Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1252/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 148 pkt 1 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2439/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz [...] 1100 (tysiąc sto) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2439/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lipca 2015 r. w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd I instancji orzekał przyjmując następujący stan sprawy:

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor NFZ) [...] października 2011 r. ogłosił o postępowaniu konkursowym w celu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na terenie [...], na okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. Oferty złożyły trzy podmioty: [...] i skarżąca.

W rankingu otwarcia oferta skarżącej zajęła drugą pozycję z łączną liczbą 37,50 punktów, w tym za ofertę cenową - 20,00 punktów, za jakość - 17,50 punktów i za dostępność - 10,00 punktów. Po przeprowadzeniu negocjacji w dniu 5 grudnia 2011 r. komisja konkursowa ustaliła ranking końcowy, w którym spółka [...] zajęła trzecią pozycję z łączną liczbą 37,50 punktów (cena - 20,00 punktów, jakość - 17,50 punktów, dostępność - 10,00 punktów). Na pierwszej pozycji rankingu końcowego znalazła się oferta [...], która otrzymała 47,50 punktów (cena - 20,00 punktów, kryteria niecenowe - 27,50 punktów), natomiast drugą pozycję w rankingu zajęła oferta [...], która uzyskała 42,50 punktów (cena - 20,00 punktów, kryteria niecenowe - 22,50 punktów). 14 grudnia 2011 r. komisja konkursowa dokonała rozstrzygnięcia postępowania, ogłaszając o wyniku konkursu i wybierając do zawarcia umów dwie oferty, które uzyskały najwyższą łączną liczbę punktów.

21 grudnia 2011 r. spółka [...] złożyła odwołanie od wyniku postępowania konkursowego.

Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) decyzją z [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora NFZ z [...] stycznia 2012 r.

Spółka wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 25 marca 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1735/12 uchylił obie podjęte w sprawie decyzje. Sąd wskazał, że organy NFZ uniemożliwiły stronie wgląd do dokumentacji konkursowej, a ponadto nie zgromadziły w sposób należyty materiału dowodowego i nie odniosły się w sposób pełny do wszystkich przywołanych przez skarżącą dowodów i argumentów na okoliczność braku podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na jej niekorzyść, zwłaszcza w aspekcie niezastosowanych przy ocenie ofert kryteriów ciągłości i kompleksowości. Z tego względu Sąd przyjął, że wydane w sprawie decyzje są nieprawidłowe i podlegają uchyleniu.

WSA wskazał, że organy powinny wyjaśnić, dlaczego odstąpiły od oceny kryterium ciągłości i kompleksowości, choć według tabeli 1.2 rehabilitacja lecznicza załącznika nr 1 do zarządzenia 54/2011/DSOZ kryteria te także podlegają ocenie.

Od tego wyroku Prezes NFZ wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 17 września 2014 r. o sygn. akt II GSK 1714/13 oddalił ją.

Decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] Dyrektor NFZ działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 poz. 267 ze zm., dalej: kpa) w związku z art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 154 ust. 2 i 3 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. 2008 nr 164 poz. 1027 ze zm., dalej: uśoz lub ustawa o świadczeniach) ponownie oddalił odwołanie spółki [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że skarżąca znała rodzaj i treść kryteriów oceny ofert i nie zgłaszała do nich zastrzeżeń w toku konsultacji społecznych ani w chwili składania oferty. Zatem kwestionowanie przez nią kryteriów oceny - zdaniem organu - wykracza poza granice środka odwoławczego. Dalej organ stwierdził, że oferty nie były oceniane według kryteriów ciągłości i kompleksowości, gdyż zarządzenie Prezesa NFZ nie przewidywało oceny ofert pod tym kątem. Oferty zostały ocenione pod względem cenowym, jakości i dostępności. Organ zauważył, że spółka wiedziała o mankamentach swojej oferty, bowiem jej pełnomocnik przyznał, że w punkcie 1.3.1.1. błędnie została sformułowana odpowiedź "Tak", zamiast odpowiedzi "Nie", za co Spółka otrzymała 0 punktów (za odpowiedź na pytanie: czy oferent zapewnia wanny do masażu wirowego kończyn górnych i kończyn dolnych – w miejscu). Wpłynęło to na ilość punktów uzyskanych za kryterium jakości, które zadecydowało o wyniku końcowym rankingu.

