Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 105/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A sp.j. [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 105/15

UZASADNIENIE

[...] C. Sp. j. A. N., M. N. z siedzibą w B. (skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), którą uchylono decyzję Burmistrza L. z [...] września 2014 r. znak: [...] w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ I instancji w powyższej decyzji określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającej na budowie na działce nr [...] w obrębie miejscowości O., gmina L. jednej elektrowni wiatrowej o mocy do 2 MW o maksymalnej wysokości do 180 m n.p.t. wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz przyłączem energetycznym i telekomunikacyjnym po rozpatrzeniu wniosku [...] C. Sp. j. A. N., M. N. z siedzibą w B. Decyzja organu I instancji została sprostowana postanowieniem znak: [...] z dnia [...] października 2014 r. Burmistrza L.

Organ I instancji w ww. decyzji określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji powyższego przedsięwzięcia po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ponieważ decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] Burmistrza L. już raz ustalił środowiskowe uwarunkowania dla wnioskowanej inwestycji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] uchyliło w całości ww. orzeczenie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Tak więc decyzja organu I instancji z dnia [...] września 2014 r. sprostowana postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. poprzez dodanie tytułu do charakterystyki przedsięwzięcia, stanowiącego załącznik (część składową) decyzji była kolejnym rozstrzygnięciem w sprawie wniosku inwestora z dnia [...] lipca 2013 r. Realizacja przedsięwzięcia uzyskała opinie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (postanowienie znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.) oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. (pismo znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r.). Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. znak: [...], Burmistrz L. nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz opracowania raportu dla wnioskowanego przedsięwzięcia, w którym określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazując na treść art. 66 ust. 1 pkt 1-9 i 11-20 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. znak: [...], uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ I instancji wydał ponownie postanowienie z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], w którym stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz opracowania raportu dla przedsięwzięcia, a ponadto określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazując na treść art. 66 ust. 1 pkt 1-9 i 11-20 ustawy z 3 października 2008 r.

Odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2014 r. złożył M. P., który wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Zarzucił jej obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 28 K.p.a. albowiem w aktach sprawy brak jest wykazu stron, przez co nie można stwierdzić precyzyjnie kogo organ uznał za stronę,

• art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie R. P. o zgromadzonym materiale dowodowym i uniemożliwienie jej czynnego udziału w sprawie,

• art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, gdyż brak jest dowodów na podanie do publicznej wiadomości informacji wskazanych w tym przepisie,

• art. 3 pkt 11 ww. ustawy, gdyż w aktach brak jest dowodów na odbiór przez sołtysa sołectwa S. m.in. zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego czy wydaniu postanowienia Burmistrza z dnia [...].10.2014 r.,

• art. 85 ust. 3 ww. ustawy poprzez brak podania do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji środowiskowej i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym,

• art. 84 ust. 2 ww. ustawy, gdyż zaskarżona decyzja nie zawiera załącznika w postaci charakterystyki przedsięwzięcia,

