Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 719/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust.2 pkt 1, art. 61 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 3 ust.2, par. 4 - par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi H. D. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze oraz przebudowie zjazdu z drogi publicznej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 72, na działce nr ewid. 68/3 oraz fragmencie działki drogowej nr 13/9, w obrębie [...].

Jak wynika z akt sprawy, ww. decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku E.K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym oraz przebudowie zjazdu z drogi publicznej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 72, na działce nr ewid. 68/3 oraz fragmencie działki drogowej nr 13/9, w obrębie [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H.D. i J.D., współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej w stosunku do terenu inwestycji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), dalej powoływanej jako: "u.p.z.p.", przez pominięcie wymagań ochrony środowiska,

- § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej powoływanego jako: "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.", poprzez ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki z pominięciem średniej wielkości wskaźnika z obszaru analizowanego,

- § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z pominięciem średniej wielkości tego parametru z obszaru analizy;

- § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia poprzez brak rzeczywistej analizy urbanistycznej dla obszaru analizowanego,

- § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez pominięcie przy ustalaniu liczby miejsc parkingowych dla samochodów osobowych, minimalnej odległości tych miejsc od granic działki;

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej powoływanej jako: "K.p.a.", polegające na oparciu zaskarżonej decyzji o analizę niespełniającą wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z pominięciem słusznego interesu współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej oraz z pominięciem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Z powyższych względów odwołujący wnieśli o ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku oraz zabudowy usytuowanej w głębi działki do maksymalnie 14 m i ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 68/3 do maksymalnie 0,6, a także ustalenie maksymalnej dopuszczalnej intensywności zabudowy.

Decyzją z dnia [...], wydaną po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, odwołując się uprzednio do treści art. 6 ust.2 pkt 1, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stwierdziło, że regulacje te określają przesłanki, których dopiero łączne spełnienie pozwala wydać decyzję o warunkach zabudowy. Do przesłanek tych ustawodawca zaliczył: kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie terenu, niewymagalność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto decyzja ta powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca w pierwszej kolejności wskazuje na potrzebę kontynuowania istniejącej zabudowy. Przepis art. 61 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza bowiem zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Odwołując się przy tym do poglądów orzecznictwa, organ wskazał, że w celu dokonania ustaleń faktycznych w tym zakresie organ wyznacza obszar analizowany, o którym mowa w § 3 powołanego rozporządzenia, wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wychodząc z powyższych przesłanek Kolegium stwierdziło, że organ I instancji na mapie w stosownej skali wytyczył wokół terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice tego obszaru zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w ocenie Kolegium są prawidłowe dla oceny dopuszczalności planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem organu w tak wyznaczonym obszarze analizowanym (tzn. w minimalnych granicach – odpowiadających trzykrotnej szerokości frontu działki budowlanej objętej wnioskiem od strony ul. A) występują obiekty, które mogą stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji, tak pod względem funkcji, jak również cech i parametrów. Z przeprowadzonej analizy wynika bowiem, że w granicach obszaru analizy występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa, przemysłowa i ochrony zdrowia. W tym stanie rzeczy, nie ulega - w ocenie Kolegium - wątpliwości, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcję mieszkaniową wielorodzinną występującą w obszarze analizowanym.

W dalszej kolejności Kolegium, odnosząc się do kwestii spełnienia pozostałych wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przypomniało, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji uznał, iż cechy i parametry zabudowy istniejącej w otoczeniu planowanej inwestycji pozwalały na stwierdzenie, że w przypadku budynku przewidzianego do realizacji przy ul. A 72 spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa. Potwierdzeniem tego są ustalenia zawarte w pkt II. 1.2 decyzji organu I instancji "Warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych", które precyzują cechy i parametry planowanego budynku, wymienione w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., tj.:

- linia zabudowy - wyznaczona jako obowiązująca, będąca przedłużeniem linii wyznaczonej przez zabudowę na działce sąsiedniej nr 68/2 - zgodnie z załącznikiem graficznym;

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 68/3 - od 0,50 do 0,73;

- szerokość elewacji frontowej - od 21,0 m do pełnej szerokości działki nr 68/3;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 14,0 do 20,0 m;

- geometria dachu: dach jedno - lub wielospadowy, kąt nachylenia głównych połaci dachu od 2° do 5°, wysokość kalenicy głównej - od 14,0 m do 20,0 m; główna kalenica równoległa do wyznaczonej linii zabudowy.

