Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1500/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 112 ust. 2, art. 136 ust. 1 i art. 212
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 23
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1103/17 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz A. M. kwotę 1200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 23 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1103/17) oddalił skargę A. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] listopada 2008 r. Prezydent Miasta T., działając na podstawie art. 11a i nast. ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej, połączenia ul. [...], obejmującą swym zakresem budowę zatoki autobusowej, a także budowę mostu na potoku [...] wraz z infrastrukturą techniczną. Wobec tego, że decyzją tą objęta została nieruchomość skarżącego stanowiąca działkę nr [...] przeszła ona, stosownie do art. 12 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy, na własność Gminy Miasta T. z chwilą, gdy decyzja ta stała się ostateczna, co jak ustaliły organy, nastąpiło z dniem 23 grudnia 2008 r.

3 grudnia 2015 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o zwrot części przejętej na mocy ww. decyzji nieruchomości, podnosząc, że nie została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Decyzją z [...] listopada 2016 r. Starosta T. (wyznaczony do rozpatrzenia wniosku postanowieniem Wojewody Małopolskiego z [...] marca 2016 r.), wskazując na przepisy art. 113 ust. 3, art. 136 ust. 3, art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), określanej dalej również jako "u.g.n.", a także art. 2a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) odmówił zwrotu. Powodem odmowy było ustalenie, że przejęta nieruchomość tj. działka nr [...] jest częścią pasa drogowego. Znajduje się na niej chodnik oraz sieci – elektroenergetyczna, wodociągowa, komputerowa i telekomunikacyjna. Odwołując się do poglądów judykatury, w szczególności uchwały Sądu Najwyższego z 13 października 2006 r. (sygn. akt III CZP 72/06) organ wyjaśnił, że nieruchomość zajęta pod drogę publiczną stanowi rzecz wyłączoną z obrotu prawnego "res extra commercium", co w świetle art. 2a ustawy o drogach publicznych uniemożliwia jej zwrot w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W następstwie wniesionego odwołania, Wojewoda Małopolski decyzją z [...] czerwca 2017 roku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzył postępowanie przed tym organem. Jak wynika z uzasadnienia, powodem takiego rozstrzygnięcia było przyjęcie, że w stosunku do nieruchomości przejętych w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie mają zastosowania przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawarte w rozdziale 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wykluczało prowadzenie postępowania w sprawie i skutkowało jego bezprzedmiotowością. Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi określają przepisy art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z artykułu 136 ust. 3 wynika, że zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona lub jej część. Z kolei zgodnie z ust. 4 tego artykułu ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zawartej stosownie do postanowień art. 113 ust. 3 ustawy, a więc części nieruchomości, która nie została objęta wywłaszczeniem, a nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa, bądź inne podmioty publiczne rozszerza art. 216 u.g.n. Stosownie do jego treści: "1. Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. 2. Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie:

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172);

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31);

3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.)."

Taka konstrukcja art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak stwierdził organ, determinuje wykładnię zawartego w jej art. 136 ust. 3 pojęcia "nieruchomość wywłaszczona". Przez pojęcie to należy zatem rozumieć m. in. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej w znaczeniu podmiotowym i konkretnej w znaczeniu przedmiotowym decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Wobec tego, że do odjęcia własności w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych dochodzi z mocy prawa, to ten sposób przejęcia nieruchomości nie mieści się w pojęciu wywłaszczenia w ścisłym jego rozumieniu. Z kolei art. 216 u.g.n., jak wynika z orzecznictwa, zawiera wyczerpujący i zamknięty katalog podstaw prawnych odnoszących się do nabycia przez Skarb Państwa albo gminę nieruchomości umożliwiających ubieganie się o ich zwrot w warunkach zbędności na cel podany w wywłaszczeniu. Wobec tego, że przepis ten w swoim katalogu nie wymienia ww. ustawy z 10 kwietnia 2003 r. to brak podstaw do stosowania przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości przejętych na jej podstawie.

