Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 483/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par.36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Z.J. na decyzję Wojewody [....] z dnia 26 lutego 2016 r., znak: [....] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta W. decyzją z 3.06.2015 r., na podstawie art. 12 ust. 4f, 5, art. 18 ust. 1 ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 687), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. la, 2, 3a, art. 134 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. 2014 r. poz. 518):

- w punkcie 1 ustalił odszkodowanie w wysokości 62 280,00 zł za nieruchomość gruntową położoną w K. oznaczoną jako działka nr [....] o pow. 0,0812 ha obr. [....] , jedn. ewid. [....], objętą księgą wieczystą nr [....] , która z dniem 2.04.2014 r. stała się własnością Gminy Miejskiej K. - miasta na prawach powiatu,

- w punkcie 2 orzekł o wypłacie odszkodowania ustalonego w punkcie 1 na rzecz Z.J. dotychczasowej właścicielki ww. nieruchomości,

- w punkcie 3 orzekł o zobowiązaniu Gminy Miejskiej K. - miasta na prawach powiatu, reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K. do zapłaty odszkodowania ustalonego w punkcie 1 na rzecz osoby wymienionej w punkcie 2; jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ podał, że na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Starosta [....] wydał w dniu 24.02.2014 r. decyzję znak: [....] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi powiatowej stanowiącej połączenie drogowe drogi powiatowej nr [....] z węzłem [....] (w ciągu S-7), na odcinku położonym w granicach administracyjnych miasta K. oraz łącznice z S-7 (połączenie węzła [....] ze strefami [....] ) o zakresie obejmującym budowę odcinka drogi jednojezdniowej klasy G 1/2, budowę łącznic, chodnika i ścieżki rowerowej oraz infrastruktury towarzyszącej tj. dróg serwisowych, kanalizacji deszczowej wraz z pompownią, oświetlenia z przebudową sieci energetycznych, przepustu i ekranów akustycznych", która stała się ostateczna w dniu 2.04.2014 r., a która następnie została sprostowana postanowieniem Starosty [....] z 17.02.2015 r., nr [....] .

Powyższą decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został zatwierdzony podział m. in. działki położonej w obrębie [....] , jednostka ewidencyjna [....] miasto [....] nr [....] o pow. 0,3779 ha na działki: nr [....] opow. 0,0812 ha (wydzieloną pod inwestycję drogową) oraz nr [....] o pow. 0,2967 ha.

Na podstawie odpisu księgi wieczystej nr [....] ustalono, że według stanu na dzień 2.04.2014 r., przedmiotowa nieruchomość stanowiła w całości własność Z.J. Ponadto według stanu na dzień 24.02.2014 r., w dziale III "Prawa, roszczenia i ograniczenia" ww. księgi wieczystej widniały wpisy dotyczące służebności osobistych oraz służebności gruntowej. Wymienione służebności nie obejmują jednak wydzielonej pod drogę działki nr [....], a więc nie przysługuje za nie odszkodowanie.

Organ odwołał się do treści art. 18 ust. 1 oraz art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 36 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109 ze zm.).

Na zlecenie organu w dniu 1.12.2014 r. został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego M.G. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wskazała, iż przedmiotowa nieruchomość na datę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa nieruchomość podlegała ustaleniom Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. , zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta K. Nr XII/87/03 z 16.04.2003 r. ze zmianami, w którym zlokalizowana jest zgodnie z załącznikiem graficznym w terenach podstawowych korytarzy drogowo-ulicznych KT. Po przeprowadzeniu analizy rzeczoznawca majątkowy określiła wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne spełniające warunki podobieństwa. Zakres wyceny obejmuje określenie wartości prawa własności przedmiotowej nieruchomości dla aktualnego sposobu użytkowania, stanowiącej grunt. Rzeczoznawca majątkowy wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości gruntowej określiła w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Z treści operatu wynika, że oszacowana wartość rynkowa prawa własności 1m2 gruntu wynosi 76,70 zł, zatem określona przez biegłą wartość przedmiotowej nieruchomości stanowi kwotę 62 280,00 zł.

W ocenie organu, wyboru techniki oraz metody szacowania nieruchomości rzeczoznawca majątkowy dokonała we właściwy sposób, uwzględniając w szczególności cel wyceny, charakter i położenie nieruchomości, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz dostępne dane.

