Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 622/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 17
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: Art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 2 , 32  ust. 1 oraz art. 18, 69, art. 71 ust. 1 i art. 72  ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 622/21 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 stycznia 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Renata Czeluśniak (spr.), Sędziowie: WSA Ewa Michna, WSA Hanna Knysiak-Sudyka, Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2022 r., sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. K. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez G. K., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 8 lutego 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2020 r. znak: [...] o odmowie przyznania G. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na D. K.

Ww. decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 16 lipca 2018 r. G. K. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad dzieckiem D. K. ur. [...] 2007 r., legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Wnioskodawcę i osobę wymagającą opieki łączą więzy pokrewieństwa: jest on w stosunku do D. K. krewnym II stopnia w linii bocznej, tj. jest bratem jego ojca, czyli wujkiem. Do wniosku zostało załączone postanowienie Sądu Rejonowego Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 3 kwietnia 2017 r., sygn. akt [...] udzielające zabezpieczenia poprzez umieszczenie małoletniego D. K. w pieczy zastępczej w osobach A. K. i G. K. wnioskujących o ustanowienie ich dla małoletniego niezawodową rodziną zastępczą.

Wedle organu I instancji, wnioskodawcę nie można zaliczyć do żadnego z podmiotów uprawnionych do wnioskowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wymienionych w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dlatego decyzją z dnia [...] 2018 r., znak: [...], odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Od decyzji tej odwołał się G. K.

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] 2018 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. W ocenie organu skoro G. K. nie jest spokrewniony w linii prostej z D. K., to zgodnie z przepisami prawa nie ciąży na nim obowiązek alimentacyjny, zatem nie można było go uznać za podmiot wskazany art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, uprawniony do skutecznego ubiegania się o przyznanie wnioskowanego świadczenia. Ponadto odwołujący się nie mógł być uznany za rodzinę zastępczą spokrewnioną w myśl ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, bowiem rodzinę taką tworzą wyłącznie małżonkowie lub osoby nie pozostające w związku małżeńskim, będące wstępnymi lub rodzeństwem dziecka, natomiast G. K. nie jest ani wstępnym w stosunku do D. K., jak i nie jest jego rodzeństwem. Wnioskodawca pełni jedynie funkcję niezawodowej rodziny zastępczej, co niestety powoduje, że nie została spełniona przesłanka uprawniająca go do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz niepełnosprawnego D. K., mimo że stan jego zdrowia wiąże się z koniecznością sprawowania opieki przez inną osobę i opiekę tą sprawuje odwołujący.

W wyniku skargi G. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1288/18 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji.

W ocenie Sądu organy dokonały ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób naruszający przepisy art. 7 i 77 kpa, a nadto oceny materiału dowodowego dokonały z naruszeniem art. 80 kpa. Organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący, wujek niepełnosprawnego małoletniego (brat ojca), na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 3 kwietnia 2017 r. [...] został ustanowiony niezawodową rodziną zastępczą dla małoletniego D. K. Ustalenie to powieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jednakże z treści zalegającego w aktach administracyjnych odpisu ww. postanowienia wynika, że Sąd udzielił jedynie zabezpieczenia poprzez umieszczenie m.in. małoletniego D. K. w pieczy zastępczej w osobach G. K. i A. K. - wnioskujących

o ustanowienie niezawodową rodziną zastępczą na czas trwania postępowania

o ustanowienie skarżącego wraz z żoną rodziną zastępczą. Powyższe wskazuje, jak wskazał Sąd, że organ pierwszej instancji całkowicie błędnie odczytał treść postanowienia zabezpieczającego Sądu Rejonowego, zaś organ odwoławczy powielił ten błąd, nie odczytując jego prawidłowej treści. Sąd wskazał, że rozpoznając wniosek G. K. organy zobowiązane są do uzupełnienia postępowania dowodowego przez dołączenie do akt postanowienia o ustanowieniu skarżącego rodziną zastępczą oraz ustalenie, w jakiej dacie postanowienie to uzyskało walor prawomocności. Nadto mając na uwadze, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez skarżącego 16 lipca 2018 r., zaś w myśl przepisu art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego, a z akt administracyjnych wynika, że małoletni D. K. pozostaje pod opieką skarżącego i jego żony od śmieci rodziców, Sąd wskazał, że inna była sytuacja i status skarżącego od dnia złożenia wniosku do wydania prawomocnego postanowienia ustanawiającego go rodziną zastępczą, a inna po tej dacie, w świetle z uregulowań wynikających z art. 17 ust. 1, 1a i ust. 5 u.ś.r. Taki więc stan faktyczny winny organy odnieść do treści wskazanych przepisów ustawy.

Decyzją z dnia [...] 2020 r. nr [...], w wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wójt Gminy odmówił G. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na D. K.

Organ ustalił, że postanowieniem Sądu Rejonowego Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 3 kwietnia 2017 r. sygn. akt [...] udzielono zabezpieczenia poprzez umieszczenie m.in. małoletniego D. K. u kandydatów na rodzinę zastępczą w osobach G. K. i A. K. Następnie na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt [...] zmieniającego postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 3 kwietnia 2017 r., sygn. akt [...], wnioskodawca został ustanowiony niezawodową rodziną zastępczą dla m.in. nieletniego D. K., ur. [...] 2007 r. Postanowienie to uzyskało walor prawomocności w dniu 5 października 2018 r.

Z ww. postanowień Sądu Rejonowego wynika, że w okresie od dnia 3 kwietnia 2017 r. do dnia 5 października 2018 r. opieka nad małoletnim D. K. została powierzona kandydatom na rodzinę zastępczą, tj. G. K. i jego żonie A. K. Po zakończeniu procesu diagnostycznego G. K. wraz z żoną od dnia 5 października 2018 r. na mocy postanowienia sądu stał się niezawodową rodziną zastępczą dla m.in. małoletniego D. K. Wymagający opieki D. K. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 15 grudnia 2017 r. znak [...] zmienionym orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 15 lutego 2018 r. znak [...]. Orzeczenie to wskazuje na niepełnosprawność D. K. z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczona niepełnosprawność ma charakter czasowy i została ustalona do 28 lutego 2021 r. Jednocześnie w niniejszej sprawie ustalono, że G. K. jest jedyną spokrewnioną osobą, która może sprawować opiekę nad niepełnosprawnym małoletnim D. po śmierci jego rodziców.

Organ l instancji, określając uprawnienie skarżącego do wnioskowanego świadczenia stwierdził, że nie spełnia on wymagań stawianych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem w świetle przedstawionego wyżej stanu faktycznego nie mieści się w kręgu osób uprawnionych do świadczenia wskazanych w tym przepisie prawa. Statusu osoby uprawnionej do świadczenia zgodnie art. 17 ust. 1 ustawy wnioskodawca nie posiadł w czasie, gdy sprawował opiekę nad niepełnosprawnym D. K. umieszczonym w jego rodzinie na podstawie postanowienia o zabezpieczeniu, jak również wtedy, gdy G. K. został ustanowiony niezawodową rodziną zastępcza. Zarówno w jednym, jak i drugim przypadku G. K., w świetle przepisów prawa, nie był i nie jest zobowiązany do alimentacji na rzecz D. K.

Organ l instancji stanął na stanowisku, że skoro przepisy ustawy

jednoznacznie zakreślają krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego to nie wymagają innej wykładni, niż wykładnia gramatyczno-językowa, zgodnie z którą do osób uprawnionych do tego świadczenia nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny (jedyny wyjątek przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka - które to określenie w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 pkt 14 ustawy - oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka, z tym podkreśleniem, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego).