W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku, Sąd pierwszej instancji podzielił w całości zarówno ustalenia, jak i ocenę prawną organu odwoławczego. Na wstępie swoich rozważań zwrócił uwagę na charakter ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 z dnia 4 sierpnia 2017 r.) na podstawie której doszło do przejęcia nieruchomości skarżącego. Wyjaśnił, że jej celem było stworzenie warunków prawnych umożliwiających sprawną i szybką realizację inwestycji drogowych, stąd przewidziano w niej uproszczony tryb przejmowania nieruchomości niezbędnych na ten cel. Zgodnie z jej art. 1 ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Ustawa ta reguluje więc proces inwestycyjny w zakresie dróg publicznych. Stanowi zatem akt szczególny w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie Sąd stwierdził, że ustawa z 10 kwietnia 2003 r. w żadnym z jej przepisów nie reguluje kwestii związanych ze zwrotem lub alternatywnym wykorzystaniem nieruchomości bądź ich części, które nie zostały wykorzystane na realizację inwestycji drogowej. Nie zawiera też bezpośredniego odesłania do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ani w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, ani też o charakterze generalnym do przepisów u.g.n. typu "w sprawach nieuregulowanych w ustawie". Wprawdzie jej art. 23 stanowi: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.", jednak przepis ten zawarty jest w rozdziale 3 noszącym tytuł: "Nabywanie nieruchomości pod drogi" co oznacza, że odesłanie to odnosi się do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym tylko nabywania nieruchomości pod drogi. W ustawie z 10 kwietnia 2003 r. brak jest zatem regulacji dotyczącej zwrotu nieruchomości, bądź jej części niewykorzystanej na realizację inwestycji drogowej.

Jak wynika z dalszej części uzasadnienia, Sąd podzielił również pogląd organu, że przejęcie nieruchomości do jakiego dochodzi w trybie ustawy o szczególnych zasadach (...) nie jest wywłaszczeniem w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż do utraty własności dochodzi z mocy prawa. Uznał, że co prawda przejęcie w trybie art. 12 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nosi znamiona wywłaszczenia - dokonywane jest na wniosek podmiotu publicznoprawnego, na realizację celu publicznego, polega na pozbawieniu praw do nieruchomości i odbywa się za odszkodowaniem, to jednak nie przesądza to o możliwości zastosowania do takiej nieruchomości przepisów u.g.n. dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Instytucja zwrotu nieruchomości, jak dalej argumentował Sąd pierwszej instancji, zarezerwowana jest dla gruntów wywłaszczonych w trybie przepisów u.g.n., a także przejętych lub nabytych na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. Wyliczenie zawarte w art. 216 u.g.n. ma charakter zamknięty. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w art. 216 u.g.n. W wyliczeniu tym brak ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie jest zatem możliwe orzeczenie na podstawie przepisów działu III rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie nieruchomości przejętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W swojej argumentacji Sąd wskazał również na treść art. 11 d ust. 9 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. zgodnie z którym, "(z) dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami".

Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze wniosku skarżącego o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 216 u.g.n. w zakresie, w jakim przepis ten nie przewiduje odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z art. 64 Konstytucji RP, Sąd wyjaśnił, że skorzystanie z możliwości wynikającej z art. 193 Konstytucji RP stanowi uprawnienie, a nie obowiązek Sądu. O potrzebie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego decydują wątpliwości Sądu, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, a nie wątpliwości podnoszone przez strony, czy też praktyczna doniosłość rozważanego problemu. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie takich wątpliwości Sąd nie powziął, wniosek skarżącego w tym przedmiocie nie zasługiwał na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 137 ust. 2 i art. 216 u.g.n. w zw. z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez zastosowanie błędnej wykładni i zależności pomiędzy wskazanym aktem a ustawą o szczególnych zasadach (...),

2) art. 23 ww. ustawy w zw. z art. 136 u.g.n. poprzez przyjęcie, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomości nie znajdują zastosowania do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej,

3) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z 105 §1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] czerwca 2017 roku i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, w sytuacji gdy brak jest jakichkolwiek podstaw do takiego twierdzenia,

4) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej niewykorzystanej na cele publiczne.

