Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1956/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2012 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących (...)kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) marca 2012 r. nr (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań (...) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) grudnia 2011 r. nr (...), zatwierdzającej projekt budowlany zamienny rozbudowy hotelu (...), usytuowanego na działkach nr ew. (...) położonych w miejscowości (...) przy ul. (...), gm. (...) o następujących parametrach technicznych części rozbudowanej: pow. zabudowy - (...), pow. całkowita - (...) m2, pow. użytkowa - (...) m2, kubatura - (...)m2, a także nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia (...) stycznia 2011 r. nr (...) organ powiatowy nakazał (...). wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie przedmiotowego hotelu. Ww. rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2011 r. nr (...).

Decyzją z dnia (...) marca 2011 r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) nałożył na (...) obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 czerwca 2011 r. 4 egz. projektu budowlanego zamiennego obiektu hotelowego (...), będącego w trakcie rozbudowy, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Inwestor w dniu (...) kwietnia 2011 r. złożył projekt budowlany zamienny rozbudowy hotelu (...). Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) organ powiatowy wezwał inwestora do uzupełnienia przedłożonego projektu, co nastąpiło przy piśmie z dnia (...) września 2011 r.

Mając na uwadze powyższe, w dniu (...) grudnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) wydał decyzję nr (...) zatwierdzającą przedłożony projekt budowlany zamienny rozbudowy hotelu (...) oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.

Odwołanie od tej decyzji w ustawowym terminie złożył (...) oraz (...).

Wskutek rozpatrzenia ww. odwołań zapadła decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2012 r. nr (...).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w sytuacji istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego podejmuje stosowne działania mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym, organ I instancji w myśl przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (zmianie uległo bowiem usytuowanie czerpni oraz wyrzutni powietrza stanowiących elementy wentylacji mechanicznej budynku). W powyższej kwestii organ powiatowy i wojewódzki zajęły stanowisko w postanowieniach nr (...) oraz nr (...). Organ wskazał, że zgodnie z dokumentacją zamienną czerpnia powietrza znajduje się w odległości 1,80 m od granicy z nieruchomością nr ew. (...) (nieruchomość (...)). Wyrzutnia zlokalizowana jest natomiast w odległości 3,00 m od granicy z nieruchomością nr ew. (...). Taka lokalizacja spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia (...) kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto inwestor przedstawił pomiary przepływu powietrza i poziomu hałasu w instalacji wentylacji mechanicznej, stwierdzające poziom akustyczny mieszczący się w dopuszczalnych normach. Z akt sprawy wynika również, że lokalizacja wyrzutni uzyskała akceptację Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...), który decyzją z dnia (...) września 2011 r. znak (...) wyraził zgodę na lokalizację naziemnej wyrzutni powietrza. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w odwołaniu organ stwierdził, że przedmiotowa budowa nie była prowadzona w ramach samowoli budowlanej, inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia (...) sierpnia 2008 r. nr (...) wydaną przez Starostę (...). Decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, tj. obiektu budowlanego wraz z urządzeniami technicznymi niezbędnymi do jego prawidłowego funkcjonowania. Jednakże inwestor w trakcie budowy zmienił lokalizację urządzeń, tj. czerpni i wyrzutni powietrza, co spowodowało zmianę zakresu objętego projektem zagospodarowania działki. Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniach kwestii związanych z kontynuowaniem robót budowlanych w obrębie obiektu pomimo ich wstrzymania, organ stwierdził, że wpisy w dzienniku budowy świadczą, że wykonane prace miały charakter zabezpieczający (wpis kierownika budowy z dnia (...) stycznia 2011 r. oraz z dnia (...) lutego 2011 r.). Prowadzonych prac nie można zakwalifikować jako wypełniających dyspozycję art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego w związku z art. 50a Prawa budowlanego. W toku postępowania ustalono, że w sprawie nie można mówić o wykonywaniu robót budowlanych po ich wstrzymaniu, co poświadczyły przeprowadzone oględziny oraz zapisy dziennika budowy. Organ dodał, że kontrole prowadzone przez organ nadzoru budowlanego mogą mieć charakter doraźny i odbywają się wówczas na podstawie art. 81a Prawa budowlanego, który nie wskazuje na konieczność uprzedniego zawiadomienia stron postępowania o kontroli. Takie kontrole nie są bowiem częścią postępowania dowodowego, które ma prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, przeprowadzanego na podstawie przepisów k.p.a. i wymagającego uprzedniego zawiadomienia stron. Kontrole doraźne służą uzyskaniu informacji o ewentualnych nieprawidłowościach i stanowią podstawę do podjęcia przewidzianych prawem czynności w danej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli (...), zwracając się o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że inwestor nie tylko prowadził prace budowlane po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, ale także je ukończył i rozpoczął użytkowanie nowowybudowanej części hotelu, zanim stała się ostateczna decyzja o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego oraz zanim wydane zostało pozwolenie na użytkowanie. Podkreślili, że podstawowym zarzutem wobec rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego jest wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny w sytuacji, kiedy inwestor po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych kontynuował pracę, co obligowało organy do wydania decyzji w oparciu o art. 50a Prawa budowlanego, a nie art. 51 ust. 4 tej ustawy.

