Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 354/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 144  ust. 1,  art. 145,  art. 146  ust. 1, 1a, 23 i  art. 148  ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z [...] października 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. K. kwotę [...] ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 144 ust. 1, art. 145, art.146 ust. 1 - 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), § 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich (Dz. Urz. Woj. z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...], poz. [...] i z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...], poz. [...]) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] października 2017 r. (znak: [...]) o ustaleniu opłaty adiacenckiej w łącznej wysokości 38.539,50 zł dla M. K., właścicielki nieruchomości położonej w W. przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 2,4160 ha, z tytułu wybudowania ulicy P., sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w ulicy P.

Wszczęcie postępowania nastąpiło na mocy zawiadomienia Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2017 r. Organ powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego, który dla każdej z ww. działek w dniu [...] kwietnia 2017 r. sporządził operaty szacunkowe na dzień [...] kwietnia 2017 r. W przypadku:

a) działki nr [...] o powierzchni 0,7500 ha, jako cel wyceny wskazano określenie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej, stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej wraz z tłocznią ścieków oraz sieci wodociągowej. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem określono na kwotę 282.939 zł a po wybudowaniu na kwotę 304.064 zł, w związku z czym różnica wartości wyniosła 21.125 zł.

b) działki nr [...] o powierzchni 1,0763 ha, jako cel wyceny wskazano określenie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej, stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej sieci wodociągowej. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem określono na kwotę 391.183 zł a po wybudowaniu na kwotę 406.922 zł, w związku z czym różnica wartości wyniosła 15.739 zł;

c) działki nr [...] o powierzchni 0,2731 ha, jako cel wyceny wskazano określenie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej, stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem określono na kwotę 107.887 zł a po wybudowaniu na kwotę 112.275 zł, w związku z czym różnica wartości wyniosła 4.338 zł;

d) działek: [...] o powierzchni 0,7500 ha; [...] o powierzchni 1,0763 ha; [...] o powierzchni 0,3166 ha i [...] o powierzchni 0,2731 ha, jako cel wyceny wskazano określenie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej, stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem określono na kwotę 801.415 zł a po wybudowaniu na kwotę 837.242 zł, w związku z czym różnica wartości wyniosła 35.827 zł.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Burmistrz ustalił M. K. (dalej jako: "skarżąca") opłatę adiacencką w wysokości 38.539,50 zł.

Organ rozstrzygnięcie uzasadnił tym, że działki o numerach [...],[...],[...][...] o łącznej powierzchni 2,4160 ha stanowią własność skarżącej. W dniach [...] maja - [...] lipca 2016 r. została wybudowana ulica P., natomiast w dniach [...] kwietnia - [...] lipca 2016 r. została wybudowana sieć wodociągowa i kanalizacji sanitarnej, w związku z czym wystąpił po stronie właścicieli nieruchomości obowiązek uczestniczenia kosztach budowy. Zdaniem organu zrealizowanie inwestycji zwiększyło wartość nieruchomości skarżącej.

Stanowisko organ I instancji oparł na ww. operatach szacunkowych sporządzonych przez powołanego z urzędu rzeczoznawcę majątkowego, z których wynika, że wartość rynkowa nieruchomości działek nr [...],[...],[...] i [...] przed wybudowaniem drogi wynosiła 801.415 zł, natomiast po wybudowaniu wyniosła 837.242 zł. Wartość nieruchomości (działka nr [...]) przed wybudowaniem sieci wodociągowej kanalizacji sanitarnej wynosiła 282.939 zł, a po wybudowaniu - 304.064 zł. Wartość nieruchomości (działka nr [...]) przed wybudowaniem sieci wodociągowej wynosiła 391.183 zł, a po wybudowaniu - 406.922 zł. Wartość nieruchomości (działka nr [...]) przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej wynosiła 107.887 zł, a po wybudowaniu - 112.275 zł.

Łączna różnica w wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi, sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej wyniosła 77.079 zł. Organ powołał się na uchwałę Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., zgodnie z którą stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 50% wzrostu wartości nieruchomości, zatem opłata ta wyniosła 38.539,50 zł.

