Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3758/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3, art. 43, art. 48 ust. 1, art. 91 ust. 1 ust. 4 i ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 378/20 w sprawie ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia jednostki pomocniczej I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 378/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę Gminy Dąbrowa Górnicza i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 11 marca 2020 r. nr XIX/373/2020 w sprawie wprowadzenia zmian do uchwały Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 25 czerwca 2014 r. nr XXXVIII/794/14 w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej Gminy Dąbrowa Górnicza o nazwie Dzielnica Strzemieszyce Wielkie i nadania statutu.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że Wojewoda Śląski błędnie przyjął, iż ww. uchwała Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej została podjęta z naruszeniem art. 35 ust. 3 pkt 5 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) zwanej dalej w skrócie u.s.g., w związku z czym nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Wskazano, że w rozdziale w rozdziale 8 Statutu § 44 do § 48 - Kontrola i nadzór nad działalnością dzielnicy - uregulowano kwestie wynikające z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. (zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej). W § 44 Statutu Rada uchwaliła, że nadzór nad działalnością dzielnicy sprawują Rada Miejska i Prezydent. Nadzór nad działalnością organów Dzielnicy jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem (§ 45 Statutu). W § 46 Statutu postanowiono, że organami kontroli i nadzoru nad działalnością organów Dzielnicy są Rada Miejska i Prezydent Miasta. Przewodniczący Rady przekazuje uchwały Rady Przewodniczącemu Rady Miejskiej oraz Prezydentowi, najpóźniej w terminie 7 dni od dnia podjęcia. Przewodniczący Zarządu przekazuje uchwały Zarządu Przewodniczącemu Rady Miejskiej oraz Prezydentowi, najpóźniej w terminie 7 dni od dnia podjęcia (§ 47 Statutu). Uchwały Rady i Zarządu sprzeczne z prawem są nieważne. 2. W razie ustalenia, że zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały organów Dzielnicy, Rada Miejska podejmuje uchwałę stwierdzającą niezgodność uchwały organów Dzielnicy z prawem. Uchwałę Rady Miejskiej, o której mowa w ust. 2 podejmuje się w terminie nie dłuższym niż 60 dni od dnia doręczenia uchwały organów Dzielnicy. 4. Uchwała Rady i Zarządu traci moc z dniem wejścia w życie uchwały stwierdzającej niezgodność z prawem" (§ 48 Statutu). Nadto w § 12 Statutu określono wyłączne kompetencje Rady Dzielnicy oraz § 31 Statutu określono wyłączne kompetencje Zarządu czy regulacje dotyczące funkcjonowania tych organów, których posiedzenia są protokołowane i publikowane w BIP (§ 33 ust.12 i 15 Statutu), jak również informacje o działalności organów Dzielnicy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska organu nadzoru, iż do czynności kontrolnych nie można zaliczyć kompetencji do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwał organów Dzielnicy. Jeżeli ustawodawca nie zdefiniował pojęcia nadzoru ani kontroli, to przy założeniu, że formą działalności organów dzielnicy jest podejmowanie uchwał, to ich przekazywanie Radzie Miejskiej i Prezydentowi celem kontroli zgodności z prawem, połączone z możliwością wyeliminowania jej przez organ nadzoru i kontroli jakim jest Rada Miejska, spełnia, wbrew argumentacji Wojewody, wymogi nałożone ustawą. Zapis ten odpowiada obowiązkowi określenia zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy (Rady i Prezydenta) nad działalnością organów dzielnicy.