W piśmie z dnia (...) lutego 2012 r. złożonym do organu odwoławczego zostały przedstawione trzy wady rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, które powinny być podstawą jego uchylenia:

- zapis dziennika budowy wskazuje na prowadzenie robót budowlanych po wydaniu postanowienia o ich wstrzymaniu;

- organ odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego dotyczącego zeznania świadków na okoliczność prowadzenia robót budowlanych po wydaniu postanowienia je wstrzymującego,

- o kontroli/oględzinach przeprowadzonych przez inspektorów nadzoru budowlanego w dniu (...) lipca 2011 r. strony nie zostały powiadomione.

Zdaniem skarżących, w świetle zapisów dziennika budowlanego i wielokrotnych interwencji stron postępowania stwierdzenie, że roboty budowlane nie toczyły się po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, było dalekie od jednoznacznego ustalenia. Zaniechanie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez strony stanowi naruszenie art. 78 § 2 k.p.a., nie budzi bowiem wątpliwości, że dowody dotyczące tego, czy po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych były prowadzone prace budowlane, miały znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Skarżący nie zgodzili się również ze stanowiskiem organu odwoławczego o zbędności udziału stron w oględzinach przeprowadzonych w dniu (...) lipca 2011 r. Stwierdzili, że oględziny te były zwyczajnym środkiem dowodowym, wymaganym art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, niezbędnym do ustalenia podstaw do wydania decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego. Przeprowadzenie tego dowodu nie było rodzajem czynności kontrolnych, przewidzianych w art. 81a Prawa budowlanego, a zatem nie było podstaw do odstępstwa od reguł kodeksowych przeprowadzenia takiego dowodu.

Ponadto skarżący zarzucili, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu, iż zamienny projektu budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ilości kondygnacji (§ 15 ust. 1 pkt 10 Uchwały Rady Gminy w (...) z dnia (...) lutego 2004 r. nr (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (...)). Podnieśli, że organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie w sprawie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, nie jest zwolniony z obowiązku oceny, czy projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia (...) września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1129/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę (...).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r. oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, iz zasadnym okazał się zarzut naruszenia norm prawa procesowego, zawartych w art. 145§1 lit.c p.p.s.a. w związku z art.7,77§1, 78§1, 79§1 kpa bowiem sąd I Instancji nie dokonał kontroli ustaleń stanu faktycznego w aspekcie zaniechania przeprowadzenia wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżących do organu I instancji w piśmie z dnia 3 sierpnia 2011r.

Jak zauważył NSA "istotną dla sprawy jest okoliczność, czy po wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy rozbudowie budynku na działce na działce o nr ewidencyjnym nr (...) inwestorzy kontynuowali prace. Tymczasem w trakcie postępowania administracyjnego zaniechano przeprowadzenia na tę okoliczność zgłoszonych dowodów w postaci zeznań świadków, przyjmując że przeprowadzone do tej pory dowody i ustalony na ich podstawie stan faktyczny potwierdziły niewykonywanie robót budowlanych przez inwestora po ich wstrzymaniu. Oceny tej należało dokonać przez pryzmat normy zawartej w art. 78 §1 kpa, która stanowi że żądanie strony należy uwzględnić jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca dla sprawy istotne znaczenie. Żadna z regulacji kodeksu postępowania administracyjnego nie zezwala na pominięcie zgłoszonego dowodu jedynie z tej przyczyny, że okoliczności przeciwne zostały udokumentowane innymi, przeprowadzonymi już dowodami."