Odnosząc się do tych kwestii organ II instancji podkreślił, że w powołanym wyżej rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. przyjęto elastyczne procedury ustalania poszczególnych parametrów składających się na gabaryty planowanej zabudowy, umożliwiając w zakresie każdego z parametrów odstępstwo od zasady, iż parametry ustala się na podstawie wartości średnich wynikających z analizy. Przewidziana w rozporządzeniu możliwość takiego odstępstwa jest następstwem faktu, iż w wielu miejscach istnieje różnorodna zabudowa o całkowicie różnych parametrach, gdzie ścisłe przestrzeganie wyrażonej w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i w § 7 ust. 3 rozporządzenia dnia 26 sierpnia 2003 r. zasady wyznaczania parametrów nowej zabudowy na podstawie wynikającej z analizy średniej, w istocie wykluczyłoby powstawanie pewnych typów zabudowy, kontynuującej co prawda funkcje zabudowy już istniejącej na terenach, na których nie obowiązuje plan miejscowy, ale różniącą się od istniejącej zabudowy np. tylko jedynym z parametrów składających się na gabaryty zabudowy. Zdaniem organu ustawodawca przewidział taką możliwość wskazując w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., iż nowa zabudowa musi kontynuować gabaryty zabudowy już istniejącej. Organ podkreślił przy tym, że z danych zawartych w tabelarycznej części analizy urbanistycznej wynika, iż zawiera ona nie tylko informacje dotyczące położenia, funkcji oraz parametrów i gabarytów wszystkich obiektów w obszarze analizowanym, ale także wyliczenia średnich wielkości tych parametrów. Jednakże ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik jest bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. W przepisach powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4) zawarte są bowiem normy dopuszczające wyznaczenie innej linii zabudowy, innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, innej szerokości elewacji frontowej oraz innej wysokości elewacji frontowej od średniej ustalonej na podstawie tych regulacji, jednakże tylko wtedy, gdy wnika to z analizy urbanistycznej (przeprowadzonej przez urbanistę lub architekta). W ocenie organu możliwe jest więc w zakresie wymienionych wskaźników w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku. Odnosząc te uwagi do rozpatrywanej sprawy Kolegium wskazało, że w większości parametrów ustalonych dla planowanej zabudowy zastosowano odstępstwo od ogólnej zasady wyznaczania ich na podstawie średniej wielkości z obszaru analizowanego, przyjmując, że takie rozstrzygnięcie jest możliwe, gdyż uwzględnia uwarunkowania urbanistyczne i architektoniczne w sąsiedztwie terenu inwestycji. Teren planowanej inwestycji stanowi bowiem fragment obszaru, gdzie zachowana jest stara struktura miasta, dość jednolita pod względem cech (podział terenu na podobne wielkością działki, zabudowa pierzejowa, podobna wysokość kamienic czynszowych) i przez to odmienna od reszty zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo uznał wielkości zabudowy składającej się na ową starą strukturę za determinujące dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, gwarantujące w konsekwencji zachowanie ładu przestrzennego na tym obszarze.

Następnie organ II instancji wskazał, że linia zabudowy w rozpatrywanej sprawie została wyznaczona na podstawie § 4 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. jako kontynuacja linii zabudowy na działce nr 68/2. Linia ta powinna obowiązywać dla przeważającej części elewacji frontowej. W ocenie Kolegium stan zagospodarowania i zabudowy terenów sąsiednich uzasadniał ten sposób wyznaczenia linii zabudowy. Jak bowiem wskazuje analiza, od północnej strony ul. A, w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji istnieją budynki usytuowane pierzejowo na działkach nr 68/2 i 69/1, tworząc czytelną linię zabudowy. Odległość ww. linii od krawędzi jezdni nie jest wprawdzie zgodna z przepisem art. 43 ustawy o drogach publicznych, ale jest charakterystyczna dla obszaru starej struktury miasta, co uzasadnia jej kontynuację.

W dalszej kolejności Kolegium zauważyło, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w stosunku do powierzchni terenu działek zabudowanych w obszarze analizy wynosi od 0,16 do 0,79; średnio 0,48. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji dla planowanej zabudowy ustalił ten wskaźnik w przedziale od 0,50 do 0,73. Wielkości te odbiegają od średniej w obszarze analizowanym. Jednakże ustalone wielkości odpowiadają wielkościom tego parametru charakterystycznym dla starej struktury miasta, w skład której teren inwestycji wchodzi, a gdzie wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy kształtuje się na poziomie od 0,16 do 0,79, średnio 0,50. Jak podkreślił organ II instancji, ustalenie więc dla planowanego budynku wskaźnika w granicach od 0,50 do 0,73 było możliwe nie tylko z uwagi na to, że w obszarze analizowanym parametr ten występuje w wielkościach odpowiadających wielkościom granicznym wskazanym w decyzji, ale także z uwagi na fakt, że ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik jest bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że dla planowanego budynku szerokość elewacji frontowej ustalono na podstawie § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji niż średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Dla przyszłej zabudowy określono szerokość elewacji frontowej w przedziale od 21 m do pełnej szerokości działki nr 68/3 objętej wnioskiem, przy czym wielkość minimalna odpowiada średniej wielkości tego parametru w obszarze starej struktury miasta, maksymalna natomiast maksymalnej dla tego właśnie obszaru.

Z kolei, jak dalej podało Kolegium, podstawę do wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla planowanego budynku stanowił §7 ust.1 i 4 powołanego rozporządzenia. Wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym zawierają się w przedziale od I do VII kondygnacji (średnio 3 kondygnacje, czyli ok. 1 m). Jednocześnie dla projektowanej zabudowy ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w granicach od 14,0 m (średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na obszarze starej struktury miasta) do 20,0m (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku na działce sąsiedniej nr 69/1). W ocenie Kolegium tak określone wartości, jako zawierające się w przedziale wielkości tego parametru istniejących w obszarze starej struktury miasta, gwarantują zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizy. Organ dodał, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 powołanego rozporządzenia, wskazując, że w obszarze analizowanym dominują obiekty o kątach nachylenia połaci dachowych do 25° oraz dachy pogrążone, co powoduje, iż większość elewacji frontowych budynków w obszarze analizy zwieńczona jest poziomą krawędzią gzymsu lub attyki. W ocenie Kolegium określenie zatem w decyzji geometrii dachu planowanego obiektu poprzez wskazanie: dach jedno - lub wielospadowy, kąt nachylenia głównych połaci dachu - od 2° do 5°, wysokość kalenicy głównej - od 14,0 m do 20,0 m, główna kalenica równoległa do osi jezdni ul. A, należy uznać za prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami.

Uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło, iż wymagania dla planowanego zamierzenia wyznaczone zostały zgodnie z przepisami § 4 - § 8 powołanego rozporządzenia i znajdują oparcie w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy, która to w kompleksowej i wyczerpującej formie obrazuje stan zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym oraz wskazuje przesłanki, jakimi kierowały się organy orzekające w sprawie przy ustalaniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zdaniem organu II instancji obszerne ustalenia oraz rzeczowa argumentacja przedstawiona w analizie pozwoliły na dokonanie niektórych odstępstw od wyznaczenia innego wskaźnika niż wynikającego z ogólnej reguły przy pełnym poszanowaniu generalnej zasady zachowania ładu przestrzennego. Powyższe zaś czyni nieuzasadnionymi zarzuty odwołania dotyczące prawidłowości sporządzonej analizy i prawidłowości ustalonych w jej wyniku parametrów dla nowej zabudowy, szczególnie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Ponadto w ocenie Kolegium na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut odwołania dotyczący pominięcia w decyzji ustaleń co do minimalnej odległości wydzielonych miejsc parkingowych od granicy działki. Podkreślić bowiem należy, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, czy wnioskowane zamierzenie może być realizowane na danym terenie. Szczegółowe zaś okoliczności planowanej zabudowy konkretyzują się w następnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Na etapie, jakim jest postępowanie w sprawie warunków zabudowy, organ nie bada zatem technicznych warunków inwestycji w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy, jak rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tego rodzaju kwestie podlegają badaniu w toku postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę, w którym to dopiero postępowaniu organ wydający takie pozwolenie ocenia konkretny projekt obiektu pod kątem zgodności z warunkami wynikającymi z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Tym samym - zdaniem Kolegium - co najmniej przedwczesne, a tym samym niemogące skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, są zarzuty odwołania związane już z samą realizacją inwestycji, w tym jej lokalizacją na gruncie w sposób powodujący zacienienie pomieszczeń w sąsiednim budynku czy też zaburzający wegetację roślin na działkach sąsiednich.

