Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 450/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61  ust. 1,2 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lutego 2018 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Sekretarz Miasta, znak: [...], orzekł o odmowie udostępnienia A.C. informacji publicznej. Decyzja ta została wydana na skutek ponownego rozpatrywania sprawy, gdyż wyrokiem z 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Go 607/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. orzekł o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z [...] marca w przedmiocie odmowy wnioskodawczyni udostępnienia informacji publicznej.

Organ I instancji wyjaśnił, że 5 października 2016 r. do Urzędu Miasta wpłynął wniosek A.C. o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie:

1. Nazwiska i imiona nowych pracowników zatrudnionych lub przeniesionych do UM od 01 stycznia 2016 r. wraz z informacją o wynagrodzeniu (wszystkie składniki wynagrodzenia),

2. Nazwiska i imiona osób przesuniętych na inne stanowiska od stycznia 2016 r. ( z informacją o awansie bądź degradacji, oraz pierwotnym wynagrodzeniu oraz po zmianie oraz nazwy stanowisk pierwotnych i objętych),

3. Nazwiska i imiona osób oraz stanowiska osób, które przestały być pracownikami UM wraz ze wskazaniem podstawy rozwiązania umowy - od stycznia 2016 r.

Pismem z [...] października 2016 r. organ poinformował stronę o tym, że informacja, o którą wnioskuje ma charakter przetworzony i stosownie do tego poproszono stronę o wykazanie interesu publicznego dla którego informacja powinna być udzielona w żądanej formie. W odpowiedzi na powyższe strona 24 października 2016 r. poinformowała organ, że pytania o ruchy kadrowe zatrudnienia i awanse jest informacją prostą.

Organ podtrzymał stanowisko, że wnioskowana informacja stanowi informacje przetworzoną bowiem wymaga ono znacznego zaangażowania sił i środków organu, od którego żąda się informacji. Jest to informacja, której organ w wersji przygotowanej do udostępnienia na zewnątrz nie posiada. Aby udzielić informacji organ musi skompletować dane z różnych systemów informatycznych i z różnych dokumentów źródłowych m.in. akt osobowych pracowników.

Interpretując znaczenie pojęcia "informacji przetworzonej" organ przyjął stanowisko wynikające z orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1048/07, LEX nr 368241), w którym wyjaśniono, że "w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. W sytuacji takiej, żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskaniu określonych środków osobowych i finansowych."

Organ I instancji wskazał, że informacja o którą wnioskuje strona nie jest gotowa w wersji przygotowanej do jej udostępnienia na zewnątrz. Aby udostępnić taką informację organ musi skompletować dane z systemów teleinformatycznych oraz dokumentów źródłowych. Ponadto, dla przygotowania tej informacji wymagane jest, aby pracownicy zaangażowani byli w dodatkowe obowiązki związane z przygotowaniem wnioskowanej informacji lub też muszą być całkowicie wyłączeni z bieżącej pracy, co w znacznej mierze ma istotny ujemny wpływ na realizację bieżących zadań na danym stanowisku pracy, a tym samym bieżącą pracę urzędu obligującego organ. Praca pracownika kadr nie polega wyłącznie na realizowaniu spraw pracowniczych, których efektem jest dokument. Organ zwrócił uwagę, że bieżąca praca pracownika kadr polega również na realizacji podstawowych obowiązków pracodawcy wobec pracownika oraz innych organów i instytucji, które to obowiązki wynikają z przepisów prawa. Praca bieżąca pracownika kadr polega również na obsłudze swojego statusu prawnego w zakładzie. Przygotowanie wnioskowanej przez stronę informacji wymaga wyłączenia pracownika z bieżącej pracy na okres około 30 godzin pracy w celu przygotowania ponad dwudziestostronicowej informacji. Informacja, o którą wnosi strona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały będące w posiadaniu organu. W urzędzie obsługującym organ, zatrudnionych jest przez cały okres w granicach 540-550 pracowników, których sprawy osobowe prowadzone są przez zespół liczący 4 pracowników kadr. Każdy pracownik urzędu posiada swoją teczkę akt osobowych, która musi być prowadzona zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracowników dokumentacji związanej ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracowników (Dz. U. z 2016 r., poz. 894). Oczywistym jest, że jakakolwiek reorganizacja w urzędzie musi mieć odzwierciedlenie w obowiązującej dokumentacji pracowniczej oraz stosownych systemach informatycznych w urzędzie. Zanim jednak decyzja dotycząca stosunku pracy danego pracownika zostanie odzwierciedlona w dokumencie, sprawę należy indywidualnie wobec każdego pracownika przeanalizować. Sprawy pracownicze nie są sprawami szablonowymi. Każda decyzja w sprawie określonego pracownika wymaga indywidualnego podejścia. To wszystko wiąże się z dodatkowym zaangażowaniem zarówno osobowym, jak i czasowym. Przygotowując wnioskowaną informację, należałoby sięgnąć do materiałów źródłowych, które to częściowo zostały przekazane do archiwum zakładowego. Wniosek strony dotyczy okresu 10 miesięcy, w którym to okresie następowały różnego rodzaju zmiany kadrowe, również zmiany kadrowe wynikające z inicjatywy pracownika (przeniesienia na inne stanowisko, do innej komórki organizacyjnej, rozwiązanie stosunku pracy). Ponadto, strona wnioskuje o udzielenie liczby degradacji pracowników. W tym zakresie organ nie może ocenić, co wnioskodawczyni miała na myśli. Czy wnioskodawczyni miała na myśli przejście pracowników na inne stanowiska z wynagrodzeniem stosownym do tego stanowiska, czy też przejście na inne, niż stanowisko z zachowaniem dotychczasowego poziomu wynagrodzenia?