• art. 80 w zw. z art. 59 i art. 77 ww. ustawy poprzez brak poczynienia własnych ustaleń odnośnie danych zawartych w raporcie, podczas gdy wynika z niego, że inwestycja będzie znacząco oddziaływać na środowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. powołało się na przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. 2013 r., poz. 1235) oraz przepisy wykonawcze i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że planowane przedsięwzięcie, z mocy § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010 r., Nr 213, poz. 1397) zostało zakwalifikowane do grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zadaniem Kolegium, wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2013 r. o wydanie decyzji tzw. środowiskowej nadal nie spełnia wymagań ustawowych, tj. nie zawiera wszystkich elementów, o których mowa w art. 74 ust. 1 ustawy, tj. nie zawiera poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie - co stanowi naruszenie art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy. Organ stwierdził, że wprawdzie do wniosku załączono mapę wykonaną w skali 1:1000, jednak nie naniesiono na nią ww. obszarów. Inwestor pismem z dnia [...] lipca 2014 r. złożył pismo, w którym wskazuje, że uzupełnia swój wniosek o brakujące elementy, to jednak akta sprawy nadal nie zawierają mapy z naniesionymi dwoma obszarami. Zdaniem organu odwoławczego w aktach znajduje się (przy pierwotnym wniosku) jedynie kserokopia mapy wykonanej w skali 1:5000, na której naniesiono obszar zasięgu oddziaływania śmigła. Jednak nie wiadomym pozostaje, czy jest to obszar oddziaływania inwestycji. Z legendy oraz z mapy nie wynika także, jak wygląda teren inwestycji. Kolegium uznało, że ta okoliczność wymaga doprecyzowania. Wniosek został uzupełniony o wypisy rejestru gruntów obejmujące przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmujące obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, z zastrzeżeniem ust. 1a-1c. (art. 74 ust. 1 pkt 6 ustawy). Wniosek pozostaje nadal niekompletny, co skutkuje brakiem możliwości dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji przez organ wyższego stopnia i strony postępowania.

Kolegium zwróciło uwagę, że Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i kartę informacyjną przedsięwzięcia przedkłada się w trzech egzemplarzach wraz z ich zapisem w formie elektronicznej na informatycznych nośnikach danych (art. 74 ust. 2 ustawy). Dla organu odwoławczego niewiadomym pozostaje, czy inwestor przedłożył kartę informacyjną, a następnie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w 3 egzemplarzach oraz w formie elektronicznej, ponieważ brak jest w tym zakresie informacji w aktach sprawy. Kolegium zwróciło uwagę na niekompletność akt administracyjnych, które nie zawierają raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (co potwierdza metryka sprawy sporządzona przez organ I instancji). Brak jest dowodów na dokonanie czynności wszczęcia postępowania w sposób przewidziany przepisami prawa. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na art. 30 i art. 33 ust. 1 ww. ustawy. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie zawiadomił społeczeństwa o rozpoczęciu procedury oceny oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego na środowisko i zamiarze wydania decyzji w sposób wymagany ww. przepisami. Organ wydając postanowienie znak [...] z dnia [...] października 2013 r. zawiadomił o tym fakcie jedynie krąg osób, którym przyznał status strony w postępowaniu. Natomiast brak jest dowodów na poinformowanie społeczeństwa o tej czynności poprzez: udostępnienie informacji w BIP, ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w siedzibie organu pierwszej instancji oraz w miejscu planowanego przedsięwzięcia. Dowodem na dokonanie tychże czynności mogą być wydruki ze strony internetowej BIP, obwieszczenia wywieszone na tablicach informacyjnych z adnotacją o terminie ich wywieszenia i zdjęcia oraz dokumenty sporządzone w sposób przewidziany w art. 76 K.p.a. mogące być dowodem w sprawie. Kolegium przyjęło, że organ I instancji przedłożył informację o zawiadomieniu społeczeństwa o przedmiocie postępowania (str. 236 akt sprawy) o organie właściwym do wydania decyzji, organach właściwych do uzgodnienia inwestycji, a także o możliwości składania uwag wniosków w terminie [...].06.2014 r. - [...].07.2014 r. jednak nie wiadomo z jakiej daty jest ta informacja, czy została umieszczona w miejscu planowanej inwestycji (brak jest np. fotografii, oświadczeń sołtysa), w jakich terminach została udostępniona. Uchybienie w zakresie zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu w ocenie Kolegium może stanowić samoistną podstawę do orzeczenia o konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy. Brak w aktach dowodów, że organ I instancji zawiadomił strony i społeczeństwo o poszczególnych czynnościach poprzez umieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty, np. na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu I instancji, (np. fotografia z informacją, kiedy zostało wywieszone i zdjęte obwieszczenie, brak informacji zwrotnych od sołtysa sołectwa S.) poprzez ogłoszenia w prasie, poprzez ogłoszenie w miejscu inwestycji skutkuje w ocenie organu odwoławczego tym, że nie można uznać, iż organ I instancji wypełnił hipotezę art. 33 ust. 1 ustawy środowiskowej.