W uzasadnieniu tak skonstruowanych podstaw skargi kasacyjnej skarżący argumentował, że przejęcie nieruchomości w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. odpowiada pojęciu wywłaszczenia. Do utraty własności dochodzi bowiem na podstawie decyzji administracyjnej mocą której jednostka samorządu terytorialnego nabywa prawo własności nieruchomości na podstawie obowiązujących przepisów prawa regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia własności za odszkodowaniem. Wprawdzie rzeczywiście art. 216 ug.g.n. w swoim katalogu nie wymienia ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji (...), to jednak nie powinien on stanowić przeszkody dla zastosowania przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, albowiem odesłanie do ich stosowania zawarte jest w art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Skarżący wyjaśnił, że wystąpił z żądaniem zwrotu, albowiem po zrealizowaniu inwestycji okazało się, że część przejętej nieruchomości nie została wykorzystana pod drogę. Przyjęcie natomiast takiej interpretacji przepisów, jakie zaprezentował Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stwarza zagrożenie, że nie jest ważny cel wywłaszczenia, a każdą nieruchomość można wywłaszczyć pod pozorem realizacji inwestycji drogowej. Nawiązując do przepisów art. 21 ust. 2 i art. 64 ustawy zasadniczej skarżący zwrócił uwagę, że w doktrynie i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stanowi samoistne źródło prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wskazał, że z uwagi na błędną interpretację przepisów prawa doszło do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, stąd kwestie dotyczące zwrotu nie zostały w sprawie nawet rozważone. Zdaniem skarżącego, Sąd pierwszej instancji, przyjmując, że obowiązujące przepisy nie umożliwiają zwrotu nieruchomości przejętych w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. powinien był bezpośrednio zastosować art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w oparciu o poglądy Trybunału Konstytucyjnego i przedstawicieli nauki prawa.

Z tych przyczyn, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Na rozprawie skarżący wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, wskazując, że w Trybunale Konstytucyjnym pod sygnaturą SK 37/19 została zarejestrowana sprawa ze skargi konstytucyjnej o stwierdzenie, że art. 216 u.g.n. (w zakresie w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości nabytych na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r.) i art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. (w zakresie w jakim ogranicza odesłanie do ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko do spraw nieuregulowanych w jej rozdziale 3 są niezgodne z Konstytucją RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego należy wskazać, że art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), określanej dalej jako "P.p.s.a.", umożliwia wprawdzie sądowi administracyjnemu zawieszenie postępowania ze względu na toczące się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, wymaga jednak, aby wynik postępowania sądowoadministracyjnego zależał od wyniku sprawy przed Trybunałem. I choć analiza udostępnionych na stronie internetowej Trybunału (www.trybunal.gov.pl) dokumentów sprawy o sygnaturze SK 37/19 (skargi konstytucyjnej, stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich, Prokuratora Generalnego i Sejmu RP) wskazuje, że problem konstytucyjności uregulowań zawartych w art. 216 u.g.n. i art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. zaistniał w analogicznym stanie faktycznym i prawnym sprawy jak niniejsza, to jednak jej rozstrzygnięcie nie zależy od wyniku sprawy przed Trybunałem. Byłoby tak tylko wówczas, gdyby Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielał wykładnię ww. przepisów zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i z ich treści wywodził, (podobnie jak autor skargi konstytucyjnej w sprawie SK 37/19) niemożność stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości przejętych w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji co do rozumienia powyższych regulacji, nie zachodziły tym samym podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie. Dodatkowo, art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ma charakter fakultatywny, a przepisy prawa przewidują możliwość wzruszenia zarówno prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, jak i wydanych decyzji w sytuacji gdyby okazało się, że podstawą ich wydania były przepisy uznane następnie przez Trybunał za niekonstytucyjne.

