Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 451/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1731/17 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie świadczeń związanych z pełnieniem służby w ponadnormatywnym wymiarze w latach 2001-2005 oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1731/17, oddalił skargę A.W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie świadczeń związanych z pełnieniem służby w ponadnormatywnym wymiarze w latach 2001-2005.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., zwolnił A.W. ze służby w Straży Granicznej.

Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2017 r. A.W. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału SG o rozstrzygnięcie, co do roszczeń, które określił jako: 1) "mundurówkę", na kwotę 4.000 zł, 2) nagrodę roczną, na kwotę 3.804 zł, 3) wczasy pod gruszą, na kwotę 2.800 zł, należności płatne dodatkowo w 100% z tytułu pracy w godzinach nocnych, w niedziele i święta, na kwotę 61.636,76 zł. W kolejnym piśmie z dnia 15 maja 2017 r. stwierdził, że podane "kwoty dotyczą okresu odpowiadającego 2.329 godzinom ponadnormatywnej służby, która odpowiada 18 miesiącom służby normatywnej", zaś żądane kwoty wynikają z przeliczenia poszczególnych świadczeń z uwzględnieniem wartości ponadnormatywnych godzin służby.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], Komendant [...] Oddziału SG odmówił wypłaty należności z tytułu równoważnika pieniężnego w zamian za przedmioty umundurowania, nagrody rocznej, świadczeń socjalnych i bytowych, należności za dodatkowe służby płatne dodatkowo w 100% z tytułu pracy w godzinach nocnych w niedziele i święta.

Komendant Główny Straży Granicznej, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazał, że z dniem 5 grudnia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1351). Przepis art. 2 tej ustawy zmienił m.in. dotychczasowe brzmienie art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i uchylił art. 118 ust. 2a ustawy o Straży Granicznej ograniczający do trzech lat wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3.

Zdaniem organu odwoławczego, art. 118 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1643 ze zm.), nie ma zastosowania do równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie. Przepis ten zamieszczono w rozdziale 13 ustawy dotyczącym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszy SG. Równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie nie jest świadczeniem w rozumieniu przepisów tego rozdziału. Przepisy dotyczące równoważnika pieniężnego za przedmioty umundurowania określone zostały w art. 65a, w rozdziale 11 ustawy o Straży Granicznej, określającym obowiązki i prawa funkcjonariusza SG. Uznanie równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie za świadczenie pochodne od uposażenia z tytułu ponadnormatywnej służby nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Wysokość równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie została określona w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie wysokości przyznawanego funkcjonariuszowi Straży Granicznej równoważnika pieniężnego w zamian za przedmioty umundurowania niewydane w naturze oraz na czyszczenie umundurowania obowiązującego od dnia 1 kwietnia 2016 r. (Dz. U. poz. 423), a wcześniej w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszowi Straży Granicznej równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W okresie służby w SG A.W. otrzymywał równoważnik pieniężny w zmian za umundurowanie cyklicznie w każdym roku zaopatrzeniowym. Ostatnim równoważnikiem pieniężnym w zamian za umundurowanie był równoważnik wypłacony w dniu 16 kwietnia 2012 r. na rok zaopatrzeniowy od dnia 1 kwietnia 2012 r. do dnia 31 marca 2013 r. w kwocie 2.237,53 zł. W związku z wystąpieniem przesłanek z § 10 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 31 marca 2011 r. decyzją Komendanta [...] Oddziału SG z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], funkcjonariusz został zobowiązany do zwrotu części wypłaconego równoważnika. Zatem, w świetle obowiązujących przepisów, roszczenie w części dotyczącej równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie jest nieuzasadnione.

Odnosząc się do roszczenia dotyczącego wypłaty nagrody rocznej Komendant Główny SG zauważył, iż art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 września 2013 r. nowelizujący art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej jako podstawa prawna tego roszczenia pozostaje bez związku z przepisami regulującymi uprawnienia do tejże nagrody. Przepis art. 113a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stanowi, że funkcjonariuszowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje. Dalej ust. 8 stanowi, iż wypłata nagrody rocznej następuje nie później niż w ciągu trzech pierwszych miesięcy kalendarzowych następujących po roku, za który przysługuje nagroda. Podobnie stanowiły poprzednio obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. poz. 270 ze zm.). Za każdy kalendarzowy rok pełnienia służby przez A.W., nagroda roczna została wypłacona z tym, że za 2012 r. i 2013 r. nagrody nie przyznano, ze względu na zawieszenie w czynnościach służbowych i toczące się postępowanie karne niezakończone do dnia zwolnienia ze służby. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W świetle przytoczonych przepisów naliczenie nagrody rocznej za "czas służby przekraczający określoną normę" nie znajduje uzasadnienia. W konsekwencji zgłoszone roszczenie jest nieuzasadnione.

