Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1237/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1, art 53 ust. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 12 ust 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. K.i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 477/11 w sprawie ze skargi I. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 477/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę I.K. i K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego w zabudowie bliźniaczej (segment I) z czterema miejscami postojowymi na terenie działki nr [...], położonej w P. przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji zapadła na skutek wniosku E.T. i G.T., którzy ostatecznie wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego (czterostanowiskowego) na działce nr [...] w P. Decyzja ta zapadła po uprzednim uchyleniu poprzednio wydanej decyzji w tym przedmiocie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. W treści decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że inwestycja ma się znajdować w linii 5 m od drogi wewnętrznej – działki nr [...], w granicy z działką nr [...], a pozostałe odległości powinny być zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono na poziomie do 38% dla istniejącej i projektowanej zabudowy łącznie, przy czym powierzchnia zabudowy garażu nie może przekroczyć 94 m². Szerokość elewacji frontowej określono do 7 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 3,5 m. Dach budynku ma pozostać płaski.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli K.K. i I.K. Na skutek tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wydało zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wbrew twierdzeniom odwołujących się zgromadzony w sprawie materiał dowodowy spełniał warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Obszar analizowany wyznaczony został w odległości wskazanej przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), tj. nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (nie mniej niż 50 m). Dalej organ wyjaśnił, że ze sporządzonej w dniu 13 kwietnia 2010 r. analizy wynika, iż w badanym obszarze występuje zabudowa niska mieszkaniowa, jednorodzinna z usługami podstawowymi, a także drobna działalność usługowa. Zaś zamiar inwestora sprowadza się do budowy budynku garażowego z czterema miejscami postojowymi, budynek ma być usytuowany we wspólnej granicy z działką nr [...], jako segment bliźniaczej zabudowy szeregowej. Kolegium podkreśliło, że w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy organ wyznaczył obszar analizowany w promieniu ok. 130 m wokół działki nr [...], obszar ten tworzy urbanistyczną całość, obejmuje działki wzdłuż ul. G. od ul. S. w kierunku południowo-wschodnim. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolno stojąca, uzupełniona zabudową gospodarczo-garażową, która usytuowana jest w głębi działek. Występuje nadto zabudowa mieszkaniowa bliźniacza, zabudowa związana z produkcją rolną (szklarnie) oraz zabudowa produkcyjna. Organ wskazał nieruchomości przyjęte do analizy, opisał sposób ich zagospodarowania oraz wskazał parametry konieczne dla ustalenia parametrów dla zabudowy objętej wnioskiem. Mając to na uwadze Kolegium uznało, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania odpowiada wymogom ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia prawa poprzez zbędne uzgodnienie inwestycji z Zarządem Dróg Miejskich. Zdaniem organu wystąpienie do zarządcy drogi realizowało art. 7 K.p.a. nakazujący organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także art. 77 § 1 K.p.a. Kolegium wskazało też, że wbrew twierdzeniu odwołujących się pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia 6 stycznia 2010 r. nie jest uzgodnieniem inwestycji pod względem możliwości obsługi komunikacyjnej. Uzgodnienie wymaga formy postanowienia z art. 106 K.p.a., który w sprawie nie może mieć zastosowania. Otrzymany dokument stanowi jedynie wyrażenie poglądu zarządcy dróg, który organ prowadzący postępowanie może zebrać w aktach. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego znajdujące się w materiale dowodowym postanowienie odnosi się do inwestycji będącej przedmiotem sprawy.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli I.K. i K.K. Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie szeregu przepisów prawa, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. art. 11 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 oraz § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd zacytował przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podniósł, że w tej sprawie inwestycja projektowana przez inwestorów obejmuje budowę budynku garażowego w zabudowie bliźniaczej (segment I) z czterema miejscami postojowymi na terenie działki nr [...]. Nadto wskazał, że sprawa warunków zabudowy z wniosku E. T. i G.T. była już przedmiotem rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które nakazało uzupełnić dotychczasowe postępowanie. W decyzji z dnia [...] października 2009 r. organ odwoławczy szczegółowo przeanalizował postępowanie i zawarł w uzasadnieniu szereg wskazań co do dalszego postępowania.

