Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2504/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 11a ust. 1 pkt 2, art. 26 ust. 1, art. 31
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz NSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. i R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Op 161/13 w sprawie ze skargi Gminy Turawa na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 7 lutego 2013 r. nr IN.V.7821.5.2012.MBA w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 161/13 po rozpoznaniu skargi Gminy Turawa na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 7 lutego 2013 r., nr IN.V.7821.5.2012.MBA w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, uchylił zaskarżoną decyzję.

W motywach wyroku Sąd powołał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia 25 września 2012 r., nr 4/2012, Starosta Opolski, po ponownym rozpatrzeniu sprawy - wskutek uchylenia wcześniejszego rozstrzygnięcia tego organu decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 15 czerwca 2012 r., nr IN.V.7821.2.2012.MK - z wniosku inwestora Wójta Gminy Turawa z dnia 28 grudnia 2011 r., zmienionego w dniu 14 lipca 2012 r., zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej w miejscowości Węgry na działkach wymienionych w decyzji (pkt I). Jednocześnie organ określił warunki realizacji inwestycji drogowej, w tym: wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; określenie linii rozgraniczających teren (załącznik nr 3); warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ zatwierdził również projekt budowlany przedmiotowej inwestycji określony załącznikiem nr 1 i 2. Ponadto ustalił szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych i nałożył obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego oraz dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu - przełożenie linii napowietrznej n/n i przyłączy istniejących oraz przestawienia słupów. Organ zobowiązał również inwestora do dokonania określonych czynności, w tym m.in. do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie drogi. W pkt II decyzji Starosta zatwierdził projekty podziału nieruchomości, w tym działki położonej w miejscowości Węgry nr ...25 k.m. 3 o powierzchni 1250 m² na działki: nr ... o powierzchni 0129 m², nr ... o powierzchni 1121 m² oraz działki położonej w miejscowości Węgry nr ... k.m. 3 o powierzchni 1250 m² na działki: nr ... o powierzchni 0116 m² i nr ... o powierzchni 1134 m². W pkt III decyzji organ stwierdził nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy Turawa nieruchomości przeznaczonych pod budowę przedmiotowej drogi. Końcowo podał, że decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych i katastrze nieruchomości. Natomiast odszkodowania za nabyte nieruchomości ustalone zostaną odrębną decyzją. Przedmiotowe rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194, ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przedstawiony projekt budowlany posiada wymagane przepisami szczególnymi opinie, uzgodnienia, pozwolenia. Ponadto inwestor stosownie do wezwania organu z dnia 12 lipca 2012 r. wprowadził do projektu budowalnego oraz wniosku zmiany w zakresie: przedłożenia wniosku uwzględniającego nazwę inwestora - zarządcy drogi Wójta Gminy Turawa; wykazania w dokumentacji projektowej jaką funkcję ma pełnić nowa droga w sieci drogowej oraz czy będzie posiadać odpowiednie parametry techniczne, tak aby można było uznać, że zostanie zaliczona do dróg publicznych; poprawnego określenia linii rozgraniczających teren, które zgodnie z art. 12 ust. 2 specustawy drogowej stanowią linie podziału nieruchomości oraz wykazania, czy dla zrealizowania przedmiotowej budowy drogi gminnej jest niezbędna cała nieruchomość gruntowa oznaczona jako działka nr 872/124 wraz z określeniem prac budowlanych w szczególności w jej części usytuowanej wzdłuż drogi powiatowej (ul. ...). Poza tym organ wyjaśnił, że złożone w toku prowadzonego postępowania administracyjnego uwagi M. S. podważały w większości zasadność i celowość planowanej inwestycji drogowej. Tym samym organ nie miał kompetencji do ich rozpatrzenia bowiem, jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, oceniał wniosek inwestora i załączony projekt wyłącznie w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami, a nie w zakresie zasadności zamierzenia inwestycyjnego. Natomiast pozostałe zastrzeżenia i uwagi M. S. nie znalazły potwierdzenia w aktach sprawy.

Odwołanie do powyższej decyzji wnieśli M. S. i R. M. - współwłaściciele nieruchomości stanowiącej działkę nr ... k.m. 3, obręb Węgry - zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego, w tym:

- art. 1 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że specustawa drogowa ma zastosowanie do stanowiącej ich własność nieruchomości, gdy tymczasem nieruchomość ta posiada status drogi wewnętrznej w świetle postanowień miejscowego planu, a nadto jej rzeczywiste przeznaczenie i usytuowanie zupełnie nie przystaje do funkcji, jaką spełniać miałaby droga publiczna;

- art. 12 ust. 2 specustawy drogowej przez jego niezastosowanie, wyrażające się w nieprawidłowym zakreśleniu linii rozgraniczających teren, które w pewnym zakresie nie stanowią linii podziału nieruchomości, w sytuacji gdy wskazany powyżej przepis ustawy wymaga aby linie rozgraniczające teren inwestycji stanowiły jednocześnie linie podziału nieruchomości;