Zaakcentowano, że stosownie do art. 15 ust. 1 u.s.g. rada jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie. Rada gminy i Burmistrz są z mocy prawa organami kontroli i nadzoru nad działalnością jednostek pomocniczych, niezależnie od kontroli komisji rewizyjnej (art. 18a u.s.g.). Kompetencje nadzorcze Rady odnoszą się tylko do organów dzielnicy, co w uchwale zostało zachowane. Kontrola sprowadza się do badania prawidłowości działania jednostki a nadzór to ingerowanie w jej działalność. Kompetencje kontrolne i nadzorcze muszą być też dostosowane do kryteriów sprawowania kontroli i nadzoru, ich celów i funkcji. Nadzór opiera się na kryterium legalności, natomiast kontrola pod względem gospodarności, rzetelności i efektywności może być bezpośrednia (badanie prawidłowości konkretnego działania) lub pośrednia (komisja rewizyjna). Kontrola uchwał organów dzielnicy (Rady, Zarządu) przez wymienione organy gminy jest jedyną z form ich działalności przyznaną w Statucie. Sąd wyjaśnił przy tym, że utworzenie dzielnic w gminie jest związane z przekazaniem dzielnicom określonych zadań i kompetencji należących do właściwości gmin, wobec czego do organów dzielnicy ma zastosowanie art. 101 u.s.g. i istnieje prawna możliwość zaskarżenia podejmowanych przez nie uchwał. Nadto przepisy dotyczące kontroli i nadzoru jednostek pomocniczych należy formułować w sposób, który nie będzie barierą w rozwoju samorządności. Zakres i formy kontroli oraz nadzoru mają wpływ na określenie stopnia samodzielności jednostek w stosunku do gminy.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że Statut dzielnicy w rozdziale 8 spełnia wymogi art. 35 ust. 3 u.s.g. Wskazuje organy gminy i ich obowiązki w zakresie kontroli i nadzoru jednostki pomocniczej oraz zakres i formy tej kontroli oraz nadzoru. Nie bez znaczenia pozostaje, że jest to jednostka pomocnicza gminy podlegająca kontroli komisji rewizyjnej w zakresie wydatkowania środków budżetowych. To gmina decyduje czy unormowana kontrola i nadzór jest wystarczająca dla realizacji celów tych instytucji.

Zdaniem Sądu Wojewoda nieprawidłowo zarzucił Radzie również naruszenie art. 48 ust. 1 u.s.g. poprzez nieokreślenie zasad korzystania z przekazanego jednostce pomocniczej mienia. Jednostka pomocnicza jest reprezentantem gminy w dzielnicy w powierzonym jej zakresie działania, ustalonych zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizacje zadań przez te jednostki. Budżet dzielnicy stanowią środki wyodrębnione z budżetu gminy, a ich wydatkowanie podlega kontroli wskazanych w statucie organów, jak i komisji rewizyjnej gminy, co wynika z regulacji statutu gminy, której dzielnica jest jednostką pomocniczą. W ocenie Sądu regulacja gospodarki finansowej dzielnicy nie narusza prawa, gdyż art. 48 ust. 1 u.s.g. nie uprawnia rady gminy do wyposażania jednostek pomocniczych gminy w zindywidualizowane mienie. Burmistrz może przekazać Dzielnicy konkretne składniki mienia do korzystania, co leży w jego kompetencjach zarządzania mieniem komunalnym. Przekazanie nie jest obligatoryjne. Nie zostało objęte regulacją art. 35 ust. 3 u.s.g. Wskazany przez Wojewodę art. 48 u.s.g., nie stanowi uprawnienia dla jednostki pomocniczej, ale obowiązek zarządzania i korzystania z mienia komunalnego, jeżeli gmina mu takowe określi. Nie jest to tym samym obligatoryjny zapis statutu w przypadku negatywnej decyzji rady w tym zakresie. Wprowadzona regulacja odpowiada stanowi faktycznemu w tej kwestii. W statucie Dzielnicy nie określono uprawnień w zakresie zarządzania i korzystania z mienia komunalnego przynoszącego dochody, którymi może rozporządzać. Nie było zatem potrzeby takiej regulacji.