W ocenie Sądu w kontrolowanym w tej sprawie postępowaniu Prezydent Miasta Poznania w sposób wyczerpujący przeanalizował wszystkie istotne okoliczności sprawy i zebrał materiał wystarczający do ustalenia warunków zabudowy projektowanej inwestycji. W świetle wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., a także uwzględniając zawartą w aktach analizę urbanistyczną, Sąd nie miał wątpliwości, że na obszarze analizowanym istnieje zabudowa gospodarcza i garażowa (na mapie obrazującej wyniki analizy znajdującej się w aktach obiekty te pomocniczo zaznaczono kolorem pomarańczowym), a więc nie może być mowy o sprzeczności inwestycji z zabudową istniejącą. Prezydent Miasta Poznania wyjaśnił też, w oparciu o które działki wyprowadził obowiązujący wskaźnik powierzchni zabudowy.

Zdaniem Sądu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przygotowana na potrzeby sprawy spełnia również warunki formalne określone w rozporządzeniu. W ocenie Sądu została ona przygotowana rzetelnie; w szczególności porównano w niej parametry wszystkich nieruchomości zabudowanych znajdujących się w obszarze wyznaczonym i objętym analizą zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar ten wyznaczono na stosownej mapie załączonej do opracowania (spełniającej wymogi z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wyniki analizy, stanowiące pochodne paramentów badanej zabudowy, zostały także określone przez urbanistę zgodnie z przepisami § 4 - 8 rozporządzenia.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd stwierdził, iż nie mogą być one uwzględnione. Po pierwsze, w świetle materiału sprawy zupełnie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie na potrzeby sprawy uzgodnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dotyczącego innej inwestycji. Na stronie 7 uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Poznania wskazano, że rozstrzygnięcie wydano po uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Poznaniu dokonanym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. (nr [...]). Postanowienie to znajduje się w aktach i dotyczy bezsprzecznie budowy czterostanowiskowego budynku garażowego, a nie - jak twierdzą skarżący - rozbudowy budynku mieszkalnego. Natomiast w treści uzasadnienia decyzji w części opisowej jest omyłka, gdyż wskazuje się na "inwestycję polegającą na rozbudowie budynku mieszkalnego". Omyłka ta nie powinna jednak wprowadzać w błąd, tym bardziej, że w dalszej części kwestie uzgodnień są opisane z powołaniem na daty i numery poszczególnych rozstrzygnięć wydanych w tym zakresie.

Zdaniem Sądu także zarzut dotyczący zbędnego uzgodnienia decyzji w zakresie obsługi komunikacyjnej (art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy, a tylko zarzut spełniający ten warunek może być podstawą uchylenia decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."). W ocenie Sądu zgodzić się należy ze skarżącymi, że w przypadku, gdy jednostką uzgadniającą warunki komunikacyjne inwestycji jest ten sam organ, nie ma podstawy do zastosowania art. 106 § 1 K.p.a. W przypadku Miasta Poznań (miasta na prawach powiatu) nie ma więc konieczności ani podstaw uzgadniania inwestycji z Zarządem Dróg Miejskich, który wydaje rozstrzygnięcia z upoważnienia Prezydenta Miasta. W tej sprawie uzgodnienie nie zostało jednak - wbrew wywodom skarżących - wydane w formie postanowienia w oparciu o art. 106 § 1 K.p.a. Do akt wpłynęło jedynie pismo z dnia [...] stycznia 2010 r., gdzie Zarząd Dróg Miejskich wyjaśnił, iż uzgodnienie nie jest wymagane, albowiem droga wewnętrzna prowadząca do nieruchomości nie jest przez niego administrowana. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że w sprawie nie dokonano nieuprawnionego uzgodnienia w oparciu o art. 106 § 1 K.p.a.

