Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2062/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Miejskiej Kraków oraz Stowarzyszenia P. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 33/17 w sprawie ze skarg Gminy Miejskiej Kraków oraz Stowarzyszenia P. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Stowarzyszenia P. z siedzibą w K. kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 33/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi Gminy Miejskiej Kraków oraz Stowarzyszenia P. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Województwo Krakowskie orzeczeniem z dnia [...] października 1929 r. nr [...] wywłaszczyło na cele rozszerzenia lotniska wojskowego w gm. kat. [...] m.in. parcelę l. kat. [...] o pow. [...]ha obj. lwh [...] gm. kat. [...] stanowiącą własność W. G.

Z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpili następcy prawni byłego właściciela nieruchomości: R. G., K. W., B. G., P. G. oraz A. G.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] Starosta Krakowski orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] o powierzchni [...]ha, nr [...] o powierzchni [...]ha i nr [...] o powierzchni [...]ha, objętych księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicach parceli l. kat. [...] gm. kat. [...], na rzecz: R. G.w 3/15 częściach, K. W. w 6/15 częściach, B. G. w 2/15 częściach, P. G. w 2/15 częściach, A. G. w 2/15 częściach oraz o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwoty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w łącznej wysokości 321,98 zł - stosunkowo do zwracanych udziałów, jak również o sposobie i terminie zapłaty tej kwoty, informując jednocześnie, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w jej zapłacie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle zgromadzonego wyprawie materiału dowodowego oraz treści wydanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 112/08, zawnioskowane do zwrotu działki, w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] gm. kat. [...], służyły na cele lotniska cywilnego, zamiast planowanego "poszerzenia lotniska wojskowego". W związku z czym nieruchomości te należało uznać za zbędne na cel ich wywłaszczenia.

Od tej decyzji odwołanie złożyła Gmina Kraków.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 216 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podniósł, że spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez których zaistnienia nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły wszystkie uprawnione do tego osoby. Po drugie zaś, ww. nieruchomość może zostać uznana za wywłaszczoną w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", gdyż jej nabycie nastąpiło na mocy orzeczenia Województwa Krakowskiego z [...] października 1929 r. wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych (Dz. U. Pr. Austr. Nr 30) - zgodnie z art. 171 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202), o czym przesądzono w wyroku z dnia 14 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 112/08.

Natomiast w kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia organ podzielił ocenę dokonaną w decyzji organu I instancji. Zwrócono także uwagę, że w wyroku z dnia 14 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 112/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że: "Skoro więc teren wywłaszczonej nieruchomości nie jest w żaden sposób wykorzystywany ani zagospodarowany na cele publiczne, a w tej sprawie wynika to ponad wszelką wątpliwość (np. z protokołu oględzin, akta postępowania administracyjnego karta nr 29, tom II), to nie powinno być przeszkód przed jego zwrotem byłym właścicielom lub ich następcom prawnym. (...) Ponieważ w tej sprawie już od ponad 40 lat w ogóle nie funkcjonuje lotnisko na tym terenie, tym samym nie można twierdzić, iż nadal winny być utrzymane skutki wywłaszczenia, skoro "odpadł" cel, dla którego wywłaszczono dany teren".

Organ również zwrócił uwagę na pogląd prawny zawarty w wydanym w analogicznej sprawie wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08, dotyczącej nieruchomości, która również została wywłaszczona na cele rozszerzenia lotniska wojskowego w C. ww. orzeczeniem Województwa Krakowskiego z [...] października 1929 r., w którym to wyroku stwierdzono m.in., że: "Nie ma tożsamości między wywłaszczeniem terenu na cele lotniska wojskowego, a wywłaszczeniem na cele lotniska cywilnego lub na cele cywilne istniejącego lotniska. Nie można twierdzić, że w istocie to poszerzenie lotniska wojskowego stanowiło budowę części cywilnej lotniska (...) Biorąc pod uwagę wskazany wyżej określony cel wywłaszczenia, nie zrealizowano tego celu poprzez zagospodarowanie terenu "poszerzonego" lotniska z przeznaczeniem go na cele wojskowe i część południowo-wschodnia lotniska służyła celom cywilnym"), przemawiają za uznaniem, iż funkcjonujący do momentu wybuchu II wojny światowej port lotniczy w C. był w istocie lotniskiem cywilnym, a tym samym nie można uznać go za realizację celu wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem Województwa Krakowskiego z [...] października 1929 r., tj. poszerzenie lotniska wojskowego w C.

Organ wskazał jednocześnie, że na zasadność powyższego stwierdzenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie ma wpływu wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Skoro bowiem w sprawie w ogóle nie można mówić o zrealizowaniu celu wywłaszczenia określonego jako "poszerzenie lotniska wojskowego", gdyż funkcjonujące na tym obszarze lotnisko miało charakter cywilny, to wykładnia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, zaprezentowana w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, pozostaje bez wpływu na uznanie przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel jej wywłaszczenia.