Skarga kasacyjna jest zasadna. Istota problemu dotyczy wyłącznie jednego zagadnienia prawnego, a mianowicie możliwości zastosowania przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego tej problematyki wskazuje na istnienie rozbieżności, także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pogląd o niedopuszczalności stosowania przepisów art. 136 – 142a u.g.n. do nieruchomości przejętych w trybie ustawy o szczególnych zasadach (...) wyrażony został w wyrokach: z 25 maja 2016 r. I OSK 1975/14, z 19 lipca 2017 r. I OSK 2785/15, z 12 września 2018 r., I OSK 2491/16, a zawarta w nich argumentacja jest taka sama jak w uzasadnieniu zaskarżonego w rozpoznawanej sprawie orzeczenia. Odmienne stanowisko zaprezentowano z kolei w wyrokach z 4 grudnia 2019 r. o sygnaturach I OSK 908/18 i I OSK 909/18 (wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do poglądu, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości znajdują zastosowanie do nieruchomości przejętych w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przemawiają bowiem za nim następujące racje.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że pozbawienie prawa własności nieruchomości do którego dochodzi na podstawie przepisów ww. ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nie jest, jak określił to Sąd pierwszej instancji, przejęciem nieruchomości "noszącym znamiona wywłaszczenia", czy też przejęciem nie odpowiadającym wywłaszczeniu w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomości. Jest to wywłaszczenie w ścisłym tego słowa znaczeniu. Słusznie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na szczególny charakter ustawy z 10 kwietnia 2003 r., nie wysnuł jednak z tego prawidłowych wniosków. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji (...) to ustawa szczególna, specjalna, przewidująca szereg rozwiązań modyfikujących i zmieniających podstawowe regulacje zawarte w kilku ustawach, w tym m. in.: o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o gospodarce nieruchomościami, Prawie budowlanym, a także Kodeksie postępowania administracyjnego. W aktualnym stanie prawnym w oparciu o jej przepisy wydawana jest jedna decyzja administracyjna tj. decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11 a). Decyzja ta w stosunku do zasad ogólnych przewidzianych w ww. ustawach zastępuje kilka decyzji: decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o podziale nieruchomości, decyzję o wywłaszczeniu, decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, przy czym należy wskazać, że ustawodawca do tej jednej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dochodził wskutek kolejnych zmian ustawodawczych. W pierwotnej wersji ustawy (opubl. Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721) w oparciu o jej przepisy dla realizacji inwestycji drogowej wymagane było uzyskanie odrębnych decyzji: o lokalizacji drogi (art. 2), o wywłaszczeniu (art.16 ust. 1-3), o pozwoleniu na budowę (art. 24 ust. 1). Powyższe oznacza, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w sobie, w stosunku do uregulowań ogólnych, decyzję wywłaszczeniową. Świadczy o tym nie tylko historia zmian ustawy z 10 kwietnia 2003 r., ale również jej przepisy określające zarówno treść rozstrzygnięcia, jak i jego skutki. Stosownie do art. 11 f ust. 1 pkt 6 ww. ustawy w obowiązującym brzmieniu (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera m. in. "oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego". Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 3 "(d)ecyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości", zaś art. 12 ust. 4 stanowi, że "(n)ieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna." Wszystko to przemawia za tym, że do pozbawienia prawa własności nieruchomości w trybie tak zwanej specustawy drogowej dochodzi w wyniku wydania decyzji administracyjnej. Nie ma większego znaczenia, że w przepisie art. 11 f ust. 1 pkt 6 ww. ustawy ustawodawca dla określenia skutku decyzji w postaci pozbawienia prawa własności nieruchomości użył sformułowania "z mocy prawa". Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma w sobie żadnej cechy deklaratoryjności, potwierdzającej spełnienie przesłanek do nabycia własności określonych w przepisach prawa. Zresztą i tak, argument dotyczący sposobu przejścia nieruchomości na rzecz podmiotu publicznego, nie mógł być przesądzający dla pozbawienia przejęcia nieruchomości w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. charakteru wywłaszczeniowego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że pojęcie "wywłaszczenia" zawarte w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP winno być rozumiane szeroko, a mianowicie jako wszelkie pozbawienie własności bez względu na formę. "Wywłaszczeniem" w znaczeniu konstytucyjnym jest każde przymusowe odjęcie własności na cel publiczny i na rzecz podmiotu publicznego (zob. np. wyrok TK z 14 marca 2000 r., P 5/99, www.trybunal.gov.pl). W uzasadnieniu wyroku z 9 grudnia 2008 r. o sygn. akt K 61/07 Trybunał, podsumowując swój dorobek orzeczniczy w kwestii wywłaszczenia, stwierdził, że "wywłaszczenie jest wyjątkową, szczególną formą ingerencji w sferę własności, dopuszczalną w wypadkach, gdy w grę wchodzi cel publiczny. Łączy się ono z ograniczeniem lub odjęciem w całości prawa własności w drodze aktu indywidualnego, dotyczącego konkretnej nieruchomości, na rzecz konkretnego podmiotu. Polega ono na nabyciu przez Państwo własności nieruchomości lub innego prawa do nieruchomości, będącej własnością podmiotu niepaństwowego, w drodze ściśle sformalizowanego postępowania administracyjnego połączonego z jednoczesnym wypłaceniem wywłaszczonemu odszkodowania określonego przez przepisy wywłaszczeniowe. (...) wywłaszczenie powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, których nie można zrealizować za pomocą innych środków prawnych. Cel (interes) publiczny winien być przy tym rozumiany wyłącznie jako dobro ogółu, czyli całego społeczeństwa lub społeczności regionalnej." (pkt 2.3. uzasadnienia ww. wyroku). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją wywłaszczeniową. Bez jej wydania nie następuje bowiem skutek przejścia własności nieruchomości na rzecz podmiotu publicznego przewidziany w art. 12 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. W wyniku uostatecznienia się ww. decyzji dochodzi zatem do wywłaszczenia w rozumieniu art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że "(w)ywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu lub ograniczeniu w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości". To, że w podstawie prawnej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powołane zostają nie przepisy u.g.n dotyczące wywłaszczenia, lecz odpowiednie regulacje ustawy specjalnej, nie pozbawia tej decyzji charakteru wywłaszczeniowego. Jest to decyzja, o której mowa w 112 ust. 2 u.g.n. z tym tylko, że do jej wydania dochodzi w specjalnej (szybszej i sprawniejszej z uwagi na cel, a jednocześnie bardziej ograniczającej uprawnienia właściciela) procedurze określonej w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. zawierającej rozwiązania szczególne do szeregu ustaw. Nie można zatem zaakceptować stanowiska Sądu pierwszej instancji, że przejęcie nieruchomości do jakiego dochodzi w wyniku stosowania przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nie jest wywłaszczeniem w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wzajemna relacja obu ustaw oraz cechy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodują, że przejęcie to jest wywłaszczeniem w rozumieniu klasycznym i ścisłym, przewidzianym w art. 112 ust. 2 u.g.n.

