Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 526/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody K. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez gminę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Dnia 31 maja 2011 r. Rada Miejska w Janowcu Wielkopolskim działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm., dalej w skrócie "u.s.o.") podjęła uchwałę Nr VII/57/2011 w sprawie opłat za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę Janowiec Wielkopolski.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski w dniu 30 kwietnia 2012 r. wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 i § 3 powyższej uchwały zarzucając im naruszenie art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o.

Skarżący podniósł, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 pkt. 1 u.s.o. jest aktem prawa miejscowego. Tym samym treść uchwały powinna być w pełni zgodna z upoważnieniem ustawowym, będącym podstawą jej uchwalenia. Ponadto treść upoważnienia powinna być interpretowana i stosowana w sposób ścisły (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 17 września 2007 r., sygn. akt II SA/Op 308/07).

Skarżący wskazując na treść art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5 u.s.o. podniósł, iż rada gminy ma kompetencję do ustanawiania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia udzielana poza czas przekraczający czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki. Skarżący zwrócił uwagę, że od dnia 1 września 2010 r. na mocy art. 1 pkt 2 oraz art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 148 poz. 991) art. 6 i art. 14 u.s.o. otrzymały nowe brzmienie. W obecnym stanie prawnym wprowadzenie opłat za wychowanie, naukę i opiekę w przedszkolu możliwe jest po przekroczeniu liczby godzin wyrażonej w uchwale, a nie za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Mając to na uwadze, skarżący zarzucił, że Rada Miejska w sposób nieuprawniony w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały ustaliła opłaty jako ekwiwalenty koszt jednostki godzinowej za pakiet świadczeń określonych w ust. 1 tj. świadczeń, które przekraczają podstawę programową. I tak w § 2 ust. 2 uchwały ustalono ekwiwalentny koszt jednostki godzinnej za pakiet świadczeń określonych w ustępie 1 wynoszący 0,15% kwoty minimalnego wynagrodzenia miesięcznego, o którym mowa w art. 2 ust 4 i 5 ustawy z dnia 10 października 2002 roku o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200. poz. 1679 z późno zm.) za jedno dziecko. Przepis § 2 ust 3 uchwały stwierdza natomiast, że w stosunku do opłaty określonej w ustępie 2 ustala się:

1) 50 % stawki godzinowej określonej w ust. 2 za świadczenia realizowanej w drugiej godzinie pobytu dziecka w przedszkolu wykraczające poza podstawę programową określone w ust. 1,

2) 25 % stawki godzinowej określonej w ust. 2 za świadczenia realizowane w trzeciej godzinie pobytu dziecka w przedszkolu wykraczające poza podstawę programową określone w ust. 1,

3) czwarta godzina świadczeń, o których mowa w ust.1 jest bezpłatna.

Skarżący podniósł ponadto, że jak wynika z brzmienia § 2 ust. 2 i 3 skarżonej uchwały Rada Miejska ustaliła koszt jednostkowy za każdą rozpoczętą godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń określając opłaty w ten sposób, że ich wysokość uzależniona została od dwóch wskaźników procentowych obliczanych w oparciu o wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz czasu pobytu dziecka w przedszkolu przekraczającego wymiar zajęć bezpłatnych o pierwszą, drugą i trzecia godzinę, a tym samym Rada Miejska nie ustaliła wysokości opłat w jednostkach pieniężnych, lecz ograniczyła się do podania przedstawionych wyżej wskaźników procentowych.

Zdaniem skarżącego taki sposób ustalenia wysokości opłat jest sprzeczny z treścią upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. W ocenie Wojewody ustawodawca nie upoważnił bowiem rady gminy do ustalenia wysokości opłat poprzez podanie sposobu ich obliczenia, lecz wprost do podania wysokości opłaty, która powinna być wyrażona według jednostek pieniężnych określających cenę świadczeń do zapłaty. Co więcej, powyższe zapisy uchwały nie realizują zasady ekwiwaletności – wysokość opłaty podlegać będzie zmianom zależnym od rozstrzygnięcia innego organu i okoliczności niezwiązanych z oferowaną usługą publiczną.

Zdaniem skarżącego także § 3 uchwały istotnie narusza art. 14 ust. 5 u.s.o.

W ust. 1 wskazanego paragrafu wskazane jest, że "opłatę miesięczną wnoszą rodzice (prawni opiekunowie) za świadczenia określone w § 2 z góry w terminach podanych przez dyrektora przedszkola nie później niż do 12 dnia każdego miesiąca". W ocenie Wojewody przepis ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do decydowania o terminach wnoszenia opłat. Skarżący wskazał ponadto, że taki zapis powinien znaleźć się w umowie cywilno – prawnej zawartej z rodzicami i opiekunami prawnymi, o której mowa w § 4 uchwały.