W nawiązaniu do roszczenia dotyczącego dopłaty do wypoczynku organ odwoławczy stwierdził, iż art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 września 2013 r. nowelizujący art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej jako podstawa prawna tego roszczenia, pozostaje bez związku z przepisami regulującymi uprawnienia dotyczące dopłaty do wypoczynku. W świetle § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących funkcjonariuszowi Straży Granicznej i członkom jego rodziny (Dz. U. z 2002 r., poz. 903 ze zm.) funkcjonariuszowi, który w związku z pełnieniem służby nabył w danym roku kalendarzowym prawo do urlopu wypoczynkowego oraz członkom jego rodziny przysługuje dopłata do wypoczynku. Z treści § 4 ust. 1 zaś wynika, że świadczenie w postaci dopłaty do wypoczynku jest związane z korzystaniem przez funkcjonariusza z urlopu wypoczynkowego w danym roku kalendarzowym. Tymczasem wypracowanie przez wnioskodawcę podanych godzin nadliczbowych (ponadnormatywnych) oznacza, iż proces wypracowywania trwał przez kilkanaście lat przy jednoczesnym niewykorzystywaniu czasu wolnego w zamian za czas przekraczający normę służby. To oznacza, że w tym czasie skarżący nie korzystał z urlopu wypoczynkowego i nie składał wniosków o wypłatę świadczenia. W konsekwencji zgłoszone roszczenie należy uznać za nieuzasadnione.

Odnosząc się do roszczenia dotyczącego "należności płatnych dodatkowo w 100% z tytułu pracy w godzinach nocnych w niedzielę i święta" organ odwoławczy zauważył, iż art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 września 2013 r. nowelizujący art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej jako podstawa prawna tego roszczenia pozostaje bez związku ze zgłoszonym roszczeniem. Wprawdzie art. 118 określa jakie świadczenia są wypłacane funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby to jednak nie wymienia wśród nich "należności płatnych dodatkowo w 100% z tytułu pracy w godzinach nocnych w niedzielę i święta". Organ podkreślił, że art. 108 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej regulujący jakie dodatki do uposażenia otrzymują funkcjonariusze nie wymienia "należności płatnych dodatkowo w 100% z tytułu pracy w godzinach nocnych w niedzielę i święta". Stosunek służbowy funkcjonariuszy SG ma charakter administracyjnoprawny i różni się od stosunku pracy specyficznymi warunkami jej wykonywania, w szczególności charakteryzuje ją dyspozycyjność i podległość służbowa, z którą wiąże się czas służby uregulowany w sposób odmienny od ogólnie obowiązujących zasad (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1903/06). Uregulowania zawarte w ustawie o Straży Granicznej i przepisach wydanych na jej podstawie mają charakter kompleksowy. Ustawa o Straży Granicznej nie zawiera klauzuli generalnej odsyłającej do stosowania np. przepisów Kodeksu pracy w sprawach w niej nieuregulowanych, zawiera natomiast szczegółowe klauzule na podstawie których dopuszczone jest stosowanie wskazanych tam przepisów. Tymczasem przepisy regulujące pracę w porze nocnej i pracę w niedziele i święta zamieszczone zostały w art. 1517 – 15112 k.p., do których ustawa o Straży Granicznej nie odsyła.

Decyzja Komendanta Głównego SG z dnia [...] sierpnia 2017 r. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że skarżący roszczenia o przyznanie i wypłatę należności z tytułu równoważnika pieniężnego w zamian za przedmioty umundurowania, nagrody rocznej, świadczeń socjalnych i bytowych, należności za dodatkowe godziny służby płatne dodatkowo w 100% z tytułu pracy w godzinach nocnych, w niedziele i święta nie opiera na nabyciu prawa do tych świadczeń w czasie pełnienia lub za okres pełnienia służby przysługujący do dnia rozwiązania stosunku służbowego, lecz wywodzi z faktu, iż do dnia 23 sierpnia 2005 r. wypracował 2.329 godzin ponadnormatywnych służby, co odpowiada 18 miesiącom służby normatywnej. Uznaje on zatem, iż wnioskowane kwoty świadczeń powinny zostać mu wypłacone na skutek braku rekompensaty czasu wolnego w zamian za wypracowane godziny normatywne, jako swoistego rodzaju odszkodowanie za niedopełnienie przez organ SG ciążącego na nim obowiązku.

Żądane przez skarżącego świadczenia, w ocenie Sądu, nie mają jednak charakteru odszkodowawczego. Równoważnik pieniężny w zamian za przedmioty umundurowania (art. 65a ustawy o Straży Granicznej), nagroda roczna (art. 113a ustawy o Straży Granicznej), świadczenia socjalne i bytowe (§ 2 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących funkcjonariuszowi Straży Granicznej i członkom jego rodziny) są świadczeniami cyklicznymi wypłacanymi corocznie funkcjonariuszowi spełniającemu przesłanki wskazane w tych przepisach. Jak wynika z ustaleń organu, których skarżący w istocie nie kwestionuje, należne mu świadczenia zostały do dnia rozwiązania stosunku służbowego wypłacone. Natomiast przepisy pragmatyki służbowej nie przewidują nabycia prawa do powyższych świadczeń z tytułu nierekompensowanych godzin ponadwymiarowej służby. Nie powielając zatem argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WSA w Warszawie stwierdził, iż żądanie skarżącego w tym zakresie nie posiada uzasadnionych podstaw.

Co zaś się tyczy wypłaty należności płatnych dodatkowo 100% z tytułu pracy w godzinach ponadwymiarowych wypracowanych do dnia 23 sierpnia 2005 r. w nocy, niedziele i święta przepisy pragmatyki służbowej funkcjonariuszy SG nie przewidują takiej rekompensaty. Trafnie Komendant Główny SG podniósł, że ustawa o Straży Granicznej i przepisy wydane na jej podstawie mają charakter kompleksowy i nie odsyłają w zakresie uposażenia i świadczeń pieniężnych ze stosunku służbowego do stosowania przepisów Kodeksu pracy. Tym samym instytucja dodatku do wynagrodzenia płatnego 100 % za każdą godzinę nadliczbową przepracowaną w porze nocnej, niedziele i święta (art. 15112 § 1 pkt 1 lit. a-c k.p.) nie może być stosowana w odniesieniu do funkcjonariuszy SG zatrudnionych na postawie stosunku administracyjnoprawnego, bowiem nie mają do nich zastosowania przepisy regulujące wynagrodzenie, świadczenia pieniężne i czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie stosunku pracy.

Zgodnie z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 3-8 i 12 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3 (który stanowi, iż w zamian za czas służby przekraczający normę godziną w okresie rozliczeniowym funkcjonariuszowi przysługuje czas wolny od służby w tym samym wymiarze).

Skarżący ubiega się o rekompensatę pieniężną za godziny ponadnormatywne wypracowane w służbie do dnia 23 sierpnia 2005 r.

Świadczenie w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3, zostało wprowadzone do ustawy o Straży Granicznej ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 90, poz. 757). Wcześniej ustawa o Straży Granicznej w ogóle nie przewidywała takiego świadczenia. Nowelizacja dokonana ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. wprowadziła uprawnienie dla zwolnionych funkcjonariuszy do otrzymania m.in. ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, udzielony na podstawie art. 37 ust. 3 nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata. Jednocześnie w art. 23 ust. 1 omawianej noweli zastrzeżono, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby przysługuje za służbę w wymiarze przekraczającym normę określoną w art. 37 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, pełnioną po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Ta zaś weszła w życie w dniu 24 sierpnia 2005 r. Z powyższego zapisu ustawy nowelizującej wynika w sposób jednoznaczny, że uprawnienie do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby przysługuje funkcjonariuszom SG dopiero za służbę pełnioną od dnia 24 sierpnia 2005 r. Konsekwencją powyższego zapisu ustawowego jest treść § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. nr 186 poz. 1560), zgodnie z którym przepisy rozporządzenia określające sposób obliczania i wypłacania ekwiwalentów za niewykorzystany czas wolny od służby, stosuje się od dnia 24 sierpnia 2005 r.

Skarżący nie może skutecznie ubiegać się o rekompensatę w postaci ekwiwalentu pieniężnego za służbę w wymiarze ponadnormatywnym pełnioną do dnia 23 sierpnia 2005 r. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi konieczność odwoływania się do zasady określającej zakaz retroakcji, w sytuacji gdy sam ustawodawca w sposób precyzyjny określił od kiedy funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby przysługuje ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby. Nie można bowiem uznać, że nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych. Na podkreślenie zasługuje zatem, że realizując wniosek skarżącego i wypłacając ekwiwalent za ponadnormatywny czas służby pełnionej przez skarżącego do dnia 23 sierpnia 2005 r., organ naruszyłby jasny i jednoznaczny przepis art. 23 ustaw z dnia 22 kwietnia 2005 r., w sytuacji braku podstaw do stosowania przepisu znowelizowanego art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w odniesieniu do skarżącego.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, na ocenę zasadności roszczenia skarżącego nie może mieć też wpływu nowelizacja art. 118 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o Straży Granicznej wprowadzona ustawą z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw, która zniosła ograniczenie, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby przysługuje "nie więcej niż za ostatnie 3 lata". Przyczyną braku podstaw do wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby w wymiarze przekraczającym normę określoną w art. 37 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, nie jest to, że ubiegał się o wypłatę ekwiwalentu za więcej niż 3 lata wstecz. Istota problemu w tej sprawie dotyczyła bowiem tego, że z mocy art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. nowelizującej ustawę o Straży Granicznej ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby przysługuje funkcjonariuszom Straży Granicznej dopiero za służbę pełnioną od dnia 24 sierpnia 2005 r., a przepis ten nadal obowiązuje i nie został zmieniony ani uchylony przez ustawę nowelizującą z dnia 27 września 2013 r. W związku z powyższym skarżącemu nie można zrekompensować dochodzonych przez niego roszczeń w formie ekwiwalentu pieniężnego za służbę pełnioną przed tą datą.

Sporne zagadnienie było przedmiotem rozważań NSA i tak w wyroku z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 83/16 Sąd ten stwierdził, iż dopiero z dniem 24 sierpnia 2005 r. funkcjonariusze Straży Granicznej uzyskali uprawnienie do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby za służbę pełnioną w wymiarze przekraczającym normę określoną w art. 37 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej pełnioną po dniu wejścia w życie tej ustawy. Następstwem tego zapisu jest § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, który stanowi, że przepisy rozporządzenia określające sposób obliczania i wypłacania ekwiwalentów za niewykorzystany czas wolny od służby, stosuje się od dnia 24 sierpnia 2005 r.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej i zmianie niektórych innych ustaw, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że do wypracowanych nadgodzin służby w okresie 2001-2005 nie mają zastosowania te przepisy wskutek czego skarżący nie może ubiegać się o rekompensatę w postaci ekwiwalentu pieniężnego za służbę w wymiarze ponadnormatywnym, podczas gdy zakwestionowanie konstytucyjności analogicznego uregulowania w ustawie o Policji należy rozciągać również na funkcjonariuszy Straży Granicznej celem zapewnienia pełnej spójności systemu prawnego;

2. art. 65a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszowi Straży Granicznej równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że za pełnienie służby ponadnormatywnej w latach 2001 - 2005 w wymiarze 2.329 godzin równoważnik pieniężny nie przysługuje, podczas gdy taki równoważnik nie przysługuje za okres urlopu wychowawczego, bezpłatnego i związanego z zawieszeniem lub tymczasowym aresztowaniem funkcjonariusza;

3. art. 113a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej wprowadzony ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw - która weszła w życie w dniu 01 czerwca 2014 r. i która znajduje zastosowanie do stanu faktycznego w niniejszej sprawie wobec nieuregulowania uposażenia za służbę ponadnormatywną wraz z pozostałymi świadczeniami do dnia zwolnienia ze służby z dniem 31 maja 2013 r. - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że nagroda roczna przysługuje jedynie za służbę pełnioną tylko w trakcie roku kalendarzowego z pominięciem faktu, że za wykonywanie służby w wymiarze ponadnormatywnym przysługiwał funkcjonariuszowi czas wolny, który był liczony do czasu pełnienia służby w roku kalendarzowym w rozumieniu tego przepisu;