W dalszej kolejności organ wskazał, że zobowiązany był do przeprowadzenia oceny prawidłowości rozliczeń dokonanych w decyzji Starosty Krakowskiego z tytułu zwrotu ww. działek na rzecz podmiotów uprawnionych. W związku z powyższym organ przytoczył brzmienie art. 140 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. i stwierdził, że w sprawie nie będzie miał zastosowania art. 140 ust. 4 i 5 u.g.n., gdyż na ww. nieruchomościach nie podejmowano działań związanych z realizacją celu wywłaszczenia, ani też, jak wynika z akt organu I instancji, w postępowaniu wywłaszczeniowym poprzednim właścicielom nieruchomości nie przyznano nieruchomości zamiennej zamiast odszkodowania, lub - oprócz nieruchomości zamiennej - nie przyznano dopłaty pieniężnej. Organ podkreślił, że w świetle powyższej regulacji zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., warunkuje zwrot nieruchomości wywłaszczonej i zbędnej na cel wywłaszczenia na rzecz uprawnionego podmiotu.

Organ zweryfikował sposób ustalenia w decyzji Starosty Krakowskiego wysokości kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Jak ustalono organ I instancji zasadnie stwierdził na podstawie art. 5 u.g.n., że prawidłowym było dokonanie waloryzacji kwoty odszkodowania dopiero od roku 1950, bowiem pomimo tego, że ww. odszkodowanie zostało wypłacone w roku 1934 (poz. 35 pokwitowania z 19 kwietnia 1934 r. k.a. nr 61), to zgodnie z art. 5 u.g.n., który stanowi, że do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości, waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, oraz faktu, że taki organ jak Prezes Głównego Urzędu Statystycznego istotnie został powołany w roku 1946 i dopiero w roku 1950 ogłosił pierwsze wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych. Przyjęte w tym zakresie przez organ I instancji stanowisko na podstawie uchylonego na mocy art. 5 u.g.n., w tym w szczególności art. 5 ust. 4, zgodnie z którym gdy dla danego rodzaju nieruchomości nigdy nie ogłoszono (na chwilę obecną, gdy nie zostały jeszcze ogłoszone przez Prezesa GUS wskaźniki zmian cen nieruchomości takich jak objęta przedmiotowym postępowaniem, zdaniem organu wydaje się, że mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją) wskaźnika zmian cen nieruchomości do obliczenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania uwzględnia się wskaźniki zmian cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda Małopolski ocenił dokonaną przez organ I instancji waloryzację odszkodowania od roku 1950 r. i stwierdził, że jest ona prawidłowa i zgodna z aktualnie obowiązującą ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska Kraków, zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, iż na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia oraz naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wydania wadliwego orzeczenia o zwrocie nieruchomości.

Na ww. decyzję skargę wniosło również Stowarzyszenie P. z siedzibą w K., zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 10 § 1 k.p.a.; art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.; art. 81 k.p.a.; art. 140 ust. 4 u.g.n.; art. 140 ust. 2 i 4 u.g.n. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.; art. 140 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.; art. 142 ust. 1 u.g.n.; art. 141 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 107 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargi podzielił stanowisko organów, że na wywłaszczonej nieruchomości nie powstało lotnisko wojskowe, ani też nie nastąpiło na nim rozszerzenie istniejącego już lotniska wojskowego. Tak wywłaszczony teren nie służył żadnym celom wojskowym i w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu wskazującego na jakikolwiek wojskowe znaczenie tego fragmentu lotniska. Okoliczność, że w okresie II wojny światowej nastąpiło w tym kierunku poszerzenie lotniska wojskowego (dla celów wojskowych) w tej sprawie nie ma znaczenia. Ze zgromadzonych materiałów wynika, że obszar wywłaszczonej nieruchomości od co najmniej 1929 r. miał stanowić i stanowił teren lotniska cywilnego. Zdaniem Sądu trafnie organy przyjęły, że pomimo wywłaszczenia nieruchomości na cele wojskowe (poszerzenie lotniska wojskowego) w istocie pierwotnym przeznaczeniem ww. działek było wybudowanie lotniska cywilnego.

Sąd podkreślił, że wywłaszczenie orzeczeniem z dnia [...] października 1929 r. nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. (Dz. U. P. austr. Nr 30) o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych. Takie zastosowanie podstawy prawnej wywłaszczenia mogło nastąpić na podstawie art. 171 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202). Zgodnie z tym przepisem do czasu wydania ogólno-państwowej ustawy o wywłaszczeniu nieruchomości ze względów wyższej użyteczności, wywłaszczenie w wypadkach, przewidzianych w tym rozporządzeniu, następuje: w Warszawie i w województwach: białostockiem, kieleckiem, lubelskiem, łódzkiem, nowogródzkiem, poleskiem, warszawskiem, wileńskiem i wołyńskiem w trybie przewidzianym w dekrecie z dnia 7 lutego 1919 r. w przedmiocie przepisów tymczasowych o wywłaszczeniu na użytek dróg żelaznych i innych dróg komunikacyjnych lądowych i wodnych oraz wszelkich urządzeń użyteczności publicznej (Dz. P. P. P. z 1919 r. Nr 14, poz. 162), w województwach poznańskiem i pomorskiem - w trybie ustawy o wywłaszczeniu własności nieruchomej z dnia 11 czerwca 1874 r. (Zbiór Ust. Prus. str. 221), w województwach: krakowskiem, lwowskiem, stanisławowskiem i tarnopolskiem w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. (Dz. U. P. austr. Nr 30) o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych.

