Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1222/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1,135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją nr [...], z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak:

[...], po rozpatrzeniu odwołania [...] i [...] , zwanych dalej również "skarżącymi", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uchylenia własnej decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Na wniosek z dnia 10 marca 2015 r. spółki [...] , zwanej dalej "inwestorem", Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej BT_16292_[...] , na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w miejscowości [...] , gmina [...] .

Następnie na wniosek inwestora z dnia 17 września 2015 r. organ ten decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], zmienił własną decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz zatwierdził zmianę projektu w części dotyczącej projektu zagospodarowania terenu w zakresie zmiany usytuowania wieży, płyty żelbetowej pod urządzenia oraz zmiany powierzchni ogrodzonego terenu stacji, a także udzielił pozwolenia na budowę w zakresie wprowadzonych zmian z zachowaniem pozostałych warunków decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r.

W dniu 7 grudnia 2015 r. do Starosty [...] wpłynęło 16 wniosków o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Przedmiotowe wnioski o wznowienie postępowania złożyli: [...],[...],[...],[...][...] , [...] , [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]oraz [...][...], zwani dalej "wnioskodawcami".

W treści wniosków wnioskodawcy powołali się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.", podkreślając, że jako strony, bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie. Tymczasem, jak twierdzili wnioskodawcy, orzecznictwo sądów administracyjnych wyraża zasadę, że w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej o wartościach ponadnormatywnych na etapie ustalenia stron postępowania o pozwolenie na budowę nie bada się, czy właściciele nieruchomości sąsiednich napotykają faktycznie na ograniczenia w zagospodarowaniu terenu własnych nieruchomości, lecz przyznaje się im status strony. Zasadę tę umacniają też liczne inne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ponadto [...] zarzuciła kwestionowanej decyzji naruszenie:

1. art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji z rażącym naruszeniem obu przepisów z uwagi na brak w niej konkretnych aktów prawnych oraz jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego;

2. art. 32 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), zwanej dalej "pr.bud.", poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie merytorycznej oceny inwestycji pod kątem ustalenia, czy inwestycja jest zaliczona, bądź nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397), zwanego dalej "rozporządzeniem środowiskowym";

3. art. 35 ust 1 pkt 1 pr.bud. poprzez niedokonanie oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] części północnej wsi [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 100 z dnia [...] czerwca 2011 r., poz. [...]);

4. art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. w związku z art. 143 kodeksu cywilnego w powiązaniu z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie ograniczeń poza terenem, co do którego inwestor posiada tytuł prawny i to w sytuacji, w której nie ustalono faktycznego obszaru oddziaływania obiektu.

Po rozpoznaniu powyższych wniosków Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. odmówił uchylenia własnej decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. stwierdzając brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia. Organ wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (w brzmieniu przyjętym w tekście jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 82 ust. 2 pr.bud.

Organ dokonując analizy dokumentacji przedłożonej do wniosku o pozwolenie na budowę, tj. projektu budowlanego oraz zamieszczonej w nim klasyfikacji przedsięwzięcia ustalił, że w świetle § 3 ust 1 pkt 8 rozporządzenia środowiskowego, projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zarówno tych, dla których raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest wymagany, jak i tych, dla których ww. raport może być wymagany (art. 32 ust. 1.pkt 1 pr.bud. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.). Przedmiotowa inwestycja nie wymaga zatem uzyskania decyzji środowiskowej. Ponadto, inwestycja jak i zasięg jej oddziaływania nie znajdują się bezpośrednio na obszarze objętym programem ochrony Natura 2000.

Z kolei zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istniejące i projektowane budynki na działkach sąsiadujących z nieruchomością inwestycyjną nie są i nie będą wznoszone w obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. W otoczeniu przedmiotowej stacji nie ma i nie mogą powstać – zgodnie z ustaleniami miejscowego planu – miejsca dostępne dla ludności w obszarze występowania promieniowania o wartościach składowej elektrycznej pola magnetycznego przekraczających 7V/m, o wartościach średniej gęstości mocy większych niż 0,1 W/m2, dla pól elektromagnetycznych w zakresie od 300 MHz do 300 GHz. Projektowaną inwestycję należy zatem zakwalifikować jako infrastrukturę techniczną.

Przy powyższym rozumieniu charakteru inwestycji organ stwierdził, że jej realizacja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z ustaleniami planu zawartymi w § 15 ust. 3 pkt 2 zakazano realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem uzbrojenia terenu. W przedmiotowej sprawie projektowana stacja bazowa nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zakazuje lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej. W planie nie wprowadzono bowiem zakazu realizacji przedsięwzięć inwestycji celu publicznego, instalacji radiokomunikacyjnych, radiolokacyjnych i radionawigacyjnych na terenie oznaczonym symbolem 2U.

W przedmiotowej sprawie organ prowadzący postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej BT_16292_[...] na etapie wszczęcia postępowania dokonał analizy planowanej inwestycji i opierając się na graficznym rozkładzie pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych ustalił krąg podmiotów będących stronami postępowania, którym zapewnił czynny udział w postępowaniu. Stwierdzenie zgodności projektowanych robót budowlanych z ww. przepisami, co do zasady oznacza, iż działki wnioskodawców o numerach ewid.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położone w miejscowości [...] , gmina [...] oraz działka nr ewid. [...] położona w obrębie nr [...] w miejscowości [...] , są poza obszarem oddziaływania obiektu i co za tym idzie nie zostały naruszone usprawiedliwione interesy osób trzecich w procesie inwestycyjnym.

Odnosząc się do pozostałych podniesionych we wniosku o wznowienie postępowania zarzutów, dotyczących naruszenia przepisów prawa organ stwierdził, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie są one uzasadnione.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło 16 podmiotów, w tym [...] [...] i [...] . Odwołujący w pismach z dnia 21 lutego 2016 r. wnieśli o uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu odwołujący się zarzucili naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z:

art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń w zakresie przepisów odrębnych, czyli rozporządzenia środowiskowego nie dla faktycznej mocy EIRP, lecz iluzorycznej. Ponadto nie ustalono zasięgu oddziaływania obiektu z uwzględnieniem maksymalnych tiltów anten oraz nie podano, jaki błąd metody obliczeniowej przyjęto i czy uwzględniono odbicia od naturalnych przeszkód (kumulacja wtórna), co ma wpływ na wynik sprawy;

art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust 2 pr.bud. poprzez przyjęcie, że stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w tym stacji bazowej telefonii komórkowej jest tylko i wyłącznie właściciel nieruchomości, w stosunku do którego wprowadzono już ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co jest sprzeczne z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych.

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290).

W uzasadnieniu ww. decyzji organ podkreślił, że w sprawach o pozwolenie na budowę zakres stron określa się na podstawie art. 28 ust. 2 pr.bud., co ma na celu ograniczenie kręgu uczestników postępowania. Organ potwierdził też, że analiza promieniowania przedmiotowej stacji bazowej wykazała, iż zaprojektowana stacja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie jest związana bezpośrednio z ochroną obszaru Natura 2000. W związku z tym dla realizacji inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz.1883) ustalono wiążące zasady ochrony przed szkodliwym promieniowaniem. Wykonawca kwalifikacji przedsięwzięcia przedłożył opracowanie odwołujące się do ww. rozporządzenia, tj. analizę obszaru występowania pól elektromagnetycznych o gęstości większej lub równej 0,1 W/m2 dla minimalnych ustawień tiltu i z maksymalnie ustawionym tiltem. Z dokumentu tego wynika, że projektowane przedsięwzięcie będzie spełniać wymagania w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania tych poziomów.

Ponadto organ odwoławczy potwierdził wcześniejsze ustalenia, że dla terenu objętego przedmiotową inwestycją oraz przylegających do niego nieruchomości obowiązują normy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią tego planu działka nr ew. [...] w [...] przy ul. [...] , położona jest na terenie oznaczonym w graficznej części planu symbolem "2U". Przeznaczeniem podstawowym terenu są usługi nieuciążliwe z przeznaczeniem towarzyszącym, m.in. infrastruktura techniczna. Skoro dla projektowanej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to planowane przedsięwzięcie – zdaniem organu drugiej instancji – stanowi usługi nieuciążliwe.

Wnioskodawcy postępowania wznowieniowego, jak i odwołujący się nie brali udziału w zwykłym postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r. Starosty [...] . Jednak we wnioskach o wznowienie postępowania oraz w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji właściciele działek sąsiadujących z przedmiotową inwestycją nie wykazali interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Również organ nadzoru nie ustalił przepisów prawa materialnego, z których mogliby skutecznie wywodzić swój własny, indywidualny, sprawdzalny obiektywnie interes prawny rozumiany jako naruszenie konkretnej normy prawnej.

W konsekwencji, organ odwoławczy potwierdził słuszność ustaleń organu pierwszej instancji o tym, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art.140 k.c. oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymienione wyżej przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem dwoje spośród wnioskodawców: [...] oraz [...] pismem z dnia 8 maja 2016 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty [...] oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący ponadto wnieśli o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie:

art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 pr.bud. poprzez niewskazanie, jakie konkretnie przepisy prawa materialnego organ objął analizą ustalając obszar oddziaływania obiektu, tym bardziej, że nie podał liczby anten, ich mocy i maksymalnych pochyleń anten, które uwzględnił podczas wydawania decyzji;

art. 7, 8, 9 77 § l, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 w powiązaniu z art. 3 pkt 20 pr.bud. poprzez przyjęcie, że na etapie ustalenia stron postępowania przesądza się merytorycznie, czy i jakie ograniczenia wprowadziła inwestycja, co jest sprzeczne z własnym stanowiskiem organu zajętym przykładowo w sprawie zakończonej wyrokiem VII SA/Wa 923/15 z dnia 9 marca 2016 r., gdzie osobie, której interesu nie naruszono przyznano przymiot strony w identycznym postępowaniu.

Ponadto skarżący wskazali, że organ nie dysponował dokumentacją uwzględniającą przesunięcie usytuowania wieży, co wymagało ponownej analizy art. 32 ust. 1 pkt 1 pr.bud.

W odpowiedzi z dnia 23 maja 2016 r. na powyższą skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, w związku z czym wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że odpowiedź na zarzuty podnoszone w odwołaniu, a podtrzymane w skardze, podana została w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo, skarżąca [...] złożyła w dniu 13 czerwca 2017 r. pismo procesowe uzupełniające skargę. W piśmie tym skarżąca stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa poprzez pozbawienie jej możliwości weryfikacji decyzji w sprawie oddziaływania inwestycji, której zasięg – zdaniem skarżącej – przekracza granice objęte prawem do dysponowania nieruchomością. Skarżąca przytoczyła fragmenty uzasadnień dwóch orzeczeń: wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2965/15 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2603/14. Zdaniem skarżącej zasady wyrażone w uzasadnieniach wymienionych orzeczeń oraz orzeczeń w nich powołanych wspierają argumenty zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.

W opinii Sądu w rozpatrywanej sprawie skarżący, a w pewnym zakresie również organy administracji, mylą dwie kategorie (instytucje prawne):

a) faktyczne promieniowanie anten składających się na stację bazową telefonii komórkowej, które jest szczegółowo uregulowane w przepisach rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów i "rozporządzenia środowiskowego", tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; a także

b) prawną konstrukcję "obszaru oddziaływania inwestycji" zdefiniowaną w art. 3 pkt 20 pr.bud. i przyjętą za kryterium określenia interesu prawnego w art. 28 ust. 2 pr.bud.

Należy przy tym zauważyć, że pierwsza kategoria ma charakter wyłącznie pozytywny, tj. "oddziaływanie anteny" występuje, gdy rzeczywiście daje się zmierzyć (w sensie technicznym), że osiąga ono bądź przekracza określony poziom. Natomiast kategoria druga ma charakter negatywny w tym sensie, że stwierdzenie oddziaływania inwestycji polega na wykazaniu, że właściciel nie może z jakichkolwiek powodów, faktycznych lub prawnych, realizować swoich zamiarów, które byłyby w pełni uzasadnione przez przysługujące mu prawo własności.

Nałożenie obu wymienionych kategorii prawnych spowodowało, upraszczając argumentację obu stron, że (1) skarżący twierdzili: naruszono art. 28 ust. 2 pr.bud., gdyż nie uwzględniono faktycznego, choćby potencjalnego ("teoretycznego") oddziaływania anten; a (2) organy właściwe w sprawie stały na stanowisku, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr.bud., gdyż inwestor wykazał, że oddziaływanie anten jest mniejsze niż przewidują przepisy.

Zdaniem Sądu należało przyjąć inną perspektywę. Z uwagi na szczegółowe wymagania przepisów dotyczących ochrony środowiska normę prawną rozstrzygającą o interesie prawnym właścicieli nieruchomości sąsiadujących ze stacją bazową telefonii komórkowej należy rekonstruować ("zbudować") przede wszystkim na podstawie art. 28 k.p.a., a nie wyłącznie art. 28 ust. 2 pr.bud. Wskazany przepis prawa budowlanego ma charakter wyjątku, przepisu szczególnego, od reguły ogólnej zawartej w k.p.a. i uchyla tę regułę tylko wówczas gdy w konkretnej sprawie nie mamy do czynienia z zastosowaniem innych przepisów ustawowych i podustawowych. W tym drugim bowiem wypadku, zasada rozumowania prawniczego "lex specialis derogat legi generalis" zdaniem Sądu nie powinna być zastosowana. Istotą procesu budowy anten nadawczych jest nie tylko "zwykłe" oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, ale "niezwykłe" (szczególne) oddziaływanie elektromagnetyczne precyzyjnie uregulowane prawnie. Regulacje środowiskowe stanowią zatem przepisy szczególne (leges speciales) wobec art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 2 pr.bud. jako leges generales.

Odnosząc powyższą uwagę do okoliczności rozpatrywanej sprawy należało stwierdzić, co następuje. Skarżący domagali się w gruncie rzeczy działania organów administracji na podstawie art. 28 k.p.a. Przepis ten, przypomnijmy dla skarżących i wnioskodawców nie działających za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, stanowi że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." (podkreślenie WSA). Przepis ten należy przy tym interpretować i stosować w związku z art. 121 pkt 1 i 122 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 519). Przepisy tej ustawy nakładają na organy Państwa, zarówno o kompetencjach prawodawczych, jak i odpowiedzialne za stosowanie prawa, obowiązek ochrony obywateli (ściśle: osób zamieszkujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) przed polami elektromagnetycznymi. Ochrona ta polega m.in. na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach. Dlatego też na ministra właściwego do spraw środowiska, działającego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, nałożono obowiązek określenia w drodze rozporządzenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, w szczególności obowiązek ustalenia zróżnicowanych poziomów pól elektromagnetycznych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, oraz miejsc dostępnych dla ludności. Powoływane wcześniej rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, szczegółowo (w wielkościach matematycznych i fizycznych) wyznacza owe poziomy pól.

Nałożenie na organy państwa, w tym organy administracji architektoniczno-

-budowlanej, obowiązku sprawdzania, czy odpowiednie poziomy pól elektromagnetycznych zostały zachowane, rodzi uprawnienia po stronie osób, które zamieszkują w miejscach, w których takie pola mogą bądź będą mogły występować, uprawnienie do żądania, aby organy administracji dokonały sprawdzenia, czy odpowiednie poziomy pól elektromagnetycznych zostały zachowane. Sąd zakłada, że nie musi wyjaśniać, iż nałożenie obowiązku na organ jest skorelowane z uprawnieniem osoby, której wykonanie takiego obowiązku dotyczy lub może dotyczyć. Taką koncepcję uprawnienia teoria prawa, w Polsce i wielu innych krajach, przyjmuje od prawie stu lat.

Jeśli zatem w rozpatrywanej sprawie organy administracji miały obowiązek zbadać odpowiednie poziomy pól elektromagnetycznych generowanych przez stację bazową telefonii komórkowej, to sąsiedzi tej stacji mieli prawo żądać, aby organy to sprawdziły. Skarżący, a wcześniej wnioskodawcy, podejmując czynności w przedmiotowej sprawie realizowali przysługujące im uprawnienie przewidziane przez prawo publiczne. Na tym więc polegał ich interes prawny, który upoważniał ich do żądania, we wniosku o wznowienie postępowania, aby właściwe organy dokonały zbadania istotnych prawnie okoliczności sprawy administracyjnej w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Właściwe organy potwierdziły zresztą, że uznają obowiązek stosowania powołanego rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, bowiem powoływały się na ustalenia co do dopuszczalności występowania na wskazanym obszarze "pola magnetycznego przekraczającego 7V/m, o wartościach średniej gęstości mocy większych niż 0,1 W/m2, dla pól elektromagnetycznych w zakresie od 300 MHz do 300 GHz".

Uznając wskazany wyżej obowiązek zbadania wielkości pól elektromagnetycznych organy właściwe w sprawie jednocześnie tego nie obowiązku nie wykonały. Powołały się jedynie na ekspertyzę przygotowaną przez inwestora. To oczywiście nie to samo. Wykonanie (zamówienie) takiego badania przez organ nie mogło polegać na przyjęciu stanowiska jednej strony, skoro inne osoby, mające – jak wyżej ustalono – interes prawny w takim badaniu, żądały dokonania czynności przez organ, a później możliwości weryfikacji wyników badania przeprowadzonego przez organ lub na jego zlecenie przez bezstronny podmiot.

Powyższa systemowa i w mniejszym zakresie funkcjonalna interpretacja przepisów mających zastosowanie do takich inwestycji jak stacje bazowe telefonii komórkowej nie została przy tym dokonana całkowicie w oderwaniu od przepisów ustawy Prawo budowlane. Organy administracji właściwe w sprawie winny wziąć pod uwagę cele prowadzonego postępowania. W tym zakresie powinno się brać pod uwagę art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. Zgodnie z tym przepisem obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając (...) poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (podkreślenie WSA). Przedstawiony argument ma jednak tylko charakter pomocniczy, tj. służy jedynie jako dyrektywa interpretacyjna, gdyż wyznacza obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazany przepis wyraźnie odwołuje się zatem do art. 3 pkt 20 pr.bud., który jak wskazano wyżej nie może być podstawą interesu prawnego skarżących w rozpatrywanej sprawie.

Drugie naruszenie prawa, którego dopuściły się organy w rozpatrywanej sprawie dotyczy kategorii "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Zdaniem Sądu, uznanie za prawidłowe stanowiska inwestora co do "równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny" jest błędne ze względu na § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Przepis ten wyraźnie wskazuje, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nie osiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 § 3. W rozpatrywanej sprawie organy administracji nie dokonały badania "sumowania", czyli tzw. "kumulacji mocy" anten, których zamieszczenie zaplanowano na przedmiotowej stacji bazowej BT_16292_[...].

Sąd podkreśla, że takich cech inwestycji jak zsumowane moce anten, a także wcześniej wskazane wielkości pola magnetycznego, nie mogą sprawdzić właściciele nieruchomości sąsiadujących ze nieruchomością przeznaczoną pod inwestycję. Zbadanie tej okoliczności stanowi obowiązek organów administracji architektoniczno-budowlanej. Było to istotne również z tego względu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 15 ust. 3 pkt 2 zakazywał lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na terenie przeznaczonym pod przedmiotową inwestycję. Było zatem jasne, że jeśli dojdzie do rozpatrywania co do meritum legalności udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę to kwestia zaklasyfikowania przedmiotowej inwestycji miałaby istotne znaczenie.

Sąd zastrzega jednak, że rozstrzygając niniejszą sprawę pominął zarzuty skarżących co do zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania, gdyż kwestia ta nie mieści się zakresie rozstrzygnięcia co do interesu prawnego skarżących i pozostałych wnioskodawców.

Podsumowując powyższe, Sąd stwierdził naruszenie przez organ pierwszej instancji wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, przede wszystkim przepisów o ochronie środowiska naturalnego i o udziale społeczeństwa w ochronie środowiska. W ocenie Sądu wymienionych uchybień organu pierwszej instancji nie dostrzegł organ odwoławczy, przez co naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. Niezastosowanie wskazanych przepisów doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organy będą musiały ponownie zbadać, czy planowana inwestycja zapewnia poszanowanie prawnych wymogów ochrony środowiska, a także czy przez to pozwolenie na budowę może być wydane zgodnie z art. 32 ust. 1 pr.bud. Sąd nie wypowiada się o zgodności udzielonego pozwolenia, jednak całe postępowanie na podstawie złożonych wniosków o wznowienie postępowania będzie musiało uwzględniać wskazane wyżej uprawnienia wnioskodawców. Czynności podejmowane przez organy właściwe w sprawie, a zwłaszcza te, które miałyby być pominięte powinny też znaleźć pełne odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. powołanej powyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie I sentencji. Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu pierwszej instancji w uznaniu, iż uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy, czyli jak w pkt II i III wyroku.