Zdaniem organu w operatach rzeczoznawca wskazała nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianych, sprzedaż których stanowiła element wyceny - do porównań przyjęto trzy nieruchomości. Rzeczoznawca zastosowała do wyceny podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej a dla wyceny nieruchomości w następstwie wybudowania drogi - metodę porównywania parami.

M. K. odwołała się od powyższej decyzji. W jej przekonaniu wydanie decyzji nastąpiło w oparciu o zawyżoną wycenę poszczególnych działek. Odwołująca wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych do odwołania operatów szacunkowych wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie odwołującej. Z operatów tych wynika, że z uwagi na różnice odnośnie wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu infrastruktury technicznej opłata adiacencka byłaby niższa o 11.500 zł.

Do odwołania skarżąca załączyła cztery operaty szacunkowe z dnia 5 czerwca 2017 r. sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego I. M., których przedmiot wyceny był taki sam jak w przypadku w/w operatów szacunkowych. Rzeczoznawca do wyceny przyjęła podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Według operatu wartość rynkowa działki (działek) nr:

a) [...] wzrosła z kwoty 109.877 zł do kwoty 112.763 zł (wzrost wartości o 2.886 zł);

b) [...] wzrosła z kwoty 394.064 zł do kwoty 404.414 zł (wzrost wartości o 10.350 zł);

c) [...],[...],[...] i [...] wzrosła z kwoty 971.832 zł do kwoty 996.658 zł (wzrost wartości o 24.826 zł);

d) [...] wzrosła z kwoty 302.229 zł do kwoty 318.104 zł (wzrost wartości o 15.875 zł).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. (znak: [...]), uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w operacie szacunkowym zabrakło uzasadnienia, iż zbiór nieruchomości przyjętych do porównań spełnia definicję nieruchomości podobnej, zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn. Nie sposób było ustalić, czy wszystkie nieruchomości przyjęte do porównań mają to samo przeznaczenie, co nieruchomości wyceniane oraz jakie jest uzbrojenie porównywanych nieruchomości. Nadto Kolegium zarzuciło, że do porównań przyjęto ten sam zbiór nieruchomości zarówno do wyceny przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, jak i po jej wybudowaniu (w odniesieniu do nieruchomości położonych przy ul. P.). Do porównań winny być natomiast przyjęte dwa rozłączne zbiory nieruchomości - jeden do porównań z nieruchomością wycenianą przed wybudowaniem urządzeń i drugi - do porównania po wybudowaniu urządzeń.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy zostały sporządzone następujące aneksy do operatów szacunkowych:

a) w stosunku do działki nr [...];

b) w stosunku do działki nr [...];

c) w stosunku do działki nr [...];

d) w stosunku do działek nr [...],[...],[...] i [...].

Aneksy wskazane wyżej pod lit. a) - c) zawierają opis i uzasadnienie przyjętego podejścia i metody wyceny. Aneks wskazany wyżej pod lit. d) oprócz elementów zawartych w pozostałych aneksach zawiera zestawienie częściowo innych transakcji, na podstawie których została określona wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Nadto zostały dokładnie opisane nieruchomości na podstawie, których został sporządzony operat.

W oparciu o powyższy operat – rzeczoznawcy J. W. oraz aneksy do niego Burmistrz decyzją z dnia [...] października 2017 r. (znak: [...]) ustalił M. K. opłatę adiacencką w wysokości 38.539,50 zł.

Od powyższej decyzji organu I instancji skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła:

I. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak rozpatrzenia przez organ jakichkolwiek dowodów, w szczególności operatów szacunkowych przedłożonych przez skarżącą do poprzedniego odwołania, tj. operatów szacunków przygotowanych przez I. M., które w świetle ustaw regulujących kwestię opłat adiacenckich są rzetelne, logiczne i realnie odzwierciedlają wzrost wartości nieruchomości należących do skarżącej po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej (rzeczoznawca sporządzająca ww. operaty szacunkowe przeprowadziła wizję lokalną w obecności skarżącej, w przeciwieństwie do sytuacji, w której organ zlecił przygotowanie operatów szacunkowych, a wizja odbyła się bez obecności skarżącej),

