Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 350/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 w zw. z  art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 145 par. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącej A. B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku A. B. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2014r., nr [...], odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007r., nr [...], stwierdzającej, że z dniem 27 maja 1990 r. mienie państwowe obejmujące nieruchomość położoną przy ul. [...] w C., ozn. w operacie ewidencji gruntów obrębu 2, jako działka nr [...], stało się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością gminy C., utrzymał powyższe postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę

o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz.. 191 z późń. zm.) stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. mienie państwowe obejmujące nieruchomość położoną przy ul. [...] w C. ozn. w operacie ewidencji gruntów obrębu 2, jako działka nr [...], stało się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością gminy C.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] wystąpiła A. B.

Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007r.

Następnie A. B. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2014 r., wskazując iż w jej ocenie należy uznać za niemożliwą odmowę wszczęcia postępowania już wszczętego, jeżeli w sprawie konieczne jest dokonanie szeregu działań prawnych organu administracji publicznej w zakresie ustalenia stanu faktycznego oraz oceny procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Dodatkowo ponownie podkreśliła, że legitymuje się zarówno interesem faktycznym jak i prawnym w wyeliminowaniu decyzji komunalizacji Wojewody, bowiem wykazała w sposób bezsprzeczny swój interes prawny, a czynność komunalizacji działki nr [...] została dokonana z rażącym naruszeniem przepisów prawa prowadzącym bezpośrednio do bezprawnego odebrania jej własności działki stanowiącej obecnie część działki nr [...] Jednocześnie wnioskodawczyni nie złożyła żadnych nowych dokumentów ani dowodów w sprawie.

Rozpatrując wniosek organ uznał, że nie zawiera on żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2014 r. i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia. Organ w całości podtrzymał stanowisko, iż koniecznym było odmówienie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], stwierdzającej, że z dniem [...] maja 1990 r. mienie państwowe obejmujące nieruchomość położoną przy ul. [...] w C. ozn. w operacie ewidencji gruntów obrębu 2, jako działka nr [...], stało się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością gminy C.

Odnosząc się do powyższego wniosku kluczowe znaczenie, zdaniem organu miało ustalenie, czy Wnioskodawca legitymuje się prawem do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., stwierdzającej, że z dniem 27 maja 1990 r. mienie państwowe obejmujące nieruchomość położoną przy ul. [...] w C. ozn. w operacie ewidencji gruntów obrębu 2, jako działka nr [...], stało się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością gminy C. Organ podkreślił, że ustalenie takie musi nastąpić przed [ewentualnym] rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej co do jej istoty.

Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku A. B. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej wynika zdaniem organu z tego, że Wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania administracyjnego według wskazanego przepisu jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa. W obszernym orzecznictwie NSA został jednoznacznie wyjaśniony problem rozumienia pojęcia "interesu prawnego". Przykładowo organ wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r., sygn.. akt IV SA 1285/98, w którym stwierdzone zostało, że "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych

z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (art. 28 k.p.a.)". Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji". Zatem o tym, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza treść przepisów prawa materialnego. O posiadaniu przez podmiot interesu prawnego w aspekcie materialnoprawnym, a tym samym o posiadaniu przez zainteresowanego uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, rozstrzyga istnienie odpowiedniego przepisu prawa materialnego, w oparciu o który wyprowadzić można legitymację podmiotu do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym.

W postępowaniu komunalizacyjnym stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot (osoba), który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. I tylko taki podmiot (osoba) będzie również, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Trzeba pamiętać przy tym, że celem deklaratoryjnej decyzji wojewody w omawianym zakresie jest tylko potwierdzenie stanu prawnego jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r.

Warunku zawartego w przepisie art. 28 k.p.a., gwarantującego uznanie Wnioskodawczyni za stronę w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] Wnioskodawczyni, zdaniem organu, nie spełnia.

Wnioskodawczyni przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie wskazała żadnych nowych okoliczności, dowodów, ani dokumentów do akt przedmiotowej sprawy, które miałyby potwierdzać jej interes prawny, Wnioskodawczyni nadal powołuje się na argumenty wskazane w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. oraz na dokumenty przesłane do organu nadzory przy piśmie z dnia [...] lutego 2014 r., które były już przedmiotem analizy w toczącym się postępowaniu.

Z akt sprawy oraz zgromadzonych dokumentów wynika, że według stanu na dzień 27 maja 1990 r. J. D., a następnie jej spadkobierczyni A. B. nie była właścicielką działki nr [...]

