Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt FPS 1/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
article: art. 35 ust. 1, art. 34 ust. 3
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Teza: W sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwania. Jeżeli odpowiedzi nie doręczono, termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu tego dwumiesięcznego terminu; jednakże gdy spóźniona odpowiedź na wezwanie została doręczona przed upływem terminu do wniesienia skargi, termin ten liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie.

TEZY

W sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwania. Jeżeli odpowiedzi nie doręczono, termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu tego dwumiesięcznego terminu; jednakże gdy spóźniona odpowiedź na wezwanie została doręczona przed upływem terminu do wniesienia skargi, termin ten liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem S. Trautsolta, prokuratora Prokuratury Apelacyjnej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości, w sprawie II SA/Łd 1666/97 ze skargi (...) Przedsiębiorstwa Ceramiki Budowlanej w A. na uchwałę Rady Gminy w A. z dnia 27 marca 1997 r. w przedmiocie ustalenia opłat za pobór wody z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, po rozpoznaniu w dniu 4 maja 1998 r. na posiedzeniu jawnym następujących wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 5 grudnia 1997 r. do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

Czy w sprawie zaskarżenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, liczony zawsze tylko od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, czy też liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 5 grudnia 1997 r. II SA/Łd 1666/97 Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi (...) Przedsiębiorstwa Ceramiki Budowlanej w A. na uchwałę Rady Gminy w A. z dnia 27 marca 1997 r. nr XXV/197/97 w przedmiocie ustalenia opłat za pobór wody z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wystąpił do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej ujętej w pytaniu przedstawionym na wstępie.

Wątpliwość prawna przedstawiona składowi siedmiu sędziów wyłoniła się na tle następującego stanu faktycznego:

(...) Przedsiębiorstwo Ceramiki Budowlanej w A. dnia 24 kwietnia 1997 r. wezwało Radę Gminy A. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ do zmiany uchwały nr XXV/197/97 z dnia 27 marca 1997 r. w sprawie ustalenia opłat za pobór wody z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę /wchodzącej w życie dnia 1 kwietnia 1997 r./, jako naruszającej interes prawny przedsiębiorstwa przez ustalenie zbyt wysokiej opłaty za pobór wody z urządzeń zaopatrzenia w wodę, niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W uzasadnieniu powołano się na to, że w gminie ustalono dwie ceny za wodę: jedną dla odbiorców nie będących podmiotami gospodarczymi, wynoszącą 0,96 zł na 1 m3, drugą dla podmiotów gospodarczych, wynoszącą 1,45 zł za 1 m3. W ten sposób zostały naruszone zasady ustalania opłat przewidziane w przepisach prawnych, jak również naruszono zasadę równego traktowania wszystkich podmiotów.

Przewodniczący Rady Gminy A. w piśmie z dnia 20 czerwca 1997 r. /doręczonym Przedsiębiorstwu dnia 30 czerwca 1997 r./ przedstawił wyjaśnienia dotyczące wszystkich kwestii podniesionych w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego Przedsiębiorstwa, w tym w szczególności wyniki sprawdzenia kalkulacji opłat za wodę, które nie zawierają narzutu zysku. Zwrócono uwagę na zasady dotowania zaopatrzenia w wodę z funduszów gminnych, zaznaczając, iż Rada Gminy uznała za zasadne dotowanie odbiorców indywidualnych, ale nie widziała takiej potrzeby odnośnie do przedsiębiorstw czerpiących wodę z komunalnych urządzeń zaopatrzenia w wodę.

(...) Przedsiębiorstwo Ceramiki Budowlanej w A. złożyło dnia 30 lipca 1997 r. w sądzie administracyjnym skargę, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, w której wniosło o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy A. w części dotyczącej ustalenia opłat za pobór wody z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę przez podmioty gospodarcze /par. 2 uchwały/. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano zgodność przepisów uchwały z prawem, w szczególności z par. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 151 poz. 716/. Uregulowania uchwały uznano za naruszające zasadę równego traktowania wszystkich podmiotów prowadzące do dyskryminacji podmiotów gospodarczych. Odpowiadając na wezwanie sądu strona skarżąca złożyła dokument potwierdzający datę wniesienia do Rady Gminy wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