Konsekwencją powyższego jest istniejący po stronie podmiotu publicznego obowiązek zwrotu nieruchomości w przypadku jej zbędności na cel wywłaszczenia, a tym samym możliwość stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami i to nawet bez konieczności poszukiwania w jej treści lub w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. przepisów odsyłających. Obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w razie jej niewykorzystania na cel wskazany jako podstawa wywłaszczenia uznawany jest w orzecznictwie i literaturze za zasadę rangi konstytucyjnej. W wyroku z 24 października 2001 r. SK 22/01 Trybunał Konstytucyjny stwierdził wprost, że "(p)o wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który – dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne – tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy." W piśmiennictwie związek ten przedstawia się następująco: "Wywłaszczenie jest władczą ingerencją na tyle głęboko wkraczającą w sferę praw i wolności jednostki, że dopuszczalne jest tylko jako środek ultima ratio, tzn. gdy jest jedynym sposobem realizacji interesu publicznego. Dlatego jednym z kluczowych warunków dopuszczalności wywłaszczenia jest niezbędność przedmiotu władczej ingerencji - czyli nieruchomości - na określony cel publiczny. Związek pomiędzy potrzebą poświęcenia interesu jednostki - poprzez pozbawienie lub ograniczenie prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości - a realizacją celu publicznego jest na tyle silny, że jego zerwanie oznacza niedopuszczalność władczej ingerencji. Istotne znaczenie ma przy tym czas, w którym to "rozejście się" celu publicznego i konieczności poświęcenia dobra jednostki następuje. Jeżeli już od samego początku taki związek nie istniał - oznacza to wadliwość aktu ingerencji. W przypadku klasycznego wywłaszczenia - dokonywanego w drodze decyzji administracyjnej - jest to wada tak istotna, że stanowi podstawę do usunięcia decyzji wywłaszczeniowej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W takiej sytuacji następuje automatyczne cofnięcie skutków wadliwej ingerencji - ze względu na to, że stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wywołuje skutek ex tunc. Nierzadko jednak dochodzi do sytuacji, w której wspomniany związek realizacji interesu publicznego z konkretną nieruchomością upada dopiero po dokonaniu władczej ingerencji. Oznacza to, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W związku z tym, że wywłaszczenie jest środkiem dopuszczalnym tylko wyjątkowo, w sytuacjach niemożności realizacji celu publicznego w inny sposób, powszechnie przyjmowany jest zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w akcie wywłaszczeniowym (obecnie art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ). Konsekwencją tej zasady jest konieczność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w razie zerwania wspomnianego związku pomiędzy celem publicznym a potrzebą wykorzystania nań konkretnej nieruchomości." (Jerzy Parchomiuk, Charakter prawny roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, Lex.pl). A zatem już samo uznanie, że decyzja o realizacji inwestycji drogowej jest decyzją wywłaszczeniową obligowało organy obu instancji do rozpatrzenia wniosku skarżącego przy zastosowaniu przepisów regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji żadnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie nie mogła mieć treść art. 216 u.g.n. w którym ustawodawca wymienił przypadki wywłaszczenia w oparciu o inne akty prawne do których zastosowanie znajdują przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. Art. 216 jest bowiem przepisem przejściowym, co oznacza, że reguluje on wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem dotychczasowych ustaw. Przepis ten rzeczywiście w sposób enumeratywny i zupełny wymienia akty do których odnosi się zasada zwrotu z tym tylko, że wszystkie one mają charakter "historyczny", sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd doszukiwanie się w treści art. 216 u.g.n. odesłania do ustawy późniejszej, uchwalonej 10 kwietnia 2003 r., która weszła w życie 25 maja 2003 r. (45 ust. 1 tej ustawy) nie było trafne. Odesłanie takie, jeżeli już, to co do zasady powinno znaleźć się w ustawie późniejszej i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zadanie to w pełni realizuje art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis ten stanowi, że "(w) sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami." W ocenie Sądu pierwszej instancji z faktu, że odesłanie to zostało zamieszczone w rozdziale 3 zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" wynika, że przepis ten odsyła do przepisów u.g.n "ale tylko w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi". I choć Sąd nie rozwinął szerzej tego zagadnienia, to z jego wywodów wynika, że o takiej wykładni art. 23 przesądził zwrot "w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (...)". Tymczasem należy zauważyć, że przepis ten z uwagi na przyjętą konstrukcję ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji (...) nie mógł posłużyć się sformułowaniem "w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie (...)", gdyż ustawa ta nie zawiera wyłącznie przepisów o charakterze lex specialis wobec ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale wobec kilku ustaw, a każdy jej rozdział reguluje inny etap inwestycji drogowej i odsyła do przepisów o charakterze ogólnym regulujących dany etap inwestycji. Jest