Organ wskazał również, że udzielenie w przedmiotowej sprawie wnioskowanych informacji wymagałoby znacznie dalej idących czynności, aniżeli tylko technicznego przeniesienia danych, bowiem jej udzielenie wiązałoby się również z koniecznością dokonania szczegółowej analizy wyselekcjonowanej dokumentacji w zakresie danych, o które wnioskuje strona, mając na względzie merytoryczną poprawność przetwarzanych danych, jak również pod kątem ograniczeń prawnych odnoszących się do udzielania informacji, przewidzianych w art. 5 ust, 1 i 2 ustawy oraz usunięcia danych prawnie chronionych. W analizowanym okresie wystąpiła znaczna liczbą ruchów kadrowych. Ogłoszono i zrealizowano 76 naborów do pracy na stanowiska urzędnicze, przyjęto do pracy 58 pracowników, którym należało przygotować odpowiednią dokumentację, założyć akta osobowe i zarejestrować w odpowiednich systemach informatycznych. 16 pracowników skorzystało z uprawnień emerytalnych i przeszło na emeryturę. Takim pracownikom pracodawca zobowiązany jest przygotować kilkustronicowe wnioski emerytalne oraz dokumentację ustalającą wszelkie uprawnienia wynikające z ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 902 ze zm.), kodeksu pracy i aktów wykonawczych do ww. ustaw. W okresie tym, 15 pracowników rozstało się z pracodawcą z własnej inicjatywy na zasadzie porozumienia stron. Każdego pracownika należy rozliczyć z zobowiązań wynikających ze stosunku pracy i przekazać akta osobowe do archiwum zakładowego.

Ponadto, organ zwrócił uwagę, że większość danych, o które wnioskuje strona to dane pracowników prawnie chronione. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny była również dopuszczalność odmowy udostępnienia informacji publicznej również ze względu na ochronę prywatności osoby, która nie pełni w Urzędzie Miasta funkcji publicznych. Rozważenia zatem wymagało, czy w takim przypadku ochrona prywatności jest wyłączona całkowicie, czy też rozciąga się ona na informacje, które nie są związane z pełnieniem funkcji publicznej, w tym informacje o wynagrodzeniu osiąganym ze stosunku pracy, w zakładzie pracy, który dysponuje co prawda środkami publicznymi, ale w którym pracownik zatrudniony jest na stanowisku nie związanej z pełnieniem funkcji publicznej. W ocenie organu, informacje dotyczące wynagrodzenia pracownika lub też przyczyn wypowiedzenia warunków pracy w dalszym ciągu podlegają ochronie, bowiem nie pozostają one w związku z pełnieniem przez tę grupę pracowników funkcji publicznych. Uwzględnienie wniosku strony, poprzez udzielenie informacji mogłoby doprowadzić do naruszenia uzasadnionych i podlegających ochronie prawnej interesów osoby pracownika.

Pracodawca jako administrator danych osobowych dotyczących swoich pracowników ma obowiązek ich ochrony, a ich udostępnienie może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych przepisami prawa. Dane, o które wnioskuje strona przechowywane są w teczkach akt osobowych oraz stosowanych w urzędzie na stanowisku ds. kadr systemach informatycznych, do których wgląd mają wyłącznie upoważnieni do tego przez pracodawcę pracownicy kadr. W ocenie organu w takim przypadku zastosowanie ma art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem pracodawca w pierwszej kolejności zobowiązany jest do ochrony prywatności swoich pracowników, a ochrona ta jest wyłączona tylko w przypadku, gdy pracownik pełni w zakładzie pracy funkcje, którym można przypisać status funkcji publicznych, bądź gdy wyrazi on zgodę na ujawnienie dotyczących go informacji. Nie oznacza to ograniczenia transparentności i jawności wydatkowania środków publicznych, bowiem informacje m.in. o wysokości wynagrodzeń przypisanych do konkretnego stanowiska są jawne, natomiast dochody uzyskiwane z tytułu zatrudnienia przez osoby pełniące funkcje publiczną są ujawniane w oświadczeniach majątkowych składanych przez te osoby na podstawie art. 24h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.).

Mając na uwadze powyższe, organ I instancji uznał, że może odmówić udzielenia informacji dotyczącej wysokości jakichkolwiek składników wynagrodzenia osiąganego przez pracowników, jak również warunków zmiany warunków lub rozwiązania umowy o pracę, gdyż z zajmowanego przez pracownika stanowiska pracy, jak i z zakresu obowiązków na zajmowanym przez pracowników stanowisku nie wynika, aby ta grupa pracowników, która w analizowanym okresie podlegała jakiejkolwiek reorganizacji urzędu miała wpływ na podejmowanie decyzji oraz wydatkowania środków publicznych.

Nadto, organ zwrócił uwagę, że przygotowanie tej informacji nie polega wyłącznie na uszeregowaniu posiadanych informacji, ale tworzy nową jakość tkwiącą immanentnie w uzyskanej w wyniku przetworzenia nowej informacji, do czego niezbędne jest przeprowadzenie istotnych dodatkowych działań na podstawie danych będących w posiadaniu organu, zgodnie z kryteriami wskazanymi przez wnioskodawcę, czyli informacja powinna zostać opracowana przez organ indywidualnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów.