- § 7 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w bezzasadnym przyjęciu, że szerokość drogi w liniach rozgraniczających w pewnych odcinkach może być mniejsza niż określona w tym rozporządzeniu szerokość minimalna dla kategorii ulicy D, czyli 10 metrów oraz przez niezaprojektowanie ścięć linii rozgraniczających przy wszystkich włączeniach projektowanej drogi do dróg powiatowych, z powołaniem się na wyniki analizy, o której mowa w § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia, w sytuacji gdy przedmiotowa analiza jest wykluczona w zakresie oceny, czy jest konieczne zaprojektowanie narożnych ścięć linii rozgraniczających, a zaprojektowanie tych ścięć jest bezwzględnie wymagane przez przepisy tego rozporządzenia. Odwołujący podnieśli również zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 11 w zw. z art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej przez ich niezastosowanie, wyrażające się w braku wyjaśnienia oraz wykonania wszystkich nakazanych przez organ drugiej instancji czynności oraz art. 7, 8, 10 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej przez ich niezastosowanie, wyrażające się w braku podjęcia wszelkich dostępnych czynności, niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem przy tym interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - w zakresie ustalenia, czy zgłoszony wniosek inwestora o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmuje nieruchomości mogące spełniać rolę dróg publicznych, a przez to mogące spełniać cel publiczny. W oparciu o powyższe zarzuty odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 7 lutego 2013 r., nr IN.V.7821.5.2012.MBA, Wojewoda Opolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i orzekł o:

1) umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie specustawy drogowej w części dotyczącej drogi projektowanej na odcinku A-B w miejscowości Węgry (działka nr ... k.m. 3, 806/123 k.m. 3 i fragment działki nr ... k.m. 3 oraz pozostałego fragmentu działki nr ... k.m. 3 przed punktem A, objętego linią rozgraniczają teren;

