Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1145/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
journal: Dz.U. 1995 nr 99 poz 486
law: Ustawa z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych.
journal: Dz.U. 1981 nr 12 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu w K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 27 maja 2001 r. nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu [....] 1996 r. do Urzędu Rejonowego w K. wpłynął wniosek [....] Związku Działkowców - Zarządu Wojewódzkiego w K. z dnia 18 listopada 1996 r. o przekazanie gruntów zagospodarowanych pod Pracowniczy Ogród Działkowy "[....] " w wieczyste użytkowanie [....] Związkowi Działkowców. Wniosek ten dotyczył działki nr [....] obr. [....] pow. 5091 m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie [....] Zakładów Budowy Maszyn i Aparatury [....] w K. , a jako podstawę prawną żądania wskazano art. 2 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 99 póz. 486). Powołany przepis przyznawał [....] Związkowi Działkowców roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych, jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. i w dniu wejścia w życie ustawy był użytkownikiem tych gruntów, a ogrody spełniały warunki, o których mowa w art. 10 lub art. 33 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Ust. 7 omawianego przepisu przewidywał wygaśnięcie roszczenia, jeżeli [....] Związek Działkowców nie złoży stosownego wniosku w tej sprawie do dnia 31 grudnia 1996 r. Z uzasadnienia wniosku wynikało, że przyzakładowy ogród działkowy "[....] i" założony został w 1951 r. przez Zakłady Budowy Maszyn i Aparatury [....] w K. , a [....] Związek Działkowców przejął ogród na podstawie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 6 maja 1981 r.

Z księgi wieczystej prowadzonej m. in. dla działki nr [....] wynikało, że działka ta stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie i użytkowaniu Zakładów Budowy Maszyn. W rejestrze gruntów przedmiotowa nieruchomość wpisana jest jako własność Skarbu Państwa w zarządzie Zakładów Budowy Maszyn. W trakcie postępowania ustalono również, że Zakłady Budowy Maszyn i Aparatury [....] przekształciły się i obecnie noszą nazwę Zakłady Budowy Maszyn i Aparatury [....] w K. S.A.

Organ l instancji zwrócił uwagę, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości tj. 1 sierpnia 1985 r. na podstawie art. 80 ust. 1 tej ustawy nieruchomości państwowe użytkowane przez państwowe jednostki organizacyjne przeszły w zarząd tych jednostek. Zgodnie z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami grunty stanowiące własność Skarbu Państwa i pozostające w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowej osoby prawnej stały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego.

Wojewoda K. decyzją z dnia [....] lipca 1998 r. nr [....] po przeprowadzeniu postępowania z urzędu orzekł o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego działki nr [....] na rzecz Zakładów Budowy Maszyn i Aparatury [....] w K. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych tj. z dniem 12 maja 1981 r. ogród "[....] l" stał się pracowniczym ogrodem działkowym w rozumieniu tej ustawy. Tym samym wygasło użytkowanie i zarząd Zakładów Budowy Maszyn i Aparatury, a powstało użytkowanie [....] Związku Działkowców. Oznacza to, że to nie Zakłady, lecz [....] Związek Działkowców był użytkownikiem tej działki 5 grudnia 1990 r. i dlatego nie jest możliwe zastosowanie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda wskazał również, że [....] Związkowi Działkowców przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości zgodnie z art. 2 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy pracowniczych ogrodach działkowych.

Pismem z dnia [....] 1998 r. [....] Związek Działkowców zwrócił się do organu l instancji o realizację wniosku z [....] 1996 r. przesyłając wskazaną wyżej decyzję Wojewody i wyrażając pogląd, że decyzja ta usuwa ostatecznie przeszkodę dla ustanowienia użytkowania wieczystego.

W odpowiedzi pismem z dnia [....] 1998 r. poinformowano wnioskodawcę, że sprawa, o której mowa zostanie rozstrzygnięta niezwłocznie po ujawnieniu w księdze wieczystej prawa użytkowania [....] Związku Działkowców, którego istnienie wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody.

[....] Związek Działkowców pismem z dnia [....] 1998 r. wystąpił do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla [....] w K. o wpis prawa użytkowania działki nr [....] w miejsce dotychczasowego prawa wpisanego na rzecz Zakładów Budowy Maszyn i Aparatury [....] w K. Do wniosku dołączono kopię opisanej wyżej decyzji Wojewody [....] z dnia [....] 1998 r. oraz pisma Urzędu Rejonowego w K. z dnia [....] 1998 r.