Organ wyjaśnił również, że strona nie wykazała przesłanki interesu publicznego. Dlatego, organ oceniał, czy w sprawie występuje szczególnie istotny interes publiczny. Zdaniem organu, wnioskodawca powinien wykazać, zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie określonej sprawy w określony sposób, że informacje, które zamierza uzyskać nie dotyczą wyłącznie jego interesu. Powinien również wykazać okoliczności i fakty, które zostaną uzyskane przez organ za wystarczające dla przyjęcia, że ubiegając się o udostępnienie informacji publicznej działa w interesie publicznym, a sprawa o której chce zostać poinformowany ma szczególne istotne znaczenie dla interesu publicznego. Z pism strony nie wynika, w jakim zakresie żądane informacje mogą w sposób szczególnie istotny służyć interesowi publicznemu np. czy mogą wpłynąć na usprawnienie funkcjonowania urzędu czy też miasta jako całości. Nie wykazała również, że interes publiczny odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem miasta. Strona poproszona o wykazanie szczególnego interesu publicznego nie wykazała z jakich faktów wywodzi, że "w urzędzie degraduje się kompetentnych pracowników, którzy chcą pracować dla miasta, a nie na zawołanie "znajomych prezydenta,...degradowanie specjalistów, która to degradacja jest impulsem do odejścia z urzędu, a zatem utraty wykwalifikowanych urzędników, a ogłaszane konkursy na ich miejsce mają niskie wymagania...". Wywody strony nie znajdują oparcia w faktach, a opierają się jedynie na plotkach, które to strona poprzez złożenie wniosku o udzielenie informacji publicznej zamierza zweryfikować, a udzielona przez organ informacja stanie się podstawą do wyrobienia sobie opinii na temat polityki kadrowej uprawianej przez prezydenta. Nie jest to więc w ocenie organu wykazanie istotnego interesu publicznego. Strona nie wykazała, że informacja jakie uzyska w wyniku tzw. weryfikacji plotki miałaby istotny wpływ na stosowaną politykę kadrową w urzędzie. Organ zwrócił uwagę, że politykę kadrową w urzędzie prowadzi kierownik urzędu, czyli Prezydent Miasta. Są to uprawnienia pracodawcy wynikające z istoty stosunku pracy.

Organ uznał, że informacja wnioskowana przez stronę nie jest informacją ważną dla szerokiego kręgu potencjalnych odbiorców. Nie stwarza to również realnej możliwości wykorzystania uzyskanych danych na przykład dla poprawy funkcjonowania organu administracji publicznej, dla usprawnienia działalności organu i urzędu obsługującego organ, a przez to poprawy ochrony interesu publicznego. W ocenie organu, wnioskodawca poproszony o wskazanie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji interesu takiego nie wykazał. Nie wskazał także, w jaki sposób zamierza wykorzystać żądane informacje publiczne, zgodnie z wymaganym do ich udostępnienia "szczególnie istotnym interesem publicznym'". Organ powtórzył również, za stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 352/08, że nie jest istotne, kto ubiega się o informację, ale w jakim celu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w ustawowym terminie A.C.. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże strony, sąd oraz inne organy państwowe. Od wyroku wydanego na gruncie niniejszego postępowania, organ nie zdecydował się wnieść skargi kasacyjnej, dlatego też dokonując ponownej analizy wniosku o udostępnienie informacji publicznej, powinien on wziąć pod uwagę ocenę prawną zaprezentowaną przez WSA w Gorzowie WIkp. Oczywiście, skarżąca zdaje sobie sprawę z tego, że organ ma prawo ponownie odmówić udostępnienia informacji publicznej, powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. Jeżeli jednak organ w dalszym ciągu zauważa konieczności odmowy udostępnienia informacji publicznej z ww. przyczyny to nie może uzasadnić swojej decyzji w ten sposób, który podważył już sąd administracyjny.

W przeciwieństwie do powyższego, organ ponownie przyjął, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, nie wykazując przy tym rzetelnie, jakie to czynności musiałby celem przygotowania informacji publicznej. WSA przesądził bowiem jednoznacznie, że sama konieczność sięgnięcia do materiałów źródłowych (w tym archiwalnych) nie może świadczyć o przetworzonym charakterze informacji publicznej. Podobnie przetworzeniem informacji publicznej nie będzie sama anonimizacja dokumentów, o których mowa w treści decyzji. Organ nie wyjaśnił z czego wywiódł, że dokument, który miałby trafić do wnioskodawcy obejmowałby 20 stron. Nie wyjaśniono również na jakiej podstawie organ wyliczył, że przygotowanie informacji oderwie pracowników kadr od bieżącej pracy na ok. 30 godzin. Nie przedstawiono także do jakich konkretnie materiałów archiwalnych należałoby sięgnąć (jaki jest ich zakres) oraz z jakiego systemu informatycznego organ musiałby skorzystać, celem przygotowania informacji. Chociażby w tym zakresie decyzja powiela stanowisko prezentowane przez organ począwszy od października 2016 r,

