrożności procesowej w przypadku niepodzielenia przez Sąd powyższych naruszeń Prezydent postawił zarzuty naruszenia:

4. art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez niesprecyzowanie przepisów powołanej ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. z 2020 r., poz. 2156), co powoduje, że m.st. Warszawa zostało pozbawione możliwości polemiki w skardze do sądu w tym zakresie oraz poprzez niewykazanie naruszenia powołanego w rozstrzygnięciu nadzorczym art. 94 (3) Kodeksu pracy;

5. art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez wskazanie nieprawdziwej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie braku wieloletniego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz w zakresie nieustalenia treści wieloletniej prognozy finansowej, podczas gdy wieloletni program współpracy przyjęty został uchwałą nr [...] z dnia 14 października 2021 r. w sprawie przyjęcia programu rozwoju współpracy m.st. Warszawy na lata 2021-2025 z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w., natomiast zadanie publiczne "Prowadzenie sieci współpracy [...] dla miejsc usługowych wolnych od dyskryminacji" mieści się w przedsięwzięciu, które zostało wpisane do Wieloletniej Prognozy Finansowej m.st. Warszawy na lata 2022-2050 o celu: "Działalność wspomagająca rozwój wspólnot i społeczności lokalnych oraz promocja i organizacja wolontariatu, komunikacja społeczna";

6. art. 13 ust. 5 u.d.p.p.w. poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny jego naruszenia, poprzez ograniczenie się do wskazania, że w projekcie budżetu na rok 2022 nie ujęto zadania na lata 2022-2024, podczas gdy budżet na rok 2022 nie obejmuje lat następnych, ponieważ właściwe przedsięwzięcia i cele wpisano do Wieloletniej Prognozy Finansowej m.st. Warszawy na lata 2022-2050, która stanowiła podstawę dla opracowania projektu budżetu na rok 2022, tym samym skoro w prognozie tej przewidziano przedsięwzięcie o celu "Działalność wspomagająca rozwój wspólnot i społeczności lokalnych oraz promocja i organizacja wolontariatu, komunikacja społeczna", w którym mieści się zadanie publiczne "Prowadzenie sieci współpracy [...] dla miejsc usługowych wolnych od dyskryminacji", to nie mogło dojść do naruszenia ww. przepisu;

7. art. 4 ust. 1 w tym pkt 7 u.d.p.p.w. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że niewskazanie tego przepisu w podstawie ogłoszenia konkursowego przesądza o tym, że w zakresie zadania publicznego nie znajdują się "przeszkody napotykane przez osoby niepełnosprawne" oraz poprzez wskazanie, że realizacja zadania publicznego ma na celu promocję ideologii gender, podczas gdy po pierwsze z art. 13 ust. 2 tej ustawy nie wynika w ogóle obowiązek wskazania podstawy prawnej w ogłoszeniu konkursowym, a po drugie zadanie publiczne, o którym mowa w art. 4 pkt 22 ustawy w zakresie ochrony wolności i praw człowieka niewątpliwie obejmuje prawo wynikające z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a więc także w zakresie wyrównywania szans osób niepełnosprawnych i nie ma nic wspólnego z promocją jakiejkolwiek ideologii;

8. art. 18 ust. 2 pkt 10 u.s.g. oraz art. 211 ust. 1 u.f.p. poprzez błędne przyjęcie, że miały zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy ogłoszenie konkursowe zostało wydane w oparciu o przepisy szczególne - art. 5a ust. 2 i art. 16 ust. 3 u.d.p.p.w. w zw. z art. 226 ust. 3 i 4 u.f.p., które przewidują zarówno zawarcie umowy na realizację zadania publicznego na okres 5 lat, jak i zgodnie tymi przepisami zostało określone przedsięwzięcie o stosownym celu w wieloletniej prognozie finansowej, w którym mieści się zadanie publiczne, którego dotyczy konkurs, natomiast w wieloletnim programie współpracy z organizacjami pozarządowymi dopuszczono możliwość ogłaszania konkursów wieloletnich;

9. art. 13 ust. 2 pkt 4 i 6 u.d.p.p.w. poprzez błędne przyjęcie, że doszło do naruszenia tych przepisów, podczas gdy ogłoszenie konkursowe zwierało precyzyjnie określone warunki realizacji zadania oraz kryteria stosowane przy wyborze ofert, natomiast termin dokonania wyboru ofert wynikał z opublikowanej na tej samej stronie miasta procedury konkursowej, która w tym zakresie stanowiła integralną część ogłoszenia konkursowego;