Z uwagi na treść art. 50a pkt.2 ustawy prawo budowlane okolicznością istotną z punktu widzenia znaczenia dla wyniku sprawy jest fakt wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "wątpliwości budzą dokonane przez sąd I instancji ustalenia co do niewykonywania robót budowlanych po ich wstrzymaniu postanowieniem z dnia (...) stycznia 2011r. Kontrolowany sąd oparł się w tym względzie na zapisach dziennika budowy tom II, str. 19 co do zaniechania prowadzenia wszelkich robót w związku z postanowieniem z dnia (...) stycznia 2011r, za wyjątkiem prac zabezpieczających skutki awarii, charakteru tych prac nie ocenił jednak pod katem wymagań normy art. 50a pkt.2 oraz art. 50 ust.2 pkt.2 prawa budowlanego. W swych rozważaniach sąd I instancji pominął te zapisy dziennika, z których wynikało, że obiekt nadaje się do użytkowania jedynie w części( (str. 20 dziennika). Nie wyjaśnił, jakie okoliczności zdecydowały o wydaniu decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, a nie wyłącznie nadającej się użytkowania jego części. Ocena legalności w tym względzie winna była być przeprowadzona w świetle art. 51 ust.4 ustawy prawo budowlane. Identycznego wyjaśnienia w aspekcie tego przepisu wymagało zaniechanie konieczności jednoczesnego wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót w sytuacji gdy wspomniane zapisy dziennika budowy zawierają adnotację o pozostawaniu jedynie części wznoszonego obiektu w stanie nadającym się do użytkowania, co przemawia raczej za przyjęciem niezakończenia wszystkich robót, a więc koniecznością wydania także decyzji zezwalającej na ich wznowienie."

W rezultacie tych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, odpowiadającego normom z art. 7, 77§1, 80 kpa nie jest także możliwa ocena prawidłowości odmowy zastosowania normy zawartej w art. 50a pkt.2 prawa budowlanego. W tym celu zbadania wymagała także legalność odmowy przeprowadzenia przez organ dowodu z zeznań świadków, zgłoszonych w piśmie z dnia (...) sierpnia 2011r. Koniecznym była także ocena dopuszczalności przeprowadzenia działań kontrolnych w trybie art. 81a ust.2 prawa budowlanego w aspekcie wymogów wynikających z art. 79 §1 i 2 kpa.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). W świetle tych przepisów wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną ( postanowienie ) z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji ( postanowienia ).

W dalszej kolejności wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie, że zgodnie z przepisem art. 190 ustawy p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1, podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 518).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 ustawy p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 ustawy p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy przede wszystkim wskazać należy, iż nie zaszły tego rodzaju zmiany prawa ani stanu faktycznego, które uzasadniały by odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2014 r.

Wypełniając zatem wskazania Sądu II instancji należy przede wszystkim odnieść się do stanu faktycznego ustalonego w sprawie przez organy nadzoru budowlanego w kluczowej, jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny sprawie kontynuacji przez inwestora robót po ich wstrzymaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Organu nadzoru budowlanego stwierdziły, że zapisy dziennika budowy w połączeniu z oględzinami obiektu dokonanymi w trakcie postępowania pozwalają przyjąć, że roboty budowlane nie były prowadzone po ich wstrzymaniu. Za wyjątkiem prac zabezpieczających i związanych z usuwaniem awarii. Z tego względu organy uznały, że nie jest uzasadnione przeprowadzanie dowodów wnioskowanych przez Skarżących.

Należy zatem w ślad za Naczelnym Sądem administracyjnym wskazać, że organy nie oceniły należycie wskazanych wyżej dowodów.

W szczególności organy nie zweryfikowały zapisów dziennika budowy w kontekście art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego.

Na karcie 19 II tomu dziennika budowy wskazano, że będą prowadzone prace związane z usunięciem skutków zalania budynku, związane z zabezpieczeniem obiektu oraz związane z dokończeniem rozpoczętych zakresów robót w poszczególnych pomieszczeniach dla usunięcia strat i dewastacji. Nowe nie będą rozpoczynane.