2. art. 7 kpa poprzez złożenie przez organ operatu szacunkowego, który nie jest obiektywny, budzi poważne wątpliwości, co do bezstronności organu i stanowi świadectwo poszukiwania okoliczności potwierdzających określony z góry założony stan faktyczny, którym ma być wzrost wartości nieruchomości związanych z wybudowaniem ulicy P., sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w ulicy P. co de facto, zdaniem skarżącej, prowadzi do uznania, że jest to działanie stojące w oczywistej sprzeczności ze słusznym interesem strony, podlegającym ochronie na podstawie art. 7 kpa, co miało istotny wpływ na przebieg postępowania dowodowego, powodując zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego, a przez to wydanie przez Burmistrza decyzji tożsamej z decyzją ówcześnie wydaną przez organ,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n."), art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzaniu operatu szacunkowego poprzez:

1. wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wybudowania ulicy P., sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w ulicy P. z uwzględnieniem operatów szacunkowych wykonanych przez rzeczoznawcę J. W. (na zlecenie Urzędu Miasta), które wbrew normie prawnej zawartej w § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzaniu operatu szacunkowego nie stanowią o istnieniu uprzednio sprzedanych nieruchomościach podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny,

2. wydanie decyzji w oparciu o zawyżoną wycenę poszczególnych składników majątkowych (działek, nieruchomości gruntowych) podlegających oszacowaniu w operatach szacunkowych wykonanych na zlecenie Urzędu Miasta, tj. według operatów szacunkowych wykonanych na zlecenie Urzędu Miasta łączna różnica w wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi, sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej zamyka się kwotą w wysokości: 77.079,00 zł, z czego 50 % stanowi kwota 38.539,50 złotych, podczas gdy z operatów szacunkowych wykonanych na zlecenie skarżącej łączna różnica w wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi, sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej zamyka się kwotą w wysokości: 53.937,00 zł, z czego 50 % stanowi kwota 26.968,50 złotych,

3. wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wybudowania ulicy P., sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w ulicy P., podczas gdy pismo Burmistrza z dnia [...] czerwca 2017 r. zawiera rażąco błędne stwierdzenie cyt. "do działek nr [...],[...],[...] i [...] "ze względów technicznych" został wykonany jeden szeroki zjazd co wynika z mapy po-inwentaryzacyjnej zrealizowanej inwestycji", podczas gdy działka nr [...] nie jest własnością skarżącej, a organ wydający decyzję myli się co do tego, że względy techniczne decydowały o takim a nie innym rozmieszczeniu jednego wspólnego zjazdu, tj. rozmieszczenie zjazdu w takiej konfiguracji spowodowało obniżenie wartości działek skarżącej, bowiem powyższe rozmieszczenie wjazdu uniemożliwia swobodne korzystanie przez skarżącą z dojazdu do swojej nieruchomości i wykorzystywanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem techniczno-gospodarczym (sąsiad - właściciel działki nr [...] uniemożliwia skarżącej swobodne poruszanie się po wjeździe),

4. wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wybudowania ulicy P., sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w ulicy P., podczas gdy ww. zadanie nie zostało zrealizowane do końca: działka [...] - brak chodnika i bardzo wąskie pobocze, ponadto na ulicy znajdują się liczne wzniesienia co wiąże się z niebezpieczeństwem na drodze (zwłaszcza w odniesieniu do pieszych), brak znaku drogowego z ograniczeniem prędkości, działka [...],[...] i [...] - brak trzech podjazdów, po lewej stronie bardzo szeroki chodnik, po prawej bardzo wąski chodnik.

W oparciu o powyższe zarzuty odwołująca się wniosła o:

• uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji,

ewentualnie:

• zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania ulicy P., sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w ulicy P. dla skarżącej, a właścicielki nieruchomości położonej w W. przy ulicy P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr: [...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni 2,4160 ha, w łącznej wysokości 26.968,50 złotych, obliczonej w oparciu o sporządzone operaty (załączone jako dowód do poprzedniego odwołania) z jednoczesnym rozłożenie ww. kwoty na 10 rocznych rat.