10. art. 11 ust. 2 u.d.p.p.w. poprzez błędne przyjęcie, że brak możliwości złożenia oferty realizacji zadania publicznego przez organizację pozarządową, której przedmiot działalności nie pokrywa się z zakresem przedmiotowym ogłoszenia konkursowego stanowi jego naruszenie, ponieważ w takim przypadku nie mogłyby być w ogóle realizowane niektóre zadania publiczne z uwagi na fakt, że nie leżą w zakresie działalności wybranych organizacji pozarządowych, natomiast zgodnie z tym przepisem konkurs ma być otwarty, ale dla podmiotów, które będą w stanie dane zadanie zrealizować w zakresie działalności statutowej (art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.p.p.w.);

z ostrożności procesowej Prezydent postawił również zarzut naruszenia:

11. art. 91 ust. 3 i 4 u.s.g. poprzez niedokonanie oceny w uzasadnieniu prawnym rozstrzygnięcia nadzorczego istotności naruszenia wskazanych tam przepisów, w tym w szczególności w sytuacji przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 6 u.d.p.p.w. poprzez określenie terminu wyboru ofert w procedurze konkursowej, co jednak może stanowić jedynie nieistotne naruszenie prawa, a zatem niemogące stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...].

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła m.in., że w wyroku z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt SK 12/20 Trybunał Konstytucyjny przesądził, że sprawy w przedmiocie ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego rozpisanego w trybie przepisów u.d.p.p.w. podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Z tej przyczyny zdaniem skarżącego, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wkracza w kognicję zastrzeżoną dla sądów administracyjnych, a ponadto w sposób nieuprawniony ingeruje w prawa i obowiązki podmiotów biorących udział w postępowaniu konkursowym.

Prezydent m.st. Warszawy podkreślił, że nie jest prawdziwe twierdzenie Wojewody o tym, że zarządzenie posługuje się nieznanymi i niezdefiniowanymi terminami, skoro są one obecne w oficjalnych pismach i stanowiskach instytucji państwowych i unijnych, zaś ich semantyczne znaczenie nie budzi wątpliwości i jest zrozumiałe.

Celem zadania publicznego, którego dotyczyło sporne zarządzenie, jest zwiększenie świadomości o dyskryminacji i przeciwdziałanie nierównemu traktowaniu w dostępie do usług. Nie jest to przy tym tylko dyskryminacja z uwagi na niepełnosprawność, płeć, wiek, wyznanie, kolor skóry, ale także ekspresję i tożsamość płciową, orientację seksualną. Konkurs celowo nie wprowadza żadnej gradacji przyczyn dyskryminacji czy wykluczenia, ale ma być skierowany do jak najszerszego kręgu odbiorców, a nie wąsko wybranej grupy. Nie ulega wątpliwości, że celem zadania publicznego jest, aby również osoby z niepełnosprawnością były jego adresatem, ale nie są one wyłączną grupą objętą realizacją celu zadania.

Zdaniem skarżącego, Wojewoda wybiórczo traktuje treści zawarte w ogłoszeniu konkursu oraz kreuje opinie i wnioski, które z niego nie wynikają. Z założenia konkurs miał upowszechniać prawa i wolności nie tylko poprzez zwiększanie świadomości określonych podmiotów, ale przede wszystkim przez stworzenie sieci miejsc, które deklarują podejmowanie działań likwidujących bariery uniemożliwiające lub utrudniające osobom ze szczególnymi potrzebami dostęp do realizowanych usług. Stworzenie takiej sieci dałoby mieszkańcom Warszawy, w szczególności tym narażonym na wykluczenie, możliwość zaczerpnięcia wiedzy m.in. o: usługodawcach którzy deklarują, że np. ich lokale są przystosowane do przyjęcia osób z niepełnosprawnością ruchową albo z niedowidzeniem; miejscach, w których dba się o potrzeby matek karmiących; ale także miejscach, w których deklarowane jest, iż świadczone usługi są realizowane z poszanowaniem prawa do niedyskryminacji.

Prezydent podkreślił, że w zarządzeniu określono rodzaj zadania, terminy i warunki jego realizacji. Wojewoda nie sprecyzował natomiast, a tym bardziej nie uzasadnił, dlaczego, w jego ocenie, wskazanie obligatoryjnych rezultatów działania ma powodować uznanie nieważności ogłoszenia konkursowego.

Za niezasadne skarżący uznał zarzuty Wojewody związane z treścią Regulaminu Sieci Współpracy [...] oraz Kodeksu równego traktowania w usługach. Dokumenty te nie były bowiem załącznikami do ogłoszenia konkursowego. Wskazane w linkach dokumenty miały charakter roboczy, a wypracowanie ich finalnej treści zostało objęte zakresem wykonania zadania publicznego. Powoływanie się na przytoczone w opinii konkretne fragmenty tych dokumentów jest niezasadne, bo w chwili obecnej mają one inne brzmienie.

