Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1569/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, 77 par. 1, 84 par. 1, art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 707/16 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. VII SA/Wa 707/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, złożył S. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił, w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a., naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w związku z naruszeniem przez organ administracji:

- art. 7, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, tj. brak uzyskania specjalistycznej opinii technicznej mającej określić, czy budynek gospodarczy przy ul. W., będący przedmiotem postępowania w sprawie rozbiórki, spełnia przesłanki zawarte w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 1074 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej: Prawo budowlane;

- art. 84 § 1 k.p.a. poprzez oparcie się na stanowisku jednej ze stron postępowania ([...] S.A. Oddział w R.), uznając je za wystarczające dla uzyskania wiadomości specjalnych, podczas gdy wskazany przepis wymaga powołania biegłego łub biegłych do wydania opinii w kwestii wiadomości specjalnych;

- art. 84 § 2 k.p.a. poprzez uznanie stanowiska strony postępowania - [...] SA Oddział w R. - jako specjalistycznej opinii technicznej wykorzystanej dla wykazania wystąpienia jednej z przesłanek zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., podczas gdy przepis nakazuje wyłączenie biegłego jeśli wypełnia on przesłanki z art. 24 k.p.a., czyli m.in. jest stroną lub pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki;

- art. 7, 77 § 1 k.p.a. w związku z naruszeniem art. 4 ust. 1 Dekretu z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz.U. 1951 Nr 19 poz. 149 ze zm.) w związku z § 2, § 3 ust. 1 lit. a), § 10 i § 11 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. z 1957 r. Nr 12, poz. 66) oraz w związku z § 1, § 2, § 5 ust. 1 i 2 zarządzenia Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 kwietnia 1963 r. w sprawie podziału materiałów archiwalnych na kategorie i ustalania terminów ich przechowywania (Dz.U. 1963 Nr 37 poz. 184 ze zm.), w tym postanowień załącznika 1 i 2 tego zarządzenia, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego dotyczącego kwestii legalności wybudowania gazociągu znajdującego się w sąsiedztwie budynku, która to sprawa ma istotny wpływ na postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki budynku; skarżący wskazał, że organy nie powinny oczekiwać dostarczenia od operatora gazociągu decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz powinny wykazać inicjatywę i sprawdzić wydanie takiej decyzji w archiwach państwowych,

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy legalności gazociągu;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe utrzymanie przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo istnienia okoliczności, które powinny skutkować uchyleniem tej decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania,

II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w związku z naruszeniem przez organ art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez błędną wykładnię ostatnio powołanego przepisu polegającą na przyjęciu, że:

- do jego zastosowania wystarczyło wyłącznie stwierdzenie faktu budowy niezgodnej z przepisami jako równoznaczne z zaistnieniem wszystkich przesłanek określonych w ust. 1 pkt 2 tego przepisu, tj. wystąpienia również niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia,

- przepis ten należy wykładać w ten sposób, że do ustalenia zaistnienia przesłanki niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia stosuje się aktualnie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, tj. przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. 2013, poz. 640), który w związku treścią § 110 pkt 1 rozporządzenia dla gazociągu o parametrach takich, jakie ma przebiegający obok budynku gospodarczego będącego przedmiotem decyzji o rozbiórce gazociąg wysokiego ciśnienia (średnica Dn 400 mm, cieśnienie 6,3 MPa) przewiduje konieczność zachowania 50 metrowej strefy kontrolowanej (a więc po 25 m z każdej strony gazociągu), podczas gdy lokalizacja budynku jest zgodna z wymogami poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055), przewidującego strefę kontrolowaną o szerokości 8 m (§ 9 ust. 6 pkt 1 lit. c).

W piśmie procesowym z dnia 26 czerwca 2017 r. uczestnik postępowania [...] S.A. w W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Stanowisko skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż kontrolowana przez ten Sąd decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. uchybia przepisom prawa procesowego i materialnego, co wymagało jej uchylenia, nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając na względzie, że zakres działań podejmowanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy wyznaczony jest przez treść normy prawa materialnego, która znajdzie zastosowanie w konkretnej sprawie, przypomnienia na wstępie wymaga, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji o nakazie rozbiórki stanowi art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. To, że kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie rozbiórkowe powinno być prowadzone w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jest w sprawie bezsporne, zostało bowiem przesądzone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2004 r. sygn.7/IV SA 651+1356+1357/03 i 1737-1739/03.

