Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 555/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1, ust. 4, art. 51 ust. 1, art. 53 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia A. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] (dalej jako: "Stowarzyszenie" lub "strona skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej zwanego: "organem I instancji" lub "Prezydentem") z dnia [...] października 2019 r. nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stan sprawy przedstawia się następująco;

Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] października 2019 r., organ I instancji, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 – dalej: "k.p.a."), art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt. 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 – dalej: "u.p.z.p."), ustalił lokalizację celu publicznego inwestycji pn.: "Budynek sądu okręgowego w [...], budynek stacji trafo, miejsca postojowe wraz z układem komunikacji wewnętrznej" na działkach nr 1330/6, 1330/7, obr. [...], położonych w [...] przy ul. [...] dla Sądu Okręgowego w [...].

W decyzji ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i wskazano, iż planowane przedsięwzięcie leży na terenie gdzie brak obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego dopuszczono do udziału w nim Stowarzyszenie [...] oraz – jak podano - dokonano uzgodnień i opinii przewidzianych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyższej decyzji ww. Stowarzyszenie wniosło odwołanie, zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego:

a) § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588 - dalej: "Rozporządzenie"), poprzez wykonanie analizy urbanistycznej w ramach procedury wydawania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy w przypadku inwestycji celu publicznego organ winien zastosować dyspozycję art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p.;

b) art. 107 § 2 k.p.a. z zw. z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak ustalenia linii rozgraniczających teren inwestycji;

c) art. 8 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji;

d) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu

i rozpatrzeniu materiału dowodowego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 50 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez niewyjaśnienie kwestii wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolniczy;

b) art. 7 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych

i leśnych, poprzez brak uzyskania wymaganej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych objętych wnioskiem;

c) art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez brak dokonania prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy;

d) art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., poprzez brak dokonania analizy stanu faktycznego

i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W oparciu o powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4 oraz art. 56 u.p.z.p., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie, że decyzja

o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest aktem administracyjnym o charakterze związanym, co oznacza, że jeżeli planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w przepisach prawa i nie narusza przepisów odrębnych, nie jest prawnie dopuszczalne wydanie decyzji odmownej. Odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga nie tylko poczynienia ustaleń faktycznych i przeprowadzenia postępowania administracyjnego określonego w art. 53 u.p.z.p., ale też wyjaśnienia powodów odmowy jej wydania w uzasadnieniu decyzji z podaniem konkretnych przepisów prawa określających warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, które narusza. Zdaniem Kolegium takich zdarzeń faktycznych i prawnych nie ujawniono w toku prowadzonego postępowania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie naruszenia § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia organ odwoławczy wyjaśnił, iż w aktach sprawy zalega analiza urbanistyczna i pomimo niefortunnych odesłań do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zawiera wymagania ustalone art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W ocenie Kolegium nie doszło również do naruszenia art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak ustalenia linii rozgraniczających teren inwestycji, gdyż decyzja zawiera prawidłowo sporządzony załącznik. Organ odwoławczy wskazał, że ewentualne uchybienia przy kopiowaniu załączników kierowanych do stron nie mogą podważać poprawności wydanej w sprawie decyzji. Zaznaczył również, że uzasadnienie decyzji zawiera opis stanu faktycznego i prawnego zaistniałego

w sprawie, a materiał dowodowy został zebrany w sposób umożliwiający wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem SKO organ I instancji przy statuowaniu decyzji wykonał wszelkie czynności wymagane przepisami prawa. Również zarzuty wynikające z art. 50 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez niewyjaśnienie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolniczy i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. 2017, poz.1161; dalej także określane "u.o.g.r.l.") przez brak zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych objętych wnioskiem są w ocenie Kolegium nieuzasadnione, gdyż stosownie do postanowień art. 10a powołanej ustawy - przepisów rozdziału 2 tej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych położonych

w granicach administracyjnych miast. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że

w postępowaniu toczącym się na wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 1 u.p.z.p., ani też ww. rozporządzenie.

