Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 580/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 10, 20, 22, 32 w zw. z art. 101 u.s.g.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skarg S.Z., L.K-P oraz M.Z. na zarządzenie Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie gospodarowania mieniem komunalnym - organizowania na terenie miasta objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2. zasadza od Prezydenta Miasta T. na rzecz każdego ze skarżących kwoty po 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym zarządzeniem w sprawie zakazu organizowania objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt Prezydent Miasta T., powołując w podstawie prawnej art. 7 ust. 1 pkt. 1, art. 30 ust.2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r., poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.), w § 1 ust. 1 zobowiązał podmioty dysponujące nieruchomościami stanowiącymi gminny zasób nieruchomości albo stanowiącymi własność Skarbu Państwa, którym gospodaruje Prezydent i zawierające umowy dzierżawy, najmu albo inne dające prawo do dysponowania nieruchomością, do ich nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt.

W § 1 ust. 2, zakazał dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w Urzędzie Miasta T. i jednostkach organizacyjnych, a także ich promocji z wykorzystaniem majątku Miasta T.

Skarżący pismem z dnia [...] r. wezwali Prezydenta do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego z powołaniem na art. 101 u.s.g. W wezwaniu wskazali na naruszenie art. 2 oraz art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 2 i art. 73 Konstytucji RP, art. 12 u.g.n. z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej gospodarki, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, art. 5 art. 8, art. 9 i art. 24i, 24j – Rozdział 4b "Wymagania weterynaryjne przy przemieszczaniu w celach niehandlowych zwierząt cyrkowych" ustawy z dnia 11 marca 2004 r., o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, a w końcu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r., o Inspekcji Weterynaryjnej. W uzasadnieniu wskazali, że zarządzenie powoduje negatywne skutki finansowe dla gminy przez uszczuplenie wpływów z czynszu najmu terenów na przedstawienia cyrkowe, a ponadto zarządzenie powoduje szkody dla polskich cyrków naruszając jednocześnie ich dobra osobiste. Wezwanie wpłynęło do organu w dniu [...] r.

W skargach do sądu administracyjnego wniesionych w dniu [...] r. skarżący zarzucili wydanie powyższego zarządzenia z naruszeniem:

1/ zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP przez uniemożliwienie wypowiedzenia się w kwestiach dotyczących praw podstawowych dla przedsiębiorców cyrkowych (niedochowanie procedury § 1 ZTP, naruszenie analogicznie stosowanych przepisów art. 7-10, art. 19 i 20 k.p.a., ponadto art. 28 k.p.a., art. 5a u.s.g. i art. 6 u.s.g. związane z naruszeniem kompetencji organów nadzoru weterynaryjnego);

2/ prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 7, art. 8 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust.3 w związku z art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 i art. 73 Konstytucji, niezastosowanie art. 49 i art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE), błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 u.g.n., ponadto art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 17 ust. 1 i art.18 ustawy o ochronie zwierząt – przez nieuwzględnienie prowadzenia przez skarżących działalności gospodarczej w sposób legalny, kolejno art. 10 Konstytucji w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 28 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o działach administracji rządowej a w konsekwencji naruszenie wskazanych w wezwaniu do naruszenia prawa przepisów ustawy o ochronie zdrowia zwierząt i ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, a to z uwagi na przyjęcie przez organ, że posiada władzę prawodawczą w zakresie działalności przedsiębiorców cyrkowych.

W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zarządzenia w całości (art. 147 § 1 p.p.s.a) i przyznanie zwrotu kosztów postępowania, ponadto o wstrzymanie wykonania tego zarządzenia, a ponadto o dopuszczenie w charakterze uczestnika "A" (art. 33 § 2 p.p.s.a.) oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu.

W uzasadnieniu wskazali na okoliczności potwierdzające fakt spełnienia wymogów formalnych skargi, w tym na charakter zarządzenia jako aktu podjętego w zakresie administracji publicznej (art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 3 § 1 pkt. 6 p.p.s.a.), wyczerpanie wstępnego trybu postępowania określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz posiadanie przez skarżących legitymacji skargowej ze względu na naruszenie ich interesu prawnego ( art. 101 ust. 1 u.s.g.). Naruszenie interesu prawnego skarżący wywodzą głównie z ograniczenia swobody działalności gospodarczej ze względu na zakaz zawierania z nimi umów na udostępnienie nieruchomości pozostających w dyspozycji Gminy.