Ponadto w piśmie z 10.04.2015 r. rzeczoznawca majątkowy udzieliła odpowiedzi na zastrzeżenia do operatu podniesione przez Z.J. W szczególności wskazała, że zgodnie z zapisami studium przedmiotowa działka na datę wydania decyzji miała przeznaczenie pod trasy drogowe, zatem można ją użytkować jedynie jako drogę publiczną, a nie jako działkę do zabudowy budynkiem jednorodzinnym. Wskazane w piśmie Z.J. ceny 18-25 tyś. zł/ar dotyczą działek pod zabudowę jednorodzinną, a nie pod drogi. Zgodnie z zakresem opracowania wycenie podlega działka [....] wg stanu na datę 24.02.2014 r. i nie uwzględnia zamiarów byłego właściciela lub związanych z nimi nakładów poczynionych na przyległych nieruchomościach. W operacie szacunkowym, po szczegółowej analizie rynku nieruchomości drogowych, wartość przedmiotowej nieruchomości o przeznaczeniu wg studium pod drogi dojazdowe symbol KD, określono na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi, zawartymi w latach 2012-2014, które spełniają warunki podobieństwa z nieruchomością wycenianą zgodnie z definicją wg art. 4 pkt 16 ugn. Po szczegółowej analizie tych transakcji do wyceny wybrano trzy transakcje zawarte w okresie styczeń-czerwiec 2013 rok, nieruchomościami położonymi w bliskiej odległości, uwzględniając w procesie obliczeniowym różnice z wycenianą odpowiednimi współczynnikami. Zatem wskazany w powołanym piśmie poziom cen występujący w operatach wykonywanych w roku 2009 nie jest tożsamy i nie może być porównywany z cenami w dacie grudzień 2014 r. Rodzaj cech, istotnie wpływających na wartość szacowanych nieruchomości drogowych, ustalony na podstawie szczegółowej analizy zawartych transakcji drogowych wskazuje, że przeznaczenie i charakter obszaru inwestycji oraz stopień zainwestowania terenów bezpośrednio przyległych lub nieruchomości, z których wydzielono tereny pod pas drogowy, obok lokalizacji, mają najwyższy wpływ na poziom cen. Analiza zawartych transakcji wskazuje, że ceny gruntów położonych nawet w zakresie tej samej inwestycji drogowej, ale w obszarach o różnym przeznaczeniu przestrzennym oraz charakterze zainwestowania mogą różnić się nawet kilkakrotnie. Bez znajomości szczegółowych danych nie jest możliwe porównanie wycen różnych nieruchomości, nawet określonych w tym samym czasie i celu.

Organ nadmienił, że w przedmiotowej sprawie nie został przedłożony przez Z.J. inny operat szacunkowy określający wartość ww. nieruchomości, a w piśmie z 20.04.2015 r. Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. poinformował, że nie jest w posiadaniu operatów szacunkowych z lat 2010-2015 określających wartość działek ewidencyjnych wchodzących w zakres ww. inwestycji.

Zdaniem organu, przedmiotowy operat szacunkowy, został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami, jak również zgodnie ze standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych.

Ponadto organ odwołując się do orzecznictwa wyjaśnił, że odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie strona wskutek wywłaszczenia. W zakres odszkodowania nie wchodzi więc ani utrata dochodów z nieruchomości, ani spodziewanych zysków. Nie mieści się w nim również wartość uszczerbku powstałego na skutek ograniczenia dostępności do działki pozostałej we władaniu strony.

Odwołanie od ww. decyzji organu l instancji złożyła Z.J. , domagając się jej uchylenia i ustalenia odszkodowania w wysokości 90 018 zł. Odwołująca przedłożyła operat szacunkowy z 26.06.2015 r. wykonany przez rzeczoznawców majątkowych E.H. oraz M.W. , w którym wartość przedmiotowej nieruchomości została określona na kwotę 90 018,00 zł.

Wojewoda [....] decyzją z 26.02.2016 r., znak: [....], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji, jak również przedstawił uregulowania prawne mające zastosowanie w sprawie.