W ustawowym terminie Stowarzyszenie wniosło skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie:

1) art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p., w zakresie tożsamym jak w odwołaniu;

2) § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, w zakresie tożsamym jak w odwołaniu;

3) art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., poprzez brak dokonania przez organ I instancji

w treści zaskarżonej decyzji analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, w szczególności poprzez pominięcie wyjaśnienia kluczowej kwestii dotyczącej tego, czy teren objęty wnioskiem inwestora był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które straciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. poz. 139 z późn. zm.);

4) art. 50 ust. 1 zdanie drugie, art. 53 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a także art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez zastosowanie wyłącznie wykładni literalnej i odstąpienie od wykładni celowościowej wprowadzonych przez ustawodawcę zmian w przepisach, która to wykładnia prowadzi do stwierdzenia, że celem nadrzędnym przedmiotowej regulacji jest ochrona gruntów rolnych w granicach administracyjnych miast, nie zaś jak próbuje wywieść organ — możliwość kontynuacji pozbawionej racjonalnego planowania zabudowy miasta;

5) art. 7 ust. 4 i art. 18 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ujętych w gminnej ewidencji zabytków w zw. z 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. 2004 r. Nr 164 poz. 1589) w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez pominięcie w zaskarżonej decyzji kwestii opieki i ochrony nad znajdującym się w pobliżu inwestycji zabytkiem nieruchomym w postaci cmentarza cholerycznego;

6) art. 3 i 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz § 3 ust. 1 w zw. z § 7 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określania, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, poprzez wydanie decyzji lokalizującej obiekt, w którym znajdować się może zakład żywienia zbiorowego w bliskiej odległości od istniejącego cmentarza cholerycznego;

7) art. 50 ust. 1. zdanie drugie, art. 53 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez wydanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji z pominięciem wymogu uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolniczy;

8) art. 49 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak zawiadomienia stron w drodze publicznego obwieszczenia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

9) art. 107 § 2 k.p.a. z zw. z art. art. 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p., w zakresie tożsamym jak w odwołaniu;

10) art. 8 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

w szczególności w zakresie stawianych przez Stowarzyszenie zarzutów, a także poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na brak dokonania przez organ dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy, w tym nieodniesienie się do zarzutu braku zawiadomienia stron w drodze publicznego obwieszczenia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

11) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a także na odstąpieniu od dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności przez pominięcie wyjaśnienia kluczowej kwestii dotyczącej tego, czy teren objęty wnioskiem inwestora był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które straciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

Powołując się na powyższe zarzuty, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Swoje stanowisko przedstawił również uczestnik postępowania - Sąd Okręgowy w [...] - w piśmie procesowym z dnia 22 kwietnia 2021 r., w którym szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi.

W piśmie tym wskazano m.in., że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że zaplanowana inwestycja jest zgodna w zakresie stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się jej realizację oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Zaznaczono, że art. 53 u.p.z.p. nie określa wymogów co do analizy oraz jej formy, a ustawodawca nie podjął rozporządzenia wykonawczego w przedmiotowej kwestii. Zdaniem uczestnika, organ zapewne niejako "posiłkowo" do ustalenia parametrów dla analizy urbanistycznej dotyczącej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego "wykorzystał" rozporządzenie wykonawcze odnoszące się do analizy urbanistycznej dotyczące warunków zabudowy. Uczestnik nadmienił również, że na działce objętej inwestycją nie występują obszary i obiekty objęte formami ochrony zabytków oraz ujęte w gminnej ewidencji zabytków, dlatego projekt decyzji nie wymagał uzgodnienia w aspekcie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. przez organy konserwatorskie. Podniesiono również za organem, że w postępowaniu o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania zasada wynikająca z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Uczestnik zwrócił uwagę, że do wniosku załączona została mapa wymagana przepisem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdyż załączono mapę zasadniczą sporządzoną w skali 1:500, która w sposób wyraźny przedstawia teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać. W oparciu o powyższą mapę sporządzony został załącznik graficzny do decyzji, na którym wrysowane zostały linie rozgraniczające teren inwestycji. Ponadto wskazał, że zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki klasy I-III, nie wymaga uzyskania zgody właściwego ministra, gdy zostaną łącznie spełnione warunki zawarte w art. 7 ust. 2a ww. ustawy. Jednak zgodnie z treścią art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przepisów rozdziału 2 (tj.: Ograniczanie przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne) nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Natomiast działka, na której zaplanowano inwestycję znajduje się w granicach administracyjnych miasta, dlatego cytowane wyżej przepisy nie mają zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje:

