Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 105/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 12 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 9,  art. 33 ust. 1,  art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek, Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (spr.), Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi I. i M. N. na decyzję Wojewody D. z dnia 14 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z dnia 20 sierpnia 2012 r., nr [...]; II. uchyla postanowienie Starosty M. z dnia 27 lipca 2012 r., nr [...]; III. orzeka, że uchylona decyzja Wojewody D. nie podlega wykonaniu; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących I. N. i M. N. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi I. N. i M. N. (dalej powoływanych także jako: skarżący), reprezentowanych przez zawodowego pełnomocnika, jest decyzja Wojewody D. z 14 grudnia 2012 r., nr [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty M. z dnia 20 sierpnia 2012 r., nr [...], wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia K. L. i B. L. (dalej powoływani także jako: inwestorzy) pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...], AM-24, obręb [...] na granicy z działką nr [...], AM-24, obręb [...] oraz zjazdu na działkę z drogi gminnej ul. O., dz. nr [...] AM-24, obręb [...].

Ostatnia ze wskazanych decyzji zapadła z kolei w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek uchylenia przez Wojewodę D. (decyzją z dnia 20 grudnia 2011 r., nr [...]) poprzedniej decyzji Starosty M. z dnia 22 sierpnia 2011 r. nr [...] udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę budynku gospodarczego oraz zjazdu na działkę z drogi gminnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W decyzji z 20 grudnia 2011 r. Wojewoda wskazał na szereg uchybień, jakich dopuścił się Starosta M., dotyczących formy i zakresu przedstawionego projektu, niespójności w uzgodnieniach dołączonych do projektu i samym projekcie oraz - w szczególności - naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako r.w.t.) w zakresie, w jakim planowany budynek gospodarczy sytuowany jest bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...]. Wśród zaleceń dotyczących ponownego rozpatrzenia sprawy, znalazło się m.in. to, dotyczące części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu. Wojewoda wskazał mianowicie na rozbieżność pomiędzy treścią wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę (inwestor wnosił o pozwolenie na budowę budynku gospodarczego oraz zjazdu na drogę gminną) a projektem zagospodarowania terenu, w którym ujęty był również budynek mieszkalny jednorodzinny, nieobjęty wnioskiem. Zdaniem Wojewody, inwestor powinien dostosować projekt zagospodarowania terenu do treści wniosku (usunąć z niego budynek mieszkalny).

Rozpoznając ponownie sprawę Starosta M. postanowieniem z dnia 23 stycznia 2012 r. nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie wskazanym w decyzji organu odwoławczego.

Przy piśmie z dnia 20 lutego 20012 r. inwestorzy przedłożyli sporządzony na aktualnej mapie projekt zagospodarowania terenu, z którego usunięto lokalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz podano odległości projektowanego miejsca postojowego od granic działki. Wskazali również, że inwestycja nie podlega ochronie konserwatorskiej, a także dołączyli kopię aktualnego uzgodnienia wykonania zjazdu z drogi gminnej.

Jednocześnie za pośrednictwem Starosty M. inwestorzy wystąpili z wnioskiem do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o odstępstwo od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie zgody na usytuowanie budynku gospodarczego w granicy z działką sąsiednią oznaczoną numerem ewidencyjnym [...].

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia 11 lipca 2012 r. upoważnił Starostę M. do wyrażenia zgody na odstępstwo.

Postanowieniem z dnia 27 lipca 2012 r. nr [...], Starosta wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t., umożliwiając wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projekcie budowlanym budynku gospodarczego na działce nr 219 bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki nr [...]. Uzasadniając wyrażoną zgodę organ administracji powołał się na ww. upoważnienie.

W dniu 27 lipca 2012 r. organ I instancji zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego i wyznaczył 7 dniowy termin do zapoznania się i wypowiedzenia co do całości zebranego materiału dowodowego. Skarżący pismem z dnia 3 sierpnia 2012 r. zwrócili się z wnioskiem o przedłużenie wyznaczonego terminu do dnia 1 września 2012 r. W odpowiedzi na ten wniosek organ I instancji uznał, że skarżący mieli możliwość zapoznania się z aktami sprawy.

W takim stanie sprawy decyzją z dnia 20 sierpnia 2012 r., nr [...] Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla wyżej wskazanej inwestycji.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wnieśli skarżący.

Na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda D. powołując się na art. 136 k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.) zobowiązał organ I instancji do przeprowadzenia dodatkowego postępowania mającego na celu uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie poprzez: zobowiązanie inwestora do dołączenia do projektu budowalnego aktualnego oświadczenia projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz przedłożenia dokumentu właściwego organu ustalającego lokalizację zjazdu dla działki nr [...].

W wykonaniu tego wezwania przy piśmie z dnia 13 listopada 2012 r. inwestorzy przedłożyli oświadczenia projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz wydaną z upoważnienia Burmistrza T. w dniu 20 lutego 2012 r. zgodę na korzystanie z drogi gminnej w celu dojazdu do drogi publicznej z działki nr [...].

Rozpoznając złożone odwołanie opisaną na wstępie decyzją z dnia 14 grudnia 2012 r., nr [...], Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy zrekapitulował przebieg dotychczasowego postępowania oraz zarzuty skarżących. Przywołał treść art. 35 ust. 1 u.p.b. w aspekcie obowiązków organu administracji architektoniczno–budowlanej udzielającego pozwolenia na budowę. Za zgodny z decyzją o warunkach zabudowy Wojewoda uznał projekt budowlany. Wysokość budynku do okapu dachu wynosi 3,3 m, szerokość frontu budynku 6 m, powierzchnia biologicznie czynna stanowi 52,44%, zachowana została nieprzekraczalna linia zabudowy. Nadto zachowane zostały wymagania dotyczące układu połaci dachowych (dwuspadowy o nachyleniu do 45° kryty dachówką ceramiczną) oraz łącznej powierzchni zabudowy (16,71%). W ocenie organu odwoławczego, projekt zagospodarowania terenu spełnia również wymagania w zakresie obsługi komunikacyjnej, która ma się odbywać poprzez zjazd z ul. O. Projekt budowlany zjazdu został uzgodniony przez zarządcę drogi (uzgodnienie z dnia 20 lutego 2012 r.).

Wojewoda przyjął, że projekt zagospodarowania terenu zgodny jest z przepisami r.w.t. Odnosząc się do kwestii usytuowania spornego budynku na granicy z działką nr [...] organ odwoławczy wskazał, że budynek w tym miejscu zaprojektowany został ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. Zwrócił również uwagę na fakt zabudowania sąsiednich działek, ewentualnie na funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznych pozwoleń na budowę. Zdaniem organu z tego powodu planowana inwestycja nie ograniczy możliwości zabudowy działek sąsiednich. Zabudowa działek sąsiednich wyklucza również naruszenie przepisów dotyczących dostępu pomieszczeń do naturalnego światła oraz minimalnego nasłonecznienia. Ponadto Wojewoda wskazał na znaczne ograniczenia w zabudowie działki z uwagi na fakt, że planowane zamierzenie zlokalizowane będzie na średniej wielkości działce budowlanej, dla której nieprzekraczalna linia zabudowy znajduje się w odległości 4 m od północnej i zachodniej granicy działki. Projekt budowlany posiada również uzgodnienie przeciwpożarowe, a nadto postanowieniem z dnia 27 lipca 2012 r. Starosta M. wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t. Organ odwoławczy zauważył również, że projektowany budynek znajduje się w przepisowej odległości od działki należącej do odwołujących się (ponad 4 m od wschodniej granicy działki).

Uznając za prawidłowy i kompletny projekt budowlany z punktu wymagań stawianych przez przepisy art. 34 u.p.b., jak też rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120. Poz. 1133, dalej w skrócie r.s.z.f.p.b.) organ odwoławczy wskazał, że zamierzenie inwestorów nie obejmuje budowy przyłączy.

Ustosunkowując się do zarzucanego w odwołaniu pozbawienia skarżących prawa do końcowego zapoznania się i wypowiedzenia co do zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego Wojewoda wyjaśnił, że skarżący, którzy nie mogli zapoznać się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w wyznaczonym przez organ pierwszej instancji terminie, skorzystali ze swoich uprawnień w trakcie postępowania odwoławczego, gdyż w dniu 8 października 2012 r. stawił się ich pełnomocnik. Odnosząc się do zarzutów tyczących się postanowienia Starosty M. z dnia 27 lipca 2012 r. organ odwoławczy przyjął natomiast, że mimo lakonicznego uzasadnienia postanowienia przez organ pierwszej instancji, istniały przesłanki jego wydania.

W skardze do tut. Sądu skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 9 u.p.b. poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzą przewidziane w tym przepisie warunki, uzasadniające udzielenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz utrzymanie w mocy decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, zlokalizowanego w granicy z działką sąsiednią, opartej na ww. zgodzie, udzielonej w sposób rażąco naruszający art. 9 u.p.b.;

2) art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 1 zd. 2 oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 u.p.b. poprzez utrzymanie w mocy decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na wniosek obejmujący wyłącznie budynek gospodarczy (bez wskazania, że planowane pierwotnie zamierzenie będzie realizowane etapami), co prowadzi w konsekwencji do udzielenie pozwolenia na inwestycję odmienną od tej, która objęta jest decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

3) art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 1 zd. 3 oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b. poprzez udzielenie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na podstawie projektu zagospodarowania terenu nieobejmującego całego zamierzenia budowlanego.

Ponadto pełnomocnik zarzucił Wojewodzie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 15 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (poprzez jego zastosowanie) oraz art. 138 § 2 k.p.a. (poprzez niezastosowanie) poprzez utrzymanie w mocy decyzji, wydanej z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. (naruszenie to polegało na udzieleniu przewidzianej w art. 9 ust. 1 u.p.b. wyjątkowej zgody na odstępstwo od przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bez wyjaśnienia i rozważenia, czy w sprawie mamy do czynienia z przewidzianym w tym przepisie "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", warunkującym udzielenie zgody na odstępstwo, jak również czy odstępstwo to nie spowoduje "zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska"), zamiast jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a tym samym naruszenie prawa strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy administracyjnej;

2) art. 10 § 1 k.p.a. (w odniesieniu do organu drugiej instancji - również w zw. z art. 40 § 2 k.p.a.) poprzez nieumożliwienie stronie zapoznania się i wypowiedzenia co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co wobec brzmienia art. 81 k.p.a. skutkuje naruszeniem zasady ogólnej prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżących, na pytanie Sądu, oświadczył, że w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz J. T. (działka nr [...]) toczy się z wniosku PINB postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: u.p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, zaś w myśl art. 135 u.p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postepowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia decyzję tę poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu obydwie decyzje wydane zostały bowiem z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t. oraz w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., natomiast poprzedzające te decyzje postanowienie Starosty M. z dnia 27 lipca 2012 r., nr [...] wydane zostało z naruszeniem art. 9 ust. 1- 3 u.p.b. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zasadnicza kwestia sygnalizowana przez skarżących dotyczy postanowienia dotyczącego odstępstwa od § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t. Zgodnie z § 12 tego rozporządzenia, co do zasady, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Jednocześnie, zgodnie z art. 9 u.p.b., w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. W myśl tego przepisu właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Ocena, czy w danej sytuacji zachodzą przypadki szczególnie uzasadnione, należy więc do organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz ministra, który ustanowił odpowiednie przepisy techniczno-budowlane. Jak wynika natomiast z ustępu 4 omawianego przepisu minister może uzależnić upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od spełnienia dodatkowych warunków. Ponieważ ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie udzielenia bądź odmowy udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, postanowienie to nie podlega odrębnemu zaskarżeniu i może być zaskarżone tylko wraz z decyzją w sprawie pozwolenia na budowę. Podlega ono kontroli w postępowaniu ze skargi na decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę, co ma ten skutek, że stwierdzenie wadliwości tego postanowienia, w tym poprzedzającego je postępowania, determinuje ocenę decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że fakt upoważnienia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej organu administracji architektoniczno-budowlanej do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowalnych nie oznacza automatyzmu w udzieleniu takiej zgody. Z lakonicznego uzasadnienia prawnego postanowienia Starosty M. z dnia 27 lipca 2012 r. wynika natomiast, że organ ten mylnie przyjął, jakoby udzielenie przez Ministra upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych było dla niego wiążące i obligowało go do udzielenia tejże zgody. Pogląd ten jest błędny. Udzielone przez Ministra upoważnienie nie zwalniało Starosty od oceny przedłożonej wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę dokumentacji w zakresie zgodności z przepisami r.w.t. Jak słusznie zauważył pełnomocnik skarżących, pomimo udzielenia przez Ministra takiego upoważnienia nadal główny ciężar rozstrzygnięcia co do zgody na odstępstwo spoczywał na organie administracji architektoniczno-budowlanej. To jego zadaniem było rozważenie zasadności wniosku inwestorów o udzielenie zgody i jego umotywowanie, stosownie do wymagań określonych w art. 9 ust. 3 u.p.b.

Postanowienie Starosty M. z dnia 27 lipca 2012 r. w tej kwestii nie zawiera żadnego uzasadnienia. Za takie uzasadnienie nie można potraktować powołania się na udzielone przez Ministra upoważnienie czy na art. 9 ust. 2 u.p.b. Tymczasem właściwe przeprowadzenie tego incydentalnego postępowania z poszanowaniem wszystkich zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego ma istotne znaczenie i niewątpliwie wywiera wpływ na prawidłowość wydanej następnie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W szczególności organ nie wyjaśnił dlaczego uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony wypadek. Postanowienie Starosty zostało zatem wydane z naruszeniem art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., a uchybienie to uniemożliwiając kontrolę motywów tego postanowienia, jak również zasadności oparcia się na treści tego postanowienia przez organy wydające w przedmiotowej sprawie decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, miało wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Powyższe uwagi należy rozciągnąć również wobec decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Przy czym ze względu na to, że postanowienie wydane na podstawie art. 9 ust. 1 i ust. 2 u.p.b. nie podlega zaskarżeniu, tym bardziej organ administracji powinien wypowiedzieć się w decyzji dlaczego dopuszczalne jest przyjęte w konkretnej sprawie odstępstwo.

Budzi także zastrzeżenia zastosowana w sprawie forma wystąpienia do Ministra o udzielenie upoważnienia na odstępstwo. W badanej sprawie z takim wnioskiem wystąpili za pośrednictwem Starosty M. sami inwestorzy. Tymczasem wniosek kierowany do Ministra powinien pochodzić - nie tylko w sensie jego zewnętrznej formy, ale przede wszystkim treści - od Starosty i przedstawiać jego ocenę oraz argumentację.

Organ odwoławczy natomiast poza konkluzją o istnieniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych i wskazaniu, że budynek w spornym miejscu zaprojektowany został ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych (w tym zakresie projekt budowlany posiada uzgodnienie przeciwpożarowe) powołał się na fakt zabudowania sąsiednich działek bądź na funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznych pozwoleń na budowę. Ponadto w sposób enigmatyczny powołał się na występujące w jego ocenie ograniczenia w zabudowie działki wynikające z faktu, że planowane zamierzenie zlokalizowane będzie na średniej wielkości działce budowlanej, dla której nieprzekraczalna linia zabudowy znajduje się w odległości 4 m od północnej i zachodniej granicy działki.

W ocenie Sądu przedstawione stanowisko nie świadczy o tym, że organ odwoławczy wydający zaskarżoną decyzję w sposób wystarczający zbadał zasadność udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dotyczących usytuowania spornego budynku w granicy działki, mimo podnoszenia przez skarżących w toku postępowania administracyjnego zarzutów dotyczących tej zgody.

Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych może być bowiem udzielone jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych, a więc mających w sobie element wyjątkowości. O konieczności zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych mogą decydować zarówno względy natury faktycznej (np. ukształtowanie terenu czy istniejący stan zagospodarowania sąsiednich nieruchomości), jak też użytkowe czy techniczne. W orzecznictwie podnosi się, że za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 9 ust. 1 u.p.b. należy uznać sytuację, kiedy inwestor - pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na takie cele - nie może zrealizować swego prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej (art. 4 ustawy) ze względu na obowiązujące przepisy techniczno-budowlane (np. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r. II OSK 381/06 ONSAiWSA 2007/6/134). Ocena zatem czy w danej sytuacji zachodzą takie przypadki należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który powinien brać pod uwagę charakter przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której na być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej. W sytuacjach szczególnych wynikających z warunków lokalnych, takich jak kształt i wymiary nieruchomości, położenie względem nieruchomości sąsiednich, ukształtowanie terenu, stan zagospodarowania danej nieruchomości i terenów sąsiadujących istnieje potrzeba wyważenia interesów indywidualnych i interesu publicznego, która uzasadniałaby wyłączenie stosowania określonych przepisów techniczno-budowlanych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 431/07). Ponadto, jak zauważa się w powołanym przez skarżących wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 1025/2011, nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku w rozumieniu art. 9 ust. 1 u.p.b. w sytuacji, gdy inwestor mógł zaplanować budowę obiektu o mniejszych rozmiarach, który spełniałby wymagania przepisów techniczno-budowlanych.

