Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1064/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant ref. staż. Paulina Sierkin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VIISA/Wa 1064/17

UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2017r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołań Wójta Gminy [...], od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. Glazurowej wraz z kanalizacją deszczową i oświetleniem drogowym oraz przebudową sieci elektroenergetycznej nN i SN, gazociągu, sieci kanalizacji sanitarnej i teletechnicznej w miejscowości Kowale, gmina [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Wójt Gminy [...] w dniu 20 lipca 2015 r. wystąpił do Starosty [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji: "Budowa ul. [...] wraz z kanalizacją deszczową i oświetleniem drogowym oraz przebudową sieci elektroenergetycznej nN i SN, gazociągu, sieci kanalizacji sanitarnej i teletechnicznej w miejscowości [...], gmina [...]".

Po przeprowadzeniu postępowania, Starosta [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2015 r. decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] wraz z kanalizacją deszczową i oświetleniem drogowym oraz przebudową sieci elektroenergetycznej nN i SN, gazociągu, sieci kanalizacji sanitarnej i teletechnicznej w miejscowości [...], gmina [...], na terenie działek nr [...].

Wnioskiem z dnia 2 lutego 2016 r. inwestor - Wójt Gminy [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...]. Po rozpatrzeniu wniosku, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...].

Od decyzji Wojewody [...] odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa, wniósł Wójt Gminy [...].

W odwołaniu podniesiono, iż Starosta [...] nieprawidłowo ustalił krąg stron w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej i naruszył prawo udziału w postępowaniu w stosunku do użytkownika wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], wydzieloną z działki nr [...].

Ponadto, zdaniem inwestora, decyzja Starosty [...] została skierowana do osoby nie będącej stroną.

Wójt Gminy [...] wskazał również, iż niemożliwym jest wykonanie decyzji Starosty [...], to jest ujawnienie w księgach wieczystych nabytych praw, gdyż decyzja w ogóle nie odnosi się do kwestii wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. Dalej inwestor argumentował, iż Starosta [...] w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczył się do stwierdzenia, że działka nr [...] staje się własnością Gminy [...], podczas gdy działka ta własnością Gminy [...] jest od dawna. Zdaniem inwestora, należało stwierdzić wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego, czego Starosta [...] nie uczynił.

Wójt Gminy [...] powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece podniósł, iż sąd wieczystoksięgowy bada jedynie treść dokumentów załączonych do wniosku o wpis do księgi wieczystej, ale nie interpretuje decyzji Starosty. Niemożliwa jest zatem realizacja uprawnień Gminy [...] związanych z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, nie istnieje bowiem żadna podstawa ujawnienia wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...].

W opinii inwestora nieścisłości decyzji, skutkować będą albo odmową przyznania środków na realizację inwestycji albo powstaniem obowiązku ich zwrotu. Wojewoda [...] niesłusznie powołuje się, że "z akt sprawy, a w szczególności z wypisów rejestru gruntów wynika, że użytkownikiem wieczystym działki nr [...] (z której następnie wydzielono działkę [...]) jest [...]".

Wójt Gminy [...] podniósł, iż właścicielem działki nr [...] nie jest [...], właściciel nie zamieszkuje pod adresem, pod który kierowane były pisma do [...]. Inwestor wskazał, iż z jego informacji wynika, iż właściciel przed kilkoma laty wyprowadził się i na stałe przebywa za granicą. Wobec powyższego nie można było skutecznie doręczyć decyzji osobie nie będącej właścicielem pod adresem wskazanym w katastrze nieruchomości.

Skarżący podniósł, iż Starosta [...] nie ustalił w ogóle właściciela, wysłał jedynie korespondencję na adres [...], figurującej w katastrze nieruchomości.

Zdaniem skarżącego nie zagwarantowano stronie, będącej właścicielem nieruchomości, należytej ochrony poprzez zapewnienie udziału w sprawie (co dotyczy kilkorga osób, którym nie doręczono decyzji).