Wniosła również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o przeprowadzenie dowodu z załączonej do odwołania dokumentacji fotograficznej obrazującej wykonane wjazdy i chodniki, które uniemożliwiają skarżącej wykorzystanie posiadanych nieruchomości w sposób odpowiadający przeznaczeniu techniczno-gospodarczemu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium operaty szacunkowe zostały uzupełnione poprzez aneksy o wszystkie elementy, których zdaniem Kolegium zabrakło w ich pierwotnej wersji. Zostały należycie uzasadnione przyjęte metody i podejścia: wyceny, zostały opisane nieruchomości przyjęte do porównań; nieruchomości przyjęte do porównań przed wybudowaniem urządzeń infrastruktur technicznej stanowią zbiór rozłączny z nieruchomościami porównywanymi po wybudowaniu owej infrastruktury. Tym samym materiał dowodowy sprawy został uzupełniony w stopniu pozwalającym ocenić zaskarżoną decyzją jako zgodną z przepisami u.g.n. traktującymi o opłacie adiacenckiej i o zasadach wyceny nieruchomości, na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, w oparciu o należycie zebrane i ocenione dowody, zgodnie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Kolegium nie przeprowadziło dowodu z załączonej do odwołania dokumentacji fotograficznej, albowiem okoliczności mające zostać tym środkiem dowodowym wykazane są irrelewantne z punktu widzenia celu postępowania oraz przesłanek do nałożenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem organu odwoławczego załączone zdjęcia nie mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Bez znaczenia dla kwestii ustalenia opłaty adiacenckiej oraz jej wysokości są okoliczności podnoszone przez odwołującą, a dotyczące braku chodnika, braku znaku drogowego czy też szerokości pobocza. Prawidłowo organ I instancji ustosunkował się do tego zarzutu w odpowiedzi na odwołanie. Podobnie nie jest istotne, kto jest właścicielem działki nr [...] ani jakie jest położenie i szerokość zjazdu.

Organy obu instancji nie są uprawnione do oceny, które operaty szacunkowe bardziej prawidłowo ustalają wzrost wartości nieruchomości.

W skardze do Sądu skarżąca powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 157 u.g.n., art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 5 i § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 21 września 2004 r.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

• uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji,

ewentualnie:

• zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie opłaty adianckiej z tytułu wybudowania ulicy P., sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w ulicy P. dla skarżącej, a właścicielki nieruchomości położonej w W. przy ulicy P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr: [...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni 2,4160 ha, w łącznej wysokości 26.968,50 zł, obliczonej w oparciu o sporządzone (operaty załączone jako dowód do poprzedniego odwołania) z jednoczesnym rozłożeniem ww. kwoty na 10 rocznych rat, ponadto wnoszę o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji

Nadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonej do odwołania dokumentacji fotograficznej obrazującej wykonane wjazdy i chodniki, które uniemożliwiają skarżącej wykorzystanie posiadanych nieruchomości w sposób odpowiadający przeznaczeniu techniczno-gospodarczemu.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja została poddana kontroli dokonywanej na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] października 2017 r. (znak: [...]) o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania ulicy P., sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w ulicy P. dla M. K., właścicielki nieruchomości położonej w W. przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 2,4160 ha, w łącznej wysokości 38.539,50 zł.

Spór w sprawie niniejszej sprowadza się do zakwestionowania przez skarżącą, na rzecz której ustalono opłatę adiacencką, prawidłowości postępowania w zakresie skompletowania i oceny materiału dowodowego. Konkretnie dotyczy przyjęcia za podstawę wyceny nieruchomości operatów szacunkowych biegłego rzeczoznawcy J. W., sporządzonych na zlecenie organu, z pominięciem operatów szacunkowych wykonanych na zlecenie biegłego I. M., działającej na zlecenie skarżącej, według których łączna różnica w wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi, sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej zamyka się kwotą w wysokości: 53.937,00 zł, z czego 50 % stanowi kwota 26.968,50 złotych. Operat wykonany na zlecenie skarżącej został sporządzony na etapie postępowania przed wydaniem decyzji organu I instancji.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

W sytuacji, kiedy skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania koncentrują się na wytknięciu zaniechania przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego zmierzającego do pełnego wyjaśnienia sprawy, to jest do dokonania ustalenia prawidłowej wartości nieruchomości po wybudowaniu ulicy P., sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w ulicy P., przez co nastąpił, zdaniem organu, wzrost wartości nieruchomości nr [...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 2,4160 ha, stanowiących własność skarżącej.

