Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 118/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczyności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania
Zasądzono od organu sumę pieniężną z art. 149 § 2 p.p.s.a

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. C. na bezczynność i przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania decyzji administracyjnej w związku z rozpoznaniem wniosku strony skarżącej z dnia 2 czerwca 2021 r.; II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego; III. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych); V. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia 4 czerwca 2021 r. do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynął wniosek I. C. (ob. [...], zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "Skarżącym") o udzielenie jemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Do wniosku dołączono odpis aktu małżeństwa z R. C. (ob. Polski), potwierdzenie uiszczenia opłaty, oświadczenie jego teściowej – R. Ł., że wnioskodawca może zamieszkiwać w jej domu na okres 3 lat. Wnioskodawca przedłożył także kopię dowodu osobistego swojej żony, polską wizę, oraz [...] paszport.

Pismem z dnia 20 października 2021 r. Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą") wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych jego wniosku. Wnioskodawca miał osobiście stawić się w pilskiej delegaturze Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, złożyć ważny dokument podróży, złożyć oryginał formularza wniosku wypełnionego we wszystkich wymaganych polach oraz czytelnego podpisu pod wnioskiem, a także dostarczyć oryginał dowodu opłaty skarbowej.

Pismem z dnia 22 października 2021 r. Wojewoda zawiadomił wnioskodawcę, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt. Powiadomiono wnioskodawcę, że decyzja zostanie wydana do dnia 20 kwietnia 2022 r.

Na wniosku złożonym w dniu 4 czerwca 2021 r. przystawiono pieczęć, z której wynika, że dnia 6 grudnia 2021 r. Wojewoda przekazał ten wniosek do Komendanta Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Dnia 21 kwietnia 2022 r. wnioskodawca złożył ponaglenie w związku z bezczynnością Wojewody. Wnioskodawca wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie jego do załatwienia sprawy oraz wyznaczenie terminu siedmiu dni na jej załatwienie oraz wyjaśnienia przyczyn zwłoki. Wnioskodawca zrelacjonował stan faktyczny. Jego wniosek jest rozpatrywany od dnia 4 czerwca 2021 r. Decyzja miała zostać wydana do dnia 20 kwietnia 2022 r. Jak twierdzi, spełnił wszystkie wymagania formalne, a sprawa nie została zakończona. Wnioskodawca ani razu nie został powiadomiony o tym, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie.

Pismem z dnia 12 maja 2022 r. Skarżący złożył skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody. Skarżący podniósł, że od 11 miesięcy jego wniosek jest rozpatrywany, a sprawa nie może znaleźć końca. Skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie miesiąca, stwierdzenie, że bezczynność wystąpiła i miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w sprawie. Skarżący wniósł także o wymierzenie Wojewodzie grzywny, a także przyznanie jemu sumy pieniężnej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w myśl art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") organ administracji publicznej powinien działać szybko i wnikliwie posługując się najprostszymi metodami. Szybkość sprzyja praworządności. Poszanowanie szybkości postępowania administracyjnego jest szczególnie wyartykułowane w art. 37 k.p.a., gdzie ustawodawca uregulował zagadnienie ponaglenia na zwłokę organu.

Wniosek o wydanie zezwolenia został złożony w piśmie z dnia 2 czerwca 2021 r. Sprawa powinna zostać załatwiona w terminie miesiąca, a gdyby uznać ją za szczególnie skomplikowaną – dwóch miesięcy. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy Skarżący powinien być powiadomiony, a to nie nastąpiło. Ten obowiązek obciąża organ, nawet gdy zwłoka w załatwieniu sprawy nie wynika z winy tego organu.

Wojewoda podjął pierwsze działania w dniu 22 października 2021 r., a więc 142 dni po złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. W momencie zawiadamiania Skarżącego o wszczęciu postępowania Wojewoda już był bezczynny. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniami Wojewody. Jego wniosek został złożony w czerwcu 2021 r., a więc wówczas nie obowiązywały przepisy uchwalone w wyniku wybuchu wojny w Ukrainie, a także nie było przepisów o cudzoziemcach, które wydłużałyby tok postępowania administracyjnego.

Wojewoda nie może zasłaniać się brakami kadrowymi, którymi tłumaczy długość postępowań. Do końca grudnia 2021 r. Skarżący uzupełnił braki formalne wniosku.

Przez wzgląd na fakt, że decyzja nie została jeszcze wydana, Skarżący musi zrezygnować z wyjazdu do [...], do schorowanej matki, która także nie widziała jeszcze wnuczki.