W uzasadnieniu postanowienia, w którym przedstawiono składowi siedmiu sędziów wątpliwość prawną, stwierdzono, iż w toku wstępnego badania skargi powstała konieczność ustalenia, czy w odniesieniu do skargi w określonej sprawie został ustanowiony w przepisach prawnych termin do jej wniesienia, a następnie zbadania, czy taki termin został zachowany. Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /powoływana dalej jako "ustawa o NSA"/ podstawową regulację prawną dotyczącą terminu wniesienia skargi zawiera w art. 35 ust. 1 i 2. Szczególne unormowanie dotyczące terminu do wniesienia skargi zawarte jest ponadto w jej art. 34 ust. 3. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ w art. 101 ust. 1 nie wprowadza żadnego terminu do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy. W art. 101 ust. 3 w drodze odesłania ustanawia się terminy do rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez to, że mają być stosowane wprost /bo nie zastrzeżono odpowiedniości/ terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. W sprawie, w której zarysowała się wątpliwość prawna, wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego strony skarżącej zostało rozpatrzone przez przewodniczącego Rady Gminy, chociaż było ono skierowane do Rady Gminy. Skarga do sądu administracyjnego została oddana w urzędzie pocztowym w dniu 30 lipca 1997 r., tzn. w ostatnim dniu terminu 30-dniowego liczonego od dnia doręczenia skarżącemu Przedsiębiorstwu odpowiedzi Rady Gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia. Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, jak wynika z akt sprawy, nie było przedmiotem obrad Rady Gminy w A. Radę Gminy w rozpatrzeniu wezwania Przedsiębiorstwa wyręczył jej przewodniczący bez przytoczenia jakichkolwiek okoliczności dotyczących zaniechania włączenia sprawy do porządku sesji.

Skład orzekający, który wystąpił o wyjaśnienie wątpliwości prawnej, wspomniał również, że termin do rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia ma odpowiadać terminom załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, czyli należy stosować postanowienia art. 35 Kpa. Ze względu na sesyjny tryb pracy kolegialnych organów samorządu terytorialnego nie wchodzi w rachubę niezwłoczne załatwienie sprawy /art. 35 par. 2 Kpa/, a wobec tego będzie to maksymalny termin wynoszący jeden miesiąc albo - w bardziej skomplikowanej sprawie - dwa miesiące /art. 35 par. 3 Kpa/. Terminy te ulegają przedłużeniu w razie wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 35 par. 5 Kpa. W sprawie, o której mowa, faktyczny termin rozpatrzenia wezwania przez przewodniczącego Rady Gminy A. wyniósł niepełne dwa miesiące /z umotywowaniem zwłoki w wykonywaniu zadań przewodniczącego Rady Gminy przeszkodami natury wyłącznie osobistej/. W razie uznania, że rozpatrzenie wezwania następuje w terminie jednego miesiąca, organ samorządu terytorialnego powinien udzielić odpowiedzi po upływie od 29 do 31 dni po doręczeniu tego wezwania. Przy terminie dwumiesięcznym liczba dni na załatwienie sprawy wynosić będzie od 59 do 62 dni. Rozróżnienie to nie jest - jak podkreślono - bez znaczenia, ponieważ terminy rozpatrzenia spraw są liczone w miesiącach, a terminy wniesienia skargi do sądu administracyjnego - w dniach.

Uzasadniając swoje wystąpienie o wyjaśnienie wątpliwości prawnej, skład orzekający zauważył, iż ustawa o NSA, jako akt późniejszy szczególny w stosunku do ustawy o samorządzie terytorialnym, w odniesieniu do wnoszenia skarg w sprawach pozostających we właściwości sądu administracyjnego przyjmuje jako zasadę poprzedzenie skargi do sądu administracyjnego albo wyczerpaniem środków odwoławczych, albo wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa /art. 34 ust. 1 i 3/. Rozpatrywanie środków odwoławczych jest w procedurach poddane określonym terminom, natomiast dorozumiany termin rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa wynika z treści przepisu art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, albowiem skargę można wnieść po upływie 30 dnia od dnia doręczenia wezwania. Po zastosowaniu tego rodzaju przepisu do skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym może powstać sytuacja, w której organ gminy nie przekroczył terminu do rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a skarga została już wniesiona bezpośrednio do sądu administracyjnego nie będzie ona przedwczesna, jeżeli już upłynęło co najmniej 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Termin ustanowiony w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA jest terminem minimalnym, a wobec tego wyłania się wątpliwość, czy wniesienie skargi jest ograniczone jakimś terminem maksymalnym, po którego upływie skarga jest niedopuszczalna. Sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej musi poprawiać bezpieczeństwo obrotu prawnego przez doprowadzanie tej działalności do zgodności z prawem, a nie służyć destabilizacji tego obrotu przez dowolność we wnoszeniu skarg na akty niezgodne z prawem. Mając to na względzie, należałoby - w ocenie składu orzekającego - uznać, iż art. 34 ust. 3 ustawy o NSA należy stosować w łączności z jej art. 35 ust. 1 tym samym stwierdzić, że skarga w sprawie, w której ustawa nie przewiduje środków odwoławczych, jest dopuszczalna nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a powinna być wniesiona bezpośrednio do sądu administracyjnego przed upływem dni 30, licząc od dnia, w którym dopuszczalne stało się jej wniesienie. W ten sposób trzeba będzie sprawdzać zachowanie przez stronę skarżącą dwóch terminów, a mianowicie terminu minimalnego terminu maksymalnego, wyznaczających dopuszczalność skargi. W dalszej części swojego wywodu skład orzekający, który przedstawił wątpliwość prawną, zasygnalizował, iż przepis art. 34 ust. 3 ustawy o NSA ab initio głosi: "jeżeli ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy (...)", gdy natomiast artykuł ten w ust. 1 mówi o "wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...)". Przesłanki stosowania obu przepisów są różne, bo w ust. 1 podstawę uprawnień stanowi procedura, czyli zwarty zespół przepisów procesowych, a w ust. 3 może to być pojedynczy przepis ustawy. Takim pojedynczym przepisem ustawy byłby art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, gdyby uznać, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jest środkiem odwoławczym od określonych postanowień uchwały organu samorządu terytorialnego wydanej w sprawie z zakresu administracji publicznej, ale przecież wezwanie to jest wnioskiem powodującym wszczęcie postępowania w sprawie, w którym po raz pierwszy sprecyzowano konkretny interes prawny lub uprawnienie indywidualnego podmiotu wskazano na ich naruszenie. Sprawa zatem, mająca za przedmiot naruszenie konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, powstaje dopiero wtedy, gdy zostanie wniesione wezwanie, o którym mówi się w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Mógłby z tego wynikać wniosek, że dopiero po otrzymaniu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, czyli po rozpatrzeniu rozstrzygnięciu tej sprawy przez organ gminy, należałoby na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy o NSA wnieść wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, gdyby nadal podtrzymywano treść uchwały organu gminy. W tym bowiem wypadku organ gminy rozpatrywał tylko te postanowienia uchwały, które jako naruszające konkretne interesy prawne lub uprawnienia jednostki albo zbiorowości wskazano w wezwaniu zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Rozważania zamieszczone w uzasadnieniu postanowienia, w którym zwrócono się o wyjaśnienie wątpliwości prawnej, zamknięto następującą konstatacją: sprawę komplikuje fakt, że odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa udzielił przewodniczący Rady Gminy A., a więc brak jest ustosunkowania się do wezwania przez właściwy w sprawie organ. Adresatem wezwania była Rada Gminy tylko ona była właściwa do rozpatrzenia ponownie treści postanowień podjętej uchwały. W istocie więc jest to szczególny przypadek bezczynności organu skargi na tę bezczynność. Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi zgodnie z art. 51 zdanie pierwsze ustawy o NSA, ale powinien działać w granicach swojej właściwości, a art. 17 ustawy o NSA dopuszcza skargę na bezczynność tylko w przypadkach przewidzianych w art. 16 ust. 1 pkt 1 - 4. Czyli w tym wypadku sąd administracyjny nie ma podstaw do udzielenia ochrony prawnej skarżącemu, chociaż jego wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego pozostaje bezskuteczne. Można by rozważać dopuszczalność zakwalifikowania skargi jako wniesionej na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, ponieważ organ gminy nie wykonuje w tym wypadku czynności nakazanej prawem. Rozpatrzenie wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego przez przewodniczącego Rady Gminy A. nie stanowi wykonania czynności nakazanej prawem, gdyż nie jest on właściwy w tej sprawie. W przypadku takiej zmiany kwalifikacji skargi nadal aktualna pozostaje - zdaniem składu orzekającego - kwestia terminu do jej wniesienia oraz jego obliczenia, ponieważ art. 101a odsyła do odpowiedniego stosowania art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym.