Minister Infrastruktury i Budownictwa po zapoznaniu się z tymi zarzutami stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] jest prawidłowa, gdyż decyzja Starosty [...] nie zawierała uchybień, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, skutkujących koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut, iż Starosta [...] nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania w sprawie zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej i naruszył prawo w stosunku do użytkownika wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

Podnoszone przez inwestora zarzuty dotyczące błędnego określenia stron postępowania oraz uniemożliwienie im wypowiedzenia się, mogą być bowiem jedynie podstawą do wznowienia postępowania, a nie rażącego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji.

Tryby wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji stanowią odrębne wobec siebie tryby wzruszania decyzji ostatecznych, różne są ich podstawy i przesłanki prowadzące do wzruszenia, odmienna jest właściwość organów powołanych do ich rozstrzygania, co przesądza o tym, że tryby te nie mogą być stosowane zamiennie.

Za niezasadny organ II instancji uznał zarzut, iż kwestionowana decyzja nie odnosi się do wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...].

Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] lipca 2015 r., wynikało że właścicielem działki nr [...], z obrębu [...], była Gmina [...], zaś użytkownikiem wieczystym [...]. Także z działu II księgi wieczystej nr [...], wynikało, iż właścicielem ww. działki była Gmina [...], zaś użytkownikiem wieczystym - [...].

Zgodnie z art. 12 ust. 4d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Dz. U z 2015r., poz. 2031, zwanej specustawą drogową, jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W myśl ust. 4e tego artykułu, przepis ust. 4d specustawy drogowej stosuje się odpowiednio do użytkowania wieczystego nabytego w sposób inny niż w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego.

Wygaśnięcia użytkowania wieczystego na nieruchomości gruntowej przeznaczonej na pas drogowy, stanowiącej własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, nie jest przedmiotem orzekania w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ona ostateczna.

Zaistnienie skutku prawnego w postaci wygaśnięcia użytkowania wieczystego na nieruchomości gruntowej przeznaczonej na pas drogowy, stanowiącej własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, nie jest zatem efektem woli organu orzekającego, lecz przeprowadzonej przez niego oceny prawnej dopuszczalności wyznaczenia pasa drogowego w określonym miejscu.

Ustanowione użytkowanie wieczyste na nieruchomości gruntowej przeznaczonej na pas drogowy, stanowiącej własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, wygasa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz. Wydanie 2. Warszawa 2010, s. 245-246).

Odnosząc się do zarzutu, iż Starosta [...] w kwestionowanej decyzji błędnie stwierdził, iż działka nr [...], wydzielona z działki nr [...], stanie się własnością Gminy [...], w sytuacji, gdy działka nr [...] stanowiła już własność Gminy [...], Minister wskazał, że niewątpliwie działka nr [...] przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stanowiła własność Gminy [...].

Starosta [...] w pkt V decyzji błędnie wskazał, iż działka nr [...], powstała z podziału działki nr [...], stanie się własnością Gminy [...], z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

Jednak zdaniem Ministra Infrastruktury I Budownictwa, wskazanie w pkt V decyzji Starosty [...], iż działka nr [...], stanie się własnością Gminy [...] (z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stanie się ostateczna), nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

Decyzja Starosty [...] została wydana na podstawie przepisów specustawy drogowej, co skutkuje przejęciem nieruchomości niezbędnych dla realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, z mocy samego prawa, zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 4 specustawy drogowej. Powyższy przepis określa skutki prawnorzeczowe wobec pasów drogowych projektowanych dróg publicznych określonej kategorii. Zatem wskazane w ww. przepisie podmioty publicznoprawne uzyskują własność nieruchomości lub ich części w granicach wyznaczonego liniami rozgraniczającymi pasa drogowego drogi publicznej określonej kategorii.

Nabycie przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości wymienionych w decyzji Starosty [...] nie było zależne od woli organu orzekającego w sprawie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Sformułowanie "stają się z mocy prawa własnością" określa sposób odebrania własności, który uniemożliwia organowi orzekającemu wyłączenie w swoim rozstrzygnięciu prawnego skutku decyzji wobec nieruchomości ujętych w wyznaczonym tą decyzją obszarze pasa drogowego drogi publicznej.