Przyznanie sumy pieniężnej Skarżącemu byłoby próbą zrekompensowania krzywdy, jaką doznał od Wojewody.

Dnia 19 maja 2022 r. przeprowadzono wywiad z sąsiadką wnioskodawcy – A. W.. Sąsiadka stwierdziła, że poznaje wnioskodawcę, ten mieszka z kobietą i około rocznym dzieckiem piętro niżej. Wnioskodawca w języku polskim wymienia z sąsiadką uprzejmości. Sąsiadka nie ma wiedzy o tym, żeby wnioskodawca gdzieś pracował. Pracownik Wojewody nie zdołał przeprowadzić wywiadu z innymi mieszkańcami. Wskazał, że w okolicy nie ma sklepów, ani lokalów usługowych, w których można by rozpoznać wnioskodawcę.

Postanowieniem z dnia 20 maja 2022 r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie Skarżącego za nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących cudzoziemca nie rozpoczyna się, a bieg sprawy zawiesza się. Jest to konsekwencja przyjętej ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 584 ze zmianami, zwanej dalej "ustawą o pomocy Ukraińcom"). Nie doszło więc do bezczynności, ani przewlekłości postępowania ze strony Wojewody.

Zastępca Komendanta Placówki Straży Granicznej w P. przeprowadził wywiad z wnioskodawcą w dniu 23 maja 2022 r. W rozmowie stwierdzono, że wnioskodawca poznał swoją żonę podczas jej pobytu w [...]. Pobrali się w lipcu 2020 r., pierwszy raz jest w Polsce. Małżonkowie doczekali się córki. Wnioskodawca pracuje w lokalu gastronomicznym w P..

Decyzją z dnia 30 maja 2022 r. nr [...] Wojewoda udzielił wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy dla członka rodziny obywatela RP na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 29 maja 2025 r.

Pismem z dnia 13 czerwca 2022 r. Wojewoda złożył odpowiedź na skargę, w której wniósł o odrzucenie skargi w zakresie zobowiązania go do załatwienia sprawy, stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości i wymierzenia grzywny, a także zasądzenia sumy pieniężnej. Ponadto, w razie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewoda zrelacjonował stan faktyczny sprawy. Stwierdził, że wniosek Skarżącego zawierał liczne braki formalne. Po wezwaniu do ich uzupełnienia, wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie. Wniosek został przekazany do opiniowania stosownym organom w dniu 6 grudnia 2021 r.

Wojewoda podniósł, że Skarżący złożył ponaglenie na bezczynność. Nie kwestionował wówczas przewlekłości postępowania. W tej sytuacji, skarga na przewlekłość postępowania jest niedopuszczalna, bowiem prawo do wniesienia skargi przysługuje, gdy zostaną wyczerpane wszelkie środki odwoławcze.

Co do bezczynności, z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie ustawa zmieniająca ustawę związaną z wojną w Ukrainie, która w art. 100c zawiesiła bieg terminów w sprawach przyznawania cudzoziemcom wszelkich zezwoleń. Do dnia 20 kwietnia 2022 r. miała być wydana decyzja, a więc nie doszło do powstania stanu bezczynności. Dodatkowo, w tym czasie nie przyznaje się sum pieniężnych, a organom nie zasądza grzywien.

Dodatkowo, Wojewoda powołał się na przepis art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zmianami, zwanej dalej "u.c."), zgodnie z którym czas na wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na pobyt czasowy wynosi 60 dni od momentu stwierdzenia, że wniosek cudzoziemca jest kompletny. Z tego względu, Wojewoda uznał, że dopiero w dniu 22 października 2021 r. nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego, nie z momentem wpływu wniosku Skarżącego do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego.

Żaden więc zarzucany stan zaniechania nie nastąpił, w ocenie Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego o udzieleniu jemu zezwolenia na pobyt czasowy. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 4 lipca 2022 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 5 lipca 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wskazaną w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły albo samą bezczynność kwestionuje się w skardze (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z dnia 21 kwietnia 2022 r.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucane w skardze bezczynność oraz przewlekłość postępowania Wojewody rzeczywiście istniały – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miały one charakter rażący.

