Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3083/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, 3, 5, art. 29 ust. 1 pkt 12,art. 30 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 2 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 592/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Warszawie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 592/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] S.A. w Warszawie, dalej także: "Spółka", na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Pełnomocnik inwestora – [...] S.A. złożył w Starostwie Powiatowym w Wieliczce zgłoszenie zamiaru budowy obiektu tymczasowego określonego jako: "mobilny maszt antenowy tymczasowej stacji bazowej telefonii komórkowej", na dz. nr A w miejscowości Biskupice.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], Starosta Wielicki wniósł sprzeciw w sprawie ww. zgłoszenia, powołując jako podstawę prawną art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji uznał, iż zgłoszony obiekt budowlany, w myśl art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego jest budowlą (wolnostojącym masztem antenowym), stanowiącą całość techniczno-użytkową składającą się z szeregu elementów, które nie mogą działać oddzielnie. Roboty budowlane polegające na budowie stalowego mobilnego masztu antenowego o wysokości 28,13 m, szerokości 11 m, długości 11 m, składającego się z 5 segmentów kratowych o przekroju trójkąta usztywnionych odciągami linowymi mocowanymi do rusztu nad węzłem podporowym, 3 antenami sektorowymi wraz z wewnętrzną linią zasilającą, drogami kablowymi łączącymi urządzenia sterujące antenami, stanowią całość techniczno-użytkową. Zdaniem organu, już sam fakt, iż przedsięwzięcie polegać ma na budowie stalowego mobilnego masztu antenowego oraz zamontowaniu pozostałego sprzętu pozwalającego na sprawne i właściwe korzystanie z tak wykonanej stacji telefonii komórkowej, wystarczyło do uznania, iż na tak opisane zamierzenie inwestycyjne inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł inwestor, zarzucając naruszenie: art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego (w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia i przyjęcie, że inwestycja dotyczy nowej stacji bazowej telefonii komórkowej); art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego (poprzez przyjęcie, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę); przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 7a i art. 77 K.p.a. (w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego).

Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu, nie ulegało wątpliwości, że przedstawione w zgłoszeniu przedsięwzięcie inwestycyjne to budowa stacji bazowej telefonii komórkowej z wszelkimi tego konsekwencjami, składającej się z masztu i szeregu urządzeń technicznych, stanowiącej instalację zapewniającą możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż realizacja robót budowlanych polegających na budowie masztu antenowego stacji bazowej telefonii komórkowej o wysokości 28,13 m, podstawie 11 m x 11 m, z 3 antenami sektorowymi i pozostałymi elementami, będzie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zaznaczono przy tym, że co do zasady, realizacja obiektu budowlanego, powinna być poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), zaś tylko roboty budowlane i obiekty wymienione w art. 29 i art. 30 zostały zwolnione z obowiązku uzyskania takiego pozwolenia. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, skoro budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie została wprost wyłączona z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, to powinna być ona realizowana zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Dokonując oceny, czy planowana budowla będzie nietrwale połączona z gruntem i tym samym, czy uprawnione było wskazanie w zgłoszeniu art. 29 ust. 1 pkt 12 wskazał, że kwestia ta nie rzutowała w sposób decydujący na rozstrzygnięcie. Inwestor nazwał zgłoszony obiekt budowlany mobilnym masztem antenowym tymczasowej stacji bazowej telefonii komórkowej, wskazując w zgłoszeniu art. 30 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że takie zdefiniowanie planowanej inwestycji nie wpływało na wyrażone stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej, co do zasady, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazał, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Tym samym, o tym, czy dane urządzenie jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to, czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z podłożem. Zwrócono także uwagę, że w ww. zgłoszeniu inwestor nie nazwał wprost planowanego przedsięwzięcia tymczasowym obiektem budowlanym, ale określił go jako "mobilny maszt antenowy tymczasowej stacji bazowej telefonii komórkowej" i powołał art. 29 ust. 1 pkt 12, który odnosi się do tymczasowych obiektów budowlanych. Tymczasem, w ocenie organu odwoławczego, analiza treści zgłoszenia oraz dołączonych rysunków wykazała, że planowany obiekt należy zaliczyć do trwale związanych z gruntem, bowiem jego konstrukcja, wielkość (wysokość masztu ponad 28 m i powierzchnia posadowienia 11 m x 11 m) oraz sposób zespolenia poszczególnych elementów i względy bezpieczeństwa przesądzały o tym, że będzie on posadowiony na tyle trwale, iż oprze się czynnikom, które mogłyby go zniszczyć czy choćby przesunąć. Dlatego też, zwolnienie zgłoszonego obiektu budowlanego, określonego jako "tymczasowy", z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę nie miało zastosowania w sprawie, bowiem planowany do realizacji maszt antenowy z urządzeniami będzie na tyle mocno i trwale połączony z podłożem, że uniemożliwi to jego przesunięcie w inne miejsce.