Wskazał, że rzeczoznawca majątkowy dla przedmiotu wyceny położonego w dniu określania stanu (24.02.2014 r.) zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. w terenach podstawowych korytarzy drogowo - ulicznych oznaczonych symbolem "KT", wykonała operat szacunkowy podejściem porównawczym, przy uwzględnieniu dyspozycji § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Do analizy porównawczej biegła przyjęła 3 nieruchomości spośród bazy obejmującej 12 nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne z terenu jednostki ewidencyjnej [....] miasta K. , co bez wątpienia zgodne jest z definicją rynku lokalnego obejmującego teren gminy lub powiatu, wskazaną między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.10.2012 r., sygn. akt I OSK 1255/11 oraz WSA we Wrocławiu z 7.04.2009 r., sygn. akt II SA/Wr 537/08. Uwzględnione w wycenie nieruchomości porównawcze uznać należy za nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny w rozumieniu art. 4 pkt 16 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie ma zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości, gdyż było tożsame. Rzeczoznawca majątkowy stosując metodę porównywania parami dokonała odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. Dokonując wyboru transakcji porównawczych biegła bez wątpienia uwzględniła dyspozycję § 4 ust. 1, 2 i 3 ww. ww. rozporządzenia.

Organ II instancji podkreślił, że wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy, jako osoba posiadająca w tym zakresie wiadomości specjalne oraz stosowne i niezbędne uprawnienia, a także kwalifikacje. To biegły decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego. Niemniej jednak zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nieruchomości porównawcze powinny jednocześnie spełniać wymóg podobieństwa do przedmiotu wyceny, co w niniejszym przypadku nie budzi wątpliwości organu odwoławczego. Rzeczoznawca majątkowy dokonała również właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także uwzględniła cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym wypełniła również dyspozycję art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie wojewody, operat szacunkowy może stanowić dowód w przedmiotowej sprawie. Pismem z 30.11.2015 r. biegła potwierdziła aktualność ww. operatu szacunkowego.

Odwołująca przedłożyła operat szacunkowy z 26 czerwca 2015 r. w którym rzeczoznawcy majątkowi E.H. oraz M.W. oszacowali wartość nieruchomości na kwotę 90 018,00 zł. Zgodnie z informacjami zawartymi w ww. kontroperacie, decyzją nr [....] o ustaleniu warunków zabudowy z 18.03.2008 r. znak: [....] Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami na części działki [....] obr. [....] jedn. ew. [....] przy ul. [....] w K ". Postanowieniem z 27.10.2008 r. znak: [....] Prezydent Miasta K. pozytywnie zaopiniował projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [....] w zakresie zgodności z decyzją wydaną przez Prezydenta Miasta K. z 18.03.2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzją z 26.01.2009 r. Prezydent Miasta K. zatwierdził podział nieruchomości położonej w obr. [....] jedn. ewid. [....] składającej się z działki nr [....] na działki nr nr [....][....][....] oraz [....] (z której wydzielono przedmiot wyceny oznaczony nr [....] ). W związku z powyższym w celu jednoznacznego ustalenia przeznaczenia przedmiotu wyceny oraz ewentualnego obowiązywania dla wycenianej nieruchomości ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, organ odwoławczy zwrócił się do biegłej M.G. , o nadesłanie informacji w przedmiocie powodów nieuwzględnienia w operacie szacunkowym pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wydanego dla nieruchomości z której powstała wyceniana działka.

W odpowiedzi na powyższe, biegła w piśmie z 4.12.2015 r. poinformowała, iż dla części działki nr [....] w marcu 2008 r. została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy na budowę od strony ul. [....] (tj. północnej części działki nr [....] ) trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami. Działka nr [....] decyzją Prezydenta Miasta K. znak: [....] z 26.01.2009 r. została podzielona na działki nr nr [....][....][....] . Z kolei działka nr [....] została podzielona na: w części południowej działkę nr [....] wchodzącą w zakres inwestycji drogowej i w części północnej od strony ul. [....] działkę nr [....] , pozostającą poza zakresem inwestycji drogowej. Działka nr [....] położona w obszarze wskazanym decyzją wzzt nie została zabudowana, natomiast działka nr [....] pozostająca poza obszarem ww. decyzji wzzt, podlega ustaleniom studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. , zgodnie z którym położona jest w obszarze tras komunikacyjnych. Powyższa analiza wykazała, że zapisy decyzji wzzt nie obejmowały obszaru odpowiadającego działce nr [....] , zatem jej wartość określono zgodnie z przeznaczeniem oznaczonym w studium tj. w oparciu o lokalny rynek nieruchomości drogowych.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w operacie przedłożonym przez odwołującą rzeczoznawcy przyjęli do analizy rynku nieruchomości gruntowe niezabudowane, przeznaczone na funkcje związane z terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co stanowi naruszenie dyspozycji § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, niezrozumiałe jest uwzględnienie przez ww. biegłych stanu nieruchomości i jej wszystkich cech przed podziałem (str. 13 operatu szacunkowego), w kontekście konieczności określania wartości przedmiotu wyceny oznaczonego jako działka nr [....] , a nie działka nr [....] z której wydzielono działkę nr [....] . Nie kwestionując konieczności ustalenia na rzecz byłego właściciela nieruchomości "słusznego" odszkodowania, organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż byłemu właścicielowi należy się odszkodowanie wyłącznie za utraconą część nieruchomości, a nie za część, która pozostaje nadal własnością dotychczasowego właściciela. Tym samym trudno uznać za zasadne przyjmowanie wszystkich cech nieruchomości przed podziałem o pow. 3779 m2, skoro w większości nie dotyczą one przedmiotu wyceny o pow. 812 m2 (po podziale).