"Postanowieniem z 21 czerwca 2000 r. Sąd Rejonowy dla [....] w K. Wydział Ksiąg Wieczystych wezwał wnioskodawcę o przedstawienie podstawy prawnej wpisu objętego żądaniem wniosku wskazując, że decyzja Wojewody dotyczyła odmowy stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego w mocy prawa przez Zakłady Maszyn i Aparatury [....] w K. i merytorycznie nie dotyczy prawa objętego żądaniem wniosku. Argumentacja wyrażona w uzasadnieniu decyzji, a dotycząca istnienia po stronie wnioskodawcy prawa użytkowania nie wiąże sądu wieczystoksięgowego i nie może stanowić podstawy wpisu tego prawa do księgi wieczystej. Postanowieniem z dnia 16 października 2000 r. wniosek o wpis został oddalony z powołaniem tej samej argumentacji, co w postanowieniu z dnia 21 czerwca 2000 r.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2000 r. [....] Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w K. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o wydanie - na podstawie art. 4 pkt 9b ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 32 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych - decyzji stwierdzającej prawo użytkowania działki nr [....] przez [....] Związek Działkowców oraz stwierdzającej wygaśnięcie prawa użytkowania i zarządu tej działki po stronie Zakładów Budowy Maszyn i Aparatury. Istnienie prawa użytkowania zostało potwierdzone w uzasadnieniu decyzji Wojewody [....] z [....] 1998 r. Swój interes prawny w rozstrzygnięciu powyższej kwestii wnioskodawca wywodzi z faktu, że ujawnienie prawa użytkowania w księdze wieczystej jest konieczne do rozstrzygnięcia sprawy oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste zgodnie z wnioskiem z dnia [....] 1996 r. Takie stanowisko zajął Urząd Rejonowy w K. w piśmie z dnia [....] 1998 r.

Wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia prawa użytkowania i zarządu tej działki po stronie Zakładów Budowy Maszyn i Aparatury został rozstrzygnięty decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [....] 2001 r. znak [....] o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że działka nr [....] została odłączona od dotychczasowej księgi wieczystej Iwh [....] b. gm. kat. [....] i wpisana do nowopowstałej księgi wieczystej nr [....] .W dziale II tej księgi wieczystej wpisano własność Skarbu Państwa bez wpisu zarządu i użytkowania Zakładów Budowy Maszyn i Aparatury.

Decyzją z dnia [....] 2001 r. znak [....] Prezydent Miasta K. umorzył jako bezprzedmiotowe także postępowanie w sprawie stwierdzenia na rzecz [....] Związku Działkowców prawa użytkowania gruntu stanowiącego działkę nr [....]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Prezydent wskazał art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 póz. 543) oraz art. 105 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wydanie decyzji deklaratoryjnej jest możliwe tylko wówczas, gdy istnieje wyraźny przepis uprawniający i zobowiązujący konkretny organ do wydawania takich decyzji. Ani art. 4 pkt 9b ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani art. 32 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych nie stanowią takiej podstawy do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej prawo użytkowania nieruchomości przez [....] Związek Działkowców. W ocenie Prezydenta Miasta K. żądanie strony w ogóle nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty w postępowaniu administracyjnym. W obecnym stanie prawnym zarówno zasoby gruntów skarbowych, jak i samorządowych zostały poddane zasadom obrotu cywilnego. Szczególnym uregulowaniem jest art. 8 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, który przewiduje wydanie przez Starostę decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie [....] Związkowi Działkowców, ale w przepisie tym chodzi o nieruchomości przekazywane pod nowe, zakładane ogrody działkowe, a więc przepis nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Od decyzji tej odwołanie złożył [....] Związek Działkowców Okręgowy Żarząd w K. zarzucając jej naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9b ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 32 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. W odwołaniu powołano się na pogląd Wojewody [....] wyrażony w uzasadnieniu decyzji z dnia [....] 1998 r., że z dniem wejścia w życie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych tj. 12 maja 1981 r. na mocy art. 8 tej ustawy ogród działkowy, będący przedmiotem postępowania, stał się pracowniczym ogrodem działkowym w rozumieniu tej ustawy, a [....] Związek Działkowców stał się jego użytkownikiem. Takie samo stanowisko zajął Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w piśmie z dnia [....] 1999 r . znak [....] , którego kopię dołączono do odwołania. W ocenie skarżącego potwierdzenie bezspornego faktu użytkowania ogrodu działkowego przez [....] Związek Działkowców powinno nastąpić odpowiednim dokumentem. Skoro w uzasadnieniu decyzji l instancji nie podaje się innych rozwiązań prócz umorzenia postępowania, a przepisy k.p.a. nie stanowią inaczej, to organ administracji winien załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do treści art. 104 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji umarzającej postępowanie uniemożliwia ujawnienie prawa użytkowania, a w dalszej kolejności uregulowanie stanu prawnego objętej wnioskiem nieruchomości.

