Orzeczenie NSA, sygn. akt K 14/92
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1993-10-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3, art. 7, art. 67 ust. 2, art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1992 nr 21 poz. 84
law: Ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego.
Teza: 1. Art. 7 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego /Dz.U. Nr 21, poz. 84/ w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego /Dz.U. nr 51 poz. 231/ jest niezgodny z art. 1 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pozostawionych w mocy art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. /Dz.U. nr 84 poz. 426/;

2. Art. 7 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia i zaopatrzenia emerytalnego /Dz.U. nr 21 poz. 84/ w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 czerwca 1992 r. zmieniającą ustawę o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego /Dz.U. nr 51 poz. 231/ jest zgodny z art. 67 ust. 2 i art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pozostawionych w mocy Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r.

3. Art. 7 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia i zaopatrzenia emerytalnego /Dz.U. nr 21 poz. 84/ w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 czerwca 1992 r. zmieniającą ustawę o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego /Dz.U. nr 51 poz. 231/ nie jest niezgodny z art. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pozostawionym w mocy Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r.

TEZY

1. Art. 7 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego /Dz.U. Nr 21, poz. 84/ w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego /Dz.U. nr 51 poz. 231/ jest niezgodny z art. 1 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pozostawionych w mocy art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. /Dz.U. nr 84 poz. 426/;

2. Art. 7 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia i zaopatrzenia emerytalnego /Dz.U. nr 21 poz. 84/ w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 czerwca 1992 r. zmieniającą ustawę o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego /Dz.U. nr 51 poz. 231/ jest zgodny z art. 67 ust. 2 i art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pozostawionych w mocy Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r.

3. Art. 7 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia i zaopatrzenia emerytalnego /Dz.U. nr 21 poz. 84/ w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 czerwca 1992 r. zmieniającą ustawę o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego /Dz.U. nr 51 poz. 231/ nie jest niezgodny z art. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pozostawionym w mocy Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r.


UZASADNIENIE

Na podstawie ustawy z dnia 17 października 1991 r. waloryzacja rent i emerytur powinna zostać przeprowadzona w pierwszym kwartale 1992 r. Nie została jednakże przeprowadzona, gdyż dnia 10 marca 1992 r. weszła w życie ustawa nakazująca przeprowadzanie waloryzacji nie wcześniej niż w kwietniu 1992 r. Nastąpiła więc zmiana stanu prawnego odnosząca się do zdarzeń przeszłych, które w momencie ich zaistnienia były unormowane przez powołaną ustawę z dnia 17 października 1991 r. Prawo do podwyższenia świadczeń, które posiadali oni od dnia 10 czerwca 1992 r. zostało im z mocą wsteczną cofnięte.

Zasada lex retro non agit nie ma charakteru absolutnego i zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego można od niej odstępować, jednak wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów. W rozpatrywanej sprawie doszło do sytuacji takiej, że w cztery miesiące po uchwaleniu ustawy określającej zasady waloryzacji rent i emerytur nastąpiła kolejna zmiana zasad waloryzacji z naruszeniem zasady lex retro non agit.

Jednakże, jak to już Trybunał Konstytucyjny miał okazję stwierdzić w innych orzeczeniach, nawet najbardziej konieczne zmiany nie mogą zaskakiwać zainteresowanych i nie mogą pozbawić ich praw, które słusznie nabyli. W tej sprawie uderzające było dokonywanie przez ustawodawcę zmian co parę miesięcy, świadczące o braku stabilnej polityki ustawodawczej w dziedzinie zaopatrzenia emerytalnego. Trybunał Konstytucyjny uznał za stosowne przypomnieć pogląd wyrażony w orzeczeniu z dnia 2 marca 1993 r. K 9/92 /OTK 1992 poz.  /.

W sprawie tej Trybunał Konstytucyjny nie odmawiając ustawodawcy racji posłużenia się zasadą bezpośredniego działania nowego prawa w określonych warunkach w celu osiągnięcia stanu pożądanego przez ustawodawcę przyjął jednak, że zasada ta nie może prowadzić do sytuacji zaskakującej adresatów norm prawa nową regulacją prawną zmieniającą na niekorzyść ich dotychczasowe sytuacje prawne oraz nie dając możliwości przygotowania się do przyszłych zdarzeń. Sytuacja taka podważa zaufanie obywateli do prawa jako elementu zasady demokratycznego państwa prawnego /art. 1 Konstytucji RP/ i w konsekwencji może pozostawać w sprzeczności z tą zasadą.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, także i w tej sprawie doszło do naruszenia praw bezpośrednim działaniem nowej ustawy pozbawiającej obywateli praw słusznie nabytych, w tym przypadku szczególnie chronionych emerytalnych praw majątkowych. Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstaw do usprawiedliwienia naruszenia zasady konstytucyjnej. Brak jest bowiem uzasadnionych racji obciążania nie najsilniejszej grupy społecznej jaką stanowią emeryci i renciści, błędami w konstruowaniu systemu emerytalno-rentowego. Konieczne reformy systemu emerytalno-rentowego są dopuszczalne, ale muszą być dokonywane zgodnie z zasadą państwa prawnego. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny przyjął, iż naruszenie zasady lex retro non agit nie znajduje usprawiedliwienia, gdy idzie o kwestionowany przez Wnioskodawcę przepis, nawet w wyjątkowo trudnej, ale przecież przewidywalnej sytuacji budżetu Państwa. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis ten jest niezgodny z art. 1 Konstytucji. Odnosząc się do zarzutu ograniczenia praw podmiotowych, Trybunał Konstytucyjny miał na uwadze wcześniejsze swoje orzeczenia. Przyjął w nich, że ochrona praw nabytych nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zwłaszcza w okresie systemowych zmian prawa. Ratio legis ograniczeń jakie zostały wprowadzone kwestionowanym przepisem w przedmiocie waloryzacji emerytur i rent był przewidywany brak środków budżetowych na sfinansowanie funduszu emerytalno-rentowego. Brak tych środków nie usprawiedliwia jednak ograniczenia praw podmiotowych.