Skarżąca podkreśliła, że nie może stanowić argumentu przemawiającego za odmową udostępnienia informacji publicznej okoliczność, zgodnie z którą reorganizacja pracy Urzędu obejmuje sprawy nieszablonowe, które należy rozstrzygać indywidualnie. Przedmiot wniosku obejmuje dane pracowników, których zatrudniono, które przestały być pracownikami Urzędu oraz których stanowiska uległy zmianie (wraz z kwotami wynagrodzenia). Informacja ta nie wymaga od organu poczynienia żadnej analizy merytorycznej, a odszukania istniejących danych. Jednocześnie, na tym etapie postępowania niezrozumiały jest argument dotyczący braku możliwości oceny, co wnioskodawca miał na myśli żądając udostępnienia informacji o degradacji pracownika. Rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w przypadku powstałych wątpliwości co do jego zakresu, organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy z wezwaniem o doprecyzowanie zadanych pytań. Skoro natomiast organ wydał już trzy rozstrzygnięcia odmowne, to zakres wniosku miał być dla niego jasny. W przeciwnym razie powstaje uzasadnione przekonanie, że decyzje wydawane zostały nie ze względu na charakter wnioskowanej informacji, ale na skutek przyjęcia założenia, że informacja ma pozostać nieudostępniona.

Jednocześnie skarżąca zauważyła, że organ powinien dążyć do udostępnienia informacji publicznej w każdy przypadku, gdy nie jest to ograniczone przesłankami ustawowymi. Organ I instancji przyjął natomiast z góry, że całość wniosku wymaga przetworzenia informacji, powołując się przy tym na konieczność oderwania pracowników od bieżących zadań. Treść uzasadnienia wszystkich decyzji organu wskazuje na to, że organ w rzeczywistości miałby trudności z przygotowaniem informacji w podstawowym terminie 14 dni. Zamiast jednak rozważyć zastosowanie art. 13 ust, 2 udip, zdecydowano się na prowadzenie postępowania, trwające już ponad dwa lata. Przy czym nie ma znaczenia ewentualna konieczność ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność pracowników Urzędu, którzy nie pełnią funkcji publicznych. Skoro na tym etapie postępowania organ stwierdza jako fakt, że większość wnioskowanych danych zawiera informacje prawnie chronione, to tym większe zdziwienie budzi konieczność dokonania rzekomej, pogłębionej analizy danych, których charakter już przesądzono.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego skarżąca zauważyła, że poza wskazaniem ścieżki interpretacyjnej tego pojęcia, organ nie przedstawił w żaden sposób, czy istnieje ono na gruncie przedmiotowej sprawy. To, że organ nie akceptuje stanowiska wnioskodawcy, nie oznacza, że interes, o którym mowa w art 3 ust. 1 pkt 1 udip nie istnieje. Sam brak wykazania przesłanki przez wnioskodawcę nie uprawnia organu do wydania decyzji odmownej.

SKO decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję SKO wskazało, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta z [...] lutego 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, wydana została na skutek ponownego rozpoznawania sprawy, gdyż wyrokiem z 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Go 607/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji SKO z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] o odmowie udostępnienia A.C. informacji publicznej.

Podstawą uchylenia wskazanych wyżej decyzji było uznanie, że nieprecyzyjnie wyjaśniają one stan faktyczny sprawy. Sąd wskazał m.in., że nie było wystarczające uzasadnienie decyzji, w których wskazywano, że aby udostępnić informację skarżącej organ musi skompletować dane z bliżej niesprecyzowanych "systemów informatycznych i z różnych dokumentów źródłowych" i "wymagałoby znacznie dalej idących czynności, aniżeli tylko technicznego przeniesienia danych", bez jednoczesnego odniesienia się co to są za systemy i dokumenty, jaka jest ich treść i zakres danych, czy jest on tożsamy z zakresem informacji żądanych przez skarżącą w odniesieniu do każdego z pytań, jaka jest przybliżona liczba dokumentów, które należy przenalizować.

SKO wskazało, że z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że wnioskiem z [...] października 2016 r. A.C. zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie:

1. Nazwiska i imiona nowych pracowników zatrudnionych lub przeniesionych do UM od 01 stycznia 2016 r. wraz z informacją o wynagrodzeniu (wszystkie składniki wynagrodzenia),

2. Nazwiska i imiona osób przesuniętych na inne stanowiska od stycznia 2016 r. ( z informacją o awansie bądź degradacji, oraz pierwotnym wynagrodzeniu oraz po zmianie oraz nazwy stanowisk pierwotnych i objętych),

3. Nazwiska i imiona osób oraz stanowiska osób, które przestały być pracownikami UM wraz ze wskazaniem podstawy rozwiązania umowy - od stycznia 2016 r.

Zgodnie z art. 1 ust 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informacje publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Na gruncie przedmiotowej sprawy ustalone zostało, że żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną, bowiem dane których ona żąda mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) oraz ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art 6 ust. 1 pkt 5 lit h u.d.i.p.). Charakter sporny ma jednakże status informacji o jakiej udostępnienie wnioskuje skarżąca. Jak wynika z uzasadnienia organu I instancji informacja ta ma charakter przetworzony, z kolei zdaniem skarżącej informacja ta stanowi informację prostą.

Zgodnie z art 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawodawca nie zdecydował się na zdefiniowanie pojęcia "informacji publicznej przetworzonej". Pojęcie informacji przetworzonej ma charakter nieostry, zaś jego interpretacja w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie jest jednolita. W orzecznictwie wskazuje się, że charakter informacji mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Informacją prostą jest natomiast informacją, którą podmiot zobowiązany musi udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada, przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu. Należy podkreślić, że suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników może być traktowana jako informacja publiczna (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2017 r., I OSK 2124/16, CBOSA).

