Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1116/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 103
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] Główny Inspektor Sanitarny (dalej: GIS), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa) w związku z art. 103 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm., po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] prowadzącej sklep spożywczo-przemysłowy pod szyldem "[...]" ul. [...], [...] [...] od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...] wymierzającej karę pieniężną w wysokości 5 000 zł w związku z faktem nieprzestrzegania wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, wprowadzania do obrotu jako żywność produktów niebędących żywnością oraz prowadzenie działalności na rynku spożywczym w zakresie niezgodnym z decyzją nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], znak: [...] z dnia [...] września 2010 r. zmienionej decyzją nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], znak: [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. zatwierdzającej zakład, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że [...] Sp. z o.o. prowadzi sklep spożywczo-przemysłowy pod szyldem "[...]", ul. [...] [...] [...] na podstawie decyzji z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] zatwierdzającej do prowadzenia działalności w zakresie obrotu w systemie samoobsługowym artykułów spożywczych pakowanych, w tym napojów chłodzących i alkoholowych, suplementów diety i środków specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz w systemie sprzedaży tradycyjnej pieczywa i wyrobów cukierniczych, mięsa, nabiału, wyrobów garmażeryjnych oraz kulinarnych ciepłych, a ponadto do prowadzenia sprzedaży materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością - wydaną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...].

Spółka [...] w dniu [...] września 2010 r. uzyskała decyzję Nr [...], znak: [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] do prowadzenia działalności polegającej na rozbiorze mięsa wieprzowego, wołowego, drobiowego, produkcji surowych wyrobów mięsnych i mięsa mielonego oraz produkcji produktów mięsnych.

Następnie pismem z dnia 10 listopada 2010 r. Spółka zwróciła się z wnioskiem o rozszerzenie prowadzonej działalności o sprzedaż artykułów spożywczych nieopakowanych w systemie sprzedaży samoobsługowej. W związku z powyższym w dniu [...] grudnia 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał zmienioną decyzję zatwierdzającą nr [...].

W związku ze zgłoszeniem interwencji dotyczącej oferowania do sprzedaży w sklepie "[...]", ul. [...], [...] [...] środków spożywczych nieprawidłowej jakości zdrowotnej, w dniu 30 czerwca 2011 r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] przeprowadzili interwencyjną kontrolę sanitarną w celu weryfikacji i sprawdzenia zasadności zgłoszenia.

W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono następujące uchybienia:

• wprowadzanie do obrotu kilkudziesięciu (ok. 60) różnych środków spożywczych po upływie terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości (głównie wyrobów wędliniarskich w ilości - kilkaset kilogramów);

• brak możliwości częściowej i / lub pełnej identyfikacji wprowadzanych do obrotu środków spożywczych;

• wprowadzanie do obrotu środków spożywczych, posiadających uszkodzone etykiety lub też nieoznakowane;

• przechowywanie żywności w opakowaniach po innych środkach spożywczych;

• brak wyznaczonego miejsca do przechowywania środków spożywczych niewłaściwej jakości zdrowotnej (przechowywanie w 10 różnych miejscach);

• przygotowywanie w pomieszczeniu socjalnym masy do smarowania bagietek (tłuszcz z pieczarkami) bez zapewnienia identyfikacji półproduktu;

• przechowywanie środków spożywczych niezgodnie z deklaracją producenta;

• nieprawidłowe przechowanie produktów wymagających zachowania łańcucha chłodniczego;

• przetrzymywanie krojonych wędlin w workach foliowych i kartonach z nadrukiem [...] Piekarnia [...] - w ilości 291,10 kg;

• oferowanie do sprzedaży środków spożywczych niewłaściwej jakości zdrowotnej z oznakami zepsucia;

• rozszerzenie prowadzonej działalności o produkcję wyrobów garmażeryjnych typu szaszłyki, gulasz wołowy i gulasz drobiowy;

• brak monitoringu temperatur w urządzeniach do przechowywania lodów gałkowanych;

• brak dopływu bieżącej ciepłej i zimnej wody przy umywalce do mycia rąk na stanowisku sprzedaży lodów gałkowanych.

Za powyższe nieprawidłowości, stanowiące naruszenie przepisów zawartych w rozporządzeniu (WE) 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych oraz ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, G. C. - Dyrektor sklepu, na podstawie art. 100 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, został ukarany grzywną w drodze mandatu karnego w kwocie 500 zł, co zostało odnotowane w protokole kontroli.