Organ odwoławczy za wadliwe uznał niepodjęcie przez organ I instancji zawieszonego na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. postępowania. Podjęcie zawieszonego postępowania powinno zostać stwierdzone postanowieniem wydanym w trybie art. 97 § 2 K.p.a. w zw. z art. 101 K.p.a. Znajdujące się w aktach sprawy postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. o wznowieniu postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla wnioskowanego przedsięwzięcia (str. 234 - 235 akt sprawy), dowodzi tego, że organ I instancji pomylił tryby postępowania i nie może zastąpić skutecznego podjęcia zawieszonego postępowania.

W ocenie Kolegium zgodnie z art. 85 ust. 3 ustawy brak w aktach sprawy wszystkich dowodów na podanie do publicznej wiadomości tej informacji o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, w tym z uzgodnieniem dokonanym z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz opinią organu, o którym mowa w art. 78.tj. brak jest opisanego ogłoszenia z siedziby organu właściwego w sprawie (gdzie, w jakim terminie zostało ogłoszone obwieszczenie), brak jest także dowodu na ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, czy też ogłoszenia w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu.

Organ odwoławczy ustosunkował się również do zarzutów podniesionych w odwołaniu:

• odnośnie zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. stwierdził, że brak jest wykazu stron w aktach sprawy co uniemożliwia precyzyjne określenie kogo organ uznał za stronę. Przesłane przez Burmistrza akta sprawy zawierają wykaz stron postępowania (str. 34 akt sprawy), jednak z uwagi na brak jednoznacznego wskazania przez inwestora na mapie we wniosku obszaru oddziaływania inwestycji, niemożliwym jest szczegółowa weryfikacja prawidłowości tak ustalonego kręgu stron;

• odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie R. P. o zgromadzonym materiale dowodowym i uniemożliwienie jej czynnego udziału w sprawie, to wskazać należy, że zasługuje on na uwzględnienie. Mimo, że R. P. została uznana przez organ I instancji za stronę (vide: wykaz stron - str. 34 akt sprawy, skrócony wypis z ewidencji gruntów sporządzony na dzień [...] lipca 2014 r. - str. 33 akt sprawy), to z akt sprawy wynika, że organ nie powiadamiał jej o dokonywanych poszczególnych czynnościach w toku sprawy, np. z rozdzielnika postanowienia Burmistrza z dnia [...] czerwca 2014 r. o wznowieniu postępowania wynika, że nie doręczył go tej stronie, podobnie z rozdzielnika (oraz dowodów doręczenia, tzw. zwrotek) zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. o zebraniu materiału dowodowego nie wynika, aby organ doręczył go P.;

• odnośnie zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Kolegium uznało, że jest on zasadny z uwagi na brak dowodów na podanie do publicznej wiadomości informacji wskazanych w tym przepisie. Faktycznie, z pisemnego ogłoszenia (str. 236 akt sprawy) wynika, że termin do składania wniosków i uwag dla społeczeństwa został ustalony od [...] czerwca 2014 r. do [...] lipca 2014 r. natomiast z wyciągu z BIP-u (str. 237 akt sprawy) wynika, że ogłoszenie zostało podane do publicznej wiadomości dopiero [...] czerwca 2014 r. Brak jest także dowodów na ustalenie czy i w jakich datach informacja ta została udostępniona w miejscu planowanej inwestycji i w siedzibie organu I instancji; art. 3 pkt 11 ww. ustawy, gdyż w aktach brak jest dowodów na odbiór przez sołtysa sołectwa S. m.in. zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego czy wydaniu postanowienia Burmistrza z dnia [...] października 2014 r. to wskazać należy, że zasługuje on na uwzględnienie, co wykazano już wyżej;

