Wyrok NSA oz. w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1337/98
NSA oz. w Lublinie
Data orzeczenia: 1999-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 614  Oświata, szkolnictwo wyższe, nauka, działalność badawczo-rozwojowa i archiwa
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329
law: Obwieszczenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 maja 1996 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o systemie oświaty.
Teza: Art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ wyczerpująco określa przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy i nie ma podstaw do przyjmowania, że przy wydawaniu rozstrzygnięcia nadzorczego należy badać możliwość zastosowania art. 156 par. 2 Kpa. W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska, że doszło do naruszenia tego przepisu przez to, iż nie wzięto pod uwagę zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych.

TEZY

Art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ wyczerpująco określa przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy i nie ma podstaw do przyjmowania, że przy wydawaniu rozstrzygnięcia nadzorczego należy badać możliwość zastosowania art. 156 par. 2 Kpa. W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska, że doszło do naruszenia tego przepisu przez to, iż nie wzięto pod uwagę zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zarządu Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia 24 sierpnia 1998 r. (...) w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda L. zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stwierdził nieważność uchwały nr 6/98 Zarządu Gminy W. z dnia 2.07.98 r. w sprawie odwołania bez wypowiedzenia Zofii R. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w W.

Organ nadzoru przytoczył następujące motywy rozstrzygnięcia:

Uchwała Nr 6/98 Zarządu Gminy W., odwołująca bez wypowiedzenia z dniem 3.07.98 r. Zofię R. ze stanowiska dyrektora szkoły ze względu na szczególnie rażący przypadek braku współdziałania z organem prowadzącym szkołę, podjęta została z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./

W ocenie organu nadzoru w żadnej mierze nie zaistniały okoliczności uzasadniające odwołanie, zaś uchwała dotknięta jest istotną wadą prawną. Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie Zarządu Gminy W. jakoby podstawą tej regulacji był nieuzasadniony przypadek braku współdziałania między dyrektorem szkoły a organem prowadzącym.

Dyrektor szkoły odwołując się od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego P. z dnia 27.06.98 r. zmieniającej termin wykonania ekspertyzy techniczno-konstrukcyjnej sali gimnastycznej w szkole w W. działał w interesie bezpieczeństwa dzieci oraz realizował swoje prawa jako strony określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Działanie to nie może być uznane jako szczególny i rażący przypadek braku współdziałania z organem prowadzącym szkołę. Dlatego też brak było podstaw do odwołania Zofii R. ze stanowiska dyrektora szkoły. Uchwała nr 6/98 z dnia 2.07.98 r. rażąco narusza art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty.

Zarząd Gminy W. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, uzasadniając:

Zarząd Gminy W. uchwałą nr 11/98 z dnia 10.09.98 r. zadecydował o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L.

Rozstrzygnięcie nadzorcze rażąco narusza prawo, gdyż wydał je wicewojewoda mimo, że wojewoda pełnił swoje obowiązki /art. 86 ustawy o samorządzie terytorialnym i par. 3 pkt 3 statusu Urzędu Wojewódzkiego w L./.

Nadto brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Nr 6/98 z dnia 2.07.98 r., gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Powołanie i odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły następuje w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie terytorialnym uchwałą Zarządu Gminy. Powierzenie funkcji dyrektora szkoły jest zbliżone charakterem do powołania na stanowisko kierownicze, o jakim mowa w art. 68 par. 1 Kp, a odwołanie - do odwołania w rozumieniu art. 70 par. 1 Kp z uwzględnieniem szczególnych warunków odwołania, o jakim mowa w art. 38 ustawy o systemie oświaty.

Odwołanie nie jest rozwiązaniem umownego stosunku pracy z winy pracownika znanym prawu pracy i dlatego nie może być oceniane w świetle przepisów przepisów Kodeksu pracy regulujących ten sposób zakończenia zatrudnienia.

W tym sensie zaistniał nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie terytorialnym, że odwołana dyrektor nie ma roszczenia o przywrócenie na stanowisko dyrektora. Gdyby okazało się, że odwołanie nastąpiło z naruszeniem art. 38 ustawy o systemie oświaty, przysługiwać jej będzie roszczenie typu odszkodowawczego dochodzone przed sądem pracy.