Podczas sprawdzającej kontroli sanitarnej w dniu [...] lipca 2011 r. stwierdzono:

• wycofanie z obrotu niewłaściwe oznakowanych oraz niewłaściwej jakości zdrowotnej środków spożywczych, w tym produktów przeterminowanych;

• właściwą segregację środków spożywczych we wszystkich pomieszczeniach sklepu;

• prowadzenie monitoringu temperatur w urządzeniu do przechowywania lodów gałkowanych.

Ustalono również, że do dnia 4 lipca 2011 r. zostanie zapewniona ciepła, bieżąca woda przy umywalce do mycia rąk na stanowisku sprzedaży lodów gałkowanych. W dniu [...] lipca 2011 r. odbyła się ponowna sprawdzająca kontrola sanitarna, potwierdzająca wykonanie powyższego zalecenia.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w dniu [...] lipca 2011 r. wystosował do Spółki "[...]" pismo informujące o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli sanitarnej w dniu [...] czerwca 2011 r., oraz zawierającego prośbę o złożenie dodatkowych wyjaśnień. Ponadto wezwał do dostarczenia dokumentów potwierdzających przekazanie odpadów kategorii 3 pochodzących ze sklepu spożywczo - przemysłowego prowadzonego pod szyldem "[...]" w [...] przy ul. [...]. Następnie pismem z dnia 1 sierpnia 2011 r. organ zwrócił się do firmy "[...]" Sp. z o.o. o niezwłoczne podanie informacji o wartości środków spożywczych zakwestionowanych podczas kontroli sanitarnej w dniu [...] czerwca 2011 r.

Spółka udzieliła odpowiedzi pismami z dnia 19 lipca 2011 r. i 5 sierpnia 2011 r. Z tej ostatniej odpowiedzi wynika, że produkty których mija termin ważności są wycofywane ze sprzedaży i poddawane utylizacji niezależnie od ich wartości rynkowej oraz że firma nie prowadzi ewidencji tych produktów w żadnych cenach, dlatego też nie może podjąć się próby wyceny żywności. Nie zostały spisane cechy własne towaru w postaci kodu EAN.

W związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi podczas interwencyjnej kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2011 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] nakazał Spółce "[...]":

1. przygotowanie i wdrożenie w sklepie procedur wycofania z obrotu środków spożywczych szkodliwych dla zdrowia i życia ludzi;

2. przedłożenie do zatwierdzenia przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] procedur opisanych w pkt. 1;

3. ewidencjonowanie wytwarzanych podczas działalności na rynku spożywczym odpadów i przekazywanie ich do odpowiednich zakładów utylizacyjnych;

4. prowadzenie działalności na rynku żywnościowym zgodnie z decyzją zatwierdzającą z dnia [...] grudnia 2010 r. znak; [...];

5. zapewnienie pełnej i ciągłej identyfikowalności środków spożywczych wprowadzanych do obrotu w sklepie.

Następnie pismem z dnia 3 października 2011 r., znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], zwrócił się do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z wnioskiem o nałożenie kary pieniężnej w wysokości 18 000 zł na "[...]" Sp. z o.o. w związku z nieprzestrzeganiem przez podmiot odpowiedzialny przestrzegania znakowania środków spożywczych, wprowadzania do obrotu produktów nie będących żywnością jako żywność oraz prowadzenie działalności niezgodnie z decyzją zatwierdzającą zakład.