Zdaniem SKO analiza akt przedmiotowej sprawy pozwala na przyjęcie, że słusznie organ I instancji zakwalifikował wnioskowaną przez skarżącą informacje do kategorii informacji publicznych przetworzonych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w sposób szczegółowy odniósł się do konkretnych okoliczności sprawy, które przemawiają za przetworzonym charakterem żądanych przez A.C. informacji. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie nowej jakościowo informacji, którą organ nie dysponował w chwili złożenia wniosku. Aby wytworzyć wnioskowaną przez skarżącą informację, na którą składały się dane odnośnie rotacji pracowniczej w Urzędzie Miasta, należało dokonać analizy licznych dokumentów pod kątem wyodrębnienia informacji, które interesowały skarżącą. Informacja ta miała bowiem obejmować wykazanie nazwisk i imion nowych pracowników zatrudnionych lub przeniesionych do Urzędu Miasta od 1 stycznia 2016 r. wraz z informacją o wszystkich składnikach wynagrodzenia, nazwisk i imion osób przesuniętych na inne stanowiska od stycznia 2016 r. (z informacją o awansie bądź degradacji, pierwotnym wynagrodzeniu oraz po zmianie oraz nazwy stanowisk pierwotnych i objętych), nazwisk i imion osób oraz stanowiska osób, które przestały być pracownikami Urzędu Miasta, ze wskazaniem podstawy rozwiązania umowy - od stycznia 2016 r. Zakres przedmiotowy wymienionego wniosku wskazuje na konieczność podjęcia szeregu czynności, które pozwolą na udostępnienie informacji w żądany przez skarżącą sposób. Należy bowiem zwrócić uwagę, że wniosek dotyczy wielu szczegółowych danych dotyczących polityki kadrowej,

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I instancji wymienił konkretne okoliczności sprawy, które doprowadziły do konstatacji, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. I tak, organ I instancji wyjaśnił, że aby udostępnić wnioskowaną przez stronę informację należy skompletować dane z różnych systemów informatycznych, w których przetwarzane są dane osobowe pracowników oraz z różnych dokumentów źródłowych, m.in. akt osobowych pracowników. Ponadto, dla przygotowania tej informacji wymagane jest, aby pracownicy zaangażowani byli w dodatkowe obowiązki związane z przygotowaniem wnioskowanej informacji, lub też muszą być całkowicie wyłączeni z bieżącej pracy, co w znacznej mierze ma istotny ujemny wpływ na realizację bieżących zadań na danym stanowisku pracy, a tym samym bieżącą pracę urzędu obligującego organ. Praca pracownika kadr nie polega wyłącznie na realizowaniu spraw pracowniczych, których efektem jest dokument. Organ zwrócił uwagę, że bieżąca praca pracownika kadr polega również na realizacji podstawowych obowiązków pracodawcy wobec pracownika oraz innych organów i instytucji, które to obowiązki wynikają z przepisów prawa. Praca bieżąca pracownika kadr polega również na obsłudze swojego statusu prawnego w zakładzie. Przygotowanie wnioskowanej przez stronę informacji wymaga wyłączenia pracownika z bieżącej pracy na okres około 30 godzin pracy w celu przygotowania ponad dwudziestostronicowej informacji. W urzędzie obsługującym organ, zatrudnionych jest przez cały okres w granicach 540-550 pracowników, których sprawy osobowe prowadzone są przez zespół liczący 4 pracowników kadr. Każdy pracownik urzędu posiada swoją teczkę akt osobowych, która musi być prowadzona zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracowników dokumentacji związanej ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracowników (Dz. U. z 2017 r. poz. 894). Wyjaśniono, że reorganizacja w urzędzie musi mieć odzwierciedlenie w obowiązującej dokumentacji pracowniczej oraz stosownych systemach informatycznych. Zanim jednak decyzja dotycząca stosunku pracy danego pracownika zostanie odzwierciedlona w dokumencie, sprawę należy indywidualnie wobec każdego pracownika przeanalizować, gdyż każda decyzja w sprawie określonego pracownika wymaga indywidualnego podejścia. To wszystko wiąże się z dodatkowym zaangażowaniem zarówno osobowym, jak i czasowym. Przygotowując wnioskowaną informację, należałoby sięgnąć do materiałów źródłowych, które to częściowo zostały przekazane do archiwum zakładowego. Wniosek strony dotyczy okresu 10 miesięcy, w którym to okresie następowały różnego rodzaju zmiany kadrowe, również zmiany kadrowe wynikające z inicjatywy pracownika (przeniesienia na inne stanowisko, do innej komórki organizacyjnej, rozwiązanie stosunku pracy).

Organ podkreślił, że udzielenie wnioskowanych informacji wymagałoby znacznie dalej idących czynności, aniżeli tylko technicznego przeniesienia danych, bowiem jej udzielenie wiązałoby się również z koniecznością dokonania szczegółowej analizy całości wyselekcjonowanej dokumentacji w zakresie danych, o które wnioskuje strona, mając na względzie merytoryczną poprawność ich przetwarzania. Organ odniósł się również do zmian kadrowych w Urzędzie, bowiem ogłoszono i zrealizowano 76 naborów na stanowiska urzędnicze, przyjęto do pracy 58 pracowników, 16 pracowników skorzystało z uprawnień emerytalnych i przeszło na emeryturę. Z kolei 15 pracowników rozstało się z pracodawcą z własnej inicjatywy.

