Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1986/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1794/13 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. Z. w W. z [...] marca 2013 r., nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz A. Z. 837 (osiemset trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1794/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. - po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie przyznania płatności w systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, oddalił skargę.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem złożonym w dniu 16 maja 2011 r. A. Z. wystąpiła do Biura Powiatowego ARiMR W. z siedzibą w W. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. Wniosek był kilkakrotnie korygowany. W związku z nieusunięciem braku formalnego dotyczącego działki rolnej F w dniu 27 lutego 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) pozostawił wniosek w tej części bez rozpoznania. Natomiast decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., przyznał A. Z. jednolitą płatność obszarową (JPO) w kwocie 15 035,66 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 1350,08 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w kwocie 156,31 zł.

W następstwie wniesionego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi wskazując, że wnioskodawczyni ubiegała się o przyznanie płatności do wskazanych (z wyjątkiem działki rolnej P położonej na działce o nr 110) działek po raz pierwszy i nie otrzymała wniosku spersonalizowanego, informacji o powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) oraz załączników graficznych, co spowodowało brak możliwości zanegowania danych referencyjnych na załączniku graficznym oraz ograniczyło możliwość składania wyjaśnień w sprawie. Wskazał ponadto na konieczność wyjaśnienia kwestii zlecenia przez wnioskodawczynię E. O. wykonania usług rolnych na działce 2101/1.

W dniu [...] września 2012 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję, w której przyznał A. Z. płatność JPO w kwocie 15 312,79 zł (pomniejszoną o kwotę 1165,33 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości) oraz odmówił przyznania płatności UPO do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w kwocie 156,31 zł.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją z [...]grudnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wskazując na naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 26.01.2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008, nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach). Uznał, że organ I instancji rozstrzygając sprawę w sposób wyczerpujący nie rozpatrzył całego materiału dowodowego.

W dniu [...] marca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał kolejną decyzję (sprostowaną 6 maja 2013 r.), którą przyznał A. Z. na rok 2011 JPO w kwocie 15 241,73 zł (pomniejszoną o kwotę 1 207,97 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości) oraz odmówił przyznania UPO do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w kwocie 156,31 zł.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez A. Z. odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Nie dopatrzył się bowiem wskazanych w odwołaniu naruszeń prawa.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją A. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w której powieliła zarzuty odwołania i zarzuciła organowi m.in. pozostawieniu bez rozpoznania wniosku w zakresie działki F, chociaż brak formalny dotyczący tej działki usunęła prawidłowo oraz naruszenie art. 77 i 107 § 3 k.p.a. skutkujące bezpodstawnym wykluczeniem z płatności działki N i R.

WSA skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż w jego ocenie zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W motywach wydanego rozstrzygnięcia przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa. Nadto podkreślił, że to na stronie spoczywa obowiązek udowodnienia okoliczności, z której wywodzi skutki prawne.

Sąd I instancji uznał, że Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR prawidłowo ustalił stan faktyczny a zarzuty dotyczące braku podstaw faktycznych i prawnych zmniejszenia powierzchni stanowiących podstawę do przyznania skarżącej płatności uznał za niezasadne. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2011 do jednolitej płatności obszarowej (JPO) wynosiła 24,57 ha. Powierzchnia działek rolnych kwalifikowana (wobec pozostawienia bez rozpoznana działki rolnej F) do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 24 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej (wykluczenie z płatności działki rolnej R, o powierzchni 0,57 ha oraz uwzględnienie PEG dla działek rolnych: AK-0,26 ha, AL.-0,20 ha, AM-0,43, GG-0,15 ha, N-0,08 ha, O-0,14 ha) wynosiła 23,15 ha. Działka rolna N o powierzchni stwierdzonej 0,08 ha zasadnie została wykluczona z płatności ponieważ nie spełniała definicji działki rolnej ze względu na powierzchnię mniejszą niż 0,1 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosiła 3,6717%, co skutkowało obniżeniem kwoty przyznanej płatności JPO do kwoty 15 241,73 zł. (o kwotę 1207,97 zł).

Odnosząc się do pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przyznanie płatności na rok 2011 w zakresie działki rolnej F Sąd I instancji wyjaśnił, że pismem z dnia 10 czerwca 2011 r. A. Z. została wezwana do usunięcia braków formalnych wniosku, w tym do złożenia podpisanych załączników graficznych dotyczących wymienionych działek objętych wnioskiem. W wykonaniu wezwania skarżąca złożyła załączniki graficzne, z tym że załącznik dotyczący działki F nie został przez nią podpisany. Pismem z dnia 27 lutego 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poinformował A. Z. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku w zakresie dotyczącym działki F, z powodu nieusunięcia w terminie braków formalnych wniosku w odniesieniu do tej działki. Sąd I instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organu w tym zakresie.

Podobnie było w przypadku zmniejszenia powierzchni spornych działek rolnych wobec uwzględnienia dla nich maksymalnego kwalifikowalnego obszaru powierzchni ewidencyjno-gospodarczej PEG, gdyż stosownie do przywołanego wyżej art. 7 ust.1a ustawy o płatnościach, JPO przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, a ten został ustalony prawidłowo w oparciu o system identyfikacji działek rolnych PEG dla każdej ze zgłoszonych we wniosku z 2011 r. działki (k.195/196 akt adm.) a A. Z. ustaleń tych skutecznie nie podważyła.

Odnośnie działki R1 Sąd I instancji uznał, że w dacie składania wniosku A. Z. była właścicielką spornej działki, którą objęła w posiadanie 25 lipca 2011 r. Do tej daty działka była w posiadaniu i użytkowana przez W. O., który zgłosił ją do płatności w 2011 roku. Skarżąca nie wykazała, że była faktycznym użytkownikiem tej działki w 2011 r., co jest istotą płatności obszarowych, które są przyznawane osobie, która rzeczywiście uprawia grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, i swobodnie dokonuje odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony oraz utrzymuje te grunty w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska (zgodnie z normami).

Sąd I instancji za prawidłowe uznał także ustalenia co do przyjętych do płatności JPO powierzchni działek P i AJ, z uwzględnieniem korekty zmniejszających deklarowana powierzchnię z 14 lipca 2011 r., gdyż w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących, że skarżąca dokonała zmian wniosku pod wpływem nacisków pracowników ARiMR. Dalej wyjaśnił, że ponieważ wyliczona różnica procentowa pomiędzy powierzchnią deklarowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną wynosi 3,671%, to w konsekwencji organ prawidłowo zastosował pomniejszenie JPO (art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1122/2009), a wobec zgłoszenia do płatności uzupełniającej tylko działki rolnej R1 o powierzchni 0,57 ha, której A. Z. nie była faktycznym użytkownikiem zasadnie organ odmówił przyznania UPO oraz nałożył sankcję, wobec stwierdzenia, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wynosi 100 %.

Za nieuzasadnione Sąd I instancji uznał zarzuty dotyczące wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż przedstawiono w niej stan faktyczny sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem powierzchni działek, co do których dokonano zmniejszenia powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni zgłoszonej we wniosku oraz przedstawiono przyczyny zmniejszenia czy nie uznania powierzchni poszczególnych działek. Przedstawiono również szczegółowe wyliczenie zmniejszenia płatności oraz wysokości zastosowanej sankcji. Organ orzekający prawidłowo powołał i zacytował przepisy, które miały zastosowanie w sprawie. W szczególności obszernie uzasadnił zasady wyznaczania powierzchni ewidencyjno-gospodarczej działek z uwzględnieniem ortofotomapy jako instrumentu weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Prawidłowo również organ wyjaśnił, że definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności bezpośrednich nie jest tożsama z powierzchnią użytków rolnych, które są definiowane w Ewidencji Gruntów i Budynków.

W skardze kasacyjnej A. Z. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego i procesowego. I tak, błędną wykładnię art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach przez przyjęcie, że posiadanie gruntów rolnych na potrzeby JPO może być rozumiane wyłącznie jako faktyczne użytkowanie gruntu rolnego, w sytuacji gdy pojęcie posiadania powinno być interpretowane jednolicie w ramach systemu prawa, a zatem obejmuje także przypadki posiadania samoistnego właściciela manifestującego na zewnątrz swoje władztwo nad gruntem; musi być przez cały rok posiadaniem jednego rolnika i wykluczone jest przejście posiadania gruntu dla przyznania płatności, w sytuacji gdy kluczowe dla przyznania płatności jest posiadanie gruntu rolnego na dzień 31 maja danego roku;

oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia z uwagi na fakt, że doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postepowania mogących mieć wpływ na jego wynik w postaci obrazy: art. 63 i art. 64 k.p.a. w związku z art. 8 tej ustawy i art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach przez uznanie, że przesłanie przez stronę niepodpisanego załącznika graficznego w zakresie działki rolnej F stanowi nienależyte usuniecie braku formalnego wniosku, w sytuacji gdy czynność dokonana przez stronę była dostateczna i usuniecie braku według najlepszej wiedzy strony było należyte, a odmienne stanowisko organu powinno skutkować kolejnym wezwaniem strony do usunięcia braku; art. 14 i 23 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 w związku z art. 8 k.p.a i art.3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach przez uznanie, że niedopuszczalność korekty wniosku po 10 czerwca 2011 r. dotyczyło wyłącznie zwiększenia powierzchni zgłoszonych działek, a nie dotyczyło już zmniejszenia powierzchni działki, które nastąpiło w ramach sugestii organu na niekorzyść strony, co narusza zasadę praworządności i budzenia zaufania do organów władzy publicznej; art. 139 w związku z art. 8 k.p.a. i art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach przez pominięcie, że decyzja z 27 marca 2013 r., jest mniej korzystna od poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2012 r., co stanowi o naruszeniu zaufania obywatela do organów władzy publicznej oraz naruszenia jego gwarancji procesowych;

i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi rozwinięcie sformułowanych w petitum skargi zarzutów, które sprowadzają się do trzech zagadnień; pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przyznanie płatności do działki F wobec uznania nieusunięcia braku formalnego, nieuwzględnienia deklaracji większej powierzchni działek P i AJ, która była modyfikowana po dniu złożenia wniosku oraz ustalenie, że A. Z. nie była posiadaczem działki R.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty kasacyjne są uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów procesowych, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna A. Z. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji odnosi się w pierwszej kolejności do jej zarzutów procesowych, gdyż tylko stwierdzenie w postępowaniu kasacyjnym, że w tym zakresie nie doszło do naruszenia prawa przed organami oraz Sądem I instancji daje podstawę do oceny prawidłowości stosowania prawa materialnego.

W ocenie NSA trafny jest, wskazany z powołaniem się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 63 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a. i w związku z art. 8 k.p.a. i art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, bowiem akceptacja wadliwego działania organu przez Sąd I instancji doprowadziła do tego, że skarżony wyrok narusza jednocześnie art. 151 oraz art. 145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Sąd I instancji kontrolował legalność ostatecznej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydanej w związku ze złożonym przez A. Z. 16 maja 2011 r. wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011. Podstawą prawną złożenia wniosku był art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz.1051, dalej ustawa o płatnościach), które w art. 3 ust. 1 stanowi, że "z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej."

Pismem z 10 czerwca 2011 r. A. Z. została wezwana do usunięcia braków formalnych złożonego wniosku. Pismo doręczono w dniu 29 czerwca 2011 r., a w dniu 4 lipca 2011 r. skarżąca wykonała wezwanie, m.in. przesyłając organowi żądane załączniki graficzne. Sąd I instancji za prawidłowe uznał twierdzenie organu, że wnioskodawczyni nie uzupełniła w terminie braków formalnych wniosku w odniesieniu działki F, gdyż w wykonaniu wezwania złożyła załącznik graficzny, który nie był podpisany, co musiało skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny poglądu tego nie podziela, co powoduje, że sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługuje na uwzględnienie. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w istocie sprowadza się do zakwestionowania zaakceptowania przez Sąd błędnego zastosowania art. 64 § 2 oraz art. 63 § 3 k.p.a. oraz błędnego uznania za prawidłowe ustalenia, że mimo wezwania, strona nie usunęła w terminie braków formalnych wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z wezwania z 10 czerwca 2011 r. nie wynika jakim brakiem dotknięty był wniosek skarżącej z 16 maja 2011 r. odnośnie działki F i w jakim zakresie wymagał uzupełnienia. We wskazanym wezwaniu organ wyszczególnił: "braki ogólne dotyczące wniosku oraz braki formalne dotyczące wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, przy czym dla działek rolnych A, AA, AB, AC, AE, AF, AG, AH, AI, AJ, B,C ,D, E, F, G, H, I, J , L, Ł, M, N, O, P, R, S,T , U, V, W, X, Y, Z wskazano numery działek ewidencyjnych, dla których nie podano wszystkich pól obowiązkowych lub wskazana działka ewidencyjna nie została podana we wniosku lub nie dostarczono/nie podpisano załączników graficznych" (...) Rolnik nie wyrysował działek rolnych A, AA, AB, AC, AE, AF, AG, AH, AI, AJ, B,C ,D, E, F, G, H, I, J , L, Ł, M, N, O, P, R, S,T , U, V, W, X, Y, Z na załącznikach graficznych do wniosku o przyznanie płatności na rok 2011." Jednocześnie w wezwaniu zawarto pouczenie, że "Nieusunięcie powyżej wskazanych braków formalnych w terminie wskazanym w niniejszym wezwaniu spowoduje pozostawienie wniosku o przyznanie płatności bez rozpoznania w całości." Treść wezwania jest zatem nieczytelna a nawet myląca, zwłaszcza w sytuacji, gdy wnioskodawczyni ubiegała się o przyznanie płatności do wskazanych działek po raz pierwszy i nie otrzymała wniosku spersonalizowanego, informacji o powierzchni maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) oraz załączników graficznych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowane wezwanie do usunięcia braków jest na tyle nieprecyzyjne i nieczytelne dla strony, że nie może być uznane za skuteczne, zatem jego niewykonanie nie może wywoływać dla strony niekorzystnych skutków prawnych. Każde wezwanie do usunięcia braków musi być tak sformułowane, aby było czytelne i jasne dla swego adresata a nie tylko dla organu, który je wysyła. Prawidłowe wezwanie do usunięcia braków powinno wyjaśniać, na czym brak polega i w jaki sposób należy go usunąć tj. jasno wskazywać, czego organ oczekuje od strony. Przy tak zredagowanym wezwaniu, strona ma możliwość usunąć brak, postępując zgodnie z wezwaniem. Wadliwe jest natomiast takie wezwanie, które przedstawia niejako alternatywne warianty braku, który ma być usunięty i zmusza stronę do rozszyfrowywania intencji organu i odgadywania, jakich działań organ oczekuje.

O tym, że wezwanie było dla strony niezrozumiałe najlepiej świadczy fakt, że nadesłała ona po raz kolejny załącznik dotyczący działki F, ale ponownie go nie podpisała. Gdyby natomiast organ poprawnie i jasno sformułował żądanie, iż należy podpisać załącznik dotyczący działki F, strona najpewniej uczyniłaby zadość wezwaniu, gdyż w sposób oczywisty leżało to w jej interesie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za usprawiedliwiony zarzut kasacyjny dotyczący zaakceptowania przez Sąd I instancji, z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nieprawidłowego i nieskutecznego wezwania do usunięcia braków i nieuzasadnione uznanie przez Sąd I instancji za prawidłowe pozostawienie bez rozpoznania wniosku o płatności w zakresie działki F. Trafne jest też stanowisko skarżącej, że nie został poparty argumentacją prawną pogląd wyrażony przez Sąd I instancji dotyczący obowiązku podpisywania załączników graficznych wniosku o przyznanie płatności. Powyższe powinno prowadzić do wniosku, że brak podpisania jednego z załączników graficznych nie może skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.