W dniu 19 października 2011 r. w siedzibie Wojewódzkiej Stacji Sanitarno -Epidemiologicznej w [...] stawił się G. C. prokurent firmy "[...]" Sp. z o.o., który przedłożył kserokopię oświadczenia pracownic sklepu, kserokopię zażalenia na Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] i kopię pisma dot. zarzutów przeciwko prowadzeniu egzekucji nałożonej grzywny nr [...] oraz oświadczył m. in, że na terenie sklepu pod szyldem "[...]" przy ul. [...] w [...] prowadzona jest produkcja żywności. W zakładzie dokonuje się przetwórstwa mięsa czerwonego i białego oraz produkcji wyrobów garmażeryjnych. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., Nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] uznał działalność polegającą na rozbiorze mięsa wieprzowego, wołowego i drobiowego, produkcji surowych wyrobów mięsnych i mięsa mielonego oraz produkcji produktów mięsnych prowadzoną przez "[...]" Sp. z o.o. jako marginalną, lokalną i ograniczoną. Pan G. C. oświadczył ponadto, że w placówce do sprzedaży oferowana jest żywność w opakowaniach jednostkowych oraz luzem. Żywność pakowana w opakowania jednostkowe jest znakowana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego. W przypadku żywności sprzedawanej luzem, każdorazowo na życzenie klienta udostępniane są dane dot. produktu (tj. data przydatności do spożycia, skład surowcowy, producent). Wyroby własne są oznakowane i prezentowane w wyznaczonych miejscach. Dodatkowo strona oświadczyła, że podczas kontroli, która odbyła się w dniu [...] czerwca 2011 r. udostępniono kontrolującym dokumenty dot. identyfikacji oferowanych artykułów spożywczych. Odpady podlegające utylizacji odbiera z zakładu specjalistyczna firma po zgłoszeniu jej takiej potrzeby. Strona stwierdziła, że art. spożywcze nienadające się do spożycia przez ludzi są jak najszybciej wywożone z wyznaczonych miejsc na zapleczu.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], znak: [...], działając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, nałożył karę pieniężną w wysokości 5000 zł na [...] Sp. z o.o. prowadzącą sklep spożywczo-przemysłowy pod szyldem [...], ul. [...], [...] [...] w zakresie nie przestrzegania wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, wprowadzania do obrotu jako żywność produktów niebędących żywnością oraz prowadzenie działalności na rynku spożywczym w zakresie niezgodnym z decyzją zatwierdzającą zakład.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], podnosząc, że nie zgadza się w żaden sposób z postawionymi zarzutami, ponieważ spółka nie dopuściła się uchybień, które zarzuca PWIS w [...] w oparciu o zwykłe nie poparte dowodami domniemania Inspektora Powiatowego w [...].

Rozpatrując odwołanie GIS uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza faktu wprowadzania przez stronę do obrotu jako żywności produktów niebędących żywnością. W konsekwencji wymierzenie kary pieniężnej w zakresie dotyczącym ww. uchybienia było bezzasadne.

W tym zakresie organ wskazał, że z protokołu kontroli sanitarnej z dnia [...] czerwca 2011 r. wynika, że w zakładzie stwierdzono jedynie obecność "artykułów spożywczych nieprawidłowej jakości zdrowotnej". Organ II instancji zarzucił nie wyjaśnienie (w odniesieniu do zdecydowanej większości zakwestionowanych produktów, z kilkoma wyjątkami), na czym polegała "nieprawidłowa jakość zdrowotna" tych produktów, oraz jakie wymagania jakości zdrowotnej zostały naruszone. W rzeczywistości zatem z protokołu kontroli sanitarnej z dnia [...] czerwca 2011 r. wynika, że w kontrolowanym zakładzie stwierdzono obecność szeregu produktów po upływie terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości ("przeterminowanych"), nie wynika natomiast (a przynajmniej zapisy w ww. protokole tego nie potwierdzają), aby stwierdzono wprowadzanie do obrotu jako żywności produktów niebędących żywnością.

Powyższe organ odwoławczy uznał za istotną wadę postępowania dowodowego.

Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, że środek spożywczy po upływie terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości nie może być utożsamiany z "produktem niebędącym żywnością wprowadzanym do obrotu jako żywność". Sam fakt upływu ww. terminu lub daty nie pozbawia środka spożywczego cech żywności, choć oczywiście wprowadzanie środka spożywczego do obrotu po upływie ww. terminu lub daty jest niedozwolone i podlega sankcjom przewidzianym w prawie żywnościowym. Sankcja taka została przewidziana w art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności.

Następnie organ stwierdził, że strona została ukarana grzywną w wysokości 500 zł na podstawie art. 100 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, co wynika z ww. protokołu kontroli sanitarnej, więc strona nie może być karana ponownie za ten sam czyn.

Również środek spożywczy zepsuty (np. ze śladami pleśni, co stwierdzono w kilku przypadkach), a nawet szkodliwy dla zdrowia, zdaniem GIS nie może być utożsamiany z "produktem niebędącym żywnością wprowadzanym do obrotu jako żywność". W przypadku wprowadzenia do obrotu takich środków spożywczych sprawca podlega sankcjom karnym przewidzianym w art. 96 ust. 1 lub art. 97 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, nie zaś karze pieniężnej przewidzianej w art. 103 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Zdaniem GIS produktem niebędącym żywnością są produkty o innym, nieżywnościowym przeznaczeniu, które ze swojej istoty nie mogą być kwalifikowane jako żywność (np. produkty lecznicze, kosmetyki, używki).