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] S.A., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej od dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa według norm przepisanych.

Strona skarżąca powtórzyła w treści skargi zarzuty podniesione uprzednio w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

W ocenie Sądu, organy obu instancji zasadnie i zgodnie z prawem przyjęły, że z uwagi na parametry techniczne objętego zgłoszeniem masztu telekomunikacyjnego stacji bazowej telefonii komórkowej, wśród których na szczególne podkreślenie zasługuje jego znaczna wysokość – 28,13 m oraz zainstalowane na tym maszcie anteny sektorowe (umiejscowione 25 m nad gruntem) i antenę radioliniową (umiejscowioną 26,5 m nad gruntem) wraz z systemem urządzeń sterujących, jego klasyfikacja nie pozwala przyjąć – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – iż, nie powinien on posiadać cechy trwałego związania z gruntem. Z "opisu zakresu i sposobu wykonywania robót" wynika, że stalowy ruszt, na którym posadowiony ma być mobilny maszt antenowy będzie opierał się na 4 słupach głównych (4 stopy narożne) i 2 słupach pośrednich. Każda z tych 4 stóp ma zostać obciążona balastami, przy czym minimalny balast dla jednej stopy wynosić ma 32 bloczki betonowe M6 (masa bloczka – 0,26 kN), a dodatkowo dla prawidłowego stabilizowania masztu oraz właściwej pracy podpór zastosowane mają być płyty drogowe o wymiarach 300x150x15 cm układane symetrycznie pod każdą narożną stopą. W ww. opisie podano również, że każda stopa ma zostać zakotwiona w płycie za pomocą 4 kotew wklejanych HILTI M16 x 125 HIT RE 500 (w sumie 16 kotew). Ponadto, bezpieczeństwo całej konstrukcji mobilnej stacji bazowej zapewnić mają także usztywnione odciągi linowe, które dla prawidłowego i bezpiecznego posadowienia obiektu muszą być ze swej istoty trwale związane z gruntem. To zaś prowadzi do wniosku, zgodnie z którym, trwałość związania obiektu budowlanego z gruntem wyrażać się może również w wykonaniu takich prac lub zabezpieczeń, które mają pozwolić na jego użytkowanie, eliminując przy tym możliwość niekontrolowanej zmiany położenia tego obiektu bądź też utraty kontaktu z gruntem, wskutek działania sił fizycznych wywołanych samą konstrukcją tego obiektu albo kumulatywnie: jego konstrukcją i działaniami natury (wiatr, woda, erozja gleby, itp.), ewentualnie innymi czynnikami zewnętrznymi. Oznacza to, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Sąd nie zakwestionował przy tym zasadności twierdzeń strony skarżącej w ocenie, której także i te obiekty budowlane wymienione w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, posiadające cechę tymczasowości, muszą być budowane (instalowane) w sposób zapewniający ich stabilność, odporność na warunki atmosferyczne oraz przede wszystkim bezpieczne ich użytkowanie. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, gabaryty niektórych obiektów budowlanych, w tym takich jak objęty kontrolowanym postępowaniem, tj. mobilnej stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z systemem anten, wymagają dla bezpiecznego ich użytkowania tak samo mocnego związania z gruntem, zarówno w przypadku ich użytkowania w okresie krótszym niż 180 dni, jak i przez dłuższy czas, co prowadzi do wniosku, że technologia budowy takiego obiektu powinna być w zasadzie – w każdym z tych przypadków – taka sama. Sąd wskazał, że organy obu instancji zasadnie uznały, że budowa (instalacja) mobilnego masztu antenowego, wymagająca jego stabilizacji na gruncie poprzez zapewnienie adekwatnego balastu, przesądza o jego kwalifikacji prawnej, jako obiektu budowalnego trwale związanego z gruntem, objętego wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Tym samym, według Sądu, nie mogły znaleźć uzasadnienia podniesione w treści uzasadnienia skargi zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Sąd nie podzielił argumentacji strony skarżącej, wedle której za trwale związane z gruntem należałoby uznać tylko takie obiekty budowlane, dla których w toku projektowania i budowy obiektu takie trwałe połączenie zostało zapewnione m.in. poprzez wykonanie badań gruntu (w tym jego nośności), wykonanie obliczeń geotechnicznych warunków posadowienia oraz ukształtowanie konstrukcji obiektu – jego fundamentów, aby ww. założenia geotechniczne zostały spełnione, a więc takie, które są posadowione za pomocą fundamentu przekazującego obciążenia od konstrukcji obiektu na nośne warstwy gruntu, realizowane z użyciem specjalistycznego sprzętu budowlanego i wykonaniem prac ziemnych, a których demontaż wiąże się z użyciem ciężkiego sprzętu budowlanego i zazwyczaj zniszczeniem elementów konstrukcyjnych podczas demontaż.

Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 7a K.p.a., w którym wyrażona została zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Podkreślił, że aby w ogóle organ rozważył zastosowanie w danej sprawie wyrażonej w ww. przepisie zasady, konieczne jest, aby w toku rozpoznawania konkretnej sprawy wątpliwości takie zachodziły. W ocenie Sądu, brak było tego rodzaju wątpliwości, co do treści normy prawnej, stanowiącej podstawę kwalifikacji prawnej obiektu objętego zgłoszeniem, który jak zostało to już wyżej zaznaczone, nie mógł być realizowany w tym trybie w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Sąd zaznaczył, że nawet gdyby tego rodzaju wątpliwości co do treści normy prawnej zaistniały, to ich interpretacja na korzyść strony, nie mogłaby jednak prowadzić do obejścia prawa, a w rzeczywistości do tego zmierzałoby dopuszczenie możliwości budowy (instalacji) stacji bazowej telefonii komórkowej w ramach trybu zgłoszenia w sytuacji, w której inwestor próbowałby wywodzić, iż obiekt taki będzie użytkowany tylko przez krótki (określony) okres czasu.

Sąd wskazał, że słusznie organy administracyjne obu instancji zaznaczyły, że wobec niespełnienia przez zgłaszane przez stronę skarżącą zamierzenie inwestycyjne przesłanek określonych w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego konieczne stało się wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1.

Ponadto, w ocenie Sądu, organy obu instancji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach art. 6, art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. w Warszawie. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, mając na względzie, że uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia,

2) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez:

- naruszenie art. 29 ust. 1 pkt. 12 w zw. z art. 3 pkt. 5 i art. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) poprzez przyjęcie, że przedmiotowa tymczasowa stacja bazowa telefonia komórkowej stanowi obiekt wymagający trwałego połączenia (kwalifikowanego) z gruntem, które powinno być weryfikowane w ramach pozwolenia na budowę,

- naruszenie art. 30 ust. 6 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 7a K.p.a. i art. 77 K.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez zaakceptowanie stanowiska organów administracji publicznej, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym trwale związany z gruntem.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu administracji kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 10 czerwca 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne albowiem z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Odnotować należy, że po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania.

Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia.

Sąd pierwszej instancji nie zastosował przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Wynika to z sentencji zaskarżonego wyroku, którym oddalono skargę, a więc zastosowano dyspozycję art. 151 P.p.s.a. Nadto, w opisie naruszenia omawianego zarzutu oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie skonkretyzowano przyczyn określonych w art. 156 § 1 K.p.a. lub w innych przepisach, które zdaniem wnoszącej kasację, powinny skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ponadto, uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił stan sprawy zgodnie ze stanem rzeczywistym. Uzasadnienie przedstawia jasne stanowisko Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Możliwa jest więc kontrola instancyjna takiego wyroku. W takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/19).

Wnosząca kasację wskazała w opisie naruszenia, że uchybienie w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku dotyczyło kwalifikacji przedsięwzięcia. Tak skonkretyzowany zarzut zawiera w sobie próbę oceny prawidłowości orzeczenia w zakresie zastosowania prawa materialnego. Tymczasem, z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można kwestionować trafności merytorycznej wyroku. Zagadnienie kwalifikacji przedsięwzięcia zostanie omówione w rozważaniach odnoszących się do materialnej podstawy kasacji.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 7a K.p.a. i art. 77 K.p.a. Organy administracji architektoniczno-budowlanej, działając na podstawie przepisów prawa w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, należycie ustaliły stan faktyczny, który słusznie został zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji. Ocena ta odnosi się także do jedynej wskazanej w omawianym zarzucie okoliczności istotnej z punktu widzenia prawa materialnego, tj. trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem. Sąd pierwszej instancji przedstawił ustalenia organów i materiał dowodowy w zakresie konstrukcji stacji bazowej i jej związania z gruntem. Ustalił, że stalowy ruszt, na którym ma być posadowiony mobilny maszt antenowy będzie się opierał na 4 słupach głównych (4 stopy narożne) i 2 słupach pośrednich. Każda z tych 4 stóp ma zostać obciążona balastami, przy czym minimalny balast dla jednej stopy ma wynosić 32 bloczki betonowe. Stwierdził, że dodatkowo mają być zastosowane płyty drogowe układane symetrycznie pod każdą stopą, a każda stopa ma być zakotwiona w płycie za pomocą 4 kotew. Bezpieczeństwo całej konstrukcji mobilnej mają zapewnić usztywnione odciągi linowe. Sąd podał szczegółowy opis poszczególnych elementów stabilizacyjnych. Na podstawie tych, niezakwestionowanych ustaleń, ocenił, że zachodzi okoliczność trwałego związania z gruntem. Niezależnie zatem od braku podstaw do zarzucania naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., skonstatować można, że ustalenie o trwałym związaniu z gruntem nie narusza zasady swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.).

Podstawę prawną decyzji o sprzeciwie stanowił przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane". Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia sprzeciwu, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Przypomnieć należy, że wskazany w zgłoszeniu zakres robot budowlanych obejmował budowę "mobilnego masztu antenowego, tymczasowej stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr A położonej w miejscowości Biskupice, gm. Biskupice". Organy ustaliły, że roboty budowlane dotyczące tak określonego w zgłoszeniu obiektu miały polegać na budowie stalowego masztu antenowego o wysokości 28,13 m, szerokości 11 m, długości 11 m, składającego się z 5 segmentów kratowych o przekroju trójkąta usztywnionych odciągami linowymi mocowanymi do rusztu nad węzłem podporowym, 3 antenami sektorowymi wraz z wewnętrzną linią zasilającą, drogami kablowymi łączącymi urządzenia sterujące antenami. Sposób zabezpieczenia masztu opisano wyżej. W świetle tych ustaleń jest oczywiste, że wbrew określeniu, którym posłużyła się Spółka w petitum zgłoszenia, planowane roboty miały polegać na wykonaniu obiektu składającego się nie tylko z mobilnego masztu antenowego, ale na wykonaniu całości techniczno-użytkowej w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej.