to wyraźnie widoczne na tle pierwotnej wersji ustawy z 10 kwietnia 2003 r. opublikowanej w Dzienniku Ustaw z 2003 r., Nr 80, poz. 721 w której w rozdziale 2 zatytułowanym "Lokalizacja dróg" zamieszczony był art. 10 ("W sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się") i art. 11 ("W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (...) z wyłączeniem przepisów art. 49-52 oraz art. 55-57".). W rozdziale 3 zatytułowanym "Nabywanie dróg" cytowany wyżej art. 23 ("W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami). W kolejnym rozdziale 4 o tytule "Realizacja inwestycji drogowej" zamieszczono odesłania do ustawy Prawo budowlane (art. 24 ust. 1 "Wojewoda wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę drogi na zasadach i w trybie przepisów Prawa budowlanego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszego rozdziału", a także art. 33 "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy Prawa ochrony środowiska, z wyłączeniem art. 31-36, art. 46, 47, art. 49-53, art. 55-57 oraz art. 135 ust. 4". Z powyższego wynika, że użyty w art. 23 zwrot "w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale", należy odnosić wyłącznie do przyjętej przez ustawodawcę systematyki ustawy z 10 kwietnia 2003 r., przy czym nie wolno zapominać, że w pierwotnej wersji ustawy rozdział 3 zawierał przepisy art. 15-17 regulujące postępowanie wywłaszczeniowe. Ustawodawca, z uwagi na konstrukcję ustawy i jej poszczególnych rozdziałów dostosowanych do poszczególnych etapów inwestycji drogowej, nie mógł też zamieścić odesłania do ustawy o gospodarce nieruchomościami w żadnym z innych jej rozdziałów, jak tylko w rozdziale 3 zatytułowanym "Nabywanie dróg". Nie mógł też, jak wskazano wyżej, posłużyć się najczęściej stosowaną formą odesłania "w sprawach nieuregulowanych w ustawie...", lecz zasadne było użycie określenia "w rozdziale", gdyż to w rozdziale 3 zamieszczono wszystkie przepisy szczególne w stosunku do u.g.n. Podobnej zresztą techniki ustawodawca użył w stosunku do odesłania do ustawy Prawo ochrony środowiska, a w stosunku do przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nawiązał do tytułu rozdziału "w sprawach lokalizacji dróg". Również w przypadku odesłania do Prawa budowlanego użył zwrotu "z zastrzeżeniem przepisów niniejszego rozdziału", a nie "z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy". Dodatkowo, także systematyka ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przemawia za tym, aby z zakresu odesłania zawartego w art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wyłączone zostały przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawarte w rozdziale 6 działu III. Dział ten bowiem zatytułowany "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie prawa własności" obejmuje kolejno siedem rozdziałów: 1. Podziały nieruchomości, 2. Scalanie i podział nieruchomości, 3. Prawo pierwokupu nieruchomości, 4. Wywłaszczanie nieruchomości, 5. Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, 6. Zwrot wywłaszczonych nieruchomości, 7. Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Z powyższego wynika, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, podobnie jak i te które dotyczą wywłaszczenia, czy odszkodowania, zamieszczone są w kolejnych rozdziałach działu regulującego ogólnie pozbawianie prawa własności. Wobec tego, że do nabycia nieruchomości pod drogi dochodzi w następstwie wywłaszczenia nie ma podstaw do zawężania treści art. 23 wyłącznie do rozdziałów 4 i 5 z wyłączeniem rozdziału 6. Za takim rozumieniem art. 23 przemawia nie tylko systematyka obu ustaw, ich wzajemna relacja, ale również wzgląd na konstytucyjność zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W argumentacji Sądu pierwszej instancji niezrozumiałe jest także odwołanie się do przepisu art. 11 d ust. 9 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. zacytowanego we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia. Ustanowiony w nim zakaz obrotu nieruchomościami od dnia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odnosi się bowiem do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie do nieruchomości, które mocą tej decyzji mają stać się dopiero własnością podmiotu publicznego. Zaznaczyć też trzeba, że uznanie, że do nieruchomości przejętych w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. znajdują zastosowanie przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w żadnej mierze nie podważa przyjętego w judykaturze stanowiska, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwy w przypadku zrealizowania na wywłaszczonej (także w innym celu niż budowa drogi) nieruchomości drogi publicznej. Są to dwa zupełnie niezależne od siebie zagadnienia. Czym innym bowiem jest sama możliwość rozpatrywania sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a czym innym niezasadność zwrotu z uwagi na wybudowanie drogi.

Z powyższych względów, podzielając zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 136 ust. 1 i 216 u.g.n., a także art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. i w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., uchylono zaskarżony wyrok i rozpoznano skargę przez uchylenie zaskarżonej decyzji stosownie do art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy uwzględni stanowisko, że do nieruchomości przejętych na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto odpowiednio do wyniku sprawy na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.