W świetle powyższego, operat szacunkowy z 26.06.2015 r. uznany został przez wojewodę za nieprzydatny dla potrzeb postępowania.

Z.J. wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [....] , domagając się jej uchylenia, jak i uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Przedmiotowej decyzji zarzuciła:

- naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 107 §3 kpa poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia, czy cel na jaki została wywłaszczona nieruchomość stanowiącej działkę ewid. nr [....] spowodowała wzrost wartości wywłaszczonej nieruchomości, co skutkowało przedwczesnym zastosowaniem art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

- naruszenie art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez brak określenia przeznaczenia działki na chwilę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, co skutkowało naruszeniem art. 18 ust. 1 ustawy drogowej,

- zastosowanie art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, gdy tymczasem w przedmiotowej sprawie zastosowanie winien znaleźć zastosowanie art. 18 ust. 1 ustawy drogowej, na podstawie którego wartość odszkodowania ustala się na chwilę wydania zezwolenia na realizację inwestycji.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że istotą sporu jest określenie metodologii wyceny wartości wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie skarżącej, operat szacunkowy wykonany przez M.G. nie może stanowić podstawy do wskazania słusznego odszkodowania, ponieważ sposób jego wyceny został oparty na brzmieniu przepisu art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc określa wartość nieruchomości na chwilę wywłaszczenia, gdy tymczasem przy sporządzaniu przedmiotowego operatu szacunkowego biegła powinna określić stan nieruchomości z chwili wydania decyzji o zezwoleniu na inwestycję, a to zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy drogowej. Organ winien zatem przeprowadzić postępowania dowodowe w zakresie ustalenia stanu wywłaszczanej na chwilę wydania decyzji o zezwoleniu na inwestycję, w szczególności wartość działki sprzed podziału względnie wyjaśnić dlaczego jakimi przesłankami kierował się organ opierając swoją decyzję na operacie szacunkowym, który powyższego nie uwzględnia. W zaskarżonej decyzji nie zostało wykazane także w jaki sposób doszło do zwiększenia wartości nieruchomości, która została wywłaszczona. Twierdzenie to zostało przyjęte z góry i brak jest dowodów przemawiających za powyższą tezą. Odwołując się do orzecznictwa podniosła, że w świetle zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego (zasada korzyści).