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 kwietnia 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, po którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione zarzuty są zasadne. Istotne dla treści wyroku były także okoliczności, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta, którą ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego pn. "Budynek sądu okręgowego w [...], budynek stacji trafo, miejsca postojowe wraz z układem komunikacji wewnętrznej na działkach nr ew. 1330/6 i 1330/7 w obr. [...] w [...] przy ul. [...] dla Sądu Okręgowego w [...]". Jak podano, wobec faktu, że na wskazanym we wniosku terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. konieczne było uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jednym ze znanych u.p.z.p. aktów planowania przestrzennego o charakterze indywidualnym są właśnie takie decyzje. W myśl bowiem art. 4 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Ustawodawca wyraźnie więc rozróżnia przedsięwzięcia będące inwestycjami celu publicznego oraz pozostałe przedsięwzięcia. Ponieważ organy uznały, że budowa planowanej inwestycji jest inwestycją celu publicznego, to kluczowe w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie dla jakiego rodzaju inwestycji wydaje się decyzje lokalizacyjne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ma to istotne znaczenie z uwagi na istnienie odmienności dzielących postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.).

W art. 2 pkt 5 u.p.z.p. zdefiniowano inwestycje celu publicznego jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65; dalej zwana u.g.n.). Obiekty takie jak stanowiący przedmiot zaskarżonej decyzji budynek sądu są wymienione w tym ostatnim przepisie.

W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, inwestycja ma znaczenie ponadlokalne lub krajowe, gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna społeczna całość zamieszkująca obszar państwa. Zawsze więc inwestycja celu publicznego ukierunkowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym (zob. m.in. WSA w Kielcach w wyroku z 24 lipca 2019 r., o sygn. II SA/Ke 374/19, LEX).

Wymóg uzyskania decyzji o jakiej mowa w sprawie precyzuje art. 50 ust. 1 u.p.z.p. stanowiąc: Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest więc lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a dopiero w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z decyzji, które zostały wydane, wynika jedynie, że na terenie wskazanym przez wnioskodawcę nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma natomiast istotnej w aspekcie brzmienia ww. przepisu informacji, czy na terenie miasta [...] w ogóle obowiązuje jakiś plan, który przewiduje zlokalizowanie takiego obiektu jak budynek sądu okręgowego w innym miejscu. Istnienie takiego planu, według Sądu wykluczałoby możliwość zlokalizowania ww. inwestycji w oparciu o decyzję lokalizacyjną w innym miejscu, niż przewidywałby to plan, bez uprzedniej stosownej do okoliczności zmiany tego planu,. Wyraźne pierwszeństwo ustawa przyznała bowiem w tym zakresie planowi miejscowemu. Brak takich danych narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie podkreśla się, iż ochrona gruntów rolnych i leśnych jest w zasadzie jedynym znaczącym warunkiem ograniczającym możliwość uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawodawca nie wymaga przy tym spełnienia pozostałych warunków, które są niezbędne w przypadku ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1–3 i 5 u.p.z.p.). W kontrolowanej sprawie nie było jednak sporne, że inwestycja jest zaplanowana na działkach znajdujących się w granicach administracyjnych miasta [...]. Jak słusznie zauważyło SKO, zgodnie z art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przepisów rozdziału 2 tej ustawy (a więc dotyczących ograniczania przeznaczania gruntów na cele nierolnicze), w tym związanych z powyższym obowiązków uzyskania stosownych zgód i zezwoleń, nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Brak więc podstaw do zakwestionowania legalności decyzji z tego powodu, że nie wyjaśniono kwestii możliwości zmiany przeznaczenia gruntów rolnych.

Stosownie do art. 51 ust. 1 u.p.z.p. w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do:

1) inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim – wójt, burmistrz albo prezydent miasta w uzgodnieniu z marszałkiem województwa;

2) inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym – wójt, burmistrz albo prezydent miasta;

3) inwestycji celu publicznego, na terenach zamkniętych – wojewoda.