W części drugiej skargi uzasadniono przedstawione w niej zarzuty natury formalnej i materialnoprawnej.

Jeśli chodzi o uchybienia formalne, to skarżący upatrują ich w tym, że Prezydent Miasta wydał kwestionowane zarządzenie bez dochowania procedury przewidzianej w § 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W szczególności dotyczy to braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania w celu ustalenia stanu faktycznego dotyczącego metod treningu oraz warunków utrzymania i transportu zwierząt przez polskich przedsiębiorców cyrkowych oraz braku uzasadnienia zarządzenia. Procedując w ten sposób naruszył zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, gdyż w istocie nie przeprowadził procesu prawodawczego. Nie umożliwiono też skarżącym i uczestnikowi wypowiedzenia się w kwestiach dotyczących ich praw podstawowych, pomimo obowiązku zastosowania procedury wskazanej w § 1 rozporządzenia.

Drugi zarzut formalny wiąże się tytułem zarządzenia. Zdaniem skarżących, wprowadza on w błąd, bowiem ustanawia zakaz organizowania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, sugerując jakoby zakaz ten dotyczył terenu całej gminy. Ponadto podstawą faktyczną zarządzenia są ustalenia, co do których organ samorządu terytorialnego nie posiada żadnych kompetencji ustawowych i wkracza w zakres właściwości powiatowych lekarzy weterynarii, Głównego Lekarza Weterynarii oraz Inspekcji Weterynaryjnej.

Wreszcie trzeci i ostatni zarzut formalny odnosi się do naruszania art. 12 u.g.n., zgodnie z którym organ działający za jednostkę samorządu terytorialnego jest zobowiązany do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Zasady te wprawdzie nie zostały zdefiniowane, niemniej działanie organu powinno być legalne oraz celowe, a przede wszystkim powinno być racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia. W zarządzeniu pominięto jego skutki finansowe. Zakaz udostępniania nieruchomości powoduje, że polskie cyrki za tereny gminne nie będą już płacić czynszu dzierżawnego do budżetu miasta, co uszczupla jego przychody.

Formułując szczegółowe zarzuty materialnoprawne skarżący podkreślili, że Prezydent powinien gospodarować nieruchomościami w sposób legalny, nie naruszając Konstytucji i ustaw.

W tym kontekście wskazali na naruszenie art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym swoboda działalności gospodarczej może zostać ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Konstytucja zatem nie dopuszcza ograniczania wolności działalności gospodarczej przez organy samorządu terytorialnego, gdyż władnym do wprowadzenia ograniczeń działalności jest jedynie ustawodawca. Zakazanie przez samorząd terytorialny przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na terenach należących do gminy lub przez nich zarządzanych ingeruje bezpośrednio w swobodę działalności gospodarczej przedsiębiorców prowadzących cyrki. Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżących znajduje umocowanie także w art. 6 ust. 1 oraz 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, pozwalają przedsiębiorcom prowadzić i reklamować działalność gospodarczą polegającą również na organizowaniu przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt.

Dochodzi także do naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Prezydent nie ma uprawnień do wprowadzania jakichkolwiek zakazów, które ograniczają prawa podstawowe przedsiębiorców działających zgodnie z prawem, nie może ich dyskryminować poprzez przyznawanie im różnych praw w zależności od tego, czy w ich przedstawieniach uczestniczą zwierzęta czy też nie. Ponadto, Konstytucja RP w art. 73 każdemu zapewnia wolność twórczości artystycznej i w systemie prawa polskiego nie przewidziano żadnych uprawnień dla organów samorządu terytorialnego umożliwiających mu kształtowanie sztuki, w tym sztuki cyrkowej. Zdaniem skarżących, również z art. 2 Konstytucji RP można wywieść zasadę, że jednostki samorządu terytorialnego nie mogą zakazywać ani utrudniać działalności gospodarczej i artystycznej prowadzonej zgodnej z ustawami.