Zdaniem organu do osób uprawnionych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie zalicza się osoba opiekująca się bratankiem, tj. wujek. Poza matką, ojcem, opiekunem faktycznym - w rozumieniu ustawy, przysługuje wyłącznie tym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Obowiązek alimentacyjny ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie, a nie na krewnych w linii bocznej. Elementem decydującym o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest istnienie po stronie opiekuna obowiązku alimentacyjnego. Ustawodawca określił ścisłe kryteria warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, decyzje wydawane w tym zakresie nie mają charakteru uznania administracyjnego i w przypadku gdy stwierdzono, że wnioskodawca nie mieści się w kręgu osób uprawnionych, to nie daje to podstaw do spełnienia żądania

Od powyższej decyzji odwołanie złożył G. K., zarzucając naruszenie przepisów art. 17 ust. 1 i 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że nie przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na brak obowiązku alimentacyjnego oraz zarzucił naruszenie art. 7, 8, 77 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 8 lutego 2021 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111). Wyjaśnił, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy G. K. w okresie od złożenia wniosku tj. lipca 2018 r. do 28 lutego 2021 r. (tj. z którym upływa ważność orzeczenia o niepełnosprawności D. K.) był podmiotem uprawnionym do skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad bratankiem D. K., będącym osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie z zaleceniem Sadu należało przy ustaleniu uprawnienia do wnioskowanego świadczenia uwzględnić zmiany statusu wnioskodawcy, który

w okresie od 16 lipca 2018 r., tj. dnia zainicjowania postępowania do 5 października 2018 r., tj. do czasu uprawomocnienia się orzeczenia z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt [...] Sądu Rejonowego Wydział Rodzinny i Nieletnich sprawował pieczę zastępczą nad niepełnosprawnym bratankiem na mocy postanowienia z dnia 3 kwietnia 2017 r., sygn. akt [...] Sądu Rejonowego Wydział Rodzinny i Nieletnich o udzieleniu zabezpieczenia na czas trwania postępowania o ustanowienie jego i żony A. K. rodziną zastępczą niezawodową, a następnie od dnia 6 października 2018 r., tj. od czasu uprawomocnienia się ww. orzeczenia z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt [...] został wraz żoną ustanowiony niezawodową rodziną zastępczą.

Organ wskazał, że poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że bratanek odwołującego legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym do dnia 28 lutego 2021 r. z którego wynika, że wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ponadto rodzice niepełnosprawnego zmarli, dlatego zaistniała konieczność ustanowienia dla niego pieczy zastępczej i umieszczenia go w niezawodowej rodzinie zastępczej odwołującego, jako jego brata ojczystego.

Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera enumeratywne wyliczenie osób, które są uprawnione do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia

9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób

o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W świetle przytoczonego powyżej przepisu do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wchodzą: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz inne osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Odwołujący się jest rodziną zastępczą dla swojego bratanka. Jednak, aby znajdować się w kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, musi posiadać status rodziny zastępczej spokrewnionej, co zgodnie z przytoczonym przepisem wymaga sięgnięcia do definicji zawartej w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Jak natomiast stanowi art. 39 ust. 1 pkt 1a tej ustawy, rodzina zastępcza spokrewniona jest formą rodzinnej pieczy zastępczej, przy czym zgodnie z art. 41 ust. 2 ww. ustawy rodzinę zastępczą spokrewnioną tworzą małżonkowie lub osoba, niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. W świetle powyższych przepisów nie budzi wątpliwości to, że odwołujący nie jest rodziną zastępczą spokrewnioną, gdyż nie jest ani wstępnym, ani rodzeństwem dla swojego bratanka, przez co nie znajduje się w kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy wskazał, że w ww. przepisach został zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a odwołujący się do wyznaczonego w ten sposób kręgu osób uprawnionych zaliczony być nie mógł zarówno w okresie sprawowania opieki nad D. K. na mocy postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia na czas trwania postępowania o ustanowienie rodziną zastępczą niezawodową, jak i od momentu ustanowienia go niezawodową rodziną zastępczą dla bratanka.

Tym samym organ przyjął, że G. K. nie jest podmiotem uprawnionym do skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, a co za tym idzie należało odmówić mu wnioskowanego świadczenia, zarówno w okresie gdy sprawował pieczę zastępczą nad D. K. na mocy postanowienia zabezpieczającego, jak i w okresie gdy został ustanowiony dla niego rodziną zastępczą niespokrewnioną. Jednocześnie organ wskazał, iż fakt, że odwołującemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne nie oznacza, że nie może on korzystać z innych form wsparcia przeznaczonych specjalnie dla rodzin zastępczych sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem umieszczonym w ich rodzinach. Dla osób stanowiących rodzinę zastępczą, tak jak w tym przypadku rodziną zastępczą niezawodową, zostało przewidziane przez państwo wsparcie w realizacji ich zadań m.in. w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U z 2020 r., poz. 821). l tak na przykład w myśl art. 80 ust. 1 pkt 2 tej ustawy rodzinie zastępczej, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota: 1025 zł - miesięcznie w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka.

Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy powołał wyrok NSA z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 4353/18.

Na powyższe rozstrzygnięcie G. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i w zw. z art. 80 kpa poprzez nieprzeprowadzenie zawnioskowanych przez stronę dowodów i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a zarazem przyjęcie, że sam fakt pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (wbrew istnieniu orzecznictwa, którego uwzględnienie prowadzi do odmiennych wniosków) i zwalnia organ rozstrzygający w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony;

- art. 2, art. 32 ust. 1, art. 69, art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie, a które to normy konstytucyjne w zaistniałym stanie faktycznym sprawy przemawiały za przyjęciem wykładni systemowej

i funkcjonalnej art. 17 ust. 1 i 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a co za tym idzie błędnym uznaniem przez organy rozstrzygające jedynie wykładni językowej wskazanego przepisu;

- art. 17 ust. 1 i 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu przez organy wykładni językowej tego przepisu i pominięciu uzasadnionych celów ww. ustawy, tj. wykładni systemowej i funkcjonalnej przywołanego przepisu, co w efekcie doprowadziło do przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad małoletnim niepełnosprawnym bratankiem D. K.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji

i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa stanowisko, że pozycja rodziny zastępczej spokrewnionej, jak i niezawodowej w zakresie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 u.ś.r. powinna być taka sama (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 28 lipca 2010 r. IV SA/Po 476/10, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. II SA/Go 947/15). Z wyroków tych wynika, że od rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem i niespokrewnionej z dzieckiem różni się zdecydowanie tylko rodzina zawodowa niespokrewniona z dzieckiem. Pomoc udzielana rodzinie niespokrewnionej niezawodowej nie pełni funkcji wynagrodzenia tak jak to ma miejsce w przypadku zawodowej rodziny zastępczej. Rodzina zastępcza spokrewniona, jak i niespokrewniona charakteryzują się równą pozycją prawną, mianowicie taką, że funkcję w niej naznaczoną pełnią w oparciu o uprawnienie do uzyskania pomocy pieniężnej, a nie jak to w przypadku zawodowej rodziny zastępczej niespokrewnionej z możliwością uzyskania wynagrodzenia. Stanowisko takie jest również potwierdzone w doktrynie. Podmioty te zastępują instytucje publiczne w sprawowaniu funkcji opiekuńczo-wychowawczych nad osieroconymi i zaniedbanymi przez rodziców dziećmi i powinny być wspierane przez państwo lub samorząd terytorialny. Rodziny niespokrewnione z dzieckiem także powinny mieć prawo do pomocy.

