Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 286/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 135, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 151, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 146 par. 2, art. 147, art. 149 par. 2 i 3, art. 148, art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Wojewody z dnia 30 stycznia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz Z. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Z. F., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Ostateczną decyzją z dnia 15 października 2010r. Prezydent Miasta zmienił własną decyzję z dnia 3 czerwca 2008r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. i T. G. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego z podziemnymi garażami, wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., gazową, elektryczną i wentylacji mechanicznej oraz ogólnodostępnym parkingiem i przebudową zjazdu publicznego z ul. [...] na działkę nr C (po podziale nr C/3) w części dotyczącej usytuowania budynku na działce, zmianie funkcji I piętra z usługowej na mieszkalną i zmianie zagospodarowania terenu.

Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2014r. (uzupełnionym pismem z dnia 29 kwietnia 2014r.) skierowanym do Prezydenta Miasta Z. F., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., domagał się wznowienia postępowania m. in. w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia 5 października 2010r. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że nie był zawiadamiany o wszczęciu, prowadzeniu i zakończeniu postępowania w powyższej sprawie – pomimo posiadania przymiotu strony. Wnioskodawca jest bowiem właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowano część inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, a ponadto jest właścicielem nieruchomości, przez którą realizowany jest dostęp inwestycji do drogi publicznej (działki nr D i nr B).

Postanowieniem z dnia 15 maja 2014r. Prezydent Miasta , działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 149 § 1 i § 2 K.p.a., wznowił na żądanie Z. F. postępowanie w sprawie zakończonej wyżej opisaną decyzją ostateczną z dnia 15 października 2010r.

Decyzją z dnia 7 lipca 2014r. Prezydent Miasta umorzył w całości postępowanie wznowione postanowieniem z dnia 15 maja 2014r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Z. F. Wojewoda uchylił ww. decyzję z dnia 7 lipca 2014r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta , rozpatrując sprawę ponownie, odmówił uchylenia, wydanej z naruszeniem prawa, własnej ostatecznej decyzji z dnia 15 października 2010r. zmieniającej decyzję z dnia 3 czerwca 2008r. w części dotyczącej usytuowania budynku na działce, zmianie funkcji I piętra z usługowej na mieszkalną i zmianie zagospodarowania terenu, na działce nr C przy ul. [...]. W podstawie prawnej powołano art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 146 § 2 K.p.a.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że Z. F. przysługuje przymiot strony z uwagi na posiadanie tytułu własności działki drogowej, przylegającej do terenu inwestycji i umożliwiającej dostęp do drogi publicznej dla działki nr X. Zakres zmian, których dotyczyła decyzja z dnia 15 października 2010r. nie odnosił się do zagospodarowania tej działki. W tej sytuacji mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, w związku z czym brak było podstaw do uchylenia decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. F., domagając się jej uchylenia i wydania decyzji uchylającej decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 października 2010r.i odmawiającej zmiany pozwolenia na budowę. Zakwestionowana decyzja, zdaniem strony, narusza art. 151 § 1 i 2 K.p.a. oraz 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, ponieważ nieruchomość, na której zlokalizowano przedmiotową inwestycję, nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Ponadto zmiany wprowadzone projektem zamiennym w zakresie przeznaczenia I piętra budynku z funkcji usługowej na mieszkalną rażąco naruszają prawo własności (działek nr D i B) Z. F.. Decyzja ta zakłada bowiem przedłużenie do późnych godzin nocnych czasu, w którym przez nieruchomość Z. F. odbywać się będzie dostęp z drogi publicznej do terenu inwestycyjnego.

Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzielił w całości ustalenia faktyczne i argumentację prawną powołane przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji dokonał wyczerpującej analizy pojęcia strony zarówno według przepisów prawa formalnego jak i prawa materialnego – to jest według przepisów art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jak również wyjaśnił pojęcie interesu prawnego i faktycznego oraz pojęcie obszaru oddziaływania inwestycji.