W tym miejscu należy odnieść się do odpowiedzi na skargę, w której Wojewoda sugerował, że skarga podlega odrzuceniu. Stanowisko Wojewody dotyczące przewlekłości wiązało się z faktem, że Skarżący nigdy nie złożył ponaglenia na przewlekłość postępowania. Sąd w składzie orzekającym uznał to za okoliczność nieistotną. Bezspornym jest bowiem to, że ponaglenie jest środkiem procesowym, jaki przewidział ustawodawca celem zwalczania wszelkiego niedopuszczalnego zaniechania ze strony organu administracji publicznej w toku prowadzonego przez niego postępowania administracyjnego. Celem ponaglenia jest przecież zmobilizowanie tegoż organu do podjęcia działania, które wynika dla niego z normy prawa administracyjnego, a zatem wyznaczającej dla niego obowiązek (zob. szerzej uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia: 22 czerwca 2020 r., sygn. akt I OPS 5/19 [w odniesieniu do bezczynności], 7 marca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/21 [w odniesieniu do przewlekłości], dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie dotyczyło to wydania zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie przepisów art. 105 i następne u.c. Skoro więc nie zostało wniesione ponaglenie na przewlekłość, ale Skarżący zakwestionował niedopuszczalny stan zaniechania Wojewody poprzez wniesienie ponaglenia na bezczynność, należy uznać, że skarga na zaniechania z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. była dopuszczalna i podlegała rozpatrzeniu. Kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność zostanie przedstawiona poniżej.

Zauważyć należy, iż stan "przewlekłego prowadzenie postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu – w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia: 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13, dostępne w CBOSA). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych.

Warto dodać, że stwierdzenie, iż organ jest bezczynny musi być warunkowane formalnym uchybieniem terminom załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ nie może się uchylić od zarzutu bezczynności, chociażby nawet podejmował działania, ale nie zakończył postępowania w terminie do tego przewidzianym. Sąd badając bezczynność kontroluje terminowość załatwienia sprawy, przy czym oczywiście musi mieć na względzie wymogi z art. 35-36 k.p.a. Regulacje zawarte w tych przepisach wyznaczają – jak wyżej wyjaśniono – granice, od której stwierdzona może zostać bezczynność organu, jednak również stanowią pewną perspektywę dla oceny przewlekłości.

Skarżący zarzuca Wojewodzie bezczynność oraz przewlekłość postępowania w sprawie rozpoznania jego wniosku o przyznanie jemu zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek ten został złożony w piśmie z dnia 2 czerwca 2021 r., a sam wpłynął do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 4 czerwca 2021 r. Dnia 21 kwietnia 2022 r. wniesiono ponaglenie, które zostało rozpoznane przez Szefa USC w ten sposób, że nie uznano, jakoby Wojewoda dopuścił się bezczynności. Szef USC, a później Wojewoda w odpowiedzi na skargę, przyjęli twierdzenie, że z uwagi na fakt, iż wniosek Skarżącego zawiera liczne braki formalne, nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego. Sam Wojewoda podniósł w odpowiedzi na skargę to, że przepis art. 112a ust. 1 i 2 u.c. wprowadził modyfikację przepisów k.p.a. w ten sposób, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni od dnia. Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, termin ten biegnie od dnia, w którym ustalono, że wniosek cudzoziemca jest kompletny (pkt 2). To, zdaniem Wojewody, świadczy o braku wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż wniosek Skarżącego, na dzień złożenia skargi na bezczynność był nadal niekompletny. Dodatkowo, Wojewoda uznał, że wejście w życie ustawy o pomocy Ukraińcom, a także jej zmian doprowadziło do zawieszenia wszystkich postępowań w sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd w składzie orzekającym nie podzielił stanowiska Wojewody, przez co nie można było stwierdzić, że organ ten nie dopuścił się bezczynności, a także przewlekłości postępowania.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii zasadniczej, najmocniej akcentowanej przez Wojewodę. Zdaniem Wojewody, ustawa o pomocy Ukraińcom, a ściślej jej przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a doprowadził czasowo do tego, że w okresie wejścia w życie tego przepisu (15 kwietnia 2022 r.) do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących między innymi udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Na gruncie niniejszej sprawy jest to nieprawdziwe twierdzenie. Nieprawdziwość tego twierdzenia wynika z faktu, że ustawa o pomocy Ukraińcom nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Aby temu dowieźć należy zwrócić uwagę po pierwsze na tytuł omawianej regulacji: "Ustawa (...) o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa". Sam tytuł ustawy wskazuje kto jest adresatem norm wysłowionych w niej. Po drugie, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy Ukraińcom stanowi: "Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Z kolei ust. 3 powołanego przepisu wskazuje, jakie obszary pomocy obywatelom Ukrainy zostały uregulowane w ustawie: "Ustawa reguluje:

1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy;

3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy;

4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny;

5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy;

7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie;

8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1;

9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych".