Z uzasadnienia wniosku kierowanego do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo wynika jedynie, że o przyjętej w projekcie koncepcji inwestycji miałoby zadecydować oddzielenie projektowanego budynku gospodarczego od granicy ścianą p. poż. oraz okoliczność projektowania na działce sąsiedniej również budynku gospodarczego w w/w granicy. Wojewoda, aprobując zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 r.w.t., powołuje się właśnie na rozmiary działki i nieprzekraczalną linię zabudowy, co jego zdaniem uzasadnia usytuowanie budynku gospodarczego przy granicy z działką sąsiednią. Organ ten nie rozważył natomiast tego, czy przepisowa odległość mogłaby być zachowana, gdyby inwestor dostosował do niej rozmiary planowanego budynku. Powinien to tym bardziej uczynić w sytuacji, jak słusznie wskazuje autor skargi, gdy gabaryty planowanego obiektu są na tyle duże, że powodują, iż zaprojektowany budynek gospodarczy, będzie dominował nad zabudową mieszkaniową. Taka analiza z punktu widzenia wyważenia interesów indywidualnych i interesu publicznego oraz zasady dobrego sąsiedztwa jest konieczna zważywszy, że zamierzenie ma być realizowane na osiedlu domków jednorodzinnych.

W świetle powyższych uwag za niewystarczające pozostaje powołanie się na istnienie ostatecznego pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na sąsiedniej działce nr [...]. Przy czym należy zaznaczyć, że wbrew przedstawionej w skardze argumentacji, fakt wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego pozwolenia na budowę nie pozbawiał, przynajmniej do momentu wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności, organu administracyjnego możliwości powoływania się na takie pozwolenie. Z oświadczenia pełnomocnika złożonego na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. wynika, że w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz J. T. (działka nr [...]) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji nie zostało jeszcze zakończone.

Pomimo powyższych zastrzeżeń za całkowicie zasadne uznać należy stanowisko skarżących, że poprzestając na konkluzji o istnieniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych i nie oceniając niezaskarżalnego postanowienia, a w konsekwencji nie przedstawiając argumentacji wykazującej trafność tego postanowienia, a tym samym niezasadność zarzutów skarżących, organ odwoławczy naruszył przepisy procedury administracyjnej, tj. obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również, wynikające z art. 35 u.p.b., obowiązki sprawdzenia m.in. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2). W gruncie rzeczy bezkrytyczne zatem oparcie się przez organy na postanowieniu z dnia 27 lipca 2012 r., uniemożliwiło kontrolę stanowiska organów o zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Również błędem organu odwoławczego było utrzymanie w mocy decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę mimo wadliwego sposobu procedowania przez Starostę w zakresie wniosku o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Jak wyjaśniono na wstępie, Starosta w tym zakresie dopuścił się naruszenia art. 9 ust. 3 u.p.b. co zostało wadliwie zaaprobowane przez Wojewodę.

W ocenie Sądu na aprobatę zasługuje także kolejny z zarzutów skargi dotyczący wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku, w którym przedłożony przez inwestorów projekt zagospodarowania terenu nie spełnia wymogów art. 33 ust. 1 u.p.b. W myśl tego przepisu, pozwolenie na budowę dotyczyć powinno całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Zatem w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany, inwestor może uzyskać pozwolenie na budowę wybranych obiektów lub zespołu obiektów, o ile mogą one samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Ustawodawca zastrzegł jednak, że inwestor zobowiązany jest do takiego wniosku dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Dzięki temu rozwiązaniu organ rozpoznający wniosek o pozwolenie na budowę dotyczący określonego etapu inwestycji ma możliwość ocenić, czy wniosek dotyczy istotnie części zamierzenia inwestycyjnego i czy całość zamierzenia nie naruszy ładu przestrzennego na danym terenie.

W niniejszej sprawie przedłożony projekt zagospodarowania terenu zarówno w części opisowej jak i rysunkowej obejmuje jedynie budynek gospodarczy. W tym miejscu należy zauważyć, że wskazana przez Wojewodę w decyzji z dnia 20 grudnia 2011 r. rozbieżność między treścią wniosku o udzieleniu pozwolenia na budowę (inwestor wniósł o pozwolenie na budowę budynku gospodarczego oraz zjazdu na drogę gminną) a projektem zagospodarowania terenu nie może doprowadzić do powstania sytuacji, w której przedłożony przez inwestorów projekt obejmuje jedynie budynek gospodarczy. Jeżeli więc pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów (w rozpatrywanym przypadku budynku gospodarczego, który jak wynika z treści przedłożonej przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy ma towarzyszyć budynkowi mieszkalnemu), inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b., dla całego zamierzenia budowlanego, co stwarza realne podstawy do uzyskania pozwoleń na budowę dla pozostałych obiektów planowanych do realizacji w następnych etapach i może stanowić gwarancję realizacji tego, co zostało objęte decyzją o warunkach zabudowy. W przeciwnym razie brak by było jakichkolwiek gwarancji, że inwestor w przyszłości będzie realizował wszystkie obiekty, które były zaplanowane w decyzji o warunkach zabudowy, a nie tylko niektóre, dowolnie przez siebie wybrane. Powyższe rozumienie tego problemu wynika z wykładni art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p.) i art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.b. (A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, A. Gliniecki (red.), wyd. 1, Warszawa 2012, s. 308 – 309).