To rozporządzenie o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli określało dopuszczalne cele wywłaszczenia, a tryb tego wywłaszczenia określała ww. ustawa z 18 lutego 1878 r. Zgodnie zaś z art. 43 rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli w drodze wywłaszczenia można było nabywać tereny, przeznaczone na cele określone w artykule 10 punkcie 1 lit. a, b i c oraz w artykule 11 lit. a, a także skrawki gruntów nie nadających się do zabudowania w myśl przepisów obowiązujących lub według planu zabudowania, o ile takie skrawki zostały utworzone przez linie zabudowania. Pomijając dopuszczalność wywłaszczenia skrawków terenów nie nadających się do zabudowania, to w 1929 r. celem wywłaszczeń mogła być: 1) budowa wszelkich arterii komunikacyjnych, razem z urządzeniami pomocniczymi (art. 10 pkt 1 lit. a i art. 11 lit. a rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli); 2) budowa budynków, zakładów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 10 pkt 1 lit. b rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli); 3) budowa placów publicznych, skwerów, parków, ogrodów, placów sportowych i innych podobnych urządzeń, przeznaczonych do użytku publicznego (art. 10 pkt 1 lit. c rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli).

W ocenie Sądu powyższe przepisy nie zawierały przeszkód wywłaszczenia na cele lotniska cywilnego jako arterii komunikacyjnej z urządzeniami pomocniczymi bądź urządzeniami przeznaczonymi do użytku publicznego. Gdyby więc zamierzano w październiku 1929 r. wywłaszczyć na cele budowy części cywilnej lotniska (lub lotniska cywilnego), to znalazłoby zastosowanie takie właśnie rozstrzygnięcie w orzeczeniu o wywłaszczeniu. Należy również mieć na uwadze i to, że z dniem 18 maja 1928 r. (17 miesięcy przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu) weszło w życie rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 14 marca 1928 r. o prawie lotniczem (Dz. U. Nr 31, poz. 294), które w art. 23 przewidywało możliwość wywłaszczenia terenu pod budowę lub powiększenie lotniska. Lotnisko wojskowe nie było tożsamym z lotniskiem cywilnym i wynikało to wprost z obowiązujących wówczas przepisów. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministrów: Komunikacji i Spraw Wojskowych wydane w porozumieniu z Ministrami: Skarbu, Spraw Wewnętrznych, Spraw Zagranicznych oraz Przemysłu i handlu z dnia 25 kwietnia 1929 r. o szlakach powietrznych, wyznaczonych do lotu ponad obszarem państwa oraz o lotniskach otwartych dla żeglugi powietrznej zagranicznej i krajowej (Monitor Polski z 1929 r. Nr 220, poz. 514) lotniskiem paszportowo-celnym (cywilnym) otwartym dla żeglugi powietrznej krajowej i zagranicznej bez zastrzeżeń było lotnisko w Krakowie (jako jedno z pięciu takich lotnisk w Polsce). Stosownie do § 5 rozporządzenia Ministra Komunikacji z 15 lutego 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrami Spraw Wojskowych i Spraw Wewnętrznych, zaś co do § 6 pkt 1 lit. a, § 17 punkt 2, § 66 lit. b i c i w porozumieniu z Ministrem Skarbu, a co do § 6 punkt 1 lit. b i § 17, punkt 2 również w porozumieniu z Ministrem Opieki Społecznej, wreszcie co do § 66 lit. c w porozumieniu z Ministrami Spraw Zagranicznych oraz Przemysłu i Handlu - o podziale lotnisk na kategorie oraz o warunkach zakładania, urządzania i korzystania z lotnisk oraz urządzeń pomocniczych (Dz. U. z 1934 r. Nr 18, poz. 142) dzielono lotniska na wojskowe, cywilne i wspólne (wojskowo-cywilne). Mając na uwadze ww. przepisy lotnisko w C. miało charakter lotniska o charakterze cywilnym i ta cecha cywilnej działalności tego lotniska obejmowała także wywłaszczoną parcelę l. kat. [...]. W ocenie Sądu taki kierunek wykładni znajduje uzasadnienie w zebranym materiałem dowodowym. Z "Atlasu Lotnisk Polskich", publikacji wydanej w 1933 r. wynika, że lotnisko w C. miało nie tyle charakter wspólny (wojskowo-cywilne), ile przede wszystkim charakter cywilny.

Ponadto wskazano, że nie można pominąć stanowisk wyrażonych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 112/08 oraz z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08, na co zwracały również uwagę organy orzekające w sprawie.

Sąd zaakcentował także, że jak wynika z akt sprawy, od lat 60-tych XX wieku nie funkcjonuje lotnisko C. i od tego okresu teren ten w istocie nie był wykorzystywany na cele publiczne, poza częściowym jego wykorzystywaniem przez przedsiębiorstwo komunikacyjne. Jak wynika z akt administracyjnych, w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 4 września 2002 r. połączonej z oględzinami m.in. b. parceli l. kat. [...] gm. kat. [...] stwierdzono, że zarówno działka nr [...], jak i działki nr [...] i nr [...] stanowią "część byłej zajezdni MPK, obszar obejmuje fragmenty płyt betonowych, część asfaltu oraz zniszczone, nieczynne słupy oświetleniowe".