Mając na uwadze powyższe okoliczności - zdaniem SKO - należało uznać, że wniosek skarżącej dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Tym samym organ I instancji sprostał nałożonym na niego wytycznym zawartym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp., sygn. akt II SA/Go 607/17. Organ uzasadnił swoje stanowisko zarówno w odniesieniu do przyjętego w decyzji czasu jaki należy poświęcić na przygotowanie informacji, jak i jej objętość. Z uwagi na zakres zapytania należy zauważyć, że wymienione czynności należy przeprowadzić co do każdego z zapytań skarżącej. W uzasadnieniu wskazano, że w Urzędzie zatrudnionych jest czterech pracowników kadr, przy czym łącznie zatrudnionych jest około 550 pracowników. Każdy z tych pracowników posiada teczkę akt osobowych, które należy dokładnie przenalizować. Organ powinien bowiem ustalić zakres obowiązków danego pracownika, a także przeanalizować jego dokumentację pod kątem danych żądanych przez skarżącą. Nie jest zatem zasadne stanowisko skarżącej, która wskazuje, że żądana przez nią informacja nie wymaga od organu poczynienia żadnej analizy merytorycznej, a odszukania istniejących danych. W tym miejscu należy jeszcze raz zwrócić uwagę na bardzo szeroki zakres przedmiotowy wniosku, który dotyczy w istocie wszystkich zmian kadrowych w Urzędzie Miasta począwszy od 1 stycznia 2016 r. Zmiany te obejmują zatem dane pracowników zatrudnionych lub przeniesionych, dane pracowników przesuniętych, a zatem zarówno awansowanych, jak i degradowanych, dane osób, które przestały być pracownikami Urzędu Miasta wraz ze wskazaniem podstawy rozwiązania umowy. Na rozległy charakter wniosku zwraca również sam organ, który wskazuje, że degradacja zawiera w swoim zakresie pojęciowym zarówno przejście pracowników na inne stanowiska z wynagrodzeniem stosownym do tego stanowiska, czy też przejście na inne niż stanowisko z zachowaniem dotychczasowego wynagrodzenia. Wbrew zarzutom skarżącej twierdzenia organu, choć nieprecyzyjne podkreśliły wyłącznie bardzo szeroki zakres wniosku.

Odnosząc się do poniesionej przez skarżącą kwestii konieczności ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność pracowników urzędu należy SKO zaznaczyło, że wnioskowana przez skarżącą informacja dotyczy wszystkich pracowników Urzędu Miasta. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Tak więc, ograniczenie dotyczące dostępu do informacji publicznej nie dotyczy osób pełniących funkcję publiczną, w przypadku gdy żądana informacja ma związek z pełnieniem tych funkcji, przy czym "osoby pełniące funkcje publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.p, W przedmiotowej sprawie organ nie wymienił listy osób, które pełnią tak szeroko rozumiane funkcje publiczne, ani też nie dokonał wyróżnienia stanowisk niezwiązanych z pełnieniem tych funkcji. Dlatego też przedwczesna byłaby odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na konieczność zachowania prywatności tej ostatniej kategorii pracowników. Należy jednak zauważyć, że z uwagi na szerokie rozumienie pojęcia "funkcji publicznej" w znaczeniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz znaczną liczbę około 550 pracowników zatrudnionych w Urzędzie organ powinien dokonać szczegółowej analizy akt osobowych pracowników pod kątem ustalenia zakresu ich obowiązków. Nadto, należy wskazać, że ochroną objęte są też informacje dotyczące pracowników pełniących funkcję publiczne, ale nie mające związku z pełnieniem tych funkcji. Z kolei wniosek skarżącej dotyczył udzielenia informacji w zakresie wszelkich przesunięć pracowników w Urzędzie Miasta wraz ze wskazaniem podstawy rozwiązania umowy. Należy też zauważyć, że rozwiązanie stosunku pracy powodowane może być również względami osobistymi dotyczącymi danego pracownika, co także wymaga dogłębnej analizy jego akt osobowych.

Nie można zatem zgodzić się z zarzutem skarżącej, że organ I instancji nie wziął pod uwagę oceny prawnej zaprezentowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie WIkp. Organ rzetelnie uzasadnił swoje stanowisko w zakresie motywów, które uzasadniały uznanie żądanych przez skarżącą danych za informację przetworzoną. Oczywiście należy zgodzić się, że sama konieczność sięgnięcia do danych archiwalnych nie może świadczyć o charakterze przetworzonym informacji publicznej. Należy jednak podkreślić, że proces przygotowania informacji obejmuje w przedmiotowym przypadku wiele czynności, na które nie składa się wyłącznie sięgnięcie do określonego rejestru, czy archiwum. Aby wyodrębnić informacje żądane przez skarżącą należy dokonać analizy bardzo dużej liczby dokumentacji pracowniczej, która obejmuje około 550 teczek osobowych. Jak już wyjaśniono, a co było również zaakcentowane w jednym z orzeczeń cytowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie WIkp. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 607/17, już suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, które obejmować będą również czynności czysto techniczne może być uznana za informację przetworzoną. Dodatkowo w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z koniecznością wytworzenia informacji spełniającej wymagania wskazane we wniosku co nie jest związane wyłącznie z koniecznością sięgnięcia do dokumentów, ale ich szczegółową analizą i sporządzeniem zestawienia wnioskowanego przez stronę.