Zgodzić się także należy z wyjaśnieniami Ministra przedstawionymi

w zaskarżonym postanowieniu, iż na istnienie aktu z dnia [...] grudnia 1978 r., z którego wynika, że J. D. zdała na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...], wskazuje rejestr gruntów tom III. Także z zaświadczenia z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] wydanego przez starostę P. jasno wynika, że nieruchomość położona w obrębie 2 miasta C., powiat p., województwo [...] w granicach działki ewidencyjnej nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa na mocy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13, poz 87 ze zm.). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych – jak słusznie wskazuje Minister Administracji i Cyfryzacji w zaskarżonym postanowieniu – przejście własności nieruchomości na Skarb Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich następowało z mocy prawa i organy administracji nie wydawały w tym okresie żadnych orzeczeń.

Powyżej wskazane argumenty rodzą zdaniem organu domniemanie, że taki akt pozostawał w obrocie prawnym, a fakt niemożności odnalezienia ww. aktu zrzeczenia

z dnia [...] grudnia 1978 r. nie może rodzić domniemania, że go nie było, skoro w innych dokumentach organy administracji publicznej się na niego powołują – wskazując datę jego wydania oraz przedmiot.

Zdaniem organu komunalizacjia mienia nie może służyć do regulacji stanu prawnego nieruchomości. Inicjowanie konkretnych postępowań przed organami administracji sytuuje wnioskodawców jako strony w ujęciu procesowym, gdyż rozstrzygając wniosek strony, nawet negatywnie, organ czyni to w drodze decyzji administracyjnej, kierowanej do osoby, która żąda czynności organu, gdy przepis prawa przewiduje w takich sprawach wydanie decyzji. Sytuacja taka nie daje jednak wnioskodawcom uprawnień materialnoprawnych, a tylko posiadanie takich dawałoby możliwość skutecznego domagania się wszczęcia postępowania nadzorczego. Ochrona posiadania jako roszczenie cywilnoprawne wyłączona została z postępowania komunalizacyjnego, o czym przesądził ustawodawca w art. 19 ustawy komunalizacyjnej (wyrok NSA z dnia 9 marca 2007 r. sygn.. akt I OSK 542/06).

Odnosząc się natomiast do kwestii przeprowadzenia przez organ nadzoru postępowania o charakterze merytorycznym i podjęcia – jak to wskazała Wnioskodawczyni – szeregu czynności i działań prawnych, organ podkreślił, że prowadzone postępowanie miało charakter wstępny, zmierzający do ustalenia przesłanek formalnych określających, czy podmiot inicjujący postępowanie jest do niego uprawniony. Organ ograniczył się zatem jedynie do oceny przymiotu strony Wnioskodawczyni w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., Minister podczas podjętych działań wystosował jedynie cztery pisma, w tym jedno zwracające się o akta sprawy do [...] Urzędu Wojewódzkiego co jest działaniem rutynowym. Kolejne trzy pisma dotyczyły ustaleń związanych jedynie z ustaleniem przymiotu strony Wnioskodawczyni ( z dnia [...] lutego 2014 r. oraz [...] kwietnia 2014 r. i [...] maja 2014 r.). Nie można zatem uznać, że działania podejmowane przez organ nadzoru w jakimkolwiek stopniu byłyby działaniami, które mogłyby powodować konieczność wszczęcia postępowania i wydania odpowiedniej decyzji.

Na marginesie organ podkreślił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r. sygn.. akt II SA/Gd 337/12 rozważając kwestie dotyczące umorzenia postępowania, a odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jasno wskazał, że "rozwiązanie procesowe polegajcie na umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania jako bezprzedmiotowego, w rezultacie prowadzi do takich samych skutków prawnych dla strony, jak w przypadku odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., bowiem w obu przypadkach wniosek strony nie może być załatwiony merytorycznie. W obu przypadkach rozstrzygnięcie ma charakter formalny, a powodem jest bezprzedmiotowość postępowania. Inny jest jedynie moment, w którym ta bezprzedmiotowość występuje (LEX nr 1248756 Dz. U. 2013.267: art. 61(a) § 1; art. 105 § 1).

Reasumując organ stwierdził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy w żaden sposób nie potwierdził okoliczności zasygnalizowanych przez Wnioskodawczynię. W sprawie Wnioskodawczyni nie przedstawiła dokumentów poświadczających, iż przysługuje jej legitymacja do skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]

Na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznie 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A.B. zarzucając mu naruszenie:

- art. 6 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. pomimo tego, że przepis prawa nakazuje wszczęcie takiego postępowania, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 28 k.p.a. poprzez nieprzyznanie skarżącej A. B. przymiotu strony w niniejszym postępowaniu;

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a mianowicie poprzez przyjęcie, iż:

1) wnioskodawczyni nie wykazała interesu prawnego w przedmiotowej sprawie,

2) że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że J. D., a następnie jej spadkobierczyni A. B. nie była właścicielką działki nr [...]