W odwołaniu od tej decyzji wniesionym do Prezesa NFZ spółka postawiła zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, w tym: art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270 ze zm., dalej: ppsa) poprzez niezastosowanie się przez organ I instancji do wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Sądu w zakresie przeprowadzenia dogłębnej analizy materiału procesowego i wyjaśnienia podstawy odstąpienia podczas oceny ofert od ustawowego kryterium ciągłości i kompleksowości; art. 7 i art. 8 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, w szczególności w zakresie analizy materiału dowodowego dotyczącego przyznania stronie przez komisję konkursową właściwej liczby punktów za kryterium jakości w kontekście spełnienia wymogu zapewnienia w miejscu udzielania świadczeń wanny do masażu wirowego kończyn górnych i kończyn dolnych, a także w zakresie wyjaśnienia, na jakiej podstawie NFZ odstąpił w toku postępowania konkursowego od oceny kryterium ciągłości i kompleksowości. Zarzuciła też naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez oddalenie odwołania, pomimo prowadzenia postępowania w sposób niezapewniający równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i z naruszeniem zasad uczciwej konkurencji, a w szczególności poprzez dowolne uznanie, że komisja konkursowa przyznała właściwą liczbę punktów za kryterium jakości, przyjmując, iż oferent nie spełnia wymogu zapewnienia w miejscu udzielania świadczeń zdrowotnych wanny do masażu wirowego kończyn górnych i kończyn dolnych. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 142 ust. 6 i 7 uśoz w związku z art. 77 Kodeksu cywilnego, poprzez nieuwzględnienie odwołania, pomimo przeprowadzenia negocjacji z oferentami w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sposób naruszający dobre obyczaje, a w szczególności poprzez uzyskanie od strony oświadczenia o niespełnieniu wymogu zapewnienia w miejscu udzielania świadczeń zdrowotnych wanny do masażu wirowego kończyn górnych i kończyn dolnych oraz prowadzenie negocjacji jedynie w celu spełnienia wymogów ustawowych, nie zaś w celu zawarcia umowy. Zarzuciła wreszcie naruszenie art. 148 uśoz poprzez oddalenie odwołania, pomimo wadliwego porównania złożonych ofert, w szczególności z pominięciem kryterium ciągłości i kompleksowości, określonych w ww. ustawie.

Decyzją z [...] lipca 2015 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję Dyrektora NFZ. W motywach rozstrzygnięcia Prezes NFZ wyjaśnił, że kryteria ciągłości i kompleksowości nie były przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Zarówno kryteria oceny ofert, jak i zasady przeprowadzenia konkursu były przedstawione oferentom w ogłoszeniu o postępowaniu, toteż spółka [...], składając swoją ofertę, wiedziała, według jakich kryteriów będzie dokonywana ocena. Kryteria oceny ofert ustalane są dla potrzeb rodzaju zamawianych świadczeń, co oznacza, że nie w każdym postępowaniu kryteria oceny są takie same. W tym postępowaniu wszystkie oferty były oceniane według kryteriów: jakości, dostępności i ceny. Oferta spółki [...] została oceniona najniżej z powodu uzyskanej punktacji za kryterium jakości. Zdaniem organu odwoławczego, w sytuacji, gdy komisja konkursowa wezwała pełnomocnika strony do złożenia oświadczenia o pomyłce lub do złożenia oświadczenia, że sprzęt wykazany w formularzu ofertowym spełnia rolę również jako wanna do masażu kończyny górnej, a pełnomocnik w swym oświadczeniu w odpowiedzi na wezwanie wyjaśnił, że w punkcie 1.3.1.1. błędnie została sformułowana odpowiedź, bowiem zamiast "Tak", powinno być "Nie", trudno przyjąć, iż organ w tym względzie nieprawidłowo zastosował przepisy ustawy, skoro odwołującej się spółce została pozostawiona pewna swoboda co do udzielenia ostatecznej odpowiedzi w tym zakresie.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka [...] postawiła analogiczne zarzuty, jakie zawarła w swym odwołaniu od decyzji organu I instancji, jednocześnie dodatkowo podnosząc, że w sprawie doszło również do naruszenia art. 140 i art. 146 uśoz poprzez określenie przedmiotu zamówienia w sposób niejednoznaczny i niewyczerpujący, a mianowicie niespójne określenie warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz kryteriów oceny ofert w zarządzeniach Prezesa NFZ nr 55/2011/DSOZ oraz 53/2010/DSOZ, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia konkursu ofert, a nieuwzględniających ustawowych kryteriów ciągłości i kompleksowości. Zdaniem skarżącej, Prezes NFZ naruszył także art. 6 kpa, bowiem w sposób nieprawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, w szczególności w zakresie przyznanej spółce punktacji za kryterium jakości, oraz nie wyjaśnił, dlaczego odstąpił od oceny kryterium ciągłości i kompleksowości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.

W ocenie WSA organy Narodowego Funduszu Zdrowia nie uchybiły przepisowi art. 153 ppsa, bowiem materiał dowodowy został poddany ponownej analizie, czemu dano wyraz w motywach obu podjętych w sprawie decyzji. Również kwestia odstąpienia od oceny według kryteriów ciągłości i kompleksowości złożonych ofert została należycie wyjaśniona. WSA zauważył, że Prezes NFZ wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że ustawowe kryteria oceny mogą się zmieniać w zależności od zakresu i rodzaju świadczeń, na które przeprowadzany jest konkurs. Kryteria ocen w danym postępowaniu określa Prezes NFZ, co oznacza, że może zarówno rozszerzyć ustawowe kryteria oceny (kryteria dodatkowe), jak i zastosować w danym postępowaniu jedynie niektóre z ustawowych kryteriów. W analizowanym postępowaniu kryteria ciągłości i kompleksowości w ogóle nie podlegały ocenie, toteż nie mogły wpływać na przyznawaną oferentom punktację. W ocenie WSA skarżąca zmierza do zakwestionowania wyniku końcowego konkursu, mając świadomość, że ani na etapie tworzenia rankingu otwarcia, ani też podczas negocjacji i ustalania rankingu końcowego kwestii tych nie podnosiła. WSA podkreślił, że wobec takiej samej punktacji uzyskanej przez wszystkich oferentów za kryterium cenowe i dostępności, kryterium różnicującym oferty było kryterium jakości.

WSA uznał, że w sytuacji, gdy komisja konkursowa wezwała pełnomocnika strony do złożenia oświadczenia o pomyłce lub do złożenia oświadczenia, że sprzęt wykazany w formularzu ofertowym spełnia rolę również jako wanna do masażu kończyny górnej, a pełnomocnik w swym oświadczeniu w odpowiedzi na wezwanie wyjaśnił, że w punkcie 1.3.1.1. (dotyczącym posiadania wanny również do kończyny górnej) powinno być "Nie", trudno przyjąć, iż organ w tym względzie nieprawidłowo zastosował przepisy ustawy, skoro odwołującej się spółce została pozostawiona pewna swoboda co do udzielenia ostatecznej odpowiedzi w tym zakresie. Sąd I instancji zauważył też, że po przeprowadzonych w dniu 5 grudnia 2011 r. negocjacjach spółka w ogóle nie podnosiła tej kwestii przed komisją konkursową ani też nie wnosiła zastrzeżeń co do zastosowanych kryteriów oceny ofert. Zatem nieprzyznanie wyższej punktacji za kryterium jakości nie jest wynikiem nierównego traktowania oferenta i nie narusza zasad uczciwej konkurencji. Do zawarcia umów zostały wybrane dwa podmioty, które przygotowały lepsze oferty i tym samym uzyskały wyższą liczbę punktów niż skarżąca spółka. Komisja konkursowa w stosunku do wszystkich oferentów zastosowała te same kryteria oceny ofert, stąd też zarzuty dotyczące zaniżenia przyznanej skarżącej punktacji WSA uznał za nieuzasadnione.

[...] zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od Prezesa NFZ na jej rzecz kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 § 1 ppsa oraz art. 141 § 4 ppsa poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności w zakresie niedostatecznego wyjaśnienia odstąpienia przez organy Narodowego Funduszu Zdrowia od oceny w toku postępowania konkursowego kryteriów ciągłości i kompleksowości, niejednoznacznego i sprzecznego sformułowania zarządzeń Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr 54/2011/DSOZ oraz 53/2CHO/DSOZ stanowiących podstawę rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie punktacji za kryterium jakości (posiadania przez skarżącego wanny do masażu kończyn górnych i kończyn dolnych), nierównego traktowania świadczeniodawców oraz naruszenia w toku postępowania zasad uczciwej konkurencji;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 134 ust. 1 uśoz poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi w przypadku prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sposób niezapewniający równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, oraz w sposób niegwarantujący zachowania uczciwej konkurencji, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji, a w szczególności: sytuacji gdy organy Narodowego Funduszu Zdrowia w sposób dowolny uznały, że komisja konkursowa przyznała skarżącemu właściwą liczbę punktów za kryterium jakości, poprzez ustalenie, że oferent nie spełnia wymogu zapewnienia w lokalizacji udzielania świadczeń zdrowotnych wanny do masażu wirowego kończyn górnych i kończyn dolnych, poprzez dowolną zmianę kolejności prowadzenia negocjacji, to jest prowadzenie tych negocjacji z podmiotem, który był klasyfikowany jako drugi [...] przed podmiotem, który klasyfikowany był jako trzeci [...] , poprzez zawarcie umowy o większe ilościowo i wyższe wartościowo świadczenie zdrowotne z podmiotem sklasyfikowanym na miejscu drugim, nie zaś z podmiotem, który uzyskał najwyższą punktację, poprzez pominięcie okoliczności, że do [...] reprezentującego skarżącą spółkę zostało skierowane przez przewodniczą komisji konkursowej stwierdzenie, że jeżeli nie złoży negatywnego oświadczenia w sprawie zapewnienia w lokalizacji udzielania świadczeń zdrowotnych wanny do masażu wirowego kończyn górnych i dolnych, to oferta spółki [...] zostanie odrzucona, przy czym wanna ta wyprodukowana w 2007 roku i oznaczona symbolem [...] służyła spółce [...] do realizacji kontraktu o rehabilitację leczniczą, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna do masażu wirowego kończyn górnych i dolnych w latach 2009-2011, co nie budziło zastrzeżeń także w trakcie kontroli dokonywanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 148 pkt 1 i 2 oraz art. 146 ust. 1 pkt 1 i 2 uśoz poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, podczas gdy decyzje organów Narodowego Funduszu Zdrowia naruszały prawo, gdyż w sposób nieuprawniony dokonały modyfikacji warunków porównania ofert, przyjmując na podstawie zarządzeń Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia jako podstawę oceny tylko niektóre kryteria wskazane w treści art. 148 pkt 1 i 2 uśoz z pominięciem pozostałych, czyli bez uwzględnienia kryterium ciągłości i kompleksowości oferowanych świadczeń - co powinno prowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 140 ust. 1 i 146 ust. 1 pkt 1 i 2 uśoz poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, podczas gdy przedmiot zamówienia w toku postępowania konkursowego został określony przez organy Narodowego Funduszu Zdrowia w sposób niejednoznaczny i niewyczerpujący, przez niespójne, a także nieuwzględniające ustawowych kryteriów ciągłości i kompleksowości określenie warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz kryteriów oceny ofert w zarządzeniach Prezesa NFZ nr 54/2011/DSOZ oraz 53/2010/D50Z stanowiących podstawę rozstrzygnięcia konkursu ofert – co powinno prowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. art. 142 ust. 6 i 7 uśoz w zw. z art. 77 kc poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, podczas gdy negocjacje z oferentami w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostały przeprowadzone w sposób naruszający dobre obyczaje, a w szczególności poprzez nieuprawnione uzyskanie od oferenta oświadczenia o niespełnieniu wymogu zapewnienia w lokalizacji udzielania świadczeń zdrowotnych wanny do masażu wirowego kończyn górnych i kończyn dolnych oraz prowadzenie negocjacji jedynie w celu formalnego spełnienia wymogów ustawowych, nie zaś w celu zawarcia umów wynikających z prawidłowo ustalonej zdolności podmiotów uczestniczących w konkursie do wykonywania świadczeń rehabilitacji leczniczej, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna, o czym świadczy między innymi zamiana kolejności prowadzenia negocjacji z dwoma oferentami oraz zawarcie umowy o większe świadczenia z podmiotem, który uzyskał mniej punktów niż podmiot, który otrzymał najwyższą punktację – co powinno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 153 ppsa poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy rozpoznające ponownie sprawę nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonych w niniejszej sprawie w wyroku z 25 marca 2013 r. w zakresie przeprowadzenia dogłębnej analizy materiału procesowego oraz wyjaśnienia podstawy odstąpienia podczas oceny ofert od ustawowego kryterium ciągłości i kompleksowości, w sytuacji, gdy kryteria te w ocenie tegoż Sądu podlegają ocenie na podstawie zarządzenia Prezesa NFZ nr 54/2011/DSOZ z 30 września 2011 r. – co powinno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, 7 i 8 kpa, oraz w zw. z art. 77 § 1 kpa, oraz art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, w szczególności w zakresie analizy materiału dowodowego dotyczącego przyznania przez komisję konkursową skarżącej właściwej liczby punktów za kryterium jakości oraz spełnienia wymogu zapewnienia w lokalizacji udzielania świadczeń zdrowotnych wanny do masażu wirowego kończyn górnych i kończyn dolnych, sposobu prowadzenia negocjacji, a także w zakresie wyjaśnienia, na jakiej podstawie Narodowy Fundusz Zdrowia odstąpił w toku postępowania konkursowego od oceny kryterium ciągłości i kompleksowości - co powinno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, pomimo że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach z art. 174 ppsa. Zwykle rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny odnosi się w pierwszej kolejności do naruszeń prawa procesowego. Jednak specyfika sprawy i sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej uzasadnia odstąpienie od tej reguły.