W dniu 30 października 2014 r. została przeprowadzona ponowna rozprawa administracyjna połączona z oględzinami przedmiotowej nieruchomości. W trakcie rozprawy stwierdzono, że działki: nr [...], nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków w całości znajdujące się w granicach części parceli l. kat. [...] gm. kat. [...] stanowią ciągły obszar gruntu. Przedmiotowe działki w całości znajdują się na ogrodzonym terenie przy hangarze lotniczym, stanowiąc utwardzony asfaltowy plac manewrowy (ustawione pachołki drogowe) od ogrodzenia biegnącego wzdłuż ul. [...] do szpaleru wysokich drzew i ogrodzenia od północno wschodniej strony placu. Na działce nr [...] znajduje się ponadto część budynku nietrwale związanego z gruntem. Na działce nr [...], poza opisanym powyżej placem asfaltowym, jest plac częściowo betonowy oraz porośnięte trawą i krzakami wysepki odgrodzone krawężnikami.

Skoro teren wywłaszczonej nieruchomości nie został w żaden sposób wykorzystany ani zagospodarowany na cel publiczny wynikający z celu wywłaszczenia to, zdaniem Sądu, nie było przeszkód do jego zwrotu następcom prawnym byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości.

Zdaniem Sądu, w kontekście rozróżniania przez ówczesne przepisy różnych rodzajów lotnisk, nie można stwierdzić, że realizacja (wybudowanie, rozbudowa, poszerzenie) jakiegokolwiek lotniska stanowi realizację celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości, bądź modyfikację celu wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia winien być interpretowany ściśle, a nie w sposób dorozumiany, czy rozszerzająco. Pomiędzy lotniskiem wojskowym, a lotniskiem cywilnym istniały i nadal istnieją zasadnicze różnice. Inny jest cel budowy takich lotnisk (lotnisko wojskowe służy celom wojskowym, a lotnisko cywilne – innym celom), inne są wymagania infrastruktury technicznej obu rodzajów lotnisk. Lotniska te łączy okoliczność, że na obu lądują i startują samoloty lub inne statki powietrzne, ale to za mało, aby uznać identyczność celu wywłaszczenia w przypadku, gdy wywłaszczono nieruchomość na realizację lotniska wojskowego, a wybudowano lotnisko cywilne lub odwrotnie.

W przypadku wywłaszczenia nieruchomości na cel lotniska wojskowego, zmiana sposobu wykorzystania takiej nieruchomości nie na cele lotniska wojskowego, ale na cele lotniska cywilnego oznacza zmianę celu wywłaszczenia, a nie jego jedynie jego modyfikację. O modyfikacji można mówić wówczas, gdyby daną nieruchomość wywłaszczono np. pod budowę pasa startowego dla lotniska wojskowego, a jej rzeczywiste wykorzystanie dotyczyłoby np. budowy pasa kołowania samolotów wojskowych lub budowy hangaru lotniczego na lotnisku wojskowym. Innymi słowy modyfikacja oznacza zmianę wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obejmującym cel wywłaszczenia, a nie zmianę samego celu wywłaszczenia. Wywłaszczenie pod lotnisko wojskowe, a wykorzystanie pod lotnisko cywilne to dwa odmienne cele wywłaszczenia, a nie modyfikacja jednego celu wywłaszczenia.

W ocenie Sądu nie budzi także wątpliwości sposób ustalenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, jaka winna być zwrócona w związku z zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Organy administracji prawidłowo dokonały waloryzacji kwoty odszkodowania, właściwie dobierając wskaźniki zmiany cen towarów i usług konsumpcyjnych, co wnikliwie i prawidłowo zostało przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, z uwzględnieniem denominacji złotego wynikającej z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 28 października 1950 r. o zmianie systemu pieniężnego (Dz. U. Nr 50, poz. 459 ze zm.) oraz kolejnej denominacji, wynikającej z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o denominacji złotego (Dz. U. Nr 84, poz. 386 ze zm.). Kwota zwaloryzowanego odszkodowania obliczona w piśmie z dnia 23 września 2015 r. była wyższa, niż widniejąca później w decyzji, bowiem omyłkowo nie uwzględniała przeliczenia wskazanego w ustawie z dnia 28 października 1950 r. o zmianie systemu pieniężnego. Jednakże, w ocenie Sądu, nie miało to wpływu na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Gmina Miejska Kraków zarzucając naruszenie:

1) art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nieuzasadnione przyjęcie, że na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia;

2) prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do nieprawidłowego uznania, że:

- na przedmiotowych nieruchomościach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia;

- przeznaczenie terenu dla potrzeb infrastruktury lotniska cywilnego nie stanowiło realizacji celu, o którym mowa w akcie wywłaszczeniowym;

- modyfikacja celu wywłaszczenia nie jest dopuszczalna z lotniska wojskowego na lotnisko cywilne;

- wywłaszczenie pod lotnisko wojskowe, a wykorzystanie pod lotnisko cywilne to dwa odmienne cele wywłaszczenia;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 216 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. dokonanie oceny, przy braku podstaw prawnych, że nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia i w rezultacie wadliwego uznania, że nie ma przeszkód do zwrotu nieruchomości następcom prawnym jej byłego właściciela.