2) odmowie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej drogi na odcinku C-D w miejscowości Węgry (działki nr ... k.m. 3, 126 k.m. 3 oraz działki nr ... k.m. 3, ... k.m. 3, ... k.m. 3, ... k.m. 3, ... k.m. 3.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zrelacjonował stan faktyczny sprawy podając m.in., że postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej Wójt Gminy Turawa zainicjował pismem z dnia 19 lipca 2012 r. Tym samym poprzednie postępowanie, prowadzone w tej samej sprawie podjęte na żądanie Gminy Turawa (wniosek z dnia 2 stycznia 2012 r.), w toku którego zapadła ostateczna decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 15 czerwca 2012 r., pozostaje niezakończone. Dalej Wojewoda podnosił, że z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej wynika, że uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych można stosować do inwestycji mających na celu budowę lub rozbudowę dróg innych niż drogi wewnętrzne, określonych w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zarządca drogi winien zatem wykazać, że projektowana droga po jej zrealizowaniu uzyska status (kwalifikację) drogi publicznej o określonej kategorii. Natomiast z akt sprawy, w tym z planu zagospodarowania terenu oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej wynika, że planowana droga składa się z dwóch odcinków. Odcinek A-B o długości 165 m, który zaprojektowano na dwóch wydzielonych geodezyjnie działkach o numerach ... k.m. 3 i ... k.m. 3, stanowiących własność skarżących. Po obu stronach tego odcinka znajduje się 12 niezabudowanych działek (będących również ich własnością). Odcinek C-D o długości 121 m zaprojektowano (poza nieznacznym poszerzeniem) na działce nr ... k.m. 3, stanowiącej własność Gminy Turawa, użytkowanej jako droga, niestanowiącej jednak drogi publicznej. Zdaniem Wojewody, szczegółowa analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Wójt Gminy Turawa nie wykazał, aby projektowana droga docelowo stanowiła drogę gminną publiczną o kategorii drogi gminnej. Dalej organ podał, że z postanowień miejscowego planu wsi Węgry wynika, że działki położone po obu stronach projektowanego odcinka drogi A-B przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Żadna z nich nie jest jeszcze zabudowana, stanowiąc grunty orne. Obecnie właściciele tych działek, tj. skarżący, mają do tego terenu zapewniony dostęp z drogi publicznej zarówno od strony ul. K., jak i ul. O.. Przy czym obie te drogi są ze sobą połączone tworząc skrzyżowanie znajdujące się około 120 m od punktu A nowoprojektowanej drogi. W tych okolicznościach Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem Wójta Gminy Turawa, iż projektowana droga jest niezbędna użytkownikom dróg i będzie służyła miejscowym potrzebom, skoro wspomniane drogi powiatowe nr ... O i ... O krzyżują się w pobliżu, zapewniając dogodną komunikację, nie wymagającą uzupełnienia dodatkową drogą publiczną o kategorii drogi gminnej, tym bardziej, że wspomniane działki usytuowane przy odcinku A-B są dotychczas niezabudowane. Nie kwestionując poglądu, że w sprawach zezwoleń na realizację inwestycji drogowych nie obowiązują ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego, organ wskazał, że w planie miejscowym odcinek projektowanej obecnie drogi A-B oznaczony został jako KDW, stanowiąc ulicę wewnętrzną (prywatny ciąg pieszo-jezdny), o określonych w tym planie parametrach. Organ zauważył również, że linia rozgraniczająca teren naniesiona w poprzek ul. O. nie stanowi linii podziału, co jest niezgodnie z art. 12 ust. 2 specustawy drogowej i czego wnioskodawca nie zmienił, pomimo wezwania z dnia 12 lipca 2012 r. Zdaniem Wojewody, wnioskodawca nie wykazał także, iż dla zrealizowania przedmiotowej budowy drogi gminnej jest mu niezbędna cała nieruchomość gruntowa oznaczona jako działka nr ..., stając się częścią pasa drogi gminnej. Jej niewielka część przylega bezpośrednio do drogi powiatowej (ul. K.) i nie zostały na niej zaprojektowane żadne roboty budowlane. Mając na uwadze treść art. 13 ust. 3 specustawy drogowej organ za błędne uznał wyjaśnienie Wójta Gminy (stanowiące odpowiedź na wezwanie Starosty Opolskiego z dnia 12 lipca 2012 r.), iż nieuzasadniony jest podział tejże działki z uwagi na to, że pozostała jej część (przylegająca do drogi powiatowej) nie może być w żaden sposób zagospodarowana przez właściciela prywatnego, a jej usytuowanie wskazuje na możliwość budowy na niej elementów drogowych, np. ciągu pieszego. Organ za konieczne uznał uchylenie części decyzji Starosty Opolskiego i umorzenie postępowania prowadzonego w trybie specustawy drogowej, co oznacza bezprzedmiotowość postępowania w tym zakresie. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że zatwierdzony przez Starostę projekt budowlany nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43, poz. 430, z późn. zm.) w zakresie dotyczącym szerokości drogi w liniach rozgraniczających oraz na skutek braku odpowiednich ścięć na wszystkich skrzyżowaniach. Analiza wskazana w § 7 ust 2 ww. rozporządzenia nie została przedłożona do akt, a ponadto z przepisu tego wynika, że nie odnosi się ona do projektowania skrzyżowań. Tymczasem organ I instancji tych naruszeń prawa nie wziął pod uwagę. Skoro zatem projekt budowlany nie spełnia wymogów określonych w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ winien odmówić udzielenia pozwolenia na budowę w pozostałej części. W tej sytuacji konieczne stało się także uchylenie zaskarżonej decyzji także w części dotyczącej odcinka C-D drogi i w tym zakresie, na podstawie art. 11e specustawy drogowej oraz art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego orzeczenie o odmowie udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Końcowo organ odnotował niekompletność wniosku z dnia 19 lipca 2012 r., pomimo, że na str. 2 wymieniono wszystkie załączniki wymagane przepisami specustawy drogowej. Organ stwierdził brak analizy powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, czy informacji o statusie drogi objętej decyzją, stanowiącej własność Gminy Turawa oraz informacji o konieczności przebudowy dróg powiatowych, a co za tym idzie konieczności zajęcia działek nr ... k.m. 3 i ... k.m. 3 na potrzeby budowy nowej drogi. Ponadto przedłożony projekt budowlany nie spełnia wszystkich wymogów rozporządzenia Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462). Poprawienia i uzupełnienia wymaga strona tytułowa, metryka projektu i oprawa projektu. Projekt zagospodarowania terenu, opracowany na dwóch mapach, zawiera różne oznaczenia graficzne, a niektóre z nich pokazane są tylko w ich legendach. Granica istniejącego pasa drogowego naniesiona jest także w liniach dzielących przylegające do siebie działki budowlane. Na jednym projekcie zagospodarowania zaznaczone są trzy działki jako teren niezbędny do zrealizowania obiektu budowlanego, natomiast z dołączonej do wniosku mapy wynika, że działek tych jest siedem. Na obu projektach zagospodarowania terenu nie naniesiono również opisanej w legendzie krawędzi istniejącej drogi. Braków tych i niezgodności jednak Starosta Opolski nie zauważył i nie wezwał wnioskodawcy do ich uzupełnienia.

Postanowieniem z dnia 20 marca 2013 r., nr IN.V.7821.5.2012.MBA, Wojewoda Opolski, na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., sprostował z urzędu omyłki w powyższej decyzji w następujący sposób:

1. na stronie 2 w wierszu 11 po numerze działki 126 k.m.3 winno być: nr ... - po podziale, nr ... - po podziale,

2. na stronie 4 począwszy od wiersza 6 fragment o treści cyt. "Odcinek A-B o długości 165 m zaprojektowano na dwóch wydzielonych geodezyjnie działkach o numerach ... k.m, 3 i ... k.m. 3 (stanowiących własność skarżących). Po obu stronach tego odcinka znajduje się 12 niezabudowanych działek (będących również własnością skarżących), winien brzmieć: Odcinek A-B o długości 165 m zaprojektowano na dwóch wydzielonych geodezyjnie działkach o numerach ... k.m. 3 i ... k.m. 3 (stanowiących między innymi własność skarżących). Po obu stronach tego odcinka znajduje się 12 niezabudowanych działek (będących między innymi własnością skarżących)".