Podkreśla się również, że różnicowanie sytuacji rodzin zastępczych spokrewnionych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i pozostałych rodzin zastępczych w zakresie świadczeń pielęgnacyjnych stanowi przejaw niczym nieuzasadnionej dyskryminacji tych ostatnich. Skoro zaś warunkiem, jaki muszą spełniać kandydaci na rodzinę zastępczą, jest posiadanie stałego źródła utrzymania, a więc pracy, to należy przyjąć, że pomoc udzielana na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej stanowi - zgodnie z zasadą subsydiarności - uzupełnienie w budżecie domowym rodziny zastępczej stałych dochodów wypracowanych przez rodziców zastępczych. Ustawodawca zakłada zatem, że rodzina zastępcza sprawując swą funkcję wykonuje jednocześnie pracę zarobkową. Tym samym jeżeli dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej będzie wymagało stałej opieki ze względu na niepełnosprawność, to rodzina zastępcza - niezależnie, czy zobowiązana do alimentacji względem dziecka, czy nie - winna zyskiwać uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Rezygnacja przez któregokolwiek z rodziców zastępczych z pracy i zajęcie się stałą opieka nad niepełnosprawnym dzieckiem bez uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego powoduje utratę stałego źródła utrzymania, które jest jedną z obligatoryjnych przesłanek ustanowienia rodziny zastępczej. Podkreśla się również, że świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać także rodzinie zastępczej niespokrewnionej. której członkowie nie uzyskują wynagrodzenia za sprawowanie funkcji rodziny zastępczej (tak: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2019 r., III SA/Gd 378/19).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W dniu 19 października 2021 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił udział

w przedmiotowym postępowaniu działając na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lutego 2021 r. (znak: [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału Świadczeń Wychowawczych Urzędu Gminy z dnia [...] 2020 r. (znak: sprawy [...]).

Zaskarżonej decyzji RPO zarzucił naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1, 1a i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) - dalej u.ś.r., polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy oraz norm konstytucyjnych wyrażonych w art. 18, 69, 71 ust. 1 i art. 72 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a w konsekwencji przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącego stałej opieki nad niepełnosprawnym bratankiem D. K. w związku z powierzoną mu pieczą zastępczą nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie RPO nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz przez organ I instancji, gdyż wyłożenie przepisów art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji RP stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść decyzji. Zastosowanie przez organy administracji wyłącznie gramatycznej wykładni skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia, które jest wadliwe, zaś w świetle powszechnie akceptowanych wartości również rażąco niesłuszne i niesprawiedliwe. Zdaniem RPO w stanie faktycznym niniejszej sprawy konieczne jest dokonanie takiej wykładni przepisu, który uwzględniać będzie uzasadnione cele ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wartości przyjęte w Konstytucji RP.

Następnie RPO wskazał, że nakaz stosowania prokonstytucyjnej wykładni aktów rangi ustawowej wynika z art. 8 Konstytucji RP. Umożliwia ona wskazanie takiego sposobu rozumienia przepisu, który najpełniej odpowiada normom, zasadom i wartościom konstytucyjnym (uchwała NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12). W sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięganie do innych sposobów wykładni. Organ winien jest zatem podjąć próbę zinterpretowania norm prawnych odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa. Zdaniem RPO - w nin. stanie faktycznym –– organy, odmawiając skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, dokonały błędnej wykładni przepisów u.ś.r., gdyż pominęły prawnie uzasadnione cele ustawy oraz zasady konstytucyjne. Należyta interpretacja aktu normatywnego polegająca na odczytaniu zeń właściwego i zgodnego z intencjami prawodawcy sensu, wymagała zastosowania metod wykładni zmierzających do ustalenia celu, w jakim wydano dane przepisy i tłumaczących ich sens w świetle tego celu. Odstąpienie od ścisłej wykładni językowej i posłużenie się inną metodą wykładni w niniejszej sprawie było nieodzowne, a brak realnej aktywności organów administracji w tej mierze doprowadził do rażąco niesprawiedliwego rozstrzygnięcia poprzez ostateczne zastosowanie prawa materialnego w sposób zakłócający ratio systemu zabezpieczenia społecznego.

Dalej, RPO wskazał, iż w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r. (sygn. akt SK 7/11) TK uznał, że: "zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej (zob. uzasadnienie rządowego projektu ustawy o świadczeniach, druk sejmowy nr 1555/IY kadencja). Podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba (zdolna do pracy), rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny której ma ono częściowo rekompensować utracony zarobek. Na kompensacyjną funkcję świadczenia pielęgnacyjnego wskazują także wypowiedzi przedstawicieli doktryny [...] oraz orzecznictwo sądów administracyjnych [...]. Podkreślić należy, że niezależnie od kompensacyjnej funkcji świadczenia pielęgnacyjnego, jego beneficjentem jest cała rodzina, w szczególności zaś jej niepełnosprawny członek mający zapewnioną opiekę osoby najbliższej. [...] beneficjentem tego świadczenia jest cała rodzina, a realną korzyść odnosi z niego osoba niepełnosprawna, która ma w ten sposób zapewnioną możliwość stałej opieki bliskiej osoby i stałego z nią kontaktu. W istocie jest to świadczenie, które ma zabezpieczyć egzystencję osób niepełnosprawnych przez wspieranie tych, którzy opiekują się nimi".

Następnie RPO przytoczył uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), gdzie TK stwierdził: "oba świadczenia - specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne odgrywają podobną rolę do wspomnianego wcześniej zasiłku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 1 u.ś.r.). Ich celem jest przyznanie wsparcia finansowego w związku z koniecznością ponoszenia zwiększonych wydatków na utrzymanie członka rodziny, znajdującego się w określonej sytuacji faktycznej. Konstrukcja świadczeń określonych w art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.ś.r. nawiązuje do faktu rezygnacji bądź braku podjęcia pracy zarobkowej przez opiekuna osoby niepełnosprawnej. Świadczenia te mają zatem częściowo uzupełniać dochód utracony przez opiekuna decydującego się sprawować osobiście stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą najbliższą, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Stanowią zatem swego rodzaju finansową rekompensatę związaną z wyjściem opiekuna osoby niepełnosprawnej z rynku pracy. Nie znaczy to jednak, że można te przysporzenia traktować wprost jako swoiste wynagrodzenie faktu niepodjęcia bądź rezygnacji z wykonywania pracy zarobkowej przez opiekuna. Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne są świadczeniami przyznawanymi opiekunom osób niepełnosprawnych w związku z rezygnacją przez te osoby z aktywności zawodowej. Są więc formą pomocy, która rekompensuje utracony zarobek opiekuna. Trzeba je jednak rozpatrywać również w odniesieniu do osoby wymagającej opieki, która staje się pośrednim beneficjentem tych świadczeń. Celem obu wspomnianych świadczeń opiekuńczych jest więc w ogólniejszym wymiarze - częściowe uzupełnienie środków finansowych rodziny, która ponosi dodatkowe koszty związane z opieką nad osobami najbliższymi". Zgodnie z oceną Trybunału Konstytucyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 8 lipca 2014 r. (sygn. akt P 33/13) "rodzina, której członek został dotknięty niepełnosprawnością i wymaga opieki ze strony innego członka rodziny, zmuszonego z tego powodu do rezygnacji z zatrudnienia, potrzebuje szczególnej pomocy ze strony państwa".