Skarga kasacyjna w istocie dotyczy (podnoszonych w aspekcie zarówno naruszeń prawa materialnego, jak i procesowego) dwóch kwestii: niedokonania oceny ofert pod kątem ciągłości i kompleksowości (zarzuty podniesione w pkt. 1, 3, 4 i 6 petitum skargi kasacyjnej), oraz wadliwej oceny w zakresie przyznania punktów za jakość przez nieprzyznanie punktów za posiadanie wanny do masażu wirowego kończyn dolnych i górnych (pkt. 1, 2, 5 i 7 petitum skargi kasacyjnej).

Zarzuty dotyczące tej pierwszej kwestii są uzasadnione.

Jak wskazano w treści skargi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2013 r. Sąd zawarł następujące wytyczne dla organów administracyjnych rozpoznających odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert: "Powinny także wyjaśnić [organy rozpoznające sprawę ponownie], dlaczego odstąpiły od oceny kryterium ciągłości i kompleksowości, choć według tabeli 1.2 rehabilitacja załącznika nr 1 do zarządzenia 54/2011/DSOZ kryteria te także podlegają ocenie". Tym samym Sąd w uzasadnieniu wyroku wyraził ocenę prawną, zgodnie z którą kryteria ciągłości i kompleksowości oceny ofert w toku zaskarżonego postępowania konkursowego powinny podlegać ocenie. Od oceny tych kryteriów w toku postępowania konkursowego niesłusznie odstąpiono, a ponadto uzasadnienia decyzji organów Narodowego Funduszu Zdrowia nie wyjaśniają w sposób rzetelny powodów odstąpienia od ich niezastosowania.

Prezes NFZ uzasadniając odstąpienie od oceny tych kryteriów powołał się na zarządzenie Prezesa NFZ nr 54/2011/DSOZ – i stwierdził, że kryteria ciągłości i kompleksowości nie były przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Stwierdził jednocześnie, że "ograniczenie kryteriów oceny ofert, jak i ich rozszerzenie może być dokonane w drodze odpowiedniego zarządzenia Prezesa NFZ". Nie wskazał przy tym na zarządzenie, które zmieniałoby kryteria oceny ofert określone w zarządzeniu 54/2011/DSOZ.

Taki pogląd zaakceptował Sąd I instancji i wywiódł wniosek, że w analizowanym postępowaniu kryteria ciągłości i kompleksowości w ogóle nie podlegały ocenie, toteż nie mogły wpływać na przyznawaną oferentom punktację.