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [....] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ podniósł, że przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie ma zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości, gdyż było tożsame. Zatem błędne jest twierdzenie skarżącej o zastosowaniu tzw. "zasady korzyści" ujętej w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji kiedy nie miało to miejsca, bowiem biegła wyliczyła wartość wycenianej nieruchomości zgodnie z art. 134 ust. 3. Rzeczoznawca majątkowy bez wątpienia uwzględniła stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. 24 lutego 2014 r., bowiem wśród nieruchomości podobnych przyjęła nieruchomości przeznaczone analogicznie jak przedmiot wyceny (działka nr [....] ) pod drogi z terenu jednostki ewid. [....] miasta K. Tym samym za błędne należy również uznać twierdzenie skarżącej o niezachowaniu dyspozycji art. 18 ust. 1 ww. ustawy. Byłemu właścicielowi należy się bowiem słuszne odszkodowanie za przedmiot wywłaszczony a nie za działkę pierwotną, która pozostaje własnością dotychczasowego właściciela. W związku z powyższym, trudno byłoby uznać za zasadne, aby wywłaszczonemu właścicielowi należało wyliczać wartość odszkodowania w oparciu o cechy nieruchomości, która nie jest przedmiotem wyceny, tylko nieruchomości z której została ona wydzielona i która nie została wywłaszczona pod drogę. Każda nieruchomość posiada cechy indywidualne ją charakteryzujące, tym samym skoro przedmiotem wyceny jest wywłaszczona działka wydzielona (po podziale), to jej wartość winna być określona w oparciu o cechy nieruchomości po podziale nie zaś nieruchomości pierwotnej o możliwie całkowicie odmiennych cechach. Przyjęcie cech działki przed podziałem o odmiennych cechach rynkowych, niż wywłaszczony przedmiot wyceny byłoby zaprzeczeniem definicji nieruchomości podobnej, o której mowa art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co prowadziłoby w skrajnych przypadkach do określania wartości nieruchomości np. o powierzchni 1 m2 (zajętej pod drogę) w oparciu o cechy nieruchomości o pow. 1000m2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga jest niezasadna.

Z przepisu art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z ustawy z 10. 04. 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 683), zwanej dalej w skrócie specustawą drogową, wynika, że nieruchomości lub ich części ujęte w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4f specstawy odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Zgodnie z ust. 4a decyzje ustalająca wysokość odszkodowania , o którym mowa w ust. 4 wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zrid) W myśl art. 12 ust. 5 do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1) W myśl art. 134 ust. 1 ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą - według art. 151 ust. 1 u.g.n. - stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń wymienionych w tym przepisie. Wysokość odszkodowania ustalona według wartości nieruchomości, może być podwyższona jedynie ze względu na przesłanki określone w art. 18 ust. 1e i 1f ustawy drogowej, które w kontrolowanej sprawie nie zachodziły.

Trzeba podkreślić, że przepisy specustawy drogowej nie wskazują sposobów szacowania nieruchomości, przy ustalaniu wysokości odszkodowania stosuje się przepisy u.g.n. oraz uszczegółowiające przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004 r., nr 207, poz. 2109, dalej w skrócie rozporządzenie). Na ogólny charakter przepisów u.g.n. w tym zakresie i ich zastosowanie do ustalania wysokości odszkodowania w rozpoznawanej sprawie wskazuje przepis art. 149, zgodnie z którym przepisy rozdziału pt. "Określanie wartości nieruchomości" stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n). Podstawowym dowodem w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę drogi jest operat szacunkowy, który zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n sporządza rzeczoznawca majątkowy na piśmie. Zgodnie natomiast zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oznacza to, że ocena operatu majątkowego przez organy administracji publicznej jest ograniczona i nie obejmuje merytorycznej prawidłowości operatu, a jedynie jego wiarygodność. Należy podkreślić, że zgodnie z unormowaniem z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie z treścią art. 154 ust 2 w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe wynika także z regulacji zawartej w art. 155 ust. 1 u.g.n.