Za uzasadnione GIS uznał uchybienia dotyczące nieprzestrzegania wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych. W stosunku do szeregu produktów sprzedawanych bez opakowań w ww. protokole z dnia [...] czerwca 2011 r. odnotowano niewłaściwe oznakowanie (brak oznakowania). W tej kwestii Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, że podmiot działający na rynku spożywczym ponosi pełną odpowiedzialność za spełnianie wymagań prawa żywnościowego w kierowanym przez siebie zakładzie, w tym za postępowanie swoich pracowników.

W związku z faktem prawidłowego sporządzenia protokołu, zgodnie z kpa oraz podpisaniem go przez stronę bez zastrzeżeń, GIS uznał ww. protokół za wiarygodny dowód potwierdzający stwierdzone nim uchybienia dotyczące oznakowania środków spożywczych sprzedawanych w kontrolowanym zakładzie.

Oceniając prowadzoną w zakładzie produkcję wyrobów garmażeryjnych mięsno-warzywnych, których produkcja wymagała uprzedniej obróbki wstępnej warzyw, GIS odniósł się do dwóch decyzji zatwierdzających, z których wynika, że strona nie posiadała zatwierdzenia produkcji wyrobów mięsno-warzywnych, przy produkcji których wymagana jest obróbka wstępna warzyw, a więc organ I instancji zasadnie stwierdził uchybienie strony w tym zakresie. Organ wyjaśnił, że zgodnie bowiem z decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] września 2010 r. prowadzona przez stronę działalność polegająca m.in. na produkcji produktów mięsnych została uznana za działalność marginalną, lokalną i ograniczoną. Uznanie to nie rozciąga się na produkcję produktów mięsno-warzywnych, wymagających obróbki wstępnej warzyw. Z kolei na mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. zakład został zatwierdzony m.in. do sprzedaży wyrobów garmażeryjnych oraz kulinarnych ciepłych.

Wobec powyższego w ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] zasadnie wymierzył stronie karę pieniężną ze względu na nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych oraz produkcję żywności w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu. Natomiast kara pieniężna wymierzona ze względu na wprowadzanie do obrotu jako żywność produktów niebędących żywnością była bezzasadna.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji GIS wskazał, że pozostał do wyjaśnienia znaczny zakres sprawy, mający wpływ na jej rozstrzygnięcie z uwagi na "zbiorcze" ustalenie wysokości kary pieniężnej za trzy uchybienia, z których jedno w ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego było bezzasadne, a także brak szczegółowego uzasadnienia przesłanek wymiaru kary, na który składać powinny się ocena szkodliwość każdego ze stwierdzonych uchybień, ocena stopnia zawinienia strony i zakres naruszenia, ocena przestrzegania wymagań prawa żywnościowego w dotychczasowej działalności przedsiębiorcy oraz wielkość produkcji zakładu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji w części przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania i umorzenia postępowania.

Skarżąca wskazała, że zgadza się z uchyleniem decyzji Wojewódzkiego Inspektora z powodu uznania zarzutu wprowadzania do obrotu jako żywności produktów niebędących żywnością za bezzasadny.

Skarżąca za błędne uznała stanowisko GIS, iż podpisanie przez niego protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2011 r. oznaczało uznanie uchybienia.

Skarżąca podkreśliła, że przeterminowane artykuły spożywcze znajdowały się na zapleczu w miejscach do tego przeznaczonych, w magazynie, a nie w przestrzeni sklepu z przeznaczeniem do sprzedaży (co zresztą znalazło potwierdzenie w samym protokole z dnia [...] czerwca 2011 r.).

Zarzucono Powiatowemu i Wojewódzkiemu Inspektorowi błędną interpretację wyjaśnień skarżącego, popartą jedynie podejrzeniami obu inspektorów, która w efekcie doprowadziła do uznania, że rozdrobniona wędlina mogła być ponownie wprowadzana do obrotu.

W kwestii nieprzestrzegania wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych skarżąca wyjaśniła, że prawdopodobnie to jedna z pracownic wyrzuciła brakujące opakowania źródłowych wyrobów ciastkarskich, co przedtem się nie zdarzało, jednak pracownicy wyeksponowali produkty ciastkarskie w odpowiednich pojemnikach, a wszelkie niezbędne informacje o produkcie umieszczone były na widocznych etykietach sklepowych.