Takie stanowisko jest błędne. Zgodnie z zarządzeniem nr 54/2011/DSOZ - §1 ust. 1 oceny ofert dokonuje się według następujących kryteriów: jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość i cena. Na podstawie §1 ust. 2 zarządzenia szczegółowe parametry kryteriów oceny o których mowa w ust. 1 pkt 1-4 oraz wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń opieki zdrowotnej określa załącznik nr 1 do zarządzenia. Zgodnie zaś z załącznikiem nr 1 do niniejszego zarządzenia (tab. 1.2. rehabilitacja lecznicza) jako podlegające ocenie (kolumna "kryterium") wskazano: jakość, dostępność, kompleksowość, ciągłość i cena. Nawet więc gdyby przyjąć, że na gruncie art. 148 pkt 1 uśoz i art. 146 ust. 1 pkt 2 uśoz Prezes NFZ mógłby zarządzeniem ograniczyć ocenę ofert do niektórych tylko kryteriów określonych w art. 148 uśoz, to jednak w mającym zastosowanie w sprawie niniejszej zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ nie wyłączył spod oceny kryteriów ciągłości i kompleksowości. Zatem przeprowadzenie postępowania konkursowego bez dokonania oceny tych kryteriów naruszało prawo, w szczególności art. 148 pkt 1 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 2 uśoz w zw. z § 1 pkt. 1 ppkt 2 i ppkt 4 oraz § 2 zarządzenia Prezesa NFZ nr 54/2011/DSOZ. Tym samym uzasadnione są zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej w odniesieniu do kwestii niedokonania oceny ofert według kryteriów ciągłości i kompleksowości.

Trafny jest też zarzut dotyczący naruszenia art. 153 ppsa (pkt 6 petitum skargi kasacyjnej). Prawomocnym wyrokiem z 25 marca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1735/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jednoznacznie wskazał, że organy powinny wyjaśnić, dlaczego odstąpiły od oceny kryterium ciągłości i kompleksowości, choć według tabeli 1.2 rehabilitacja lecznicza załącznika nr 1 do zarządzenia 54/2011/DSOZ kryteria te także podlegają ocenie. Ta ocena i wskazanie z mocy art. 153 ppsa były wiążące zarówno dla organów, jak i dla Sądu I instancji ponownie rozpoznającego sprawę. Jednak gołosłownego powołania się na zarządzenie 54/2011/DSOZ jako uzasadniające odstąpienie od oceny według kryteriów ciągłości i kompleksowości, wbrew jednoznacznej treści tego zarządzenia, w tym wynikającej z powołanej w tamtym wyroku tabeli 1.2., nie można uznać za wywiązanie się z tego zalecenia Sądu. Również Sąd I instancji nie zastosował się do tego zalecenia, nie dokonał też wystarczającego odniesienia się do zarzutów skargi w tym zakresie, gdzie w skardze na decyzję skarżąca jednoznacznie powoływała się na konieczność zastosowania się do oceny zawartej w prawomocnym wyroku.

Nie jest natomiast trafny podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa oraz art. 141 § 4 ppsa. Art. 134 § 1 ppsa zobowiązuje sąd do rozstrzygania w granicach sprawy. Przepis ten nie zostaje naruszony przez to, że sąd, nawet nieprawidłowo, nie uwzględni skargi. WSA rozpoznał zarzuty skargi dotyczące poruszanych w skardze dwóch spornych między stronami kwestii, ustosunkował się do zarzutów skargi. To, że uczynił to wadliwie, nie stanowi o naruszeniu art. 134 § 1 ppsa. Również uzasadnienie wyroku spełniało wymogi formalne określone w art. 141 § 4 ppsa. Uzasadnienie to sprawiało, że wyrok poddawał się kontroli instancyjnej, bo WSA przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie.

To, że wydał wyrok wadliwy z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa nie stanowi o zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa.

Nietrafne okazały się pozostałe zarzuty skargi (pkt. 2, 5 i 7 petitum skargi kasacyjnej) dotyczące wadliwej punktacji przyznanej za jakość ze względu na brak punktów za wannę do hydromasażu.