Zgodnie z § 36 ust 1 rozporządzenia wartość rynkowa nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Z kolei § 36 ust 4 rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 listopada 2014 r. (sygn. akt I OSK 1395/13) wskazał, że w odniesieniu do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego podkreślić trzeba, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2011 r., sygn akt I OSK 98/1; wyrok WSA w Krakowie z 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA 184/16; wyrok WSA w Białymstoku z 10 marca 2011 r. , sygn. akt II SA/Bk 807/10). Oznacza to, że przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość nabytą przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego pod inwestycję drogową na mocy ustawy drogowej z 10 kwietnia 2003 r. wartość rynkową tej nieruchomości ustala się przy uwzględnienia przeznaczenia nieruchomości wynikającego z ustaleń planu miejscowego, a w razie jego braku ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy, przy czym jeżeli przeznaczenie tej nieruchomości było pod budowę drogi, wartość rynkową nieruchomości przejętej określa się, uwzględniając ceny transakcyjne innych podobnych nieruchomości drogowych, jeżeli zaś brak takich nieruchomości - przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że nieruchomość gruntowa oznaczona jako działka ew. nr [....] o pow. 0,0812 obr. [....] jed. ewid. [....],[....] nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta K. Nr XII/87/03 z 16.04.2003 r. z późn. Zm. była zlokalizowana na terenach podstawowych korytarzy drogowo-ulicznych KT (załącznik graficzny). Zgodnie z ustaleniami organów obu instancji, decyzją Prezydenta M. K. z 18 marca 2008 r. dla części działki nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. ustalone zostały warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę 3 budynków jednorodzinnych z garażami natomiast decyzją z 26 stycznia 2009 r. zatwierdzony został podział działki ewid. nr [....] na działki ewid.: nr nr [....] [....] , przy czym ta ostatnia uległa podziałowi na działki nr [....] i [....] . Ta ostania pozostawała poza obszarem objętym ww. decyzją o warunkach zabudowy. Nadto zauważyć należy, że w dacie wydania decyzji Starosty [....] z 24 lutego 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi powiatowej stanowiącej połączenie drogowe drogi powiatowej nr [....] (.....) z węzłem R. (w ciągu S-7), na odcinku położonym w granicach administracyjnych miasta K. oraz łącznice z S-7 (połączenie węzła [....] ze strefami [....] ) o zakresie obejmującym budowę odcinka drogi jednojezdniowej klasy G 1/2, budowę łącznic, chodnika i ścieżki rowerowej oraz infrastruktury towarzyszącej tj. dróg serwisowych, kanalizacji deszczowej wraz z pompownią, oświetlenia z przebudową sieci energetycznych, przepustu i ekranów akustycznych" - zwanej dalej w skrócie "zrid" - to działka ewid. nr [....] , której dotyczyła ww. ww. decyzja o warunkach zabudowy z 18 marca 2008 r. już nie istniała. W konsekwencji nie można przyjąć – jak chciałaby strona skarżąca, że w dacie wydania decyzji zrid z 24 lutego 2014 r. obszar oznaczony jako działka nr [....] przeznaczony był pod realizację zabudowy jednorodzinnej, a zatem w sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art 134 ust. 4 u.g.n. W ocenie Sadu należy się natomiast zgodzić ze stanowiskiem organów, które przyjęły iż w dacie wydania decyzji zrid była przeznaczona – stosownie do ustaleń studium – pod realizację drogi (dokładnie korytarzy drogowo-ulicznych KT) co oznacza, że jej przeznaczenie było tożsame z przeznaczeniem decyzji ww. decyzji zrid ( wywłaszczeniowej).

Podstawą do ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość drogową przejętą na podstawie ww. decyzji Starosty [....] z 24 lutego 2014 r. (zrid), która stała się ostateczna w dniu 2 kwietnia 2014 r. jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21. 09. 2004 r. Złożony w sprawie operat szacunkowy sporządzony został w grudniu 2014 r. przez M.G. , posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego nr [....]. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną opinię wydaną w zakresie posiadanych przez rzeczoznawcę wiadomości specjalnych odnośnie szacowanej nieruchomości. A zatem, w ocenie Sądu nie jest możliwe dokonanie oceny operatu szacunkowego w takim zakresie w jakim obejmuje on fachowe wiadomości o charakterze specjalistycznym. W tym względzie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni to stanowisko judykatury, w którym przyjmuje się ,że ocena operatu szacunkowego przez organy administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W konsekwencji także sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Stanowisko takie zostało wyrażone m. in. przez NSA w wyrokach z 23.10. 2013 r. sygn. akt II OSK 1201/12 i II OSK 1202/12. Zgodnie z tym stanowiskiem obowiązkiem organu dokonującego oceny operatu szacunkowego jest jego zbadanie pod kątem zgodności z przepisami prawa tj. zbadanie czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnionego rzeczoznawcę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności i niezgodności z przepisami, pomyłek, braków, które powinny sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartości dowodową. Nie znajduje natomiast uzasadnienia kwestionowanie samej metodyki szacowania nieruchomości, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłącznie domeną rzeczoznawcy. W konsekwencji nie można uznać za prawidłowe, aby organy orzekające lub sąd administracyjny – nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości - mogły dokonywać rozważań dotyczących np. prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wybór cech różnicujących wartość nieruchomości, ponad te cechy, które zostały wskazane w przepisach prawa tj. w rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami i ww. rozporządzenia. Trzeba także wskazać, że opinia zawarta w operacie nie ma charakteru dowodu bezpośredniego, a jest jedynie oceną pewnego stanu rzeczywistego, która chociaż opiera się na zobiektywizowanych kryteriach, zawsze jest uzależniona od przyjętej metody wyceny i dotknięta subiektywnym zapatrywaniem rzeczoznawcy (por. wyrok WSA w Łodzi z 23. 10. 2007 , sygn. akt II SA/Łd 680/07).

