Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 1398/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Państwowego [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 48/19 w sprawie ze skargi M.B. na bezczynność Przedsiębiorstwa Państwowego [...] z siedzibą w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. zwrócić M.B. – ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 (sto) złotych.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 48/18, zobowiązał Przedsiębiorstwo Państwowe [...] z siedzibą w W. do rozpatrzenia punktu 4 lit. d wniosku M.B. z dnia 24 września 2018 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz przyznał skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt 4). W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia 24 września 2018 r. skarżąca wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej związanej z prowadzonym przez PPL postępowaniem na wybór najemcy lokali/powierzchni handlowych położonych na Lotnisku [...] oraz zawarciem w dniu 6 maja 2018 r. pomiędzy [...] S.A., [...] Sp. z o.o., F. [...] Limited, A. [...] Limited, a PPL ugody, której towarzyszyło zawarcie przez [...] S.A. i PPL pakietu łącznie 14 umów najmu lokali handlowych położonych na Lotnisku [...].

Skarżąca domagała się udzielenia odpowiedzi na następujące pytania:

1. Czy terminy wydania poszczególnych lokali [...] S.A., na podstawie umów najmu odpowiadają terminom umownym?

2. Czy [...] S.A. rozpoczęła proces adaptacji poszczególnych lokali, a jeśli tak, to zwróciła się o informacje na temat:

a. liczby lokali, w których rozpoczęły się prace adaptacyjne;

b. oznaczenia lokali, w których rozpoczęły się prace adaptacyjne poprzez wskazanie numeru lokalu i jego powierzchni;

c. liczby lokali, w których zakończyły się prace adaptacyjne;

d. oznaczenia lokali, w których zakończyły się prace adaptacyjne poprzez wskazanie numeru lokalu i jego powierzchni;

e. czy proces adaptacji poszczególnych lokali jest prowadzony zgodnie z przewidzianym w umowach najmu harmonogramem (proszę o udzielenie odpowiedzi odnoszącej się do każdego z lokali stanowiących przedmiot umów najmu);

3. Czy [...] S.A. rozpoczęła proces otwierania lokali stanowiących przedmiot umów najmu, a jeśli tak, to zwróciła się o informacje na temat:

a. liczby lokali, które zostały otwarte;

b. oznaczenia lokali, które zostały otwarte poprzez wskazanie numeru lokalu i jego powierzchni;

c. daty otwarcia poszczególnych lokali;

d. liczby lokali, które zostały otwarte w terminach umownych;

e. liczby lokali, które zostały otwarte z przekroczeniem terminów umownych;

4. Czy PPL naliczyło [...] S.A. kary umowne z tytułu przekroczenia umownych terminów adaptacji i otwarcia lokali, a jeśli tak, to zwróciło się o informacje na temat:

a. liczby not księgowych wystawionych przez PPL z tytułu naliczenia kar umownych;

b. kwot na jaką opiewała każda z wystawionych not księgowych;

c. liczby not księgowych, które zostały zapłacone przez [...] S.A.;

d. łącznej kwoty kar umownych zapłaconych przez [...] S.A. na rzecz PPL.

Skarżąca podniosła, że celem jej wniosku jest uzyskanie informacji o zakresie staranności związanej z gospodarowaniem przez PPL mieniem publicznym, co przesądza również o tym, że udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pismem z dnia 9 października 2018 r. PPL poinformowało skarżącą, że jej wniosek nie zostanie rozpatrzony w terminie dwutygodniowym z uwagi na jego obszerność, natomiast zostanie załatwiony do dnia 26 listopada 2018 r.