W ocenie Sądu nietrafne są także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Zdaniem Sądu, na co wskazano już wyżej, zebrany materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do ustalenia warunków zabudowy. Znaczenie poszczególnych okoliczności (zabudowa poszczególnych działek na obszarze analizowanym) znalazło też odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dalej Sąd wskazał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżących odnoszące się do potrzeby uwzględnienia na potrzeby warunków zabudowy wymagań wynikających z przepisów technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się co do zasady warunków technicznych usytuowania budynków. Następuje to dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę - wtedy to organ architektoniczno-budowlany sprawdza wymogi techniczne z urzędu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli Kazimierz i Irena małżonkowie K. zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 12 ust. 2 pkt 3 oraz § 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, iż możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego w zabudowie bliźniaczej (I segment) z czterema miejscami postojowymi na działce nr [...] z możliwością posadowienia inwestycji w granicy z działką nr [...], a ponadto przyjęcie, iż realizacja ww. inwestycji nie spowoduje bezpośredniego oddziaływania na nieruchomość nr [...] należącą do skarżących, co w konsekwencji stanowiłoby naruszenie wyżej wskazanych przepisów, ale również sprzeczność z zasadami sztuki budowlanej, bezpieczeństwem posadowienia budynków, normami bezpieczeństwa.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z przepisem art. 64 ust. 1 tej ustawy poprzez bezkrytyczne zaaprobowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu naruszenia prawa przez organ administracji polegającego na zbędnym w istocie uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej z Dyrektorem Zarządu Dróg Miejskich w P. i braku wskazania, iż żadne uzgodnienie w niniejszym przypadku nie jest wymagane;

III. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisu art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez bezkrytyczne zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia prawa przez organ administracyjny polegającego na braku dokładnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia w toku postępowania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

IV. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisu z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu naruszenia przez organ administracji prawa polegającego na niewyjaśnieniu w toku sprawy zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

V. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisu art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. polegające na zaakceptowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego polegającego na niewyjaśnieniu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ administracji przy załatwianiu niniejszej sprawy oraz na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji, na jakich konkretnie dowodach organy pierwszej i drugiej instancji oparły swoje ustalenia i rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie oraz jakie fakty uznały za udowodnione lub też nieudowodnione, a także poprzez wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji w sposób niedostateczny, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na uzasadnienie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.T. i Gr.T. wnieśli o jej oddalenie jako niezasadnej, wskazując na jej niedorzeczność, a także mylenie kilku spraw. Przede wszystkim wyjaśniono, że w paru miejscach skarga kasacyjna porusza kwestię odrębnej działki nr [...] i inwestycji na niej zlokalizowanej, która dotyczy rozbudowy domu mieszkalnego. Wskazano również, iż działka nr [...] jak i nr [...] stanowi ich własność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w treści art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, zatem wywiedzioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych zawartymi w niej podstawami. Zaś tak rozpatrywana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie zawiera zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Przy czym w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa materialnego skarga ta nie wskazuje formy ich naruszenia, a więc czy poprzez wadliwą wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie, w większości podnosząc zarzut cytat: "poprzez bezkrytyczne zaaprobowanie" - koniec cytatu, co niewątpliwie znacznie utrudnia jej rozpoznanie.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie kwestionują przepisami prawa materialnego dopuszczalność realizacji spornej inwestycji na działce nr [...] z możliwością posadowienia jej w granicy z działką nr [...], co spowoduje w ich ocenie bezpośrednie odziaływanie na ich nieruchomość oznaczoną nr [...]. Zarzucono, iż takie usytuowanie przedmiotowego garażu pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą kontynuacji funkcji (z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu), a nadto, że pominięto wpływ spornej inwestycji na nieruchomość skarżących kasacyjnie, jak też nie rozważono czy nie spowoduje bezpośredniego wpływu na sąsiadujące nieruchomości poprzez wystąpienie wzmożonego ruchu. Zwrócono również uwagę na pominięcie naruszenia prawa własności nie wyjaśniając przy tym czy planowana inwestycja spowoduje nieodwracalny spadek atrakcyjności działki nr 26/3 poprzez spowodowanie jej znacznego zacieniania (str. 13 uzasadnienia).

Zarzuty powyższe w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim w rozpoznawanej sprawie, w szczególności na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalono dla inwestorów warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego w zabudowie bliźniaczej (segment I) z czterema miejscami postojowymi na dz. nr [...] położonej w P. przy ul. [...].