Następnie skarżący wskazali na naruszenie zasad wspólnego rynku, a w szczególności art. 49 oraz art. 56 TFUE to jest swobody przedsiębiorczości i świadczenia legalnych w Unii Europejskiej usług polegających na organizowaniu przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Podkreślenia wymaga jednocześnie fakt, że Parlament Europejski w rezolucji w sprawie nowych wyzwań stojących przed cyrkiem, stanowiącym część kultury europejskiej (2004/2266 (INI) z dnia 13 października 2005 r. wezwał Komisję Europejską oraz te Państwa Członkowskie, które jeszcze tego nie uczyniły, do podjęcia konkretnych działań zmierzających do uznania cyrku za część kultury europejskiej. Z treści Rezolucji wynika jednoznacznie, że dla Parlamentu Europejskiego cyrk łączy się z udziałem zwierząt w przedstawieniach cyrkowych. Rezolucja stanowi wyraz troski o społeczność cyrkową, szczególnie o jej dzieci i młodzież, oraz dążenia do harmonizacji prawa w celu ułatwienia poruszania się cyrków pomiędzy Państwami Członkowskimi, co przyczyni się w ten sposób do zachowania klasycznego cyrku europejskiego i bezpieczeństwa publicznego. Zatem wykładni art. 49 oraz art. 56 TFUE należy dokonywać w świetle ww. rezolucji. Samorządowe zakazy wynajmu terenów gminnych cyrkom ze zwierzętami stoją w całkowitej sprzeczności z powyżej powołanymi normami prawa europejskiego.

Kolejny zarzut materialnoprawny dotyczy naruszenia art. 10 Konstytucji RP ze względu na uzurpowanie sobie przez Prezydenta władzy ustawodawczej w zakresie rozstrzygania o działalności gospodarczej przedsiębiorców cyrkowych. Ponadto Prezydent wydanym Zarządzeniem uchylił w istocie obowiązywanie art. 17 ustawy o ochronie zwierząt i innych ustaw związanych z utrzymywaniem i transportem zwierząt, podczas gdy ocena stanów faktycznych objętych tą normą prawną należy wyłącznie do właściwości służb weterynaryjnych. Zarządzenie wkracza zatem w zakres właściwości administracji rządowej regulowanej w ustawie z dnia 4 września1997 r. o działach administracji rządowej. W nawiązaniu do tego zarzutu skarżący stwierdzają, iż Prezydent wkroczył w sferę kompetencji organów nadzoru weterynaryjnego przewidzianych ustawą z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, a także ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej.

Jak podnoszą z ostrożności procesowej, nawet gdyby przyjąć, że samorząd terytorialny posiada legitymację do stanowienia prawa w zakresie ochrony zdrowia zwierząt, to zakaz wynajmu nieruchomości miejskich wszystkim cyrkom prezentującym jakiekolwiek zwierzęta narusza zasadę proporcjonalności stanowiącą podstawę państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 stycznia 1996 r. o sygn. akt K 18/95 ustawodawca nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza zapoznających proporcję między stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie; zakaz ten jest jednym z przejawów zasady ochrony zaufania obywatela do państwa. Mając powyższe na uwadze zakaz wynajmu gruntów nie powinien dotyczyć wszystkich przedsiębiorców cyrkowych prezentujących zwierzęta, ale tylko tych, którzy naruszają prawo i działają niezgodnie z ustawą o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

Skarżący dołączyli plik zarządzeń organów wykonawczych szeregu miast o treści podobnej do zarządzenia zaskarżonego, wpisy działalności skarżących w CEIDG oraz stanowisko Krajowej Rady Lekarsko – Weterynaryjnej z dnia [...]r., w którym odniesiono się do uzasadnienia poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie zwierząt zaprzeczając temu, aby w polskich cyrkach dochodziło do znęcania się nad zwierzętami, ale jednocześnie popierając wprowadzenie zakazu występów zwierząt dzikich w cyrkach.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. W uzasadnieniu tego pisma pełnomocnik organu wskazał na uprawnienia właścicielskie Gminy oraz kompetencje wynikające z art. 25 ust. 1 u.g.n., wywodząc z nich uprawnienie Prezydenta Miasta do wydania zaskarżonego zarządzenia. W ocenie pełnomocnika, organ ten działając w ramach przysługujących mu uprawnień, tj. w sferze dominium, nie wkroczył w sferę swobody działalności gospodarczej skarżących.

Postanowieniem z dnia 1 lipca 2016 r. tut. Sąd odmówił dopuszczenia "A" do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Jednakże wskutek zażalenia "A", postanowieniem z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I OZ 1286/16 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe postanowienie oraz dopuścił "A" do udziału w postępowaniu w charakterze jego uczestnika.