Skarżący zarzucił niezgodność z prawem § 3 ust. 2, który stanowi, że opłatę miesięczną zaokrągla się do pełnych złotych argumentując, że przepisy nie upoważniają organu stanowiącego do zaokrąglania opłat do pełnych złotych, gdyż powinny być one wyrażone konkretnymi jednostkami pieniężnymi.

Zdaniem skarżącego istotnie narusza prawo także § 3 ust. 3 uchwały, który stanowi, że nie podlega zwrotowi stawka za zadeklarowaną ilość godzin zajęć wykraczających ponad podstawę programową. Zdaniem skarżącego ustawa nie nadaje organowi upoważnienia do decydowania, że opłata nie podlega zwrotowi, a ponadto w obecnym stanie prawnym nie ma znaczenia czas realizacji podstawy programowej, lecz jedynie czas pobytu ponad ustawowe pięciogodzinne bezpłatne minimum, lub ponad czas ustalony przez radę gminy w uchwale.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska wniosła o uznanie jej za bezprzedmiotową. Organ podniósł, że uwzględniając skargę w całości w trybie autokontroli na mocy art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej w skrócie "p.p.s.a.") zmienił konstrukcję opłat za świadczenia oferowane przez publiczne przedszkola, zachowując kryterium ekwiwalentności opłat za ponoszone przez rodziców (opiekunów prawnych) dziecka świadczenia, przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego – poprzez uchwalenie nowej uchwały z dnia 31 maja 2012r. nr XIV/123/2012 w sprawie opłat za świadczenia publicznego przedszkola prowadzonego przez Gminę Janowiec Wielkopolski, która to uchwała w § 4 stwierdza, że traci moc zaskarżona uchwała z dnia 31 maja 2011 r. nr VII/57/2011.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi

i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. ustawy).

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a),

w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. Należy dodatkowo podkreślić, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. - rozstrzygając w granicach sprawy sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu lub czynności lub też bezczynności organu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem (por. pkt 1 komentarza do art. 134 p.p.s.a. [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011).

W pierwszej kolejności należało rozważyć wniosek Rady o "uznanie skargi za bezprzedmiotową", co Sąd odczytuje jako wniosek o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w związku z uchyleniem zaskarżonej uchwały z dnia 31 maja 2011r. uchwałą z dnia 31 maja 2012 r. (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Istotne znaczenie dla tej kwestii ma charakter prawny zaskarżonej uchwały rady gminy. Sąd podziela utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r. I OSK 971/05, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III Lu 167/08; opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - w skrócie "CBOSA" - dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że ustalenie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego w określonym w normie stanie hipotetycznym, w stanie faktycznym sprawy, do bliżej nieokreślonej grupy rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

Stwierdzając, że mamy do czynienia z aktem prawa, należy z kolei zauważyć, że uchylenie aktu prawnego nie oznacza, że przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie owego uchylenia. Zakres czasowy obowiązywania prawa i jego stosowania nie pokrywają się bowiem ze sobą (por. E. Łętowska [w:] "System prawa prywatnego. Tom 5. Prawo zobowiązań – część ogólna", Wydawnictwo C.H.Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2006, str. 97). W przedmiotowej sprawie zatem samo uchylenie wadliwej uchwały z dnia 31 maja 2011 r. nie pozbawiłoby jej skuteczności odnośnie czynności prawnych podejmowanych na jej podstawie, takich jak np. żądanie od rodziców czy opiekunów prawnych określonej na podstawie uchwały zapłaty za pobyt dziecka w przedszkolu. Ze względu na skuteczność działania uchwały przed jej uchyleniem jej treść miałaby także znaczenie dla oceny zasadności ewentualnych żądań rodziców (opiekunów prawnych) zwrotu pobranych przez przedszkole opłat.

W tym kontekście istotne są również skutki, jakie pociąga za sobą stwierdzenie nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Innymi słowy – stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania, co niewątpliwie ma znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego osób, do których uchwała została skierowana, a które znalazły się (ewentualnie znajdą się) m.in. w wyżej wskazanych sytuacjach zachodzących w relacjach przedszkole – rodzice (opiekunowie prawni).

Z tych powodów wniosek Rady zawarty w odpowiedzi na skargę jest niezasadny.

Okoliczność, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego pociąga za sobą także tą konsekwencję, że nie istnieje wynikająca z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przeszkoda, w postaci upływu roku od dnia podjęcia uchwały, do stwierdzenia jej nieważności.