Skargę na decyzję Wojewody z dnia 7 lutego 2013 r. wniosła Gmina Turawa, domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1 specustawy drogowej; art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260); art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 6, 7, 77 i 80 k.p.a. W motywach skargi podniesiono, że Wojewoda Opolski błędnie wskazał, że po obu stronach odcinka drogi A-B zlokalizowanych jest 12 niezabudowanych działek, stanowiących własność M. S. i R. M., bowiem właścicielami tych nieruchomości są również inne osoby. Ponadto organ w sposób nieuprawniony dokonał oceny racjonalności i słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, naruszając w sposób rażący obowiązujący stan prawny w tym zakresie. Ocenę i potrzebę realizacji drogi w danym miejscu ustawodawca pozostawił bowiem zarządcy drogi, w tym przypadku Wójtowi Gminy Turawa. Błędna jest również ocena Wojewody, że projektowana droga jest drogą wewnętrzną. Lokalizacja tej drogi zapewnia bowiem ciągłość sieci dróg publicznych we wsi Węgry, uzupełniając sieć dróg służących miejscowym potrzebom dla nieograniczonej liczby użytkowników. Poza tym, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, złożony wniosek jest kompletny. Natomiast z zapisów zaskarżonej decyzji wyraźnie wynika, że złożone przez inwestora dokumenty zostały zdekompletowane w toku postępowania, albowiem opisywane są niezgodnie z załącznikami. Końcowo stwierdzono, że materiał dowodowy nie został rozpatrzony przez Wojewodę Opolskiego w sposób wyczerpujący i obiektywny, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżącej, organ dokonał dowolnej oceny dowodów uznając, że z akt sprawy wynika, iż Wójt Gminy Turawa nie wykazał, aby projektowana droga docelowo stanowiła drogę  publiczną o kategorii drogi gminnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej podtrzymała skargę i wywody w niej zawarte, akcentując, że Wojewoda popełnił kardynalny błąd odnośnie stawiania wymogu wykazania, że droga ma gminny charakter. Zwróciła także uwagę na obowiązek realizacji przez Wójta potrzeb Gminy w zakresie dróg publicznych i zapewnienia mieszkańcom odpowiedniej komunikacji, przy wzroście ruchu kołowego. Wyjaśniła także, iż Gmina nie ma wpływu na przechowywanie dokumentacji przez organ, który zawsze może żądać uzupełnienia tej dokumentacji.

Z kolei pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w decyzji i w odpowiedzi na skargę. Zwrócił uwagę na treść art. 1 specustawy drogowej i przedmiot jej stosowania, kładąc nacisk na to, że planowanie drogi gminnej powinno być poparte przekonującą argumentacją, zgodnie z wymogami ustawy o drogach publicznych. Wyjaśnił, że Wojewoda nie zagubił akt, pracował na dokumentach nadesłanych przez Gminę, opisanych na karcie przeglądowej Starosty. Ponadto wskazał, że dołączona do akt metryka stanowiła załącznik zarówno do decyzji z dnia 15 czerwca ubiegłego roku jak również i do decyzji zaskarżonej. Pełnomocnik organu podniósł również, że o umorzeniu postępowania zadecydowało naruszenie art. 1 specustawy drogowej przez niewskazanie, iż w istocie projektowana droga po wybudowaniu będzie stanowiła drogę publiczną w rozumieniu art. 7 ustawy o drogach publicznych.

Pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Podniósł, że winno nastąpić uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odmowa udzielenia zezwolenia w całości. Jego zdaniem, nie uzasadniono potrzeby połączenia dwóch dróg powiatowych drogą gminną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zgodnie z określoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. W tym miejscu Sąd przytoczył argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., którą skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, iż "złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Skuteczność prawna takiego środka prawnego powoduje przeniesienie całej sprawy przed organ drugiej instancji. Organ odwoławczy musi więc wnikać w całość sprawy i brać na siebie odpowiedzialność za ponowne jej rozstrzygnięcie. Jeżeli więc w aktach znajdują się już określone dowody, to organ odwoławczy zobowiązany jest przeanalizować je i rozważyć czy są one wystarczające do wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy".

W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ odwoławczy nie rozpoznał całości sprawy i tym samym nie dokonał oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, wszczętego wnioskiem Wójta Gminy Turawa z dnia 2 stycznia 2012 r., a dotyczącego wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi gminnej w miejscowości Węgry. Z materiału dokumentacyjnego sprawy, w tym z treści decyzji organu I instancji z dnia 25 września 2012 r., wynika wyraźnie, że została ona wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek uchylenia wcześniejszej decyzji tego organu decyzją Wojewody z dnia 15 czerwca 2012 r. Starosta wskazał jednoznacznie, że postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem Wójta Gminy Turawa z dnia 28 listopada 2011 r., jedynie zmienionym 14 lipca 2012 r. Również stwierdzenie organu I instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji potwierdza, że pierwotnie złożony wniosek został przez inwestora uzupełniony na wezwanie Starosty i dopiero oceniany w całości spełniał wszystkie określone przepisami prawa warunki. Tym samym nieuprawnione, bo nieznajdujące oparcia w stanie faktycznym wynikającym z akt sprawy, jest stanowisko Wojewody Opolskiego, że niniejsze postępowanie jest nowym postępowaniem, zainicjowanym dopiero wnioskiem z dnia 19 lipca 2012 r. Pominięcie przez organ odwoławczy materiału dowodowego zgromadzonego w toku całego postępowania i uznanie, że planowana inwestycja nie jest kontynuacją wcześniej złożonego wniosku, nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia i wynika z błędnej oceny stanu faktycznego sprawy.

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że z zamieszczonych na metryce projektu budowlanego pieczęci organu I instancji niezbicie wynika, że jest to ten sam projekt, który został złożony wraz z pierwszym wnioskiem inwestora, ale zmodyfikowany w związku z treścią decyzji odwoławczej z dnia 15 czerwca 2012 r. oraz treścią wezwania organu I instancji z dnia 12 lipca 2012 r. W świetle powyższego nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że sprawa została wszczęta na nowo - wnioskiem z dnia 19 lipca 2012 r. Powyższe ustalenie prowadzi do konkluzji, że organ odwoławczy w sposób wybiórczy ocenił zgodność z prawem planowanej inwestycji. Sąd podkreślił, że każde orzeczenie wydane przez organ administracji winno zostać poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Obowiązek w tym zakresie płynie głównie z treści art. 7 k.p.a., nakazującego organom decyzyjnym podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także z treści art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązującego do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Stosownie zaś do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ramach realizacji zasady zawartej w art. 80 k.p.a. organ prowadzący postępowanie winien oprzeć się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, którego ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie, co oznacza, iż w tej analizie organ nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu. Ocena dowodów jest pochodną określonego rozumowania i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logiki. W takim wypadku ocena wyników postępowania dowodowego może być uznana za wadliwą, gdy została oparta na materiale dowodowym nie w pełni rozpatrzonym. W takiej sytuacji następuje naruszenie przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 80 k.p.a. Patrząc przez pryzmat powyższych powinności organu na zakres przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, jeszcze raz stwierdził, że organ nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie, bowiem nie dokonał oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu z wniosku inwestora z dnia 2 stycznia 2012 r. Przede wszystkim nie rozważył, czy skierowane do inwestora wezwanie Starosty z dnia 12 lipca 2012 r. zostało prawidłowo sformułowane i czy objęto nim wszystkie wady złożonego wniosku. Wojewoda, błędnie przyjmując, że przedmiotowe postępowanie toczy się z wniosku z lipca 2012 r., nie dokonał również analizy, czy wytyczne zawarte w poprzedniej swojej decyzji z dnia 15 czerwca 2012 r. zostały przez organ I instancji uwzględnione. Natomiast dopiero szczegółowa analiza wyników postępowania dowodowego pozwoli na przeprowadzenie przez organ oceny zgodności z prawem przedmiotowej inwestycji.

Poza powyższymi uchybieniami Sąd wskazał również na wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim Sąd stwierdził, że nie znajdują odzwierciedlenia w materiale faktycznym sprawy wywody uzasadnienia, wskazujące na konieczność częściowego uchylenia się od merytorycznego rozpoznania wniosku strony i umorzenie postępowania w sprawie ze względu na jego bezprzedmiotowość. Sąd dostrzegł, że z uzasadnienia decyzji odwoławczej nie wynika dlaczego organ podzielił przedmiotową inwestycję na dwie części, wydając dwa różnej treści rozstrzygnięcia co do odcinka drogi A-B i odcinka drogi C-D. Materialnoprawną podstawę wydania ocenianej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione i zarazem zobowiązane jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę . Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że szczególna rola specustawy drogowej oraz jej cel powodują, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie tej ustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca), to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązania lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze, ponosząc w tym względzie pełną odpowiedzialność, w tym także za skutki prawno–finansowe inwestycji. Stąd też ocena organów, a w konsekwencji również i ocena sądu, ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu drogowego, jaki przedstawił wnioskodawca. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie oceniając inwestycji jako jednolitej całości, winien w uzasadnieniu poprzeć swoje stanowisko stosowną argumentacją faktyczną i prawną, czego jednak dopatrzeć się nie sposób. W szczególności w aktach sprawy brak jest dokumentu uzasadniającego przyjęcie etapowania budowy spornej drogi. Ponadto Wojewoda w istocie nie wskazał również, jaka była przyczyna umorzenia postępowania w zakresie inwestycji drogowej na odcinku A-B. Co prawda, na rozprawie sądowej pełnomocnik organu stwierdził, że podstawą taką było naruszenie art. 1 specustawy drogowej przez niewskazanie, iż projektowana droga po zrealizowaniu będzie stanowiła drogę publiczną, jednakże wyjaśnienie to nie jest zrozumiałe, gdyż podobne zarzuty organ wysunął w stosunku do pozostałej części projektowanej drogi. Ustna argumentacja na rozprawie nie może przy tym konwalidować braków uzasadnienia decyzji wydanej wcześniej przez organ, a następnie zaskarżonej przez stronę. Opisane powyżej wadliwości powodują, że uzasadnienie decyzji Wojewody jest nieczytelne, co dodatkowo stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd podkreślił, że uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi zatem integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Znamiennym jest, że na gruncie przepisów procedury administracyjnej ustawodawca powiązał obowiązek uzasadniania podjętego aktu z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności decyzji. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto, prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym.

W piśmiennictwie zwraca się w tym zakresie uwagę na konieczność odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 411 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Podkreśla się przy tym, że umorzenie postępowania administracyjnego jest tylko formalnym załatwieniem sprawy, a nie jej rozstrzygnięciem. Uprawnienie wynikające z tego unormowania nie może być przy tym ani interpretowane rozszerzająco ani też nadużywane przez właściwy organ administracyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 1995 r. sygn. akt III ARN 50/95 (OSNAPiUS z 1996, nr 11, poz. 150) Sąd Najwyższy podkreślił, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne. Na ten pogląd powołał się Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 1393/09 (zam. w CBOSA), wyjaśniając expressis verbis, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Stąd też art. 105 § 1 k.p.a., stanowiący podstawę prawną wydania kontrolowanej przez WSA decyzji, przewiduje tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego i nie może być interpretowany oczywiście rozszerzająco (...). Jeśli zaś chodzi o bezzasadność żądania strony to mamy z nią do czynienia w sytuacji, gdy brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku strony. NSA podkreślił, że ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądanie zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Podobnie w wyroku z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1520/10 (publ. w CBOSA), z powołaniem się na poglądy piśmiennictwa zaakcentowano, że w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie prowadzić do jej umorzenia. Identyczny pogląd na gruncie przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania administracyjnego wyrażono w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2509/10 (publ. w CBOSA).

Sąd Wojewódzki wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie częściowego umorzenia postępowania nie mieści się przy tym w zakresie orzekania na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który nie przewiduje możliwości jedynie częściowego umorzenia postępowania pierwszej instancji.

Dodatkowo Sąd twierdził, że wadliwe jest również wydane przez Wojewodę Opolskiego postanowienie o sprostowaniu zaskarżonej decyzji. Z treści przepisu art. 113 § 1 k.p.a. wynika, że organ może z urzędu lub na wniosek strony sprostować oczywiste omyłki w wydanych przez siebie decyzjach. Przez oczywiste omyłki należy rozumieć błędy, które jednoznacznie wynikają z zestawienia zebranego w sprawie materiału z treścią decyzji. W postępowaniu o sprostowanie w trybie wymienionego przepisu nie mogą być rozpatrywane kwestie merytoryczne będące przedmiotem decyzji, a więc nie mogą być przedmiotem tego postępowania mylne ustalenia faktyczne lub błędne zastosowanie przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 812/11, zam. w CBOSA). Tymczasem zakres dokonanego przez Wojewodę sprostowania, w tym ustalenia dotyczące własności nieruchomości, niewątpliwe dotyka kwestii merytorycznych wynikających z błędnie ustalonych okoliczności faktycznych sprawy.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego wobec stwierdzonych uchybień proceduralnych przedwczesna jest ocena przedmiotu sprawy z punktu widzenia obowiązujących rozwiązań materialnoprawnych specustawy drogowej oraz przepisów prawa budowlanego, ale nie sposób nie zgodzić się z tymi zarzutami skargi, które kwestionują uprawnienie organu architektoniczno–budowlanego do oceny przyjętych rozwiązań lokalizacyjno–budowlanych przyszłej drogi z punktu widzenia ich celowości i funkcjonalności oraz opłacalności z punktu widzenia istniejących już rozwiązań komunikacyjnych. Podobnie istniejące rozwiązania planistyczne nie mogą stać na przeszkodzie realizacji inwestycji na podstawie specustawy drogowej.

Organ zwróci też uwagę na to, że ewentualne wadliwości przyjętych rozwiązań techniczno-budowlanych nie mogą bezpośrednio prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, a to wobec przyjętego w Prawie budowlanym trybu kontroli projektu budowlanego, określonego w przepisach art. 33 – 35 tej ustawy.