Od 1.08.98 r. obowiązki dyrektora szkoły pełni inna osoba.

W ocenie Zarządu Gminy W. przyczyną podjęcia uchwały o odwołaniu Zofii R. ze stanowiska dyrektora szkoły był rażący brak współdziałania z organem prowadzącym. Brak współdziałania odniesiono do sprawy odbioru sali gimnastycznej, ale problem był głębszy. Sala gimnastyczna została komisyjnie oddana, nie stwierdzając wad trwałych. Stwierdzono natomiast usterki do usunięcia.

Inspektor Państwowej Inspekcji Pracy stwierdził możliwość prawidłowej pracy w sali gimnastycznej. Zofia R. domagała się przeprowadzenia ekspertyzy techniczno-konstrukcyjnej obiektu, a Wójt Gminy wystąpił do organu nadzoru budowlanego o wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie sali gimnastycznej. Organ ten wydał postanowienie z dnia 27.02.98 r. zobowiązujące Zarząd Gminy W. do przeprowadzenia ekspertyzy w terminie do dnia 30.04.98 r. Zofia R. bez powiadomienia zwierzchnika służbowego wniosła odwołanie od decyzji zmieniającej termin wykonania ekspertyzy z 30.04.98 r. na 29.05.98 r.

Z powyższych faktów wynika brak współdziałania Zofii R. z organem prowadzącym przy odbiorze sali gimnastycznej. Zofia R. działając bez wiedzy organu prowadzącego i rzekomo w interesie uczniów wciągnęła w konflikt część rodziców. Nadto Zofia R. bez wiedzy Zarządu Gminy wydała klucze od sali gimnastycznej osobie postronnej.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Nadto wyjaśniono, iż wicewojewoda był uprawniony do podpisania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a to stosownie do umocowania wynikającego z zarządzenia Nr 155 Wojewody L. z dnia 30.07.98 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem.

Zarząd Gminy W. uchwałą nr 6/98 z dnia 2.07.98 r. na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 7.09.91 r. o systemie oświaty /t.j. 1996 nr 67 poz. 329/ i art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ odwołał bez wypowiedzenia z dniem 3.07.98 r. Zofię R. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w W. ze względu na szczególnie rażący przypadek braku współdziałania z organem prowadzącym szkołę.

W świetle powołanych przepisów prawa zarząd gminy posiadał kompetencje do odwołania dyrektora szkoły podstawowej /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 1997 r. III RN 3/97 - OSNAPU 1997 nr 19 poz. 369/.

Uchwała zarządu gminy odwołująca dyrektora szkoły podstawowej podlega kontroli organu nadzoru i wojewoda uprawniony jest w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym do stwierdzenia nieważności takiej uchwały z powodu jej sprzeczności z przepisami art. 38 ustawy o systemie oświaty /por. Uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 6/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 48/.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w terminie 30 dni od doręczenia uchwały t j. zgodnie z art. 91 ust. 1 cyt. ustawy.

Jeśli zatem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane przez organ do tego uprawniony i w terminie określonym przepisami prawa, to spełnione zostały wymogi formalne do jego podjęcia.

Zarzut skargi, iż rozstrzygnięcie nadzorcze wydał wicewojewoda, a nie Wojewoda, jak tego wymaga art. 86 ustawy o samorządzie terytorialnym, jest niezasadny. Zarządzeniem Nr 155 z dnia 30.07.98 r. Wojewoda L. upoważnił wicewojewodę Andrzeja Z. do zastępowania w terminie 3-24.08.98 r. we wszystkich sprawach należących do kompetencji wojewody. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nosi datę 24.08.98 r. Zatem wicewojewoda był uprawniony do jego wydania /art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /t.j. Dz.U. 1998 nr 32 poz. 176/.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest również poprawne merytorycznie.

Uchwała, której rozstrzygnięcie dotyczy, została wydana z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten aczkolwiek daje kompetencje organowi prowadzącemu szkołę do odwołania nauczyciela bez wypowiedzenia ze stanowiska kierowniczego, to uprawnienie powyższe może być zrealizowane tylko w wypadku szczególnie uzasadnionym.

Organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięci nadzorcze zasadnie ocenił, że odwołanie Zofii R. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w W. nastąpiło z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, gdyż nie zachodził przypadek szczególnie uzasadniony.

Z uzasadnienia uchwały Zarządu Gminy W, z dnia 2.07.98 r. wynika, że Zofia R. szczególnie rażąco nie współdziałała z organem prowadzącym szkołę, a przejawiało to się w domaganiu się przez Zofię R. sprawdzenia stanu technicznego sali gimnastycznej a nadto we wniesieniu przez Zofię R. odwołania od decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 27.04.98 r., mocą której zmieniono termin wykonania ekspertyzy techniczno-konstrukcyjnej sali gimnastycznej.

Powyższe motywy odwołania Zofii R. ze stanowiska dyrektora szkoły, zasadnie zostały uznane przez organ nadzoru jako niewystarczające do oceny, iż zachodził przypadek szczególny w rozumieniu art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty.

Działania podejmowane przez Zofię R. mające na celu zapewnienie bezpiecznego korzystania z nowowybudowanej sali gimnastycznej, nawet bez porozumienia z organem prowadzącym, nie mogły być uznane jako rażący brak współdziałania z tym organem. Dyrektor szkoły jako sprawujący opiekę nad uczniami /art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty/, jest odpowiedzialny za bezpieczeństwo uczniów.

Jeśli w ocenie dyrektora stan techniczny sali gimnastycznej stwarzał zagrożenie bezpieczeństwa, działania podejmowane w celu jego zapewnienia stanowiły realizację obowiązków dyrektora. Wątpliwości co do stanu technicznego sali gimnastycznej nie były pozbawione podstaw, skoro organ nadzoru budowlanego zobowiązał Zarząd Gminy W. do opracowania ekspertyzy techniczno-konstrukcyjnej sali gimnastycznej, stwierdzając spękanie ścian. Natomiast w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie sali gimnastycznej nakazano wykonanie szeregu robót zabezpieczających. Również zaskarżenie przez dyrektora szkoły decyzji administracyjnej w sprawie dotyczącej sali gimnastycznej nie mogło być uznane za brak współdziałania z organem prowadzącym, skutkujące zwolnienie ze stanowiska dyrektora. Dyrektorowi szkoły w tej sprawie nie sposób odmówić przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Stronie służy prawo wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej /art. 127 par. 1 Kpa/. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie pozbawiają tego uprawnienia dyrektora szkoły.

Należy więc stwierdzić, że motywy odwołania Zofii R. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w W. przytoczone w uzasadnieniu chwały Zarządu Gminy W. z dnia 2.07.98 r. nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a uchwała organu gminy w sprawie odwołania Zofii R. ze stanowiska dyrektora szkoły została wydana z przekroczeniem zasad uznania administracyjnego. Dlatego też organ nadzoru zasadnie stwierdził jej nieważność na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Zarzut strony skarżącej, iż uchwała Zarządu Gminy W. z dnia 2.07.98 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, a przez to brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności przez zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze /art. 156 par. 2 Kpa/, jest nietrafny. Art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy sprzecznej z prawem. Art. 91 ust. 5 tej ustawy odsyła wprawdzie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz nakazuje stosować je odpowiednio. Skoro art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym wyczerpująco określa przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, brak jest podstaw do oceny, iż przy wydawaniu rozstrzygnięcia nadzorczego należy badać możliwość zastosowania art. 156 par. 2 Kpa. W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska strony skarżącej co do naruszenia wskazanego przepisu prawa, przez to, że nie wzięto pod uwagę zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Nie zachodzi więc potrzeba odnoszenia się do zarzutów skargi dotyczących skutków wywołanych uchwałą Zarządu Gminy W. z dnia 2.07.98 r. jak i zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym w sferze stosunku pracy Zofii R.

O roszczeniach Zofii R. w związku z jej odwołaniem ze stanowiska dyrektora szkoły rozstrzygnie sąd pracy, przed którym toczy się sprawa z jej powództwa.

Z tych względów skargę jako nie zawierającą uzasadnionych podstaw należało oddalić z mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/.