RPO podkreślił przy tym, że Trybunał Konstytucyjny, nie kwestionując swobody ustawodawcy w zakresie szczegółowych regulacji dotyczących zabezpieczenia społecznego, w tym określania rodzajów poszczególnych świadczeń oraz przesłanek ich przyznawania, konsekwentnie podkreśla, że "swoboda władzy ustawodawczej jest ograniczona zasadami i przepisami konstytucyjnymi oraz obowiązkiem poszanowania chronionych przez te zasady i przepisy wartości (...)" (orzeczenie TK z dnia 24 maja 1994 r., sygn. akt K 1/94) oraz, że to "na ustawodawcy ciąży powinność przyjęcia rozwiązań optymalnych z punktu widzenia potrzeb obywateli, korzystnych dla nich w możliwe wysokim stopniu. Reguła ta intensyfikuje się w wypadku instytucji pomocy społecznej, które - inaczej niż świadczenia o charakterze ubezpieczeniowym - nie są oparte na zasadzie wzajemności, lecz stanowią formę redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa (wyrok z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13).

RPO wskazał, iż prawidłowe ustalenie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, dokonane z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej, nakazu ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikającego z art. 71 ust. 1 Konstytucji nakazu szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, prowadzi do wniosku, iż również rodziny zastępcze niezawodowe mają prawo do ubiegania się o powyższe świadczenie, o ile spełnią pozostałe warunki wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nawet wówczas, gdy z uwagi na stopień pokrewieństwa pomiędzy dzieckiem a rodzicami zastępczymi nie ciąży na nich obowiązek alimentacyjny. Stanowisko to ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, np. w wyroku z 22 lipca 2008 r. sygn. P 41/07 (OTK-A 2008/6/109), w uzasadnieniu którego TK, omawiając treść zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, podkreślił, że różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych może być uznane za zgodne z Konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację (uprzywilejowanie), jeżeli narusza zasadę sprawiedliwości społecznej. W tym sensie zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej w znacznym stopniu nakładają się na siebie. Trybunał jednoznacznie wskazał, jaki jest jego zdaniem zakres podmiotowy świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, iż rodzina zastępcza jest elementem systemu wsparcia rodziny naturalnej albowiem zarówno rodzina naturalna, jak i rodzina zastępcza są podmiotami zobowiązanymi do pieczy nad dzieckiem. W razie rezygnacji z pracy zarobkowej ze względu na konieczność opiekowania się niepełnosprawnym dzieckiem, sytuacja rodziców naturalnych i zastępczych jest taka sama. Dalej RPO podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny uznał, że regulacja wyłączająca rodziny zastępcze z kręgu potencjalnie uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego godzi ponadto w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji), a także TK stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne jest subsydiarną formą pomocy rodzinie, a dobrowolność rezygnacji z pracy zarobkowej wskazuje na to, że instytucja ta jest wyrazem realizacji zasady pomocniczości. W swoich rozważaniach nie różnicował rodzin zastępczych na rodziny spokrewnione zobowiązane wobec dziecka do alimentacji i pozostałe rodziny zastępcze.

Następnie RPO zaznaczył, że dla rozważenia, jakie wartości konstytucyjnie określone i chronione uzasadniają różnicowanie prawnej pozycji rodziny zastępczej spokrewnionej i rodziny zastępczej niespokrewnionej, sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem umieszczonym w takiej rodzinie w zakresie prawa do świadczeń rodzinnych, należy odwołać się do racjonalności ustawodawcy oraz wynikającego z art. 71 ust. 1 Konstytucji nakazu szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, a zatem również tym rodzinom, których członkami są wymagające intensywnej opieki osoby niepełnosprawne.

Z zasady racjonalności ustawodawcy wynika domniemanie, że prawodawca dąży do społecznie aprobowanych celów i nie stanowi norm sprzecznych, które prowadzą do wniosków nieracjonalnych. W art. 18 i 71 Konstytucji ustrojodawca posługuje się klauzulą "dobra rodziny", uznając je za istotną wartość konstytucyjną. W pojęciu dobro rodziny zawiera się przede wszystkim jej trwałość, która tworzy podstawy poczucia bezpieczeństwa wszystkich jej członków, w tym dzieci, osób chorych lub niepełnosprawnych. Dobro rodziny tworzą silne i trwałe więzi - pozytywne relacje emocjonalne łączące jej członków, sprzyjające ich rozwojowi osobistemu i odczuciu szczęścia z powodu bliskości z innymi członkami rodziny (por. wyrok TK z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt SK 7/11). O ile konstytucyjna ochrona dobra rodziny zadeklarowana w art. 18 i 71 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji odnosi się do każdej rodziny i stanowi normę programową, z której nie można wywodzić indywidualnych roszczeń, to zdanie drugie ww. przepisu formułuje prawo podmiotowe, które przysługuje rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz podlega ochronie w trybie skargi konstytucyjnej (wyrok TK z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt P 3/05). W wyroku z 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17) Trybunał Konstytucyjny, odnosząc się do art. 71 ust. 1 Konstytucji jako wzorca kontroli konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zaznaczył, że termin "szczególna pomoc" obejmuje obowiązek władz publicznych, po pierwsze, zapewnienia każdemu członkowi rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej minimum egzystencjalnego, a po drugie, zapewnienia pomocy w zakresie przewyższającym "zwykły" poziom ochrony gwarantowanej konstytucyjnie. Posłużenie się terminem "szczególny" odczytywać należy jako skierowany w stosunku do władzy publicznej nakaz bardziej intensywnego traktowania pewnej grupy podmiotów z uwagi na sytuację faktyczną, w jakiej się znajdują" (wyrok P 59/11), to jest wykraczającego poza zakres "zwykłego" uwzględniania potrzeb tych podmiotów (wyroki P 3/05 i P 15/00). Intensywność tej pomocy uzasadnia okoliczność, że dotyczy ona rodzin o słabszych niż przeciętne zdolnościach adaptacyjnych do nowych warunków społecznych, które wymagają wsparcia w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Jednym z instrumentów jakim ustawodawca realizuje obowiązek szczególnej ochrony rodzin w trudnej sytuacji jest ustawa o świadczeniach rodzinnych. Oznacza to, że każdy z zapisów tej ustawy musi pozostawać w zgodzie z jej funkcją. Prawidłowo odczytany art. 17 ust. 1 zdanie drugie tej ustawy nakłada na organy publiczne obowiązek zapewnienia rodzinom, których członkami są osoby niepełnosprawne, wyższego standardu ochrony i pomocy niż przysługujący wszystkim rodzicom i rodzinom (art. 71 ust. l Konstytucji). Organy powołane do realizacji ww. ustawy nie powinny więc stwarzać nieuzasadnionych barier w dostępie do tej pomocy osobom, które spełniają określone w ustawie materialne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