W konkluzji Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie prawidłowo sporządzona przez organ I instancji analiza urbanistyczno-architektoniczna zawierająca cechy i parametry zabudowy w obszarze analizowanym, pozwoliła na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto nieruchomość, o której mowa, posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. A przez istniejący zjazd, teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja także jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem organu II instancji zaskarżona decyzja prawidłowo określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Ponadto Kolegium dodało, że organ I instancji zapewnił wszystkim stronom postępowania czynny udział w każdym jego stadium.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] wnieśli H.D. oraz J.D. W skardze podniesiono następujące zarzuty naruszenia prawa:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 2 pkt. 3 u.p.z.p. poprzez pominięcie wymagań ochrony środowiska,

- § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki z pominięciem średniego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wbrew istniejącemu na terenie analizowanym ładowi przestrzennemu;

- § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki z pominięciem średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym, wbrew istniejącemu na terenie analizowanym ładowi przestrzennemu,

- § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez brak rzeczywistej i obiektywnej analizy urbanistycznej dla obszaru analizowanego;

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. polegające na oparciu zaskarżonej decyzji o analizę urbanistyczną niespełniającą wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z pominięciem słusznego interesu współwłaścicieli nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, dla której ustalane są warunki zabudowy oraz z pominięciem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w dużej mierze wydane zostały z pominięciem podstawowej zasady zabudowy wyrażonej w rozporządzeniu, jaką jest ustalenie tych wymagań na podstawie średnich wskaźników występujących na obszarze analizowanym. W ocenie skarżących analiza urbanistyczna obszaru nie pozwala na odstępstwo od ww. zasady ustalania warunków dla nowej zabudowy. Z uwagi na zlokalizowanie nieruchomości, dla której ustalane są warunki zabudowy, względem stron świata, zabudowa usytuowana w głębi posesji o wysokości równej zabudowie frontowej, będzie powodowała przesłanianie i zaciemnianie budynku mieszkalnego położonego na sąsiadującej nieruchomości przy ul. A 70A. Pogorszy również warunki wegetacji roślin, w tym wiekowych drzew.

Zdaniem skarżących ustalenie wysokości zabudowy frontowej do maksymalnie 20 m daje możliwość zabudowy w głębi działki na tej samej wysokości, dlatego też zasadne jest ograniczenie wysokości zabudowy frontowej, w celu utrzymania dostępu do południowej i zachodniej ekspozycji słonecznej budynku na nieruchomości przy ul. A 70A.

Jak dalej podkreślili skarżący, średnia powierzchnia zabudowy na obszarze analizowanym nie przekracza 50%, natomiast znajdująca się na obszarze analizowanym działka nr 72 o największym współczynniku powierzchni zabudowy do powierzchni działki jest działką narożną, stąd jej intensywne zagospodarowanie. Działka ta nie powinna być brana pod uwagę przy wyznaczaniu wskaźników dla działki objętej wnioskiem.