W oparciu o powyższe podstawy skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Od przywołanego wcześniej orzeczenia skargę kasacyjną złożyło również Stowarzyszenie P. zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji jako odpowiadającej przepisom prawa, mimo że przedmiotowa decyzja naruszała następujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego: art. 6, art. 7, 8 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co skutkowało błędnym uznaniem, że cel publiczny wywłaszczenia nieruchomości nie został zrealizowany;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze stowarzyszenia;

3) art. 138 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji braku zapewnienia skarżącemu czynnego udziału na etapie postępowania odwoławczego;

4) art. 138 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo faktu, że skarżący nie miał możliwości odniesienia się przedmiotowych okoliczności;

- naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez jego pominięcie i brak ustalenia wartości nieruchomości z uwzględnieniem dokonanych na nią nakładów powodujących zwiększenie wartości nieruchomości;

2) art. 140 ust. 2 i 4 u.g.n. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustalenia w uzasadnieniu wyroku czy w postępowaniu administracyjnym w sposób prawidłowy przeprowadzono dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego w kwestii zwiększenia lub zmniejszenia wartości zwracanej nieruchomości oraz w zakresie wartości nieruchomości wyliczonej na dzień zwrotu;

3) art. 142 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 141 p.p.s.a. poprzez brak ustalenia terminu zwrotu nieruchomości;

4) art. 142 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustalenia w decyzji informacji o sposobie zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa;

- naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.

1) art. 136 ust. 1 u.g.n. i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., które skutkowało uznaniem, że wywłaszczona nieruchomość nie została użyta na cel oznaczony w decyzji o jej wywłaszczeniu.

W oparciu o wskazane wyżej postawy Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018. 1302 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych.

Skargi kasacyjne są zasadne.

W pierwszej kolejności, przed odniesieniem się do zarzutów skarg kasacyjnych, należy wyraźnie podkreślić, że problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie orzeczenia Województwa Krakowskiego z dnia [...] października 1929 r. znak [...] w celu rozszerzenia lotniska wojskowego w C. była już przedmiotem szeregu orzeczeń, które dotyczyły różnych działek, będących przedmiotem prawa własności różnych osób, ale wszystkie wywłaszczone zostały na podstawie powołanego orzeczenia z dnia [...] października 1929 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela i akceptuje stanowiska prawne jakie zostały przedstawione w sprawach analogicznych do rozpoznawanej, zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1958/16, 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 687/16, 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 822/16, 27 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1385/17.

Mając na uwadze, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie orzeczenia Województwa Krakowskiego z dnia [...] października 1929 r. szczególnie istotne i ważne jest odniesienie się do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia. Przede wszystkim wskazać należy na obowiązujące wówczas Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 14 marca 1928 r. o prawie lotniczym (Dz. U Nr 31, poz. 294). Zgodnie z art. 23 ustęp 4 prawa lotniczego "Do wywłaszczeń stosuje się przepisy, obowiązujące na poszczególnych obszarach prawnych z tem zastrzeżeniem, że na obszarach województwa: krakowskiego, lwowskiego, tarnopolskiego, stanisławowskiego oraz cieszyńskiej części województwa śląskiego będą stosowane przepisy o wywłaszczeniu na użytek kolei". Stąd też nieruchomości wywłaszczone w 1929 r. na terenie województwa krakowskiego podlegały ustawie wywłaszczeniowej jaką była ustawa z 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych (Dz. U. Państwa dla Królestw i Krajów w Radzie Państwa Reprezentowanych - Dz. U. z 1878 r. Nr 30). Jak wynika z uzasadnień wyroków NSA w sprawach I OSK 687/16, I OSK 1385/17 odwołujących się do pracy profesora Mariana Zimmermanna "Wywłaszczenie - Studium z Dziedziny Prawa Publicznego", Lwów 1933, "w byłej dzielnicy austriackiej nie było ogólnej ustawy ekspropriacyjnej; nowe ustawy polskie, wprowadzające wywłaszczenie na różne cele, nakazują stosować w postępowaniu analogiczne przepisy austriackiej ustawy o budowie i eksploatacji kolei z 18 lutego 1878 r. spełnia ona przez to, funkcje ogólnej ustawy ekspropriacyjnej". Marian Zimmermann w powołanej pracy wskazuje, że na terenie województwa krakowskiego ustawa z 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych spełnia rolę ogólnej ustawy wywłaszczeniowej, mającej zastosowanie do prawa lotniczego. W tym stanie faktycznym i prawnym skoro wywłaszczenie gruntów pod rozszerzenie lotniska wojskowego w 1929 r. mogło odbyć się na podstawie i tylko na podstawie ustawy stricte wywłaszczeniowej, którą była ustawa z 18 lutego 1878 r., to teoretycznie można było rozważać instytucje zwrotu nieruchomości uregulowaną w przepisach art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 u.g.n.

Jednak w pierwszej kolejności, jak sygnalizowano już wcześniej, konieczne jest bliższe odniesienie się do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia Województwa Krakowskiego z dnia [...] października 1929 r., ale nie tylko w zakresie podstawy prawnej wywłaszczenia, tj. art. 23 ustęp 4 prawa lotniczego w związku z powołaną ustawą z dnia 18 lutego 1878 r., albowiem ta kwestia została już wyjaśniona, ale z punktu widzenia określenia celu wywłaszczenia.

W przedmiotowym orzeczeniu z [...] października 1929 r. jako cel wywłaszczenia wskazano rozszerzenie lotniska wojskowego w C. Stąd też koniecznym jest ustalenie, czy tak określony cel wywłaszczenia znajdował podstawę prawną w obowiązującym wówczas stanie prawnym, czy też określenie w ten sposób celu wywłaszczenia oparte było o kryterium faktyczne, a nie prawne.