Za całkowicie nieuprawnione i stojące w jawnej sprzeczności z treściami zawartymi w zarządzeniu są, w ocenie Prezydenta, wnioski traktujące o mobbingowaniu i dyskryminowaniu pracowników usługodawców przystępujących do sieci. Przystąpienie przez usługodawcę do Sieci Współpracy [...] z założenia ma charakter dobrowolny. Organizacja, która wygra konkurs, zaprasza usługodawców do przystąpienia do Sieci, a usługodawcy deklarują przystąpienie do niej i deklarują respektowanie zasad równego traktowania wobec pracowników i usługobiorców. U podstaw całej Sieci leżą działania na rzecz równego traktowania i zapobiegania dyskryminacji wobec wszystkich bez wyjątków. Prezydent zauważył, że celem zadania publicznego jest także upowszechnienie wiedzy o dyskryminacji, nie jest więc zrozumiałe, w jaki sposób Wojewoda Mazowiecki wywodzi, że działanie takie może skutkować dyskryminowaniem i mobbingowaniem pracowników. Miasto nie ma narzędzi i nie może zmuszać usługodawców do karania ich pracowników, co sugeruje Wojewoda. Wręcz przeciwnie - Sieć Współpracy [...] ma zachęcać usługodawców do dbałości w stosowaniu zakazu dyskryminacji w zatrudnieniu, ma promować m.in. wiedzę o obowiązujących w Polsce przepisach dotyczących zakazu dyskryminacji.

Zdaniem Prezydenta, niezrozumiałe jest, na podstawie jakich przesłanek Wojewoda Mazowiecki doszedł do wniosku, że m.st. Warszawa, działając na rzecz równego traktowania poprzez realizację art. 32 Konstytucji, będzie ingerowało w życie prywatne obywateli. Ingerencja w życie prywatne obywateli, jakiekolwiek ograniczenia wolności sumienia czy wyznania może być właśnie związane z dyskryminacją, czyli czymś czemu założenia konkursowe mają przeciwdziałać.

Skarżący zauważył, że Wojewoda nie sprecyzował, co rozumie przez promocję ideologii gender. Nie wyjaśnił, w jaki sposób działania mające polegać na zwiększaniu świadomości oraz podniesieniu poziomu wiedzy na temat zjawiska dyskryminacji i przeciwdziałanie nierównemu traktowaniu lub dyskryminacji w dostępie do dóbr lub usług świadczonych na terenie m.st. Warszawy oraz podejmowanie działań mających na celu likwidowanie barier uniemożliwiających lub utrudniających osobom ze szczególnymi potrzebami udział w dostępie do ww. dóbr lub usług stanowi "nielegalną" promocję ideologii gender.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podkreślił, że zarzuty podniesione przez organ w zakresie dotyczącym uprawnień RIO, nie stanowią jedynych wskazań sprzeczności z prawem zarządzenia nr [...]. Organ nadzoru, jedynie, w sui iuris uzupełnieniu, wskazał, iż niezależnie od naruszeń objętych jego zakresem przedmiotowym, pomimo braku specjalizacji w sprawach finansowych, widzi naruszenie prawa w tym zakresie. Winno to stanowić również wytyczną dla organu gminy w dalszej perspektywie, w tym w aspekcie prawodawczym.

Ponadto organ zauważył, że jako zasadniczy zarzut w stosunku do kontrolowanego zarządzenia należy uznać, że prezentowane i lansowane rozwiązania wskazują, iż realizacja zadania publicznego ma na celu de facto promocję ideologii gender, której jednym z głównych założeń jest odejście od określania płci człowieka w oparciu o aspekty biologiczne, a przy okazji zanegowanie tradycyjnego modelu rodziny oraz małżeństwa jako związku kobiety i mężczyzny, niezależnie od ilości tych rodzin i związków. Wojewoda uznał za niedopuszczalne dotowanie tego rodzaju przedsięwzięć przez jednostkę samorządu terytorialnego, w oparciu o przepisy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Nie może być zgody organu nadzoru na to, by za cel publiczny, związany z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego, uznać propagowanie określonej ideologii i zwalczanie myślenia odmiennego.

Postanowieniem z dnia 14 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Polskie Towarzystwo Prawa Antydyskryminacyjnego z siedzibą w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym.

W pierwszej kolejności należy odwołać się do przepisów Konstytucji RP regulujących instytucję samorządu terytorialnego. Otóż, zgodnie z art. 16 ust. 1 Konstytucji, ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. W myśl zaś art. 16 ust. 2, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Z kolei art. 163 Konstytucji stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Prezes Rady Ministrów sprawuje nadzór nad samorządem terytorialnym w granicach i formach określonych w Konstytucji i ustawach (art. 148 pkt 6 Konstytucji). Istotne z punktu widzenia rozpoznania niniejszej sprawy zagadnienie nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego uregulowane zostało w art. 171 Konstytucji. W myśl tego przepisu, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (ust. 1), zaś organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (ust. 2).