W rezultacie analizy regulacji prawnej dotyczącej zagadnienia terminu zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, analizy wspartej oceną okoliczności sprawy, na której tle wyłoniła się rozpatrywana wątpliwość prawna, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zważył, co następuje:

Trudno nie zgodzić się z poglądem sformułowanym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przedstawiono wymagającą wyjaśnienia wątpliwość, iż założeniem sądowej kontroli wykonywania administracji jest poprawianie bezpieczeństwa obrotu prawnego przez doprowadzenie tej działalności do zgodności z prawem. Kontrola ta natomiast nie może służyć destabilizacji wspomnianego obrotu przez dowolność we wnoszeniu skarg do sądu administracyjnego. Ze stwierdzeniem tym ściśle koresponduje spostrzeżenie, iż przepisy art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ oraz art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, normujące korzystanie ze szczególnego rodzaju środka weryfikacji poczynań administracji publicznej, to jest z wezwania do usunięcia naruszenia prawa bądź interesu prawnego lub uprawnienia, trzeba stosować w łączności z art. 35 ust. 1 pierwszej z tych ustaw. Uwaga ta prowadzi z kolei do wniosku, iż ocena dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawach, w których skarga musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa bądź interesu prawnego lub uprawnienia, wymaga sprawdzenia dochowania przez skarżący podmiot dwóch terminów: minimalnego maksymalnego. Co do drugiego z nich wypada - kierując się brzmieniem przepisu art. 35 ust. 1 ustawy o NSA - przyjąć, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego powinno nastąpić przed upływem 30 dni, licząc od dnia, w którym dopuszczalne stało się jej wniesienie. Wypowiadając się w bardziej złożonej kwestii terminu minimalnego do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie można uniknąć odpowiedzi na pytanie, czy w celu jego ustalenia konieczne jest /jak uczyniono to w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego/ odwołanie się do treści art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, czy też - uznając odrębność tego trybu - trzeba uwzględnić wyłącznie art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Sięgnąwszy po ogólną regułę wykładni lex posterior generalis non derogat legi priori speciali, należy opowiedzieć się za tezą głoszoną w literaturze przedmiotu m.in. przez T. Wosia /Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 101/, iż mimo wejścia w życie ustawy o NSA przesłanka dopuszczalności skargi na zasadzie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym pozostała w mocy w odniesieniu do określonych w tym przepisie aktów. Jak słusznie zauważył Autor, jest ona odmiennie ukształtowana niż dotycząca pozostałych typów skarg do sądu administracyjnego przesłanka wprowadzona przez art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć taką uchwałę do sądu administracyjnego. Uregulowanie to uzupełnia przepis art. 101 ust. 3 tej ustawy, który stanowi, że w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wystąpiono o wyjaśnienie wątpliwości prawnej, a wcześniej w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 1995 r. III AZP 9/95 /tezy uchwały wraz z glosą Kmieciak Zbigniewa zamieszczono w "Samorządzie Terytorialnym" 1995, nr 11, str. 75 - 77/ powiedziano, że chodzi tu o termin wynoszący jeden miesiąc, a przy zakwalifikowaniu sprawy jako szczególnie skomplikowanej - dwa miesiące /art. 35 par. 3 Kpa/. W uchwale tej, podjętej jeszcze w czasie, gdy kontrolę administracji sprawowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny normowały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, przyjęto, iż w razie nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia termin do wniesienia skargi jest liczony od dnia upływu dwumiesięcznego terminu ustanowionego dla udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Przepis art. 34 ust. 3 ustawy o NSA zastrzega, iż w sprawie, w której ustawa nie przewiduje środków odwoławczych, skarga może być wniesiona do sądu administracyjnego po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Każde z tych uregulowań operuje innym terminem uzależniającym dopuszczalność skargi, a co więcej - tworzące je przepisy używają odmiennych określeń dla oznaczenia ustanowionego środka weryfikacji. Według art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym wniesienie skargi do sądu na uchwałę organu gminy może nastąpić wówczas, gdy bezskuteczne okaże się wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, podczas gdy art. 34 ust. 3 ustawy o NSA przewiduje, iż skarga może być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Założenie, iż do skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym stosuje się przepis art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, stwarzałoby trudny do rozstrzygnięcia, wyraźnie zasygnalizowany w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, problem. Mogłaby mianowicie powstać sytuacja, w której organ gminy jeszcze nie przekroczył terminu do rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a już zostałaby wniesiona skarga do sądu administracyjnego nie byłaby ona przedwczesna, jeśli upłynęło co najmniej 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Nie wydaje się, aby postępujący racjonalnie prawodawca dopuszczał powstanie tego rodzaju kolizji.