Podstawowym aktem prawnym, który będzie wymagał analizy jest powoływane już rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 14 marca 1928 r. o prawie lotniczym. Prawo lotnicze jest pierwszym polskim aktem prawnym w którym uregulowana została problematyka prawa lotniczego, jak wynika z treści tego aktu dotyczy on miedzy innymi takich zagadnień jak: rodzaje statków powietrznych (rozdz. I), nadzoru nad żeglugą statków powietrznych (rozdz. II), rejestru państwowych statków powietrznych (rozdz. III), załogi statków powietrznych (rozdz. IV), lotnisk i urządzeń pomocniczych (rozdz. V), lotu (rozdz. VI), startu i lądowania (rozdz. VII), przedsiębiorstw lotniczych (rozdz. VIII), przewozów (rozdz. IX), postanowienia paszportowe i celne (rozdz. X), prawo właściwe dla statków powietrznych (rozdz. XI), odpowiedzialność (rozdz. XII), postanowienia karne (rozdz. XIII) postanowienia przejściowe (rozdział XIV), postanowienia końcowe (rozdz. XV). Z analizy powyższych przepisów, dokonanych z punktu widzenia istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy wynika, że zgodnie z art. 3 za polskie statki powietrzne uważa się: a) statki wpisane do polskiego rejestru państwowego (art. 10), b) polskie wojskowe statki powietrzne.

Zgodnie zaś z art. 5 statek powietrzny, będący w rozporządzeniu władz wojskowych i znajdujący się pod dowództwem osoby, pełniącej służbę wojskową, uważa się za statek wojskowy. Minister Komunikacji wykonywa nadzór nad żeglugą statków powietrznych z wyjątkiem statków wojskowych (art. 8). Z powołanych przepisów prawa lotniczego wynika, że w ramach pojęcia polskie statki powietrzne, wyodrębnione zostały polskie wojskowe statki powietrzne. Jednak dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma pojęcie lotniska. Zgodnie z art. 21 prawa lotniczego ustęp 1, przez lotnisko rozumie się powierzchnię ograniczoną na lądzie lub wodzie, przeznaczoną i przystosowaną do przylotu, postoju i odlotu statków powietrznych, zgodnie zaś z ustępem 2, za urządzenia pomocnicze uważa się urządzenia sygnalizacyjne, meteorologiczne, radiotechniczne oraz inne urządzenia dla potrzeb lotnictwa. Szczególnej uwagi wymaga art. 22 prawa lotniczego zgodnie z ustępem 1, lotnika i urządzenia pomocnicze dla żeglugi powietrznej mogą być zakładane tylko za zezwoleniem Ministra Komunikacji. Lotniska mogą być zakładane i prowadzone wyłączenie przez osoby wymienione w punkcie 1 art. 10. Natomiast art. 22 ustęp 2 stanowi, podział lotnisk na kategorie, warunki zakładania i urządzania lotnisk oraz urządzeń pomocniczych, jak też warunki korzystania z nich określi rozporządzenie wykonawcze Ministra Komunikacji, wydane w porozumieniu z Ministrem Spraw Wojskowych i Spraw Wewnętrznych. Z kolei art. 23 ustęp 1 ma następująca treść, dla urządzenia lub powiększenia lotnisk, fabryk lotniczych i szkół lotniczych, służących dla celów państwowych lub publicznych, dla przeprowadzenia do nich dróg dojazdowych oraz urządzeń pomocniczych niezbędnych dla żeglugi powietrznej użytku państwowego lub publicznego, dopuszczalne jest za odszkodowaniem wywłaszczenie, ograniczenie praw własności i praw rzeczowych na nieruchomościach oraz czasowe zajęcie nieruchomości. Przedstawiony stan prawny wynikający z prawa lotniczego z 18 marca 1928 r. prowadzi do istotnego, zasadniczego wniosku, mianowicie prawo lotnicze posługuje się wyłącznie pojęciem lotniska (art. 21), nie dokonuje żadnego podziału lotnisk, nie wyodrębnia żadnych kategorii lotnisk, jak również nie zawiera żadnych kryteriów wyodrębnienia lotnisk, natomiast w art. 22 ustęp 2 zawiera upoważnienie do wydania rozporządzenia w sprawie podziału lotnisk na kategorie. Drugi istotny wniosek wynika z art. 23 ustęp 1, który dla urządzenia lub powiększenia lotnisk dopuszcza wywłaszczenie za odszkodowaniem. Należy tym samym zwrócić uwagę, że cel wywłaszczenia został sformułowany jako "urządzenie lub powiększenie lotniska" bez odniesienia się nie tylko do kategorii lotniska, bo kategorie lotniska nie zostały w prawie lotniczym uregulowane, ale również bez wskazania roli, funkcji lotniska. Natomiast podział lotnisk jako kategoria prawna został dokonany dopiero w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia 15 lutego 1934 r., wydanym na podstawie powoływanego wcześniej art. 22 ustęp 2 prawa lotniczego. Rozporządzenie to zawiera w rozdziale II podział lotnisk według różnych kryteriów: lit. A podział techniczny, lit. B podział administracyjny, w ramach tego podziału w § 5 postanowiono, że lotniska państwowe dzielą się na: 1) lotniska wojskowe, 2) lotniska cywilne, 3) lotniska wspólne (wojskowo-cywilne).