W ocenie Sądu zarzuty dotyczące naruszenia postępowania okazały się skuteczne w przedmiotowej sprawie.

Za usprawiedliwione i mające wpływ na wynik sprawy należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 146 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego i to zarówno w kontekście zarzutu dotyczącego ustalenia, że przyjęte do porównania przez rzeczoznawcę nieruchomości były nieruchomościami podobnymi, jak i w odniesieniu do przyjęcia przez rzeczoznawcę tych samych działek, jako podobnych zarówno przy ustaleniu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego stworzeniem warunków technicznych do podłączenia do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej, jak i spowodowanego budową drogi.

Zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 u.g.n.). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Z operatów szacunkowych wynika, że w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze oraz metodę korygowania ceny średniej i metodę porównywania parami.

Zasadą jest, aby przy zastosowaniu metody porównania parami, rzeczoznawca wyszukał nieruchomości mające jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie zastosował stosowną korektę przy zaistniałych różnicach właściwości nieruchomości stanowiących podstawę wyceny. Jednak pamiętać należy, że przy zastosowaniu metody porównania parami, która to metoda została zastosowana przez rzeczoznawcę w rozpoznawanej sprawie, koniecznym jest przyjęcie do porównania nie nieruchomości dowolnych lecz nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Jednocześnie wymaga to wyjaśnienia z jakich przyczyn do porównania przyjęto właśnie te nieruchomości. Istotą bowiem metody porównania parami jest uwzględnienie nieruchomości podobnych, to jest porównywalnych pod względem cech, o których mowa w art. 4 ust. 16 u.g.n. do nieruchomości wycenianej, aczkolwiek oczywiście nie identycznych z nieruchomością w odniesieniu do której ma być ustalona opłata adiacencka. Możliwe jest korygowanie wyceny poprzez zastosowanie wskaźnika korygującego w odniesieniu do cech różnicujących nieruchomości stanowiących podstawę do wyceny nieruchomości, w odniesieniu do której ma zostać ustalona opłata adiacencka. Jednakże nie mogą to być cechy, które nie mieszczą się w pojęciu nieruchomości podobnych, to znaczy są znacząco odmienne od cech nieruchomości wycenianej. Bowiem przez nieruchomości podobne, porównywalne, należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony (por. też wyrok NSA z 8.02.2008 r., II OSK 2016/06, LEX nr 639427). Zauważyć bowiem należy, że dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo obiektu w nie może budzić wątpliwości, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne.

W rozpoznawanej sprawie zachodzi taka sytuacja, że biegły powołany na zlecenie skarżącej dokonał wyceny tych samych nieruchomości, co rzeczoznawca powołany z urzędu. Zastosował również metodę podejścia porównawczego oraz metodą porównywania parami. Skarżąca w odwołaniu i skardze zakwestionowała naruszenie przez organy art. 4 ust. 16 u.g.n., dobór nieruchomości do porównania przez rzeczoznawcę powołanego z urzędu. Zgodnie z definicją nieruchomości podobnej zawartą w powołanym wyżej artykule za nieruchomość taką należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Szczególną uwagę należy zwrócić na "inne cechy wpływające na jej wartość", o których mowa w powołanym przepisie. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje, co należy rozumieć pod pojęciem "inne cechy wpływające na wartość nieruchomości". Z całą pewnością chodzi tu więc o elementy na tyle istotne i znaczące, że przekładają się one na wartość wycenianej nieruchomości.

Operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, który podlega kontroli formalnej organu administracyjnego (tj. ocenie jego spójności, logiczności, jasności argumentacji w nim zawartej). Nie poddaje się merytorycznej ocenie organu administracyjnego w obszarze wyznaczonym wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego, a to ze względu na specjalistyczny charakter operatu szacunkowego, jako opinii wykwalifikowanego biegłego.

Ściśle określony tryb weryfikacji operatu szacunkowego przewiduje art. 157 ust. 1 u.g.n., stanowiąc, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady określone w pkt 1) cytowanego przepisu (wskazania dotyczące składu zespołu oceniającego) oraz w pkt 2) przepisu (wyłączenie członka zespołu oceniającego ze względu przesłanki z art. 24 k.p.a.).

Mając świadomość treści art. 157 ust. 2 u.g.n. Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się dopuszczalność weryfikacji prawidłowości sporządzonego w postępowaniu odszkodowawczym operatu szacunkowego nie tylko w sytuacji, gdy operat ten dotknięty jest ewidentnymi wadami formalnymi (sporządzony został przez nieuprawniony podmiot, brak w nim wymaganych dla operatu szacunkowego elementów, zawiera błędy logiczne czy rachunkowe). Weryfikację taką uzasadnia także przedstawienie organowi opinii biegłego w postaci operatu szacunkowego, który odmiennie od operatu sporządzonego z urzędu szacuje wartość nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej pod drogę publiczną. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. I OSK 1812/16, jeżeli strona uważa, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy za wysoko określił wartości nieruchomości, może przedłożyć organowi operat sporządzony na własne zlecenie. Dysponując kontroperatem organ zobowiązany jest wskazać, który operat uznaje za wiarygodny dowód w sprawie, a któremu odmawia wiarygodności i mocy dowodowej. Dysponując zaś dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, organ ma podstawę, aby wystąpić w trybie art. 157 u.g.n., o zbadanie prawidłowości sporządzonego operatu. Podobnie w wyroku z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3030/15, NSA wskazał, że jeśli organ lub strona mają zastrzeżenia, co do rzetelności i prawidłowości wykonanego operatu szacunkowego, to mogą skorzystać z możliwości jego oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia, do czego są uprawnieni na mocy art. 157 ust. 1 u.g.n., przy czym istnieje także możliwość opracowania innego operatu szacunkowego określającego wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 3 u.g.n.), a w przypadku sporządzenia rozbieżnych operatów, dalsza możliwość ich oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n.). W wyroku z dnia 9 lutego 2017 r. I OSK 1926/16 NSA potwierdził, że kontroperat przedłożony przez stronę może skutkować powstaniem zastrzeżeń co do operatu sporządzonego z urzędu, a wówczas rzeczą organu jest ocena tego stanu rzeczy i ewentualne żądanie wyjaśnień czy zlecenie sporządzenia nowego operatu.

Sąd popiera przytoczone powyżej stanowisko i zauważa, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające powzięcie wątpliwości organu względem oszacowanej na potrzeby postępowania wartości nieruchomości. Przedstawione przez skarżącą operaty szacunkowe, konkurencyjne względem operatu sporządzonego na zlecenie organu, szacowały wartość przedmiotowej nieruchomości w sposób jaskrawo odmienny. Według operatów szacunkowych wykonanych na zlecenie Urzędu Miasta łączna różnica w wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi, sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej zamyka się kwotą w wysokości: 77.079,00 zł, z czego 50 % stanowi kwota 38.539,50 zł, podczas gdy z operatów szacunkowych wykonanych na zlecenie biegłego I. M. skarżącej łączna różnica w wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi, sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej zamyka się kwotą w wysokości: 53.937,00 zł, z czego 50 % stanowi kwota 26.968,50 zł. Już sama ta okoliczność, powinna skłonić organ do rozważenia, czy w sprawie nie byłoby celowym zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców celem weryfikacji prawidłowości merytorycznej operatu sporządzonego na zlecenie organu. Jak już wskazano, zarówno organ administracyjny, jak i sąd nie mają możliwości oceny wartości merytorycznej operatu szacunkowego, będącego opinią biegłego dysponującego wiedzą specjalistyczną w danej dziedzinie. Dlatego też każdy przypadek rodzący uzasadnioną wątpliwość, co do prawidłowości operatu szacunkowego wymaga od organu zwrócenia się do uprawnionego podmiotu o rozwianie tej wątpliwości. W sprawie niniejszej taki przypadek zaistniał. Nie polegał on przy tym, co podkreślono, na rzucającej się w oczy wadliwości operatu szacunkowego przyjętego, jako podstawę wyceny nieruchomości. Okolicznością przesądzającą o konieczności weryfikacji operatu w oparciu art. 157 u.g.n. było w ocenie Sądu przedłożenie przez stronę postępowania operatów szacunkowych ewidentnie różniących się i od operatu sporządzonego na zlecenie organu.

