Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2113/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...].01.2006r. A. P. wniosła o umorzenie należności z tytułu składek. Poinformowała, że jej sytuacja materialna nie pozwala na spłatę zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej powoływanego jako "Zakład"), gdyż obecnie samotnie wychowuje dziecko i nie ma środków do życia, a egzystuje wyłącznie dzięki pomocy matki. Podkreśliła, że przedmiotowa zaległość powstała na skutek niewiedzy, a nie złej woli.

Decyzją z dnia [...] marca 2006r. Zakład odmówił A. P. umorzenia należności z tytułu składek. Na podstawie analizy złożonych dokumentów Zakład stwierdził, że zobowiązana samotnie wychowuje dziecko i jest na utrzymaniu matki. A. P. jest zarejestrowana od dnia 6.02.2006r. w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna i nie posiada prawa do zasiłku, obecnie pobiera zasiłek rodzinny na dziecko w kwocie 43 zł. Zobowiązana nie posiada nieruchomości ani majątku ruchomego. Zakład stwierdził, że ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, że zachodzi całkowita nieściągalność przedmiotowej należności, a zebrany materiał dowodowy w sprawie nie wykazał jednoznacznie, iż opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Zakład podkreślił, że A. P. jest osoba młodą i w przyszłości może podjąć zatrudnienie pozwalające jej na spłatę należności wobec Zakładu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. P. ponowiła prośbę o umorzenie należności składkowych. Przedstawiła dokumenty potwierdzające trudną sytuację materialną i zdrowotną jej matki Z. P.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej powoływany jako "Prezes ZUS") decyzją z dnia [...] maja 2006r. odmówił umorzenia przedmiotowych należności. Wskazał, że zobowiązana do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dołączyła dokumenty świadczące o chorobie matki Z. P. orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności Z. P. oraz decyzje Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie o przyznaniu Z. P. zasiłku okresowego i zasiłku celowego. Poza tym powtórzył argumenty zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej. Podniósł też, że w dniu [...].03.2006r. została wdrożona egzekucja poprzez zajęcie rachunku bankowego zobowiązanej. Stwierdził, że A. P. może spłacać należności z tytułu składek w dogodnym dla siebie systemie ratalnym.

W skardze z dnia [...] czerwca 2006r. A. P. wskazała, iż pozostaje na wyłącznym utrzymaniu matki, która jest przewlekle chora, na którą to okoliczność przedłożyła stosowne dokumenty. Podkreśliła, iż pomimo przedstawienia dowodów świadczących o jej trudnej sytuacji życiowej organ odmówił umorzenia, co jej zdaniem świadczy o tym, iż Prezes ZUS nie zapoznał się z nimi. Utrzymywała, że spełnia przesłanki, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej zwanego "rozporządzeniem z dnia 31.07.2003r.".

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Z tego względu wyrażone w skardze oczekiwanie skarżącej, iż Sąd umorzy należności z tytułu składek, nie znajduje podstaw prawnych.

Podnieść też trzeba, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji miał na względzie, iż decyzje w zakresie umorzenia należności są decyzjami podejmowanymi na zasadzie tzw. uznania administracyjnego - wystąpienie przesłanki określonej w art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej zwanej "u.s.u.s." lub w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003r. nie skutkuje automatycznym umorzeniem należności. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. W tych ostatnich przepisach oraz w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003r. określone zostały przesłanki, których zaistnienie może spowodować umorzenie należności. Oznacza to, że do Zakładu należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy, jednakże wyboru tego nie może cechować dowolność.

Sądowa kontrola w tego typu sprawach, w tym i w niniejszej, polega przede wszystkim na kontroli postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji oraz ocenie, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd przede wszystkim sprawdził, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podniesionych przez skarżącą, czy zebrał pełny materiał dowodowy i nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a więc z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Trzeba ponadto podnieść, że duże znaczenie ma należyte uzasadnienie decyzji, które służy realizacji zasady zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron (art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, powoływanego dalej jako "k.p.a.").

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednak wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.).

Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż Kodeksu. Dotyczy to również postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa ZUS. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa ZUS, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie podstępowania administracyjnego.

Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Taki stan oznacza konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpatrywaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego.

W konsekwencji decyzje wydane przez Prezesa ZUS i Zakład oceniać należy także w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez k.p.a.

W pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagają uzasadnienia obu decyzji wydanych w rozpoznanej sprawie, uzasadnienie jest bowiem jednym z integralnych elementów decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika wprost z art. 107 § 1 k.p.a. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie ważną rolę. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z przekroczeniem granic tego uznania.

Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest zatem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie więc zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy.

Uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie decyzji Prezesa ZUS i Zakładu są wręcz kuriozalne. W każdej z tych decyzji przedstawiono stan faktyczny, z którego wynika, że zobowiązana samotnie wychowuje dziecko i jest na wyłącznym utrzymaniu matki. Jest bowiem zarejestrowana od dnia 6.02.2006r. w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna i nie posiada prawa do zasiłku, pobiera jedynie zasiłek rodzinny na dziecko w kwocie 43 zł. Poza tym nie posiada nieruchomości ani majątku ruchomego. Z tak ustalonego stanu faktycznego wynika wprost, iż skarżąca nie posiada nic, tj. ani źródła dochodu, ani majątku, z którego można dochodzić należności, a poza tym ma na utrzymaniu dziecko, zaś jej matka, na której utrzymaniu jest zobowiązana, sama korzysta z zasiłku, będąc osobą schorowaną. Pomimo to zarówno Zakład, jak Prezes ZUS uznali, że ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, jakoby zachodziła całkowita nieściągalność należności z tytułu składek oraz że opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Nie wiadomo, jakim sposobem do tak nielogicznego wniosku doszły organy, ponieważ tego nie wyjaśniły. Jak już powiedziano, ustaliły one, że jedyne środki finansowe, jakimi skarżąca dysponuje i zarazem cały jej majątek, to kwota zasiłku rodzinnego w wysokości 43 zł miesięcznie. Czyżby uznały one, że wobec tej kwoty można prowadzić egzekucję i stąd wniosek o braku przesłanki nieściągalności należności. Na tak postawione pytanie Sąd nie znalazł jednak odpowiedzi, a to ze względu na brak stanowiska organów w tym zakresie. Prezes ZUS wspomniał w swojej decyzji, że została wdrożona egzekucja "własna poprzez zajęcie rachunku bankowego", ale nie wykazał, czy na tym rachunku znajdują się jakiekolwiek środki finansowe, a zatem, czy ta egzekucja jest skuteczna. Tymczasem nie wystarczy dla wykazania, iż nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności należności stwierdzenie, że prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Konieczne jest wskazanie, jakie rokowania ma ta egzekucja, a w niniejszej sprawie, sądząc na podstawie zebranego przez organy materiału dowodowego, można przyjąć, że nie są one pozytywne.

Nie może stanowić podstawy odmowy umorzenia należności wiek zobowiązanej, czy też możliwość rozłożenia należności na raty, na co powoływano się w wydanych w niniejszej sprawie decyzjach. Takich przesłanek umorzenia nie przewidują bowiem przepisy prawa, a obowiązkiem organu jest rozważenie sytuacji zobowiązanej jedynie w ich świetle, uwzględniając aktualną sytuację majątkową wnioskodawcy. Poza tym, ażeby możliwe było spłacanie należności w systemie ratalnym, konieczne jest dysponowanie albo środkami pieniężnymi, albo majątkiem, który można spieniężyć, a w niniejszej sprawie organy nie wykazały, aby zobowiązana dysponowała jednym lub drugim.

Słuszne są spostrzeżenia skarżącej, iż Prezes ZUS, zresztą tak samo jak Zakład, pominął milczeniem podnoszone przez nią argumenty, nie odniósł się do dowodów złożonych na etapie postępowania odwoławczego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że nie wystarczy tylko wymienić dowody, jak to uczynił organ odwoławczy, ale należy postąpić zgodnie z normą art. 107 § 3 k.p.a.

Zważywszy na nieprawidłowości, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścili się Zakład i Prezes ZUS, przypomnienia wymaga, że organ administracji ma obowiązek szczegółowo wyjaśnić swoje stanowisko w sprawie, poddać rozważaniom argumenty podnoszone przez stronę, odnieść je do norm wynikających z przepisów prawa i wskazać powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. Bez wątpienia ogólnikowe stwierdzenie typu: "ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że nie zachodzą przesłanki umorzenia należności" nie wypełnia wymagań budowy uzasadnienia decyzji administracyjnej. Niezbędna jest bowiem analiza stanu majątkowego, ze wskazaniem konkretnych dowodów, które organ wziął pod uwagę lub którym odmówił mocy dowodowej, w ramach której należy wziąć pod uwagę wysokość zobowiązań, wysokość miesięcznych wydatków, zdolność do osiągania dochodu, itp. - w zestawieniu z rzeczywistymi dochodami osiąganymi przez stronę. Konieczne jest dokonanie oceny, w jaki sposób przywołane przez stronę okoliczności mogą wpłynąć na jej zdolności płatnicze i możliwość wywiązania się z zobowiązań. Żadna z wydanych w niniejszej sprawie decyzji takich elementów nie zawiera, brak w nich też odniesienia do przedłożonych przez skarżącą dowodów, o czym już była mowa.

Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, że organy nie rozpatrzyły wnikliwie i wszechstronnie niniejszej sprawy, a więc wadliwie oceniły sytuację faktyczną, w jakiej znajduje się skarżący. W świetle zasady zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., takie działanie organu z całą pewnością nie służy przedmiotowej zasadzie. Stoi też w oczywistej sprzeczności z obowiązkami, jakie ciążą na organie załatwiającym sprawę w ramach dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Nadto, w myśl dyspozycji art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Pominięcie w tej ocenie ważkich dla sprawy okoliczności skutkuje naruszeniem tego przepisu. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, wydane rozstrzygnięcia niosą w sobie cechę dowolności działania, nie zaś dopuszczalnego prawem działania w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Sąd zważył również, iż ani Zakład, ani Prezes ZUS, przed wydaniem decyzji nie umożliwili skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązali się z obowiązku nałożonego nań art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania (podkreślenie Sądu), a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Zważyć należało również i na to, że niewywiązanie się przez organy z obowiązku nałożonego art. 10 § 1 k.p.a. ma wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, jeżeli nawet organ prowadzący postępowanie może przypuszczać, że okoliczności, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, a ustalone w toku postępowania dowodowego, znane są stronie, to nie jest to równoznaczne z jej świadomością, iż będą one uwzględniane przy podejmowaniu decyzji. Także z tego względu istotne jest umożliwienie jej zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winny zostać wyeliminowane wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości, w szczególności ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Stosownie zatem do tego przepisu Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.