Jak wyraźnie wynika to z przytoczonych przepisów, ustrojodawca przewidział znaczącą autonomię samorządu terytorialnego w ramach struktury władzy publicznej. Autonomia ta wynika przede wszystkim z faktu, że wspólnota samorządowa tworzona jest przez ogół obywateli zamieszkujących dane terytorium, a wybierane przez nich organy samorządu terytorialnego posiadają w związku z tym własną legitymację do sprawowania władzy publicznej. Zakres tej władzy został określony w art. 163 Konstytucji w sposób maksymalnie szeroki, przepis ten formułuje bowiem zasadę domniemania kompetencji samorządu terytorialnego. Konsekwencją przyjętego w Konstytucji modelu jest ograniczony zakres sprawowanego nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Jak podkreśla się w doktrynie, "samorząd jako jednostka zdecentralizowana podlega jedynie nadzorowi, nie ma tutaj natomiast miejsca na hierarchiczne podporządkowanie organowi wyższego stopnia, przy czym uprawnienia nadzorcze zawsze muszą mieć oparcie w wyraźnym przepisie ustawy" (J. Wyporska-Frankiewicz, M. Berek, E. Jarzęcka-Siwik, Rozdział I System kontroli inadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego [w:] J. Wyporska-Frankiewicz, M. Berek, E. Jarzęcka-Siwik, Kontrola wykonywania zadań i nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego, Warszawa 2020). Nadzór może być więc sprawowany wyłącznie z punktu widzenia legalności. Ocenę działań władz samorządowych pod względem kryteriów aksjologicznych czy teleologicznych Konstytucja pozostawia członkom wspólnoty samorządowej, którzy swoją wolę wyrażają poprzez udział w demokratycznych wyborach. Interwencja organów nadzoru, w tym m.in. wojewody, jest uprawniona jedynie w przypadku, gdy działania władz samorządowych są sprzeczne z prawem.

Z powołaną regulacją konstytucyjną korespondują przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Jak stanowi art. 85 u.s.g., nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl zaś art. 91 ust. 1 u.s.g., który został powołany przez wojewodę jako podstawa prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Należy przy tym zauważyć, że sprzeczność z prawem skutkująca nieważnością aktu organu gminy powinna mieć charakter istotnego naruszenia prawa, bowiem w myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność aktu prawa miejscowego powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 91 ust. 3 u.s.g.).

Niezbędną przesłanką do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia organu wykonawczego gminy (w rozpoznawanej sprawie Prezydenta m.st. Warszawy) jest zatem stwierdzenie przez Wojewodę, że jest ono sprzeczne z prawem, a także wykazanie, że wydając kontrolowane zarządzenie organ samorządowy w sposób istotny naruszył konkretnie wskazane przepisy prawa.

Należy przy tym podkreślić, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie dokonywał kontroli zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 grudnia 2021 r. nr [...], lecz oceniał jedynie prawidłowość wydanego w tej sprawie aktu nadzoru. Zdaniem Sądu, Wojewoda, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, uchybił wskazanym wyżej wymogom dotyczącym sprawowania nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego aktu.

Powoływane przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego argumenty, które – co należy odnotować – zostały w całości, bez większych zmian merytorycznych lub stylistycznych skopiowane z nadesłanej do Wojewody opinii sporządzonej przez fundację, do której kompetencji z całą pewnością nie należy nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, mają niejednokrotnie charakter raczej publicystyczny niż prawny. Trudno bowiem uznać, że zarzut, iż użyte w zarządzeniu Prezydenta sformułowanie "tożsamość i ekspresja płciowa" nie są znane polskiemu systemowi prawnemu, stanowi chociażby próbę wykazania sprzeczności z prawem kontrolowanego zarządzenia. Wojewoda w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia (pkt 2) podał, że okoliczność ta "podaje w wątpliwość legalność" zarządzenia. Tego rodzaju sformułowanie nie może zostać uznane za prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia organu nadzoru, który – jak już podniesiono - ma za zadanie w sposób konkretny wykazać, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa. Wątpliwości Wojewody co do legalności kontrolowanego aktu nie stanowią wystarczającej przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Wojewoda nie wskazał natomiast żadnego przepisu, który mógłby zostać naruszony przez użycie przytoczonego sformułowania. Jako niezrozumiałe jawi się przy tym stwierdzenie, że samo użycie w treści zarządzenia zwrotu niepowoływanego w Konstytucji lub ustawach świadczy per se o naruszeniu tychże aktów prawa.