Posiadanie przez zaskarżoną uchwałę waloru aktu prawa miejscowego oznacza ponadto, że taki akt musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca wyznaczył tym samym aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa: akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować (powtarzać) nawet fragmentarycznie, celem uzyskania "całościowej" regulacji, materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, LEX nr 349285). Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 170/10, dostępny w CBOSA).

Przechodząc do analizy konkretnych uregulowań zaskarżonej uchwały - Sąd nie tylko uznał za zasadne zarzuty skarżącego, ale także, mając na względzie treść art. 134 p.p.s.a. – uznał, iż stwierdzeniu nieważności powinna podlegać cała zaskarżona uchwała.

Upoważnienie do podjęcia zaskarżonej uchwały zawiera art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Podkreślić trzeba, iż treść art. 14 ust. 5 u.s.o. została z dniem 1 września 2010 r. mocą art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. (Dz. U. Nr 148, poz. 991) zmieniona. Uprzednio art. 14 ust. 5 u.s.o. uprawniał radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach z uwzględnieniem art. 6 pkt 1, zaś ten ostatni przepis z kolei stanowił, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego.

Po nowelizacji w myśl art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o., organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Natomiast zgodnie z nową treścią art. 6 ust. 1 u.s.o. (ustanowioną mocą art. 1 pkt 2 ww. ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. ) przedszkolem publicznym jest przedszkole, które:

1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego;

2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie;

3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności;

4) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.

Zestawienie przepisów art. 6 i art. 14 ust. 5 u.s.o. w brzemieniu obowiązującym od 1 września 2010 r. wskazuje, że o ustaleniu opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne decyduje obecnie kryterium czasu pobytu dziecka w przedszkolu. W zakresie tym ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w czasie ustalonym przez organ prowadzący. Jednocześnie zastrzeżono, że czas ten nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie.

W żadnym razie nie można wyinterpretować, że ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne powiązane jest, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o. - jako obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych.

Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega zatem na tym, że – inaczej niż dotychczas – przedszkole publiczne nie musi zapewnić dziecku bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Obecnie przedszkole publiczne ma nadal obowiązek realizować podstawę programową, ale brak jest instrumentów wymuszających jej realizację w czasie bezpłatnym.

Powyższy pogląd zaprezentowany został w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 maja 2012 r. (sygn. akt II SA/Go 254/12), WSA we Wrocławiu z dnia 3 stycznia 2011 roku (sygn. akt IV SA/Wr 460/11), WSA w Olsztynie z dnia 15 marca 2011 roku (sygn. akt II SA/Ol 82/11),WSA w Lublinie z dnia 19 stycznia 2012 (sygn. akt III SA/Lu 680/1), WSA w Białymstoku z dnia 7 marca 2012 (sygn. akt I SA/Bk 30/12) i WSA w Bydgoszczy z dnia 6 czerwca 2012r., (sygn. akt II SA/Bd 373/12) – który to pogląd Sąd w niniejszej sprawie podziela.

Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że w istotny sposób naruszać prawo będą wszelkie przepisy uchwał podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. odnośnie świadczeń przedszkoli publicznych, których treść pozwalałaby na stwierdzenie, iż jakaś część zajęć w takim przedszkolu (czy to z zakresu obejmującego podstawę programową, czy też spoza tego zakresu) prowadzonych w okresie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. – byłaby obciążana opłatą.

Tymczasem zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie odczytywanie treści § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, iż prawodawca lokalny zezwala na pobieranie opłaty za świadczenia przedszkola wykonywane nie tylko poza okresem 5 godzin, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o., ale także wykonywanych w obrębie tegoż okresu. Przepis § 1 zaskarżonej uchwały wypowiada się wprawdzie w kwestii bezpłatnego nauczania i wychowania w wymiarze 5 godzin dziennie, jednakże zasadę bezpłatności w tym okresie ogranicza tylko do zajęć z zakresu podstawy programowej. Z kolei § 2 uchwały, wskazujący zintegrowany pakiet odpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole nie zawiera zastrzeżenia, iż odpłatność może zaistnieć wyłącznie wówczas, jeżeli zajęcia z tegoż pakietu są świadczone poza okresem 5 godzin, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u s.o i § 1 zaskarżonej uchwały. Prowadzi to do wniosku – przy braku regulacji w powyższym przedmiocie w pozostałej części uchwały, iż za zajęcia spoza podstawy programowej, świadczone w okresie ww. 5 godzin prawodawca lokalny zezwala na pobieranie opłaty. Zawarcie takich przepisów w akcie prawa miejscowego jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. skoro przepis ten organ zezwala organowi prowadzącemu na ustalanie wysokości opłat za świadczenia, ale tylko udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Zasadne zarzuca skarżący, iż treść § 2 uchwały narusza art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. także poprzez ustalenie sposobu obliczania opłaty (zamiast ustalenia samej opłaty) oraz brak zachowania zasady ekwiwalentności opłat.

Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. wyraźnie wskazuje, iż organ prowadzący "ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne". Ustawodawca sformułował zatem upoważnienie do ustalenia konkretnej opłaty, a nie do ustalenia sposobu wyliczenia opłaty. Słusznie podnosi skarżący, iż treść § 2 ust. 2 i 3 w istocie wskazuje sposób wyliczenia opłaty poprzez wskazanie jej jako określonego procentu kwoty minimalnego wynagrodzenia miesięcznego, które jest przecież zmienne. Ponadto minimalne wynagrodzenie miesięczny ustalane jest przez odrębny od rady gminy organ – stosownie do powołanego w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały art. 2 ustawy z dnia 10 października 2002r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę wysokość owego wynagrodzenia podlega corocznie negocjacjom w ramach Trójstronnej Komisji i jest tam uzgadniana (ust. 1 i 3) lub jest ustalana przez Radę Ministrów (ust. 5), a następnie corocznie ogłaszana (ust. 4 i 5). Konstrukcja przewidziana w zaskarżonej uchwale jest zatem nie tylko "sposobem ustalenia opłaty" zamiast "ustaleniem opłaty", ale dodatkowo w istocie ceduje uprawnienia do ustalenia opłaty na inny podmiot, niż wskazał to ustawodawca w treści delegacji ustawowej zawartej w art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o..

Przy określaniu wysokości opłat za świadczenia przedszkoli rada gminy winna mieć na uwadze charakter prawny opłaty, skutkujący jej ekwiwalentnością. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawarte w wyroku z dnia 5 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Sz 509/10, opubl. w CBOSA). W wyroku tym WSA stwierdził, że "pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa czy też, jednostki samorządu terytorialnego (opłata za pobyt w domu pomocy społecznej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.).

Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za świadczenie oferowane na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty."

Opłata ustalona w uchwale nie może prowadzić do obciążania rodziców dzieci korzystających ze świadczeń przedszkola publicznego kosztami, które na podstawie przepisów zobowiązana jest ponieść gmina jako organ prowadzący przedszkole. Dlatego też jej wysokość musi być określona adekwatnie do konkretnych kosztów godzinowego świadczenia danej usługi (oparta na kalkulacji ekonomicznej), co winno znajdować czytelne, przekonywujące, dające się zweryfikować odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1392/11, opubl. w CBOSA).

Tego warunku zaskarżona uchwała w § 2 nie spełnia, skoro wysokość opłaty uzależniona jest nie od faktycznych kosztów świadczenia oferowanego przez przedszkole, ale od wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę tj. wielkości ustalanej bez związku z kosztami świadczeń realizowanych przez przedszkole.

Cytowane wyżej upoważnienie ustawowe zawarte w art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. nie daje także radzie gminy kompetencji do wskazywania sposobu pobierania opłaty czy też powierzenia określania opłaty zewnętrznemu podmiotowi. Istotnie zatem narusza delegację ustawową § 3 ust. 1 uchwały wskazujący sposób wnoszenia opłaty przez rodziców (opiekunów prawnych) tj. w terminach określonych przez dyrektora przedszkola, § 3 ust. 2 uchwały dające temu dyrektorowi kompetencję do zaokrąglania miesięcznej opłaty oraz § 3 ust. 3 regulujący kwestię zwrotu opłaty.

Jak wskazano na początku rozważań – zaskarżona uchwała, jako akt podstawowy, zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, nie może normować materii wykraczającej poza zakres delegacji ustawowej. Treść art. 14 ust. 5 u.s.o. nie daje podstawy do wprowadzania przez radę gminy obowiązku zawierania umowy cywilnoprawnej pomiędzy rodzicami (opiekunami prawnymi) a dyrektorem przedszkola określającej "szczegółowe warunki pobytu dziecka w przedszkolu oraz korzystania z jego świadczeń", jak to ma miejsce w § 4 zaskarżonej uchwały. Zatem także w tym zakresie - pomimo odmiennej sugestii skarżącego – zaskarżona uchwała w istoty sposób narusza prawo.

Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt 1 sentencji wyroku).

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.