Po zestawieniu brzmienia punktów 1) i 2) tego przepisu, kwestią kluczową było więc ustalenie jakim rodzajem inwestycji jest budowa budynku siedziby Sądu Okręgowego w [...]. Z aktualnej właściwości terytorialnej tego Sądu wynika, że obejmuje ona swym zakresem obszar 44 gmin miejskich i wiejskich oraz 7 powiatów. Nie ulega więc wątpliwości, że nie jest to inwestycja o znaczeniu tylko powiatowym i gminnym. Taka inwestycja ma znaczenie ponadlokalne, a jako taka , jest to inwestycja, o której mowa w art. 39 ust 3 pkt 3 u.p.z.p. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 5 u.p.z.p. w planie zagospodarowania przestrzennego województwa umieszcza się te inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, o których mowa w ust. 3 pkt 3, które zostały ustalone w dokumentach przyjętych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, Radę Ministrów, właściwego ministra lub sejmik województwa, zgodnie z ich właściwością.

Na terenie województwa [....] jest 4 sądy okręgowe, każdy obejmujący swą właściwością więcej niż jeden powiat, znacznie więcej niż jedną gminę. Niewątpliwie więc budynek dla Sądu Okręgowego w [...] obejmującego swą właściwością obszary działania sądów rejonowych w: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], sądu, który jest częścią sieci takich sądów obejmujących teren całego kraju, jest inwestycją, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Prezydent Miasta [...] może więc wydać decyzję o ustaleniu lokalizacji takiej inwestycji celu publicznego w uzgodnieniu z marszałkiem województwa. W kontrolowanej sprawie tak się nie stało, co wyczerpuje przesłankę wznowieniową przewidzianą w art. 145 § pkt 6 k.p.a. i już powyższe obligowało Sąd do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P. p. s. a.

Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane jest stanowisko, pojawiające się w literaturze i orzecznictwie, którego nie podziela, że przepis art. 51 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. ma zastosowanie wyłącznie w zakresie przewidzianym w dawnym art. 53. ust 5 pkt 10, (aktualnie – w pkt 10a) u.p.z.p. Jednakże w niniejszej sprawie – po pierwsze nawet nie wyjaśniono, stosownie do tego ostatniego przepisu, czy teren, na którym zamierza się zrealizować konkretną inwestycję był przeznaczony na ten cel w planach miejscowych ,które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Nie wynika to z akt sprawy, z analizy, ani z treści decyzji. Chodzi o plany uchwalone pod rządami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17 poz. 99 z późn. zm.), które obowiązywały w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez okres 8 lat od daty wejścia w życie tej ustawy. Brak wyjaśnienia tej kwestii co najmniej więc narusza przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a, co także jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie jest wystarczające stwierdzenie w analizie ,że projekt decyzji nie wymaga uzgodnienia z pozostałymi organami, o których mowa w art. 53 ust 4 u.p.z.p. W świetle art. 53 ust .4. pkt 10a u.p.z.p. kwestia ta powinna zostać przez organ wyjaśniona, właśnie w celu ustalenia czy projekt decyzji wymaga uzgodnienia z marszałkiem województwa, bo niewątpliwie inwestycja w postaci budynku dla Sądu Okręgowego w [...] jest inwestycją o znaczeniu ponadlokalnym – co najmniej wojewódzkim, jeśli nie krajowym.

Zdaniem Sądu nieprzypadkowo w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano uzgodnienie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 wyłącznie z marszałkiem województwa przy określaniu właściwości organów, a uzgodnienie decyzji z innymi organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 pkt 10a, w tym m.in. z marszałkiem. Są to dwie odrębne normy prawne, regulujące dwie różne sytuacje – właściwość organu związaną wyłącznie z rodzajem inwestycji oraz obowiązek uzgodnienia związany z zamiarem lokalizacji określnych inwestycji na określonych terenach. Według Sądu brak podstaw do utożsamiania tych dwóch sytuacji.