Mając to na uwadze należy uznać, że operat sporządzony w rzeczoznawcę M.G. został prawidłowo i obiektywnie oceniony w zaskarżonej decyzji, także wykonana w nim wycena przedmiotowej nieruchomości nie narusza obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego z 21. 09. 2004 r., a zatem operat ten mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomość gruntową oznaczoną nr [....] . Nadto należy wskazać, że w toku postępowania przez organem I instancji rzeczoznawca udzieliła odpowiedzi w piśmie z 10 kwietnia 2015 r. na zastrzeżenia podnoszone przez skarżącą wskazując m. in. na przeznaczenie przedmiotowej działki w Studium pod inwestycję drogową, wyjaśniła brak możliwości uwzględniania planów jakie w stosunku do tej działki miała skarżąca, odniosła się do zastrzeżeń dotyczących wyższych cen działek budowlanych wyjaśniając, że działki pod zabudowę drogową osiągają niższe ceny niż działki pod zabudowę mieszkaniową, a przy obliczaniu wartości za działkę nr [....] nie uwzględnia się nakładów poczynionych na działkach sąsiednich, wskazała też, że nieruchomości przeznaczone pod budowę tej samej drogi mogą mieć różne wartości rynkowe, oraz że działka nr [....] , która powstała z podziału dz. nr [....] nie była objęta ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pismo z wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego organ I Instancji przesłał Z.J. w dniu 28 kwietnia 2015 r.

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd organu odwoławczego, zgodnie z którym to rzeczoznawca majątkowy ma kwalifikacje do oceny jaki rynek jest miarodajny do szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Trzeba przy tym wskazać, ze przedmiotowy operat stanowiący podstawowy dowód w sprawie spełnia wymogi formalne, zawiera opis wycenianej nieruchomości oraz charakterystykę rynku lokalnego nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi z terenów peryferyjnych dzielnicy [....] , podobnie zlokalizowanych w strukturze miasta jak wyceniania nieruchomość. Kolejno przedstawiono trendy zmian cen nieruchomości i charakterystykę rynku nieruchomości w aspekcie cen rynkowych, wskazano cechy porównawcze i przyjęte wagi, które zostały uwzględnione przy doborze nieruchomości podobnych (lokalizacja, przeznaczenie – charakter terenów lokalizacji inwestycji, rodzaj drogi, stan użytków przyległych a także wielkość, kształt i topografie, opis wybranych nieruchomości do wyceny, przedstawiono także "bazę" 12 nieruchomości, z których dobrano nieruchomości spełniające kryterium podobieństwa. Nie można się zgodzić zatem się z zarzutem naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich kwestii dotyczących sposobu obliczenia odszkodowania za wywłaszczoną w trybie specustawy przedmiotowa nieruchomość i zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej. W ocenie Sądu w skarżonej decyzji organ wskazał przepisy prawa, w oparciu o które ustalono odszkodowanie tj. art. 18 ust. 1 specustawy, wymienił i zinterpretował odpowiednie przepisy u.g.n., w tym w szczególności art. 154, 134 ust. 3 i 4 , a także § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia. W związku z powyższym nietrafny jest zarzut "naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 specustawy , a w jego miejsce zastosowania przepisu art. 130 ust. 1 u.g.n." Niezalenie od powyższego organ II instancji odniósł się do przedłożonego przez skarżącą operatu szacunkowego sporządzonego w czerwcu 2015 r. przez rzeczoznawców majątkowych mgr inż. E.H. i mgr inż. M.W. wskazując, iż został on sporządzony z naruszeniem przepisów art. 134 ust. 3 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia przez przyjęcie, że ponieważ działka [....] w dacie wydania decyzji zrid stanowiła działkę budowlaną, nieruchomości podobne do niej stanowią działki budowlane. Ze stanowiskiem organu należy się zgodzić mając na uwadze powyższe rozważania, w tym szczególności postanowienia studium oraz treść ww. decyzji o warunkach zabudowy.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.