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji stwierdzającej nieważność w sytuacji, gdy decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. wydana została bez podstawy prawnej z rażącym naruszeniem przepisów prawa;

- art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego dotyczącego interesu prawnego skarżącej, pomimo że nie zostało uruchomione żadne postępowanie w ramach którego mógł dokonywać czynności sprawdzających, w sytuacji, gdy odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu;

W obszernym uzasadnieniu skarżąca podniosła między innymi, że w niniejszej sprawie organ z naruszeniem art. 61a k.p.a. przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące interesu prawnego skarżącej, pomimo iż nie zostało uruchomione żadne postępowanie w ramach którego mógł dokonywać czynności sprawdzających.

Organ prowadził korespondencje m. in. z [...] Urzędem Wojewódzkim, Urzędem Miasta C. oraz Starostwem Powiatowym w P. w zakresie wykazu zmian gruntowych działki objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Wszystkie te czynności mogły być jednak przeprowadzone zdaniem skarżącej dopiero w toczącym się postępowaniu, a więc po jego wszczęciu. Tymczasem odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwość do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy.

Odmowa przyznania A. B. przymiotu strony była poprzedzona czynnościami wyjaśniającymi, co jej zdaniem nie może mieć miejsca przed wszczęciem postępowania.

Z uwagi na stan faktyczny niniejszej sprawy, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] jest zdaniem skarżącej niedopuszczalne.

Skarżąca nie zgadza się również ze stanowiskiem organu, iż nie przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie o stwierdzenie przedmiotowej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r.

Skarżąca podnosi, iż Minister Administracji i Cyfryzacji uznał, że nie wykazała ona w sprawie, iż wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. była właścicielką działki nr [...] w C. Równocześnie w/w organ nie neguje faktu przejścia własności działki nr [...] (C., obręb 2) na rzecz J. D. oraz faktu posiadania przez skarżącą statusu spadkobierczyni po J. D. Organ nie zaprzecza też faktowi, że w/w działka nr [...] (C., obręb 2) została połączona z działką nr [...] (C., obręb 2), które razem utworzyły właśnie działkę nr [...] w C. Organ nie neguje także, iż w sprawie nie istnieje akt zrzeczenia się przez J.D. prawa własności działki nr [...] (C., obręb 2). Równocześnie skarżąca nie zgadza się z twierdzeniem organu, że pismo z dnia [...] listopada 2010 r. Starostwa Powiatowego w P. oraz informacja z rejestru gruntów tom III jest miarodajnym źródłem ustalenia istnienia oświadczenia w przedmiocie zrzeczenia się prawa własności do działki nr [...] w C., obręb 2, a tym samym także utraty prawa własności do działki przez skarżącą lub jej poprzedniczkę prawną. Zwraca uwagę, że pierwsze z w/w źródeł ma charakter wyłącznie wtórny, a drugie ma charakter wyłącznie ewidencyjny.

Dodatkowo skarżąca podkreśla, że Sąd Rejonowy w L. w wyroku z dnia [...] października 2012 r., sygn. akt [...] stwierdził jednoznacznie, że akt zrzeczenia z dnia [...] października 1975 r. – a zatem akt bezpośrednio warunkujący przejście prawa własności działki nr [...], C., obręb 2, na rzecz Skarbu Państwa, a tym samym możliwość późniejszego połączenia jej z działką [...] i powstanie działki nr [...] – nie dotyczy działki nr [...], ale prawdopodobnie działek nr [...] i [...] i w związku z tym należy przyjąć, że akt ten nie powinien być podstawą wpisania Skarbu Państwa jako właściciela do księgi wieczystej nr [...] (obecnie księgi wieczystej KW [...]). Księga obejmuje działki [...] i [...] (s. 2 i 4 uzasadnienia).

W konsekwencji powyższego skarżąca, składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. uważa, że w sposób bezsprzeczny wykazała swój interes prawny w sprawie. Skarżąca wykazała, że czynność komunalizacji działki nr [...] położonej w C., obręb 2, została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów prawa prowadzącym bezpośrednio do bezprawnego odebrania jej własności tej działki, tj. działki stanowiącej obecnie część działki nr [...]

W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dodając, że w niniejszej sprawie, nie doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem organu podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia legitymacji Wnioskodawczyni do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca

2007 r. w celu rozważenia całokształtu okoliczności i szczegółowego uzasadnienia postawy faktycznej rozstrzygnięcia. Organ podniósł, iż obowiązek wnikliwego zbadania stanu faktycznego sprawy, który ciąży na organach administracji publicznej w każdym prowadzonym przez nie postępowaniu szczególnej wagi nabiera przy rozpatrywaniu sprawy w postępowaniu nadzorczym i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późń. zm.), sądy administracyjne powołane są m. in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa

w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie zaskarżonego aktu. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późń. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2014 r.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz na zasadzie art. 135 p.p.s.a. postanowienia organu

I instancji wykazała, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie nie odpowiadają prawu.

Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 367, z późń. zm.), zwanej dalej k.p.a.

Stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowania nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki, tj. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej; żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Dostrzec należy zatem, że ustawodawca w art. 61a § 1 k.p.a. wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie m. in. "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania i, pomimo że przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane to należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. żądanie zostało wniesione przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; wniosek dotyczy żądania wszczęcia postępowania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw. W świetle powyższego oczywistym jest, że sformułowanie "inna uzasadniona przyczyna" dotyczy sytuacji, które w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia niewątpliwe wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 – Lex nr 1497293; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 141/14 – Lex nr 1510890). Wskazać należy również, że ustawodawca statuując w art. 61a k.p.a. instytucję odmowy wszczęcia postępowania wyodrębnił etap wstępny postępowania administracyjnego, w którym organ bada czy postępowanie ze względów podmiotowych lub przedmiotowych może być w ogóle wszczęte.

Jak już wspominano z treści art. 61a § 1 k.p.a. odczytywanej z uwzględnieniem art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się wówczas, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot, nie posiadający przymiotu strony (przeszkody natury podmiotowej), bądź też gdy z innych, uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przeszkody natury przedmiotowej). Ocena, czy istnieje przeszkoda natury podmiotowej, wymaga ustalenia, czy osoba, od której pochodzi żądanie wszczęcia postępowania, jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. bądź przepisu szczególnego, który reguluje krąg stron w konkretnym rodzaju spraw. Natomiast przeszkoda o charakterze przedmiotowym zaistnieje wtedy, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, zaś brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do skierowania takiego żądania zarówno w drodze administracyjnej, jak i sądowej (tak A. Plucińska – Filipowicz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/el.2011).

Według poglądu wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony

w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza, to że organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. Tylko w sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji uprawniony jest do odmowy wszczęcia danego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 1966/11, Lex nr 1358330

i wskazane tam orzecznictwo). Innymi słowy odmowa wszczęcia postępowania

z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie

w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r. sygn.. VII SA/Wa 1587/12, CBOSA).

Przy ocenie istnienia przesłanek określonych w art. 61a § 1 k.p.a., a więc przy ocenie, czy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, za niedopuszczalne należy uznać gromadzenie przez organ dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego. Stwierdzenie, w wyniku podjętych przez organ działań, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie uznać należy za bezprzedmiotowe, a więc ustalenie określonego stanu faktycznego, winno skutkować decyzją o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki: WSA

w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11 Lex nr 1094438, WSA

w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 464/11, Wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Lu 851/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia

5 września 2013 r. o sygn.. VII SA/Wa 847/13, CBOSA).

Przymiotu strony nie można natomiast wyjaśniać w drodze pozaprocesowej. (tak słusznie wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 czerwca r. o sygn.. I SA/Rz 296/14 – (ubl. CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd w pełni podziela zarzut skargi, że organ prowadził postępowanie wyjaśniające i sprawdzające dotyczące interesu prawnego skarżącej, pomimo braku uruchomienia postępowania

w ramach którego mógł takich czynności dokonać, oraz wyjaśniać kwestie merytoryczne.

Dlatego też zadaniem Sądu organ administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę wadliwie zinterpretował treść art. 61a § 1 k.p.a. Pomimo bowiem tego, że de facto przeprowadzono postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia, czy skarżąca posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu, zaskarżonym postanowieniem, a także postanowieniem je poprzedzającym, odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego. Wskazuje to na istnienie wątpliwości co do przymiotu strony w przypadku skarżącej, które wymagały wyjaśnienia i dokonania niezbędnych ustaleń w tym zakresie, a więc faktycznego prowadzenia postępowania. Wskazuje to na brak oczywistości co do tego, że skarżącej nie przysługuje status strony. W tym stanie rzeczy organ administracji nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz je wszcząć, a następnie w razie przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony je umorzyć.

Organ dopuścił się więc naruszenia przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił oba postanowienia wydane w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględniając powyższą wykładnię dokonają wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie rozważą, czy występują przesłanki do wydania rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 104 – 105

§ 1 k.p.a. czy też do dalszego prowadzenia postępowania, a więc czy istnieją przesłanki do merytorycznej oceny zasadności złożonego wniosku, czy też umorzenia postępowania.