Trafnie zarzuca skarżące Stowarzyszenie, że w przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mają zastosowania przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz przepis art. 53 ust 3 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W ocenie Sądu znajdująca się w aktach analiza nie odpowiada w pełni tym wymogom. Mimo, że została wykonana w oparciu o wadliwe postawy prawne i z odwołaniem się do nich, co do zasady, mogłaby zostać uznana za analizę, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., gdyby spełniała wszystkie warunki wynikające z tego przepisu. Po pierwsze jednak analiza nazwana na potrzeby kontrolowanego postępowania "analizą urbanistyczną" nie może być tzw. "załącznikiem tekstowym do decyzji" lokalizacyjnej, bo nie ma ku temu żadnej podstawy prawnej. W odniesieniu do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma bowiem przepisu analogicznego do § 9 Rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. Po wtóre, co najistotniejsze, w dokumencie tym, ani w aktach sprawy nie ma pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Odnośnie stanu faktycznego terenu, w wyżej wymienionym zakresie, Sąd stwierdził, że taki w sprawie nie został ustalony zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Jedyne stwierdzenia, jakie można odnieść do stanu faktycznego terenu, na którym planowana jest inwestycja zamykają się w zdaniach: "wnioskowany teren jest niezabudowany", "Teren inwestycji położony jest pomiędzy ulicami [...] a [...]" oraz "powierzchnia terenu wnioskowanego do zabudowy – 10 460 m²". Także z punktu 3 "analizy urbanistycznej" można się dowiedzieć, że "planowany obszar zabudowy koliduje z siecią ciepłowniczą oraz z napowietrzną linią kablową energetyczną", bo już w odniesieniu do sieci wodociągowej, gazowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej opis obejmuje nie tylko teren objęty wnioskiem, ale też obszar sąsiedni. Brak ustaleń choćby co do tego czy na działkach objętych wnioskiem znajdują się jakiekolwiek elementy przyrody (drzewa, krzewy), chociaż z ogólnikowego zastrzeżenia w pkt. 5.2) Ochrona przyrody: "Należy chronić wartościową" można przypuszczać, że takowa znajduje się na terenie, którego dotyczy wniosek. Nie wiadomo więc w ogóle co na tych działkach się znajduje ani też co oznacza sformułowanie "wartościowa zieleń", którą "nakazano chronić". Nie ma żadnego odniesienia do stanu istniejącego w terenie.

Z przestawionych Sądowi akt sprawy, w tym z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby dokonano także pełnej analizy stanu prawnego. Podstawowym mankamentem jest brak odpisu czy wydruku z księgi wieczystej obejmującej działki 1330/6 i 1330/7 w obr. 211 w [...]. O ile to, że właścicielem tych działek jest Gmina Miasto [...] wynika z wypisu rejestru gruntów, chociaż nawet ta okoliczność nie została ustalona w decyzji, to już kwestii ewentualnych obciążeń nieruchomości ten dokument nie obejmuje. Organy w ogóle nie poruszają wskazanych okoliczności, które niewątpliwie również mieszczą się w pojęciu stanu prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Faktu braku dokonania analizy nie może sanować ogólne zastrzeżenie zawarte w decyzji dotyczące wymagań związanych z ochroną interesów osób trzecich, bo odnosi się ono do terenów sąsiednich. Tymczasem uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć istnienia np. służebności gruntowych czy osobistych, których przebieg lub treść uniemożliwiałaby realizację planowanej inwestycji chociażby ze względu na wskazywane we wniosku rozmiary budynku sądu.

Zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o lokalizacji celu publicznego powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Ponieważ w kontrolowanej sprawie projekt decyzji, według informacji zamieszczonej na nim, został sporządzony przez mgr. inż. arch. M.P., a z informacji dostępnych na stronie internetowej [...] Izby Architektów RP wynikało jedynie, że ww. jest zawieszona w prawach członka bez podania przyczyn, wezwano SKO do wykazania, że ten warunek z ustawy został spełniony. Wezwanie do uzupełnienia akt zostało przedłożone na EPUAP SKO w dniu 11 maja 2021 r.