Podobnie odnieść należy się do argumentacji zawartej w pkt 3 uzasadnienia, dotyczącej niesprecyzowania w zarządzeniu, w czym miałby przejawiać się problem nierównego traktowania lub dyskryminacji w dostępie do dóbr i usług na terenie m.st. Warszawy, co wiąże się również z wątpliwością, czy zadaniem publicznym objęte są osoby niepełnosprawne. Pomijając fakt, że uważna lektura zaskarżonego zarządzenia wraz z załącznikiem stanowiącym ogłoszenie konkursu pozwala zauważyć, że niepełnosprawność wymieniona została wśród cech mogących być przyczyną dyskryminacji (§ 1 ust. 2 pkt 3 załącznika do zarządzenia), należy zauważyć, że Wojewoda nie wskazał, jaki konkretnie przepis, który nakazywałby Prezydentowi m.st. Warszawy sprecyzowanie "w czym miałby przejawiać się problem nierównego traktowania lub dyskryminacji w dostępie do dóbr i usług na terenie m.st. Warszawy", został w kontrolowanym zarządzeniu naruszony.

Dalej w pkt 4 uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdza, że "zwraca uwagę" użycie w zarządzeniu nr [...] pojęć niedookreślonych i ogólnych. Wojewoda nie wyjaśnił natomiast, czy używając sformułowania "zwraca uwagę" ma na myśli, że zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy jest w istotny sposób sprzeczne z prawem, nie wskazał również, jakie konkretne przepisy zostały naruszone przez Prezydenta poprzez użycie tych niedookreślonych zwrotów. Wymaga wyjaśnienia, że w aktach prawnych zarówno szczebla ogólnokrajowego, jak i lokalnego powszechnie przyjęta jest praktyka stosowania zwrotów nieostrych, które mają za zadanie zapewnienie elastyczności przepisów prawa. Praktyka ta sama w sobie nie stanowi o sprzeczności aktu prawa miejscowego z prawem.

Zdaniem Sądu, nie można również tracić z pola widzenia, że kontrolowane zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy nie nakłada na jednostki żadnych obowiązków, co zdaje się twierdzić Wojewoda. Zarządzenie to stanowi jedynie ogłoszenie konkursu skierowanego do organizacji pozarządowych. Jako cele zadania publicznego stanowiącego przedmiot konkursu określono: zwiększanie świadomości oraz podniesienie poziomu wiedzy na temat zjawiska dyskryminacji i jej przeciwdziałania wśród osób prowadzących warszawskie podmioty świadczące usługi oraz usługobiorców; a także przeciwdziałanie nierównemu traktowaniu lub dyskryminacji w dostępie do dóbr lub usług świadczonych na terenie m.st. Warszawy oraz podejmowanie działań mających na celu likwidowanie barier uniemożliwiających lub utrudniających osobom ze szczególnymi potrzebami udział w dostępie do tych dóbr lub usług. Wskazano, że realizacja zadania ma polegać na utworzeniu i promowaniu sieci współpracy [...], w której w sposób dobrowolny mogą wziąć udział usługodawcy z m.st. Warszawy.

Treść zarządzenia nie zawiera żadnych unormowań, które mogłyby stanowić podstawę do dyskryminowania pracowników lokali usługowych, ograniczać wolność słowa zarówno pracowników, jak i klientów takich lokali, a tym bardziej mieć jakikolwiek wpływ na podejmowaną przez pracowników lokali usługowych działalność poza miejscem pracy (np. wypowiedzi w prywatnej rozmowie lub w mediach społecznościowych). Przedstawione przez Wojewodę w pkt 4 uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego dywagacje nie mają zatem żadnego oparcia w treści kontrolowanego zarządzenia, nie wyjaśniają również, jakie konkretnie przepisy prawa miałyby zostać przez Prezydenta m.st. Warszawy naruszone.

Z powołanych wyżej przyczyn, zdaniem Sądu, Wojewoda nie wykazał również w pkt 5 uzasadnienia, w jaki sposób zarządzenie nr [...] narusza art. 47, art. 53 ust. 1 i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, które to przepisy statuują prawo do ochrony prywatności, wolność sumienia i wyznania i wolność słowa. Wymaga ponownego podkreślenia, że cele zadania publicznego opisanego w kontrolowanym zarządzeniu polegają na promocji i zachęcaniu do dobrowolnego podjęcia pewnych działań i zwiększaniu świadomości w zakresie dyskryminacji, nie nakładają jednak żadnych konkretnych zobowiązań, a w szczególności nie wprowadzają żadnego rodzaju zakazów. Tym bardziej, że udział w powstającej sieci lokali usługowych miał mieć charakter dobrowolny, a zatem zależeć od decyzji właścicieli konkretnych lokali. Nie budzi wątpliwości Sądu, że niezależnie od zaproponowanych w zarządzeniu nr [...] rozwiązań, właściciele lokali usługowych są w obowiązującym w Polsce systemie prawnym uprawnieni do wprowadzania wszelkich, zgodnych z obowiązującym prawem, rozwiązań mających służyć przeciwdziałaniu dyskryminacji i nierównemu traktowaniu. Powstanie proponowanej przez Prezydenta m.st. Warszawy sieci nie zmieniało natomiast obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, czego zdaje się nie dostrzegać Wojewoda Mazowiecki.