RPO uznał , że należy również odwołać się do art. 69 Konstytucji, który określa obowiązki władz publicznych dotyczące udzielenia osobom niepełnosprawnych pomocy w zabezpieczeniu egzystencji. Za najlepszy sposób realizacji powyższego obowiązku uznać należy zapewnianie osobom niepełnosprawnym opieki najbliższych, z jednoczesnym stworzeniem warunków materialnych umożliwiających realizację ich podstawowych potrzeb, w tym nauki i rehabilitacji. Takie rozwiązanie jest również korzystne dla państwa, na co zwrócił uwagę TK w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r. (sygn. akt SK 7/11) stwierdzając, że "celem regulacji konstytucyjnych odnoszących się do statusu rodziny jest nałożenie na państwo, a zwłaszcza na ustawodawcę, obowiązku podejmowania takich działań, które umacniają więzi między osobami tworzącymi rodzinę, a zwłaszcza więzi istniejące między rodzicami i dziećmi oraz między małżonkami [...] zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom opieki najbliższych i zaspokojenie ich potrzeb emocjonalnych, z jednoczesnym stworzeniem warunków materialnych umożliwiających zaspokojenie ich podstawowych potrzeb, w tym rehabilitacji i nauki, to jednocześnie najlepszy sposób realizacji przez władze publiczne wynikającego z art. 69 Konstytucji RP obowiązku udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, komunikacji społecznej, a niekiedy także przysposobienia do pracy. Swoistą korzyść z umożliwienia w takiej sytuacji rezygnacji z pracy drugiemu z rodziców odnosiłoby także państwo, bo zapewniając skuteczną pomoc finansową rodzicom (opiekunom) niepełnosprawnego dziecka, nie musi organizować tej opieki w innych formach. Gdyby rodzina oddała niepełnosprawne dziecko do publicznego zakładu opiekuńczego, to państwo wydawałoby na jego utrzymanie kilkakrotnie większe kwoty od tych, które mogą trafić w formie wsparcia materialnego dla rodzin."

RPO, przytaczając powyższe rozważania, wskazał, że rodzina, której członek został dotknięty niepełnosprawnością i wymaga opieki ze strony innego członka rodziny, zmuszonego z tego powodu do rezygnacji z zatrudnienia, potrzebuje szczególnej pomocy ze strony państwa. Intensywność tej pomocy nabiera jeszcze większego znaczenia, w przypadku niepełnosprawnego dziecka pozbawionego opieki rodziców naturalnych. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 2 Konstytucji RP dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Obowiązek ochrony praw dziecka stanowi więc wartość konstytucyjną i powinien być odczytywany łącznie z obowiązkiem uwzględnienia dobra rodziny w polityce społecznej i gospodarczej Państwa.

Formy sprawowania pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują tej pieczy rodzice regulują przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej Preferowaną formą jest w tym względzie rodzinna piecza zastępcza, będąca alternatywą najbliższą pieczy rodzicielskiej.

Skoro państwo systemowo wspiera rodziny w wychowaniu i utrzymaniu dzieci, to również osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo (mocą orzeczenia sądowego) powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem ma prawo domagać się od tego państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej.

W ocenie RPO sprzeczne z przedstawionymi powyżej zasadami konstytucyjnymi oraz aksjologiczną racjonalnością ustawodawcy jest zróżnicowanie w zakresie prawa do świadczeń pielęgnacyjnych sytuacji rodzin zastępczych spokrewnionych (na których ciąży obowiązek alimentacyjny) i rodzin niezawodowych, które za pełnienie swoich funkcji nie otrzymują wynagrodzenia. W tym względzie inna jest tylko sytuacja rodzin zawodowych, które za pełnienie swoich funkcji otrzymują wynagrodzenie. Rodziny spokrewnione oraz niezawodowe w ten sam sposób realizują swoje funkcje. W praktyce rodzicami zastępczymi niezawodowymi zostają członkowie szeroko pojętej rodziny dziecka wymagającego pieczy zastępczej (i z którymi dziecko już wcześniej miało bliskie relacje), w sytuacji gdy osoby o bliższym stopniu pokrewieństwa i obciążone obowiązkiem alimentacyjnym nie mogą lub nie chcą podjąć się takiej opieki. Różnicowanie wg. kryterium stopnia pokrewieństwa form pomocy, z jakiej mogą korzystać opiekunowie rezygnujący z pracy zawodowej z uwagi na konieczność zapewnienia intensywnej opieki niepełnosprawnemu dziecku powierzonego ich pieczy, nie znajduje w tej sytuacji uzasadnienia.

Ustawodawca założył ponadto, że rodzina zastępcza niezawodowa, sprawując swoją funkcję wykonuje jednocześnie pracę zarobkową, co znalazło swój wyraz w art. 42 ust. 3 ustawy o pieczy zastępczej, który stanowi, że co najmniej jedna osoba tworząca tę rodzinę musi posiadać stałe źródło dochodów. Rozważenia wymaga więc, jakie skutki dla dobra dziecka i trwałości rodziny zastępczej może mieć rezygnacja z zatrudnienia przez rodzica zastępczego, motywowana koniecznością zapewnienia wychowankowi szczególnej opieki. Swego rodzaju surogat wynagrodzenia za pracę stanowi świadczenie pielęgnacyjne. Ten aspekt świadczenia pielęgnacyjnego dostrzegają sądy administracyjne, które widzą w nim rekompensatę, swoiste wynagrodzenie przez państwo dla osób opiekujących się członkami rodziny (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1291/11 i wyrok TK z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt SK 7/11). Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się ponadto z pomocą w postaci opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe, co umożliwia opiekunowi uzyskanie w przyszłości świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Powyższe prowadzi więc do wniosku, że jeżeli stałej opieki będzie wymagało niepełnosprawne dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej, to rodzina zastępcza - niezależnie, czy zobowiązana do alimentacji względem dziecka, czy nie - winna zyskiwać uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Rezygnacja przez któregokolwiek z rodziców zastępczych z pracy i zajęcie się stałą opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem bez uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego powoduje bowiem utratę stałego źródła utrzymania, które jest jedną z obligatoryjnych przesłanek ustanowienia rodziny zastępczej. Brak możliwości uzyskania w takiej sytuacji pomocy w formie świadczenia pielęgnacyjnego zawęża ponadto krąg osób, które mogłyby podjąć się funkcji rodziny zastępczej dla niespokrewnionego dziecka. W przypadku rodzin zastępczych, obowiązek zapewnienia pomocy osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji wynika nie z istniejącego obowiązku alimentacyjnego, ale ze szczególnej więzi pomiędzy niepełnosprawnym dzieckiem, a osobą opiekuna, któremu Państwo powierzyło pieczę nad dzieckiem, któremu takiej opieki nie mogą zapewnić rodzice naturalni. Pozycja rodziców zastępczych i charakter ich relacji z dzieckiem, zbliżonej do relacji rodziców, przemawiają za uznaniem, że powinni mieć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie budzi wątpliwości, że w sprzeczności z dobrem dziecka pozostaje sytuacja, gdy brak możliwości uzyskania pomocy w formie świadczenia pielęgnacyjnego skutkować będzie rozwiązaniem tej rodziny i umieszczeniem niepełnosprawnego dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, czy też powierzeniem pieczy rodzinie zastępczej zawodowej - specjalistycznej, ale po oddzieleniu od rodzeństwa.

Uwzględniając powyższe rozważania, a w szczególności uregulowania Konstytucji RP, za nieuzasadnione należy uznać taką wykładnię przepisów u.ś.r., która skutkuje ograniczeniem dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób realizujących swój moralny i prawny obowiązek oraz rezygnujących z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad wymagającym stałej lub długotrwałej opieki niepełnosprawnym członkiem rodziny. Niezasadne byłoby przypisywanie racjonalnemu ustawodawcy, iż wbrew zapisom Konstytucji (art. 2, 18, 69, 71 ust. 1, 72 ust.2 Konstytucji) tworzy rozwiązania prawne nie respektując nakazu ochrony rodziny i dobra dziecka oraz obowiązku zapewnienia szczególnej pomocy ze strony państwa rodzinom, których członkami są wymagające intensywnej opieki osoby z niepełnosprawnością.