• odnośnie zarzutu naruszenia art. 85 ust. 3 ww. ustawy poprzez brak podania do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji środowiskowej i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, Kolegium uznało ten zarzut za nieuzasadniony;

• odnośnie zarzutu naruszenia art. 84 ust. 2 ww. ustawy, w zakresie braków decyzji w zakresie załącznika w postaci charakterystyki przedsięwzięcia, Kolegium uznało go za niezasadny, ponieważ decyzja zawiera załącznik (str. 281 akt sprawy), który pierwotnie nie posiadał tytułu, jednak w wyniku sprostowania tej oczywistej omyłki poprzez wydanie przez Burmistrza postanowienia z dnia [...] października 2014 r. dodano tytuł załącznikowi decyzji w brzmieniu "Charakterystyka planowanego przedsięwzięcia";

• odnośnie zarzutu naruszenia art. 80 w zw. z art. 59 i art. 77 ww. ustawy poprzez brak poczynienia własnych ustaleń odnośnie danych zawartych w raporcie, Kolegium wskazało, że wprawdzie uzasadnienie decyzji zawiera informację o stanie faktycznym i prawnym sprawy, jednak jest ona dość lakoniczna i ogólnikowa; brak jest także odniesienia się samego organu do oceny poszczególnych dowodów w sprawie (choćby raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko), a także opinii i wniosków stron składanych w toku sprawy.

W skardze do Sądu na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez brak dokonania analizy w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania przez organ II instancji,

2. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, jak również nieuwzględnienie istotnych interesów inwestora,

3. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez dokonania analizy wszystkich aspektów prowadzonego postępowania oraz w sposób wskazujący na brak bezstronności,

4. naruszenie art. 9 i art. 16 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia stojącego w ustaleniach stanu prawnego i faktycznego w sprzeczności z wcześniej wydaną w tej samej sprawie przez ten sam organ decyzją z [...] maja 2014 r.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Stanowisko o uchyleniu zaskarżonej decyzji skarżąca podtrzymała również w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Organ w udzielonej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania M. P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny kontroluje tylko legalność zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodność z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy zostanie stwierdzone naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, przy wydaniu kwestionowanej decyzji przez organ odwoławczy doszło do naruszenia przepisów postępowania polegającego na niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., skutkować winno jej uchyleniem.

Z uwagi na okoliczność, że w przedmiotowej sprawie organ II instancji wydał rozstrzygnięcie kasacyjne, o którym mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, należało w pierwszej kolejności zbadać czy w sprawie zaistniały przesłanki ustawowe do wydania takiej decyzji administracyjnej. Cechą charakterystyczną orzeczenia kasacyjnego jest to, że organ odwoławczy w orzeczeniu nie rozstrzyga istoty sprawy, tylko uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zatem zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. "Przepis ten konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Drugą natomiast, wystąpienie konieczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W nowym brzmieniu art. 138 § 2 zdanie 1 chodzi o naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji, w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania." (zob. J. P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 K.p.a. [w] Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011 pod red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231).

Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności.

Jak wynika zatem z powyższych rozważań, organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie powołanego wyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a., jedynie gdy w sposób niewątpliwy stwierdzi, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe oraz jednocześnie ustali, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie wykazał, że zostały spełnione przesłanki przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie przed organem I instancji zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia [...] lipca 2013 r. o wydanie decyzji tzw. Środowiskowej. Organ odwoławczy uznał, że wniosek ten nie spełnia wymagań wynikających z art. 74 ust. 1 ustawy, tj. nie zawiera poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie - co stanowi naruszenie art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy. Przepis ten stanowi, że do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie.