Odnosząc się do zawartego w pkt 6 uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, dotyczącego promowania przez kontrolowane zarządzenie ideologii gender, należy podkreślić, że również takie sformułowanie jest charakterystyczne dla języka publicystyki, nie może zaś stanowić racjonalnego uzasadnienia aktu nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego. Jak już wskazano, nadzór ten jest sprawowany jedynie z punktu widzenia zgodności z prawem. Sądowi nie są znane przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a Wojewoda takich przepisów nie przytacza, które zakazywałyby działalności określanej przez Wojewodę jako "promocja ideologii gender". Ponadto Wojewoda nie wykazał, by sformułowanie "ideologia gender" opisywało jakikolwiek desygnat istniejący w świecie rzeczywistym. Jako zupełnie pozbawiony związku z niniejszą sprawą należy ocenić zarzut naruszenia art. 18 Konstytucji, który stanowi, że małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu, w kontrolowanym przez Wojewodę zarządzeniu Prezydenta m.st. Warszawy nie została zawarta żadna nowa definicja małżeństwa, która stałaby w sprzeczności z wyżej przytoczoną.

Jak zostało już zresztą uprzednio wyjaśnione, nadzór wojewody nad działalnością samorządu terytorialnego nie może odbywać się pod względem kryterium celowości i gospodarności. Tymczasem w pkt 6 uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wyraża swój sprzeciw wobec celów, na które wydawane są publiczne środki. Tego rodzaju kontrola nie należy jednak – jak wspomniano – do kompetencji wojewody, lecz może być dokonana przez wspólnotę samorządową w drodze demokratycznych wyborów.

Sąd jako niezasadny uznaje również postawiony przez Wojewodę w pkt 7 zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Do naruszenia tego przepisu konstytucyjnego może zatem dojść wówczas, gdy organ władzy publicznej naruszy konkretny przepis prawa. Nie można zatem uczynić naruszenia art. 7 Konstytucji samodzielną podstawą stwierdzenia nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego bez powiązania tego zarzutu z naruszeniem innych wyraźnie wskazanych norm prawnych. Ponadto, należy zauważyć, że jak wynika z przytaczanego już art. 163 Konstytucji, samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Ochrona praw człowieka i przeciwdziałanie dyskryminacji nie zostały zastrzeżone w Konstytucji i ustawach do wyłącznej kompetencji organów innych władz publicznych (a Wojewoda na takie przepisy kompetencyjne się nie powołał). Nie budzi zatem wątpliwości, że ta dziedzina nie została wyłączona z katalogu zadań publicznych wykonywanych przez samorząd terytorialny.

Odnosząc się z kolei do zawartego w pkt 8 uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego zarzutu naruszenia przez Prezydenta m.st. Warszawy art. 18 ust. 2 pkt 10 u.s.g. oraz art. 211 ust. 1 u.f.p., należy zgodzić się ze skarżącym, że w tym zakresie organ nadzoru wykroczył poza swoje kompetencje nadzorcze. Zgodnie bowiem z przywoływanym już art. 171 ust. 2 Konstytucji, nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych sprawują regionalne izby obrachunkowe. Regulację konstytucyjną w tym zakresie powtarza również art. 86 u.s.g. W myśl zaś art. 1 ust. 2 ustawy o rio, to Regionalne Izby Obrachunkowe sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych. Wojewoda, poddając zarządzenie nr [...] kontroli pod względem zgodności z budżetem i prawidłowości finansowania zadania w kolejnych latach, wkroczył zatem w kompetencje przewidziane dla innego organu, czym naruszył wskazywane wyżej przepisy, tj. art. 171 ust. 2 Konstytucji, art. 86 u.s.g. oraz art. 1 ust. 2 ustawy o rio.