PPL udzieliło ostatecznej odpowiedzi na wniosek w piśmie z dnia 3 grudnia 2018 r. Zdaniem organu, informacje objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej, bowiem zagadnienie realizacji stosunków cywilnoprawnych (w tym umów najmu) i wykonywanych w związku z tymi stosunkami czynności faktycznych pomiędzy PPL, a swoimi kontrahentami, nie stanowi wykonywania zadań publicznych, a jedynie czynności z zakresu normalnej działalności nastawionej na osiągnięcie wyniku finansowego przedsiębiorstwa. Ponadto wyjaśniono, iż informacje o tych czynnościach, nie stanowią informacji o majątku publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). Dodatkowo poinformowano, iż informacje finansowe dotyczące PPL publikowane są w sprawozdaniach finansowych składanych do Krajowego Rejestru Sądowego.

W tych okolicznościach skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność PPL w udostępnieniu informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r, poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") z uwagi na jego bezprzedmiotowość wobec doręczenia skarżącej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przed sporządzeniem skargi na bezczynność.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że PPL jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, stosownie do dyspozycji art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. PPL jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1182 ze zm.) i dysponuje mieniem państwowym służącym wykonywaniu zadań publicznych (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Mieniem tym jest majątek nieruchomy i ruchomy w postaci lotnisk, lotniczych urządzeń naziemnych oraz infrastruktury okołolotniskowej, który PPL utrzymuje i eksploatuje, o czym stanowi art. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Porty Lotnicze" (Dz. U. z 2017 r., poz. 1902).

Następnie, oceniając zakres przedmiotowy wniosku skarżącej, Sąd pierwszej instancji, przypomniał, że zgodnie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Powyższy przepis stanowi ustawową regulację konstytucyjnej normy zawartej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, która daje obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio.

W orzecznictwie podkreśla się również, że analiza art. 6 u.d.i.p. wskazuje na to, że wnioskiem informacyjnym może być objęte także pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Informacją publiczną będą więc nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane lub posiadane przez podmiot obowiązany, ale także wszystko to, co wiąże się z działaniem takiego podmiotu, w zakresie, o którym mowa w art. 1 u.d.i.p., tj. w zakresie spraw publicznych. Będą objęte nią zatem informacje dotyczące także zachowania organów, ich aktywności podejmowanej w celu realizacji zadań publicznych i efekty tej aktywności. Oznacza to, że zarówno dokumenty wytworzone w postępowaniu na wybór najemcy lokali/powierzchni handlowych położonych na Lotnisku [...], jak również działania podejmowane przez PPL w ramach eksploatacji majątku publicznego mogą stanowić informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Niemniej jednak, o tym czy określony dokument bądź fakt będzie można uznać za tego rodzaju informację, decydować musi jego indywidualna analiza w świetle zakreślonych wyżej przesłanek. W ocenie WSA w Warszawie, nie wszystkie informacje objęte wnioskiem z dnia 24 września 2018 r. można uznać za informacje noszące charakter publiczny.

W odniesieniu do pytania sformułowanego w punkcie 1 wniosku, Sąd wskazał, że nie dotyczy ono sfery faktów. Jakkolwiek skarżąca nie sprecyzowała tego, jakie terminy należy rozumieć za "terminy wydania poszczególnych lokali", to jednak nie było to pytanie odnoszące się do działań podjętych przez PPL, a co najwyżej pytanie o ocenę sposobu realizacji umowy, czy też ocenę realizacji terminów umownych. Pytanie to nie obejmowało żądania udostępnienia treści zawartych przez PPL umów najmu, jak również wskazania ewentualnych faktów związanych z działaniami podjętymi przez organ w ramach realizacji tych umów.

W zakresie pytań sformułowanych w punktach 2 i 3 wniosku, Sąd podniósł, iż odnoszą się one do informacji o czynnościach podejmowanych przez [...] S.A., związanych z "procesem adaptacji" oraz "procesem otwierania" lokali stanowiących przedmiot umów najmu. Żądane informacje nie dotyczyły zatem działań PPL, jakie mógł podjąć w ramach dysponowania mieniem publicznym. O ile bowiem taki charakter ma samo zawarcie umowy cywilnoprawnej, to już sposób jej realizacji przez kontrahenta nie może być uznany za wykonywanie zadań publicznych przez PPL, a w konsekwencji za informację publiczną, do której udostępnienia organ jest zobowiązany.

Sąd pierwszej instancji uznał natomiast, iż jedno z pytań zawartych w punkcie 4 wniosku stanowiło pytanie o informację publiczną. Skarżąca zwróciła się bowiem w punkcie 4 litera d) wniosku o informację: czy PPL naliczyło [...] S.A. kary umowne z tytułu przekroczenia umownych terminów adaptacji i otwarcia lokali oraz o wskazanie łącznej kwoty ewentualnie zapłaconych kar umownych. Niewątpliwie informacje takie dotyczą działalności organu w ramach dysponowania mieniem państwowym, skoro odnoszą się do sfery faktów związanych z jego aktywnością (naliczenie kar umownych). Sąd ograniczył przy tym zakres informacji publicznej do informacji odnoszącej się do samego faktu naliczenia kar umownych oraz łącznej wysokości należności zapłaconych z tego tytułu na rzecz organu. Uznać bowiem należy, iż pytania objęte pozostałymi literami punktu 4, odnoszącymi się wyłącznie do sposobu zaksięgowania naliczonych kar umownych, mają charakter wewnętrzny i nie stanowią sprawy publicznej. Kwestie te nie mają w istocie znaczenia dla realizacji rzeczywistego celu u.d.i.p., jakim niewątpliwie jest społeczna kontrola władzy publicznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, wolą ustawodawcy było umożliwienie obywatelom dostępu do informacji publicznych, a nie publicznego dostępu do każdej informacji.

Z tych względów WSA w Warszawie stwierdził, iż do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił (nie rozpatrzył) punktu 4 litera d) wniosku z dnia 24 września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, wobec czego pozostaje w bezczynności. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność organu nie była rażąca, ponieważ nieudzielenie odpowiedzi na pytanie zawarte w punkcie 4 litera d) wniosku nie zostało zignorowane, lecz wynikało z odmiennej oceny prawnej co do charakteru objętej nim informacji, a tym samym co do możliwości jej udostępnienia jako informacji publicznej. Z tych samych względów WSA w Warszawie nie stwierdził wystąpienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny oraz do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W dniu 2 maja 2019 r., skargę kasacyjną na powyższy wyrok w zakresie pkt 1, 2 i 4 złożyło Przedsiębiorstwo Państwowe [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania lub uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i oddalenie skargi na bezczynność organu w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1271 ze zm.), art. 134 § 1, art. 133 § 1, art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., poprzez wadliwe uwzględnienie skargi z lakonicznym jedynie przedstawieniem w uzasadnieniu wyroku stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę i bez wyjaśnienia nieuwzględnienia podniesionego przez organ w odpowiedzi na skargę zarzutu i wniosku o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. wobec bezprzedmiotowości postępowania, podczas gdy przedstawienie stanowiska organu, analiza akt sprawy i odniesienie się do podniesionego przez organ zarzutu powinno doprowadzić do umorzenia przez Sąd postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. wobec stwierdzenia, że w chwili złożenia skargi organ prawidłowo wykonał swoje obowiązki wynikające z u.d.i.p., co skarżąca zignorowała, formułując skargę do WSA w Warszawie, a co wynika z akt sprawy;

2. art. 149 § 1 pkt 3 w zw. art. 133 § 1, w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie, że płatności podmiotu trzeciego na rzecz organu to działalność organu i jego aktywności, podczas gdy informacje te nie dotyczą działalności organu, a dotyczą wyłącznie aktywności kontrahenta względem organu, co nie stanowi przedmiotu informacji publicznej;

3. art. 149 § 1 pkt 3 w zw. art. 133 § 1 i w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieustalenie, że wynajem lokali usługowo- handlowych Lotniska [...] nie stanowi wykonywania żadnych zadań publicznych, a normalne czynności wewnętrzne nastawione na osiągnięcie wyniku finansowego przedsiębiorstwa, które nie stanowią przedmiotu dostępu do informacji publicznej;