Skutek powstania prawa własności po stronie Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego następuje jedynie wobec nieruchomości nie stanowiących dotychczas własności Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego.

Dlatego błędne wskazanie w pkt V decyzji Starosty [...], iż działka nr [...], stanie się własnością Gminy [...], z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stanie się ostateczna, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa i nie prowadzi do wniosku, że treść punktu V decyzji Starosty [...] stoi w jawnej i oczywistej opozycji do treści przepisu.

Stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z uwagi na powołane przez inwestora naruszenie nie korespondowałoby z racjami ekonomicznymi, gospodarczymi i społecznymi stanowiącymi o potrzebie realizacji omawianej inwestycji. Nadto sam inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji, drogowej błędnie wnosił o przejęcie ww. działki nr [...] na własność Gminy [...].

Dalej Minister wskazał, że chybiony jest zarzut, iż decyzja Starosty [...] została skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania.

Z przepisów specustawy drogowej wynika, iż stroną tego postępowania jest z pewnością inwestor. Zatem katalog "pozostałych stron" postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustalany być musiał w oparciu o art. 28 kpa. Zgodnie bowiem z art. 11c specustawy drogowej do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Z nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, mamy do czynienia w sytuacji, kiedy organ administracji kieruje rozstrzygnięcie do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, nałożenie na niego określonych praw lub obowiązków.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za wadliwość decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 kpa uznaje się sytuację, w której organ w decyzji określi prawa lub obowiązki podmiotu innego niż strona postępowania.

W rozpatrywanym przypadku organ nie kierował decyzji Starosty [...] do podmiotu niebędącego stroną w sprawie tj. do [...]. Z treści decyzji Starosty [...] nie można wywieść stwierdzenia, iż ww. osoba została uznana za podmiot praw i obowiązków wynikający z tej decyzji. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywołuje bowiem skutki w stosunku do konkretnych nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji bez względu na to, kto w chwili orzekania pozostaje ich właścicielem czy użytkownikiem wieczystym. Specyfika postępowania polega na tym, iż organ w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma obowiązek wskazania nieruchomości, przez które przedsięwzięcie będzie przebiegać, natomiast specustawa drogowa nie nakładała na niego wymogu umieszczania w rozstrzygnięciu danych odnośnie podmiotów będących właścicielami czy też użytkownikami wieczystymi poszczególnych działek. Dla prawidłowości decyzji Starosty [...], nie miała żadnego znaczenia kwestia komu przysługiwał tytuł prawny do ww. działki nr [...], czy też kto był jej użytkownikiem wieczystym.

Ustawowy nakaz indywidualnego zawiadamiania właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem inwestora o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres znajdujący się w ewidencji gruntów i budynków miał na celu poinformowanie ww. podmiotów o prowadzeniu przez organ postępowania. Z faktu doręczenia ww. zawiadomienia nie można wywodzić nałożenia przez organ na podmioty, do których jest ono skierowanie, określonych obowiązków czy przyznania określonych uprawnień.

Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].03.2017 r., wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ II instancji zbagatelizował wady decyzji Starosty [...]. Nie można odmawiać znaczenia prawidłowemu doręczeniu decyzji kształtującej prawa i obowiązki konkretnych osób oraz ustalanie kręgu stron w postępowaniu. Jak się okazało osoba o nazwisku [...] nie istnieje, a właściciel nieruchomości nie został przez organ prawidłowo zidentyfikowany.

Niemożliwym jest wykonanie decyzji Starosty, ujawnienie nabytych praw w księgach wieczystych będzie niemożliwe ze względu na nieprawidłową identyfikację strony postępowania. W postępowaniu wieczystoksięgowym, Sąd weryfikuje dane uczestników postępowania. Sąd nie będzie w stanie zidentyfikować osoby o nazwisku [...].

Ponadto decyzja Starosty nie stwierdza wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. Starosta stwierdził, że działka [...] staje się własności! Gminy [...] (chociaż własnością Gminy była już od dawna).