RPO wskazał ponadto, że na konieczność wykładania przepisów regulujących kwestię prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem dyrektyw wynikających z przepisów Konstytucji - również w odniesieniu do rodzin zastępczych niezawodowych - wskazywały już sądy administracyjne.

RPO przywołał także zapisy Konwencji ONZ o prawach osób z niepełnosprawnościami sporządzonej w Nowym Jorku w dniu 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169) - dalej KPON przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 13 grudnia 2006 r., ratyfikowanej przez Polskę 6 września 2012 r. Celem KPON jest ochrona i zapewnienie pełnego i równego korzystania z praw człowieka i podstawowych wolności przez osoby z niepełnosprawnościami na równi ze wszystkimi innymi obywatelami. Z treści art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c KPON wynika, że Państwa Strony uznają prawo osób niepełnosprawnych do odpowiednich warunków życia ich samych i ich rodzin, włączając w to odpowiednie wyżywienie, odzież i mieszkanie oraz prawo do stałego polepszania warunków życia i podejmą odpowiednie kroki w celu zagwarantowania i popierania realizacji tych praw bez dyskryminacji ze względu na niepełnosprawność (ust. 1). Państwa Strony uznają prawo osób niepełnosprawnych do ochrony socjalnej i do korzystania z tego prawa bez dyskryminacji ze względu na niepełnosprawność oraz podejmą odpowiednie kroki w celu zagwarantowania i popierania realizacji tego prawa, włączając środki w celu zapewniania osobom niepełnosprawnym i ich rodzinom, żyjącym w ubóstwie, dostępu do pomocy państwa w pokrywaniu wydatków związanych z niepełnosprawnością, w tym wydatków na odpowiednie szkolenia, poradnictwo, pomoc finansową i tymczasową opiekę dającą wytchnienie stałym opiekunom (ust. 2 lit. c). Przepis art. 17 u.ś.r. regulujący przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej pozostaje w ścisłym związku z realizacją przywołanych założeń Konwencji.

W ocenie RPO prawidłowe odczytanie treści art. 17 ust. 1 i 1 a u.ś.r. prowadzi zatem do wniosku, że skarżący opiekujący się niepełnosprawnym dzieckiem wymagającym pomocy z uwagi na ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji, nad którym sprawuje opiekę w ramach powierzonej mu pieczy zastępczej niezawodowej, jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli dla sprawowania tej opieki rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia.

Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę, którą poparł Rzecznik Praw Obywatelskich. Sąd dopuścił dowód z dokumentów, w tym aktualnego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności D. K., na okoliczność stanu zdrowia D. K. i zakresu opieki sprawowanej przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Kontrola sądowa przeprowadzona zgodnie z powyższymi zasadami doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zachodzi więc konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji był art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017.1952 z późn. zm.), dalej u.ś.r., który to przepis w ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Postępowanie przed organem I instancji, a także przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, przeprowadzone zostało przy uwzględnieniu – zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. - wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1288/18, na mocy którego uchylono decyzję SKO z dnia [...] 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji.

Zgodnie z ustalonym stanem faktycznym sprawy na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt [...], zmieniającego postanowienie tego Sądu z dnia 3 kwietnia 2017 r., sygn. akt [...] G. K. i jego żona zostali ustanowieni niezawodową rodziną zastępczą dla nieletniego D. K. Postanowienie to uprawomocniło się w dniu 5 października 2018 r.

Dla rozważań uprawnienia skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego kluczowe znaczenie ma fakt uzyskania przez niego na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 13 września 2018 r. statusu rodziny zastępczej niezawodowej. Wobec uprawomocnienia się tego orzeczenia należało bowiem rozważyć możliwość uznania go za uprawnionego do ww. świadczenia zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r., uwzględniając, że wcześniej sprawował pieczę nad D. K. na mocy postanowienia z dnia 3 kwietnia 2017 r. ( tożsamy zakres sprawowania pieczy).

Bezsporne jest, że od chwili śmierci rodziców D. K., skarżący i jego żona sprawują opiekę nad nim i jego rodzeństwem. Bezsporne jest też, że ze względu na niepełnosprawność D. (oraz jego młodszego rodzeństwa) skarżący zrezygnował z pracy w celu sprawowania opieki.

Jak wskazały orzekające w sprawie organy, skarżący nie należy do osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do D. K., zatem przesłankę z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. należy uznać za niespełnioną. Podkreślenia jednak wymaga, że skarżący jest jedyną osobą spokrewnioną z D. i jego rodzeństwem, która może sprawować nad ww. małoletnimi opiekę po śmierci ich rodziców.

Nie ulega wątpliwości, że katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na mocy art. 17 u.ś.r. zawiera wyliczenie enumeratywne. Argumentacja odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu G. K. – zarówno ta przedstawiona przez organ I instancji, jak i przez organ odwoławczy – jest zgodna z literalnym brzmieniem przepisów wyszczególniających podmioty i przesłanki przyznania tej formy pomocy, zgodnie z którą G. K. - jako brat ojca małoletniego niepełnosprawnego D. K. będący dla niego niespokrewnioną oraz niezawodową rodziną zastępczą - nie jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tylko bowiem status rodziny zastępczej spokrewnionej stanowi przesłankę zaliczenia danej osoby do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Rodzina zastępcza spokrewniona, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, jest formą rodzinnej pieczy zastępczej, przy czym zgodnie z art. 41 ust. 2 tej ustawy rodzinę zastępczą spokrewnioną tworzą małżonkowie lub osoba, niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. Nie budzi wątpliwości w świetle przytoczonych uregulowań, że odwołujący nie jest rodziną zastępczą spokrewnioną, gdyż nie jest ani wstępnym, ani rodzeństwem dla swojego bratanka, przez co nie znajduje się w kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

Chociaż organy obydwu instancji bazowały na wykładni językowej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś wydane decyzje były niejako usprawiedliwione treścią tych przepisów, to w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, sąd uznał, że ograniczenie się przez organy jedynie do gramatycznej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczących przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej pozostaje w jaskrawej sprzeczności z wartościami i celami, jakim służy wspomniana ustawa. Co więcej – doprowadziło do wydania przez organy administracji publicznej decyzji administracyjnych naruszających konstytucyjne zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej. W konsekwencji Sąd uznał, że przyjęta przez organy wykładnia art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji RP stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść decyzji.