Szerokie rozumienie własności z art. 7 Konstytucji obejmuje także prawa majątkowe, nie wyłączając praw obligacyjnych /vide: K 3/88, K 12/90/. Świadczenia z ubezpieczenia społecznego wchodzą do składników majątkowych osoby ubezpieczonej, stanowiąc źródło jej utrzymania i jakkolwiek nie wynikają one ze stosunku prawnego, który można by uznać za stosunek zobowiązaniowy w znaczeniu cywilnoprawnym, to jednak stanowią taki składnik majątkowy emeryta-rencisty, którym bez ograniczeń uprawniony może rozporządzać. Uprawnionemu do emerytury lub renty przysługuje roszczenie o wypłatę należności z tytułu ubezpieczenia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w konkretnym wypadku tych należności, które wynikają z przesunięcia terminów waloryzacji z 1 marca i 1 czerwca 1992 r. na czas późniejszy.

Należy także stwierdzić, że prawa ubezpieczonego do świadczeń mają znamiona własności jako tzw. własność z renty, ponieważ przynajmniej cząstkowo stanowią ekwiwalent własnego świadczenia w postaci składki ubezpieczonego na rzecz Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Bez względu zatem na stosunek prawny, w wyniku którego prawo do tego świadczenia powstało, ubezpieczony powinien korzystać z poręki całkowitej ochrony własności osobistej. Z powyższych względów odmiennie niż w orzeczeniu z dnia 11 lutego 1992 r. K 14/91, Trybunał Konstytucyjny przyjął, że kwestionowany przez wnioskodawcę przepis jest niezgodny z art. 7 Konstytucji RP.

Cechą istotną zakwestionowanej regulacji prawnej jest posiadanie prawa do renty i emerytury i do jej waloryzacji. Wprowadzone zmiany w zakwestionowanym przez wnioskodawcę zakresie w zasadzie dotyczą wszystkich emerytów i rencistów w rozumieniu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników poza grupą najsłabszą. Równość obywateli wobec prawa polega na tym, że obywateli będących w takiej samej sytuacji traktuje się równo. Trybunał Konstytucyjny zasadę tę wykładał już wielokrotnie. Ochrona socjalna osób najsłabszych może być dokonywana różnie. Ustawodawca w art. 7 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez ustawę z dnia 15 czerwca 1992 r. dokonał osłony osób najsłabszych, a więc najbardziej osłony tej potrzebujących, które to wyróżnienie Trybunał Konstytucyjny uznał za racjonalne. Pozostaje ono bowiem w zgodności z art. 1 Konstytucji RP w części, która stanowi, iż Rzeczpospolita Polska jest państwem sprawiedliwości społecznej i w niczym nie narusza zasady równości wobec prawa. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny uznał, iż kwestionowany przepis jest zgodny z art. 7 ust. 2 Konstytucji RP.

Gdy idzie o zarzut Wnioskodawcy dotyczący naruszenia przez kwestionowany przepis ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to porównanie treści norm przedmiotowej ustawy z cytowanym przepisem Konstytucji prowadzi do wniosku, że nie zachodzi w tym wypadku sprzeczność norm i nie nastąpiło naruszenie Konstytucji. Wnioskodawca nie wykazał ponadto żadnymi dowodami, że powołana ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. doprowadziła do ustalenia kwot emerytur i rent poniżej zaspokojenia podstawowych potrzeb /a przecież aby stwierdzić sprzeczność funkcjonalną należało by ustalić najpierw kwotę minimum życiowego, a następnie ustalić, że ten próg został przekroczony/. Skoro zaś Wnioskodawca nie udowodnił, że przez kwestionowaną ustawę z dnia 15 lutego 1992 r. doszło do naruszenia minimum życiowego emerytów i rencistów brak jest podstaw do przyjęcia, że przepisy te są niezgodne z art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny w tym miejscu uznał za stosowne przytoczyć pogląd przyjęty przez Trybunał w sprawie K 7/90 /OTK 1990 poz.  /.

Z konstytucyjnej zasady państwa prawnego, z art. 1 Konstytucji oraz z zasady legalizmu to jest z art. 3 Konstytucji wynika norma zakazująca organom państwa stanowienia aktów normatywnych niezgodnych z aktami normatywnymi wyższego rzędu oraz norma, która nakazuje każdemu organowi działanie wyłącznie w granicach swojej prawem określonej kompetencji. Każde naruszenie prawa przez organ państwowy, w tym także w procesie prawotwórczym jest jednocześnie niewykonaniem obowiązku przestrzegania norm prawnych. Trybunał Konstytucyjny rozpoznając podniesiony przez Wnioskodawcę zarzut niedochowania ustawowego trybu wymaganego do wydania aktu prawnego poprzez pominięcie przez rząd opinii związków zawodowych /art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych/ nie stwierdził by w ostatecznym wyniku doszło do naruszenia art. 3 Konstytucji RP.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie został też naruszony art. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady vacatio legis, ponieważ kwestionowana ustawa w wersji z dnia 5 czerwca 1992 r. według jej art. 2 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia 1 lipca 1992 r. to jest od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw.