Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 133/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 4, 6a, art. 93 ust. 7.
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 1, art. 2 ust. 1 i 2.
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 4 lit. a i c, art. 7, art. 10 ust. 2
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 8 art. 15 ust. 2 i 3 lit. b.
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Waldemar Śledzik Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2011 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

UZASADNIENIA

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 39a, art. 39j, art. 39k, art. 39l, art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., nazywanej dalej "u.t.d."), lp. 1.8 ust. 1, lp. 10.3. a i b, lp. 11.2. ust. 4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 (Dz. Urz. UE Nr L 102/1 z 11.04.2006 r.), art. 15, art. 13 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985 r.), po rozpatrzeniu odwołania S. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" S. G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...], którą nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości [...] (słownie: [...]) złotych, utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 5 stycznia 2009 r. upoważniony inspektor Inspekcji Transportu Drogowego rozpoczął kontrolę w siedzibie przedsiębiorcy S. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" S. G. (nazywanego dalej "skarżącym").

Przedmiotem kontroli były regulacje związane: z prowadzeniem przez skarżącego transportu drogowego oraz przewozów drogowych na potrzeby własne – przepisy ustawy o transporcie drogowym, przestrzeganiem przepisów ruchu drogowego (przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym, opubl. Dz. U. z 1997 r. Nr 97, poz. 602 ze zm.), przestrzeganiem przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy (przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, opubl. Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879 ze zm.), we wspólnocie – rozporządzenie Rady (WE) nr 561/2006 oraz rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85.

Zakres kontroli obejmował okres od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 30 listopada 2008 r. W toku czynności poddano kontroli następujących kierowców: K. B. i K. G. Pobrano wykresówki za okres od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 30 listopada 2008 r.

W trakcie kontroli ustalono, że wykonywanie przewozów drogowych na potrzeby własne stanowi pomocniczy przedmiot działalności skarżącego przedsiębiorcy, główny zaś polega na sprzedaży wody źródlanej oraz napojów bezalkoholowych.

W zakresie przewozów na potrzeby własne skarżący przedsiębiorca posiada stosowne uprawnienia: zaświadczenie nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne wydane w dniu [...] listopada 2008 r. przez Starostwo Powiatowe w N., z ważnością do dnia [...] listopada 2009 r. oraz zaświadczenie nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne wydane w dniu [...] czerwca 2008 r. przez Starostwo Powiatowe w N., z ważnością do dnia [...] czerwca 2009 r.

Analiza pobranych do kontroli wykresówek wykazała nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego – nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem), przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut, wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne.

Ustalenia kontroli utrwalono w protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...]. Wśród dokumentów kontrolnych znalazło się oświadczenie kierowcy K. G., który potwierdził, że wykazane wykresówki za dni 5 września i 15 września zostały błędnie opisane ponieważ zamiast odpoczynku została zarejestrowana praca. Powstały błąd był wynikiem złego przełączenia pokrętła w tachografie.

Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] złotych za stwierdzone naruszenia: nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego – nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem) – z tytułu którego łączna kara wyniosła [...] złotych, wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne – z tytułu którego łączna kara wyniosła [...] złotych, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego – z tytułu którego łączna kara wyniosła [...] złotych.

Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. skarżący wniósł odowłanie od powyższej decyzji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] odmówił stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1742/08 uchylił zaskarżone postanowienie.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Następnie, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., zaś postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2009 r., wskazując, iż przedmiotowa decyzja organu I instancji powinna być doręczona stronie ponownie.

Organ ponownie doręczył skarżącemu decyzję Nr [...], zmieniając datę wydania decyzji na dzień [...] lipca 2010 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...], nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie [...] (słownie: [...]) złotych za stwierdzone naruszenia.

Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2, 7, 8 i ust. 4 w związku z lp. 10.3 lit. a) i b) załącznika do ustawy o transporcie drogowym: przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego a) o czas powyżej 15 minut do 30 minut (150 zł), b) za każde następne rozpoczęte 30 minut (200 zł) oraz art. 92 ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 4 u.t.d. w związku z lp. 11.4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym: wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne i art. 7 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85/EWG oraz art. 39a ust. 1 pkt 4, art. 39k ust. 1, 2, 4, art. 39l ust. 1, 2, 3 u.t.d. oraz ustalenia protokołu kontroli przedsiębiorstwa z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...].

Kara pieniężna została nałożona za: nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem) - z tytułu którego łączna kara wyniosła [...] zł, wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne - z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego - z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie unormowań kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, poprzez brak staranności organu w podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności poprzez odmowę dopuszczenia dowodu z przesłuchania kierowców w zakresie określenia okresów przewozów drogowych i jazdy poza drogami publicznymi; naruszenie art. 78 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodów mających znaczenie dla sprawy, w zakresie przesłuchania kierowców i ustalenia prawidłowości używania selektora aktywności; naruszenie art. 8 k.p.a., tj. zasady zaufania do organów Państwa poprzez prowadzenie postępowania w sposób zakładający dokonanie przez stronę zarzucanych jej naruszeń bez oceny okoliczności branych pod uwagę podczas analizy danych; naruszenie art. 80 k.p.a., tj. zasady swobodnej oceny dowodów poprzez ocenę naruszenia przepisów dot. czasu pracy kierowców tylko na podstawie części materiału dowodowego, wygenerowanego literalnie z programu tachoscan; naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak analizy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w kontekście oceny ewentualnego wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy na podstawie wytycznych Komisji Europejskiej interpretujących artykuł 12 i p. 28 preambuły rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz dyrektywy 2006/22/WE, i brak postępowania wyjaśniającego w zakresie możliwości zastosowania przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d.; naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 i 4 lit d Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i art. 15 ust.7 rozporządzenia (EWG) Nr 3821/85; naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego oraz brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnych okoliczności faktycznych - okresów przewozów drogowych bez uwzględnienia okresów jazdy na i poza drogami publicznymi.

Główny Inspektor Transportu Drogowego po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz treści odwołania z dnia [...] sierpnia 2010 r. uznał, że argumenty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwazglednienie.

Odnosząc się do naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut, organ odwoławczy wskazał na treść art. 92 ust. 1 pkt 8 u.t.d. oraz treść lp. 10.3 lit. a) i b) załącznika do w/w ustawy, który sankcjonuje przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut, karą pieniężną w wysokości 150 złotych oraz karą w wysokości 200 złotych za każde następne rozpoczęte 30 minut.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 7 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006, zgodnie z którym po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca, co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego.

Potwierdzając zasadność nałożonej przez organ I instancji kary pieniężnej w wysokości [...] złotych, organ odwoławczy odwołał się do analizy wykresówek kierowców, z której wynikało, że:

- K. G. w dniu 13.08.2008 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia bez przerwy o 30 minut. Naruszenie to miało miejsce pomiędzy godziną 7:25 a godziną 14:45 dnia 13.08.2008 r. Kierowca prowadził pojazd przez 4 godziny i 50 minut bez wymaganej 45-minutowej przerwy. W dniu 5.11.2008 r. kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia bez przerwy o 20 minut. Naruszenie to miało miejsce pomiędzy godziną 6:50 a godziną 14:45 dnia 5.11.2008 r. Kierowca prowadził pojazd przez 4 godziny i 50 minut bez wymaganej 45-minutowej przerwy.

- K. B. w dniu 4.01.2008 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia bez przerwy o 45 minut. Naruszenie to miało miejsce pomiędzy godziną 7:55 a godziną 15:55 dnia 4.01.2008 r. Kierowca prowadził pojazd przez 5 godzin i 15 minut bez wymaganej 45-minutowej przerwy. W dniu 15.02.2008 r. kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia bez przerwy o 40 minut. Naruszenie to miało miejsce pomiędzy godziną 7:50 a godziną 15:10 dnia 15.02.2008 r. Kierowca prowadził pojazd przez 5 godzin i 10 minut bez wymaganej 45-minutowej przerwy. W dniu 17.01.2008 r. kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia bez przerwy o 1 godzinę i 30 minut. Naruszenie to miało miejsce pomiędzy godziną 7:55 a godziną 17:15 dnia 17.01.2008 r. Kierowca prowadził pojazd przez 6 godzin bez wymaganej 45-minutowej przerwy. W dniu 15.02.2008 r. kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia bez przerwy o 1 godzinę i 30 minut. Naruszenie to miało miejsce pomiędzy godziną 7:50 a godziną 15:10 dnia 15.02.2008 r. Kierowca prowadził pojazd przez 5 godzin i 10 minut bez wymaganej 45-minutowej przerwy. W dniu 12.03.2008 r. kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia bez przerwy o 1 godzinę i 30 minut. Naruszenie to miało miejsce pomiędzy godziną 7:10 a godziną 15:50 dnia 12.03.2008 r. Kierowca prowadził pojazd przez 6 godzin bez wymaganej 45-minutowej przerwy. W dniu 24.04.2008 r. kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia bez przerwy o 50 minut. Naruszenie to miało miejsce pomiędzy godziną 7:15 a godziną 15:20 dnia 24.04.2008 r. Kierowca prowadził pojazd przez 5 godzin i 20 minut bez wymaganej 45-minutowej przerwy. Kierowca w dniu 31.07.2008 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia bez przerwy o 1 godzinę i 40 minut. Naruszenie to miało miejsce pomiędzy godziną 6:00 a godziną 15:30 dnia 31.07.2008 r. Kierowca prowadził pojazd przez 6 godzin i 10 minut bez wymaganej 45-minutowej przerwy. W dniu 14.08.2008 r. kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia bez przerwy o 1 godzinę. Naruszenie to miało miejsce pomiędzy godziną 6:00 a godziną 14:10 dnia 14.08.2008 r. Kierowca prowadził pojazd przez 5 godzin i 10 minut bez wymaganej 45-minutowej przerwy. W dniu 22.08.2008 r. kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia bez przerwy o 40 minut. Naruszenie to miało miejsce pomiędzy godziną 7:15 a godziną 15:20 dnia 22.08.2008 r. Kierowca prowadził pojazd przez 5 godzin i 10 minut bez wymaganej 45-minutowej przerwy. W dniu 29.08.2008 r. kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia bez przerwy o 1 godzinę i 30 minut. Naruszenie to miało miejsce pomiędzy godziną 06:05 a godziną 15:05 dnia 29.08.2008 r. Kierowca prowadził pojazd przez 6 godzin bez wymaganej 45-minutowej przerwy. W dniu 25.09.2008 r. kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia bez przerwy o 1 godzinę i 40 minut. Naruszenie to miało miejsce pomiędzy godziną 6:15 a godziną 15:00 dnia 25.09.2008 r. Kierowca prowadził pojazd przez 6 godzin i 10 minut bez wymaganej 45-minutowej przerwy. W dniu 7.10.2008 r. kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia bez przerwy o 30 minut. Naruszenie to miało miejsce pomiędzy godziną 07:20 a godziną 14:05 dnia 7.10.2008 r. Kierowca prowadził pojazd przez 5 godzin bez wymaganej 45-minutowej przerwy. W dniu 20.10.2008 r. kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia bez przerwy o 1 godzinę i 10 minut. Naruszenie to miało miejsce pomiędzy godziną 6:15 a godziną 13:25 dnia 20.10.2008 r. Kierowca prowadził pojazd przez 5 godzin i 40 minut bez wymaganej 45-minutowej przerwy. W dniu 23.10.2008 r. kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia bez przerwy o 1 godzinę i 40 minut. Naruszenie to miało miejsce pomiędzy godziną 06:00 a godziną 14:15 dnia 23.10.2008 r. Kierowca prowadził pojazd przez 6 godzin i 10 minut bez wymaganej 45-minutowej przerwy. W dniu 6.11.2008 r. kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia bez przerwy o 55 minut. Naruszenie to miało miejsce pomiędzy godziną 6:20 a godziną 14:00 dnia 6.11.2008 r. Kierowca prowadził pojazd przez 5 godzin i 25 minut bez wymaganej 45-minutowej przerwy. W dniu 20.11.2008 r. kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia bez przerwy o 1 godzinę i 30 minut. Naruszenie to miało miejsce pomiędzy godziną 06:35 a godziną 15:00 dnia 20.11.2008 r. Kierowca prowadził pojazd przez 6 godzin bez wymaganej 45-minutowej przerwy.

W podanym okresie kierowcy nie odebrali również przerwy dzielonej, która powinna wynosić - pierwsza min. 15 minut a druga min. 30 minut. Organ podkreślił, że odwrotne odebranie przerw byłoby nieprawidłowe. Konstrukcja ta została przewidziana dla zapewnienia bezpieczeństwa wszystkich użytkowników dróg poprzez realizację prawidłowych przerw zarówno co do czasu przerwy jak i jej sposobu odbierania. Na rewersie wykresówek nie stwierdzono odpowiednich zapisów dających podstawę do zastosowania art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

Odnosząc się do naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, organ odwoławczy powołał się na art. 39a u.t.d., art. 39j u.t.d., art. 39k u.t.d. oraz art. 39l u.t.d.

Zgodnie z art. 92 ust 1 pkt 2, 7 i 8 u.t.d., kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów o czasie pracy kierowców, wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych.

Stosownie do ust 2 wskazanego przepisu suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 15.000 złotych - w odniesieniu do kontroli drogowej i 30.000 złotych - w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie.

Konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 1.8 pkt 1 załącznika do w/w ustawy, który karą 500 (pięćset) złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne.

Podczas kontroli w przedsiębiorstwie strona nie okazała orzeczenia psychologicznego potwierdzającego brak przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy wydanego dla K. K. Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał, że w sprawie doszło do naruszenia z lp. 18 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, konsekwencją czego było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 500 złotych.

Odnosząc się do naruszenia polegającego na nieprawidłowym działaniu urządzenia rejestrującego: nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem) - za każdą wykresówkę, organ odwoławczy podał, że pracodawca i kierowcy są odpowiedzialni na podstawie art. 13 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym za czuwanie nad prawidłowym funkcjonowaniem i odpowiednim użytkowaniem urządzeń rejestrujących.

Zgodnie z art. 15 ust. 3 w/w rozporządzenia, w związku z art. 26 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 kierowcy: zapewniają zgodność czasu zapisywanego na wykresówce z oficjalnym czasem kraju rejestracji pojazdu, obsługują przełączniki umożliwiające osobną i wyraźną rejestrację następujących okresów:

a) czas prowadzenia pojazdu;

b) "inna praca" oznacza wszelkie czynności inne niż prowadzenie pojazdu, zgodnie z definicją z art. 3 lit. a) dyrektywy 2002/15/WE Parlamentu Europejskiego

i Rady z dnia 11 marca 2002 r. w sprawie organizacji czasu pracy osób wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu drogowego, a także wszelkie prace wykonywane dla tego samego lub innego pracodawcy w sektorze transportowym lub poza nim; są one rejestrowane pod symbolem;

c) "okresy gotowości" zdefiniowane w art. 3 lit. b) dyrektywy 2002/15/WE są rejestrowane pod symbolem .

d) przerwy w pracy i okresy dziennego odpoczynku.

Organ odwoławczy podał, że konsekwencją rozwiązania przyjętego w art. 92 ust. 1 i ust. 2 u.t.d. jest treść lp. 11.2 ust 4 załącznika do w/w ustawy, który karą od 100 zł do 1.000 zł sankcjonuje nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych t (selektorem) - za każdą wykresówkę.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż w poszczególnych dniach pracy i odpoczynków kierowców, zapisy aktywności zarejestrowane na ich wykresówkach nie były zgodne ze stanem faktycznym a przyczyną tego była nieprawidłowa obsługa urządzenia rejestrującego poprzez nieodpowiednie ustawienie selektora tachografu.

Wobec powyższego stwierdzono, iż:

- K. G. w dniu 5 września 2008 r. i w dniu 15 września 2008 r. w okresach zarejestrowanych jako "inna praca" powinien ustawić przełącznik tachografu na pozycję "przerwy" z uwagi na nieprowadzenie pojazdu w tym okresie, odbierając przerwy co potwierdziła analiza wykresówek ww. kierowcy,

- K. B. w dniach 17.06.2008 r., 19.06.2008 r., 27.06.2008 r., 8.07.2008 r., 10.07.2008 r., 16.07.2008 r., 17.07.2008 r., 22.08.2008 r., 29.08.2008 r., 25.09.2008r., 7.10.2008 r., 20.11.2008 r. w okresach zarejestrowanych jako "inna praca" powinien ustawić przełącznik tachografu na pozycję "przerwy" z uwagi na nieprowadzenie pojazdu w tym okresie, odbierając przerwę, co potwierdziła analiza wykresówek ww. kierowcy.

Ponadto, kierowcy K. G. i K. B. oświadczyli na piśmie, iż ww. okresach nieprawidłowo operowali przełącznikiem grup czasowych. Wobec powyższego analiza zapisów na wykresówkach oraz oświadczenia kierowców potwierdziły bezspornie, że kierowcy nieprawidłowo operowali selektorem grup czasowych, ustawiając niewłaściwe przełącznik "przerwy" i "innej pracy". Nieprawidłowe operowanie selektorem stwierdzono na 14 wykresówkach. Za stwierdzone naruszenia nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości [...] złotych.

Organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia przez organ I instancji art. 7, art. 77 k.p.a., jak również art. 80 k.p.a., który określa zasadę swobodnej oceny dowodów organ stanowi na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów nie oznacza oczywiście dowolnej oceny dowodów nie mającej oparcia w zebranym, wszechstronnie i najstaranniej rozpatrzonym całym materiale dowodowym. Organ obowiązany jest rozpatrzyć wszystkie dowody w ich wzajemnej łączności, nie zaś każdy dowód z osobna. Powyższa zasada została zachowana w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przed organem I i II instancji.

W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja organu I instancji odpowiadała wymogom art. 107 k.p.a.

Mając na uwadze treść lp. 18. ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy podał, że podczas kontroli w przedsiębiorstwie zostało okazane nieważne na dzień kontroli orzeczenie potwierdzające posiadanie predyspozycji psychicznych kierowcy. Powyższe badania stanowią podstawę dopuszczenia do pracy pracownika przez pracodawcę. Obowiązkiem pracodawcy jest skierowanie pracownika na badania psychologiczne i dopuszczenie do pracy dopiero w momencie stwierdzenia, że lekarz wydający dokument potwierdził brak przeciwwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Organ II instancji wskazał, iż to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek dopuszczenia pracownika do pracy dopiero w momencie uzyskania dokumentu potwierdzającego brak przeciwwskazań w zakresie badań psychologicznych przeprowadzonych przez uprawnionych lekarzy.

Organ odwoławczy odrzucił jako niewłaściwą podaną przez stronę interpretację art. 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, zgodnie z którym przewóz drogowy oznacza każdą podróż odbywaną w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy. Organ odwoławczy zaznaczył, że dla wypełnienia hipotezy definicji przewozu drogowego zawartej w art. 4 rozporządzenia (WE) 561/2006 nie ma znaczenia czas poruszania się kierowcy po drogach publicznych względem okresu prowadzenia pojazdu poza danymi drogami publicznymi. Wobec powyższego stwierdzenie chociażby w części odbywanej podróży po drogach publicznych powoduje zaistnienie po stronie przedsiębiorcy wykonywania przewozu drogowego co zobowiązuje do rejestrowania aktywności kierowcy na całym odcinku odbywanej podróży, także poza drogami publicznymi. Wobec tego wnioskowany przez skarżącego dowód z przesłuchania kierowców na okoliczność ustalenia odcinków prowadzenia pojazdów po drogach publicznych i poza drogami publicznymi nie miało znaczenia dla wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy.

Organ odwoławczy podkreślił, że wniosek strony w zakresie przesłuchania kierowców na okoliczność nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych nie został uwzględniony ze względu na brak znaczenia w sprawie. Dowód z przesłuchania kierowców zmierzałby jedynie do przedłużania postępowania administracyjnego. Analiza zapisów wykresówek wraz z oświadczeniami kierowców wykazały, że kierowcy nieprawidłowo operowali przełącznikiem grup czasowych. W ocenie organu, wnioskowane przez stronę poszukiwanie przyczyn nieprawidłowego operowania selektorem i ustalenie czy miało to wpływ na czytelność zapisów wykresówek nie miało znaczenia w aspekcie nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych.

Ponadto, odnosząc się do zarzutu strony w kwestii naruszenia art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, organ II instancji wskazał, iż jest on chybiony, gdyż w sprawie brak jest brak materiału dowodowego w postaci zapisów na rewersach wykresówek, które mogłyby być podstawą odstąpienia od obowiązku przestrzegania norm czasu pracy na podstawie art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 stanowiącego, iż pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Natomiast wyjaśnienia skarżącego, iż zapisy na wykresówkach dla zastosowania art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/206 dotyczą tylko kontroli drogowej są nieprawidłowe. Przepis art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 nie znajduje oddzielnej wykładni czy też innych regulacji prawnych w zależności od rodzaju kontroli czy to na drodze czy w siedzibie przedsiębiorstwa. Nie ma również znaczenia suma odebranych przerw przez kierowcy, gdy są one odebrane niezgodnie z regulacjami wynikającymi z przepisów prawa tj. w nieprawidłowym czasie lub w nieprawidłowej kolejności. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest zapewnienie prawidłowej organizacji pracy kierowców, również poprzez przekazanie im stosownej wiedzy z zakresu przepisów transportu drogowego aby w ten sposób zminimalizować ryzyko powstania naruszeń.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w celu prawidłowej analizy zapisów na wykresówkach można posługiwać się dodatkowym urządzeniem, które ma jedynie przedstawienie wizualizacji czasu pracy kierowcy, a następnie analizując powyższe dane dokonuje się interpretacji przepisów prawa, co potwierdziły ustalenia organu I instancji w zakresie wymierzonej kary pieniężnej za wskazane w protokole kontroli naruszenia. Analogicznie jest przy tachografie cyfrowym gdzie w celu określenia naruszeń z zapisów kart kierowcy inspektorzy transportu drogowego dokonują analizy wydruków z karty kierowcy na podstawie wiedzy zgodnej z przepisami prawa regulującymi wykonywanie transportu drogowego. Dodatkowe urządzenie ma za zadanie przedstawienie wizualizacji czasu pracy kierowcy, ale analizy dokonuje samodzielnie zarówno organ I instancji jak i organ II instancji mając również na uwadze zapisy tolerancji dla odczytu wykresówek, które w do niniejszej sprawie nie miały znaczenia gdyż kierowcy wykonywali zbyt krótkie przerwy aby można było to kwalifikować jako błąd odczytu.

Organ odwoławczy odwołał się do treści orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r. sygn. TK SK 75/06 oraz treści art. 10 ust. 2 i ust. 3 zdanie 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, który nakłada na przedsiębiorstwo transportowe obowiązek organizowania pracy kierowców taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim.

Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d., gdyż przedsiębiorca nie udowodnił istnienia nadzwyczajnych okoliczności wyłączających jego odpowiedzialność za powstałe naruszenia. Na poparcie przyjętego stanowiska, organ odwoławczy odwołał się do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 989/08, w którym Sąd stwierdził, iż okoliczności objęte hipotezą przepisów art. 92a ust. 4 i 93 ust. 7 u.t.d. powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za wykroczenie kierowcy pojazdu. Skarżący powinien więc przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezami omawianych wyżej przepisów, a mianowicie, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę pojazdu lub że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć. Oznacza to, iż odwołujący powinien przedłożyć dowody na okoliczności wynikające z tych przepisów, a mianowicie, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę pojazdu lub, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć. W sprawie przedsiębiorca nie udowodnił braku możliwości przewidzenia powstania naruszeń, a jedynie wskazał, że nieodniesienie się przez organ I instancji do przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d. spowodowało rażące naruszenie prawa.

Organ odwoławczy podkreślił, że wysokość nakładanych na stronę kar pieniężnych za dane naruszenie, jest ściśle określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Organy orzekające nie mają możliwości dowolnego kształtowania wysokości nakładanych kar pieniężnych. Taryfikator w sposób ścisły określa wysokość kary za dane naruszenie. W konsekwencji stwierdzenie naruszenia przez inspektora transportu drogowego zawsze skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w odpowiedniej wysokości.

Natomiast, gdy strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej poniesienie kary w orzeczonej wysokości może wystąpić ze stosownym wnioskiem, przykładowo o rozłożenie na raty kary pieniężnej, do właściwego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, który wydał decyzję I instancji.

Organ odwoławczy podał, że decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] nie weszła do obrotu prawnego ze względu na nieskuteczne doręczenie stronie postępowania administracyjnego. Wobec tego dopiero decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] należało uznać za pierwszą decyzją administracyjną, która pozostaje w obrocie prawnym ze względu na jej skuteczne doręczenie stronie i od tej decyzji zostaje rozpoznane odwołanie strony.

Organ odwoławczy zauważył, że mimo tego, że organ I instancji ponownie doręczył stronie decyzję nr [...], zmieniając datę na dzień [...] lipca 2010 r., należalo przyjąć, że są to decyzje tożsame w treści, wystawione na podstawie protokołu kontroli z dnia [...] lutego 2009 r. nr[...], posiadając tę samą sentencję i uzasadnienie faktyczno-prawne.

Pismem z dnia 21 grudnia 2010 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r., wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

- art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uznaniu przez GITD, iż organ I instancji wyjaśnił prawidłowo podstawy faktyczne i prawne swojej decyzji, podczas gdy zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne nienależycie wyjaśniające motywy rozstrzygnięcia zawartego w decyzji;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. podczas gdy stan faktyczny niniejszej sprawy budził wątpliwości i nie został ustalony przez organ należycie i nie wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez niego wyjaśnione;

- art. 8 k.p.a. polegające na tym, iż organ odwoławczy naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli wobec organów Państwa poprzez niedopełnienie obowiązku starannego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego i sporządzenia uzasadnienia decyzji, aby strona mogła poznać szczegółowe podstawy nałożenia na nią kary pieniężnej;

- art. 15 k.p.a. oraz stanowiącego jego konkretyzację art. 127 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych dotyczących specyfiki przewozów, powodujących utrudnienie odbierania przerw, które nie wypełniają wymaganej normy w zakresie ich prawidłowego stosowania;

- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie, z pominięciem obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez literalne ustalenia faktyczne w zakresie przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdów bez wymaganej przerwy i nieprawidłowego używania przełącznika aktywności kierowców;

- Ip. 10.3 i 11.2 ust. 4 załącznika do tej ustawy poprzez ich zastosowanie i wymierzenie kary mimo braku dostatecznych ustaleń faktycznych, co do istnienia podstaw wymierzenia kary jak również jej wysokości;

- art. 8 k.p.a., tj. zasady zaufania do organów Państwa poprzez prowadzenie postępowania w sposób zakładający dokonanie przez stronę zarzucanych jej naruszeń, poprzez arbitralne nieuznawanie dowodów i wyjaśnień, bez oceny okoliczności branych pod uwagę podczas analizy przesłanek, w szczególności odmowy zastosowania art. 93 ust 7 u.t.d.

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał w całości swoje stanowisko oraz zarzuty podniesione w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. oraz w odwołaniu, wniesionym pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy oparł się jedynie na ustaleniach organu I instancji, nie dokonując własnych ustaleń co do stwierdzonych naruszeń. Nakładając karę za nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych, (selektorem aktywności) nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, czy rejestracja aktywności była prawidłowa.

W ocenie skarżącego, ustalenia zawarte w protokole sporządzonym po kontroli w przedsiębiorstwie i w uzasadnieniu decyzji jednoznacznie wskazują, że w kontrolowanym przedsiębiorstwie nie są naruszane przepisy socjalne kierowców. Analiza 324 wykresówek za okres 11 miesięcy, w zakresie przestrzegania norm czasowych wszystkich kierowców ujawniła naruszanie jazdy ciągłej bez wymaganej, prawidłowej przerwy, co jest jedynie wynikiem zawężenia wykładni przepisów i literalnym uzasadnieniem ich ujawnienia. Ocena stwierdzonych naruszeń nie została oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego.

Skarżący podkreślił, że powyższe okoliczności konsekwentnie podnosił w toku całego postępowania, albowiem stosowanie prawa nie może być jednakowe dla przedsiębiorców, których kierowcy nie odbierają przerw w ogóle od tych, którzy stosują kilkanaście przerw, przekraczających niekiedy czas jazdy, a tylko nie wypełniają wymaganej normy w zakresie ich prawidłowego stosowania. Organ nie ustosunkował się do powyższego, mimo iż niewątpliwie były to kwestie ważne i istotne dla sprawy. Brak właściwej oceny przez organy kontroli specyfiki wykonywanych przewozów polegających na dostarczaniu wody od drzwi do drzwi, przez kierowców i obiektywnej wykładni przepisu było podstawą skargi wniesionej do Sądu.

Zdaniem skarżącego, analizowane przerwy nie odpowiadały warunkom przewidzianym w art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

Skarżący zauważył, że przewozy realizowane przez skarżącego różniły się od typowych zadań transportowych z uwagi na konieczność dokonywania częstych przystanków lub zatrzymywania się w miejscach rozładunku.

Zdaniem skarżącego, przy analizie wykresówek nie stosowano również wytycznych GITD, które zawarte zostały w dokumencie nazywanym "jednolitą interpretacją" i określono tam stosowanie przepisów przez ITD w takich jak omawiane okolicznościach.

Ponadto, przeprowadzający kontrolę inspektorzy winni pamiętać, że zgodnie z przepisami pkt 3 lit. f rozdziału III załącznika I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985 z późn. zm.; Dz. Urz. UE), w przypadku tachografów analogowych, występują błędy graniczne dopuszczalne urządzeń wskazujących i rejestrujących. Tymczasem nie ma śladów takiej oceny.

Skarżący wskazał, że w zaskarżonej decyzji organ przyjął, że kontrolowani kierowcy nie wykonywali drugiej przerwy trwającej co najmniej 30 minut, gdyż najdłuższe przerwy trwały odpowiednio 20 - 26 minut. Zdaniem strony, ustalenia organu, nie korelują z ustaleniami odnoszącymi się do okresów prowadzenia pojazdu, wskazujących na jazdę bez przerw. Bezsporną okolicznością jest, że w trakcie kontrolowanych przewozów, wykonywanych przez kierowców we wskazanych okresach, przerwy były niewątpliwie wielokrotnie robione, a ich łączna norma zawsze przekraczała wymagania i okresy jazdy. Zsumowane wielkości i ilości przerw dotyczą okresów 4,5 godzinnych, w których to stwierdzono jazdę bez prawidłowej przerwy. Ich analiza wskazuje, że kilkakrotnie naruszenie polegało na zamianie kolejności wykonania przerw dzielonych a w wielu przypadkach brakujące 4-5 minut do wykonania wymaganej przerwy mieściło się w granicach błędów i możliwej tolerancji, co wymagało starannego i obiektywnego podejścia kontrolnego.

Literalne dowodzenie, że odbieranie kilkunastu przerw (skróconych ponad normę 15 i 30 minut, lub odbieranych w innej kolejności), na terenie zakładów i osiedli, nie jest przerwami, było niewystarczające.

W przypadku przeprowadzonej kontroli, gdzie kierowcy odbierali od kilku do kilkunastu przerw przekraczających często czas jazdy, niezbędnym było ocenić te okoliczności indywidualnie. Pomimo faktu, że w trakcie kontroli na omawiane okoliczności skarżący wskazywał, organy I i II instancji nie poczyniły żadnych ustaleń w tym zakresie, a w uzasadnieniu decyzji wskazały jedynie na obiektywny stan faktyczny i wystąpienie naruszeń.

Ponadto, zgodnie z art. 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 normy czasowe kierowców dotyczą okresów związanych z wykonywaniem przewozu drogowego. Zgodnie z art. 2 ust 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, przewóz drogowy po terenie terminali i zakładów, poza drogami publicznymi nie może wliczać się do czasu prowadzenia pojazdu i obowiązku stosowania tachografu. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy na wniosek skarżącego powinien sprawdzić, czy kierowca nie wykonując "przewozu drogowego", na terenach osiedli i zakładów pracy, miał obowiązek generowania rejestracji odpoczynku za pomocą tachografu.

Skarżący podniósł, że nie została wyjaśniona kwestia statusu wewnętrznych dróg osiedlowych, na których najczęściej następowały naruszenia, stosownie do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. nr 19 , poz. 115 ze zm.) Skarżący podkreślił, że zgłoszone przez niego wnioski o sprawdzenie, czy na wynik sprawy miała wpływ okoliczność wykonywania nietypowych przewozów, nie zostały rozpatrzone. Z akt sprawy nie wynika, aby organ prowadził w tym zakresie jakiekolwiek postępowanie i aby skarżący był wzywany do przedłożenia stosownych wyjaśnień lub dokumentów.

Skarżący nie zgodził się z uzasadnieniem nałożenia kary za naruszenia z lp.11.2.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy za organem I instancji stwierdził, że " w poszczególnych dniach pracy, zapisy nie były zgodne ze stanem faktycznym a przyczyną była nieprawidłowa obsługa urządzenia rejestrującego poprzez nieodpowiednie ustawienia selektora tachografu.

Zdaniem skarżącego, tak opisane rozstrzygnięcie pozbawione było uzasadnienia, stanowiąc jedynie domniemanie naruszenia, bez ustalenia, na czym ono polegało. Szczególnie, gdy zapisy nie potwierdzają w sposób niebudzący wątpliwości, że do naruszenia doszło, a kierowcy, tak jak to organ opisuje, oświadczyli, że "w ich ocenie nieprawidłowo operowali przełącznikiem grup czasowych". Tylko, że wszystkie aktywności, w których, zdaniem organu powinny zostać zarejestrowane jako przerwa, polegały na ręcznym rozładunku i dostarczeniu zbiornika z wodą do mieszkania lub firmy klienta. A zgodnie z art. 4 lit. d rozporządzenia (WE) nr 561/2006 "przerwą jest okres, w którym kierowca nie może prowadzić pojazdu ani wykonywać innej pracy". W ocenie skarżącego, kierowcy prawidłowo dokumentowali sporną aktywność jako "inna praca". W tym zakresie organ odwoławczy nie prowadził postępowania wyjaśniającego i nie dokonywał własnych ustaleń, a protokół kontroli nie mógł być jedynym dowodem na wyjaśnienie tych okoliczności. Kolejny wniosek o przesłuchanie kierowców, nie został przez organ II instancji uwzględniony "ze względu na brak znaczenia w sprawie".