Zakres badania sprawy w postępowaniu odwoławczym nie może przy tym wykraczać poza ramy interesu prawnego strony wnoszącej odwołanie, a w szczególności organ winien mieć na uwadze to, że strony te są właścicielami tylko niektórych działek objętych projektem i nie powinny być traktowane jako osoby mające interes prawny w kwestionowaniu naruszeń prawa własności działek stanowiących własność innych osób, które z odwołaniem nie występowały. W piśmiennictwie przyjmuje się, że każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości, jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości. Osoba taka może oczywiście złożyć odwołanie od decyzji organu I instancji, lecz nie może skutecznie kwestionować ustaleń decyzji wobec innych nieruchomości, jeżeli nie przysługuje jej wobec tych nieruchomości określony tytuł prawny (zob. M. Wolanin, op. cit. str. 176 - 177)

Podobnie sporne między stronami okoliczności związane z ustaleniami określonych braków w przedłożonej dokumentacji muszą być wyjaśnione przez organ odwoławczy przed wydaniem decyzji, tym bardziej, że organ I instancji dołączył do akt szczegółową kartę przeglądową akt sprawy, natomiast załączone dokumenty nie zostały w całości ułożone w wykazanej kolejności i wykazują braki.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wnieśli M. S. i R. M., reprezentowani przez adwokata. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

-art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie merytoryczne skargi z dnia 11 marca 2013 r., która zainicjowała postępowanie sądowe, w sytuacji gdy skarga ta została złożona przez Gminę Turawa, która nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia skargi w sprawie, jako że nie posada interesu prawnego w tym zakresie, który to interes prawny przysługuje innemu podmiotowi, a mianowicie Wójtowi Gminy Turawa, jako zarządcy drogi na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej przy czym powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, albowiem Sąd Wojewódzki wydał wyrok w sprawie, w sytuacji gdy powinien odrzucić skargę z dnia 13 marca 2013 r., na podstawie art. 58 § 3 p.p.s.a.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że Wojewoda Opolski wydając decyzję z dnia 7 lutego 2013 r. dopuścił się naruszenia wyżej wskazanych przepisów k.p.a., w sposób mający wpływ na wynik sprawy, albowiem - zdaniem Sądu - Wojewoda w sposób wybiórczy ocenił zgodność z prawem planowanej inwestycji, w sytuacji gdy Wojewoda przeprowadził postępowanie zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że Wojewoda Opolski wydając decyzję z dnia 7 lutego 2013 r. dopuścił się naruszenia wyżej wskazanych przepisów k.p.a., w sposób mający wpływ na wynik sprawy, albowiem - zdaniem Sądu - Wojewoda nie miał podstaw do umorzenia postępowania, a tym bardziej do umorzenia częściowego, w sytuacji gdy Wojewoda zajmując określone stanowisko prawne, miał prawo do wydania takiej decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 15 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że Wojewoda Opolski wydając decyzję z dnia 7 lutego 2013 r. dopuścił się naruszenia wyżej wskazanych przepisów k.p.a., w sposób mający wpływ na wynik sprawy, albowiem - zdaniem Sądu - w sytuacji gdy odwołującym się od decyzji organu I instancji jest strona będąca właścicielem jednej nieruchomości, organ nie powinien rozpatrywać jej zarzutów do decyzji, dotyczących nieruchomości stanowiącej własność innej strony postępowania, w sytuacji gdy zasada dwuinstancyjności nakazuje organowi odwoławczemu ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, nawet gdy odwołanie składa w powyższym przypadku tylko jedna strona jako właściciel tylko jednej z nieruchomości;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 11i ust. 2 secustawy drogowej poprzez stwierdzenie, że Wojewoda Opolski wydając decyzję z dnia 7 lutego 2013 r. dopuścił się naruszenia wyżej wskazanych przepisów specustawy, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, albowiem - zdaniem Sądu - Wojewoda nieprawidłowo odwołał się w sprawie do regulacji Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, w sytuacji gdy włączenie z art. 11a ust. 2 specustawy drogowej nie dotyczy aktu prawnego jakim są postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Nie okazał się przede wszystkim zasady najdalej idący zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie merytoryczne skargi skierowanej do Sądu Wojewódzkiego, która zdaniem skarżącego kasacyjnie winna zostać odrzucona, ponieważ złożyła ją Gminę Turawa nieposiadająca interesu prawnego, nie zaś Wójt Gminy Turawa jako zarządca drogi. Nie jest to pogląd zasadny.

Zgodnie z art. 165 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe, a jak stanowi art. 166 ust. 1 zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Na mocy art. 169 ust. 1 jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych.

Jak stanowi art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zw. dalej usg, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Zgodnie zaś z art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 26 ust. 1 tej ustawy wójt (prezydent miasta, burmistrz) jest organem wykonawczym gminy, który wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 usg). Do wójta należy wykonywanie tych określonych prawem zadań gminy (tak własnych, jak zleconych), których realizacją obarczono go wprost i wyraźnie.

Nie może zatem ulegać wątpliwości, że w odniesieniu do dróg gminnych ustawowe wykonywanie zadań, o których mowa w ustawie o drogach publicznych należy do gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, wójt zaś pełni wykonawcze funkcje statuujące go jako zarządcę drogi, który m.in. pełni funkcję inwestora (art. 20 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Ustawowe określenie zarządcy drogi jako pełniącego funkcję inwestora trafnie oddaje zatem charakter działania tego podmiotu, ponieważ w istocie inwestorem jest jednostka samorządu terytorialnego będąca właścicielem gruntu, na którym droga jest położona (lub też stanie się właścicielem gruntów, na których droga ma być wybudowana), do której należą sprawy gminnych dróg i która dysponuje środkami inwestycyjnymi, nie zaś wójt, który jest w tym przypadku reprezentantem gminy (art. 31 usg).