Stanowisko Sądu I instancji, o wystąpieniu na gruncie niniejszej sprawy przesłanki powodowania niebezpieczeństwa dla ludzi, użytkowników wybudowanego w latach 1987-1989 w warunkach samowoli budowlanej budynku gospodarczego będącego przedmiotem decyzji rozbiórkowej, usytuowanego na nieruchomości przy ul. W., Sąd I instancji wywiódł z faktu usytuowania przedmiotowego budynku w odległości 4 m od gazociągu wysokiego ciśnienia [...], który został zrealizowany przed wybudowaniem budynku gospodarczego. Kwestionując dokonaną przez Sąd I instancji przez pryzmat przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ocenę zagrożenia, jakie powoduje przedmiotowy budynek gospodarczy w związku z jego lokalizacją w pobliżu gazociągu wysokiego ciśnienia, skarżący kasacyjnie odwołał się w podstawach kasacyjnych do przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zarzucając przyjęcie powyższej oceny w oparciu o stanowisko strony postępowania - [...] S.A. Oddział w R., przy jednoczesnym zaniechaniu pozyskania w tym zakresie specjalistycznej opinii technicznej w trybie art. 84 § k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut skarżącego dotyczący braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organy materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) łączony z naruszeniem art. 84 § 1 k.p.a., nie jest jednak zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa na wstępie, że argumentacja skarżącego odnosząca się do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 w zw. z 84 § 1 k.p.a. jest wewnętrznie sprzeczna. Sprzeczność ta wynika z faktu, że podnosząc w skardze kasacyjnej, iż organy nie przeprowadziły żadnych ustaleń w zakresie istnienia zagrożeń, o których stanowi art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (o czym mowa na str. 6 oraz str. 8 skargi kasacyjnej) skarżący zarzuca jednocześnie przyjęcie przez Sąd I instancji oceny o powodowaniu przez budynek gospodarczy niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia w oparciu o stanowisko strony postępowania – [...] S.A. w R. Zarzucane przez skarżącego naruszenie art. 84 § 1 k.p.a., jeśli jednak odnieść się stricte do stanowiska strony wyrażonego w petitum skargi kasacyjnej, ma dwojaką postać. Po pierwsze, zdaniem skarżącego, przepis ten nie został przez organ zastosowany, choć powinien, z uwagi na potrzebę zwrócenia się przez organy do biegłego w celu uzyskania specjalistycznej opinii, po drugie, przepis ten narusza uznanie przez Sąd, że wiadomości specjalne, których pozyskanie było niezbędne do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dostarczyła strona postępowania: [...]. W odniesieniu do tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że art. 84 § 1 k.p.a. stanowi podstawę normatywną zwrócenia się przez organ administracji publicznej do biegłego o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Organ administracji publicznej obowiązany jest wykorzystać środek dowodowy z art. 84 § 1 k.p.a. w sprawie o zawiłym stanie faktycznym, którego wyjaśnienie wymaga dysponowania wiadomościami specjalnymi. Wiadomości specjalnych wymaga zaś rozstrzygnięcie sprawy wówczas, gdy przy jej rozpoznaniu wyłoni się mające istotne znaczenie zagadnienie, którego wyjaśnienie przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne i w związku z tym, nieposiadanie wiadomości specjalnych w określonej dziedzinie nauki, sztuki, rzemiosła, techniki, stosunków gospodarczych itp., z którą wiąże się rozpatrywane zagadnienie, uniemożliwia rozpoznanie tej sprawy. Brak jest zatem podstaw do powołania biegłego w sprawie o stanie faktycznym, który nie jest skomplikowany i nie wymaga odwołania się do wiedzy specjalisty z danej dziedziny. Mając powyższa na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zapatrywania skarżącego, że organy nadzoru budowlanego nie dysponowały wiedzą wystarczającą do samodzielnej oceny zaistnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w odniesieniu do ustalonych okoliczności sprawy.