Z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) stycznia 2011 r. wynika, że wstrzymano prowadzenie robót budowlanych bez obowiązku dokonania zabezpieczeń uznając, że stan obiektu zabezpieczeń takich nie wymaga.

Wobec tego wskazać trzeba, iż o ile usuwanie skutków zalania można uznać za prace nie będące kontynuacją procesu budowlanego o tyle dokończenie rozpoczętych zakresów robót wprost mówi o dalszych pracach budowlanych przy obiekcie. Należy też podkreślić, że dziennik budowy nie określa jaki zakres robót będzie kontynuowany i jakiego rodzaju roboty będą toczyć się dalej. Przede wszystkim jednak zapis ten świadczy o zamiarze kontynuowania robót pomimo ich wstrzymania.

W kontekście tego zapisu z dziennika budowy z dnia (...) stycznia 2011 r. wskazać trzeba, że w dniu (...) lutego 2011 r. potwierdza się w dzienniku budowy zakończenie budowy w znacznym zakresie. Nie dokończono basenu i części poziemnej.

Taki zapis wskazywał by na dalsze prowadzenie robót budowlanych pomimo ich wstrzymania w części nadającej się do użytkowania w dniu (...) lutego 2011 r.

Reasumując poczynione w tej części rozważania stwierdzić należy, że wskazany przez organy środek dowodowy w postaci zapisów w dzienniku budowy nie został prawidłowo oceniony.

Odnosząc się do drugiego z powoływanych dowodów w postaci protokołu oględzin, którego prawidłowość przeprowadzenia zalecił NSA trzeba wskazać, że co do zasady aby mógłby on być uznany pełnowartościowy dowód winien odpowiadać rygorom określonym w art. 79 kpa.

Niemniej w orzecznictwie utrwalił się pogląd o tym, że przepis art. 81a p.b. jako lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. w zakresie zawiadamiania o kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1186/13 stwierdził "Przepis art. 81a p.b., regulujący dokonywanie czynności kontrolnych, stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. w zakresie zawiadamiania o kontroli. Oznacza to, że do prowadzonego w oparciu o ten przepis postępowania kontrolnego, nie mają zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące zawiadomienia o terminie kontroli (art. 79 k.p.a.). Co więcej, w przypadku, gdy celem tych czynności jest ustalenie, czy obiekt jest użytkowany bez uzyskania pozwolenia właściwego organu, uprzedzenie inwestora o terminie kontroli byłoby niezasadne, dawałoby mu bowiem możliwość odpowiedniego przygotowania obiektu na czas kontroli. W takiej sytuacji udowodnienie nielegalnego użytkowania obiektu byłoby niemożliwe, gdyż wystarczyłoby, aby naruszający prawo zaprzestał użytkowania na czas przeprowadzenia oględzin, a następnie nadal nielegalnie użytkował obiekt."

Jednocześnie przypomnieć należy, że z art. 81 ust 4 Prawa budowlanego wynika, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.

W świetle tych uwag nie można uznać, że brak udziału Skarżących w oględzinach dyskwalifikuje ten dowód.

Niemniej jednak nie był on wystarczający do kategorycznego twierdzenie o zaprzestaniu prowadzenia robót budowlanych.

W tej sytuacji szczególnego znaczenia nabiera wniosek dowodowy Skarżących zgłoszony w toku postepowania administracyjnego.

Podkreślić należy, iż orzecznictwo jednolicie przyjmuje, że jeżeli strona wskazuje dowód, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną, taki dowód powinien być przeprowadzony przez organ. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji.

W tej sytuacji, wobec wątpliwości co do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, za wadliwe i mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia należało uznać nieuwzględnienie zgłoszonego wniosku dowodowego.

Niezależnie od tych mankamentów rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego wskazać również należy, że wątpliwości musi budzić także fakt nie udzielenia zgody na wznowienie robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Oznacza to, że albo roboty zostały faktycznie zakończone albo inwestor nie będzie mógł ich dokończyć.

W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego rozpatrując sprawę nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy zatem, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zastosuje się do wskazań Sądu Wojewódzkiego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności ustali czy prowadzone były roboty budowlane w aspekcie art. 50a Prawa budowlanego i w zależności od poczynionych ustaleń podejmie czynności zmierzające do doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem.

O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., a w przedmiocie wykonalności uchylonej decyzji na podstawie art. 152 tej ustawy.