Nie podejmując szczegółowej analizy zacytowanego przepisu już można spostrzec, że adresatami przepisów tej ustawy są obywatele Ukrainy, którzy uciekli z terytorium swojego państwa w związku z wybuchem wojny, jaki nastąpił w dniu 24 lutego 2022 r. Potwierdzeniem stanowiska Sądu w składzie orzekającym jest uzasadnienie do projektu ustawy (zob. uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, druk sejmowy nr 2069, przyjęty przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej IX. kadencji, dostępny na stronie: https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/druk.xsp?nr=2069). Projektodawca, a finalnie ustawodawca przyjął, że ustawa o pomocy Ukraińcom jest desygnowana tylko dla tych obywateli Ukrainy, którzy opuścili swój kraj w związku z wojną (s. 2-3 uzasadnienia projektu ustawy).

Dalej, godzi się zauważyć, że ustawa o pomocy Ukraińcom jest ustawą szczególną, która na zasadzie wyjątków reguluje zagadnienia związane z pomocą obywatelom Ukrainy i legalizacją ich pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ogólne zasady legalizacji pobytu cudzoziemca reguluje u.c. "W zakresie nieuregulowanym projektem ustawy do zezwolenia na pobyt czasowy zastosowanie będą miały przepisy ustawy o cudzoziemcach (s. 16 uzasadnienia projektu ustawy). Ten zamysł projektodawcy znalazł wreszcie swoje odzwierciedlenie w akcie normatywnym. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy Ukraińcom: "W zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach". Regulacje dotyczące pobytu Ukraińców w Polsce w związku z wojną wybuchła w Ukrainie stanowią więc wyjątek od przepisów uregulowanych w u.c.

Mając na względzie wyjątkowość regulacji ustawy o pomocy Ukraińcom względem przepisów u.c., teoria prawa, a za nią dogmatyka oraz orzecznictwo podkreślają, że w takiej sytuacji rzeczony wyjątek, który także jest normą prawną, nie może podlegać wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae). Innymi słowy, wyjątek od zasady musi być interpretowany ściśle według znaczenia, jakie nadał jemu prawodawca. Na rzecz przedstawionego stanowiska przemawia następujące uzasadnienie. Otóż nie można dopuścić wykładni rozszerzającej względem wyjątku od zasady, czy też zasad, ponieważ wyjątek ten sam w sobie powoduje konieczność przyjęcia odrębnych założeń i efektów wykładni prawa w odniesieniu do przepisów ogólnych, które znajdują zastosowanie dla całości materii normatywnej. Stanowisko teorii prawa jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie. Tylko dla przykładu można powołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Zasadę nierozszerzania wyjątków należy odnieść do wszystkich sposobów interpretacji stosowanych względem przepisu. Nieuzasadnione jest zatem dążenie do przyjęcia tego z możliwych wariantów zrozumienia normy, który obejmie jak największą ilość stanów faktycznych, z pominięciem ratio legis czy względów systemowych." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4520/21, dostępny w CBOSA). To z kolei oznacza i potwierdza, że przepisy ustawy, na którą powołuje się Wojewoda nie mają zastosowania do innych cudzoziemców, niż obywatele Ukrainy, którzy uszli ze swojej ojczyzny po 24 lutego 2022 r. Wyjątkowość przepisów ustawy o pomocy Ukraińcom wymaga odczytywania jej przepisów tak, jak skonstruował je ustawodawca. Nie zmienia tego fakt użycia przez ustawodawcę określenia "cudzoziemiec" w przepisie art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy Ukraińcom, na który powołuje się także Wojewoda. Tak jak wskazano, komentowana ustawa znajduje zastosowanie do tych cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy opuszczającymi terytorium tego państwa w związku wojną. Ustawodawca odsyła jedynie do trybu postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy do u.c. jednakże w zakresie nieuregulowanym (art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy Ukraińcom). Ustawodawca, co istotne, nie czyni odesłania do definicji "cudzoziemca" z art. 3 pkt 2 u.c. Na poparcie tej tezy, warto zwrócić uwagę na treść art. 100a ust. 1 ustawy o pomocy Ukraińcom. W myśl tego przepisu, ustawodawca odsyła do pojęcia cudzoziemca w rozumieniu art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady Unii Europejskiej nr 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r., w której stwierdza się istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy. W powołanej decyzji wykonawczej stwierdza się, że wysiedleńcami są następujące osoby opuszczające Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w związku z inwazją wojskową rozpoczętą w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne: obywatele Ukrainy zamieszkujący Ukrainę przed 24 lutego 2022 r. (art. 2 ust. 1 lit. a), bezpaństwowcy lub obywatele państw trzecich innych niż Ukraina, którzy przed dniem 24 lutego 2022 r. korzystali z ochrony międzynarodowej lub równoważnej ochrony krajowej w Ukrainie (art. 2 ust. 1 lit. b) oraz członkowie rodzin tych wszystkich osób (art. 2 ust. 1 lit. c).