Sąd nie podzielił więc zarzutu Wojewody dotyczącego naruszenia art. 48 ust. 1 u.s.g., gdyż regulacja ta nie pozostaje w związku z obligatoryjnymi regulacjami statutu wskazanymi w art. 35 ust. 3 u.s.g. Gmina nie ma obowiązku przekazania jednostce pomocniczej konkretnych składników majątku komunalnego. Daje ona gwarancje i możliwość korzystania z mienia komunalnego, zapewnia środki finansowe na działalność dzielnicy. Nie chodzi zatem o przyznanie uprawnienia do korzystania z majątku komunalnego, gdyż nie ma prawnej możliwości ustanowienia dla jednostki pomocniczej prawa zarządu. W rozdziale 7 Gospodarka finansowa Dzielnicy, uchwalono, że Prezydent zapewnia dzielnicy lokal niezbędny dla jej działania (posiedzeń jej organów), w budżecie gminy wyodrębnia się środki finansowe na jej statutową działalność, których wysokość Rada określa w odrębnej uchwale. Decyzje o wykorzystaniu środków mają formę uchwały wykonywanej przez zarząd. Stąd należało uznać, że skoro statut zawiera regulacje w tym zakresie to gmina skorzystała z przyznanego jej w art. 48 ust. 1 u.s.g. uprawnienia, zarząd mieniem komunalnym należy do gminy a dzielnica nie jest odpowiednikiem sołectwa, które mogło mieć własne składniki majątkowe z racji wcześniejszych regulacji prawnych. Majątek sołectwa aktualnie jest częścią majątku komunalnego, a wskazana regulacja umożliwia sołectwu korzystanie z tego majątku i przynoszonych przez niego pożytków. Prawa te mogą zostać uszczuplone za zgodą zebrania wiejskiego, co oznacza, że może ich sołectwo nie posiadać. Jeżeli w statucie dzielnicy nie przekazano zarządu nad majątkiem komunalnym, to nie ma co regulować.

Jednocześnie Sąd wskazał, że w świetle art. 35 ust. 3 pkt 3 i pkt 4 u.s.g. zadania dzielnicy i jej organów oraz sposób realizacji tych zadań powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w postaci zamkniętego katalogu zadań i form działania dzielnicy, jego organów i aparatu pomocniczego. Wymogi te, wbrew zarzutom Wojewody, spełniają regulacje zakresu zadań dzielnicy w § 3 pkt 1-10 Statutu w zestawieniu z § 12 i § 31 Statutu określających wyłączne właściwości Rady i zarządu dzielnicy. Katalogi te są zamknięte, co powoduje, że użyty zwrot "w tym" w § 3 Statutu do zakresu zadań dzielnicy należą wyłącznie zadania publiczne dotyczące bezpośrednio obszaru Dzielnicy i służące zaspokajaniu potrzeb jej mieszkańców oraz poprawie warunków ich życia, w tym: nie daje pola do dowolnej interpretacji ani poszerzenia kompetencji organów Dzielnicy.

Uznając zatem, iż skarga Gminy zawiera uzasadnione podstawy, Sąd Wojewódzki w oparciu o art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegającego na zawarciu w uzasadnieniu wyroku sprzecznego wnioskowania, prowadzącego do przyjęcia dwu wykluczających się tez, z których pierwsza polega na uznaniu, że uchwała, mimo że nie reguluje zakresu zarządzania i korzystania przez jednostkę pomocniczą z mienia komunalnego oraz zakresu rozporządzania przez nią dochodami z tego źródła, jak również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia nie narusza prawa albowiem regulacje wynikające z art. 48 ust. 1 ustawy wobec takiego, a nie innego stanu faktycznego nie są obligatoryjnym elementem statutu, natomiast druga polega na uznaniu, że skoro statut zawiera regulacje w tym zakresie (Rozdział 7 Statutu Gospodarka finansowa Dzielnicy), to gmina skorzystała z II) naruszenie prawa materialnego:

1) art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy kwestionowanej uchwały regulują kwestię zakresu i form sprawowanego nadzoru i kontroli nad organami jednostek pomocniczych gminy przez oba organy gminy, podczas gdy w ocenie kasatora przepisy te regulują jedynie zakres i formę nadzoru sprawowanego przez Radę Miejską;

2) art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu przez Sąd elementu składowego instytucji nadzoru - jakim jest wstępna weryfikacja uchwały organu jednostki pomocniczej pod kątem jej zgodności z prawem - z samoistną instytucją kontroli;

3) art. 35 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że obligatoryjność elementu uchwały, a tym samym pełną realizację upoważnienia ustawowego, determinuje stan faktyczny, a nie przepis upoważniający ustawy;

4) art. 35 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię - polegającą na uznaniu, że kwestionowana uchwała, mimo że nie reguluje zakresu zarządzania i korzystania przez jednostkę pomocniczą z mienia komunalnego oraz zakresu rozporządzania przez nią dochodami z tego źródła, jak również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia, nie narusza prawa;

5) art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. poprzez uznanie, że mimo posłużenia się w uchwale na określenie zadań jednostki zwrotem niedookreślonym: zadania publiczne dotyczące bezpośrednio obszaru Dzielnicy i służące zaspokajaniu potrzeb jej mieszkańców oraz poprawie warunków ich życia i użycia przy tym sformułowania "w tym" (stwarzającego przykładowy katalog zadań realizujących przez jednostkę) - zadania jednostki pomocniczej zostały uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w postaci zamkniętego katalogu zadań i form działania dzielnicy, jego organów i aparatu pomocniczego i sposób nie dający poła do dowolnej interpretacji ani poszerzenia kompetencji organów Dzielnicy.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Dąbrowa Górnicza wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega, na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej wprost wskazała, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawowe w sprawie zarzuty dotyczą naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego. Zanim jednak zostaną one poddane ocenie należy stwierdzić, że materia objęta statutami jednostek pomocniczych ma charakter złożony i skomplikowany. Ma to znaczenie dla oceny poszczególnych zarzutów. Same jednostki pomocnicze gmin nie są ani szczeblem samorządu terytorialnego, ale też nie stanowią organów samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny jest tworzony tylko na szczeblach zasadniczego podziału terytorialnego państwa, co wprost wynika z art. 15 ust. 2 Konstytucji RP. Wprawdzie statuty jednostek pomocniczych są aktami prawa miejscowego, tym niemniej rada gminy uchwalając je korzysta z tzw. władztwa statutowego, polegającego na możliwości takiego kształtowania ustroju wewnętrznego, którego granicą jest nienaruszalność treści bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawowych. Ponadto w statucie wyjątkowo jest dopuszczalnym nie tylko powtórzenie regulacji aktów wyższego rządu, ale i uzupełnianie istniejącej regulacji ustawowej w takim zakresie, w jakim z istotny i celu danej instytucji jest do dopuszczane celem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki samorządu (J. Korczak, Konstytucyjne podstawy struktury i funkcji samorządu terytorialnego [w:] System Prawa Administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, tom 2, Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, Warszawa 2012, s. 229–230.; P. Lisowski, Autonomiczne konotacje samorządowego prawa miejscowego: kilka refleksji na temat wolności w stanowieniu prawa, [w:] Wolność w prawie administracyjnym, pod red. J. Zimmermanna, Warszawa 2017, s. 191-213; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2736/19, opubl. w 2782207; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1495/17, opubl. w LEX nr 2676325).

W związku z tym w zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organ stanowiący gminy korzysta z władztwa i ma prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu na szczeblu gminy jest ustawa o samorządzie gminnym. Stosownie zaś z art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut, a z art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, ze organizację i zadania jednostki pomocniczej (czyli w istocie jej ustrój) określa statut takiej jednostki. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę, o ile inne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej. Zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jednostek pomocniczych jest bardzo szeroki, ale nie oznacza to, że nie doznaje ograniczeń wynikających z ustaw (tak NSA w wyroku z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2913/13, opubl. w LEX nr 1450921).

Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że nie mogą doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 u.s.g. i art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że ustalenie zakresu zarządzania i korzystania przez jednostkę pomocniczą z mienia komunalnego oraz zakresu rozporządzania przez nią dochodami z tego źródła, jak również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia stanowi obligatoryjną część statutu jednostki pomocniczej.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 u.s.g. jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie, a statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia.

Mieniem komunalnym jest prawo własności i inne prawa majątkowe należące do gminy i innych gminnym osób prawnych (art. 43 u.s.g.). Art. 48 ust. 1 u.s.g. zawiera treść norm prawnych, których odkodowanie nasuwa trudności interpretacyjne. Jeżeli bowiem przepis ten posługuje się pojęcie mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 u.s.g. (i analogicznie art. 44 Kodeksu cywilnego), to wówczas jednostka pomocnicza musiałaby być wyposażona w uprawnienia wynikające z prawa własności lub innych praw majątkowych przysługujących osobie prawnej (tj. gminie lub innej gminnej osobie prawnej). Jeżeli te uprawnienia (prawa) miałyby mieć charakter cywilny (np. prawo najmu, dzierżawy), to wówczas jednostka pomocnicza musiałaby mieć przymiot strony zdolnej do bycia podmiotem tego prawa. Jednostka pomocnicza nie posiada ani zdolności prawnej, ani zdolności do czynności prawnej, a tym samym nie może statut wyposażyć jej w uprawnienia cywilnoprawne do korzystania z mienia.

W przypadku jednostek organizacyjnych nie będących osobami prawnymi o zdolności prawnej takich jednostek można mówić tyko wtedy, gdy ustawa przyznaje im taką zdolność (art. 331 § 1 Kodeksu cywilnego). Żaden zaś przepis czy to ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje jednostce pomocniczej ani statusu osoby prawnej, ani też jednostki organizacyjnej wyposażonej w zdolność prawną lub zdolność do czynności prawnych. Zasadniczo to organ wykonawczy gminy może co najwyżej upoważnić organ jednostki pomocniczej do reprezentowania gminy w zakresie zarządzania lub korzystania z mienia komunalnego.

Jednostce pomocniczej nie mogą przysługiwać uprawnienia o charakterze administracyjnym do rzeczy jak np. prawo trwałego zarządu. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, a jednostka pomocnicza nie jest jednostką organizacyjną gminy.

Z treści art. 48 ust. 1 u.s.g. wynika co najwyżej, że organom jednostki pomocniczej mogą być przyznane uprawnienia do podejmowania czynności faktycznych dotyczących mienia komunalnego, ale nie stanowiących czynności prawnych. Mogą one dotyczyć np. utrzymywania porządku, udostępniania, utrzymywania w należytym stanie składnika mienia komunalnego. Taki właśnie zakres czynności wchodzi w skład pojęcia zarządzania i korzystania z mienia w rozumieniu art. 48 ust. 1 tej ustawy

Mając powyższe należy stwierdzić, że art. 48 ust. 1 u.s.g. nie może być interpretowany jako przepis nakazujący w każdym przypadku kreowania dla jednostki pomocniczej zasad zarządzania, korzystania i rozporządzania dochodami z mienia komunalnego, jak również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia.

Rekapitulując ten tok argumentacji należy stwierdzić, że uregulowanie zagadnień związanych z korzystaniem przez jednostkę pomocniczą z mienia komunalnego jest zagadnieniem skomplikowanym i powinno mieć miejsce w dwóch zasadniczo przypadkach. Po pierwsze wtedy, gdy zadania przekazane takiej jednostce do wykonywania wymagają korzystania z mienia komunalnego, a po drugie w sytuacji, gdy samo funkcjonowanie organów jednostki pomocniczej wymaga korzystania z mienia komunalnego. O ile pierwszy z opisanych przypadków nie zawsze będzie miał miejsce, o tyle druga sytuacja najczęściej (aczkolwiek nie zawsze) zaistnieje. Rada dzielnicy i zarząd dzielnicy to organy, które obradują na posiedzeniach (sesjach) także z udziałem publiczności i najczęściej miejsce tych obrad będzie znajdowało się w pomieszczeniu (budynku) komunalnym. Przenosząc te ustalenia na potrzeby tej sprawy należy stwierdzić, że w zakresie określenia zasad korzystania z mienia komunalnego przez Dzielnicę Strzemieszyce Wielkie zostało zawarte w § 42 ust. 1 Statutu, zgodnie z którym Prezydent miasta zapewnia tej jednostce pomocniczej lokal niezbędny do przeprowadzania posiedzeń jej organów.