W piśmie procesowym z dnia [...] r., stanowiącym uzupełnienie skarg, pełnomocnik skarżących ponowne wskazał na generalny i abstrakcyjny charakter zarządzenia stanowiącego przejaw imperium. Ponadto zauważył, że nawet gdyby zaskarżone zarządzenie zaliczyć do sfery dominium, to zakaz zawierania umów dotyczących udostępniania nieruchomości należących do gminy ze względu na horyzontalne obowiązywanie praw podstawowych Zarządzenie także ma charakter dyskryminujący wobec podmiotów korzystających ze swobody działalności gospodarczej. Godzi także w wolność sztuki oraz kulturalne prawa podstawowe.

Zdaniem skarżących, zarządzenie narusza także bezpośrednio skuteczny art. 49 TFUE, gwarantujący swobodę przedsiębiorczości obywatelom państw członkowskich UE oraz równe ich traktowanie. Przywołują dwie zasady sformułowane w orzecznictwie TSUE, w tym zasadę wzajemnego uznawania standardów, zgodnie z którą towar wytwarzany i sprzedawany w jednym państwie członkowskim powinien być dopuszczony do obrotu we wszystkich państwach UE oraz zasadę wymogów imperatywnych, dającą możliwość wprowadzenia ograniczeń w swobodnym przepływie towarów ze względu na ważny i uzasadniony interes publiczny.

Wykluczenie części przedsiębiorców cyrkowych z grona podmiotów, z którymi Miasto T. nawiązuje umowy, stanowi naruszenie zakazu dyskryminacji oraz bezprawnie ogranicza swobodę działalności gospodarczej.

Dla poparcia stanowiska przywołano orzecznictwo sądowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skargi są uzasadnione.

Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 u.s.g. (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 440), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.),. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07).

W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skargi poprzedzone zostały wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skargi wniesione zostały przez skarżących w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego, wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane, skarga była bowiem poprzedzona stosownym wezwaniem i wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu wynoszącego 60 dni wobec braku odpowiedzi organu na wezwanie.

Analiza postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż skuteczne złożenie przewidzianej tam skargi w odniesieniu do zarządzeń wymaga spełnienia dwu zasadniczych przesłanek: po pierwsze – zarządzenie powinno być podjęte przez organ gminy, "w sprawie z zakresu administracji publicznej"; po drugie – skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego tym zarządzeniem. Niespełnienie tych przesłanek (jednej bądź obu) wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny.

Dokonując oceny charakteru prawnego zaskarżonego aktu w kontekście kwalifikowania go jako "zarządzenia" w rozumieniu art. 91 u.s.g., co warunkuje uznanie go za zarządzenie z zakresu administracji publicznej" należy zważyć co następuje:

Pojęcie "zarządzeń" z art. 91 u.s.g. w orzecznictwie sądowym rozumiane jest bardzo szeroko. Obejmuje generalnie rzecz biorąc wszelkie, podejmowane przez organ monokratyczny gminy, akty jednostronne, rozstrzygające i władcze, nie będące decyzjami administracyjnymi. Chodzi zarówno o akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2005 r., I OSK 69/05; wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06).

W świetle powyższych uwag, zważywszy zwłaszcza na władczy charakter przedmiotowego zarządzenia, tak w układzie wewnętrznym (zakaz skierowany do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych), jak i w układzie zewnętrznym (jednostronne ograniczenie możliwości zawierania umów przez określoną grupę podmiotów gospodarczych), jak również brak podstaw do zaliczenia go do decyzji administracyjnych, akt ten uznać trzeba za zarządzenie w rozumieniu art. 91 u.s.g.

Nie powinno być kwestionowane, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Już samo to, że akt ten ma charakter władczy, a ponadto został wydany przez organ monokratyczny gminy, sprawujący także funkcję organu powiatu (art. 92 ust. 1 pkt 2 u.s.p.) na podstawie przepisów prawa administracyjnego (art. 7 ust. 1 pkt. 1, art. 30 ust.2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g. oraz art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1u.g.n.) i nie jest aktem pozostającym tylko w sferze prawa cywilnego (jego skutki wykraczają poza tą sferę) uzasadnia zaliczenie go do tej grupy.

Pogląd taki został wyrażony m.in. w orzeczeniach sądowych wyroki WSA we Wrocławiu (II SA/Wr 372/16 i II SA/Wr 391/16) oraz wyrok WSA w Warszawie (I SA/Wa 604/16), jak również w wielu innych orzeczeniach sądów administracyjnych, nawet odrzucających skargi przedsiębiorstw cyrkowych (patrz postanowienia II SA/Gd 441/16 lub IV SA/Po 516/16). W orzeczeniach tych powołano ustabilizowane orzecznictwo sądowe zaliczające do tego zakresu akty dotyczące gospodarowania mieniem gminnym lub z zakresu gospodarki nieruchomościami według art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. (tak postanowienie III ARN 45/96, uchwały OPS 3/98 i 11/00, wyroki OSA 1/99 i 2/00), o ile nawet mają charakter wewnętrzny i zmierzają pośrednio do wywołania skutków cywilnoprawnych.

Jeśli chodzi o kwestię naruszenia interesu prawnego skarżących przedmiotowym zarządzeniem, to zauważyć trzeba, iż istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżone zarządzenie naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację.

W przedmiotowej sprawie, w której istotą jest zarzut naruszenia swobody działalności gospodarczej przysługującej skarżącym przedsiębiorcom, źródeł ich interesu prawnego należy poszukiwać w publicznym prawie podmiotowym, określonym w art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia o swobodzie działalności gospodarczej. Sąd w tym miejscu podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 września 2016 r. I SA/Wa 604/16, zgodnie z którym zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji RP, wyrażona w art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej, interesu prawnego skarżących można (należy) upatrywać w normach konstytucyjnych.

Wolność gospodarcza, deklarowana w art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, traktowana jest jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania podmiotów gospodarczych w sferze prowadzonej przez nie działalności gospodarczej (por. A. Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej, Kraków 1994 , s. 12; Z. Leoński, Rola materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, Poznań 1998, s. 97). Należy ono do kategorii praw negatywnych "wolnościowych", do istoty których należy posiadanie przez uprawnionego roszczenia do państwa zarówno o zaniechanie przez nie ingerencji w sferę uprzednio uznanej wolności, jak i o udzielenie ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę wolności jednostki (W.Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 269). Swoboda podejmowanych czynności i działań sięga do granic wyznaczonych przez prawo (tamże, s. 316). Taki też pogląd wyrażono w wyroku tut. Sądu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 765/16.

Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy uznać trzeba, iż skarżący, zważywszy na istotę negatywnego, wolnościowego publicznego prawa podmiotowego do wolności gospodarczej, mają interes prawny w odniesieniu do aktów prawnych ograniczających tą wolność poprzez zawężanie jej prawnych granic. Mogą oni, w takiej sytuacji, żądać od władzy publicznej udzielenia ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę ich wolności.

Przedmiotowe zarządzenie, wbrew stanowisku Prezydenta, zawęża granice wolności gospodarczej przysługującej przedsiębiorcom prowadzącym działalność polegającą na organizowaniu objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt ze względu na skierowany do kierowników jednostek organizacyjnych Gminy, zakaz zawierania z nimi (tj. przedsiębiorcami) umów, których przedmiotem jest udostępnianie nieruchomości należących do Miasta T. i Skarbu Państwa w celu organizowania i przeprowadzania tego rodzaju imprez stanowiących przedmiot ich działalności. Dodatkowo jeszcze, co także zawęża granice ich wolności gospodarczej, na mocy tego aktu wprowadza się zakaz dystrybucji biletów w Urzędzie Miasta oraz w innych jednostkach organizacyjnych Miasta, a także ich promocji z wykorzystaniem majątku Miasta. Wobec tego zarządzenie, ingerując w sferę przyznanej wolności (publicznego prawa podmiotowego), w sposób bezpośredni ma wpływ na sytuację prawną skarżących, co uzasadnia ich interes prawy. Natomiast powodując ograniczenie ich wolności gospodarczej interes ten narusza.

Zaskarżone zarządzenie, już z przyczyn, które legły u podstaw uznania jego wpływu na sytuację prawną skarżących, pozostaje aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Najkrócej rzecz ujmując, jeśli akt ten powoduje jednostronną ingerencję organu samorządu terytorialnego w sferę wolnościowego publicznego prawa podmiotowego ze względu na ograniczenie wynikającej z niego wolności, ma znamiona aktu władczego. Natomiast czym innym jest kwestia czy został wydany w ramach przysługującego organowi władztwa publicznego, czy też poza jego zakresem.