Wojewoda [....] decyzją z dnia [....] 2001 r. znak [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 i art. 4 pkt 9b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pierwszy z tych przepisów jest normą kompetencyjną wskazującą Prezydenta Miasta K. - starostę miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, które nie zostały powierzone innemu organowi. Ten właśnie przepis dał podstawę Prezydentowi Miasta K. do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Art. 4 pkt 9b z kolei definiuje pojęcie jednostki samorządu terytorialnego, a art. 4 pkt 9b1 pojęcie starosty. Żaden z tych przepisów sam w sobie nie stanowi podstawy do działania organów administracji publicznej. Nie doszło również do naruszenia art. 32 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, bowiem z przepisu tego wynika tylko, że [....] Związek Działkowców z dniem wejścia w życie ustawy wstępuje w prawa i obowiązki dotychczas istniejących jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych. Związkowi przysługują więc tylko te prawa, które przysługiwały jego poprzednikowi prawnemu, przy czym ich nabycie przez PZD nie jest uzależnione od urzędowego potwierdzenia tego faktu. Omawiany przepis nie przewiduje wydawania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Wniosek o stwierdzenie użytkowania złożony przez [....] Związek Działkowców zdaniem Wojewody [....] w ogóle nie podlega rozstrzygnięciu w postępowaniu administracyjnym, bowiem w istniejącym stanie prawnym zasadą jest poddanie nieruchomości państwowych i gminnych obrotowi cywilnoprawnemu. Organ odwoławczy podzielił pogląd Prezydenta Miasta K. , iż wyjątek od tej zasady został wprowadzony przez art. 8 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, który nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Skoro brak było podstawy prawnej do wydania decyzji rozstrzygającej merytorycznie wniosek [....] Związku Działkowców z dnia [....] 2000 r., prawidłowo umorzono postępowanie administracyjne z powodu jego bezprzedmiotowości.

Powyższą decyzję zaskarżył do sądu administracyjnego [....] Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w K. domagając się jej uchylenia w całości. W skardze powtórzono argumenty podniesione wcześniej w odwołaniu, a dodatkowo zarzucono naruszenie art. 210 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej (...) pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Z kolei art. 45 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia właściwy organ, w drodze decyzji. Skoro przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku gruntów będących w użytkowaniu osób prawnych (a więc również do .....Związku Działkowców), to wbrew stanowisku organów administracji istniała podstawa prawna do wydania decyzji stwierdzającej prawo użytkowania przez [....] Związek Działkowców działki nr [....] . Prawo użytkowania tej działki nabył [....] Związek Działkowców na podstawie art. 32 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, co znajduje potwierdzenie w dokumentach dołączonych do odwołania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] i wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, że zarzut naruszenia art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia [....] 2005 r. strona skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania sądowoadmistracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed-sądami administracyjnymi, bowiem w dniu 13 października 2004 r. wystąpiła z wnioskiem o przekazanie w użytkowanie między innymi działki objętej niniejszym postępowaniem. W przypadku uwzględnienia wniosku postępowanie sądowe w związku ze skargą na decyzję Wojewody [....] z dnia [....] 2001 r. znak ;[....] stanie się bezprzedmiotowe.

Uwzględniając ten wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia 12 maja 2005 r. Postępowanie to zostało podjęte postanowieniem z dnia 21 listopada 2008 r., po uzyskaniu od skarżącego informacji, iż opisane wyżej postępowanie nie toczy się i uznano je za zakończone. Na rozprawie w dniu [....] stycznia 2009 r. pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że nie zapadła wprawdzie żadna decyzja kończąca to postępowanie, jednakże skarżący otrzymał wyjaśnienie z Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. , że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2002 r. sygn. K 39/00 postępowanie to nie może się toczyć, bowiem art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych zostały uznane za niezgodne z Konstytucją RP. Strona skarżąca uznała sprawę za zakończoną i nie domagała się wydania decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, póz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Według art. 3 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Kontrola sądowa przeprowadzona w niniejszej sprawie nie wykazała naruszenia prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepis ten należy interpretować w kontekście art. 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że omawiana ustawa normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Jeżeli w trakcie postępowania - prowadzonego na podstawie przepisów kodeksu - okaże się, że sprawa nie należy do kategorii "indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej", organ prowadzący postępowanie powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Takie stanowisko jest utrwalone od wielu lat w doktrynie i orzecznictwie. Dla przykładu można zacytować komentarz Roberta Kędziory do art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego (R. Kędziora "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." CH Beck, Warszawa 2005, art. 105 teza 3 i 8): "Postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdy sprawa nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (zob. A. Wróbel [w:] Jaśkowska, Wróbel, Komentarz, s. 580). W wyroku z 25.1.1990 r., II SA 1240/89 (ONSA 1990, Nr 1, póz. 16) NSA stwierdził, iż: "Jeśli żądanie strony (art. 61 § 1 KPA) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 KPA, bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem". (...) Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 9.11.1995 r, III ARN 50/95 (OSNAPiUS 1996, Nr 11, póz. 150) podkreślił, iż: "przesłanka uzasadniająca podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 KPA niewątpliwie zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu żądania (sprawy administracyjnej), dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ powinien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego w dniu podejmowania decyzji". Zdaniem NSA, z bezprzedmiotowością postępowania, w rozumieniu art. 105 KPA, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (zob. wyr. NSA z 18.4.1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA1996, Nr 2, póz. 80)".