Rozważając odmowę zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. organ stwierdził, że strona nie udowodniła braku istnienia nadzwyczajnych okoliczności wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy za powstałe naruszenia.

Ocena ustalonego stanu faktycznego wskazuje, że sposób wykonywanych przewozów przez kontrolowanych kierowców nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, a organ nie rozważył, jaki wpływ na to bezpieczeństwo ma ustalona ilość odbieranych przerw, nawet jeżeli nie wypełniają one norm ustawowych. Pomimo szczegółowego wyjaśnienia przez organ odwoławczy okoliczności wydania po kontroli w przedsiębiorstwie dwóch decyzji administracyjnych z dnia [...] marca 2009 r. oraz z dnia [...] lipca 2010 r. i uznania, że decyzję [...] z dnia [...] .07.2010 r. należy uznać jako pierwszą, która pozostaje w obrocie prawnym, pozostają wątpliwości dotyczące istotnych uchybień: wydania po kontroli w przedsiębiorstwie dwóch decyzji administracyjnych z dnia [...] marca 2009 r. na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 2 u.t.d. oraz z dnia 20 lipca 2010 r. wydanej na podstawie art. 93 ust. 1 u.t.d. Ta okoliczność wskazuje, że nie dostarczono ponownie tej samej decyzji, opartej na tej samej sentencji, a to stanowi naruszenie przepisów art. 39-47 k.p.a., wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji [...] oraz postanowienia o niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy nastąpiło doręczenie decyzji z dnia [...] maja 2009 r. w siedzibie WITD w [...]. W toku postępowania nie stwierdzono nieważności decyzji z dnia [...] marca 2009 r.

Ponadto, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Transportu Drogowego dopuścił się rażącego naruszenia art. 127 § 1 k.p.a., gdyż rozpoznał sprawę poza zakresem odwołania co spowodowało działanie organu odwoławczego z urzędu, a do takiego działania organ ten nie jest uprawniony i takie działanie stanowi naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Odwołanie dotyczyło jedynie naruszeń związanych z przekroczeniem maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego i nieprawidłowego używania selektora aktywności kierowców.

Skarżący podkreślił, ze nie odwoływał się od nałożonej kary za naruszenie z lp.1.8 załącznika o transporcie drogowym, a jak wynika z treści decyzji, naruszenie kierowania kierowcy na badanie psychologiczne było przedmiotem rozstrzygnięcia.

W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia.

W warunkach tej sprawy administracyjnej, organ obowiązany byl zbadać przesłanki i okoliczności wynikające z wskazywanych w odwołaniu zarzutów. Skoro organ odwoławczy tego nie uczynił, wbrew wyraźnym wnioskom sformułowanym w moich wyjaśnieniach, i będąc obowiązanym do ponownego rozpoznania sprawy, to uznać należy, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. i to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").

Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło do istotnego naruszenia procedury administracyjnej, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., gdyż organy dokonały wnikliwej analizy materiału dowodowego sprawy. Nie stwierdzono także naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji.

Sąd nie stwierdził również naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., albowiem strona, korzystając ze swoich praw wniosła odwołanie do organu II instancji, którym stosownie do treści art. 127 § 2 k.p.a., był Główny Inspektor Transportu Drogowego jako organ wyższego stopnia w stosunku do wojewódzkiego inspektora transportu drogowego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, powołując na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w całości w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, w tym utrzymując w mocy ustalenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w zakresie naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, które nie były kwestionowane przez stronę w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. Postępowanie organu, wbrew twierdzeniu skarżącego, było prawidłowe, gdyż organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji to utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia (osnowy) zawartego w tej decyzji, w rozpatrywanej sprawie organ I instancji stwierdził: nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego – nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem), wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne oraz przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko w wydanej decyzji, odnosząc się także do kwestii doręczenia stronie decyzji organu I instancji nr [...] ze zmienioną datą z dnia [...] marca 2010 r. na dzień [...] lipca 2010 r. Decyzje te są tożsame co do rozstrzygnięcia, jak i treści uzasadnienia faktyczno-prawnego, zatem, mimo oczywistej omyłki organu polegającej na nadaniu nowej daty decyzji, Sąd nie znalazł podstaw do uznania wymienionego uchybienia za istotne, tj. mające jakikolwiek wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie narusza prawa, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił organowi administracji na stwierdzenie, że skarżący dopuścił się naruszenia w postaci: przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut; nieprawidłowego działanie urządzenia rejestrującego: nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych – za każdą wykresówkę, wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne.

Skarżący, wnosząc odwołanie z dnia [...] sierpnia 2010 r. od decyzji organu I instancji, wydanej na podstawie ustaleń zawartych w protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2009 r., nie podważył stwierdzonego w nim stanu faktycznego w zakresie wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne.

Zarzuty skoncentrował wokół błędnej interpretacji przez organy administracji art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, zgodnie z którym po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca, co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego.

Zdaniem skarżącego, rozstrzygając problem ewentualnego naruszenia cytowanego przepisu organy zobowiązane były wziąć pod uwagę dwie rzeczy: charakter dróg, po których kierowcy się poruszali w czasie wykonywania usługi polegającej na rozwożeniu wody oraz fakt, że przerwy wykonywane przez kierowców były robione wielokrotnie, a ich łączna suma zawsze przekraczała wymagania stawiane przez przepisy.

Odnosząc się do pierwszego z argumentów strony należy zauważyć, że sprzedaż wody źródlanej oraz napojów bezalkoholowych (główny przedmiot działalności skarżącego przedsiębiorcy) odbywała się samochodami, którymi strona, na podstawie udzielonych jej zaświadczeń na przewozy drogowe na potrzeby własne (v. protokół kontroli z dnia [...] stycznia 2009 r., k. 33-37 akt administracyjnych).