Jest poza sporem, że pełnomocnik skarżącej ostatecznie w formularzu ofertowym (pkt 1.3.1.1.) w odniesieniu do informacji dotyczącej posiadania wanny do hydromasażu wirowego kończyn dolnych i górnych wskazał, że skarżąca nie posiada takiej wanny. Co więcej, uczynił to w reakcji na wezwanie do usunięcia rozbieżności. Trafnie Sąd I instancji zauważył, że spółce została postawiona swoboda co do udzielenia ostatecznej odpowiedzi w tym zakresie. Nie można oczekiwać w postępowaniu takim jak w sprawie niniejszej, by organ ustalał, czy skarżący nie pomylił się w podawaniu istotnych informacji o swoim wyposażeniu, zwłaszcza gdy organ zauważył niekonsekwencję w informacjach o wannie do hydromasażu, wskazał na nią i ostatecznie oparł się na informacji skorygowanej przez skarżącą. Tak więc takie oparcie się przez organ w przyznaniu punktów za jakość nie naruszało wynikających z art. 134 uśoz zasad równego traktowania oferentów i prowadzenia postępowania w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji. Sąd I instancji akceptując taką wykładnię i zastosowanie przez organy art. 134 uśoz w kwestii wanny do hydromasażu nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1. Z tych samych przyczyn nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez organy art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Informacje przekazane ostatecznie przez skarżącą stanowiły podstawowy i kompletny materiał dowodowy stanowiący podstawę oceny ofert, który został oceniony wyczerpująco i wnikliwie.

Całkowicie nietrafny jest zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 142 ust. 6 i ust. 7 uśoz w zw. z art. 77 kc. Zgodnie z art. 142 ust. 6 i ust. 7 uśoz komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: 1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej; 2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej, oraz ma obowiązek przeprowadzić negocjacje co najmniej z dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent. Skarżąca formułując ten zarzut nie twierdzi nawet, że negocjacje były przeprowadzone niezgodnie z tymi wymogami. Przepis ten nie wskazuje na kolejność prowadzenia negocjacji z poszczególnymi oferentami, dlatego też nie może być uznany za uzasadniony zarzut naruszenia tych przepisów przez prowadzenie negocjacji w kolejności innej, niż oczekiwałaby skarżąca. Również bezpodstawne jest powoływanie się na naruszenie art. 77 kodeksu cywilnego, który dotyczy wymogu co do formy uzupełnienia lub zmiany umowy. Przepis ten nie miał w sprawie żadnego zastosowania, bowiem żadna umowa na tym etapie postępowania nie została zawarta, tym bardziej nie była zmieniana.

Mimo niezasadności części zarzutów skargi kasacyjnej zasługiwała ona jednak na uwzględnienie z uwagi na brak oceny ofert w zakresie kryteriów ciągłości i kompleksowości, co stanowiło wyżej wskazane naruszenia prawa dokonane przez organy i zaakceptowane wadliwie przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 lit a) i c) ppsa. Ponieważ wobec powołania się przez organy jedynie na zarządzenie nr 54/2011/DSOZ jako przyczynę pominięcia kryteriów ciągłości i kompleksowości wbrew jednoznacznej treści tego zarządzenia i treści art. 148 pkt 1 oraz art. 146 ust. 1 pkt 2 uśoz sprawa został wystarczająco wyjaśniona by uznać decyzje obu instancji za wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa, należało nie tylko uchylić wyrok, ale i rozpoznać skargę.

Ponownie rozpoznając sprawę organy przyjmą, że w ocenie ofert należało wziąć pod uwagę wszystkie kryteria wymienione Zarządzeniu Prezesa NFZ nr 54/2011/DSOZ.. Przystępując do rozpoznania sprawy wezmą też pod uwagę, że przedmiotem niniejszej sprawy było postępowanie konkursowe, którego celem było rozstrzygnięcie konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w którym określono czas trwania umów tj. od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r., a więc to, że umowy zawarte na skutek nieprawidłowo przeprowadzonego konkursu mogły już zostać wykonane.

Biorąc to wszystko pod uwagę w oparciu o art. 188 ppsa uchylono zaskarżony wyrok i decyzje wydane w obu instancjach.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz. 1804) oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. 2013 poz. 490) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Na koszty te składają się: wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej za reprezentowanie jej przed sądem I instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej, oraz poniesione opłaty sądowe.