Bez stwierdzenia wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nie jest możliwe ujawnienie takiego wygaśnięcia w księdze wieczystej. Jeżeli dokument nie stwierdza wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego - Sąd nie będzie rozstrzygał, czy do wygaśnięcia w takim wypadku doszło, czy też nie. Niemożliwa jest realizacja uprawnień Gminy związanych z wydaniem decyzji i nie brak jest podstaw do ujawnienia wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...].

Minister powinien zweryfikować dane adresowe strony, a wówczas dowiedziałby się, że nie ma [...] (według wiedzy skarżącej osoba ta zmieniła dane identyfikujące ją, ale nie zmieniła danych w księgach wieczystych). Ponadto - prawidłowe zawiadomienie osoby będącej stroną postępowania i umożliwienie jej udziału w postępowaniu dotyczącym prawa własności jest kluczowe dla uznania działania organu za zgodne z prawem.

Nie zagwarantowano stronie, będącej właścicielem nieruchomości, należytej ochrony. Doszło do rażących naruszeń prawa, skutkujących nieważnością decyzji.

Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę, wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016r., poz. 718).

Skarga jest bezzasadna.

Na wstępie przypomnieć należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, zatem może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Należy podkreślić, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 kpa, wyraża się w tym, iż celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującej w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2192/13, Lex nr 1467966).

Z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający.

Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający bada w tym zakresie stan faktyczny i prawny z daty jej wydania.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] wraz z kanalizacją deszczową i oświetleniem drogowym oraz przebudową sieci elektroenergetycznej nN i SN, gazociągu, sieci kanalizacji sanitarnej i teletechnicznej w miejscowości [...], gmina [...], na terenie działek nr [...].

Podniesione przez skarżącego zarzuty są bezzasadne.

Minister Infrastruktury i Budownictwa zasadnie stwierdził, że decyzja Starosty [...] nie zawierała wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, skutkujących koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Za niezasadny należy uznać zarzut, iż Starosta [...] nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania w sprawie zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej i naruszył prawo użytkownika wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

Podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące błędnego określenia stron postępowania oraz uniemożliwienie im udziału w postępowaniu, mogłyby być tylko podstawą do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Tryby wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji stanowią odrębne wobec siebie tryby wzruszania decyzji ostatecznych, różne są ich podstawy i przesłanki prowadzące do wzruszenia, odmienna jest właściwość organów powołanych do ich rozstrzygania, co przesądza o tym, że tryby te nie mogą być stosowane zamiennie.

Nadto choć kwestionowana decyzja nie odnosi się wprost do wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], to jednak skutek taki wywiera z mocy prawa.

Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynikało, że właścicielem działki nr [...], z obrębu [...], była Gmina [...], zaś użytkownikiem wieczystym [...]. Także z działu II księgi wieczystej nr [...], wynikało, iż właścicielem ww. działki była Gmina [...], zaś użytkownikiem wieczystym - [...].

Zgodnie z art. 12 ust. 4d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Dz. U. z 2015r., poz. 2031, zwanej specustawą drogową - jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W myśl ust. 4e tego artykułu, przepis ust. 4d specustawy drogowej stosuje się odpowiednio do użytkowania wieczystego nabytego w sposób inny niż w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego.

Wygaśnięcia użytkowania wieczystego na nieruchomości gruntowej przeznaczonej na pas drogowy, stanowiącej własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, nie jest przedmiotem orzekania w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ona ostateczna.

Zaistnienie skutku prawnego w postaci wygaśnięcia użytkowania wieczystego na nieruchomości gruntowej przeznaczonej na pas drogowy, stanowiącej własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, nie jest zatem efektem woli organu orzekającego, lecz przeprowadzonej przez niego oceny prawnej dopuszczalności wyznaczenia pasa drogowego w określonym miejscu.

Odnosząc się do zarzutu, iż Starosta [...] w kwestionowanej decyzji błędnie stwierdził, iż działka nr [...], wydzielona z działki nr [...], stanie się własnością Gminy [...], w sytuacji, gdy działka ta stanowiła już własność Gminy [...], to niewątpliwie stwierdzenie to było niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym.