Jak wynika z treści odpowiedzi na skargę, Wojewoda dostrzega, że nie był uprawniony do dokonywania kontroli gospodarki finansowej gminy, bowiem wyjaśnił, że zarzut ten stanowił "sui iuris" uzupełnienie, gdyż Wojewoda dostrzegł uchybienie w tym zakresie, pomimo braku specjalizacji w sprawach finansowych. Tego rodzaju argumentacja w żaden sposób nie wyjaśnia, a tym bardziej nie usprawiedliwia przekroczenia kompetencji przez organ nadzoru. Jedynie w charakterze uzupełnienia należy zauważyć, że rację ma skarżący, iż przewidziany w art. 16 ust. 5 u.d.p.p.w. tryb zawierania umów o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego na czas realizacji zadania lub na czas określony, nie dłuższy niż 5 lat, warunkuje, że zawarte w ogłoszeniu otwartego konkursu ofert, zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.d.p.p.w., informacje o zasadach przyznawania dotacji, muszą uwzględniać nie tylko dany rok budżetowy lecz także lata następne. Ustawodawca przewidział finansowanie przez jednostki samorządu terytorialnego przedsięwzięć wieloletnich, ustanawiając w art. 226 u.f.p. instytucję wieloletniej prognozy finansowej. Jak wynika z załączonych do skargi dokumentów, finansowanie zadania publicznego, którego dotyczy sporne zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy, zostało przewidziane w Wieloletniej Prognozie Finansowej m.st. Warszawy na lata 2021-2050. Warto zauważyć, że przyjęcie proponowanego przez Wojewodę sposobu wykładni przepisów u.d.p.p.w. oraz u.f.p. oznaczałoby brak możliwości zagwarantowania finansowania zadań publicznych powierzanych organizacjom pozarządowym, jeśli realizacja tych zadań wykraczałaby poza jeden rok budżetowy. Powyższa interpretacja stoi w jawnej sprzeczności z cytowanym art. 16 ust. 5 u.d.p.p.w.

W pkt 9 uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda podniósł, że w ogłoszeniu o konkursie ofert nie została zawarta informacja o terminie dokonania wyboru ofert. Faktycznie w § 6 ust. 6 załącznika do zarządzenia nr [...] podano jedynie informację, że wyniki otwartego konkursu ofert zostaną podane do wiadomości publicznej (w Biuletynie Informacji Publicznej m.st. Warszawy w miejscu przeznaczonym na zamieszczanie ogłoszeń oraz na stronie internetowej miasta). Jednak, jak wskazał skarżący, termin dokonywania wyboru ofert wynika z § 7 załącznika nr 1 do zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 października 2021 r. nr [...] w sprawie procedury konkursowej dotyczącej przyznawania dotacji organizacjom pozarządowym i podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, który stanowi, że ogłoszenie wyników konkursu ofert następuje nie później niż w ciągu 55 dni kalendarzowych od terminu zakończenia składania ofert. Wojewoda nie wykazał, że niewskazanie explicite w treści zarządzenia terminu rozpatrzenia ofert, w sytuacji, gdy termin ten wynikał z obowiązujących aktów prawa miejscowego, mogło stanowić istotne naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...].

Jako niezrozumiałe należy ocenić z kolei zarzuty postawione w pkt 10 uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Trudno bowiem uznać, by zawarty w art. 13 ust. 2 pkt 4 u.d.p.p.w. wymóg zawarcia w ogłoszeniu o otwartym konkursie ofert informacji o warunkach realizacji zadania uniemożliwiał zlecającemu zadanie stosowanie zwrotów o charakterze ogólnym i pojęć niedookreślonych, jeśli wynika to z charakteru zlecanego zadania. Zadania przewidziane w art. 4 ust. 1 pkt 22 u.d.p.p.w., tj. upowszechnianie i ochrona wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działania wspomagające rozwój demokracji, nie mogą być przecież zlecone przez organ administracji publicznej bez odwołania się do pewnych pojęć o charakterze ogólnym, takich jak wolność, godność, bezpieczeństwo, a także dyskryminacja i uprzedzenia. W ocenie Sądu, w kontrolowanym zarządzeniu warunki realizacji zadania zostały określone w sposób dostatecznie precyzyjny, by podmiot mający zamiar uczestniczyć w konkursie nie miał trudności w ich odkodowaniu.

Kolejny zarzut Wojewody zawarty w pkt 11 uzasadnienia dotyczył użycia przez Prezydenta m.st. Warszawy zwrotów "w szczególności" i "w tym" dla określenia kryteriów wyboru oferty. Zdaniem Sądu, również z tym zarzutem Wojewody nie można się zgodzić. Użycie powoływanych zwrotów nie powoduje bowiem, wbrew stanowisku organu nadzoru, że kryteria wyboru stają się niedookreślone. Służą one natomiast doprecyzowaniu, jakiego rodzaju elementy składające się na wkład rzeczowy i osobowy będą brane pod uwagę przy dokonywaniu oceny. Przykładowo w kryterium: "wkład rzeczowy, w szczególności dysponowanie odpowiednimi zasobami materialnymi adekwatnymi do realizacji zadania" zostało doprecyzowane, jakie składniki wkładu rzeczowego będą brane pod uwagę przy dokonywaniu oceny. Ponadto, Wojewoda nie wypowiedział się w kwestii stawianego zarzutu w sposób jednoznaczny, podnosząc, że zgodność zarządzenia z art. 13 ust. 2 pkt 6 u.d.p.p.w. "budzi wątpliwości". Tymczasem, jak już wskazywano, stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wymaga stwierdzenia przez organ nadzoru sprzeczności z prawem mającej charakter istotnego naruszenia prawa, nie jest natomiast wystarczające powzięcie przez organ "wątpliwości" w zakresie zgodności z prawem.