To zastrzeżenie jest o tyle istotne, z punku widzenia kontroli tego aktu, że zachodzą istotne wątpliwości czy znajduje on wystarczające umocowanie prawne. Prezydent w jego podstawie prawnej, także w odpowiedzi na wezwanie jak i odpowiedzi na skargę wskazuje na przepisy art. 30 ust. 2 pkt. 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g. oraz art. 25 ust. 1 u.s.g., a więc normy regulujące zasady gospodarowania mieniem komunalnym oraz z zakresu zwierzchnictwa służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Normy te, ale tylko w układzie wewnętrznym, upoważniają Prezydenta do podejmowania określonych działań mieszczących się w zakresie gospodarowania nieruchomościami i w zakresie jego uprawnień zwierzchnich, ale z całą pewnością nie kształtują upoważnienia do regulowania sytuacji prawnej podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy.

Zarządzenie, jak zostało to wykazane wyżej, wkracza w publiczne prawo podmiotowe skarżących, wobec czego ma określone skutki zewnętrzne, a takie mógłby wywierać jedynie akt prawa miejscowego, decyzja administracyjna bądź inna władcza forma działania organów administracji. Natomiast wskazane podstawy prawne nie dają możliwości ani podejmowania działań władczych, ani też regulowania sytuacji prawnej podmiotów zewnętrznych.

Trzeba także zauważyć, iż zarządzenie podjęte na podstawie wskazanych przepisów narusza zasadę zgodności działań administracji publicznej z celami ustawowymi. Celem jego podjęcia nie jest przecież kwestia gospodarowania nieruchomościami, ale ochrona zwierząt. Jest to pewnego rodzaju obejście prawa, skoro ustawodawca nie wyposażył organu monokratycznego gminy w odpowiednie kompetencje służące ochronie zwierząt w takiej sytuacji, natomiast organ ten wykorzystuje inne swoje uprawnienia, temu nie służące.

Wobec powyższego Sąd podzielił podstawowy zarzut skarżących, jakim jest bezprawne naruszenie zarządzeniem ich interesu prawnego, znajdującego bezpośrednie umocowanie w konstytucyjnym publicznym prawie podmiotowym do swobody prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.d., jak również większość zarzutów z tym związanych, odnoszących się do konsekwencji wskazanych uchybień. Chodzi w szczególności o art. 32 Konstytucji RP (naruszenie zakazu dyskryminacji), art. 2 Konstytucji RP (naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa poprzez uchybienie zasadzie proporcjonalności).

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 49 i 56 TFUE. Przedmiotowym Zarządzeniem Prezydent nie ograniczył swobody przedsiębiorczości ani swobody wykonywania usług przez obywateli jednego Państwa Członkowskiego na terytorium innego Państwa Członkowskiego.

Sąd nie podziela także zarzutu dotyczącego naruszenia procedury prawodawczej, bowiem zgodnie z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 283) określone w tym akcie wymagania znajdują odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, a zarządzenie za taki uznać nie można.

Wreszcie, nie znajdują uzasadnienia zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów k.p.a., w tym art. 7,8,9,10, 19 i 20, 28 i 107, które nie mają zastosowania przy wydawaniu zarządzeń oraz art. 5a u.s.g., który przyznaje radzie gminy prawo do dyskrecjonalnego decydowania o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami gminy.

Jednakże stwierdzając wyżej wymienione naruszenia prawa, mające istotny charakter, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonego aktu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 300 zł oraz część wynagrodzenia pełnomocnika skarżących w osobie radcy prawnego w kwocie 160 zł i opłatę skarbową w kwocie 17 zł, czyli łącznie 477 zł, orzeczono na podstawie art. 200, art. 202 § 1, art. 205 §2 i art. 206 cyt. ustawy.

Miarkując wysokość tych kosztów poprzez uwzględnienie jedynie ⅓ części wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł), Sąd miał na uwadze fakt, że skargi wniesiono w jednym piśmie, a zatem nakład pracy nie uzasadniał zasądzenia zwrotu całego wynagrodzenia na rzecz każdego ze skarżących.