Taka regulacja jest wadliwa, aczkolwiek nie jest to wada istotna. Zapewnienie przez Gminę (w imieniu której zarządza mieniem komunalnym jej organ wykonawczy) niezbędnego lokalu do przeprowadzenia posiedzeń przez Radę Dzielnicy i Zarząd Dzielnicy implikuje uprawnienia do korzystania z takiego lokalu. Wadą w tym zakresie Statutu jest to, że poza wskazaniem zapewnienia lokalu, Statut nie określa zakresu czynności faktycznych dotyczących korzystania z tego lokalu, a w tym czy lokal ten jest udostępniany tylko na czas posiedzeń organów Dzielnicy, czy też tak Przewodniczący Rady Dzielnicy (§ 28 ust. 1 pkt 1-3 Statutu) jak i Przewodniczącego Zarządu Dzielnicy (§ 37 ust. 1 pkt 1-2 Statutu) mają swobodę w korzystaniu z takiego lokalu i nie muszą uzyskiwać uprzedniej zgody (lub dokonywać uprzedniego zawiadomienia) Prezydenta Miasta o potrzebie skorzystania z lokalu. Nie określa również czy, np. dyżury radnych Rady Dzielnicy i członków Zarządu Dzielnicy mogą odbywać się w takim lokalu.

Tym samym mimo wadliwości regulacji w Statucie zasad korzystania z mienia komunalnego, to jednak ta wadliwość nie ma charakteru istotnego. Istniejący stan uregulowania pozwala na funkcjonowanie organów Dzielnicy, aczkolwiek nie jest to regulacja precyzyjna.

W tym zakresie nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 3 u.s.g. Powołany przepis określa podstawowy zakres statutu jednostki pomocniczej co oznacza, że nie jest to katalog wyczerpujący i dodatkowa treść statutu może wynikać bądź z innych przepisów ustawy, bądź też być uzależniona od lokalnych potrzeb. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres regulacji zasad korzystania z mienia komunalnego zawarty w § 42 Statutu pozwala na stwierdzenie uregulowania tej materii w Statucie, natomiast w związku z nieprecyzyjną treścią samego art. 48 ust. 1 u.s.g. nie można wymagać, aby każdy statut jednostki pomocniczej zawierał np. określenie zasad rozporządza dochodami z mienia komunalnego, jeżeli żaden ze składników mienia nie przynosi dochodów bądź ustalenia zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia, skoro samodzielnych czynności co do mienia komunalnego jednostka pomocnicza nie może podejmować nie mając ani zdolności prawnej ani tym bardziej zdolności do czynności prawnych.

Skoro regulacja zwarta w § 42 Statutu nie stanowi istotnej wady, to nie został również naruszony art. 91 ust. 1 u.s.g. nakazujący stwierdzenie nieważności uchwały w terminie 30 dni od daty jej doręczenia organowi nadzoru. Stwierdzenie nieważności następuje tylko wówczas, gdy dana uchwała zawiera istotne naruszenie prawa.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. poprzez uznanie, że w Statucie Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej określiła tylko przykładowe zadania Dzielnicy Strzemieszyce Wielkie.