Powyżej powołane przepisy aż nadto wskazują, że ustawa o pomocy Ukraińcom znajduje zastosowanie do obywateli Ukrainy uchodzących przed wojną, a określenie "cudzoziemiec" nie jest tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c. Intencjonalne podkreślanie w tekście ustawy, że pomoc i legalizacja pobytu mają zastosowanie do obywateli Ukrainy, a określenie ich mianem cudzoziemców nie sprawia, że to pojęcie obejmuje także obywateli państw trzecich, innych niż Ukraina.

Żaden więc z powyżej zacytowanych, czy też powołanych przepisów nie znajduje zastosowania do obywateli państw trzecich innych niż Ukraina, a szczególnie tych, których pobyt nie jest wywołany wojną w Ukrainie. Z tego względu nie można było zgodzić się z Wojewodą, że postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem Skarżącego nie toczy się, albo zostało czasowo zawierzone w myśl art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy Ukraińcom.

Skarżący jest obywatelem [...]. Z ustaleń, ale także dokumentów zgromadzonych w toku postępowania udało się ustalić okoliczności, w jakich Skarżący przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a także okoliczności skłaniających go do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący zamieszkuje w P. w związku z założeniem rodziny z obywatelką Polski, a także posiadaniem wspólnego dziecka. Ponadto Skarżący pracuje w Polsce od ponad roku. To oznacza, że pobyt Skarżącego w Polsce nie jest wywołany wojną w Ukrainie. Z tego względu, muszą znaleźć zastosowanie przepisy u.c. na zasadach ogólnych.

Rozważania tej części uzasadnienia wyroku należy rozpocząć od uwagi ogólnej. Wniosek Skarżącego został złożony w dniu 4 czerwca 2021 r. na podstawie przepisów art. 105 i art. 106 u.c. Dnia 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91, zwana dalej "nowelizacją u.c."). Ustawa ta wprowadziła do u.c. przepis art. 112a, który również stał się zarzewiem sporu.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 nowelizacji u.c. do postępowań wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (przepisy u.c.) oraz ustawy zmienianej w art. 3 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Z kolei w myśl powołanego przepisu art. 13 nowelizacji u.c., jego ust. 1 stanowi: "W postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 [przepisy u.c. – przyp. Sądu], wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 [przepisy u.c. – przyp. Sądu] w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Zacytowany przepis wprowadził więc obowiązek zastosowania przepisu art. 112a u.c. pomimo stosowania przepisów u.c. sprzed jej nowelizacji.

Przechodząc wreszcie do treści art. 112a ust. 1 i 2 u.c. należy wskazać przede wszystkim, że stanowi: "Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni [ust.1]. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie [ust. 2]".

Mając na względzie wyłożone przepisy u.c. oraz nowelizacji u.c. należy podkreślić, że ustawodawca dokonał zmian w przepisach o udzieleniu zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w ten sposób, że na wydanie decyzji w ten materii, wojewoda ma czas 60 dni od wystąpienia momentu wskazanego w art. 112a ust. 2 u.c. Sąd w składzie orzekającym podkreśla słowo "wydaje". Przepis art. 112a ust. 1 u.c. stanowi o obowiązku wojewody wydania decyzji w terminie 60 dni ergo, nie stanowi o momencie wszczęcia postępowania administracyjnego. Powołany przepis wyznacza granice czasowe zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji, nie stanowiąc jednocześnie o momencie, w którym to postępowanie zostaje zainicjowane. Nie można zatem przyjąć, tak jak oczekiwałby tego Wojewoda, że wszczęcie postępowania następuje do momentu, w którym wniosek Skarżącego staje się kompletny. Kompletność wniosku pozwala jedynie na nadanie dalszego biegu sprawie, celem jej skutecznego zakończenia, ale sama nie przesądza o wszczęciu postępowania. Podobnie uznał tut. Sąd w analogicznej sprawie, co Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia: 19 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 236/21, 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 14/22, dostępne w CBOSA).