Ocenę odnoszącą się do zaistnienia w tej sprawie okoliczności, z którymi art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawa - Prawo budowlane z 1974 r. łączy konieczność wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wyprowadził w odniesieniu do kluczowego, w ocenie Sądu I instancji, dla wyniku tej sprawy ustalenia, że budynek gospodarczy podlegający rozbiórce usytuowany jest z naruszeniem obecnie obowiązujących norm wyznaczających szerokość stref kontrolowanych dla gazociągów, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Podzielając stanowisko organu II instancji, że zachowanie odległości wymaganych przepisami tego rozporządzenia jest niezbędne z tego względu, że tylko ich przestrzeganie stanowi o bezpieczeństwie użytkowników zarówno gazociągu, jak i obiektów budowlanych usytuowanych w jego sąsiedztwie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wyraził zapatrywanie, że niezachowanie norm odległościowych obowiązujących w dacie rozstrzygania w przedmiocie rozbiórki jest równoważne powodowaniu niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Takie stanowisko skarżący uznał za niewystarczające dla zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, kwestionując je w drodze zarzutu błędnej wykładni ostatnio powołanego przepisu i podnosząc, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, że dla ustalenia istnienia okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stosuje się aktualnie obowiązujące przepisy techniczno - budowlane. Stanowiska skarżącego kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Prawidłowość zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. wymaga poczynienia różnego rodzaju ustaleń. Od ustaleń co do tego, czy realizacja obiektu budowlanego wiązała się z niezachowaniem przepisów obowiązujących w dacie jego budowy odróżnić należy kwestie związane z ustaleniem, czy obiekt ten powoduje niebezpieczeństwa o których mowa w dalszej części omawianego przepisu. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. Z treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że inaczej sformułowane są przesłanki stwierdzenia samowoli budowlanej, odnoszące się do przepisów obowiązujących w czasie budowy obiektu budowlanego (art. 37 ust. 1 ab initio), a inaczej – przesłanki jej likwidacji (art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2). Wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. prowadzi do wniosku, że wszystkie przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego (a rozumując a contrario - przesłanki legalizacji samowoli budowlanej) określone w tych przepisach należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji (zob. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 6 poz. 89). Należy zauważyć, że postępowanie prowadzone w razie stwierdzenia samowoli budowlanej nakierowane jest na przywrócenie stanu zgodności danego przedsięwzięcia z ładem architektoniczno-budowlanym oraz przepisami prawa. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. należy odczytywać w ścisłym związku z art. 40 tej ustawy, który upoważnia organy nadzoru budowlanego do nałożenia na właściciela obiektu obowiązku wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Proces legalizacji zawsze ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przywrócenie stanu zgodności danego przedsięwzięcia z ładem architektoniczno-budowlanym oraz przepisami prawa następuje zatem albo poprzez zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu, albo też poprzez orzeczenie nakazu jego rozbiórki. Tym samym możliwość zastosowania właściwego trybu postępowania (orzeczenia rozbiórki czy legalizacji), w aspekcie zgodności inwestycji z przepisami prawa należy odnosić do stanu aktualnego, tj. na datę rozstrzygania sprawy przez organ. Z tych względów nie może budzić wątpliwości, że na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia nie jest związany z legalnością wykonanych robót budowlanych, jak również i to, że o ile analizę legalności zrealizowanego obiektu należy dokonać w świetle przepisów obowiązujących w dacie budowy tego obiektu, o tyle analiza możliwości zalegalizowania obiektu w aspekcie możliwości powodowania przez ten obiekt niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia musi być dokonana w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania rozstrzygnięcia w przedmiocie rozbiórki. Jeśli ocena o stwarzaniu przez obiekt niebezpieczeństw, o których stanowi art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi być aktualna na dzień wydawania rozstrzygnięcia przez organy, to dokonana musi być z uwzględnieniem przepisów prawa obowiązujących w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Zastosowanie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie legalizacji samowoli budowlanej jest uzasadnione z tego względu, że tylko wówczas spełniony zostanie cel (zasada bezpieczeństwa), dla którego przepisy te są ustanowione. Stosowanie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie legalizacji samowoli budowlanej jest zasadne zwłaszcza wówczas, gdy dany obiekt już w okresie realizacji naruszał wymogi techniczne i zachodzi potrzeba doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Stanowisko to opiera się na zauważeniu, iż trudno przyjąć, aby w ramach legalizacji organ nadzoru budowlanego nakazywał właścicielowi budynku dostosowanie obiektu do współczesnych wymogów techniczno-budowlanych w sytuacji, gdy został on wybudowany zgodnie z przepisami technicznymi obowiązującymi na etapie jego budowy, ale bez uprzedniego pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2017 r. II OSK 242/17). Z takim przypadkiem Sąd I instancji miał do czynienia w niniejszej sprawie. Budynek gospodarczy będący przedmiotem postępowania w sprawie rozbiórki wybudowany został w latach 1987-1989, a więc w okresie obowiązywania normy branżowej BN-80 8976-31 przewidującej dla oddzielnie stojących budynków niemieszkalnych i budowli pomocniczych odległość podstawową 25 m od gazociągu o ciśnieniu nominalnym 6,3 MPA i średnicy 400 mm oraz odległość zmniejszoną 15 m. Tym samym wybudowanie przedmiotowego budynku w odległości 4 m od gazociągu wskazaną normę niewątpliwie naruszało. Należy dostrzec, że obowiązujący w dacie realizacji budynku przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wymagał budowania obiektów budowlanych w sposób zapewniający m.in. bezpieczeństwo ludzi i mienia zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. W orzecznictwie zauważa się, że gdyby ustawodawca nie dostrzegł zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia związanego z bliskim sąsiedztwem gazociągu, to kolejno wchodzące w życie przepisy prawa nie określałby minimalnych odległości posadowienia obiektów budowlanych w stosunku do gazociągu. Istotną regulacji określającej normy bezpieczeństwa jest wykluczenie ryzyka naruszenia życia, zdrowia czy mienia w związku z funkcjonowanie obiektu, zaś wykładnia odmienna stałaby w oczywistej sprzeczności z podstawowym celem przepisów prawa budowlanego, które przede wszystkim mają służyć realizacji obiektów budowlanych w sposób, który nie będzie zagrażał bezpieczeństwu ludzi i mienia (wyroki NSA z dnia: 21 lutego 2017 r., II OSK 2911/15; 19 lutego 2013 r., II OSK 1971/11). W przypadku obiektów usytuowanych w pobliżu gazociągów wysokiego ciśnienia w orzecznictwie przyjmuje się, że usytuowanie obiektu względem gazociągu wysokiego ciśnienia w odległościach mniejszych niż wynikających z przepisów prawa uzasadnia przyjęcie, że zachodzi podstawa do rozbiórki ze względu na niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2015 r., II OSK 1782/13).