4. art. 149 § 1 pkt 3 w zw. art. 133 § 1 i w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie, że majątek organu to mienie państwowe, podczas gdy jest to odrębne mienie osoby prawnej, które nie stanowi przedmiotu dostępu do informacji publicznej;

5. art. 149 § 1 pkt 3 w zw. art. 133 § 1 i w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieustalenie, że informacje o majątku organu jako osoby prawnej w zakresie nieruchomości są w odpowiednim zakresie publicznie dostępne w elektronicznym systemie ksiąg wieczystych;

6. art. 149 § 1 pkt 3 w zw. art. 133 § 1 i w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieustalenie, że w przypadku organu odpowiedni zakres informacji jest publicznie udostępniany, podczas gdy ewentualne zobowiązanie organu w zakresie udostępnienia informacji finansowych, w tym o przychodach i należnościach jest w wystarczający sposób wykonywane poprzez publikowanie odpowiednich informacji, w sprawozdaniach składanych do publicznie dostępnego Krajowego Rejestru Sądowego, w tym sprawozdania finansowego, do czego organ jest zobowiązany na zasadach jak dla spółek prawa handlowego;

7. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że informację publiczną stanowią informacje o łącznej kwocie kar umownych zapłaconych organowi przez kontrahenta na podstawie umowy cywilnoprawnej, podczas gdy jednocześnie w uzasadnieniu wyroku dokonano wykładni, że sposób realizacji przez kontrahenta umowy cywilnoprawnej nie może być uznany za wykonywanie zadań publicznych;

8. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o zarządzaniu mieniem państwowym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że jeżeli art. 4 ust. 1 ustawy o zarządzaniu mieniem państwowym stanowi, że mienie państwowe służy wykonywaniu zadań publicznych, to oznacza, że mienie to w każdym przypadku służy wykonywaniu takich zadań, podczas gdy mienie państwowe może służyć również wykonywaniu innych zadań;

9. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o zarządzaniu mieniem państwowym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że organ dysponuje mieniem państwowym służącym wykonywaniu zadań publicznych, podczas gdy z tego przepisu taka norma prawna nie wynika, a wynika jedynie, że mienie państwowe służy wykonywaniu zadań publicznych;

10. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że dla uznania informacji za informację publiczną wystarczy stwierdzenie, że informacja dotyczy dysponowania mieniem państwowym, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że dla kwalifikacji informacji jako publicznych niezbędne jest również wykonywanie konkretnych zadań publicznych przy wykorzystaniu tego mienia;

11. art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Porty Lotnicze" poprzez ich błędne zastosowanie i przywołanie w uzasadnieniu wyroku, jako przepisów, których zakresu dotyczy sprawa (budowa i eksploatacja lotnisk, urządzeń lotniskowych i infrastruktury okołolotniskowej), podczas gdy zastosowanie w sprawie znajduje art. 6 ust. 5 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Porty Lotnicze" (działalność handlu detalicznego, usług gastronomicznych, i wynajmu powierzchni);

12. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, że ww. przepisami objęte są informacje o zapłaconych na rzecz organu należnościach przez konkretny podmiot w konkretnej kwocie za wynajem części nieruchomości budynkowej, podczas gdy ewentualną dyspozycję ww. przepisów w zakresie kwotowym wyczerpuje zakres informacji publicznie dostępnych w sprawozdaniach finansowych corocznie składanych przez organ w Krajowym Rejestrze Sądowym na zasadach przewidzianych dla spółek prawa handlowego (w tym o przychodach z tytułu działalności lotniczej i pozalotniczej);

13. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, że ww. przepisami objęte są informacje o nieruchomościach organu, podczas gdy ewentualną dyspozycję ww. przepisów wyczerpuje zakres informacji publicznie dostępnych w systemie ksiąg wieczystych, z których wynika odrębna własność nieruchomości organu, ich historia oraz publicznie dostępne parametry, a także informacje posiadane przez skarżącą, wskazane w samym wniosku (lit. B), dotyczące umów organu w zakresie nieruchomości;