Odnosząc się do produkcji i wprowadzania do obrotu żywności w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu, tj. produkcji mięsno-warzywnej, która wymagała uprzedniej obróbki wstępnej warzyw, skarżąca wskazała, że zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2010 r. zakład został zatwierdzony m.in. do sprzedaży wyrobów garmażeryjnych oraz kulinarnych ciepłych. W związku ze stanowiskiem Powiatowego Inspektora, powołującego się w tym zakresie na niejednoznaczny przepis rozporządzenia nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego, zgodnie z którym w pojęciu wyroby garmażeryjne nie mieszczą się wyroby określone przez niego jako wyroby garmażeryjne mięsno-warzywne, skarżąca zaprzestała produkcji bigosu, lecza oraz szaszłyków.

Wyjaśniając tą kwestię skarżąca podkreśliła, że ani Powiatowy ani Wojewódzki Inspektor nie wykazali żadnych uchybień w zakresie produkcji wyrobów garmażeryjnych oraz kulinarnych ciepłych, wręcz przeciwnie potwierdzali ich wysoką jakość zdrowotną własnymi badaniami laboratoryjnymi.

Zdaniem skarżącej Powiatowy Inspektor wszczął postępowanie w dniu [...] lipca 2011 r. mimo jakichkolwiek przesłanek do jego wszczęcia, ponieważ stwierdzone w protokole z dnia [...] czerwca 2011 r. nieprawidłowości zostały usunięte, co zostało potwierdzone podczas kontroli już [...] lipca 2011r. Zatem Wojewódzki Inspektor powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć częściowo z innych powodów, niż podane w skardze. Sąd doszedł bowiem do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 138 § 2 kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy

W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, iż przewidziana w art. 138 § 2 kpa możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu i decyzja o charakterze kasacyjnym nie może więc być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji I instancji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05). Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym ze względu na ich rozmiar nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 kpa, uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę na nowelizację art. 138 § 2 kpa, która została dokonana z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 Nr 6, poz.18). W uzasadnieniu do tej zmiany projektodawcy wskazali m.in., że zmierza do ograniczenia zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze, któremu nie były w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. Nowelizacja zawęziła zatem maksymalnie możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej, albowiem ograniczyła ją do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 kpa, które uzasadniałyby wydanie przez Wojewodę [...] decyzji kasacyjnej.

Jako przyczynę zastosowania art. 138 § 2 kpa Główny Inspektor Sanitarny (dalej: GIS) wskazał "zbiorcze" ustalenie wysokości kary pieniężnej za trzy uchybienia, z których jedno było bezzasadne, a także brak szczegółowego uzasadnienia przesłanek wymiaru kary, na który składać powinny się ocena szkodliwość każdego ze stwierdzonych uchybień, ocena stopnia zawinienia strony i zakres naruszenia, ocena przestrzegania wymagań prawa żywnościowego w dotychczasowej działalności przedsiębiorcy oraz wielkość produkcji zakładu.

Odnosząc się do przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, Sąd uznał, że fakt "zbiorczego" ustalenia wysokości kary pieniężnej za trzy uchybienia przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] nie pozbawia GIS możliwości ustalenia wysokości kary w przypadku uznania jednego ze stwierdzonych uchybień za bezzasadne. Należy co prawda zgodzić się, że "zbiorcze" wymierzenie kary pieniężnej, tj. bez wskazania za jakie uchybienie wymierzana jest kara i w jakiej wysokości utrudnia organowi odwoławczemu rozpoznanie sprawy. Jednakże taka sytuacja nie powoduje konieczności zastosowania art. 138 § 2 kpa, zaś obowiązkiem GIS było ponowne rozstrzygnięcie co do całokształtu sprawy administracyjnej i określenie konkretnych kwot kar pieniężnych z podaniem uzasadnienia ich wysokości w odniesieniu do odpowiednich przesłanek ustawowych.

Zatem rolą organu II instancji było ocenienie czy organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, a więc czy dokonana przez niego kontrola została prawidłowo przeprowadzona oraz czy sporządzony z niej protokół odpowiada wymaganiom prawa. Następnie rozważenie czy właściwe zostały wyciągnięte wnioski z dokonanych ustaleń. W ocenie Sądu, GIS miał obowiązek ustalić przesłanki wpływające na wymiar kary, w odniesieniu do każdego ze stwierdzonych uchybień, a następnie orzec stosowną karę, ponieważ rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontrolowania decyzji organu I instancji, ale również do korygowania jego błędów, a przez to do merytorycznego orzekania zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 kpa.

Ponownie rozpoznając odwołanie GIS zobowiązany będzie do merytorycznego rozpoznania odwołania od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...] i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa lub art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po ustaleniu wszystkich przesłanek wpływających na wymiar kary i zastosowaniu przesłanek ustawowych określonych w art. 103 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.