Jednak zasadnie Minister Infrastruktury I Budownictwa uznał, że wskazanie w pkt V decyzji Starosty [...], iż działka nr [...], stanie się własnością Gminy [...] (z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stanie się ostateczna), nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

Decyzja Starosty [...] została wydana na podstawie przepisów specustawy drogowej, co skutkuje przejęciem nieruchomości niezbędnych dla realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, z mocy samego prawa, zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 4 specustawy drogowej. Powyższy przepis określa skutki prawnorzeczowe wobec pasów drogowych projektowanych dróg publicznych określonej kategorii. Zatem wskazane w ww. przepisie podmioty publicznoprawne uzyskują własność nieruchomości lub ich części w granicach wyznaczonego liniami rozgraniczającymi pasa drogowego drogi publicznej określonej kategorii.

Nabycie przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości wymienionych w decyzji Starosty [...] nie było zależne od woli organu orzekającego w sprawie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Sformułowanie "stają się z mocy prawa własnością" określa sposób odebrania własności, który uniemożliwia organowi orzekającemu wyłączenie w swoim rozstrzygnięciu prawnego skutku decyzji wobec nieruchomości ujętych w wyznaczonym tą decyzją obszarze pasa drogowego drogi publicznej.

Skutek powstania prawa własności po stronie Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego następuje jedynie wobec nieruchomości nie stanowiących dotychczas własności Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego.

Dlatego błędne wskazanie w pkt V decyzji Starosty [...], iż działka nr [...], stanie się własnością Gminy [...], z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stanie się ostateczna, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa.

Stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z uwagi na powołane naruszenie nie koresponduje z istotą decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, z racjami ekonomicznymi, gospodarczymi i społecznymi stanowiącymi o potrzebie jej realizacji. Nadto sam inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji, drogowej błędnie wnosił o przejęcie ww. działki nr [...] na własność Gminy [...]. Wskazana wadliwość ma w zasadzie charakter formalny, gdyż samodzielnie nie mogła wykreować nowego stanu prawnego w aspekcie praw rzeczowych Gminy [...] do działki nr [...].

Z przepisów specustawy drogowej wynika, iż stroną tego postępowania jest inwestor, a katalog "pozostałych stron" postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustalany jest w oparciu o art. 28 kpa. Zgodnie bowiem z art. 11c specustawy drogowej do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Z nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, mamy do czynienia w sytuacji, kiedy organ administracji kieruje rozstrzygnięcie do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, nałożenie na niego określonych praw lub obowiązków.

Za wadliwość decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 kpa uznaje się sytuację, w której organ w decyzji określi prawa lub obowiązki podmiotu innego niż strona postępowania.

W rozpatrywanym przypadku organ nie kierował decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie tj. do [...]. Z treści decyzji Starosty [...] nie można wywieść stwierdzenia, iż ww. osoba została uznana za podmiot praw i obowiązków wynikający z tej decyzji. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywołuje bowiem skutki w stosunku do konkretnych nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji bez względu na to, kto w chwili orzekania pozostaje ich właścicielem czy użytkownikiem wieczystym.

Specyfika postępowania polega na tym, iż organ w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma obowiązek wskazania nieruchomości, przez które przedsięwzięcie będzie przebiegać, natomiast specustawa drogowa nie nakładała na niego wymogu umieszczania w rozstrzygnięciu danych odnośnie podmiotów będących właścicielami czy też użytkownikami wieczystymi poszczególnych działek. Dla prawidłowości decyzji Starosty [...], nie miała znaczenia kwestia komu przysługiwał tytuł prawny do działki nr [...], czy też kto był jej użytkownikiem wieczystym.

Ustawowy nakaz indywidualnego zawiadamiania właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem inwestora o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres znajdujący się w ewidencji gruntów i budynków miał na celu poinformowanie ww. podmiotów o prowadzeniu przez organ postępowania. Z faktu doręczenia zawiadomienia nie można wywodzić nałożenia przez organ na podmioty, do których jest ono skierowanie, określonych obowiązków czy przyznania określonych uprawnień.

W ocenie Sądu, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

W toku postępowania o stwierdzenie nieważności dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016r., poz. 718), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.