Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2620/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. Z. ("skarżąca") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") nr [...] z [...] września 2019 r., wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z 12 czerwca 2019 r. skarżąca (radna Rady Gminy [...]) wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") o uruchomienie postępowania w trybie art. 48 w zw. z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., "Prawo budowlane"), ewentualnie - w trybie art. 50 w zw. z art. 81 ust. 1 ww. ustawy, w stosunku do inwestycji realizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone przez Starostę [...] decyzją znak [...] z [...] stycznia 2016 r. oraz decyzją tego organu o znaku [...] z [...] lutego 2019 r.

PINB potraktował ww. żądanie jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie legalności i prawidłowości realizacji inwestycji polegającej na budowie obiektów fermy drobiu na działce nr [...] w miejscowości U. gm. [...] (dla której udzielono pozwolenia na budowę decyzją znak [...] z [...] stycznia 2016 r.).

W związku z powyższym pismem z 2 lipca 2019 r. PINB wezwał skarżącą do przedłożenia dowodów potwierdzających jej interes prawny w ww. sprawie.

22 lipca 2019 r. do akt wpłynęło stanowisko skarżącej, z którego wynika, że uzasadnia ona swój interes prawny - w zainicjowaniu ww. postępowania - ochroną interesów mieszkańców wsi U., którzy to obdarzyli ją zaufaniem oddając na nią głos w wyborach samorządowych w 2018 r. W piśmie tym skarżąca dodała, że mieszkańcy ww. miejscowości z uwagi na bliskie sąsiedztwo, prowadzonej wbrew przepisom prawa, inwestycji polegającej na wznoszeniu kurników, bezsprzecznie będą odbiorcami wszelkich niedogodności związanych z działalnością ferm drobiu. Skarżąca podała również, że kwestionowana inwestycja stanowi samowolę budowlaną, której obecnie obowiązujące przepisy zabraniają. Poza tym podniosła, że jest właścicielką, położonej w bliskim sąsiedztwie ww. inwestycji, sali weselnej [...] w miejscowości J. w gm. [...], i z tego też powodu posiada interes prawny w sprawie.

Postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2019 r. PINB, na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."), po zapoznaniu się z ww. żądaniem skarżącej, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, uznając, że zainteresowana nie posiada przymiotu strony w sprawie dotyczącej inwestycji realizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] stycznia 2016 r. i [...] lutego 2019 r. (o znakach jw.). W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że brak jest dokumentów potwierdzających interes prawny skarżącej w sprawie dotyczącej legalności i prawidłowości realizacji obiektów fermy drobiu na działce nr [...] w miejscowości U., gmina [...].

Z tym orzeczeniem nie zgodziła się skarżąca, wniosła z zachowaniem terminu zażalenie. Podtrzymała przy tym na tym etapie swoje stanowisko i raz jeszcze wskazała, że jako radna reprezentuje w sprawie interesy mieszkańców wsi U.. Powołała się także ponownie na własność sali weselnej [...].

[...]WINB, po rozpatrzeniu tego zażalenia, postanowieniem z [...] września 2019 r., wskazanym na wstępie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z [...] lipca 2019 r.

W uzasadnieniu wskazał, że art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które stanowiły podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

I dalej [...]WINB podał, że M. Z. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie legalności i prawidłowości realizacji obiektów fermy drobiu na działce nr ewid. nr [...] w miejscowości U., gm. [...]. Reprezentowanie interesu mieszkańców wsi Unieck nie może bowiem powodować automatycznego uznania skarżącej za stronę ww. postępowania. O interesie prawnym skarżącej w sprawie nie świadczy także fakt posiadania przez nią sali weselnej [...] w miejscowości J. w gm. [...], albowiem i w tym kontekście skarżąca nie wykazała własnego, indywidualnego interesu prawnego, który uzasadniałby wszczęcie na jej wniosek postępowania administracyjnego.

Z informacji znajdującej się na portalu System Informacji Przestrzennej Starostwa Powiatowego w [...] wynika, że nieruchomość pod adresem [...] znajduje się na działce nr ewid. [...], ta zaś nie jest położona w sąsiedztwie działki nr ewid. [...], na której prowadzona jest sporna inwestycja. Ww. działki dzieli kilkanaście innych nieruchomości, stąd też nie ma podstaw do uznania, że skarżącej przysługuje przymiot strony w powyżej opisanej sprawie.

Bezpośrednie zainteresowanie skarżącej rozstrzygnięciem sprawy, świadczy jedynie o jej interesie faktycznym, który nie jest jednak przesłanką do uznania jej za stronę postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Z uwagi na to, że wniosek o wszczęcie postępowania został wniesiony przez osobę niebędącą stroną, odmowa wszczęcia postępowania jest zasadna i prawidłowa. Tym samym należało podtrzymać postanowienie organu I instancji.

W skardze do Sądu na ww. postanowienie [...]WINB z [...] września 2019 r. skarżąca, reprezentowana profesjonalnie, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie,

art. 28 k.p.a. oraz art. 7 i 8 tej ustawy polegające na przyjęciu, że skarżąca nie może być stroną postępowania administracyjnego,

art. 61 i art. 61a k.p.a. oraz art. 7 i 8 tej ustawy poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek, a także nie wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu,

art. 28, art. 32 i art. 33 § 1, 2 i 4, art. 62 oraz art. 7 i 8 ("k.p.a.") poprzez zaniechanie ustalenia kręgu osób, które mogą być stroną w sprawie,

art. 28, art. 32 i art. 33 § 1, 2 i 4, art. 62 k.p.a. oraz art. 7 i 8 tej ustawy poprzez nie dokonanie ustaleń, czy skarżąca działa jako pełnomocnik innych osób będących stronami w sprawie,

art. 28, art. 32 i art. 33 § 1, 2 i 4 oraz art. 7 i 8 ("k.p.a.") poprzez zaniechanie ustalenie, czy osoby reprezentowane przez skarżącą mają interes prawny we wszczęciu postępowania administracyjnego,

art. 64 § 2 k.p.a. w zw. art. 32 i art. 33 § 1, 2 i 4 k.p.a. oraz art. 7 i 8 tej ustawy poprzez zaniechanie wezwania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych lub złożenia wyjaśnień, czy działa jako pełnomocnik osób mogących być stroną postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna; zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...]WINB nr [...] z [...] września 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej, w sprawie dotyczącej legalności budowy realizowanej na działce nr ew. [...] w miejscowości U., gm. [...].

Wydając wskazane orzeczenie organ uznał, że skarżąca – będąc radną Rady Gminy [...], a także właścicielką działki o nr ewid. [...] w miejscowości [...], znacznie oddalonej od nieruchomości, na której trwają kwestionowane roboty (polegające na budowie fermy drobiu), nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a więc – jako podmiot niebędący stroną nie może skutecznie zainicjować postępowania administracyjnego w ww. zakresie. W tym też kontekście [...]WINB podzielił stanowisko organu I instancji, który to dodatkowo wskazał na to, że także z przyczyn przedmiotowych brak jest podstaw do uruchomienia postępowania zgodnego z żądaniem skarżącej; w wyniku kontroli nieruchomości inwestycyjnej 27 marca 2019 r. stwierdzono bowiem, że budowa jest prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę, nie stwierdzono jednocześnie okoliczności uzasadniających wygaśnięcie decyzji zezwalającej na tę inwestycję (na które to wskazywała zainteresowana).

W konsekwencji organ II instancji przyjął, że zachodzi w sprawie podstawa do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., akcentując przyczynę podmiotową uzasadniającą wydanie postanowienia w oparciu o ten przepis. Ocenę tę, w okolicznościach sprawy, Sąd podziela i uznaje za zgodną z prawem.

Rozwijając to stanowisko Sąd wyjaśnia, że podstawę prawną ww. postanowień stanowi art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przepis ten, jak z niego wynika, uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania m. in. z przyczyny podmiotowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle tej regulacji utrwalił się pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z tego powodu może nastąpić tylko wówczas, gdy oczywistym jest, że osoba, która występuje z żądaniem wszczęcia postępowania, nie może być uznana za stronę tego postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3484/15, "Właściwe rozumienie art. 61a § 1 k.p.a. oznacza, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w tym trybie jest dopuszczalna w przypadku, gdy brak przymiotu strony u wnioskodawcy jest oczywisty. Przy czym, warunek oczywistości braku przymiotu strony u wnoszącego podanie jest spełniony, jeżeli wynika już z podania o wszczęcie postępowania lub okoliczność ta została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, np. dotyczących interpretacji przepisów, z których wnoszący podanie wywodzi swoją legitymację procesową." W ocenie Sądu, taka też oczywista sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Niespornym jest (v. pisma skarżącej skierowane do organów obu instancji, tj. jej wniosek, jego uzupełnienie co do interesu prawnego na żądanie organu, zażalenie), że skarżąca wywodzi swój interes prawny w sprawie z posiadania mandatu radnej Rady Gminy [...], wskazując w efekcie, że występuje w imieniu mieszkańców wsi Unieck. Poza tym skarżąca przed organami podnosiła, że posiada tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid. [...] w miejscowości [...], na której prowadzi działalność gospodarczą – salę weselną. Obie te okoliczności zostały w sprawie uwzględnione i ocenione. [...]WINB, po dokonaniu ich analizy przyjął, że nie świadczą one o interesie prawnym skarżącej, bo ten musi być przede wszystkim indywidulany, nadto - musi znajdować oparcie w przepisie/przepisach prawa materialnego.

Uwagi organu II instancji są - zdaniem Sądu - trafne. Posiadanie mandatu radnego gminy - wobec brzmienia art. 28 k.p.a. - nie powoduje uznania osoby legitymującej się takim mandatem za stronę postępowanie, nie umożliwia bowiem skutecznego uruchomienia postępowania administracyjnego w interesie ogółu mieszkańców danej miejscowości/gminy.

Nadto, o przymiocie strony skarżącej w sprawie dotyczącej ww. inwestycji nie mogło także stanowić posiadanie tytułu prawnego do ww. nieruchomości w miejscowości [...] z salą weselną. I tu, [...]WINB słusznie dostrzegł, że nieruchomość ta, z której to skarżąca wywodzi przymiot strony w niniejszej sprawie, usytuowana jest w znacznej odległości od nieruchomości, na terenie której prowadzona jest (była) inwestycja. Obie nieruchomości dzieli kilkanaście innych (w tym zabudowanych), a wobec tego takie - odległe - usytuowanie terenu inwestycji względem działki skarżącej powoduje, że nie sposób doszukać się podstawy do stwierdzenia jej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (w zw. z przepisami szeroko rozumianego prawa budowlanego).

Sąd zauważa, że przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek; wskazuje w efekcie, że wyznacznikiem bycia stroną postępowania administracyjnego jest posiadanie przez dany podmiot interesu prawnego. Pojęcie "interesu prawnego" zostało zdefiniowane w orzecznictwie sądowym, gdzie wskazuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego. Interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyroki NSA z 22 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2569/14, z 17 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2148/14). Zatem, o posiadaniu interesu prawnego nie decyduje subiektywne przekonanie, czy zainteresowanie danego podmiotu wynikiem postępowania, nadto: interes prawny trzeba odróżnić od interesu faktycznego, który nie korzysta z ochrony prawnej.

Podsumowując, kierując się powyższym, mając przy tym na uwadze okoliczności podnoszone konsekwentnie przez skarżącą celem wykazania przymiotu strony, Sąd stwierdza, że prawidłowo [...]WINB wskazał na brak interesu prawnego skarżącej, a to m.in. z uwagi na znaczne oddalenie jej nieruchomości od realizowanej (czy zrealizowanej) inwestycji, która z tej przyczyny nie może wpływać na sposób zagospodarowania, w tym zabudowy nieruchomości skarżącej.

Z tych też powodów Sąd uznał, że w sprawie nie naruszono art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie. Sąd nie podzielił w efekcie żadnego z zarzutów skargi, a sprawę uznał za prawidłowo załatwioną.

Sąd dostrzega przy tym, że skarżąca przed organem I instancji była wzywana do przedłożenia dokumentów potwierdzających jej interes prawny; swoje stanowisko w tej kwestii procesowej przedstawiła także w zażaleniu do organu II instancji. Niemniej jednak, pomimo takich możliwości, na żadnym etapie w sprawie nie wskazała, aby działała jako pełnomocnik, w imieniu innej osoby czy osób. W takich też okolicznościach nie można więc zarzucić organom, że te nie wyjaśniły, czy występująca z żądaniem nie działa w cudzym imieniu na podstawie udzielonego umocowania. Nie mógł więc okazać się trafny zarzut skargi wskazujący na powyższe, a przy tym na naruszenie w sprawie art. 32 i art. 33 k.p.a.

Nie mógł nadto okazać się uzasadniony zarzut skargi wskazujący na brak wszczęcia postępowania przez organ z urzędu. Sąd zauważa bowiem, że skoro do organu zostało złożone konkretne żądanie uruchomienia postępowania, to organ ten obowiązany był do niego się odnieść, rozważając w pierwszej kolejności, czy nie zachodzą przeszkody natury podmiotowej lub przedmiotowej do uruchomienia postępowania w nim wskazanego. Stwierdzenie wystąpienia tych pierwszych i konieczności zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. nie oznacza jednak, że stosowne postępowanie nie może być uruchomione przez organ z urzędu. Jednakże brak uruchomienia takiego postępowania z urzędu nie stanowi o wadzie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wydanego z uwagi na brak interesu prawnego wnoszącego podanie.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.