Pismem z tej daty SKO poinformowało, że nie prowadzi rejestru uprawnień osób upoważnionych do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i że w tej sprawie należy zwrócić się bezpośrednio do organu, który zlecił sporządzenie projektu. W tej sytuacji Sąd uznał, że organ odwoławczy nie zbadał tej kwestii, chociaż powinien tego dokonać z urzędu przy rozpoznaniu sprawy, co narusza art. 6,7,15 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd nie jest w stanie odnieść się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów normujących kwestie odległości planowanego obiektu od tzw. cmentarza cholerycznego. Pojawił się on dopiero w skardze, a z akt sprawy ani z decyzji nie wynika, aby na sąsiednich terenach znajdował się jakikolwiek cmentarz. Organy zaś ustaliły, że teren planowanej inwestycji nie podlega przepisom ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami. Z treści wniosku nie wynika też, aby w planowanym budynku znaleźć się miały zakłady, o których mowa w § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r., Nr 52, poz. 315). Jeśli zaś w pobliżu terenu objętego wnioskiem rzeczywiście znajduje się jakiś cmentarz to organy będą miały obowiązek do tego się odnieść, w razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu po części zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a.. Uzasadnienie decyzji jest zbyt lakoniczne i w większości sprowadza się do niepełnego przytoczenia ustawowych wymogów bez jakiegokolwiek ich odniesienia do stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planowana jest inwestycja, o czym już wcześniej była mowa. Brak też oceny wiarygodności zgromadzonych dowodów.

Duże wątpliwości może też budzić liczba wskazywanych przez wnioskodawcę planowanych miejsc postojowych, jednakże użyte w decyzji sformułowanie "co najmniej" pozostawiało tę kwestię otwartą do realniejszej kontroli podczas postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego. Jest to o tyle istotne, że inwestycję planuje się na terenach mieszkaniowych, w większości w otoczeniu domów jednorodzinnych, gdzie zwykle nie ma rezerw w tym zakresie, a przecież do Sądu Okręgowego mogą przybywać strony czy pełnomocnicy z terenu całego kraju, jak również z zagranicy.

Nie są natomiast zasadne zarzuty dotyczące braku dokonania wymaganych obwieszczeń, bo w aktach zostało udokumentowane wywieszenie obwieszczenia o wszczęciu postępowania w sprawie - na tablicy ogłoszeń Wydziału Architektury i na stronie BIP Urzędu Miasta [...] poprzez dokonanie adnotacji oraz wydrukiem. Nie naruszono więc przepisów art 49 § 1 k.p.a. ani art. 53 ust. 1 u.p.z.p. W odwołaniu nie było takiego zarzutu.

Wbrew zarzutom - na kopii mapy załączonej do decyzji zaznaczone zostały linie rozgraniczające teren inwestycji, co także opisano w legendzie.

Odnosząc się do zarzutu przeznaczenia działek, na których inwestor zamierza zrealizować inwestycję na tereny zielone, Sąd stwierdza, że z analizy wynika, iż w studium jest to teren zabudowy mieszkaniowej. Z woli ustawodawcy studium ma wiążące znaczenie tylko przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Mimo, że kłóci się to z ideą ładu przestrzennego, to jednak w przypadku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego studium takiej mocy, co do zasady nie ma.

Stwierdzone wcześniej braki i naruszenia dotyczą - w pierwszej kolejności przepisów postępowania, takich jak art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3, 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i z pewnością mogły one mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Nie można bowiem np. wykluczyć, że jeśli istnieje obowiązujący m. p. z. p., przewidujący zlokalizowanie tej konkretnej inwestycji w innym miejscu, to nie byłoby możliwe ustalenie tej lokalizacji na wskazywanym przez wnioskodawcę terenie. Przede wszystkim zaś naruszono przepisy art. 53 ust 3. pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak uzgodnienia projektu decyzji z marszałkiem województwa. Nie wykazano także w aktach, że osoba, która sporządziła projekt decyzji odpowiadała wymogom ustawowym.

Wszystko to obligowało Sąd do wyeliminowania decyzji organów obydwu instancji z obiegu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

W ponownym postępowaniu organy wyjaśnią wskazywane w uzasadnieniu wyroku okoliczności dotyczące ewentualnego istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewidywałby lokalizację budynku Sądu Okręgowego w [...], przeprowadzą pełną analizę stanu faktycznego i prawnego, odniosą się do kwestii istnienia w pobliżu tzw. cmentarza cholerycznego w oparciu o stosowne dowody i ewentualnie po udokumentowaniu uprawnień przez autora projektu decyzji, uzgodnią jej projekt z marszałkiem województwa.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając na rzecz Stowarzyszenia uiszczony przez nie wpis od skargi.