SKO wskazało ponadto, że w przypadku uznania, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną niezbędne jest również dokonanie analizy, czy uzyskanie takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeżeli występowanie "szczególnie istotnego interesu publicznego" w uzyskaniu żądanej informacji nie wynika już z samej treści wniosku, organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego wykazania, z jednoczesnym zaznaczeniem, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną. Pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2716/14, LEX nr 2032788). Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., 1 OSK 2721/13). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, z zatem z brzmienia art 3 ust 1 pkt 1 ustawy wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999). Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania. Nadto, interes publiczny wiązać się musi z działaniem mającym cechy skuteczności, tj. takim, które polega na realnym oddziaływaniu na funkcjonowanie instytucji publicznych (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1677/16, Lex nr 2202371).

Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Jak podkreślono w orzecznictwie NSA, "wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku". ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1068/15, LEX nr 2231742).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy SKO wskazało, że skarżąca została pismem z [...] października 2016 r. wezwana do wykazania, że uzyskanie przez nią informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ wskazał przy tym, że wnioskowana przez skarżącą informacja wymaga sięgnięcia do dokumentacji źródłowej oraz archiwalnej, dokonania analizy w celu wybrania informacji niezbędnych do realizacji wniosku, dokonania ewentualnej anonimizacji oraz usunięcia danych prawnie chronionych oraz dokonania segregacji i podziału według wskazanych we wniosku kryteriów. W odpowiedzi na wskazane wezwanie, skarżąca podała, że pytanie o ruchy kadrowe, zatrudnienia i zwolnienia, awanse i degradacje dotyczy informacji prostej (vide; e-mail z [...] października 2016 r.). Odnosząc się jednak wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych danych, skarżąca wskazała, że zasoby kadrowe Urzędu to potencjał, na którym budowana jest przyszłość miasta i mieszkańców. Znając pracę wielu urzędników, ważne jest wyrobienie sobie opinii na temat polityki kadrowej, doceniania przez prezydenta ich kwalifikacji i pracy, opinii na temat ruchów kadrowych, o których mówi się, że są w urzędzie bardzo częste. Skarżąca podała, też, że mówi się o degradowaniu kompetentnych pracowników, którzy chcą pracować dla miasta, a nie na zawołanie "najmowych prezydenta". W ocenie skarżącej, można zauważyć degradowanie specjalistów, która to degradacja jest impulsem do odejścia z urzędu, a zatem utraty wykwalifikowanych urzędników, a ogłaszane konkursy na ich miejsce mają niskie wymagania. Zdaniem skarżącej, ta plotka powinna być zweryfikowana w oparciu o fakty, co będzie możliwe po uzyskaniu żądanych informacji oraz stanie się podstawą do wyrobienia sobie na ten temat opinii o polityce kadrowej.

Mając na uwadze powyższe SKO zgodziło się z organem I instancji, że skarżąca nie wykazała, ażeby uzyskanie żądanej przez nią informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Skarżąca wyjaśniła jedynie, że jej zamiarem jest zweryfikowanie pogłosek o prowadzeniu przez organ I instancji polityki kadrowej, jednak w żadnym zakresie nie wykazała w jaki sposób uzyskanie tych informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Należy zauważyć, że skarżąca nie wskazała na żadne nazwiska osób, z którymi wiąże ona zasłyszane pogłoski, co mogłoby zresztą wpłynąć również na zawężenie zakresu przedmiotowego wniosku. Celem skarżącej jest dążenie do sprawdzenia pewnych doniesień o funkcjonowaniu organu, jednak nie określiła ona w jaki sposób uzyskane przez nią informacje będą szczególnie istotne dla interesu publicznego. A zatem, skarżąca nie wykazała, że posiada realną możliwość skutecznego wykorzystania uzyskanych przez nią informacji dla poprawy funkcjonowania tego organu. Z uwagi na brak wykazania tej przesłanki przez skarżącą stanowi w istocie ograniczenie możliwości uczynienia zadość jej żądaniu. O ile organ może również sam ocenić, czy w danej sprawie uzyskanie wnioskowanej informacji będzie szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego to z całą pewnością będzie to analiza ogólna, bowiem to strona powinna wykazać w jaki sposób może wykorzystać udostępnioną jej informacje przetworzoną dla interesu ogółu. Z całą pewnością nie można jednak przyjąć, że zamiar wykonywania indywidualnej kontroli społecznej nad działalnością organu, a nawet zamiar przekazania uzyskanych informacji szerszemu gronu podmiotów jest równoznaczny z wykazaniem indywidualnych, realnych i konkretnych możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania domaga się skarżąca, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.C. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez przyjęcie, że wnioskowana informacja dotyczy informacji publicznej przetworzonej, wobec której nie istnieje przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także zasądzenie zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

U.d.i.p., będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W sprawie niniejszej nie jest kwestionowane, że żądana przez skarżącą informacja dotycząca podania nazwisk i imion nowych pracowników zatrudnionych lub przeniesionych do UM od 1 stycznia 2016 r. wraz z informacją o wynagrodzeniu (wszystkie składniki wynagrodzenia), nazwisk i imion osób przesuniętych na inne stanowiska od stycznia 2016 r. ( z informacją o awansie bądź degradacji, oraz pierwotnym wynagrodzeniu oraz po zmianie oraz nazwy stanowisk pierwotnych i objętych) oraz nazwisk i imion osób oraz stanowisk osób, które przestały być pracownikami UM wraz ze wskazaniem podstawy rozwiązania umowy - od stycznia 2016 r., ma charakter informacji publicznej określonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do kwestii charakteru informacji publicznej, której żądała skarżąca, tj. do oceny, czy jej wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej prostej, czy przetworzonej.