4. art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 10 ust. 4 i § 18 rozporządzeń Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odpowiednio z 2002 r. i 2009 r. w sprawie rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Straży Granicznej, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że świadczenie związane z dopłatą do wypoczynku pozostaje w związku z korzystaniem z urlopu wypoczynkowego w danym roku kalendarzowym, podczas gdy uniemożliwienie wykorzystania czasu wolnego przez organ skutkowało brakiem możliwości ubiegania się o taki urlop;

5. art. 1 pkt 36 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej i zmianie niektórych innych ustaw przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ekwiwalent przysługuje za służbę ponadnormatywną pełnioną dopiero po dniu 24 sierpnia 2005 r., podczas gdy literalne brzmienie tego przepisu stanowi, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata, liczone od dnia wejścia w życie ustawy;

6. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej w zw. z art. 76 i art. 1517-15112 Kodeksu pracy poprzez uznanie, że przepisy o dodatku za pracę w porze nocnej i w niedziele i święta nie mają zastosowania do funkcjonariuszy Straży Granicznej w związku z administracyjnoprawnym stosunkiem zatrudnienia uregulowanym w przedmiotowej ustawie w sposób kompletny, a w konsekwencji niewyjaśnieniem, czy w demokratycznym państwie prawa, mając na uwadze art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, pełnienie służby o powyższych porach bez prawa do ekwiwalentu pieniężnego lub w postaci czasu wolnego przez funkcjonariuszy tej służby mieści się w granicach konstytucyjnych praw i wolności obywateli;

7. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przyjętej wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w odniesieniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., K 1/08, który wprawdzie zakwestionował konstytucyjność art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, nie mniej jednak wobec identycznego kształtu prawnego jego skutki należy rozciągać na funkcjonariuszy Straży Granicznej.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o: zmianę zaskarżonego orzeczenia i przyznanie prawa do równoważnika pieniężnego w zamian za przedmioty umundurowania, nagrody rocznej, świadczeń socjalnych i bytowych oraz należności z tytułu dodatkowych służb płatnych w 100% w związku z wykonywaniem służby w ponadnormatywnym wymiarze w godzinach nocnych oraz w niedziele i święta, lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi oraz orzeczenie o kosztach zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w powołanym przepisie. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego, w jego ocenie, organ prawidłowo odmówił skarżącemu kasacyjnie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby i jakie przepisy miały zastosowanie w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób dostateczny wyjaśnił zatem podstawy faktyczne i prawne zaskarżonego wyroku. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do oceny przyjętego przez organy administracji stanu faktycznego i z wykładnią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, nie oznacza naruszenia wymogów uzasadnienia wyroku określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a tym samym nie świadczy o naruszeniu tego przepisu.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skuteczny tylko wówczas, gdy pomiędzy określonym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej np. w przypadku, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej i zmianie niektórych innych ustaw, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że do wypracowanych nadgodzin służby w okresie 2001-2005 nie mają zastosowania te przepisy wskutek czego skarżący nie może ubiegać się o rekompensatę w postaci ekwiwalentu pieniężnego za służbę w wymiarze ponadnormatywnym.

Podstawę prawną żądania skarżącego kasacyjnie stanowił art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 3-8 i 12 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3.

Dla przypomnienia podnieść należy, że w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie ubiega się o rekompensatę pieniężną za godziny ponadnormatywne wypracowane w służbie do dnia 23 sierpnia 2005 r., a zatem istota sporu sprowadza się do tego, czy skarżący kasacyjnie może skutecznie ubiegać się o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywny czas służby, jeśli nadgodziny zostały przez niego wypracowane przed dniem 24 sierpnia 2005 r.

Podkreślić należy, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby funkcjonariusze Straży Granicznej uzyskali dopiero z dniem 24 sierpnia 2005 r. na mocy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw. Wcześniej ustawa o Straży Granicznej w ogóle nie przewidywała takiego świadczenia. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby, o którym mowa w art. 1 pkt 36, przysługuje za służbę w wymiarze przekraczającym normę określoną w art. 37 ust. 2 ustawy wymienionej w art. 1, pełnioną po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Nowelizacja dokonana ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. wprowadziła uprawnienie dla zwolnionych funkcjonariuszy do otrzymania m.in. ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, udzielony na podstawie art. 37 ust. 3 nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata. Jednocześnie w art. 23 ust. 1 omawianej noweli wyraźnie zastrzeżono, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby przysługuje za służbę w wymiarze przekraczającym normę określoną w art. 37 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, pełnioną wyłącznie po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Ta zaś weszła w życie w dniu 24 sierpnia 2005 r. Z powyższego przepisu ustawy nowelizującej jednoznacznie wynika, że uprawnienie do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby przysługuje funkcjonariuszom Straży Granicznej dopiero za służbę pełnioną od dnia 24 sierpnia 2005 r. Następstwem tego zapisu jest także treść § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, który stanowi, że przepisy rozporządzenia określające sposób obliczania i wypłacania ekwiwalentów za niewykorzystany czas wolny od służby, stosuje się od dnia 24 sierpnia 2005 r.

Podkreślić przy tym należy, że art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. nadal obowiązuje i nie został zmieniony ani uchylony przez ustawę nowelizującą z dnia 27 września 2013 r. W związku z powyższym, brak było podstawy prawnej do przyznania skarżącemu kasacyjnie dochodzonego przez niego ekwiwalentu pieniężnego za służbę pełnioną przed tą datą.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na ocenę zasadności roszczenia skarżącego kasacyjnie nie ma wpływu nowelizacja art. 118 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o Straży Granicznej wprowadzona ustawą z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08, która zniosła ograniczenie, stosownie do którego ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby przysługuje nie więcej niż za ostatnie 3 lata. Niezależnie bowiem od brzmienia art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej brak jest podstaw do żądania wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby przed dniem 24 sierpnia 2005 r. Przyczyną odmowy wypłaty skarżącemu kasacyjnie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby w wymiarze przekraczającym normę określoną w art. 37 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, nie było to, że ubiegał się o wypłatę ekwiwalentu za więcej niż 3 lata wstecz, lecz to, że brak było podstawy prawnej do przyznania skarżącemu kasacyjnie dochodzonego przez niego ekwiwalentu pieniężnego za służbę pełnioną przed dniem 24 sierpnia 2005 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2018 r., I OSK 1679/16).

Tym samym Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni zarówno art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, jak i art. 23 ust. 1 oraz art. 1 pkt 36 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., a także art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 września 2013 r., gdyż skarżący kasacyjnie nie mógł skutecznie ubiegać się o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za służbę w wymiarze ponadnormatywnym pełnioną do dnia 23 sierpnia 2005 r. bowiem brak było podstaw prawnych (przepisów) uprawniających do żądania wypłaty takiego ekwiwalentu.

Za nieusprawiedliwione należy również uznać zarzuty naruszenia art. 65a ust. 1, art. 113a ust. 1 oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 10 ust. 4 i § 18 rozporządzeń MSWiA z 2002 i 2009 r. w sprawie rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Straży Granicznej. Zasadnie bowiem Sąd pierwszej instancji wskazał, że żądane przez skarżącego świadczenia nie mają charakteru odszkodowawczego. Równoważnik pieniężny w zamian za przedmioty umundurowania (art. 65a ustawy o Straży Granicznej), nagroda roczna (art. 113a ustawy o Straży Granicznej), świadczenia socjalne i bytowe (§ 2 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących funkcjonariuszowi Straży Granicznej i członkom jego rodziny) są świadczeniami cyklicznymi wypłacanymi corocznie funkcjonariuszowi spełniającemu przesłanki wskazane w tych przepisach. Należne skarżącemu kasacyjnie świadczenia zostały do dnia rozwiązania stosunku służbowego wypłacone. Natomiast przepisy ustawy o Straży Granicznej nie przewidują nabycia prawa do powyższych świadczeń z tytułu nierekompensowanych godzin ponadwymiarowej służby. Tym samym prawidłowo WSA w Warszawie stwierdził, iż żądanie skarżącego kasacyjnie w tym zakresie nie posiada uzasadnionych podstaw. Ilość wypracowanych ponadwymiarowo godzin służby nie ma wpływu na wysokość równoważnika za umundurowanie, wysokość nagrody rocznej czy świadczenie związane z dopłatą do wypoczynku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.