Sytuacja skarżącego podejmującego się opieki nad trójką niepełnosprawnych dzieci, których rodzice nie żyją, w tym D., dzieckiem posiadającym znaczny stopień niepełnosprawności, wymagającym jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej oraz przedłożonych do akt sądowych stałej opieki, wskazuje, w sposób wyraźny, na konieczność wyjścia poza jedynie wykładnię językową przepisu art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. Proces wykładni prawa obejmuje bowiem poszukiwanie metody, która zapewni najlepsze i najpełniejsze rozumienie normy prawnej, a zatem jej wyłożenie zgodnie z wolą ustawodawcy, zapewniając przy tym realizację celu, jaki miała spełnić dana norma prawna. W tym procesie uwzględnienia wymaga nie tylko brzmienie językowe, ale także cel, funkcja i kontekst danej normy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych właśnie na tle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, szczególnie dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego (np. orzeczenie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1045/18 , zaaprobowane m.in. przez WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1360/20 oraz przez NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20) została już uprzednio zauważona konieczność uwzględnienia prokonstytucyjnej wykładni przepisów tej ustawy. Na potrzebę pozajęzykowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r. w sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się osoba będąca niespokrewnioną (w rozumieniu przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej) rodziną zastępczą dla niepełnosprawnego małoletniego, nad którym opieka powoduje konieczność rezygnacji z zatrudnienia wskazywały też sądy administracyjne (w orzeczeniach wskazanych przez skarżącego i Rzecznika Praw Obywatelskich), podkreślając że stosowanie ścisłej wykładni językowej w takiej sytuacji prowadzi do bezpodstawnego różnicowania sytuacji rodzin zastępczych spokrewnionych i niespokrewnionych, podczas gdy rodzinami zastępczymi niespokrewnionymi zostają często osoby będące krewnymi w linii bocznej małoletnich niepełnosprawnych. W tej sytuacji należy zatem sięgnąć po inne metody wykładni, a to metodę celowościową i funkcjonalną, uzasadniające odstępstwo od wydawałoby się jasnej treści przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem. Istnieją bowiem szczególnie istotne i doniosłe racje prawne i społeczne, które motywują odejście od wykładni językowej. Kompetencja do takiego postąpienia będącego kontrolą konstytucyjności prawa znajduje oparcie w art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP (tak np. wyroki NSA z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 194/07 oraz 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 722/2009). Jej zastosowanie jednak nie może urastać do miana reguły, a wykorzystanie powinno być incydentalne, przy uwzględnieniu indywidualnego (jednostkowego) charakteru orzeczenia sądowego, przy konieczności uzasadnienia odejścia od wykładni językowej.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające odejście od wykładni językowej na rzecz wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Przedstawione w tym zakresie przez Rzecznika Praw Obywatelskich w piśmie procesowym z dnia 19 października 2021 r. uwagi i argumentację należy uznać za zasługujące na uwzględnienie.

Należy mieć na uwadze, że piecza zastępcza, której formą realizacji jest rodzina zastępcza (spokrewniona albo niespokrewniona), ma, co do zasady charakter tymczasowy i służy zapewnieniu opieki dziecku poza jego naturalnym środowiskiem rodzinnym. Nie wiąże się ona z założenia z powstaniem rodzinnej więzi w jej normatywnym ujęciu między dzieckiem a osobami pełniącymi funkcję rodziny zastępczej, co oznacza, że z mocy prawa nie powstaje tu - przez sam fakt ustanowienia pieczy zastępczej - stosunek właściwy dla pokrewieństwa czy przysposobienia (skutkujący np. obowiązkiem alimentacji czy też prawem do spadkobrania). Na gruncie niniejszej sprawy istotne jest, że D. K. (oraz jego rodzeństwo) znalazł się w rodzinie zastępczej ze względu na śmierć rodziców, a stosunki faktyczne pomiędzy nim i jego rodzeństwem, a skarżącym nie różnią się od tych funkcjonujących w rodzinie pomiędzy rodzicami i dziećmi. Bez znaczenia pozostaje również dla rzeczywistego wypełniania obowiązków względem niepełnosprawnego małoletniego fakt, iż skarżący jest dla D. K. krewnym w linii bocznej, nie zaś krewnym w linii prostej.

Prowadzi to wprost do wniosku, że rodzina zastępcza niezawodowa spokrewniona i rodzina zastępcza niezawodowa niespokrewniona wykonują takie same obowiązki - sprawują pieczę nad dzieckiem. Jednakże na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawnienia ich są w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w nieuzasadniony sposób zróżnicowane na niekorzyść rodzin zastępczych niespokrewnionych, w szczególnych przypadkach wykonywania przez nie pieczy zastępczej nad niepełnosprawnymi krewnymi.

Porównując sytuacje obu typów rodzin zastępczych widoczne jest, że ustawa o świadczeniach rodzinnych preferuje regułę ogólną wynikającą z usankcjonowania wzorców społecznych opartych na więzi pokrewieństwa i - co za tym idzie - obowiązku alimentacyjnego. Jednak w aspekcie wykonywania funkcji rodziny zastępczej i wychowania dziecka węzeł pokrewieństwa nie jest najważniejszy. Istotniejsze jest bowiem to, czy i jak realnie rodzina zastępcza funkcjonuje i czy wypełnia zadania, jakich nie wykonuje rodzina naturalna, w tym też rodzina zastępcza spokrewniona. Pokazuje to stan faktyczny niniejszej sprawy. Co więcej – nie znajduje żadnego uzasadnienia aksjologicznego sytuacja, w której krewny w linii bocznej, posiadając własne dzieci, nie będąc zobowiązany do alimentacji, przyjmuje w pieczę zastępczą dzieci swojego nieżyjącego brata (będące osobami niepełnosprawnymi), przejmuje wszelkie obowiązki i koszty związane z ich wychowaniem, pielęgnacją i utrzymaniem, jednak nie może otrzymać pomocy od organów państwa pomimo że zmuszony jest do rezygnacji z zatrudnienia w celu ponoszenia trudów związanych z opieką i rehabilitacją dzieci pozostających w jego pieczy. I nie chodzi tu o pozyskanie dodatkowych kosztów utrzymania dziecka ale do uzyskania chociaż częściowej rekompensaty za rezygnację z pracy (i uzyskanie zabezpieczenia społecznego).

Należy wskazać, co zostało także podniesione przez RPO w przesłanym stanowisku – że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07, art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630, z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720, Nr 109, poz. 747, Nr 192, poz. 1378 i Nr 200, poz. 1446 oraz z 2008 r. Nr 70, poz. 416) w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 20 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie ONZ dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11).

W wyroku tym TK podniósł, że z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Ocenę każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości musi poprzedzić zbadanie sytuacji prawnej podmiotów i przeanalizowanie ich cech wspólnych i cech różniących. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w przekonujących argumentach. Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych może więc być uznane za zgodne z Konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację (uprzywilejowanie), jeżeli narusza zasadę sprawiedliwości społecznej. W tym sensie zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej w znacznym stopniu nakładają się na siebie. Trybunał Konstytucyjny uznał, że zarówno rodzina naturalna, jak i rodzina zastępcza są podmiotami zobowiązanymi do pieczy nad dzieckiem. W razie rezygnacji z pracy zarobkowej ze względu na konieczność opiekowania się niepełnosprawnym dzieckiem sytuacja rodziców naturalnych i zastępczych jest taka sama. Stwierdził też, że świadczenie pielęgnacyjne jest subsydiarną formą pomocy rodzinie, a dobrowolność rezygnacji z pracy zarobkowej wskazuje na to, że instytucja ta jest wyrazem realizacji zasady pomocniczości.

Brzmienie art. 17 u.ś.r. ewoluowało dzięki aktywności interpretacyjnej sądów, wskutek której do katalogu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego zawartego w tym przepisie dołączono rodziny zastępcze spokrewnione. Stan faktyczny niniejszej sprawy pokazuje jednak na konieczność dalszego poszerzenia tego katalogu o osoby będące rodzinami zastępczymi niespokrewnionymi w rozumieniu przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, które to osoby są jednocześnie dla pozostających w ich pieczy krewnymi w linii bocznej. Takie stanowisko zawarł w wyroku z 26 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK 76/10 Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazał, że argumentacja zawarta w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. P 41/07 przemawia za uznaniem, że świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać także rodzinie zastępczej niespokrewnionej, której członkowie nie uzyskują wynagrodzenia za sprawowanie funkcji rodziny zastępczej.

Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie zaznaczyło się stanowisko, że pozycja rodziny zastępczej spokrewnionej i niespokrewnionej w zakresie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 u.ś.r. powinna być taka sama (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 28 lipca 2010 r. IV SA/Po 476/10, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. II SA/Go 947/15, czy w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2019 r. III SA/Gd 378/19). W wyrokach tych wskazano, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. wyłączający z grona osób mogących otrzymać na jego podstawie świadczenie pielęgnacyjne rodzinę zastępczą niespokrewnioną, a dający takowe uprawnienie wyłącznie rodzinie zastępczej spokrewnionej, narusza konstytucyjną zasadę równości zawartą w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro relewantnymi cechami wspólnymi opiekunów sprawujących opiekę nad dzieckiem (zarówno rodziców naturalnych, jak i rodziny zastępczej) jest sprawowanie opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji oraz niepodejmowanie z tego powodu pracy, to zróżnicowanie sytuacji rodzin zastępczych spokrewnionych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i pozostałych rodzin zastępczych w zakresie świadczeń pielęgnacyjnych stanowi przejaw nieuzasadnionej dyskryminacji tych ostatnich. Taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji), szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji) oraz zasadę ochrony praw dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, które ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych (art. 72 ust. 2 Konstytucji).

Ponadto skoro warunkiem, jaki muszą spełniać kandydaci na rodzinę zastępczą, jest posiadanie stałego źródła utrzymania, a więc pracy, to należy przyjąć, że pomoc udzielana na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej stanowi - zgodnie z zasadą subsydiarności - uzupełnienie w budżecie domowym rodziny zastępczej stałych dochodów wypracowanych przez rodziców zastępczych. Ustawodawca zakłada zatem, że rodzina zastępcza sprawując swą funkcję wykonuje jednocześnie pracę zarobkową. Tym samym jeżeli dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej będzie wymagało stałej opieki ze względu na niepełnosprawność, to rodzina zastępcza - niezależnie, czy zobowiązana do alimentacji względem dziecka, czy nie - winna zyskiwać uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Rezygnacja przez któregokolwiek z rodziców zastępczych z pracy i zajęcie się stałą opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem bez uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego powoduje bowiem utratę źródła utrzymania, które jest jedną z przesłanek ustanowienia rodziny zastępczej. Taka sytuacja godzi nie tylko w zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, ale także wykracza przeciwko konstytucyjnym nakazom ochrony rodziny i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd wziął pod uwagę, że odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, może skutkować koniecznością nierezygnowania przez niego z pracy zarobkowej. To jednak skutkowałoby z kolei rezygnacją z aktywnego uczestnictwa w opiece i rehabilitacji D. K., co kolidowałoby z dobrem małoletniego niepełnosprawnego.

W ocenie Sądu, pozycja rodziców zastępczych i charakter ich relacji z dzieckiem, zbliżonej do relacji rodziców, przemawiają za uznaniem, że powinni oni mieć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważyć należy, że powierzenie dziecka rodzinie zastępczej niespokrewnionej następuje w sytuacji gdy brak jest krewnych, którzy mogliby (tak jak w nin. sprawie) lub chcieliby podjąć się funkcji rodziny zastępczej spokrewnionej. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w takim przypadku w znaczny sposób zawęża krąg osób, które mogłyby podjąć się funkcji rodziny zastępczej dla dziecka niepełnosprawnego, zaś w sytuacji niniejszej sprawy w ogóle wykluczyłoby możliwość sprawowania pieczy nad D. K. przez członków jego rodziny.

W związku z powyższym, prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych uzasadnia odmowę zastosowania tych przepisów w zakresie, w jakim wyłączają one możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącego. Pogląd ten ma charakter jednostkowy i odnosi się wyłącznie do rozpatrywanej sprawy i jej konkretnych okoliczności.

Dokonując wykładni przepisów art. 17 u.ś.r. w powyżej przedstawiony sposób Sąd uznał, przy uwzględnieniu stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie, a także przy uwzględnieniu argumentacji przedstawionej przez Rzecznika Praw Obywatelskich, że jest uprawniony do dekodowania normy prawa materialnego w sposób pozwalający na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zastosowania wymaga tutaj wykładnia zmierza do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Należy mieć bowiem na uwadze, że Sąd jest zobowiązany wybrać taką interpretację normy o randzie ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 533/08).

Konstytucja wprowadza zasadę, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 2 Konstytucji). Oznacza to m.in., że sądy są uprawnione do niestosowania ustaw i przepisów ustaw z nią sprzecznych. Biorąc pod uwagę także, iż obowiązek podejmowania czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy spoczywa na sądzie (art. 7 p.p.s.a.), a sprawa nin. toczy się już od kilku lat, Sąd nie kierował pytania do TK. Jak podniósł RPO, Sąd nie powinien uciekać się do skorzystania z instytucji pytania prawnego do TK, w sytuacji, gdy na podstawie posiadanej wiedzy, w oparciu o posiadane kompetencje ma możliwość samodzielnie rozstrzygnąć kwestie będąca przedmiotem kierowanej do niego skargi (por. wyrok NSA z dnia 9 października 1998 r., sygn. II SA 1246/98, z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. I OSK 194/07, z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 722/2009, wyrok WSA w Poznaniu z 27 listopada 2008 r. sygn. IV SA/Po 210/08).

Podsumowując, Sąd orzekając w przedmiotowej sprawie nie znalazł żadnych chronionych konstytucyjnie wartości, które uzasadniałyby dopuszczalność zróżnicowania pozycji rodziny zastępczej spokrewnionej (która w nin. sprawie nie mogła zostać ustanowiona) a rodziny zastępczej niespokrewnionej (sprawującej opiekę na dzieckiem) w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd podzielił stanowisko RPO, że rodzina, której członek został dotknięty niepełnosprawnością i wymaga opieki ze strony innego członka rodziny, zmuszonego z tego powodu do rezygnacji z zatrudnienia, potrzebuje szczególnej pomocy ze strony państwa. Intensywność tej pomocy nabiera jeszcze większego znaczenia, w przypadku niepełnosprawnego dziecka pozbawionego opieki rodziców naturalnych. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 2 Konstytucji RP dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Obowiązek ochrony praw dziecka stanowi więc wartość konstytucyjną i powinien być odczytywany łącznie z obowiązkiem uwzględnienia dobra rodziny w polityce społecznej i gospodarczej Państwa. Skoro państwo systemowo wspiera rodziny w wychowaniu i utrzymaniu dzieci, to również osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo (mocą orzeczenia sądowego) powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem ma prawo domagać się od tego państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej. Dlatego sprzeczne z przedstawionymi powyżej zasadami konstytucyjnymi oraz aksjologiczną racjonalnością ustawodawcy jest zróżnicowanie w zakresie prawa do świadczeń pielęgnacyjnych sytuacji rodzin zastępczych spokrewnionych (na których ciąży obowiązek alimentacyjny) i rodzin niezawodowych, które za pełnienie swoich funkcji nie otrzymują wynagrodzenia. Prowadzi to do wniosku, że jeżeli stałej opieki będzie wymagało niepełnosprawne dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej, to rodzina zastępcza - niezależnie, czy zobowiązana do alimentacji względem dziecka, czy nie - winna zyskiwać uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 2 i 32 ust.1 oraz art.18, 69, art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 2 Konstytucji RP.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, stosownie do art. 153 p.p.s.a., będzie związany przedstawioną wyżej wykładnią art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r.