Konsekwencją powyższego stanu rzeczy jest to, iż gmina legitymuje się interesem prawnym w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd Wojewódzki, była zatem uprawniona do złożenia skargi, która – jak wynika z akt - podpisana została przez wójta tej gminy, który jednocześnie pełni funkcję zarządcy drogi. Niezależnie zatem od powyższego wywodu, już sam ten fakt przesądza o skuteczności złożonej do Sądu Wojewódzkiego skargi, z tych też powodów omawiany zarzut nie okazał się usprawiedliwiony.

Pozostałe zarzuty, złożone – jak to ujęto w petitum skargi kasacyjnej – z daleko idącej ostrożności procesowej nie okazały się również usprawiedliwione. W zarzutach naruszeń prawa procesowego podniesiono wprawdzie, iż uchybienia w nich wymienione miały istotny wpływ na wynik sprawy, jednak w żadnym przypadku nie wyjaśniono na czym ten wpływ miał polegać. Istotą takiego wykazania, co podkreśla się w orzecznictwie, jest konieczność uzasadnienia w jaki sposób dostrzeżone uchybienia kształtowały wynik rozpoznania sprawy. Skuteczność skargi kasacyjnej w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy bowiem od wykazania, że sąd administracyjny popełnił błąd w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, oceniając wadliwie przepisy regulujące materię lub tryb postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu. Takiej zaś argumentacji zabrakło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co nie pozwala na ocenę skuteczności tych zarzutów.

Podzielić należało pogląd zawarty w wyroku Sądu Wojewódzkiego, iż zakres badania sprawy w postępowaniu odwoławczym nie może wykraczać poza ramy interesu prawnego strony wnoszącej odwołanie. Jeśli strona wyraża swoje zastrzeżenia do rozstrzygnięcia, to organ, ze względu na treść art. 11f ust.3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., po pierwsze winien ocenić istnienie jej legitymacji procesowej przez zbadanie i ocenę interesu prawnego, który winien być też dostatecznie skonkretyzowany, po drugie rozpoznać te zastrzeżenia, lecz jedynie w odniesieniu do zakresu tego interesu w odniesieniu do określonego odcinka drogi, działki lub nieruchomości - chyba, że ocena zgłoszonych zastrzeżeń jednoznacznie będzie wskazywała, iż wada odnosi się do całości decyzji.

W postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można, rozpoznając tak skonkretyzowane zarzuty ocenione jako odnoszące się do części decyzji, uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdyż wadą, ocenioną w granicach interesu prawnego skarżącej się strony, będzie dotknięta tylko część decyzji odnosząca się do określonego odcinka drogi, nieruchomości lub działki.

Przepis szczególny ma moc wyjątku, który należy wykładać zawężająco. Wynika z powyższego, że ustalając istnienie wady materialnej lub proceduralnej decyzji organ w postępowaniu administracyjnym (a sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym) winien każdorazowo dokonać oceny, czy wada ta odnosi się do konkretnego odcinka drogi, konkretnej nieruchomości lub działki, czy też ma lub może mieć wpływ na pozostałe części decyzji rozstrzygające o innych odcinkach drogi, nieruchomości czy działek, a nadto, jeśli chodzi o wady proceduralne, należy dokonać ustalenia, czy wada ta jest na tyle istotna, że jej wpływ dotyczyć będzie całości rozstrzygnięcia, a zatem wszystkich odcinków drogi, nieruchomości czy działek.

Przypomnieć trzeba, że skutki procesowe, w tym w postępowaniach sądowoadministracyjnych, niewzięcia udziału w postępowaniu zwykłym przez uprawnioną stronę, a zwłaszcza możliwość kwestionowania przez inne strony, a także orzekający sąd, braku udziału uprawnionych stron, budziły w orzecznictwie liczne kontrowersje. Zagadnienie to wywoływało liczne spory tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie, jednak w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie zarysowała się linia orzecznicza, którą Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną również podziela, uznającą niemożność uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu stwierdzenia wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uwzględnienia stosownego wniosku strony, której prawa do udziału w postępowaniu on dotyczy. Jak podkreśla się, tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje spełnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do stwierdzania, że podmiot, który nie wniósł skargi został pominięty w postępowaniu administracyjny. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. Podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może skutecznie podnieść tylko osoba, której ona bezpośrednio dotyczy, a Sąd może ją uwzględnić z urzędu tylko w przypadku wniesienia przez taki podmiot stosownego środka zaskarżenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08, OSP 2011 r., z. 2, poz. 23; z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1781/08; z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 277/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10; z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1024/11, LEX nr 1234209 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję wskazując w treści uzasadnienia na obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie i po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób co dopiero pozwoli na formułowanie ocen materialnoprawnych. Z tego też powodu przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów wynikających z zastosowania szczególnych przepisów

Z powyższych względów zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie okazały się usprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.