W rozpoznawanej sprawie niesporne pozostaje to, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Skarżący kasacyjnie w drodze zarzutów kasacyjnych nie podważył stanowiska Sądu I instancji, że ze względu na treść § 110 pkt 1 ww. rozporządzenia miało ono zastosowanie w przedmiotowej sprawie i podlegało uwzględnieniu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W świetle przepisu § 110 pkt 1 ww. rozporządzenia z 2013 r., dla gazociągów wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przez tym dniem wydano pozwolenie na budowę, stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do abstrakcyjnie ujętego zarzutu błędnego uznania, że przy ustaleniu przesłanki niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia organ zobowiązany jest stosować aktualnie obowiązujące przepisy techniczno – budowlane. Tego rodzaju zarzut, z przyczyn wyłożonych powyżej, na uwzględnienie nie zasługuje. Okoliczność, że poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe zawierało przepisy uznane przez stronę za korzystniejsze dla niej, gdyż ustanawiające strefę kontrolowaną o szerokości odpowiadającej realiom tej sprawy, dla określenia sytuacji prawnej skarżącego nie ma znaczenia, gdyż rozporządzenie to w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywało, a ponadto, z mocy § 89, jego zastosowanie było wyłączone do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uzasadnione przez skarżącego w sposób powyżej wskazany uznał za nieusprawiedliwione.

Za nieuprawnione należało zarazem uznać te zarzuty sformułowane w podstawie skargi kasacyjnej opartej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., które swoje uzasadnienie czerpały ze stanowiska skarżącego, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że do zastosowania tego przepisu wystarczające było stwierdzenie realizacji obiektu (budynku) niezgodnie z przepisami, jako równoznaczne z zaistnieniem przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustaw. Przypisanemu Sądowi I instancji przez stronę stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyraził.

Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. poprzez oparcie się przez Sąd I instancji przy wyrokowaniu na stanowisku uczestnika postępowania – [...] S.A., "uznając je za wystarczające dla uzyskania wiadomości specjalnych", podczas, gdy wiadomości takie powinny być pozyskane dzięki opinii biegłego. Zarzut ten nie został wsparty argumentacją, w oparciu o którą uzasadnione byłoby stwierdzenie, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji naruszył art. 84 § 1 k.p.a. w sposób wskazany przez stronę, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć trzeba, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał pisma uczestnika postępowania [...] S.A. z 10 stycznia 2003 r. oraz z 23 stycznia 2009 r. w sprawie wprowadzonych stref kontrolowanych, na które skarżący powołał się jako wspierające jego stanowisko co do braku kolizji lokalizacji budynku z gazociągiem. Zważywszy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż stanowisko Operatora zawarte w tych pismach nie miało wpływu na ocenę stanu sprawy trudno przyjąć, że ocenę powyższą skarżący zwalcza zarzutem skargi kasacyjnej wskazującym na działanie odwrotne Sądu I instancji, tj. nieuprawnione zdaniem strony oparcie się Sądu na stanowisku uczestnika postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie wskazał, które pismo Operatora stanowiło kontestowaną przez stronę opinię, wyrażającą stanowisko, na którym oparł się Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku każe przypuszczać, że autor skargi kasacyjnej miał na myśli pismo Operatora z 21 września 2012 r., zacytowane w części sprawozdawczej zaskarżonego wyroku w ramach relacjonowania przez Sąd I instancji stanowiska organu II instancji. W nawiązaniu do tego pisma Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął bowiem, że wyrażone w nim stanowisko Operatora, iż lokalizacja obiektu stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia jest oceną podmiotu posiadającego wiedzę specjalistyczną w zakresie projektowania i budowy gazociągów oraz ich oddziaływania na obiekty sąsiednie. Ocenę tę Naczelny Sąd Administracyjny podziela podkreślając, że nie prowadziła ona, wbrew stanowisku skarżącego, do uznania przez organ, że stanowi ona opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Nic w okolicznościach tej sprawy nie wskazuje na to, by mocy dowodowej pismu Operatora z 21 września 2012 r. organy nadały moc dowodu z opinii biegłego, a nie z dowodu prywatnego, a ponadto, że miał on kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a., a także powiązany z nim zarzut naruszenia art. 84 § 2 k.p.a., nie zasługiwały na uwzględnienie.