Skoro zatem przepis art. 112a ust. 1 i 2 u.c. nie wprowadził żadnych zmian w zakresie momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, należy uznać, że nadal pozostają aktualne wnioski orzecznictwa oraz doktryny co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym zakresie należy rozpocząć od przywołania treści art. 61 § 3 i 3a k.p.a. Stanowią one odpowiednio: "Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej [§ 3]. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych [§ 3a]". Wszczęcie postępowania następuje więc w momencie, w którym wpływa żądanie strony. Nie jest przy tym istotne, że żądanie jest obarczone brakami formalnymi. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę na dwa aspekty przemawiające na rzecz prawidłowości tej konstatacji.

Po pierwsze, w demokratycznym państwie prawa niedopuszczalnym byłaby niemożność wszczęcia postępowania z uwagi na niekompletność wniosku strony, ponieważ ta okoliczność nie mogłaby prowadzić w następstwie tego do objęcia ochroną prawną strony postępowania. Strona nie wiedząc o brakach formalnych nie mogła by w żaden sposób domagać się podjęcia działań prowadzących do załatwienia jej sprawy, ponieważ postępowanie formalnie nie zostałoby wszczęte, a organ administracji publicznej nie mógłby w żaden sposób zareagować. "W wielu orzeczeniach akcentuje się konieczność wszczęcia postępowania jako swoistego następstwa realizacji praw obywatelskich. W szczególności wskazuje się, że organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania na wniosek strony, mimo oceny, że żądanie strony jest bezzasadne z przyczyn formalnych lub merytorycznych. Ten kierunek orzecznictwa chroniący prawa obywatela poprzez stworzenie możliwości weryfikacji stanowiska organu administracji państwowej poprzez uruchomienie środków zaskarżania był wzmacniany i uzupełniany." (R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1998, nr 1, s. 6, a także: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 r., sygn. akt III SA 908/88, "Gazeta Prawnicza" 1989, nr 2, s. 8, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 938/07, dostępny w CBOSA). Obrona praw obywatelskich objawiająca się w tym, że strona na podstawie posiadanego przez nią interesu prawnego może dochodzić swojego publicznego prawa podmiotowego, musi prowadzić do każdorazowego wszczęcia postępowania administracyjnego, bez znaczenia, czy wniosek strony spełnia warunki formalne, czy też nie. Oczywiście, niekompletność wniosku uniemożliwi procedowanie go i sprawne zakończenie postępowania, jednakże nie zmienia to faktu, że postępowanie zostaje wszczęte. Jest to bowiem stanowisko jednolite od lat. "Jak już wcześniej wspomniano, wszczęcie postępowania administracyjnego następuje również na skutek wniesienia podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa." (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, dostępna w CBOSA).

Przywołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do drugiego aspektu, który świadczy o zasadności twierdzenia Sądu w składzie orzekającym. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej uchwale podkreślił, że nieuzupełnienie braków formalnych prowadzi do zakończenia postępowania administracyjnego w ten sposób, że organ administracji publicznej wystosowuje do strony pismo, w którym, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawiadamia się stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny traktuje o zakończeniu postępowania, a więc musiało dojść do jego wszczęcia pomimo niekompletności wniosku. Ten fakt potwierdza również wykładnia systemowa wewnętrzna prowadzona w ramach przepisów k.p.a. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. jest ulokowany w dziale II pt. "Postępowanie", a ściślej mówiąc, w rozdziale I pt. "Wszczęcie postępowania". Zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. jest więc możliwe dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, a następnie pozostawienie pisma bez rozpoznania w sytuacji zaniechania strony uzupełnienia tych braków następuje dopiero po wszczęciu postępowania. Tym samym, nie można uznać daty uzupełnienia braków formalnych wniosku za datę wszczęcia postępowania i od tej daty liczyć terminu do załatwienia sprawy przez organ (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 181/07, dostępny w CBOSA). Jak to już wcześniej zostało stwierdzone, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Go 5/15, dostępny w CBOSA).