Jednocześnie skarżący wskazali, że analiza musi mieć charakter obiektywny i powinna obejmować urbanistyczną całość, w jakiej lokalizowana jest inwestycja, przy czym incydentalnie występujące w niej cechy, funkcje, wskaźniki, nie mogą być wyłączną podstawą określenia warunków zabudowy. Analizie powinny być poddane przede wszystkim działki sąsiednie, tj. działka nr 69/1, gdzie wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,44 oraz działka nr 68/2, gdzie ten wskaźnik wynosi również 0,44. W tej sytuacji odwołanie się w decyzji do analizy minimalnego obszaru zabudowy i twierdzenie, że "warunek tzw. dobrego sąsiedztwa należy uznać za spełniony" jest całkowicie bezpodstawne.

W ocenie skarżących decyzja powinna ustalać także maksymalną dopuszczalną intensywność zabudowy, tj. sumę powierzchni wszystkich kondygnacji budynku w stosunku do powierzchni działki, gdyż ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy do 20 m umożliwia realizację sześciu kondygnacji nadziemnych, co przy powierzchni zabudowy obejmującej 70% działki umożliwi osiągnięcie intensywności zabudowy w granicach 4,2, która jest znacznie wygórowana.

Zdaniem skarżących organ pominął okoliczność, iż odstępstwo od zasady ustalania parametrów na podstawie wartości średnich musi wynikać z analizy urbanistycznej i musi zostać odpowiednio uzasadnione. Tymczasem analiza urbanistyczna w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, w zakresie, w jakim dopuszcza zabudowę według wskaźników wyższych, niż średnie na analizowanym obszarze, ogranicza się do stwierdzenia, iż jest to dopuszczalne. W ocenie skarżących określenie parametrów planowanej przez inwestora zabudowy powyżej średnich występujących na analizowanym obszarze jest sprzeczne z zasadą, iż nowa zabudowa musi kontynuować gabaryty zabudowy już istniejącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a także organ I instancji, nie wskazały, czym miałby się różnić teren planowanej inwestycji od reszty zabudowy w obszarze analizowanym i nie uzasadniło w obiektywny sposób, dlaczego parametry warunków zabudowy dla planowanej inwestycji odbiegają w zdecydowanej większości od średnich wskaźników występujących na obszarze objętym analizą urbanistyczną. W ocenie skarżących sama analiza urbanistyczna także nie daje podstaw do określenia wskaźników nowej zabudowy w sposób znacznie odbiegający od średnich występujących w sąsiedztwie terenu inwestycji – stara struktura miasta, dość jednolita pod względem cech.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w całości i zwrot kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia skargi oraz wstrzymanie wykonania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżących poparła skargę i wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik uczestniczki postępowania – E. K. wniosła o oddalenie skargi, wskazując na niezasadność zarzutów w niej zawartych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze oraz przebudowie zjazdu z drogi publicznej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy A 72, na działce nr ewid. 68/3 oraz fragmencie działki drogowej nr 13/9, w obrębie [...].

Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej decyzji przede wszystkim należy podnieść, iż w świetle art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem zaś każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione (tj. np. środowisko, zabytki, itd.) oraz wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Powołane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w toku postępowania administracyjnego organ I instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że granice tego obszaru zostały wyznaczone w sposób prawidłowy, zgodnie z wymogami określonymi w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (tj. w minimalnych granicach odpowiadających trzykrotnej szerokości frontu działki budowlanej objętej wnioskiem inwestora od strony ul. A). W tak wyznaczonym obszarze organ prawidłowo stwierdził występowanie obiektów, które mogą stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji, tak pod względem funkcji, jak również cech i parametrów. Z przeprowadzonej analizy wynika bowiem, że w granicach obszaru analizy występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa, przemysłowa i ochrony zdrowia. Dla przypomnienia, inwestor planuje na wskazanym terenie realizację inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze oraz przebudowie zjazdu z drogi publicznej. Oznacza to zatem, iż bez wątpienia planowana inwestycja kontynuuje funkcję mieszkaniową wielorodzinną występującą w obszarze analizowanym i w zakresie prawidłowości tych ustaleń nie można czynić organowi żadnych zarzutów.