Tym samym w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] października 1929 r. brak było prawnego podziału lotnisk na cywilne i wojskowe. Podział taki pojawił się dopiero w § 5 rozporządzeniu Ministra Komunikacji z 15 lutego 1934 r. Stąd też stanowisko Sądu I instancji, iż o podziale lotnisk na cywilne i wojskowe przesądza treść § 5 rozporządzenia z dnia 15 lutego 1934 r. jest o tyle nieprawidłowe, że ten stan prawny nie może mieć zastosowania do orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] października 1929 r. Dlatego też oceniając orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] października 1929 r. z punktu widzenia określenia celu wywłaszczenia należy mieć na uwadze stan prawny jaki wówczas obowiązywał, czyli prawo lotnicze z 18 marca 1928 r., które nie zawiera podziału lotnisk na lotniska wojskowe, cywilne, czy też lotniska wspólne (wojskowo-cywilne) a wskazany w art. 23 w ustępie 1 cel wywłaszczenia określony został jako urządzenie lub powiększenie lotniska. W takim stanie prawnym wskazanie w orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia [...] października 1929 r. celu wywłaszczenia jako rozszerzenie lotniska wojskowego w C. oznacza, że cel wywłaszczenia o którym mowa w art. 23 ustęp 1 prawa lotniczego, tj. powiększenie lotniska został zachowany. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że w tamtym okresie czasu, tj. dwudziestoleciu międzywojennym dopiero rozpoczynała się budowa i rozbudowa lotnisk, a pierwsze lotniska, które powstawały pierwotnie miały charakter lotnisk wojskowych, a dopiero w późniejszym okresie w wyniku ich rozbudowy lotniska te zaczynały pełnić również rolę lotnisk cywilnych. Jednak normatywny podział na lotniska wojskowe, cywilne i wspólne (wojskowo-cywilne) pojawia się dopiero w rozporządzeniu z 15 lutego 1934 r. Należy jeszcze zwrócić uwagę na jeden akt prawny, mianowicie na rozporządzenie Ministrów: Komunikacji i Spraw Wojskowych wydane w porozumieniu z Ministrami: Skarbu, Spraw Wewnętrznych, Spraw Zagranicznych oraz Przemysłu i handlu z dnia 25 kwietnia 1929 r. o szlakach powietrznych, wyznaczonych do lotu ponad obszarem Pastwa, oraz o lotniskach otwartych dla żeglugi powietrznej zagranicznej i krajowej, wydane na podstawie art. 36 ust. 2, 54, 85 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 18 marca 1928 r. o prawie lotniczym (M.P. z 1929 r. Nr 220, poz. 514) w którym w § 4 wskazano, że statki powietrzne przybywające z zagranicy do kraju winny lądować, a odlatujące za granicę startować wyłącznie na jednym z następujących lotnisk paszportowo-celnych: Warszawa, Poznań, Katowice, Kraków, Lwów, w dalszej części przepisu wymieniono 10 lotnisk otwartych dla żeglugi powietrznej wewnętrznej. W powołanym rozporządzeniu mowa jest o ogólnie o statkach powietrznych (mimo, że art. 3 prawa lotniczego dzieli polskie statki powietrzne na: statki wpisane do polskiego rejestru handlowego, oraz polskie wojskowe statki powietrzne) jak również lotniska wskazane są poprzez miejsce ich położenia (np. Kraków) bez różnicowania zaś funkcji jaką lotniska te pełnią i oczywiście bez posługiwania się podziałem lotnisk na kategorię, bo takiego prawnego podziału lotnisk jeszcze nie było. Wskazany stan prawny jaki obowiązywał w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, tj. [...] października 1929 r. pokazuje, że pojęcie lotniska wojskowego nie było normatywną kategorią lotniska, a jedynie praktyczną.

W rozpoznawanej sprawie niewątpliwym jest, że budowa lotniska o charakterze cywilnym nastąpiła w ramach infrastruktury lotniska wojskowego i po uzgodnieniu tej inwestycji z odpowiednimi władzami wojskowymi. Materiały zgromadzone w tej sprawie pokazują, że pod względem rodzajowym nie nastąpiło odstąpienie od zamierzonego celu wywłaszczenia, którym była rozbudowa lotniska. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w analogicznej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1958/16, że z uwagi na postęp myśli technologicznej, jaki nastąpił pomiędzy datą wywłaszczenia a czasami obecnymi, nie można takiej samej miary stosować do lotnisk, które powstawały w latach 20-tych i 30-tych ubiegłego wieku, jak do lotnisk budowanych aktualnie. Jest rzeczą oczywistą dla wszystkich, że w tamtym okresie w Polsce zarówno ilość samolotów pasażerskich jak i wojskowych a także ich wymagania techniczne, a co za tym idzie, wymagania dotyczące lotnisk, są nieporównywalne z obecnymi. Z tego powodu decydujące znaczenie miało ustalenie, czy doszło do wybudowania (rozbudowania, poszerzenia) lotniska. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że lotnisko zostało rozbudowane i służyło zarówno celom wojskowym jak i cywilnym. Mianowicie w 1921 r. został w C. sformowany 2 Pułk Lotniczy i stacjonował on w tym miejscu do 1939 r., równocześnie w wyniku rozbudowy lotniska otwarto cywilną stację lotniczą, czego efektem było powstanie drugiego co wielkości lotniska w Polsce, w 1938 r. uruchomiono linię międzynarodową Warszawa – Kraków - Budapeszt. W wyniku rozbudowy lotnisko powiększono z 55ha do ponad 150ha, zbudowane zostały nowe pasy startowe, hangary, bocznice kolejowe, magazyny, koszary, domy dla podoficerów, urządzenia sportowe, a nawet ogrody. Ten stan istniał do wybuchu II wojny światowej.