W celu wyeliminowania wątpliwości, którą - jak świadczą wywody zawarte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego - może wywoływać kwestia ustalenia terminu minimalnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, niezbędne jest ponadto sprecyzowanie znaczenia użytego przez ten przepis zwrotu "bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia". Z bezskutecznością będziemy mieli do czynienia zarówno wtedy, gdy organ gminy nie udzieli odpowiedzi na wezwanie /nie zajmie stanowiska w przedmiocie naruszenia/, jak wówczas, gdy w doręczonej wnoszącemu odpowiedzi nie uwzględni jego wezwania. W pierwszym z wyróżnionych wypadków termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, określony w art. 35 ust. 1 ustawy o NSA, jest liczony od dnia, w którym upłynął dwumiesięczny termin przewidziany dla rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia. Wniosek ten daje się wyprowadzić wprost z zestawienia ze sobą przepisu art. 35 par. 3 Kpa, do którego odsyła art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, z ust. 1 tego artykułu. W drugiej sytuacji znajduje zastosowanie art. 35 ust. 1 ustawy o NSA. Zgodnie z nim skargę wnosi się bezpośrednio do Sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, a w innych wypadkach - w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu aktu lub innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi.

Jak trafnie zaznaczono w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przedstawiono do wyjaśnienia wątpliwość prawną, sprawa mająca za przedmiot naruszenie konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia powstaje dopiero wtedy, gdy dojdzie do wniesienia wezwania, o którym stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Odmowa uwzględnienia tego wezwania jest tym samym rozstrzygnięciem w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia, to jest również w sprawie, o której mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o NSA. Wbrew wszakże zapatrywaniu wyrażonemu w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpatrzenie rozstrzygnięcie tej sprawy przez organ gminy otwiera drogę do zaskarżenia do sądu administracyjnego jego uchwały bez uprzedniego wniesienia - tym razem w trybie art. 34 ust. 3 ustawy o NSA - wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przedmiotem skargi jest - co wynika expressis verbis z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym - uchwała organu gminy, wobec czego rozpatrzenie sprawy naruszenia przez tę uchwałę konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia musi być traktowane jako wyczerpanie trybu autoweryfikacji własnego działania przez właściwy organ w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Nasuwa się przy tym refleksja, iż w razie udzielenia przez organ gminy negatywnej dla skarżącego odpowiedzi na jego wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przed upływem terminu ustanowionego dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym /wariant ten można określić mianem kwalifikowanej bezskuteczności wezwania/ w interesie wnoszącego skargę oraz samej gminy leży to, by nie zwlekać z uruchomieniem sądowej kontroli zgodności kwestionowanej uchwały z prawem. Rzecz w tym, by zapobiec ewentualnym szkodom, które może spowodować przystąpienie do wykonywania uchwały naruszającej interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Okoliczności tej nie wolno tracić z pola widzenia przy dokonywaniu rekonstrukcji normy prawnej wyprowadzanej z przepisów art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym art. 35 par. 3 Kpa w związku z art. 101 ust. 3 wymienionej ustawy oraz art. 35 ust. 1 ustawy o NSA, wyznaczającej termin wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy.

Przedstawione rozważania pozwalają na konkluzję, iż w razie analizowanego typu skargi wniesienie jej do sądu jest obwarowane terminem ruchomym, a więc terminem, którego ustalenie zależy od tego, czy kiedy doręczono skarżącemu odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia. Uwzględniając to kryterium, należy przyjąć, co następuje: w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 35 ust. 1 ustawy o NSA, liczony od dnia upływu dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, chyba że przed upływem drugiego z wymienionych terminów bądź przed upływem terminu, w którym dopuszczalne było wniesienie skargi, doręczono skarżącemu odpowiedź na jego wezwanie. W takiej sytuacji termin do wniesienia skargi jest liczony od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na skierowane przez niego wezwanie.

W tym stanie rzeczy skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, działając na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA, podjął uchwałę jak w sentencji.