Jak stanowi art. 61 ust. 1 tejże ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, w tym warunku, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

Podkreślić należy, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza bowiem zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tak też było w rozpoznawanej sprawie gdzie ustalono warunki zabudowy dla spornej inwestycji, wobec spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w obszarze analizowanym istnieje zabudowa jednorodzinna bliźniacza, jak i budynki pomocnicze (garażowe i gospodarcze). Przede wszystkim, na co wskazuje analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu opracowana w niniejszej sprawie, w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, uzupełniona budynkami pomocniczymi w granicy działki - podobny sposób zagospodarowania nieruchomości występuje na działkach nr [...] i [...]. To na działce nr [...] przy ul. G. [...] występuje budynek garażowy o zbliżonych parametrach do przedmiotowego garażu. Niewątpliwie więc w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji, albowiem nowa zabudowa mieści się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu.

Zatem, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, ustalenie zbliżenia obiektu do granicy może być elementem ładu przestrzennego obowiązującego na obszarze analizowanym. Sposób umiejscowienia obiektu na działce budowlanej mieści się w pojęciu "cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zatem na danym terenie elementem kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jest posadowienie obiektu przy granicy lub w odległości 1,5 m od granicy, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może ustalić takie usytuowanie obiektu i to wówczas, gdy nie wynika ono z unormowań § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie.

Niezależnie od powyższego jedynie informacyjnie zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest także pogląd, iż podstawą ustalenia planistycznego lub lokalizacyjnego jest również przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro istota decyzji lokalizacyjnej polega na ustaleniu sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to dopuszczalne jest jednoznaczne określenie w decyzji o warunkach zabudowy położenia projektowanego budynku na działce, w tym ustalenie, że będzie on mógł być usytuowany bezpośrednio przy tej granicy - porównaj wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 625/12, npubl. Podobny pogląd wyrażono w wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 503/08, publ. w zbiorze internetowym orzeczeń sądów administracyjnych - cbois.nsa.gov.pl)

Poza tym niesporne jest, co wynika z analizy akt sprawy, iż przedmiotowy obiekt garażowy zlokalizowany jest w centralnym punkcie działki nr [...] w granicy z działką nr [...], a obie te nieruchomości należą do inwestorów. Planowane przedsięwzięcie zatem nie jest przewidziane do realizacji w zbliżeniu z działką skarżących kasacyjnie (nr [...]), tym samym w żadnym wypadku takie usytuowanie planowanej inwestycji na tym etapie procesu inwestycyjnego nie narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, iż kwestionowana decyzja dopuszcza posadowienie inwestycji przylegającej do budynku skarżących nie znajduje zatem jakiegokolwiek uzasadnienia, a przede wszystkim przeczy temu materiał dowodowy niniejszej sprawy. W treści decyzji organu pierwszej instancji, która następnie została utrzymana przecież przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazano, że inwestycja ta ma się znajdować w linii 5 m od drogi wewnętrznej – działki nr [...], w granicy z działką nr [...], a pozostałe odległości powinny być zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach niniejszej sprawy, na tym etapie procesu inwestycyjnego, nie można mówić by planowana inwestycja wpływała negatywnie w jakikolwiek sposób na wykonywanie prawa własności skarżących kasacyjnie o jakim stanowi art. 140 ustawy Kodeks cywilny w odniesieniu do działki nr [...]. Natomiast poruszana kwestia obrazy § 12 ust. 1 pkt 2 czy też wadliwie wskazanego w skardze kasacyjnej § 12 ust. 2 pkt 3 (bowiem ustęp 2 nie ma punktów), warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak też sprzeczności realizacji tej inwestycji z zasadami sztuki budowlanej, bezpieczeństwem posadowienia budynków, normami bezpieczeństwa czy też zagadnienia ewentualnego wystąpienia wzmożonego ruchu pojazdów na sąsiedniej działce, bądź zacieniania działki nie może być przedmiotem oceny organów samorządowych na tym etapie procesu inwestycyjnego. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej w powyższym zakresie pozostają nieusprawiedliwione.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy.

W świetle art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym generalną zasadą jest, iż decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji, która ma być usytuowana w obszarze przyległym do pasa drogowego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi, dokonanym w trybie art. 106 K.p.a.

W rozumieniu art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienia są formą zajęcia stanowiska przez inny organ w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji administracyjnej (por. "Komentarz - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego - 2. wydanie - Wydawnictwo CH Beck, Warszawa 2005 r., s. 430).

Zgodnie z art. 106 § 1 K.p.a. decyzję można wydać dopiero po zajęciu stanowiska przez organ uzgadniający. Organ prowadzący postępowanie zwraca się zatem do organu uzgadniającego o zajęcie stanowiska.

W niniejszej sprawie, co jest bezsporne dojazd na teren planowanej inwestycji odbywać się będzie nowym zjazdem z drogi wewnętrznej włączonej do ul. G. (droga publiczna). Natomiast ta droga wewnętrzna nie jest administrowana przez Zarząd Dróg Miejskich w P. Tym samym dla ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, już chociażby z tego powodu, nie było potrzeby jak i konieczności dokonania takiego uzgodnienia z zarządcą tych dróg.

To, że bezpośredni zjazd na działkę, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, z drogi wewnętrznej nie podlega uzgodnieniu w opisanym trybie, potwierdzone zostało pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] Zarządu Dróg Miejskich w P. Pismo to nie jest, wbrew temu co twierdzą skarżący kasacyjnie, postanowieniem uzgadniającym w trybie art. 106 K.p.a. Nie tylko nie ma formy postanowienia, ale przede wszystkim nie zawiera rozstrzygnięcia, by można uznać je za postanowienie uzgadniające czy też odmawiające uzgodnienia. Pismo to może co najwyżej spełniać funkcję informacyjną.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, z wyjątkiem decyzji o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych, którą wydaje wojewoda (art. 60 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Miasto P. jest miastem na prawach powiatu (załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów, Dz. U. Nr 105, poz. 652). Z mocy art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.

W przedmiotowej sprawie właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i postanowienia uzgodnieniowego w zakresie określonym w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, byłby zatem jeden i ten sam organ administracji publicznej - Prezydent Miasta Poznania. W takim przypadku uzgodnienie w trybie art. 106 K.p.a. jest niedopuszczalne, gdyż z istoty tej instytucji wynika, iż ma ona zastosowanie w razie współdziałania różnych organów.

Tym samym skoro nie było potrzeby dokonywania uzgodnienia w opisanym wyżej zakresie, to takiego uzgodnienia nie dokonano, co już wyżej zaznaczono. Trafnie Sąd I instancji podkreślił, że w tej sprawie nie dokonano nieuprawnionego uzgodnienia w oparciu o art. 106 § 1 K.p.a. Próba podważenia takiego stanowiska w skardze kasacyjnej, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługuje na uwzględnienie, co czyni podniesiony w tym zakresie zarzut również nieusprawiedliwionym.

Nie mogły odnieść zamierzonego skutku także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które pozostają w odniesieniu do zaskarżonego wyroku nieusprawiedliwione.

Przede wszystkim należy uznać, iż Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, opierając swoje rozstrzygnięcie o kompletnie zgromadzony materiał dowodowy. Nie można zatem uznać, iż w tej sprawie zaskarżony wyrok wydany został z naruszenie prawa poprzez bezkrytyczne przyjęcie naruszenia przez organy administracji art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 7 i 77 § 1 K.p.a. także art. 80 K.p.a., jak i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a.

Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie, co słusznie uznał Sąd I instancji, w sposób dokładny i wyczerpujący rozpatrzono materiał dowodowy, wyjaśniając wszystkie podstawowe zagadnienia niezbędne do wydania prawidłowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, zaś przesłanki tego rozstrzygnięcia wyjaśnione zostały w decyzji, która - co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego - przedstawia podstawy faktyczne i prawne decyzji, stosownie do art. 11 K.p.a. wyjaśniając stronom zasadność przesłanek takiego rozstrzygnięcia. Taka zaś ocena zaskarżonego wyroku, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, nie pozwalała na zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak trafnie twierdzi się w doktrynie, w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 305-306). Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia.

Takich naruszeń przepisów procedury administracyjnej, wbrew temu co podniesiono w skardze kasacyjnej, nie było w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego, co zostało potwierdzone dokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W sprawie tej właściwie zastosowano konstrukcję prawną z art. 151 P.p.s.a., tj. oddalono wniesioną przez skarżących skargę, gdyż nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.