Organy orzekające w sprawie na podstawie dowodów zasadnie przyjęły, że celem wywłaszczenia przedmiotowej parceli gruntowej było "rozszerzenie lotniska wojskowego w C.". Wprawdzie w aktach sprawy nie ma samego orzeczenia z dnia [...] października 1929 r., jednakże cel tego wywłaszczenia pośrednio wynika z innych dokumentów zebranych przez organy administracji. Żadna ze stron nie kwestionuje, że decyzja o wywłaszczeniu określała cel tego wywłaszczenia ściśle związany z rozbudową bądź rozszerzeniem lotniska wojskowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ocena prawna zaistnienia przesłanek zwrotu nieruchomości, zaaprobowana przez Sąd I instancji, nie jest trafna. Niewątpliwe jest, że budowa lotniska o charakterze cywilnym nastąpiła w ramach infrastruktury lotniska wojskowego i po uzgodnieniu tej inwestycji z odpowiednimi władzami wojskowymi. Materiały zgromadzone w tej sprawie, w tym znajdująca się w aktach sądowych notatka służbowa Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z 1963 r., wskazują że pod względem rodzajowym nie nastąpiło odstąpienie od zamierzonego celu wywłaszczenia. Rozbudowa lotniska wojskowego nastąpiła w zwartym kompleksie. Ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów wojskowych, które wymagały rozbudowy znajdowały się obiekty lotniska cywilnego, skutkowało to koniecznością ich przeniesienia na obrzeża zasadniczego lotniska wojskowego. Z dołączonej notatki służbowej wynika, że lotnictwo wojskowe użytkowało lotnisko [...] do połowy lat pięćdziesiątych dwudziestego wieku. W 1951 r. decyzją Dowódcy Wojsk Lotniczych przystąpiono do wydłużenia istniejącej drogi startowej.

Dodać też należy, że orzecznictwo sądowoadministracyjne, oceniając zasadność decyzji, wydanych w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wielokrotnie, a zwłaszcza w ostatnich latach, odwoływało się do pojęcia modyfikacji celu wywłaszczenia, traktując go jako sytuację, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji a poddano go jedynie pewnej zmianie. Kategoria ta ma z pewnością charakter ocenny, tym niemniej może mieć ona zastosowanie w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza, gdy cel wywłaszczenia dotyczył dużych założeń lub inwestycje były planowane jako wieloletni czy wieloetapowe (vide wyroki NSA z dnia: 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13, 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14 i 20 stycznia 2016 r. I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14). Mając powyższe na uwadze, tj. obowiązujący stan prawny w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, tj. [...] października 1929 r., jak również okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, które są bezsporne co do tego, że lotnisko zostało rozbudowane, zaś przedmiotem sporu jest, czy rozbudowane lotnisko było lotniskiem wojskowym, czy lotniskiem cywilnym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że spór ten nie ma prawnego znaczenia. W obowiązującym wówczas stanie prawnym, tj. art. 23 ust. 1 prawa lotniczego wywłaszczenie mogło być dokonane na powiększenie lotniska i taki cel wywłaszczenia został zrealizowany, tak więc z punktu widzenia rozważań, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany nie ma znaczenia, czy rozbudowa lotniska C. dotyczyła części wojskowej, czy cywilnej.

Z powyższych względów stwierdzić należy, że ocena prawna zaistnienia przesłanek zwrotu nieruchomości zaaprobowana przez Sąd I instancji narusza prawo, a co za tym idzie zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 u.g.n. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasługują na uwzględnienie.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej Stowarzyszenia P. dotyczące naruszania art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a., które zmierzały do wykazania braku zapewniania skarżącemu kasacyjnie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na etapie postępowania odwoławczego. Podkreślić należy, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W rozpoznawanej sprawie takie okoliczności nie zostały przez skarżącego kasacyjnie wskazane. Podobnie w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesie się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W orzecznictwie sądowym za ugruntowany należy uznać pogląd, że sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów i argumentów lub też pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II FSK 16/12, z dnia 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt II GSK 886/13, z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt I GSK 2343/15, z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II FSK 3434/15). Z uwagi na zawartą w powyższym wyroku ocenę prawną bezprzedmiotowym było odnoszenie się do zarzutów skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia dotyczących naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n., art. 140 ust. 2 i 4 u.g.n. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 142 ust. 1 i 2 u.g.n.

Mając na uwadze, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła kwestii materialnprawnych, Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował się zastosować art. 188 p.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy uwzględni wskazania i ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Organ uwzględni również wyrażany w orzecznictwie pogląd, w myśl którego, zrealizowanie celu wywłaszczenia a następnie wykorzystanie nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, nie stanowi podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany a inne wykorzystanie nieruchomości wywłaszczonej w okresie późniejszym, jest prawnie irrelewantne.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania sądowego na rzecz obojga skarżących kasacyjnie.