Sąd administracyjny analizując akta sprawy doszedł do odmiennego wniosku niż organ, ponieważ znajdująca się w aktach administracyjnych mapa ewidencyjna sporządzona w skali 1:5000, a nie tak jak przyjął organ odwoławczy w skali 1:1000, stanowiąca załącznik do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia po pierwsze zawiera pieczęć z której wynika, że Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dokonał poświadczenia mapy w dniu [...] grudnia 2012 r. Oprócz tego z legendy powyższej mapy wynika, że naniesiono na niej następujące dane: fundament elektrowni wiatrowej, zasięg pracy śmigła elektrowni wiatrowej, drogę dojazdową stałą oraz stały plac montażowy, zasięg oddziaływania akustycznego inwestycji >45 dB przy najbardziej niekorzystnych warunkach, tymczasową powierzchnię utwardzoną (łuk drogowy) na czas montażu elektrowni wiatrowej. Wobec powyższego bezpodstawne jest stanowisko organu o załączeniu do wniosku przez skarżącą mapy w skali 1:1000, na której nie naniesiono ww. obszarów.

Za niezrozumiałe, w ocenie Sądu, należy uznać stanowisko organu odwoławczego o niekompletności wniosku, bez wyjaśnienia braków podania z organem I instancji. Kolegium powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na okoliczność, że inwestor w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. oświadczył, iż uzupełnia swój wniosek o brakujące elementy, to jednak akta sprawy nadal nie zawierają mapy z naniesionymi dwoma obszarami. Zdaniem organu odwoławczego w aktach znajduje się (przy pierwotnym wniosku) jedynie kserokopia mapy wykonanej w skali 1:5000, na której naniesiono obszar zasięgu oddziaływania śmigła. Jednak nie wiadomym pozostaje, czy jest to obszar oddziaływania inwestycji. Z legendy oraz z mapy nie wynika także, jak wygląda teren inwestycji. Kolegium uznało, że ta okoliczność wymaga doprecyzowania.

Z pisma inwestora z dnia [...] lipca 2014 r. (k - 258 akt administracyjnych) wynika, że w załączeniu ponownie przedkłada on kopię mapy ewidencyjnej dla inwestycji wraz z obszarem oddziaływania wraz z pieczątką Urzędu Miasta z dnia [...] lipca 2014 r., złożoną przy wniosku o wydanie decyzji oraz kopie aktualnych wypisów z rejestru gruntów, złożonych przy wniosku o wydanie decyzji, dla całości przedsięwzięcia wraz z obszarem oddziaływania.

Rzeczywiście w aktach sprawy organu I instancji brak jest załączników, o których inwestor pisze w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. W ocenie Sądu, organ powyższy brak w dokumentach powinien wyjaśnić z organem I instancji.

Sąd zwraca uwagę, że organ odwoławczy nie jest zwolniony w trakcie postępowania odwoławczego od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim powinien skorzystać z uprawnień wynikających z art. 136 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z akt administracyjnych organu odwoławczego nie wynika, aby prowadził on jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające z organem I instancji i nie zwracał się o uzupełnienie dokumentów, w tym map ewidencyjnych, na które inwestor wyraźnie wskazuje w pismach procesowych. Ma rację Kolegium, że Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i kartę informacyjną przedsięwzięcia przedkłada się w trzech egzemplarzach, wraz z ich zapisem w formie elektronicznej na informatycznych nośnikach danych (art. 74 ust. 2 ustawy). Z wniosku o wydanie decyzji wynika, że inwestor złożył kartę informacyjna wraz z płytą CD. Organ odwoławczy uznał za niewyjaśnione, czy inwestor przedłożył kartę informacyjną, a następnie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w 3 egzemplarzach oraz w formie elektronicznej ponieważ brak jest w tym zakresie informacji w aktach sprawy.

Sąd zwraca jednak uwagę, że w informacji zwartej w opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. (k - 152 akt administracyjnych sprawy) zawarto adnotację o następującej treści: "Uwaga ! Przedłożony " raport ..." zatrzymuję do użytku służbowego". Wobec powyższego skoro Kolegium zwróciło uwagę na niekompletność akt administracyjnych, które nie zawierają raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (co potwierdza metryka sprawy sporządzona przez organ I instancji, to powinno zwrócić się o uzupełnienie tych akt, ponieważ materiał dowodowy sprawy potwierdza, że raport był sporządzony i przedkładany organom opiniującym.