Organ odwoławczy, akceptując ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji, wskazał, że:

- przedłożony przez inwestorów projekt budowlany pozostaje w zgodności z wymogami decyzji o warunkach zabudowy z dnia 20 lutego 2007r., zmienionej decyzją z dnia 27 sierpnia 2007r. – stosownie do wymogu przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane;

- projekt zagospodarowania działki nr C pozostaje w zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, stosownie do wymogu art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane;

- projekt budowlany, stanowiący załącznik do decyzji, jest kompletny, posiada niezbędne opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia;

- projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego – stosownie do wymogu ww. przepisu art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego;

- w dacie wydania decyzji z dnia 15 października 2010r. o zmianie pozwolenia na budowę Z. F. nie był ujawniony jako właściciel działki nr A (obecnie działka nr B) w ewidencji gruntów i budynków, stąd też organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł zapewnić mu udziału w postępowaniu pierwotnym przed tym organem w sprawie inwestycji na działce nr C przy ul. [...].

Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 3 czerwca 2008r. – zgodnie z wnioskiem inwestorów – miało na celu zmiany w przedmiocie usytuowania budynku, funkcji I piętra z usługowej na mieszkalną oraz zagospodarowania terenu na działce nr C przy ul. [...]. Tym samym postępowanie to nie dotyczyło żadnej inwestycji na działkach Z. F..

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że przebudowa istniejącego zjazdu publicznego z ul. [...] na działkę nr C objęta była decyzją Prezydenta Miasta z dnia 3 czerwca 2008r., zaś zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. Ponadto przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie budynku usługowo-mieszkalnego z podziemnymi garażami oraz ogólnodostępnym parkingiem i przebudową zjazdu publicznego, nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r. nr 213, poz. 1397). Z tego też względu przedmiotowa inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i nie podlega żadnym procedurom z zakresu ochrony środowiska, w tym utworzenia strefy ograniczonego użytkowania, wynikającej z ustawy Prawo ochrony środowiska. Oznacza to, że w świetle przepisów regulujących kwestie ochrony środowiska wszelkie uciążliwości związane z budową i eksploatacją przedmiotowej inwestycji zamykają się w granicach działki, na której jest ona zlokalizowana. Natomiast subiektywne odczucia strony o tym, że zmiany wprowadzone projektem zamiennym w zakresie przeznaczenia I piętra budynku z funkcji usługowej na mieszkalną rażąco naruszają jej prawo własności nie znajdują potwierdzenia w obowiązujących przepisach ustawy Prawo budowlane. Mogą być natomiast podstawą do żądania odpowiednich odszkodowań od właściciela nieruchomości obejmujących nie tylko ewentualne roszczenia pieniężne, ale także roszczenia cywilne wynikające z ochrony własności przed ujemnym oddziaływaniem nieruchomości sąsiedniej. Naruszenia te, jako mające charakter cywilnoprawny, mogą być dochodzone na drodze postępowania cywilnego, a nie administracyjnego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł Z. F., zarzucając:

1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że projekt budowlany w części zmieniającej przeznaczenie I piętra budynku z komercyjnego na mieszkaniowe jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy podnosząc, że w pkt 1 tej decyzji wprost przewiduje się dla I piętra budynku funkcję komercyjną;

2. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji wskazania dlaczego organ uznał podnoszone w odwołaniu zapisy projektu budowlanego za zgodne z decyzją o warunkach zabudowy;

3. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, wskazując, że Wojewoda Świętokrzyski błędnie uznał, że ochrona prawa własności skarżącego nie może być realizowana w niniejszym postępowaniu, a jedynie na drodze cywilnej, skoro jedynymi regulacjami w polskim systemie prawnym definiującymi uzasadnione interesy osób trzecich podlegające analizie przez organ administracji budowlanej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, są właśnie przepisy prawa cywilnego o ochronie własności i prawie sąsiedzkim.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] orzekającą o odmowie uchylenia, wydanej z naruszeniem prawa, własnej ostatecznej decyzji z dnia 15 października 2010r. zmieniającej decyzję z dnia 3 czerwca 2008r. w części dotyczącej usytuowania budynku na działce, zmianie funkcji I piętra z usługowej na mieszkalną i zmianie zagospodarowania terenu, na działce nr C przy ul. [...]. W podstawie prawnej powołano art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 146 § 2 K.p.a.

Podstawę do przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy stanowiło postanowienie z dnia 15 maja 2014r., którym organ - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 149 § 1 i § 2 K.p.a., wznowił na żądanie Z. F. postępowanie w sprawie zakończonej wyżej opisaną decyzją ostateczną z dnia 15 października 2010r.

Zaznaczyć należy, że postanowienie to zostało wydane w wyniku złożenia przez Z. F. wniosku z dnia 8 kwietnia 2014r. (uzupełnionego pismem z dnia 29 kwietnia 2014r.), którym powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., domagał się wznowienia postępowania m. in. w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia 5 października 2010r. W uzasadnieniu wnioskodawca podkreślił, że będąc stroną przedmiotowego postępowania, bez własnej winy nie brał w nim udziału, nie był bowiem zawiadamiany o wszczęciu, prowadzeniu i zakończeniu postępowania w powyższej sprawie. Podniósł, że jest właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowano część inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, a ponadto jest właścicielem nieruchomości, przez którą realizowany jest dostęp inwestycji do drogi publicznej (działki nr D i nr B).

W związku z tak określonym żądaniem rolą organu we wstępnej fazie badania wniosku o wznowienie postępowania było przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania zbadanie wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek wznowieniowych bądź nie zachowany został termin do jego wniesienia - organ może wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 149 § 2 K.p.a. w związku z art. 151 § 1 i 2 K.p.a. W przypadku, gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 1981/06, LEX nr 510752).

W realiach rozpoznawanej sprawy wniosek o wznowienie postępowania dotyczył decyzji ostatecznej oraz złożony został z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. Jednocześnie podane przez wnioskodawcę przyczyny wznowienia mieściły się w dyspozycji art. 145 § 1 K.p.a., wobec czego organ prawidłowo wydał postanowienie z dnia 15 maja 2014r., którym wznowiono postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Wszczęcie postępowania w myśl art. 149 § 2 K.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po wznowieniu postępowania organ dokonuje ustaleń co do rzeczywistego istnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia i w razie stwierdzenia ich wystąpienia przeprowadza postępowanie wyjaśniające, w celu merytorycznego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją zakwestionowaną w trybie wznowienia. Stwierdzenie braku ustawowych przesłanek wznowienia wyklucza dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji. Podkreślić przy tym trzeba, że oceniając, czy faktycznie wystąpiła wskazana we wniosku przyczyna wznowienia wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organy powinny stosować przepisy obowiązujące w dacie prowadzenia postępowania, w którym wnioskodawca został pominięty.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie zaistnienia przesłanki wznowieniowe określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. należy dokonać oceny, czy skarżący winien być stroną postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organy przyjęły, że skarżącemu przysługuje przymiot strony z uwagi na posiadanie tytułu własności działki drogowej, przylegającej do terenu inwestycji i umożliwiającej dostęp do drogi publicznej dla działki nr C. Zdaniem organów zakres zmian decyzji ostatecznej nie dotyczył zagospodarowania działki nr A (aktualnie działka B). W konsekwencji organ uznał, że postępowanie w zakresie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę nie dotyczyło żadnej inwestycji na działkach skarżącego.

Nie budzi wątpliwości, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane definiujący pojęcie strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest regulacją szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a. stanowiącego, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2014r. , sygn. akt II OSK 1859/12, z dnia 4 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2685/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 2657/13, w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Sz 996/13, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić również należy, że interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. to interes, który pozostaje w bezpośrednim, indywidualnym, konkretnym, realnym i aktualnym związku z przedmiotem danego postępowania. Interes ten winien opierać się na konkretnym przepisie prawa materialnego, z którego strona wywodzi prawo do uczestnictwa w danym postępowaniu administracyjnym. Konieczne jest zatem ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między sytuacją jednostki a powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego. Wskazać trzeba, że stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest podmiot, który nie tylko legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu ww. art. 28 K.p.a., lecz także dysponuje nieruchomością położoną w obszarze określonym w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego wskazuje natomiast, że obszar oddziaływania stanowi teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tegoż terenu. Przez przepisy odrębne należy przy tym rozumieć wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania terenu. Do przepisów tych bez wątpienia należą przepisy techniczno – budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, przepisy prawa wodnego czy też przepisy przeciwpożarowe. Za regulacje, o których mowa można też uznać przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych, o których mowa w kodeksie cywilnym i innych ustawach.

Ustalając krąg osób posiadających interes prawny w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę (jego zmiany) należy mieć również na uwadze treść art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Określenie obszaru oddziaływania obiektu powiązane jest bowiem z indywidualnymi cechami konkretnego obiektu, jego konstrukcją, przeznaczeniem, usytuowaniem w odniesieniu do granic sąsiednich działek oraz do przepisów odrębnych wprowadzającymi związane z obiektem budowlanym ograniczenia zagospodarowania terenu.

Tak więc, by móc uznać podmiot za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ograniczenie wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia danego podmiotu do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości. Podmiot zobowiązany jest więc wykazać, że dana inwestycja narusza konkretnie wskazane obowiązujące przepisy prawa, z których wywodzi własny interes prawny. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie uzasadniają przyznania przymiotu strony. Podkreślić przy tym należy, że stroną będzie podmiot, któremu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może w sposób realny ograniczyć prawo zagospodarowania własnej nieruchomości, nie zaś podmiot który wskazuje na potencjalne, teoretyczne oddziaływanie realizowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2014r., sygn. akt II OSK 1739/12; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 4 lutego 2015r., sygn. akt VIII SA/Wa 507/14, z dnia 4 czerwca 2014r., sygn. akt VIII SA/Wa 111/14; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Go 179/14, wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 marca 2015r., sygn. akt II SA Łd83/15, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że zarówno w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonego w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony, powinien być ustalony z uwzględnieniem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W obu bowiem przypadkach mamy do czynienia z tą samą sprawą w aspekcie materialnym.

Z materiału dowodowego zebranego w aktach administracyjnych sprawy niniejszej wynika, że :

1. decyzją z dnia 20.12.1974r. Prezydent Miasta zatwierdził plan realizacyjny m.in. na działce nr F, położonej w [...], o lokalizacji budowy drugiego pasma ul. [....] (obecnie ul. [...]);

2. aktem własności ziemi wydanym w dniu 31.05.1976r. przez Prezydenta Miasta stwierdzono, że z dniem 4.11.1971r. właścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr F, o pow. 0,2314 ha, położonej w Kielcach stał się Z. F. Akt ten stał się ostateczny w dniu 21.06.1976r.

3. decyzją z dnia 4.11.1976r. Prezydent Miasta orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby Dyrekcji Rozbudowy Miasta m. in. nieruchomości J. i K. małż. F. , położonej przy ul. [....], oznaczonej jako działka nr F, o pow. 896 m2 na planie geodezyjnym sporządzonym przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w Kielcach i przyjętym do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 14.03.1975r. pod nr 7/75. W decyzji tej orzeczono również o odszkodowaniu za ww. nieruchomość;

4. decyzją z dnia 3.06.2008r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego z podziemnymi garażami, wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., gazową, elektryczną i wentylacji mechanicznej oraz ogólnodostępnym parkingiem i przebudową zjazdu publicznego z ul. [...], na działce nr C (po podziale nr C/3);

5. decyzją z dnia 15.10.2010r. Prezydent Miasta zmienił własną decyzję z dnia 3.06.2008r. w części dot. usytuowania budynku na działce, zmiany funkcji I piętra z usługowej na mieszkalną i zmiany zagospodarowania terenu;

6. decyzją z dnia 23.08.2012r. Wojewoda stwierdził nieważność ww. decyzji wywłaszczeniowej z dnia 4.11.1976r. w części dotyczącej wywłaszczenia od J. i K. małż. F. na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby Dyrekcji Rozbudowy Miasta nieruchomości położonej w [...] (obecnie ul. [...]), o pow. 896 m2, oznaczonej jako działka nr F na ww. planie geodezyjnym nr 7/75;

7. decyzją z dnia 12.05.2014r. Wojewoda stwierdził, że:

a) nieruchomość położona, w obrębie 0006, oznaczona na mapie do celów prawnych przyjętej do Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Kielcach w dniu 10.12.2013r. pod nr 2216/2013 jako działki: nr [....], zajęta pod drogę publiczną - powiatową pn. "Ulica [...]", będąca w dniu 31.12.1998r. własnością Z. F. znajdująca się w tej dacie we władaniu Skarb Państwa, stała się z mocy prawa z dniem 1.01.1999r. własnością Miasta na prawach powiatu;

b) nieruchomość położona w obrębie 0006, oznaczona na mapie do celów prawnych przyjętej do Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 10.12.2013r. pod nr 2216/2013 jako działki: nr D o pow. 0,0004 ha i nr B o pow. 0,0235 ha, będąca w dniu 31.12.1998r. własnością Z. F., nie stała się z mocy prawa z dniem 1.01.1999r. własnością Miasta na prawach powiatu.

W ostatnim z wymienionych rozstrzygnięć wskazano, że w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działki nr G i H, na których została urządzona jezdnia asfaltowa oraz chodnik betonowy (zgodnie z definicją pasa drogowego) zostały spełnione przesłanki do uwłaszczenia w powołanym trybie. Natomiast nieruchomość oznaczona jako działki nr D i B nie była zajęta pod drogę publiczną - ulicę Warszawską, ponieważ działki te znajdowały się poza granicami pasa drogowego tej ulicy;

8. na podstawie mapy do celów prawnych, zaewidencjonowanej w Grodzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 10.12.2013r., pod nr 2216/2013 z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr A wydzielono działki nr D i nr G, a z działki nr I wydzielono działki: nr B i H i J.

Z kolei nieruchomość oznaczona obecnie jako działki: nr D o pow. 0.0004 ha, nr G o pow. 0.0004 ha, nr B o pow. 0,0235 ha, nr H o pow. 0,0654 ha stanowiła działkę nr F o pow. 0,0896 ha, wydzieloną na podstawie mapy wpisanej do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 14.03.1975r. i decyzji wywłaszczeniowej z dnia 4.11.1976r.

W świetle powyższych, niekwestionowanych faktów kluczowe dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy było przede wszystkim ustalenie, czy postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji z dnia 15 października 2010r. było dotknięte wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Organy uznały, że stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 15 października 2010r. byli właściciele i zarządcy nieruchomości ustaleni w oparciu o ewidencję gruntów i budynków, aktualną na czas prowadzenia postępowania. Z ewidencji tej wynikało, że właścicielem działki nr K był Skarb Państwa, a podstawę władania nieruchomością stanowiła decyzja wywłaszczeniowa z dnia 4 listopada 1976r. Skoro część działki nr K (obecnie działka nr B) znajdowała się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, to właściciel tej działki ujawniony w ewidencji gruntów posiadał przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W tym przypadku stroną był MZD - jako zarządca drogi. Zdaniem organu I instancji (podzielonego przez organ II instancji) w konsekwencji decyzji Wojewody stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej z dnia 4 listopada 1976r., wywołującej skutek ex tunc, Z. F. był właścicielem działki będącej użytkiem "dr" (drogą), która zapewnia dostęp do drogi publicznej dla działki nr C. Organ wskazał przy tym, że w dacie wydawania decyzji z dnia 15.10.2010r. o zmianie pozwolenia na budowę Z. F. nie był ujawniony jako właściciel działki nr K (obecnie działka B) w ewidencji gruntów, stąd też organ nie mógł mu zapewnić udziału w postępowaniu prowadzonym w sprawie zabudowy działki nr C przy ul. [...].

Zdaniem Sądu, wbrew ustaleniom organów obu instancji, postępowanie prowadzone w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nie było dotknięte wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Po pierwsze, w dniu wydania kwestionowanej ostatecznej decyzji z dnia 15.10.2010r., w obrocie prawnym pozostawała decyzja Prezydenta Miasta o wywłaszczeniu na potrzeby Dyrekcji Rozbudowy Miasta m. in. działki nr F. Stwierdzenie nieważności tej części powołanego rozstrzygnięcia nastąpiło dopiero decyzją Wojewody z dnia 23.08.2012r., co oznacza, że w dacie prowadzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę brak było aktu administracyjnego pozwalającego jednoznacznie stwierdzić, czy istotnie to Z. F., a nie Skarbowi Państwa ( wykazanemu w ewidencji gruntów i budynków) przysługiwała własność nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu.