Podkreślić należy, że przedstawione w toku postępowania kontroperaty sporządzone zostały przez wykwalifikowane, uprawnione podmioty, a więc ich wiarygodność nie była mniejsza od wiarygodności operatu obranego za podstawę wyceny przedmiotowej nieruchomości. Każdy z tych operatów miał więc tę samą moc dowodową i podlegał takim samym kryteriom ocennym - wskazuje się wszak w orzecznictwie (vide chociażby wyroki NSA: z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt II FSK 2970/17 i z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1368/15 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), że pozycja rzeczoznawcy majątkowego, obciążonego regulacjami u.g.n., standardami zawodowymi oraz kodeksem etyki zawodowej jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Biegły taki nie traci tego przymiotu tylko ze względu na to, że występuje w sprawie jako autor operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony niebędącej organem, a przez to i sam operat, mimo że dowodzący racji strony kwestionującej twierdzenia organu, zachowuje domniemania rzetelności i wiarygodności właściwej specjalistycznej opinii w danej dziedzinie.

W ocenie Sądu nieracjonalnym byłoby wykluczenie z katalogu przesłanek umożliwiających weryfikację prawidłowości operatu szacunkowego sytuacji, w której kilka opinii biegłych dotyczących tej samej kwestii zawiera rażąco odmiennie od siebie konkluzje. Ich weryfikacja w toku odwołania się do wyspecjalizowanego w danej dziedzinie podmiotu kolegialnego wydaje się być zabiegiem naturalnym – rozsądnym nie tylko pod względem dążenia do prawdy materialnej, ale i pod względem ekonomiki procesowej, albowiem powzięcie przedmiotowej wątpliwości niejako automatycznie winno kierować organ do odpowiedniego podmiotu oceniającego, pozostawiając mu rozstrzygnięcie kwestii specjalistycznej w istocie podstawowej dla prowadzonego postępowania.

Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że materiału dowodowego w sprawie o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość nie można ograniczyć tylko do operatu szacunkowego, tzn. operat ten nie jest bezwzględnie jedynym środkiem dowodowym podlegającym ocenie organu administracji w toku takiego postępowania. W sytuacji przedłożenia przez stronę kwestionującą ustalenia zawarte w operacie szacunkowym sporządzonym z urzędu własnego operatu (dokumentu spełniającego warunki formalne do zakwalifikowania go, jako operat szacunkowy w rozumieniu art. 156 ust. 1 u.g.n.) organ obowiązany jest poddać go ocenie równie wnikliwej, jak ma to miejsce w przypadku oceny operatu sporządzonego na zlecenie organu. Nie budzi wątpliwości Sądu, że kontroperat szacunkowy przedstawiony w toku przedmiotowego postępowania stanowi dokument mogący przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, podlega on więc starannemu rozpatrzeniu jako element całokształtu materiału dowodowego w sprawie. Różnica ustalonej wartości wycenianych nieruchomości dokonana na podstawie operatu rzeczoznawcy powołanego z urzędu oraz rzeczoznawcy ustanowionego na wniosek skarżącej jest istotna. Wątpliwości organu powinny budzić dane, które posłużyły do wyceny. Rzeczoznawcy przy wycenie korzystali częściowo z tych samych źródeł, co znajduje potwierdzenie w zestawieniach zarejestrowanych transakcji. Z przepisu art. 157 ust. 4 u.g.n. wynika, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Pod pojęciem "rozbieżności", o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć istotne różnice między wycenami w operatach szacunkowych (patrz wyrok NSA z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1124/16, publ. - LEX nr 2481386)

Mając powyższe na uwadze za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), oraz zaniechanie oceny materiału dowodowego w postaci przedłożonych w sprawie operatów szacunkowych (art. 80 k.p.a.). Z tego powodu Sąd orzekł na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jak w punkcie pierwszym sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji. Na koszty podlegające zwrotowi złożyły się w niniejszej sprawie wpis stosunkowy uiszczony od skargi w kwocie 1156 zł oraz zwrot kosztów dojazdu skarżącej do Sądu w kwocie 26 zł.

Wskazania, co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia.