Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 979/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, , Protokolant referent Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi L.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723) – zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec L. S. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

L. S. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wskazała, że w okresie uznanym za pracę na rzecz totalitarnego państwa, czyli od [...] sierpnia 1974 r. do [...] marca 1981 r. pracował jako [...] w Biurze [...] MSW, a do jej zadań należało przepisywanie na maszynie wspomnień z czasów II wojny światowej i niedługo po niej. Podkreśliła, że jej służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była niewiele znacząca w wymiarze czasowym i funkcyjnym, a stanowisko [...] stanowiło najniższe ze stanowisk, nadto jej rola była czysto techniczna, a nie decyzyjna, nie podejmowała żadnych działań - bezpośrednio i pośrednio - przeciwko opozycji. Opisała nadto szczegółowo przebieg swoje służby po [...] kwietnia 1981 r., wskazując okresy pełnienia służby oraz zajmowane stanowiska służbowe. Zaznaczyła, że swoje obowiązki i zadania wykonywała bardzo dobrze po 12 września 1989 r., czego dowodem są liczne awanse, nagrody, opinie oraz odznaczenie Złotym Krzyżem Zasługi przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu [...] października 2003 r.

Podniosła też, że wraz z przejściem do Urzędu Ochrony Państwa otrzymała stanowisko kierownika Sekcji [...], wielokrotnie awansowała w hierarchii służbowej, otrzymywała pochwały, nagrody pieniężne i wyróżnienia, podkreślając, że w instytucjach, w których pracowała – Urząd Ochrony Państwa i Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego okazywano jej ogromne zaufanie, oddelegowując na szkolenia i powierzając nowe obowiązki.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec L. S. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Na skutek wniesionej skargi przez L. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 38/20 uchylił ww. decyzję z dnia [...] listopada 2019 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zakwestionował brak uznania przez organ służby skarżącej na rzecz państwa totalitarnego trwającej 6 lat i 8 miesięcy za krótkotrwałą, przy pełnieniu obowiązków prawie przez 30 lat. Sąd stwierdził jednocześnie, że skoro w tej sprawie spełnione są warunki krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelnego pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego, to organ administracji powinien wnikliwie rozważyć, czy zachodzi przesłanka opisana przez prawodawcę jako "szczególnie uzasadniony przypadek".

Sąd zaznaczył przy tym, że co do rozumienia wyrażenia "szczególnie uzasadniony przypadek", prawodawca nie zacieśnił tego pojęcia do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza, czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług, w obligatoryjnym połączeniu z nadzwyczaj krótkim pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa. Wręcz przeciwnie - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia Noweli z 2016 roku oraz rolę w tym kontekście regulacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - należy uznać, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski, gdy miał on w danym zakresie istotne zasługi, a - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa. Jak podkreślali bowiem projektodawcy, celem opracowania i uchwalenia Noweli z 2016 roku było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. Przyjęte Nowelą z 2016 roku rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu – np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych.

Sąd stwierdził w związku z powyższym, że w kontekście przesłanki opisanej przez prawodawcę jako "szczególnie uzasadniony przypadek" nie może być bez znaczenia, odnotowane tylko w uzasadnieniu skarżonego aktu, nadanie L. S. w okresie pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego Złotego Krzyża Zasługi. Wymaga wyjaśnienia przez organ, jakie były kryteria przyznania tego odznaczenia na dzień, gdy uzyskała je skarżąca. W kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie mogą pozostawać a priori bez znaczenia także faktyczne okoliczności pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, w tym podnoszony w skardze charakter wykonywanych zadań. Oczywiście konkretne okoliczności pełnienia służby, aby mogły mieć znacznie w sprawie, muszą być wiarygodnie udokumentowane. Organ nie może opierać się tu wyłącznie na twierdzeniach zainteresowanego. W danej sprawie w ogóle nie odniesiono się jednak do ponoszonych przez skarżącą kwestii szczególnych warunków pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa.

W tym kontekście organ nie wyjaśnił stosownie wnikliwie sprawy dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej – co do wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Prowadziło to do uchybienia przepisom postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy i mogło mieć to istotny wpływ na jej wynik.

Ponownie rozpoznając wniosek L.S., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec ww. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że z akt sprawy wynika, iż L. S. została zwolniona ze służby w Biurze [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w dniu [...] maja 2004 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość określono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Z pisma z dnia [...] maja 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu tj. informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie służby od dnia [...] sierpnia 1974 r. do dnia [...] marca 1981 r., czyli 6 lat i 8 miesięcy. Całkowity okres służby wynosi natomiast 29 lat, 9 miesięcy i 11 dni (od dnia [...] sierpnia 1974 r. do dnia [...] maja 2004 r.).

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych za pismem z dnia [...] maja 2018 r. (znak: [...]) oraz za pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby L. S. nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. (znak [...]) podniósł, że akta osobowe potwierdzają, iż wnioskodawczyni w trakcie służby miała jednokrotnie podwyższone uposażenie zasadnicze oraz wielokrotnie dodatek służbowy. L. S. awansowano w stopniu służbowym oraz pozytywnie opiniowano. W przesłanej dokumentacji wskazano, że wyróżniono ją dwukrotnie nagrodą pieniężną oraz w 2003 r. "Złotym Krzyżem Zasługi". Jednocześnie Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wskazał, że odnosząc do sposobu wykonywania zadań służbowych i obowiązków przez L. S. w okresie służby w Urzędzie Ochrony Państwa/Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, należy stwierdzić, że z opisanego przebiegu służby funkcjonariuszki ustalonego na podstawie akt osobowych nie wynika, aby uchylała się ona od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywała je w sposób niewłaściwy. Ponadto, w zgromadzonych materiałach dotyczących służby L. S. stwierdzono brak dokumentów dotyczących wszczynania i prowadzenia wobec niej postępowań dyscyplinarnych, czy też postępowań karnych lub karno-skarbowych. Brak jest również zaświadczeń wskazujących na podejmowanie czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariuszki.

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. (znak: [...]) poinformowano, że stanowisko Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przedstawione w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. (znak: [...]) należy uznać za ostateczne.

Dalej Minister wyjaśnił, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Podkreślił, że ww. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego

Analizując pierwszą z powyższych przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednak z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Minister wyjaśnił, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej organ stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył również ze słownika wyrazów bliskoznacznych synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Analizując przesłankę rzetelnego wykonywania obowiązków Minister wyjaśnił, że stanowi ona również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniona indywidualnie.

W oparciu o wykładnię językową, organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Organ stwierdził zatem, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

W ocenie organu zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister wskazał jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister wyjaśnił, że prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 147/19.

Przechodząc do analizy rozpatrywanej sprawy organ wskazał, że całkowity okres pełnionej przez L.S. służby wynosi 29 lat, 9 miesięcy i 11 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa, to okres 6 lat, i 8 miesięcy, co stanowi około 22% ogółu służby. W oparciu o ocenę dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 lipca 2020 r. Minister przyjął zatem, że spełniona została przesłanka krótkotrwałości służby uregulowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do analizy przesłanki uregulowanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Minister wyjaśnił, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez L. S. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, uznając tym samym, że spełniona została również i ta przesłanka. Organ zaznaczył jednak, że świadczenie emerytalne wypłacane wnioskodawczyni nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.).

W ocenie Ministra, przedmiotowa sprawa nie stanowi jednak szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z ww. przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczyni ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W ocenie organu, wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]), pozwala na domniemanie, że wnioskodawczyni utożsamiała się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa L. S. stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niej ww. przepisu.

Organ podkreślił, że rozpoczęcie przez L. S. służby w Służbie Bezpieczeństwa było świadome, wynikało z jej inicjatywy oraz z chęci podjęcia jej przez samą zainteresowaną, która sama złożyła taką prośbę motywując ją tym, że "(...) praca w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych byłaby w moim przypadku dalszym ciągiem tradycji rodzinnych". Minister dodał też, że w dokumentacji Instytutu Pamięci Narodowej znajduje się opinia służbowa z dnia [...] lutego 1976 r. (czyli z okresu służby na rzecz Służby Bezpieczeństwa), w której wskazano, że wnioskodawczyni: "Systematycznie podnosi swoją wiedzę zawodową i polityczną (...) bierze czynny udział na otwartych zebraniach tutejszej organizacji partyjnej" oraz "Biorąc pod uwagę jej aktywny udział w ZMS oraz osobowość rokuje nadzieje na dobrego kandydata, a w perspektywie członka PZPR. Ma perspektywę wzrostu w naszym aparacie. Strona etyczno-moralna bez zastrzeżeń." Ponadto w opinii służbowej z dnia [...] czerwca 1977 r. nadmieniono, że L. S.: "W kwietniu 1977 r. zdała egzamin na podoficera Milicji Obywatelskiej. (...) ukończyła cykl doskonalenia zawodowego (...) z wynikiem bardzo dobrym."

Zdaniem organu, powyższe wskazuje, że wnioskodawczyni kształciła się oraz szkoliła w okresie realizowania zadań w Służbie Bezpieczeństwa, a przełożeni byli usatysfakcjonowani poziomem realizacji przez nią obowiązków służbowych, tu cyt.; "Powierzone zadania wykonuje bardzo dobrze. Jest pracownikiem samodzielnym, zdyscyplinowanym i obowiązkowym. Chętnie przyucza do pracy pracowników o krótkim stażu pracy. Dyspozycyjna do zadań operacyjnych." (zob. wniosek personalny z akt IPN strona: [...]). W ocenie Ministra, z pewnością nie można tutaj mówić o braku świadomości L. S., co do charakteru struktur, do których przynależała i apanaży uzyskiwanych i potencjalnych przez byłego funkcjonariusza z tego tytułu. Na powyższe wskazują również wielokrotnie otrzymane awanse w stopniu służbowym (zob. np. wniosek o nadanie stopnia z dnia [...] sierpnia 1979 r., z dnia [...] kwietnia 1977 r. oraz z dnia [...] września 1978 r.). Minister stwierdził więc, że przedmiotowa postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek.

Minister dodał też, że w dokumentacji Instytutu Pamięci Narodowej znajduje się informacja, że L. S. była czynnym członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, co miało wpływ na uzyskany awans. Przywołując zawartą w Encyklopedii PWN definicję Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, Minister uznał, że nie sposób zakwestionować faktu, by członkostwo w PZPR nie było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. W ocenie organu, skoro L. S. przystąpiła do PZPR, to niewątpliwie nawiązała ona ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikowała się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jej aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

Minister zaznaczył również, że zawarte w uzasadnieniu wniosku argumenty dotyczące wysokiej odpowiedzialności, wzorowego wywiązywania się z obowiązków oraz otrzymywanych pochwał i wyróżnień, nie mają kluczowego znaczenia w przedmiotowej sprawie w kontekście postawy L. S. w trakcie pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa.

Mając zatem na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Minister stwierdził, że osiągnięcia odnotowane przez wnioskodawczynię po dniu 12 września 1989 r., niewątpliwie zasługują na aprobatę, jednak biorąc pod uwagę całokształt służby, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., a także postawa zainteresowanej w okresie służby w strukturach Służby Bezpieczeństwa przesądzają, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

W skardze na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. S. wniosła o jej uchylenie oraz zwolnienie z kosztów sądowych, w szczególności z wpisu sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że w zaskarżonej decyzji Minister stwierdził, iż spełniła ona oba warunki wyrażone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej: krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zarzuciła, że pomimo powyższego, organ uznał, iż w jej wypadku nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mówi prawodawca, ignorując tym samym wykładnię tego terminu, która znalazła się w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2020 r. uchylającego poprzednią decyzję Ministra.

Powołując fragment uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2020 r. skarżąca dodała, że wykładnia przepisu jest jasna: o szczególnie uzasadnionym przypadku w kontekście art. 8a ustawy zaopatrzeniowej można mówić, gdy funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności i prawa człowieka działań, a zastosowanie wobec niego art. 15c pozbawiałoby go uprawnień emerytalnych wypracowanych w czasie pełnienia rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski.

Skarżąca zaznaczyła przy tym, że Minister nie kwestionuje charakteru jej pracy w Biurze [...], gdzie pełniła funkcję [...] i przepisywała dokumenty - najczęściej wspomnienia działaczy z okresu II wojny światowej, które stanowią obecnie ważne źródło historyczne dla Instytutu Pamięci Narodowej. L.S. dodała też, że sprawując funkcję pomocniczo-techniczną w Biurze [...], nie podejmowała żadnych działań godzących w wolności i prawa człowieka. Zaakcentowała również, że swoją emeryturę wypracowała przede wszystkim po roku 1989, ponieważ ponad ¾ okresu jej kariery zawodowej przypadło na czas po 31 lipca 1990 r. Ponadto w tym okresie nastąpiła też zmiana jej służby o charakterze jakościowym. Wraz z przejściem do [...] otrzymała stanowisko [...], a po 31 lipca 1990 r. wielokrotnie awansowała w hierarchii służbowej, ostatecznie osiągając stopień [...] – najwyższy, jaki mogła uzyskać, dysponując wykształceniem średnim. Skarżąca wyjaśniła też, że odpowiadała za [...] dużej i ważnej instytucji państwowej i ze swoich obowiązków wywiązywała się wzorowo. Przez pewien czas prowadziła równolegle [...] i nowo powstałego [...]. Dowodem wysokiej jakości jej pracy były wielokrotne pochwały, nagrody i wyróżnienia, w tym odznaczenie Złotym Krzyżem Zasługi, a także to, że w ciągu kariery zawodowej nie zdarzyły się żadne skargi zarówno ze strony jej zwierzchników, jak i zewnętrznych organów kontrolnych, takich jak Najwyższa Izba Kontroli. Skarżąca podniosła też, że mimo częstych zmian szefów instytucji, w których pracowała - UOP i ABW - okazywano jej ogromne zaufanie, delegując na szkolenia i powierzając nowe obowiązki. Właśnie ze względu na awanse, nagrody i piastowanie stanowiska kierowniczego podstawa jej emerytury została w przeważającej części wypracowana po 31 lipca 1990 r., a nie w okresie poprzedzającym. Innymi słowy, jej emerytura była wysoka nie dzięki pracy w Biurze [...], lecz pomimo niej, ponieważ zdecydowaną jej większość wypracowała po 1989 r., na co złożył się około 4-krotnie dłuższy czas trwania pracy, a do tego pełnienie o wiele wyżej wynagradzanej funkcji, a czego, co podkreśliła skarżąca, Minister nie kwestionuje.

L. S. zarzuciła więc, że zamiast zgodzić się z wykładnią zawartą w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2020 r., Minister zastosował wykładnię z nią sprzeczną.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących jej służby przed rokiem 1990, skarżąca wskazała, że sprowadzają się do trzech kwestii: przynależności do PZPR, wykazywania inicjatywy do pracy w Biurze [...] oraz uzyskania z egzaminu na podoficera Milicji Obywatelskiej wyniku bardzo dobrego. Wyjaśniła zatem, że po pierwsze do PZPR należało ponad 3 miliony Polaków, wśród których można znaleźć osoby mające ogromny i pozytywny wpływ na rozwój Polski po 1990 roku. Ponadto, przynależność do PZPR bardzo często nie była wyrazem ideowego zaangażowania, lecz warunkiem koniecznym pracy i awansu w MSW. Natomiast cytowane przez Ministra w uzasadnieniu decyzji opinie służbowe były standardowymi formułami w pismach dotyczących awansu.

Skarżąca podkreśliła nadto, że rzeczywiście szukała pracy w charakterze [...] lub sekretarki i otrzymała ją w Biurze [...], jednak w ocenie skarżącej, charakter pracy - przepisywanie na maszynie wspomnień działaczy – w żaden sposób nie był i nie jest hańbiący, czy dyskredytujący, więc sumienne jego wykonywanie świadczy jedynie o etyce pracy, którą w pełni mogła wykazać po 1990 r., pracując na rzecz niepodległej Rzeczypospolitej, za co została uhonorowana Złotym Krzyżem Zasługi w dniu [...] października 2003 r.

Odnosząc się do zarzutu otrzymania bardzo dobrego wyniku z egzaminu na podoficera Milicji Obywatelskiej skarżąca zaakcentowała, że Milicja Obywatelska nie wchodziła w skład Służby Bezpieczeństwa, więc bardzo dobry wynik z tego egzaminu nie ma żadnego związku ze sprawą.

Nadto, za insynuacje niepoparte żadnymi dowodami L. S. nazwała wiązanie przynależności do PZPR z identyfikowaniem się przez nią z realizowanymi przez ówczesny ustrój zadaniami i funkcjami. Skarżąca podkreśliła, że Minister nie przytoczył żadnego przykładu jej działań, które godziłyby w wolności i prawa człowieka. Nadto, wielokrotnie podkreślając wagę przekonań politycznych, Minister nie wskazuje żadnych konkretnych działań godzących w wolności i prawa człowieka, natomiast uznaje, że karze podlegają przekonania, czy myśli, a nie realne działania. Zdaniem skarżącej wyraźnie też widać, że podejście Ministra opiera się na przyjęciu odpowiedzialności zbiorowej oraz uogólnionego myślenia, że praca w danej instytucji, czy przynależność do partii, bez względu na indywidualny charakter tej działalności, jest naganna, ponieważ odpowiednio określa wszystkich jej pracowników. Skarżąca zaznaczył, że wyżej opisane podejście zostało zakwestionowane wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt III UZP 1/20, w którym Sąd odrzucił odpowiedzialność zbiorową na rzecz konieczności udowodnienia indywidualnie szkodliwej działalności w pracy na rzecz państwa totalitarnego.

Skarżąca dodała też, że jej ewentualne poglądy sprzed 1989 r. nijak się mają do kryteriów wskazanych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2021 r. została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 38/20. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec L. S. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uznając, że organ administracji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym Sąd orzekający w niniejszej sprawie był zobowiązany dokonać oceny zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 153 P.p.s.a.

Przepis art. 153 P.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ. CBOSA).

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wydając zaskarżoną decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się naruszenia art. 153 P.p.s.a. Organ nie uwzględnił bowiem w sposób pełny oceny prawnej (wykładni prawa) oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 38/20. Przyjmując bowiem prawidłowo, że w przypadku skarżącej spełnione są kryteria z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, tj. "krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", organ nie rozważył w sposób rzetelny i wszechstronny czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w ww. przepisie.