Na uwzględnienie nie zasługiwały ponadto zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 Dekretu z dnia 29 marca 1951 roku o archiwach państwowych w związku z § 2, § 3 ust. 1 lit. a), § 10 i § 11 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 roku w sprawie państwowego zasobu archiwalnego oraz w związku z § 1, § 2, § 5 ust 1 i 2 Zarządzenia Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 kwietnia 1963 r. w sprawie podziału materiałów archiwalnych na kategorie i ustalania terminów ich przechowywania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedmiotowe zarzuty dotyczą kwestii o charakterze faktycznym, które nie podlegały merytorycznemu rozważeniu przez Sąd I instancji, gdyż dotyczyły ustaleń odnoszących się do legalności budowy gazociągu. Zagadnienia te nie mieściły się w zakresie przedmiotowym sprawy, w ramach której orzekał Sąd I instancji i stanowiły przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego (sprawa VII SA/Wa 1448/16), w ramach którego mogłyby być w sposób celowy podnoszone. Z tego względu na gruncie niniejszej sprawy zarzuty te usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej stanowić nie mogły.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zapatrywanie Sądu I instancji o braku podstaw do zawieszenia postępowania rozbiórkowego z uwagi na wszczęcie w jego toku postępowania w sprawie legalności gazociągu. Stanowisko Sądu I instancji nawiązywało bezpośrednio do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lutego 2013 r., II OSK 1971/11 (a wcześniej w wyroku z 11 grudnia 2012 r., II OSK 1467/11), iż podmiot realizujący inwestycję na której istnieje sieć gazociągowa musi respektować zastany stan prawny i faktyczny na gruncie w zakresie zabudowy (podobnie: wyrok NSA z 18 września 2013 r., II OSK 947/12). W ujęciu zaprezentowanym we wskazanym powyżej wyroku w sprawie II OSK 1971/11, respektowanie zastanego stanu prawnego wyrażać się ma obowiązkiem inwestora realizacji obiektu budowlanego zgodnie z ówcześnie obowiązującymi normami bezpieczeństwa określającymi minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych względem gazociągu, nawet jeśli gazociąg zrealizowany został jako samowola budowlana. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie do stanowiska tego odnosi się aprobująco podkreślając dodatkowo, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zależność ta wyraża się istnieniem bezpośredniego związku przyczynowego przejawiającego się tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy brak jednak podstaw, aby kwestię legalności gazociągu uznać za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej, a taka sytuacja ma miejsce m.in. wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wykluczać ma zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji. Zatem okoliczność, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego (por. np. wyroki NSA: z 19 lipca 2018 r., I OSK 541/18; z 14 marca 2018 r., II OSK 1268/16; z 12 lipca 2017 r., II OSK 2872/15). Dodatkowo zauważyć trzeba, że braku możliwości uznania, że w okolicznościach tej sprawy doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy świadczy to, że w dacie wyrokowania przez Sąd I instancji (27 kwietnia 2018 r.) w obrocie prawnym pozostawał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 kwietnia 2017 r. (sygn. VII SA/Wa 1448/16) oddalający skargę S. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności gazociągu, który uprawomocnił się na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2019 r. II OSK 2784/17 oddalającego skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu I instancji w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1448/16.

W tych warunkach do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł również doprowadzić zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż skarżący kasacyjnie nie zdołał wywieść istnienia w niniejszej sprawie okoliczności, które nie pozwalały Sądowi I instancji uznać, że utrzymanie przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w mocy decyzji organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2015 r. odpowiadało prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.