Jednocześnie w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie w decyzji organu I instancji, utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzją, znalazły się wszystkie niezbędne postanowienia wynikające z przepisów § 4 - § 8 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., co znajduje potwierdzenie w ustaleniach zawartych w pkt II. 1.2 decyzji organu I instancji "Warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych", które precyzują cechy i parametry planowanego budynku, wymienione w tym rozporządzeniu, tj.: linia zabudowy - wyznaczona jako obowiązująca, będąca przedłużeniem linii wyznaczonej przez zabudowę na działce sąsiedniej nr 68/2 - zgodnie z załącznikiem graficznym; - wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 68/3 - od 0,50 do 0,73; szerokość elewacji frontowej - od 21,0 m do pełnej szerokości działki nr 68/3; - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 14,0 do 20,0 m; geometria dachu: dach jedno - lub wielospadowy, kąt nachylenia głównych połaci dachu od 2° do 5°, wysokość kalenicy głównej - od 14,0 m do 20,0 m; główna kalenica równoległa do wyznaczonej linii zabudowy.

Sąd podziela przy tym stanowisko organu odwoławczego, że wymagania dla planowanego zamierzenia wyznaczone zostały zgodnie ze wskazanymi przepisami § 4 - § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i znajdują oparcie w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy. W ocenie Sądu analiza ta prawidłowo obrazuje stan zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym oraz wyczerpująco wskazuje przesłanki, jakimi kierowały się organy orzekające w sprawie przy ustalaniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Niewątpliwie wyczerpujące ustalenia organu I instancji i będąca ich wynikiem argumentacja przedstawiona w analizie uprawniały organ do dokonania wskazanych w decyzji odstępstw od wyznaczenia innego wskaźnika niż wynikającego z ogólnej reguły przy pełnym poszanowaniu generalnej zasady zachowania ładu przestrzennego. Trafnie organ przy tym wywiódł, że przyjęcie takiego rozstrzygnięcia jest możliwe, gdyż uwzględnia ono uwarunkowania urbanistyczne i architektoniczne w sąsiedztwie terenu inwestycji, który stanowi fragment obszaru, gdzie zachowana jest stara struktura miasta, dość jednolita pod względem cech (podział terenu na podobne wielkością działki, zabudowa pierzejowa, podobna wysokość kamienic czynszowych) i przez to odmienna od reszty zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Powyższa konstatacja przesądza zatem o niezasadności zarzutów skarżących dotyczących prawidłowości sporządzonej analizy i prawidłowości ustalonych w jej wyniku parametrów dla nowej zabudowy, w tym zwłaszcza wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, prezentowanych uprzednio w odwołaniu, a następnie podtrzymanych w skardze. Sąd nie dopatrzył się także w tym względzie zarzucanego w skardze naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a.

Reasumując, Sąd w pełni podziela zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego dotyczące prawidłowości sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Analiza ta bezspornie pozwoliła organowi na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego dotyczące prawidłowości ustalenia pozostałych wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Niewątpliwie nieruchomość, o której mowa w zaskarżonej decyzji, posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. A przez istniejący zjazd, teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja także jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie Sąd za niezasadne uznaje zarzuty skargi dotyczące pominięcia w decyzji o warunkach zabudowy ustaleń co do minimalnej odległości wydzielonych miejsc parkingowych od granicy działki oraz zarzuty związane z realizacją planowanej inwestycji dotyczące zacienienia pomieszczeń w sąsiednim budynku czy też zaburzenia wegetacji roślin na działkach sąsiednich. Sąd podziela w tej kwestii zapatrywanie organu odwoławczego, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, czy wnioskowane zamierzenie może być realizowane na danym terenie. Szczegółowe zaś okoliczności planowanej zabudowy konkretyzują się w następnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Na etapie, jakim jest postępowanie w sprawie warunków zabudowy, organ nie bada zatem technicznych warunków inwestycji w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy, jak rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tego rodzaju kwestie podlegają badaniu na dalszym etapie, tj. w toku postępowania w sprawie pozwolenie na budowę i w tym postępowaniu skarżący mogą podjąć próbę skutecznego ich zgłoszenia.

Na kanwie powyższych rozważań Sąd uznał działanie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się przy tym naruszeń przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało oddalenie skargi w całości.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

k.ż.