Jak wskazał WSA w Warszawie w ww. wyroku z dnia 15 lipca 2020 r., prawodawca nie zacieśnił rozumienia pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza, czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług, w obligatoryjnym połączeniu z nadzwyczaj krótkim pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa. Wręcz przeciwnie - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia Noweli z 2016 roku oraz rolę w tym kontekście regulacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - należy uznać, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski, gdy miał on w danym zakresie istotne zasługi, a - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa. Jak podkreślali bowiem projektodawcy, celem opracowania i uchwalenia Noweli z 2016 roku było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. W kontekście przesłanki opisanej przez prawodawcę jako "szczególnie uzasadniony przypadek" nie może być zatem bez znaczenia, odnotowane tylko w uzasadnieniu skarżonego aktu, nadanie L.S. w okresie pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego Złotego Krzyża Zasługi. Wymaga zatem wyjaśnienia przez organ, jakie były kryteria przyznania tego odznaczenia na dzień, gdy uzyskała je skarżąca. W kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie mogą pozostawać a priori bez znaczenia także faktyczne okoliczności pełnienia służby przez skarżącą na rzecz totalitarnego państwa, w tym podnoszony w skardze charakter wykonywanych zadań.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ rozpoznając ponownie sprawę nie zastosował się do powyższych zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2020 r., co do oceny przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ dokonując takiej oceny pominął zupełnie kwestię nadania L. S. w okresie pełnienia przez nią służby na rzecz państwa demokratycznego Złotego Krzyża Zasługi, a także nie przeprowadził jakichkolwiek ustaleń na okoliczności charakteru wykonywanych zadań przez skarżąca w okresie pełnienia przez nią służby na rzecz państwa totalitarnego. Organ dokonując takiej oceny przywołał jedynie wybiórczo informacje z akt osobowych o sygn. [...] wywodząc z tego, że skarżąca utożsamiała się z ustrojem totalitarnym. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na podanie o przyjęcie do służby z [...] lipca 1973 r. wskazując, że skarżąca świadomie rozpoczęła służbę w Służbie Bezpieczeństwa, a także na opinie służbowe zawarte w aktach osobowych wywodząc z nich, że skarżąca kształciła się oraz szkoliła w okresie realizowania zadań w Służbie Bezpieczeństwa, a przełożeni byli usatysfakcjonowaniu poziomem realizacji przez nią obowiązków służbowych. Zaakcentowane zostało także członkostwo skarżącej w PZPR. W oparciu o powyższe organ stwierdził, że postawa skarżącej związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku.

Organ nie rozważył w ogóle, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z 15 lipca 2020 r., czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego można przypisać skarżącej konkretne, godzące w wolności obywatelskie działania w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa.

Z powyższego wynika, że organ pobieżnie i wybiórczo przeanalizował przebieg służby skarżącej, którą - co istotne - pełniła przez prawie 30 lat i której zdecydowana większość przypada po dniu 12 września 1989 r., a przede wszystkim nie uwzględnił wykładni przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" dokonanej przez WSA w ww. wyroku z dnia 15 lipca 2020 r.

Organ zupełnie pominął przy tym podnoszoną przez skarżącą wielokrotnie kwestię, że w okresie służby na rzecz totalitarnego państwa, czyli od [...] sierpnia 1974 r. do [...] marca 1981 r. pracowała jako [...] w Biurze [...] MSW, a do jej zadań należało przepisywanie na maszynie wspomnień z czasów II wojny światowej i niedługo po niej. Zatem, jak podkreślała skarżąca, sprawując funkcję pomocniczo-techniczną w Biurze [...], nie podejmowała żadnych działań godzących w wolności i prawa człowieka. Kwestie te organ miał obowiązek uwzględnić przy ponownym orzekaniu w niniejszej sprawie, zaś zaniechanie w tym zakresie wskazuje na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Organ nie rozważył także w sposób wyczerpujący charakteru służby, postawy skarżącej oraz osiągnięć w służbie po dniu 12 września 1989 r. W istocie organ zmarginalizował przebieg służby skarżącej po tej dacie stwierdzając jedynie, że argumenty dotyczące wysokiej odpowiedzialności, wzorowego wywiązywania się z obowiązków oraz otrzymywanych pochwał i wyróżnień, nie mają kluczowego znaczenia w przedmiotowej sprawie w kontekście postawy L. S. w trakcie pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa.

W świetle powyższego zarzuty skargi należy uznać za uzasadnione. Wydając zaskarżoną decyzję organ przekroczył granice uznania administracyjnego, bowiem nie rozważył przebiegu całej służby skarżącej w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem wykładni ww. przesłanki dokonanej przez WSA w Warszawie w ww. wyroku z dnia 15 lipca 2020 r. co stanowi o naruszeniu art. 153 P.p.s.a. Wymienione naruszenia skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni powyższe rozważania oraz ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 38/20. Wydając rozstrzygnięcie w sprawie ponownie dokona oceny przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ dokonując takiej oceny uwzględni fakt nadania L. S. w okresie pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego Złotego Krzyża Zasługi, a także charakter wykonywanych zadań przez skarżącą w okresie pełnienia przez nią służby na rzecz państwa totalitarnego.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 153 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.