Powyżej opisane uchybienia organu odwoławczego zwalniają Sąd od dalszej oceny czynności podejmowanych przez organ I instancji, ponieważ Kolegium nie zwróciło się do Burmistrza L. o uzupełnienie materiału dowodowego zwłaszcza nie wyjaśniło genezy wniosku i załączników do niego, nie zażądało również raportu, wiedząc, że w spisie przesłanych akt brak było tego dokumentu.

Niekompletność akt organu I instancji czyni przedwczesnymi rozważania organu odwoławczego odnośnie art. 30 i art. 33 ust. 1 ww. ustawy - udziału społeczeństwa i stron w postępowaniu. Dopiero po wezwaniu organu I instancji o wszystkie dokumenty, których brak Kolegium dostrzegło w aktach administracyjnych sprawy i wyjaśnienie organu I instancji w tym zakresie stworzy możliwość oceny, czy doszło w ogóle do naruszenia przepisów prawa skutkującego zastosowaniem przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.

Organ odwoławczy za wadliwe uznał niepodjęcie przez organ I instancji zawieszonego na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. postępowania uznając, że podjęcie zawieszonego postępowania powinno zostać stwierdzone postanowieniem wydanym w trybie art. 97 § 2 K.p.a. w zw. z art. 101 K.p.a.

Podkreślić jednak należy, że zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie nastąpiło z powodu konieczności dostarczenia przez inwestora raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Przepis art. 63 ust. 5 ustawy nakazuje organowi wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a na postanowienie, o którym mowa w ust. 5, nie przysługuje zażalenie (ust. 6). W ocenie Sądu bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność, czy organ I instancji podjął zawieszone postępowanie. Ważne jest, czy warunek nałożony przepisem ustawy przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został rozwiązany, a więc czy wnioskodawca przedłożył raport. Rozwiązanie powyższego warunku zezwala na dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego, a zarzuty co do samej poprawności raportu strona może podnosić w postępowaniu głównym dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wydanie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, które jest niezaskarżalne nie ma wpływu na wynik sprawy.

Wydanie zatem przez organ I instancji postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r. o wznowieniu postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla wnioskowanego przedsięwzięcia (str. 234 - 235 akt sprawy) zamiast postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania pozostaje bez wpływu na przeszkodę proceduralną dalszego prowadzenia sprawy. Ważne natomiast jest, że postanowienie to chociaż wydane wadliwie potwierdza dostarczenie raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Na potrzeby przyszłego postępowania, Sąd odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie R. P. o zgromadzonym materiale dowodowym i uniemożliwienie jej czynnego udziału w sprawie uznał, że działanie organu I instancji w tym zakresie jest wadliwe. Organ odwoławczy po uzupełnieniu materiału dowodowego może usunąć to uchybienie i zapoznać ww. z materiałami sprawy. Należy pamiętać, że niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu skutkuje uchyleniem decyzji organu I instancji, jeżeli będzie miało to wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy zatem powinien ocenić skutki naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie na wynik sprawy.

Z uwagi na niekompletność akt sprawy, Sąd nie miał możliwości oceny stanowiska organu odwoławczego w pełnym zakresie. Przed sądem administracyjnym zasadniczo nie jest prowadzone postępowanie dowodowe. Sąd nie może bowiem zastępować organów w ich obowiązku ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia w tym celu niezbędnego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów i tylko wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza określone ramy postępowania sądowego, których celem jest ustalenie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a nie jedynie wyjaśnienie wątpliwości, które dostrzegł organ odwoławczy i nie uzupełnił materiałów dowodowych w tym zakresie. Dlatego Sąd nie mógł sanować istotnych wad postępowania odwoławczego i zastępować organu administracji w gromadzeniu i ocenianiu materiału dowodowego.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.