Tym samym argumentacja Szefa USC, a następnie Wojewody, przedstawiona w odpowiedzi na skargę nie mogła zostać uznana za prawidłową. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z momentem, w którym wpłynął wniosek Skarżącego do Wojewody tj. 4 czerwca 2021 r. Od tego dnia należało więc liczyć termin, jaki przewidział ustawodawca, na załatwienie sprawy administracyjnej zawisłej przed Wojewodą. W tym celu, należy odnieść się do przepisów art. 35 i art. 36 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. sprawa wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinna być zakończona w terminie miesiąca od wszczęcia postępowania administracyjnego. Gdyby uznać, że sprawa z wniosku Skarżącego jest skomplikowana ze względu na wielość czynności dowodowych, sprawa powinna być zakończona w terminie dwóch miesięcy od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Natomiast przepis art. 36 § 1 k.p.a. stanowi o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zaznaczyć, że postępowanie administracyjne zostało zainicjowane w dniu 4 czerwca 2021 r. Od tego momentu rozpoczął się bieg terminu do załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę przepis art. 112a ust. 1 u.c., Wojewoda miał 60 dni na wydanie decyzji. Ponaglenie zostało wniesione w dniu 21 kwietnia 2022 r., a skarga na bezczynność jest z dnia 12 maja 2022 r. Skarga została więc wniesiona po upływie 11 miesięcy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. W wyniku toczącego się postępowania, Wojewoda był zobowiązany wezwać Skarżącego do wyczerpującego usunięcia braków formalnych według art. 64 § 2 k.p.a. jak tylko wpłynął wniosek, a następnie przystąpić do rozpoznania sprawy, by najpóźniej w terminie 60 dni od momentu uzupełnienia braków formalnych wydać decyzję w sprawie. Zaniechanie Wojewody było zbyt długotrwałe, a więc bezczynność jest stanem niebudzącym wątpliwości Sądu.

Również w odniesieniu do przewlekłości prowadzenia postępowania należało uznać, że Wojewoda prowadził je w sposób niestaranny. Poszczególnym czynnościom, jakie podejmował Wojewoda towarzyszyła nadmierna zwłoka. I tak, pierwsza czynność Wojewody – wezwanie do uzupełnienia braków formalnych nastąpiło po upływie blisko pięciu miesięcy od wszczęcia postępowania. Następnie, dopiero dnia 6 grudnia 2021 r. skierowano wniosek Skarżącego do zaopiniowania przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. oraz Komendanta Oddziału Straży Granicznej w P., a więc po kolejnych dwóch miesiącach. Tym wszystkim czynnościom towarzyszyła zwłoka, która nie może znaleźć uzasadnienia. Z tego względu bezspornym jest to, że oprócz bezczynności, Wojewoda dopuścił się także przewlekłości prowadzenia postępowania i w ten właśnie sposób orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II. sentencji wyroku).

Sprawa nie została bowiem załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., ani art. 112a ust. 1 u.c. Wojewoda doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte, na co nie wskazywał żaden przepis prawa. Na szczególne podkreślenie zasługuje to, że Wojewoda nawet nie wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych zaraz po wpłynięciu jego wniosku. Zwlekał z tym kilka miesięcy. Wniesienie ponaglenia oraz skargi na bezczynność oraz przewlekłość sprawiły, że bieg postępowania administracyjnego zyskał na tempie, ale mimo to, Skarżący musiał oczekiwać na wydanie decyzji dłużej niż pierwotnie wskazywał Wojewoda. Z tego względu, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że bezczynność oraz przewlekłość Wojewody miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądzono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt III. sentencji wyroku).

Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. "Rażącym naruszeniem prawa, co wymaga powtórzenia, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa, co także wymaga powtórzenia, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 285/19, zob. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1110/19, dostępne CBOSA). Postawę Wojewody cechuje długotrwała bierność, która jest niezrozumiała, szczególnie, że z art. 112a ust. 1 u.c. wynika jasno termin 60-dniowy na wydanie decyzji w sprawie. Ten przepis nie stanowi o momencie wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że Wojewoda lekceważy obowiązki wynikające z art. 64 § 2 k.p.a., który znajduje zastosowanie w momencie, kiedy postępowanie administracyjne zostało już wszczęte.

Znamienne jest bowiem to, że żadne pismo Skarżącego w zasadzie nie zmobilizowało Wojewody do podjęcia działań wymaganych prawem. Co prawda Wojewoda przekazał ponaglenie Szefowi USC, ale to, ani wniesienie skargi nie sprawiło, że działania Wojewody uległy przyspieszeniu, a także, że decyzja została wydana z zachowaniem terminu. Wojewoda działał przewlekle. Pomiędzy poszczególnymi czynnościami takimi jak zarejestrowanie wniosku, wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, czy przedstawienie wniosku organom opiniującym dzieliło po kilka miesięcy, co nie znajduje zrozumienia, ani uzasadnienia.