Rozstrzygając ten spór należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. U.d.i.p. nie zawiera - jak słusznie uznały organy - definicji pojęcia "informacji przetworzonej". Z tego względu w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych dokonano wykładni tego pojęcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie prezentowany jest pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego.

Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 87).

Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy) i nadania skutkom tego działania cech informacji (H. lzdebski – Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2001 r., s. 31, R. Stefanicki - Ustawa o dostępie do informacji publicznej - Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego PiP 2004 r. nr 2 s. 97).

Suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może zatem przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie zobowiązanego podmiotu środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania.

Uwzględniając okoliczności rozpoznawanej sprawy, odwołać się można także do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11, dostępny jw.), zgodnie z którym, jeżeli utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia danych, tj. nazwisk i imion nowych pracowników zatrudnionych lub przeniesionych do UM od 1 stycznia 2016 r. wraz z informacją o wynagrodzeniu (wszystkie składniki wynagrodzenia), nazwisk i imion osób przesuniętych na inne stanowiska od stycznia 2016 r. (z informacją o awansie bądź degradacji, oraz pierwotnym wynagrodzeniu oraz po zmianie oraz nazwy stanowisk pierwotnych i objętych) oraz nazwisk i imion osób oraz stanowisk osób, które przestały być pracownikami UM wraz ze wskazaniem podstawy rozwiązania umowy - od stycznia 2016 r.

Jak wyjaśnił organ - będąc przy tym związany treścią wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Go 607/17 - aby udostępnić wnioskowaną przez stronę informację należy skompletować dane z różnych systemów informatycznych, w których przetwarzane są dane osobowe pracowników oraz z różnych dokumentów źródłowych, m.in. akt osobowych pracowników. Nadto w urzędzie obsługującym organ, zatrudnionych jest przez cały okres w granicach 540-550 pracowników, których sprawy osobowe prowadzone są przez zespół liczący 4 pracowników kadr. Każdy pracownik urzędu posiada swoją teczkę akt osobowych, która musi być prowadzona zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracowników dokumentacji związanej ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracowników. Organ I instancji w sposób przekonywujący wykazał, że udzielenie wnioskowanych informacji wymagałoby znacznie dalej idących czynności, aniżeli tylko techniczne przeniesienie danych, bowiem jej udzielenie wiązałoby się również z koniecznością dokonania szczegółowej analizy całości wyselekcjonowanej dokumentacji w zakresie danych, o które wnioskuje strona, mając na względzie merytoryczną poprawność ich przetwarzania. Zasadnie organ odniósł się również do zmian kadrowych w Urzędzie, bowiem ogłoszono i zrealizowano 76 naborów na stanowiska urzędnicze, przyjęto do pracy 58 pracowników, 16 pracowników skorzystało z uprawnień emerytalnych i przeszło na emeryturę. Z kolei 15 pracowników rozstało się z pracodawcą z własnej inicjatywy. Zatem ma rację organ, że przygotowanie odpowiedzi zgodnej z kryteriami określonymi przez wnioskodawczynię prowadziłoby do przetworzenia informacji publicznej.

Zasadnie też organy przyjęły, iż skarżąca nie wykazała, że otrzymanie takiej właśnie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz instytucji publicznych, jako pewnej całości. W zakresie prawa dostępu do informacji publicznych oznacza to, że interes publiczny występuje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia państwa (por. wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/12 i powołane tam orzecznictwo, dostępne jw.). Skarżąca na takie znaczenie wnioskowanych informacji nie wskazała. Ani wniosek skarżącej, ani jej e-mail z [...] października 2016 r. stanowiący odpowiedź na wezwanie organu z [...] października 2016 r. do uzupełnienia wniosku, nie dawały podstaw do uznania, że po stronie skarżącej występuje przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego. Skarżąca wskazała w nim, że zasoby kadrowe Urzędu to potencjał, na którym budowana jest przyszłość miasta i mieszkańców. Znając pracę wielu urzędników, ważne jest wyrobienie sobie opinii na temat polityki kadrowej, doceniania przez prezydenta ich kwalifikacji i pracy, opinii na temat ruchów kadrowych, o których mówi się, że są w urzędzie bardzo częste. Skarżąca podała, też, że mówi się o degradowaniu kompetentnych pracowników, którzy chcą pracować dla miasta, a nie na zawołanie "najmowych prezydenta". W ocenie skarżącej, można zauważyć degradowanie specjalistów, która to degradacja jest impulsem do odejścia z urzędu, a zatem utraty wykwalifikowanych urzędników, a ogłaszane konkursy na ich miejsce mają niskie wymagania. Zdaniem skarżącej, ta plotka powinna być zweryfikowana w oparciu o fakty, co będzie możliwe po uzyskaniu żądanych informacji oraz stanie się podstawą do wyrobienia sobie na ten temat opinii o polityce kadrowej. Rację mają zatem organy obu instancji, iż skarżąca nie wykazała, ażeby uzyskanie żądanej przez nią informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Skarżąca nie wyjaśniła też w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta oraz utrzymana nią w mocy decyzja SKO, odpowiadają prawu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) orzekł, jak w sentencji wyroku.