14. art. 1 ust. 1 i art. 2 u.d.i.p. przez przyjęcie, że wniosek strony stanowił realizację prawa dostępu do informacji publicznej, mimo że działanie skarżącej należy ocenić jako nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej ze względu na próbę uzyskania informacji o swoich kontrahentach i konkurentach rynkowych w celu wypracowania przewagi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.B. wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie z dnia 2 kwietnia 2020 r. Przedsiębiorstwo Państwowe [...] zgłosiło istnienie przesłanki nieważności postępowania, która stanowi podstawę stwierdzenia z urzędu przez NSA tejże nieważności ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej z powodów podmiotowych, tj. brak legitymacji skarżącej do wniesienia skargi na bezczynność. W piśmie tym podniesiono, że skarżąca - r.pr. M.B., we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 24 września 2018 r. nie występuje jako osoba prywatna we własnym imieniu, lecz jako pełnomocnik spółki L. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 24 września 2018 r. został zatem złożony przez spółkę L., w imieniu i na rzecz której działała r.pr. M.B., a nie przez M.B. jako osobę prywatną. Z tego względu nie była ona podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 50 P.p.s.a. do wniesienia skargi na bezczynność PPL w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 24 września 2018 r. Jednocześnie skarżąca nie wykazała w skardze własnego chronionego przez prawo interesu prawnego, który uprawniałby ją - jako osobę niebędącą wnioskodawcą, która złożyła wniosek z dnia 24 września 2018 r. - do złożenia skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu tego wniosku. Okoliczność, że skarżąca jako osoba nieuprawniona złożyła skargę na bezczynność związaną z wnioskiem Spółki L. o udostępnienie informacji publicznej sprawia, że bezprzedmiotowe było badanie treści skargi na bezczynność przez Sąd pierwszej instancji.

W piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2020 r. M.B. podniosła, że wniosek o udzielenie informacji publicznej złożyła działając we własnym imieniu i na własną rzecz, tj. nie w charakterze pełnomocnika innej osoby, w tym L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Skarżąca posiada zatem w sprawie legitymację skargową, o której mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. Wymaga to prawidłowego ich określenia w samej skardze, a więc konieczność precyzyjnego wskazania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, sąd uchybił. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów i wychodzenia poza ramy, które zostały nakreślone w skardze kasacyjnej. Nie jest też powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należało zatem ocenić, czy w rozpoznawanej sprawie występowały przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1229/04 podniósł, że "niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i przyczyn podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach, które nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. Przyczyny podmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego" (podobnie wyrok NSA z dnia z 14 lipca 2011 r., I FSK 1100/10).

W rozpoznawanej sprawie podniesiono, że M.B. nie była legitymowana do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponieważ wniosek z dnia 24 września 2018 r. złożyła faktycznie L. Sp. z o.o., w imieniu której działała skarżąca jako radca prawny, a nie ona sama, a więc jej skarga była nieuprawniona. Zarzut ten jest zasadny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek z dnia 24 września 2018 r., którego dotyczy skarga M.B. na bezczynność Przedsiębiorstwa Państwowego [...], był wnioskiem złożonym przez L. Sp. z o.o. Zauważyć bowiem należy, że r.pr. M.B. podpisując ten wniosek nie działała we własnym imieniu, ale w imieniu i na rzecz L. Sp. z o.o. Powyższe wprost wynika z treści samego wniosku, który nawiązuje do prowadzonego przez PPL postępowania na wybór najemcy, jak również z tego, że w ostatnim akapicie wniosku wskazano, że żądane informacje należy nadesłać na adres M.B., Radca Prawny, L. Sp. z o.o., [...] oraz pocztą e-mail na adres: [...]. Nadto pod wnioskiem został złożony podpis z użyciem pieczątki ze wskazaniem tytułu radcy prawnego oraz numerem wpisu na listę radców prawnych, a zatem w sposób charakterystyczny dla profesjonalnych pełnomocników procesowych (k. 64-65 akt sądowoadministracyjnych). Dodatkowo, jak wynika z listu przewozowego – dowodu nadania wystawianego przez przedsiębiorstwo "Speed" - nadawcą wniosku było L. Sp. z o.o., (k. 66 akt sądowoadministracyjnych), a na kopercie, w której był doręczony wniosek widniała pieczęć L. Sp. z o.o. (k. 67 akt sądowoadministracyjnych).