Zasadnie zatem podnosi skarżąca kasacyjnie, że niepodpisanie przez nią załącznika graficznego w zakresie działki F nie stanowi nienależytego usunięcia braku formalnego wniosku zakreślonego wezwaniem z 10 czerwca 2011 r., gdyż samo wezwanie naruszało art. 64 § 2 oraz art. 63 § 3 k.p.a. Przy prawidłowym uzasadnieniu prawnym poglądu, że załącznik powinien być podpisany, organ powinien ponownie wezwać rolnika do uzupełnienia braków załącznika wniosku o płatność rolnośrodowiskową na rok 2011.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzucone naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało jednocześnie koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i decyzji obu instancji.

Rozpoznając pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko Sądu I instancji i organów w tych kwestiach jest trafne a zarzuty kasacyjne są nieusprawiedliwione.

W pierwszej kolejności nie można się zgodzić z zarzutem naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach przez błędną jego wykładnię. Nie ma bowiem wątpliwości, że pomimo braku definicji posiadania w ustawie o płatnościach, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, jest już ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych w tej materii. Wynika z niego, że definiując pojęcie posiadania, w zasadzie nie należy sięgnąć do przepisów kodeksu cywilnego, bowiem posiadanie w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe i że pojęcie posiadania na gruncie ustawy o płatnościach bezpośrednich należy interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. Pojęcie posiadania gruntów rolnych, w kontekście przyznania dopłat do gruntów, należy zatem rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych (por. wyroki: NSA z 13.06.2012 r. sygn. akt II GSK 734/11; NSA z 16.05.2012 r. sygn. akt II GSK 537/11; z 8.10.2015 r. sygn. akt II GSK 1857/14, z 29.11.2011 r. sygn. akt II GSK 1177/10, z 30.08.2012 r. sygn. akt II GSK 711/11). Innymi słowy dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, ale warunkiem koniecznym jest faktyczne użytkowanie rolnicze gospodarstwa rolnego, przejawiające się w wykonywaniu zabiegów agrotechnicznych (uprawianie ziemi). Producent rolny jest posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, nie dysponując nawet żadnym tytułem prawnym do posiadanej nieruchomości. Posiadanie wiąże się ściśle z produkcją rolną, czyli obligatoryjnie z rzeczywistym korzystaniem z rzeczy (gruntów rolnych, gospodarstwa rolnego), a istotą płatności obszarowych jest przyznawane ich osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony, utrzymuje te grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas (patrz: wyrok WSA III SA/Wr 607/10 z dnia 15 grudnia 2010 r.).

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej zarówno organy obu instancji, jak i Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, nie poprzestając jedynie na zastosowaniu dyrektyw językowych, ale także stosując w miarę potrzeby poprawnie wykładnię celowościową i funkcjonalną. Trafnie zatem organ wykluczył z płatności działkę R, która była w użytkowaniu W. O., gdyż skarżąca nie wykazała, że czynił to na jej zlecenie.

Należy też zgodzić się z Sądem I instancji, że organy zasadnie uznały za dopuszczalne zmniejszenie powierzchni działek P i AJ przyjętych do płatności. Stosownie do art.14 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 po wygaśnięciu terminu składania pojedynczego wniosku, poszczególne działki rolne lub indywidualne uprawnienia do płatności można dodać do pojedynczego wniosku, pod warunkiem że przestrzegane są wymogi w ramach odnośnych systemów pomocy. Jednak art. 23 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, że poprawki do pojedynczego wniosku uwzględnia się wyłącznie, jeśli wnoszone są przed ostatecznym terminem składania pojedynczych wniosków przedłużonym o 25 dni. Tak więc po 10 czerwca 2011 r. skarżąca nie mogła już zwiększyć powierzchni zgłoszonych działek. Natomiast mogła zmniejszyć powierzchnię deklarowanych działek, gdyż organ nie poinformował jej o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku ani też nie powiadomił o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości. Zatem organ zasadnie uwzględnił korektę powierzchni zadeklarowanych działek 14 lipca 2011 r., a Sąd I instancji przyjętą wielkość działek P i AJ uznał za prawidłową, podkreślając jednocześnie brak dowodów wskazujących na dokonanie zmian wniosku pod wpływem nacisków pracowników ARiMR.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni rozważania dotyczące prawidłowego i skutecznego wezwania do usunięcia braków i zastosuje się do nich.

Uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 i 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił wyrok i rozpoznał skargę.

O koszach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.