Kwalifikację stacji bazowej należy rozpocząć od spostrzeżenia, że niestanowiący enumeratywnego wyliczenia budowli, przepis art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zawiera jednak (art. 3 pkt 3 in fine) określenie o charakterze ogólnym – "całość użytkowa".

Taki charakter ma stacja bazowa telefonii komórkowej. Stanowi ona całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Należy ją zatem traktować jako obiekt budowlany z wszelkimi tego konsekwencjami, składający się z szeregu urządzeń technicznych, będących instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Jest oczywiste, że stacja bazowa nie ma cech budynku, a także nie jest obiektem małej architektury.

Z uwagi na funkcję stacji bazowej, jako całości użytkowej, a także cechy techniczne takiego obiektu, stacja bazowa należy więc do budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Należy zatem zgodzić się z wielokrotnie wyrażonym w orzecznictwie stanowiskiem, według którego, stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymagającą pozwolenia na budowę (patrz: wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/11; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., II OSK 1793/13; 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 596/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2242/17; wyrok NSA z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1161/17; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1476/18).

Spostrzeżenia te odnoszą się do stacji bazowej będącej przedmiotem niniejszej sprawy.

W konsekwencji należy przyjąć, że co do zasady zgłoszony obiekt wymagał pozwolenia na budowę. Brak było podstaw do zastosowania w odniesieniu do zgłoszonej stacji bazowej przepisów art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego. Nie jest to przedmiotem zasadniczej kontrowersji w niniejszej sprawie, ale z uwagi na podniesienie kwestii kwalifikacji obiektu w zarzucie procesowym skargi kasacyjnej, dla pełnej jasności stwierdzić można, że według stanu prawnego obowiązującego w niniejszej sprawie, przepisy art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego mogły mieć jedynie zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej.

Bezzasadny jest także podstawowy zarzut materialny skargi kasacyjnej, naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 3 pkt 5 i art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na którym została zbudowana argumentacja o bezpodstawnym zastosowaniu art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, a zatem bezzasadnym wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia budowy.

Zgłoszony "mobilny maszt antenowy tymczasowej stacji bazowej telefonii komórkowej", a w rzeczywistości zgłoszona budowla w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, nie jest tymczasowym obiektem budowlanym o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego i należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

Jedną z przesłanek normy sformułowanej w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego jest brak trwałego połączenia z gruntem. Jest to warunek konieczny dla przyjęcia, że mamy do czynienia z tymczasem obiektem budowlanym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że wyznacznikami tego, czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem czy nie, decyduje nie tylko sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale także to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyroki NSA z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05, z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06, z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1433/10, z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/11, z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2471/15, z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1261/15, z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2835/18).

Jak wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, analiza treści zgłoszenia oraz dołączonych rysunków wykazała, że planowany obiekt należy zaliczyć do trwale związanych z gruntem. Jego konstrukcja, wielkość (wysokość masztu ponad 28 m i powierzchnia posadowienia 11 m x 11 m) oraz sposób zespolenia poszczególnych elementów i względy bezpieczeństwa przesądzają o tym, że będzie on posadowiony na tyle trwale, iż oprze się czynnikom, które mogłyby go zniszczyć, czy choćby przesunąć. Oznacza to, według organu, mocne i trwałe połączenie z podłożem.

Jak trafnie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organy zasadnie uznały, że budowa spornego masztu antenowego, wymagająca jego stabilizacji na gruncie poprzez zapewnienie adekwatnego balastu, przesądza o jego kwalifikacji prawnej, jako obiektu budowlanego związanego trwale z gruntem.

Oceny tej nie wyłącza, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, konieczność zapewnienia wymogów w zakresie nośności i stateczności konstrukcji, także przez tymczasowe obiekty budowlane.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.