Odnosząc się do postawionego w pkt 12 uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości, poprzez uniemożliwienie udziału w konkursie organizacjom o profilu konserwatywnym, Sąd stwierdza, że zarzut ten jest niezrozumiały. Nie sposób bowiem oczekiwać, że uregulowana w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości zobowiązywała jednostki samorządu terytorialnego, co zdaje się twierdzić organ nadzoru, do tworzenia warunków konkursów na realizację zadania publicznego, w taki sposób, by realizacją tego zadania były zainteresowane wszelkiego rodzaju organizacje pozarządowe. Z treści ogłoszenia o konkursie nie wynika, by ograniczało ono w sposób formalny dostęp do realizacji zadania jakimkolwiek podmiotom. Okoliczność, że konkretna organizacja pozarządowa może sprzeciwiać się celom zadania publicznego nie oznacza, że konkurs na realizację tego zadania narusza zasadę równości. W art. 4 ust. 1 w pkt 1-34 u.d.p.p.w. określone zostały poszczególne dziedziny ze sfery działań publicznych, w których organizacje pozarządowe prowadzić mogą działalność pożytku publicznego. Wprawdzie do otwartego konkursu ofert może przystąpić każda organizacja pozarządowa, lecz oczywiste jest, że zadanie publiczne z danej dziedziny (jak np. turystyka i krajoznawstwo lub porządek i bezpieczeństwo publiczne) skierowane będzie do organizacji, które prowadzą w tej dziedzinie swoją działalność. Taka specjalizacja nie świadczy o dyskryminacji pozostałych podmiotów.

Wojewoda nie wykazał także, by konkurs ogłoszony kontrolowanym zarządzeniem został stworzony w celu dokonania wyboru konkretnego, wcześniej ustalonego, oferenta. Przywoływane przez Wojewodę cele zadania publicznego i sposoby jego realizacji zostały określone w sposób ogólny, uzasadniony charakterem zadania. Jako naturalne w konkursie ofert na realizację zadania zmierzającego m.in. do zapobiegania dyskryminacji, należy uznać branie pod uwagę przez ogłaszającego konkurs dotychczasowego doświadczenia oferentów z zakresu działań na rzecz równego traktowania i przeciwdziałaniu dyskryminacji. Co znamienne, w pkt 13 uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda nie powołał żadnego przepisu prawa, który jego zdaniem został w tym zakresie naruszony.

Podsumowując, należy stwierdzić, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Mazowiecki nie wykazał, by kontrolowane przez niego zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 grudnia 2021 r. nr [...] było sprzeczne z prawem, a tym bardziej by sprzeczność ta miała charakter istotnego naruszenia prawa. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy. W konsekwencji organ, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, naruszył art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, co uzasadniało uchylenie przez Sąd zaskarżonego aktu.

Sąd nie uznał natomiast za zasadny postawionego w pkt 1 skargi zarzutu naruszenia art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Wojewoda nie naruszył powyższego przepisu, bowiem podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowiły przepisy ustawy o samorządzie gminnym, natomiast powoływany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. SK 12/20 dotyczy możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie przez organ władzy publicznej otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, nie zaś zarządzenia, którym konkurs taki zostaje dopiero ogłoszony. Zarządzenie nr [...] zostało wydane przed wszczęciem postępowania konkursowego, które zdaniem Trybunału ma charakter "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Nie można zatem na tym etapie procedury konkursowej mówić, jak czyni to skarżący, o prawach i obowiązkach podmiotów biorących udział w postępowaniu konkursowym, skoro postępowanie to zostało wszczęte dopiero po wydaniu kontrolowanego zarządzenia.

Jako niezasadny należało ocenić także postawiony w pkt 3 skargi zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Pomijając fakt, że ustawa ta została uchylona z dniem 16 sierpnia 2016 r., należy zauważyć, że zarówno przepisy Konstytucji, jak i uchwalone na ich podstawie przepisy ustawowe przewidują kognicję Trybunału Konstytucyjnego m.in. w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, a także zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Kontrolę aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, w tym również z przepisami Konstytucji, ustrojodawca pozostawił natomiast, na mocy art. 171 ust. 2 Konstytucji, Prezesowi Rady Ministrów i wojewodom, a w zakresie spraw finansowych regionalnym izbom obrachunkowym. Wojewoda był więc uprawniony do badania zgodności przepisów zarządzenia nr [...] z normami konstytucyjnymi.

Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania w punkcie 2. sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz strony skarżącej kwotę składa się wynagrodzenie jej pełnomocnika procesowego (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.