Organy obu instancji prawidłowo uznały, że brak jest podstaw prawnych do wydania zgodnie z wnioskiem decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej istnienie prawa użytkowania nieruchomości przez [....] Związek Działkowców, bowiem sprawa objęta wnioskiem tego podmiotu z dnia [....] 2000 r. nie ma charakteru sprawy administracyjnej.

Cechą charakterystyczną działalności organów administracji polegającej na wydawaniu aktów administracyjnych - do których należy również decyzja administracyjna - jest władcze i jednostronne rozstrzyganie o prawach lub obowiązkach jednostki. Dotyczy to również aktów (decyzji) deklaratoryjnych. Tego rodzaju decyzje nie tworzą wprawdzie nowej sytuacji prawnej, lecz jedynie potwierdzają prawa i obowiązki, które dla adresatów wynikają wprost z ustawy. Znaczenie decyzji deklaratoryjnych wynika z faktu, że dopiero od chwili wydania tego rodzaju orzeczenia jego adresat może się skutecznie powoływać na stwierdzone w nim prawo.

Podstawowa zasada działania administracji publicznej została wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, który stanowi: "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Oznacza to, że do wydania każdego aktu administracyjnego musi istnieć wyraźna podstawa prawna. Zasada ta dotyczy także decyzji administracyjnych o charakterze deklaratoryjnym. Również możliwość wydawania tego rodzaju decyzji zależy od istnienia przepisu nakładającego na konkretny organ prawo i obowiązek stwierdzania określonego stanu rzeczy. Przykładem takiego przepisu jest art. 73 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 póz. 872 ze zmianami), według którego wojewoda wydaje decyzję stwierdzającą przejście z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Innym przykładem może być art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, póz. 464 ze zmianami). Zgodnie z ust. 1 art. 2 grunty będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Przepis ten wprowadził bardzo daleko idącą zmianę stanu prawnego nieruchomości, jednakże nie stanowił podstawy do wydawania deklaratoryjnych decyzji administracyjnych. Możliwość wydawania takich decyzji określał ust. 3 omawianego przepisu, który wskazywał także organy właściwe do orzekania w tej kwestii oraz konieczną treść tego rodzaju orzeczeń.

Nie można uznać, że organy administracji publicznej na podstawie art. 104 k.p.a. mają generalny obowiązek wydawania decyzji deklaratoryjnych potwierdzających zmianę stanu prawnego nieruchomości wynikającą wprost z przepisu prawa. Wydawanie takich decyzji byłoby możliwe gdyby ustawodawca wyraźnie przewidział (dopuścił) to w przepisie o randze ustawy. Art. 32 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych wprowadził zasadę, że z dniem wejścia w życie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych [....] Związek Działkowców wszedł w prawa i obowiązki działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych, jednakże brak jest przepisów kompetencyjnych upoważniających organy administracji do stwierdzania zastosowania tego przepisu w odniesieniu do konkretnych nieruchomości. Skoro w polskim systemie prawa brak jest przepisu upoważniającego organy administracji do rozstrzygania tej kategorii spraw w drodze decyzji administracyjnej, to należy uznać, że sprawa ta nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tym samym wniosek skarżącego nie może zostać merytorycznie rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym, a wszczęte postępowanie podlega umorzeniu. Z powyższych względów bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 104 i 105 k.p.a. oraz art. 32 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 210 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem żaden z wymienionych przepisów nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Skarżący wywodzi, że odpowiednie zastosowanie do użytkowania przepisów o zarządzie, w tym również art. 45 ust.

("trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia właściwy organ, w drodze decyzji") oznacza, że istnieje podstawa prawna do wydania decyzji zgodnie z żądaniem [....] Związku Działkowców. Taka argumentacja nie jest prawidłowa. W art. 210 u.g.n. mowa jest o istniejącym prawie użytkowania, które utrzymuje się pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast w art. 45 ust. 1 u.g.n. -o ustanawianiu trwałego zarządu. Z treści art. 210 wynika wprost, że odesłanie, o którym mowa w ust. 3 tego przepisu obejmuje wyłącznie przepisy dotyczące wykonywania trwałego zarządu, nie zaś do przepisów o ustanawianiu tego prawa. Nie można bowiem ustanowić - w drodze decyzji ani w żaden inny sposób - prawa, które istnieje co najmniej od 5 grudnia 1990 r.

Z powyższych względów skarga [....] Związku Działkowców - Okręgowego Zarządu w K. jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zmianami).