Art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. stanowi przepis kompetencyjny wyposażający radę gminy w prawo do podjęcia uchwały w przedmiocie m.in. ustalenia zakresu działania jednostki pomocniczej. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Kontrolowane przez sąd pierwszej instancji rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] nie stwierdzało naruszenia przez Radę Miejską w Dąbrowie Górniczej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. w zakresie treści Statutu Dzielnicy Strzemieszyce Wielkie. Także Sąd pierwszej instancji kontrolując rozstrzygniecie nadzorcze jedynie stwierdził, że zakres zadań organów Dzielnicy Strzemieszyce Wielkie został określony enumeratywnie w § 12 i § 31 Statutu, czemu nie zaprzecza strona skarżąca kasacyjnie.

Tym samym zarzut nie dotyczy niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., ponieważ żadna ze stron nie kwestionuje wyczerpującego wyliczenia zadań organów Dzielnicy, ale niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. polegające na przyjęciu, że § 3 Statutu spełnia wymogi zgodności z tym przepisem ustawowym.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji.

Nie budzi wątpliwości, że zadania przekazywane jednostce pomocniczej muszą być określone w sposób zamknięty (pełny), nie pozwalający na ich kreowanie przez organy samej jednostki pomocniczej. Rada gminy ma obowiązek w sposób enumeratywny określić zadania jednostki pomocniczej w jej statucie. Co istotne, § 3 Statutu wylicza dziesięć zadań Dzielnicy Strzemieszyce Wielkie, natomiast przedmiotem sporu jest wyrażenie przyimkowe "w tym" zawarte w § 3 Statutu po zdaniu: "Do zakresu zadań Dzielnicy należą wyłącznie zadania publiczne dotyczące bezpośrednio obszaru Dzielnicy i służące zaspokajaniu potrzeb jej mieszkańców oraz poprawie warunków ich życia". W ocenie strony skarżącej kasacyjnie zwrot "w tym" stanowi synonim takich sformułowań jak: w szczególności, przykładowo i nie wskazuje na wyczerpujący katalog zadań wymienionych w dalszej części § 3 Statutu. W tej jednak sprawie posłużenie się przez Radę Miejską w Dąbrowie Górniczej zwrotem "w tym" nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Istotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy treść statutu jednostki pomocniczej w sposób oczywisty narusza określony przepis ustawy. Taka sytuacja miałby miejsce, gdyby wyrażenie przyimkowe "w tym" było synonimem przysłówka "w szczególności", "przykładowo". Tak jednak nie jest, bo wyrażenie przyimkowe "w tym" stanowi synonim takich zwrotów jak: "w celu", "aby", "by", "żeby", "celem", "ażeby", "oby" (Internetowy słownik synonimów, https://synonim.net/synonim/w+tym, dostęp na 15 czerwca 2021). Natomiast wśród synonimów przysłówka "w szczególności" nie pojawia się wyrażenie przyimkowe "w tym" (jest za to wyrażenie "w tym także", "w głównej mierze", "w pierwszej kolejności") (Internetowy słownik synonimów, https://synonim.net/synonim/w+szczególności, dostęp na 15 czerwca 2021 r.).

Powyższe wskazuje, że organ nadzoru przyjął znaczenie wyrażenia przyimkowego "w tym" w sposób arbitralny, bez umożliwienia złożenia wyjaśnień w tym zakresie przez Radę Miejską w Dąbrowie Górniczej co do znaczenia i sensu tak użytego zwrotu. Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zwrot "w tym" w połączeniu z kompetencjami Rady Dzielnicy i Zarządu Dzielnicy Strzemieszyce Wielkie i wyjaśnieniami złożonymi przez Radę Miejską nie wskazuje, aby zadania te zostały wyliczone jedynie przykładowo (w szczególności).

Błędne przyjęcie znaczenia tego wyrażenia w tej sprawie przez organ nadzoru wynika także stąd, że organ ten w toku postępowania nadzorczego w istocie uniemożliwił złożenie wyjaśnień stronie co do sensu tak użytego sformułowania. Zawiadomienie Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej w dniu 14 kwietnia 2020 r. o możliwości wypowiedzenia się do dnia 15 kwietnia 2020 r. nie pozwalało organowi na złożenie jakichkolwiek wyjaśnień. W tej sprawie, wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, to zaniechanie umożliwienia przez Wojewodę Śląskiego zapewnienia organom Gminy Dąbrowa Górnicza rzeczywistego udziału w postępowaniu nadzorczym, w tym złożenia wyjaśnień co do treści lub znaczenia użytych sformułowań, miało znaczenie dla wydania samego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W każdym przypadku, w którym zakres wyjaśnień organu gminy miałby istotne znaczenie dla oceny zaistnienia naruszenia prawa przez organ nadzoru, pominięcie zawiadomienia tego organu celem rzeczywistego umożliwienia złożenia wyjaśnień w toku postepowania nadzorczego stanowi naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 K.p.a.

Nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy kwestionowanej uchwały regulują zakres i formy sprawowania nadzoru i kontroli nad organami jednostek pomocniczych gminy przez oba organy gminy oraz błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu przez Sąd pierwszej instancji elementu składowego instytucji nadzoru jakim jest wstępna weryfikacja uchwały organu jednostki pomocniczej pod kątem jej zgodności z prawem, podczas gdy przepisy te regulują jedynie zakres i formę nadzoru sprawowanego przez Radę Miejską w Dąbrowie Górniczej a samoistna instytucja kontroli nie stanowi części pojęcia nadzoru.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. statut jednostki pomocniczej powinien określać zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie Statut Dzielnicy Strzemieszyce Wielkie zawiera regulację zakresu i form nadzoru, natomiast odrębnie nie reguluje formy samoistnej kontroli nad organami jednostki pomocniczej.

Działalność jednostki pomocniczej podlega odrębnej instytucjonalnie kontroli wykonywanej przez radę gminy przy pomocy komisji rewizyjnej. Wynika to wprost z art. 18a ust. 1 u.s.g. Także w toku nadzoru wykonywanego nad uchwałami organów Dzielnicy Strzemieszyce Wielkie podejmowane są także czynności kontrolne. Brak odrębnego uregulowania samoistnej kontroli w statucie jednostki pomocniczej nie zawsze będzie mógł być uznany za istotną wadliwość. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie, w której co najwyżej można uznać brak dodatkowego uregulowania kompetencji kontrolnych organów Gminy Dąbrowa Górnicza wobec organów jej jednostki pomocniczej za nieistotne naruszenie prawa. Prawidłowym jest w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Nie jest zasadnym zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku sprzecznego wnioskowania prowadzącego do przyjęcia przez Sąd dwu wykluczających się tez, z których pierwsza polega na uznaniu, że uchwała mimo braku regulacji zakresu zarządzania i korzystania przez jednostkę pomocniczą z mienia komunalnego oraz zakresu rozporządzania przez nią dochodami z tego źródła, jak również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia nie narusza prawa bowiem regulacja w tym zakresie nie jest obligatoryjna, a druga teza dotyczy tego, że skoro statut zawiera regulacje w rozdziale 7 Statutu zatytułowanym "Gospodarka finansowa Dzielnicy", to Gmina Dąbrowa Górnicza skorzystała z przyznanego jej w art. 48 ust. 1 u.s.g. uprawnienia.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., Nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego.

Ustosunkowując się do podnoszonej przez stronę skarżącą argumentacji należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie utrudnia instancyjnej jego kontroli. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że nie zawsze zaistnieje konieczność regulacji zasad zarządzania mieniem komunalny przez jednostkę pomocniczą i trafnie dostrzegł trudności w zastosowaniu art. 48 ust. 1 u.s.g. Nie było również wadliwym wskazanie, że § 42 Statutu zawiera pewien zakres regulacji mienia komunalnego, które ma być przekazane do korzystania przez organy Dzielnicy Strzemieszyce Wielkie.

Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej sprawie należało od Wojewody Śląskiego zasądzić na rzecz Gminy Dąbrowa Górnicza kwotę 240 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują kwotę 240 złotych stanowiącą wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).