W myśl art. 4 pkt 4 u.t.d., przewóz na potrzeby własne to każdy przejazd po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 4 pkt 6a u.t.d., przewóz drogowy został zdefiniowany poprzez wyliczenie, zgodnie z którym jest to zarówno transport drogowy, jak i niezarobkowy przewóz drogowy, a ponadto każdy inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów prawa wspólnotowego, a ściślej rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z dnia 11 kwietnia 2006, s. 1). Stosownie do art. 4 lit. a rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przewóz drogowy oznacza każdą podróż odbywaną w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez ładunku, używanym do przewozu osób lub rzeczy. Przewozem drogowym w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 561/2006 jest zatem przewóz drogowy wykonywany takim pojazdem, który ze względu na swoją konstrukcję, wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem, jest przystosowany do przewozu osób lub rzeczy.

Podane przepisy mówią o drogach publicznych, którymi w myśl art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), są drogi zaliczane na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Stosownie do art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne, ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi.

W myśl powołanych przepisów, przewozem drogowym jest każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych bez względu na jego rodzaj. Zatem, skarżący przedsiębiorca, wykonując przewóz po drogach publicznych, polegający na dostarczaniu wody do domów klientów (v. str. 3 uzasadnienia skargi), zobowiązany był stosować wszystkie przepisy odnoszące się do tego typu działalności, w tym art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, zgodnie z którym po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego.

Przerwą w rozumieniu art. 4 lit. c rozporządzenia (WE) nr 561/2006 jest okres, w którym kierowca nie może prowadzić pojazdu ani wykonywać żadnej innej pracy, wykorzystywany wyłącznie do odpoczynku. Czas przerw został jednoznacznie określony w postaci 15 min i 30 min, w kolejności odbioru nie pozostawiającej wątpliwości. Przerwa to czas odpoczynku, podczas którego kierowca nie wykonuje żadnej czynności, do której jest zobowiązany w związku z zakresem obowiązków. Przerwa odnosi się do kierowców jako adresatów wspomnianych przepisów i należy ja definiować jako ustawowe prawo do odpoczynku. Niezasadne jest zatem utożsamianie przerwy z okresem nieprowadzenia (postoju) pojazdu, co zrobił skarżący w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r., stwierdzając, że przerwa dotyczy okresu nieprowadzenia pojazdu, gdy pojazd stoi, niezależnie od tego, co w tym czasie robi kierowca.

Należy jednoznacznie stwierdzić, że nieporuszanie się pojazdu w trakcie rozładowywania przez kierowców pojemników z wodą nie mieści się w podanej definicji przerwy czyli odpoczynku.

Okresy przerw kierowcy zobowiązani są rejestrować w tachografie stosownie do art. 15 ust. 3 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85, który określa sposób operowania selektorem czynności w tachografie i podaje, kiedy oraz jakie czynności należy zaznaczyć na wykresówce. "Przerwa" oraz "inne prace" mają zarezerwowane inne oznaczenia, "Inna praca" w świetle art. 15 ust. 3 lit. b Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 oznacza wszelkie czynności inne niż prowadzenie pojazdu, zgodnie z definicją z art. 3 lit. a dyrektywy 2002/15/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 2002r. w sprawie organizacji czasu pracy osób wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu drogowego, a także wszelkie prace wykonywane dla tego samego lub innego pracodawcy w sektorze transportowym lub poza nim. Stąd, oznaczanie czasu przerwy oznaczeniem właściwym dla "innej pracy", a więc okresu aktywności kierowcy należało uznać za naruszenie polegające na nieprawidłowym operowaniu przełącznikiem grup czasowych (selektorem), skutkiem którego na wykresówkach powstawał nieprawidłowy zapis aktywności zawodowej kierowcy.

Sąd w pełni podziela stanowisko organu, wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d., bowiem okoliczności sprawy jak i dowody w niej zgromadzone nie wskazują, że strona skarżąca nie miała wpływu na powstanie stwierdzonych naruszeń. W myśl art. 93 ust. 7 u.t.d. przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów wyłączających jego winę w związku ze stwierdzonymi naruszeniami. Przeciwnie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał, iż okoliczności popełnienia zarzucanych naruszeń były okolicznościami, które przedsiębiorca powinien był przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Znajomość akt sprawy prowadzi do wniosku, że były one wynikiem nieprawidłowego rozumienia przepisów. Tymczasem od przedsiębiorcy będącego profesjonalistą należy wymagać należytej staranności przy wykonywaniu przez niego działalności gospodarczej, w tym także znajomości podstawowych przepisów dotyczących jego działalności w zakresie transportu, który wykonuje.

W tym miejscu należy podkreślić, iż obowiązki skarżącego jako przedsiębiorcy reguluje art. 10 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006, stanowiący, że przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców w taki sposób, aby mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II Rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości dokonana ocena odpowiedzialności administracyjnej skarżącego za stwierdzone naruszenie prawa, jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność transportową.

W dyspozycji art. 93 ust. 7 u.t.d. mieszczą się sytuacje, które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych.

Reasumując, stwierdzić należy, iż decyzje organów obu instancji nie naruszają unormowań kodeksu postępowania administracyjnego, a także przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane przepisy ustawy o transporcie drogowym jak i przepisy prawa wspólnotowego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że w razie stwierdzenia ich naruszenia, uprawniony organ obowiązany jest do nałożenia na podmiot wykonujący transport lub przewóz odpowiedniej kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej.

Ustalona sytuacja faktyczna i jej implikacje prawne uzasadniały nałożenie na skarżącego kary, której wysokość została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie właściwych przepisów załącznika do ustawy o transporcie drogowym, obowiązującego w dniu wydania decyzji przez organ.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.