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi w zakresie braku tożsamości pomiędzy zaskarżoną decyzją a ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Wbrew przedstawionej w skardze argumentacji wskazane we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zamierzenie budowlane opowiada zamierzeniu na jakie inwestorzy uzyskali decyzję o warunkach zabudowy. O odmienności zamierzenia nie świadczy bowiem fakt wydania pozwolenia na budowę jedynie dla części inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy, tj. budynku gospodarczego. Należy w tym miejscu zaakcentować wolę inwestora, wyrażoną we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. To w świetle bowiem zamiaru inwestora należy oceniać, czy zamierzenie inwestycyjne obejmuje więcej niż jeden obiekt. O naruszeniu prawa materialnego można w takim przypadku mówić wówczas gdy wydanie pozwolenia na budowę na podstawie wniosku obejmującego jednie cześć – niemogącą prawidłowo funkcjonować samodzielnie zgodnie z jej przeznaczeniem – zamierzenia budowlanego (tak m.in. wyroki WSA: z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 150/12, z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 895/10, z dnia 30 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Lu 652/09, i z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 860/08). W rozpatrywanym przypadku, uwzględniając chociażby parametry i wymogi określone w decyzji o warunkach zabudowy, a dotyczące m.in. wymogu zagospodarowania działki zielenią min. 30 % powierzchni, na obecnym etapie sprawy brak jest wystarczających podstaw do twierdzenia, że projektowany obiekt gospodarczy nie będzie, tak jak zakładał to decyzja o warunkach zabudowy, pełnić funkcji towarzyszącej budynkowi mieszkalnemu. Niemniej jednak, z uwagi na stwierdzone wyżej nieprawidłowości dotyczące projektu zagospodarowania terenu, podnoszone przez skarżących wątpliwości będzie można ostatecznie zweryfikować dopiero w świetle prawidłowo sporządzonego projektu zagospodarowania terenu obejmującego całość planowanego przez inwestorów zamierzenia inwestycyjnego, w tym przede wszystkim obejmującego budowę budynku jednorodzinnego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając pozwolenie na realizację spornego budynku gospodarczego, będącego jedynie częścią docelowej inwestycji, w świetle poprawionego projektu zagospodarowania terenu, będzie miał dopiero podstawy do oceny możliwości samodzielnego funkcjonowania realizowanego w pierwszym etapie budynku gospodarczego.

Skład orzekający podziela stanowisko, że strona reprezentowana przez ustanowionego pełnomocnika, nie powinna otrzymywać pism - w szczególności decyzji - z pominięciem pełnomocnika, gdyż działanie takie prowadzi wprost do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., w szczególności ogranicza jej prawo do obrony. Jednakże nie można pomijać, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków w tym zakresie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji. Należy też mieć na uwadze, że - jak wyjaśniono to w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – powyższe normy nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela w sytuacji, gdy podejmuje on staranie aby zapewnić sobie prawo skutecznego wniesienia środka zaskarżenia od kwestionowanej decyzji (por. NSA w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 463/08).

W okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie doszło do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., jednak z akt sprawy wynika, że pomimo tego uchybienia ustanowiony pełnomocnik wielokrotnie zapoznawał się z aktami sprawy i wniósł w terminie zarówno odwołanie, jak też skargę. Uznać zatem trzeba, iż z racji pominięcia pełnomocnika skarżący nie ponieśli żadnych negatywnych następstw.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie ponowienie czynności określonych w art. 9 u.p.b., w tym dokonanie przez organy oceny, czy w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony wypadek odstępstwa od warunków technicznych, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi i wydania stosownego postanowienia ponowne dokonanie sprawdzeń w trybie art. 35 u.p.b.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I i II sentencji. Orzeczenie w pkt III znajduje podstawę w art. 152 u.p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania Sąd oparł na przepisach art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Koszty te obejmowały zwrot uiszczonych przez skarżących wpisu od skargi, wynagrodzenia pełnomocnika oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. Wysokość wynagrodzeniu pełnomocnika skarżących ustalono w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).