Po drugie, zdaniem Sądu nieuprawnione w realiach tej sprawy jest proste zestawienie istnienia w obrocie prawnym aktu własności ziemi z 31.05.1976r. wydanego dla skarżącego na nieruchomość oznaczoną nr F z ustaleniem, że skarżący posiadał w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 15.10.2010r. interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. i dysponował nieruchomością położoną w obszarze określonym w art. 28 ust. 2 oraz 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Trzeba bowiem zauważyć, że kluczowe dla dokonania ustaleń, który tytuł (Skarbu Państwa czy też skarżącego) dotyczący tej samej działki ewidencyjnej (aczkolwiek o innej powierzchni) jest prawidłowy - przesądziła dopiero decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia z dnia 23.08.2012r., którą stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowej z dnia 4.11.1976r. w części dotyczącej wywłaszczenia od J i K. małż. F. na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby Dyrekcji Rozbudowy Miasta nieruchomości położonej w Kielcach przy ul. [...] o pow. 896 m2, oznaczonej jako działka nr F na ww. planie geodezyjnym nr 7/75. Wydanie tej decyzji umożliwiło z kolei ustalenie, których działek (w jakich granicach prawnych) był właścicielem skarżący, a których Skarb Państwa. Nastąpiło to dopiero w 2014r. decyzją Wojewody z dnia 12.05.2014r., w której Wojewoda stwierdził, że:

a) nieruchomość położona w [...] , w obrębie 0006, oznaczona na mapie do celów prawnych przyjętej do Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 10.12.2013r. pod nr 2216/2013 jako działki: nr G o pow. 0004 ha i nr H o pow. 0,0654 ha, zajęta pod drogę publiczną - powiatową pn. "Ulica Warszawska", będąca w dniu 31.12.1998r. własnością Z. F. znajdująca się w tej dacie we władaniu Skarb Państwa, stała się z mocy prawa z dniem 1.01.1999r. własnością Miasta na prawach powiatu;

b) nieruchomość położona w [...], oznaczona na mapie do celów prawnych przyjętej do Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 10.12.2013r. pod nr 2216/2013 jako działki: nr D o pow. 0,0004 ha i nr B o pow. 0,0235 ha, będąca w dniu 31.12.1998r. własnością Z. F., nie stała się z mocy prawa z dniem 1.01.1999r. własnością Miasta na prawach powiatu.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działki nr G i H, na których została urządzona jezdnia asfaltowa oraz chodnik betonowy (zgodnie z definicją pasa drogowego) zostały spełnione przesłanki do uwłaszczenia w powołanym trybie. Natomiast nieruchomość oznaczona jako działki nr D i B nie była zajęta pod drogę publiczną - ulicę Warszawską, ponieważ działki te znajdowały się poza granicami pasa drogowego tej ulicy. Tak więc działki skarżącego zostały wydzielone z działek: nr A i nr I (stanowiących własność Skarbu Państwa) dopiero w 2013r. W konsekwencji działki ewidencyjne, na których własność powołuje się obecnie skarżący, nie istniały w dacie prowadzenia postępowania w sprawie. Co więcej, akta sprawy dowodzą, że akt własności ziemi z 31.05.1976r. nie został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków.

W istniejącym wówczas stanie prawnym, ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków, działka inwestorów o nr X – jak to już wyżej wskazano – przylegała bezpośrednio do pasa drogowego ulicy [....]. Tym samym, organ związany był danymi z ewidencji gruntów. Jak wynika bowiem z art. 21 ust. 1 z dnia 17.05.1989r. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. nr 240, poz. 2027) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

Dodatkowo zauważyć trzeba, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 3 czerwca 2008r. – zgodnie z wnioskiem inwestorów – miało na celu zmiany w przedmiocie usytuowania budynku, funkcji I piętra z usługowej na mieszkalną oraz zagospodarowania terenu na działce nr C ( po podziale działka nr C/3) przy ul. [...]. Tym samym postępowanie to nie dotyczyło żadnej inwestycji na działkach Z. F..

Reasumując, przesądzenie, że istotnie skarżący jest właścicielem części działki nr F (stanowiącej obecnie działki nr B i D) i w jakich granicach prawnych nastąpiło dopiero w 2014r., a więc już po zakończeniu postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach trudno podzielić stanowisko organów, że na gruncie rozpoznawanej sprawy zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Uchylenie zaskarżonych decyzji oznacza konieczność ponownego rozpoznania sprawy we wznowionym postępowaniu i rozstrzygnięcie jej na podstawie art.151 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy P.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt III orzeczenia na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 1 ustawy P.p.s.a.