Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 208/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. sprawy ze skargi P. Z. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ponownego rozpatrzenia wniosku dotyczącego przeznaczenia środków funduszu sołeckiego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P.Z. jest uchwała Rady Gminy [.] nr [.] z dnia [.] października 2014 r. w sprawie rozpatrzenia ponownie uchwalonego wniosku przez Zebranie Wiejskie sołectwa [.] dotyczącego przeznaczenia środków funduszu sołeckiego w 2015 r. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 5 ust. 10 ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. 2014 r. poz. 301 ze zm.).

W uchwale tej uwzględniono ponownie uchwalony wniosek sołectwa [.] w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego w 2015 r. dotyczący następujących zadań: poprawy bezpieczeństwa mieszkańców, zorganizowania zajęć sportowych dla dzieci i młodzieży, integracji społeczeństwa sołectwa poprzez zorganizowanie imprezy kulturalnej oraz ochrony kultury i dziedzictwa narodowego – zakup strojów regionalnych. W § 2 odrzucono natomiast wniosek w sprawie przeznaczenia środków w kwocie 12 000 zł na zadanie nr 3 dotyczące projektu i przebudowy parkingu przed szkołą (Zespołem Szkół w [.]) od strony zachodniej umożliwiający swobodny dowóz dzieci do szkoły. Jak wynika z uzasadnienia uchwały, przyczyną odrzucenia wniosku w tym zakresie było niespełnienie wymogu wynikającego z art. 5 ust. 2 ustawy o funduszu sołeckim, ponieważ inicjatorem tego zadania był tylko jeden mieszkaniec sołectwa, a nie sołtys, rada sołecka lub co najmniej 15 pełnoletnich mieszkańców, czego wymaga ustawa.

W ocenie skarżącego Rada Gminy [.] niezasadnie odrzuciła propozycję przeznaczenia środków budżetu sołectwa na przebudowę parkingu przed szkołą w celu poprawy bezpieczeństwa odwożonych do szkoły dzieci, a jemu jako członkowi rady sołeckiej i mieszkańcowi sołectwa przysługiwało prawo zgłoszenia propozycji co do przeznaczenia środków funduszu sołeckiego. Ponadto wniosek złożył formalnie sołtys, a uchwaliło go Zebranie Wiejskie. Wbrew stanowisku Rady wniosek z propozycją przeznaczenia środków nie musiał być podpisany przez 15 mieszkańców sołectwa, ponieważ przepisy ustawy o funduszu sołeckim wymagają jedynie, aby taka liczba mieszkańców była inicjatorami danej propozycji. Niemniej, nawet gdyby takie były wymogi to zgłoszony przez niego wniosek został poddany pod głosowanie na zebraniu wiejskim bez zastrzeżeń i zyskał aprobatę głosujących. Parking jest miejscem publicznym, mieniem komunalnym, dlatego możliwe jest zainwestowanie w niego środków gminnych. Chodzi również jedynie o jego przebudowę, a nie budowę nowego obiektu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [.] wniosła o jej oddalenie. Przedstawiając przebieg ustalania funduszu sołeckiego sołectwa [.] na 2015 r. podano, że zgłoszony po raz pierwszy wniosek sołtysa sołectwa [.] o przeznaczenie środków funduszu sołeckiego na budowę placu zabaw został odrzucony przez Wójta z uwagi na niespełnienie wymagań określonych w art. 2 ust. 6 ustawy o funduszu sołeckim. Następnie Zebranie Wiejskie w terminie 30 dni uchwaliło ponowny wniosek o przeznaczenie środków funduszu. Wniosek ten został zasadniczo przyjęty, za wyjątkiem propozycji zawartej w punkcie 3 dotyczącej przeznaczenia kwoty 12 000 zł na przebudowę parkingu z powodu zgłoszenia tej inicjatywny z naruszeniem art. 5 ust. 2 ustawy o funduszu sołeckim. Inicjatorem zadania był tylko jeden mieszkaniec sołectwa, co potwierdził również sołtys w złożonym oświadczeniu. Wskazano również, że uchwała ta była kontrolowana przez wojewodę, który nie stwierdził jej nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Na zasadzie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Ponadto, co do zasady, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis ten koresponduje z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594. dalej u.s.g.), wedle którego każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W kontekście przytoczonych przepisów, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - wniesienie skargi do sądu wymaga wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nadto zachowania terminu, a po trzecie - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero w razie spełnienia powyższych przesłanek możliwe jest dokonanie oceny skargi pod kątem jej zasadności.

Nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, że z uwagi na materię uchwały w zaskarżonej części (§2), tzn. przeznaczenia w 2015 r. kwoty 12 000 zł ze środków funduszu sołeckiego na projekt i przebudowę parkingu przed szkołą od strony zachodniej - akt ten dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej i z tego względu podlega kognicji sądu administracyjnego. Zachowane zostały też formalne warunki wniesienia skargi, gdyż skarżący pismem z dnia 29 listopada 2014 r. wezwał Radę Gminy w [.] do usunięcia naruszenia prawa. Rada Gminy w dniu 29 grudnia 2014 r. podjęła uchwałę nr [...] uznając za bezzasadne stanowisko skarżącego. Skarga złożona została w dniu 26 stycznia 2015 r.

Zgodnie z wyżej cytowanym art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę może wnieść tylko ten, kto nie tylko zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie, ale – jak stanowi przytoczony przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. – ten interes został naruszony zaskarżoną uchwałą.

Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r., lI OZ 703/09, niepubl.).

Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06, OTK-A 2008, nr 7, poz. 121, uznał, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. rozumiany w ten sposób, że umożliwia zaskarżanie aktów administracyjnych jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i 7 oraz 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji.

Zastosowanie w art. 101 konstrukcji interesu prawnego, znajdującego umocowanie w prawie materialnym, analogicznej do konstrukcji interesu prawnego przyjętego w art. 28 k.p.a., stwarza podstawę do sprecyzowania cech (właściwości) tego interesu na podstawie ustaleń poczynionych w doktrynie procesu administracyjnego. Oczywiście, przenoszenie tych cech na grunt art. 101 powinno odbywać się na zasadzie "odpowiedniości" ze względu na odmienną sytuację, z jaką mamy tutaj do czynienia. O ile w art. 28 k.p.a. chodzi o interes prawny, wyrażający się w bezpośrednim oddziaływaniu na sytuację prawną określonego podmiotu decyzji wydanej w wyniku prowadzonego postępowania, o tyle tutaj istotą rzeczy jest naruszenie istniejącego interesu prawnego (uprawnienia) w wyniku uchwały (zarządzenia) podjętej przez organ gminy. Przyjmuje się, że interes prawny powinien być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Aktualność interesu prawnego oznacza, że po wejściu w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć. Przy czym może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. "Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to, nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli, stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości" (wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2008 r., I OSK 277/08, LEX nr 490092).

Interes powinien być osobisty, własny, indywidualny. "Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu" (wyrok NSA z dnia 23 maja 2002 r., IV SA 1486/01, niepubl.). Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r" IV SA/Wa 2202/06, LEX nr 497584).

Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 u.s.g. powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę.

W doktrynie i orzecznictwie przeważa stanowisko, iż przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, Wokanda 2005, nr 7-8, s. 69). W uzasadnieniu tego wyroku sąd stwierdza: "Zawarte natomiast w ustawie o samorządzie gminnym tzw. normy zadaniowe, mówiące o zaspokojeniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, jak np. w zakresie edukacji, nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, ani nie legitymują do zaskarżania zarządzeń w takich sprawach. Podobnie kwestia przedstawia się z punktu widzenia art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. 1994 nr 124 poz. 607), a dotyczącego koncepcji samorządu terytorialnego. W myśl tego artykułu: 1. Samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców; 2. Prawo to jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybierani w wyborach wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych i które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi. Przepis ten nie wyklucza możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie. Jak więc widać, konstrukcja przytoczonego przepisu jest tego rodzaju, że stwarza jedynie tzw. normę programową, która ma determinować kierunki i podstawowe założenia rozstrzygnięć ustawodawcy krajowego".

Prezentowane stanowisko oparte jest na przekonaniu, że samo pozostawanie członkiem wspólnoty gminnej nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej określonej osoby, stąd uchwała czy zarządzenie organu gminy nie mogą naruszać jej interesu prawnego, który miałby swoje źródło w tym członkostwie.

Ponieważ skarżący w skardze nie wykazał naruszenia tak rozumianego interesu prawnego to został do tego wezwany na rozprawie. Wyjaśnił, że uchwała narusza bezpieczeństwo jego i jego dzieci, które są dowożone do szkoły. Poza tym uważa, że "nie może decydować o tym o czym według prawa mógłby decydować". Powyższe stwierdzenia są zbyt ogólnikowe. Wskazywanego niebezpieczeństwa nie wykazują także przedłożone przez skarżącego na rozprawie zdjęcia z okolic szkoły, chociaż nie wydaje się, że gdyby był to problem "wydumany" to taka inicjatywa zyskałaby poparcie uczestników zebrania wiejskiego. Legitymacja skarżącego nie została co prawda wykazana w sposób nie budzący wątpliwości, ale nawet gdyby przyjąć, iż taką legitymację skarżący posiada (uzasadniając ja względami bezpieczeństwa) to okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 5 ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim:

" 1. Warunkiem przyznania w danym roku budżetowym środków z funduszu jest złożenie do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez sołectwo wniosku.

2. Wniosek danego sołectwa uchwala zebranie wiejskie z inicjatywy sołtysa, rady sołeckiej lub co najmniej 15 pełnoletnich mieszkańców sołectwa.

3. Wniosek powinien zawierać wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa na podstawie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 2, wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem.

4. W terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, którego dotyczy wniosek, sołtys przekazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek celem uwzględnienia go w projekcie budżetu gminy.

5. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) w terminie 7 dni od dnia otrzymania odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2-4, jednocześnie informując o tym sołtysa.

6. Sołtys może w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 5, podtrzymać wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2-4, kierując go do rady gminy za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

7. W przypadku, gdy wniosek został odrzucony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z powodu niespełnienia warunków określonych w ust. 2 lub 3, zebranie wiejskie może ponownie uchwalić wniosek.

8. Sołtys, w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 5, przekazuje radzie gminy za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wniosek ponownie uchwalony przez zebranie wiejskie.

9. W przypadku podtrzymania wniosku przez sołtysa, rada gminy rozpatruje ten wniosek w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania. Rada gminy odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2-4 lub podtrzymany po terminie, o którym mowa w ust. 6. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) związany jest rozstrzygnięciem rady gminy.

10. W przypadku ponownie uchwalonego wniosku, rada gminy rozpatruje ten wniosek w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania. Rada gminy odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2 lub 3 lub przekazany po terminie, o którym mowa w ust. 8. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) związany jest rozstrzygnięciem rady gminy.

11. Uchwalając budżet, rada gminy odrzuca wniosek sołectwa, w przypadku gdy zamierzone przedsięwzięcia nie spełniają wymogów określonych w art. 2 ust. 6 lub 7."

Z ust. 2 wyraźnie więc wynika, że wniosek danego sołectwa uchwala zebranie wiejskie z inicjatywy sołtysa, rady sołeckiej lub co najmniej 15 pełnoletnich mieszkańców sołectwa. Skarżący sam przyznaje, choćby w piśmie kierowanym do Wójta Gminy [.] z dnia 5 listopada 2014 r., że "wniosek" poddany pod głosowanie na zebraniu wiejskim w dniu 8 października 2014 r. był "jego wnioskiem". Ta okoliczność wynika także z treści protokołu z tego zebrania i załączonego do niego wzmiankowanego "wniosku" czyli w świetle w/w przepisu - inicjatywy. Kopie tych dokumentów załączył do skargi sam skarżący a ich zgodność z oryginałem nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania sądowego. Pod załącznikiem do protokołu zebrania wiejskiego pt. "wniosek" widnieje jedynie podpis "ZP". Mimo opatrzenia go tytułem "wniosek" w świetle przepisów ustawy o funduszu sołeckim a zwłaszcza art. 5 ust. 2 ustawy nie może budzić wątpliwości, iż dokument ten świadczy o tzw. inicjatywie PZ w rozumieniu tego przepisu. Kwestię tę potwierdza także oświadczenie sołtysa sołectwa [.] – KS załączone do odpowiedzi na skargę. Z protokołu zebrania wiejskiego z dnia 8 października 2014 r. nie wynika aby ta inicjatywa pochodziła jeszcze od innych co najmniej 14 pełnoletnich mieszkańców sołectwa. Kwestia zaś poddania jej pod głosowanie (11 osób głosowało za jej przyjęciem) świadczy jedynie, że zebranie wiejskie uchwaliło w tym zakresie wniosek zgodnie z jednoosobową inicjatywą skarżącego. Opisana sytuacja jednoznacznie jednak wskazuje, że wniosek w tej części został uchwalony z naruszeniem postanowień art. 5 ust. 2 ustawy o funduszu sołeckim, co nie tylko uprawniało ale i obligowało Radę Gminy [.] do odrzucenia wniosku w tej części w oparciu o art. 5 ust. 9 tej ustawy. Przepis ten został sformułowany stanowczo i nie daje tzw. luzu orzeczniczego radzie gminy. Zaznaczyć tylko wypada, że zaskarżoną uchwałą wniosek sołectwa był rozpatrywany powtórnie a zebranie wiejskie w dniu 8 października 2014 r. było zwołane w trybie pilnym po to by prawidłowo uchwalić wniosek ponownie.

W świetle powyższego Sąd nie znalazł żadnych podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej części przez PZ uchwały. Wbrew zarzutom skargi inicjatywa w zakresie uchwalonego przez zebranie wiejskie wniosku w części odnoszącej się do przeznaczenia kwoty 12 000 zł na projekt i przebudowę parkingu przed szkołą od strony zachodniej (...) pochodziła od 1 osoby, a mimo to została uchwalona przez zebranie wiejskie i w ten sposób zadanie ujęto we wniosku sołectwa, co było sprzeczne z art. 5 ust. 2 ustawy o funduszu sołeckim.

Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.