Powyższe znajduje potwierdzenie w treści wniesionej skargi, gdzie w opisie stanu faktycznego skarżąca sama wskazuje, że: "jest radcą prawnym prowadzącym kancelarię świadczącą usługi prawne L. Spółka z o.o.", a następnie opisuje przedmiot postępowania, który dotyczy działalności Spółki (k. 3 akt sądowoadministracyjnych). W świetle powyższego nie można przyjąć, że wniosek z dnia 24 września 2018 r., objęty skargą na bezczynność PPL, pochodził od M.B. działającej we własnym imieniu.

Zgodnie z art. 2 u.d.i.p. "każdemu" przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Jak wskazano już wyżej, wniosek z dnia 24 września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej nie został złożony przez osobę prywatną. Dostarczony do PPL w dniu 26 września 2018 r. wniosek pochodził od pełnomocnika działającego w imieniu odrębnego podmiotu – L. Spółka z o.o.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że M.B. – nie była podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 50 P.p.s.a., do wniesienia skargi na bezczynność PPL w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 24 września 2018 r. W myśl tego przepisu, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością.

Uprawnienie do wniesienia skargi ma zatem podmiot, który był wnioskodawcą, a nie osoba, która działała w jego imieniu. Mając powyższe na uwadze, należy zauważyć, że podmiotem mającym interes prawny do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność PPL w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 24 września 2018 r. jest L. Sp. z o.o., a nie M.B. Natomiast skarżąca w treści skargi wskazała wprost, że wnosi ją we własnym imieniu, wskazując swój nr PESEL, udzielając pełnomocnictwa do reprezentowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym M.B., a nie pełnomocnictwa do reprezentacji Spółki, co wynika wprost z treści pełnomocnictwa stanowiącego załącznik do wniesionej skargi (k. 13 akt sądowoadministracyjnych). Wyjaśniła również, że złożony wniosek pozostaje w związku z prowadzonym w 2018 r. przez PPL postępowaniem na wybór najemcy powierzchni handlowych położonych na Lotnisku [...].

Podkreślenia wymaga jednocześnie, że brak wskazania w u.d.i.p. jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie oznacza, że uprawnionym do wniesienia skargi na bezczynność organu, jest inny podmiot niż ten, który z nim wystąpił. To właśnie występujący z wnioskiem ma prawo kwestionować zgodność z prawem działania organu na gruncie u.d.i.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, M.B. nie wykazała w niniejszej sprawie własnego, chronionego przez prawo interesu prawnego, a od tego, stosownie do treści art. 50 § 1 P.p.s.a., uzależnione jest uprawnienie do wniesienia skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku. Skoro bowiem obowiązek udzielenia informacji publicznej powstaje w związku z wnioskiem konkretnej osoby (wnioskodawcy), to tylko ta osoba ma przymiot strony postępowania i niewątpliwie takiej osobie przysługuje prawo do kwestionowania działań organu poprzez złożenie skargi.

Biorąc zatem pod uwagę, że w sprawie wobec braku legitymacji skarżącej do wniesienia skargi na bezczynność Przedsiębiorstwa Państwowego [...] z siedzibą w W. w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 24 września 2018 r. wystąpiła przesłanka z art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się do zarzutów merytorycznych skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 postanowienia.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego [...] z siedzibą w W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że skarżąca nie może ponosić kosztów w związku z dokonaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji oceny dopuszczalności skutecznego wniesienia skargi, o czym orzeczono jak w punkcie drugim postanowienia.

O zwrocie wpisu od skargi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w punkcie trzecim postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.