Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 740/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 5  ust. 2,  art. 6  ust. 2,  art. 10  ust. 1,  art. 13  ust. 1,  art. 4  ust. 1  pkt 1,  art. 1  ust. 1,  art. 14  ust. 2,  art. 16  ust. 1,  art. 3  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 149  par. 1  ust. 1,  art. 161  par. 1  pkt 3,  art. 151,  art. 132,  art. 200,  art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 31  ust. 3,  art. 61  ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Protokolant – starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w zakresie udzielenia informacji dotyczącej umów zawartych w 2013 r. co do przedmiotu zamówienia, wartości umowy (netto, brutto), rodzaju trwania umowy (od, do), daty zawarcia, nazwiska i imienia wykonawcy/osoby reprezentującej firmę/instytucję, nazwy firmy/instytucji, 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz skarżącego K. B. kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] września 2013 r. skarżący K. B. zwrócił się z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów, działając na podstawie art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej w zakresie zestawienia umów zawartych w roku 2013, w oparciu o rejestr umów prowadzony przez BDG w formie arkusza kalkulacyjnego zawierającego co najmniej dane ID, numerze nadanym przez k.o., dacie rejestracji w rejestrze BDG, przedmiocie zamówienia, wartości umowy (netto, brutto), rodzaju trwania umowy (od, do), dacie zawarcia, nazwisku i imieniu wykonawcy/osoby reprezentującej firmę/instytucję, nazwie firmy/instytucji.

W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia [...] listopada 2013 r. odpowiedział skarżącemu, że prowadzone w KPRM rejestry mają, co do zasady, charakter wewnętrzny i porządkujący pracę komórek organizacyjnych, stąd też nie mają charakteru oficjalnego dokumentu, podlegającego zewnętrznemu udostępnieniu. W szczególności są prowadzone także w celu ułatwienia pracy organom kontrolnym, które każdorocznie weryfikują i sprawdzają poprawność zawieranych przez KPRM umów oraz wydatkowanych środków. Wyniki tych kontroli są jawne, udostępniane publicznie przez Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w formie m.in. wystąpień pokontrolnych oraz przedstawiane najważniejszym organom państwa, w tym Sejmowi RP w postaci informacji o wynikach kontroli. W związku z powyższym rejestr umów nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu.

W skardze z dnia [...] listopada 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący K. B. zarzucił Prezesowi Rady Ministrów bezczynność w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] września 2013 r., poprzez naruszenie:

I. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie,

II. art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez wyłączenie jawności o wydatkach ponoszonych przez Prezesa Rady Ministrów,

III. art. 54 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez uniemożliwienie realizacji wolności gromadzenia i rozpowszechniania informacji o wydatkach ponoszonych przez organ władzy publicznej.

Wobec powyższego wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że sfera wewnętrzna administracji jest niezdefiniowanym terminem, który nie wynika z przepisów prawa i takie sformułowania pojawiają się w wypowiedziach medialnych sędzi NSA oraz w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych. Jednakże jest to pozaprawne ograniczenie prawa człowieka uznanego w Polsce w art. 61 Konstytucji RP. Termin ten zakwalifikować należy raczej do prawotwórczej działalności sądów administracyjnych, która to doprowadziła do wykreowania nowego wyłączenia jawności. Jednakże nie można aprobować sytuacji, w jakiej to zakres praw człowieka ograniczany jest poprzez orzecznictwo sądów. W dalszej części powołał się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Następnie powołał się na wyrok Sądu Najwyższego 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, w którym stwierdzono "Trudno byłoby w tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W konsekwencji należy zatem przyjąć, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego uważa, że wnioskowane przez niego żądania zawarte we wniosku, stanowią informację związaną z działalnością podmiotu publicznego. W dalszej kolejności stwierdził, że przepisy ustawy o finansach publicznych przesądzają w zasadzie o jawności gospodarki i w tym zakresie powołał się na stanowisko doktryny.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne stwierdził, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, odróżniający od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu i nie stanowią więc informacji publicznej (wyrok NSA z 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12, wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11). O ile informacje nie odnoszą się do spraw publicznych, a jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie są umieszczone w aktach sprawy, o tyle nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10). Zatem rejestr umów, o udostępnienie którego wnioskuje skarżący, prowadzony jest przez pracownika Biura Dyrektora Generalnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w formie arkusza elektronicznego z wykorzystaniem licencjonowanego oprogramowania Microsoft Excel 2010. Rejestr jest prowadzony dla potrzeb Dyrektora Generalnego i komórek organizacyjnych KPRM i ma na celu ułatwiać wyszukanie informacji, tworzenie zestawień, szybkie wyszukiwanie danych na potrzeby własne w celach organizacyjnych i porządkowych. Rejestr jest na bieżąco modyfikowany, służy wymianie informacji między pracownikami Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, nie jest wiążący, może być natomiast fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (np. dokumentów w postępowaniu kontrolnym Najwyższej Izby Kontroli przeprowadzanej w KPRM, o czym organ informował skarżącego w cytowanym już wyżej piśmie z dnia [...]listopada 2013 r.). Rejestr jest zatem związany z bieżącym działaniem urzędu, a nie odnosi się do spraw publicznych. Zatem ma charakter roboczy, wewnętrzny i pomocniczy, a nie ma natomiast jakiegokolwiek waloru oficjalności. Rejestr umów prowadzony w BDG ma zatem cechy dokumentu wewnętrznego i w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie z dnia [...] lutego 2014 r., skierowanym drogą elektroniczną do skarżącego, Prezes Rady Ministrów przesłał wymienionemu poprzez załączenie informacje z rejestru umów dotyczące przedmiotu zamówienia, wartości umowy (netto – jeżeli była wpisana w umowie, brutto), rodzaju umowy, czasie zawarcia umowy (od – do), daty zawarcia, nazwiska i imienia wykonawcy oraz nazwy firmy i instytucji, zaś dane osób reprezentujących firmę/instytucję są dostępne w KRS. W piśmie tym podał również, że informacje dotyczące numeru ID nadanego przez k.o. oraz daty rejestracji, nie są informacją publiczną, bowiem mają charakter techniczny i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu. Informacją publiczną nie jest również sam rejestr – jego roboczy, wewnętrzny i pomocniczy charakter nie ma waloru oficjalności. Jest on zatem dokumentem wewnętrznym nie podlegającym udostępnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod kątem bezczynności Prezesa Rady Ministrów do dnia złożenia skargi w zakresie udzielenia informacji dotyczącej umów zawartych w 2013 r. co do przedmiotu zamówienia, wartości umowy (netto, brutto), rodzaju trwania umowy (od, do), daty zawarcia, nazwisku i imieniu wykonawcy/osoby reprezentującej firmę/instytucję, nazwy firmy/instytucji, była zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 3 § 2 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).

W świetle zatem powyższych uregulowań prawnych, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, Prezes Rady Ministrów jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest natomiast pogląd w myśl którego, informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291 357). W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt K 14/03), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 312/12).

Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zatem żądana przez skarżącego informacja dotycząca umów zawartych w 2013 r. co do przedmiotu zamówienia, wartości umowy (netto, brutto), rodzaju trwania umowy (od, do), daty zawarcia, nazwiska i imienia wykonawcy/osoby reprezentującej firmę/instytucję, nazwy firmy/instytucji, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i wymieniony miał prawo się o nią zwrócić. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu prawnego (art. 2 ust. 2), ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Jednocześnie jednak należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że po wniesieniu skargi z dnia [...] listopada 2013 r., organ pismem z dnia [...] lutego 2013 r. udzielił w tym wykazanym wyżej zakresie żądanej informacji z wniosku skarżącego z dnia [...] września 2013 r.

Wobec zatem udzielenia skarżącemu przez Prezesa Rady Ministrów powyższej informacji publicznej, Sąd, w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administarcyjnymi, umorzył w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne, bowiem w dacie orzekania nie było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o informację publiczną, skoro został on już rozpoznany (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i WSA 2009/4/63).

Odnośnie natomiast stwierdzenia bezczynności organu na dzień wniesienia skargi, to bezspornie, o czym była już mowa na wstępie powyższych rozważań, doszło do niej, przy czym nie miała ona miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie można uznać ją za kwalifikowaną i w konsekwencji w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego przedłużania postępowania. Z tego też powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu.

Natomiast oddalając skargę w zakresie nadanego ID (numeru indentyfikacyjnego), numeru nadanego przez k.o. oraz daty w rejestrze co do pozostałych informacji, to Sąd miał na uwadze, że dane te nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego mianowicie powodu, że nie mają one jakiegokolwiek związku z realizacją zadań publicznych, lecz porządkują jedynie kwestie wewnętrzne o charakterze technicznym i pomocniczym dla samego organu. Innymi słowy, obowiązek udzielenia informacji publicznej nie oznacza, że podmiot zobowiązany do jej udzielenia jest zobowiązany ujawniać każdy, nawet najdrobniejszy przejaw swojej wewnętrznej działalności, porządkującej kwestie natury techniczno – organizacyjnej.

Na koniec zaś wskazać należy organowi, że skarżący nie żądał udostępnienia mu rejestru, lecz wskazanych już we wniosku informacji w oparciu o ten rejestr.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 ust. 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3) i w zw. z art. 151 oraz art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § a cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.