Pomimo wniesienia ponaglenia, Wojewoda nie zreflektował się i nie przystąpił do załatwienia sprawy uznając ją za priorytetową z uwagi na bezsporną przewlekłość i już istniejącą bezczynność. Wojewoda pozostał bierny, co zasługuje na napiętnowanie, gdyż taka postawa jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawa.

Od blisko siedmiu lat, do tut. Sądu wpływają skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowań administracyjnych przez Wojewodę w rozmaitych sprawach. W odpowiedziach na skargę, organ systematycznie podnosi, że ponadnormatywny wpływ spraw do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego [...] i wszystkich jego delegatur sprawia, że sprawy są rozpoznawane ze znacznym opóźnieniem. Wojewoda podkreśla także, że odpływ pracowników merytorycznych oraz brak dostatecznych środków niezbędnych do prowadzenia spraw administracyjnych przyczynia się do powstawania zaległości, a w konsekwencji opóźnień. Sąd wielokrotnie uwzględniał te okoliczności, co nie wpływało na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, jednakże ten stan rzeczy utrzymuje się już zbyt długo. Okres siedmiu lat powinien skłonić Wojewodę do podjęcia konkretnych działań organizacyjnych, które będą przynosiły pożądany skutek w postaci terminowego załatwiania spraw. Od dłuższego czasu nie obserwuje się, aby tak było. Sąd rozumie, że napływ wniosków utrudnia, czasami wręcz paraliżuje działalność każdego urzędu. Zdolności organów są ograniczone, jednakże ten stan rzeczy nie może trwać latami i nie prowadzić do jakiejkolwiek poprawy, szczególnie, że od tego roku odnotowuje się napływ uchodźców z Ukrainy uciekających przed wojną. Ustawodawca postanowił w art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy Ukraińcom, że do dnia 31 grudnia 2022 r. zostały wstrzymane albo nie rozpoczęły swój bieg terminu prowadzenia spraw Ukraińców przybyłych do Polski w związku z wojną. Ta okoliczność sprawia, że zdolności Wojewody uległy poprawie, szczególnie, ze uchodźców z Ukrainy przybywa. Z tego względu, Sąd doszedł do przekonania o tym, że bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ta kwestia oraz powody, jakimi kieruje się Wojewoda mają natomiast wpływ na wysokość sumy pieniężnej.

W demokratycznym państwie prawa nie może być miejsca na lekceważenie praw i obowiązków wynikających z materii normatywnej, szczególnie, gdy przepisy mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących (ius cogens), a więc nie ma mowy o uznaniowości. "Działanie organu administracji publicznej cechuje rażące naruszenie prawa, gdy ten postępuje w sposób poważnie opóźniający podejmowane działania co oczywiście jest pozbawione racjonalnego usprawiedliwienia" (zob. wyrok NSA z dnia: 16 września 2015 r., sygn. akt I OSK 722/15, 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, dostępne w CBOSA).

Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał od Wojewody na rzecz Skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...]zł (pkt IV. sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Wskazany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że uznanie, iż organ administracji publicznej cechuje się bezczynnością lub przewlekłością i ma ona charakter rażący, w pełni uzasadnia przyznanie sumy pieniężnej na rzecz Skarżącego. Wystąpienie obu tych stanów jednocześnie i to o charakterze rażącym implikuje przyznanie sumy pieniężnej, a jej wysokość musi być dotkliwa dla organu.

Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, dostępny w CBOSA).

Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, więc Sąd doszedł do przekonania, że kwota [...]zł będzie uzasadniona. Z jednej strony kara ta jest dotkliwa, ale jednocześnie nie jest nadmierna. Wielość zadań, jakie wykonuje Wojewoda, szczególnie w ostatnich miesiącach sprawia, że łącznie z trudnościami ekonomicznymi gospodarki krajowej, nakładaniem na organ administracji publicznej wyższej byłoby nadmiernie uciążliwym środkiem dyscyplinującym.

Ponieważ przed dniem wyrokowania przez Sąd zapadła decyzja, o której wydanie ubiegał się Skarżący, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania decyzji administracyjnej w związku z rozpoznaniem wniosku Skarżącego z dnia 2 czerwca 2021 r. (pkt I. sentencji wyroku). Nie można zobowiązać organu administracji publicznej do wydania aktu, jeżeli ten akt został już wydany. W tym zakresie, postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 100 zł, co stanowiło równowartość wpisu od skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania (pkt V. sentencji wyroku).