Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 62/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 49
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska Sędzia NSA Henryk Ożóg /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 294/05 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych + 22% VAT na rzecz adwokata A. K. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2005 roku Nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi działając na podstawie art. 138 § 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] grudnia 2004 roku Nr [...].

W sprawie ustalono, że w dniu 27 maja 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowania budynku gospodarczego i tarasu w miejscowości K. W wyniku wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 9 czerwca 2004 r. stwierdzono, że na terenie posesji znajduje się budynek kotłowni ze składem opału, o wymiarach 7.43 x 5.20 m., dobudowany do istniejącego budynku mieszkalnego w sierpniu 2002 r., oraz taras o wymiarach 3.00 x 5.00 m., którego budowę rozpoczęto w sierpniu 2003 r., usytuowany w szczycie budynku mieszkalnego. Z protokołu oględzin wynika, że inwestor nie posiada pozwolenia na budowę powyższych obiektów.

W dniu [...] czerwca 2004 r. decyzją nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w oparciu o dyspozycję art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U. nr 106 poz. 1126 z 2000 r.), dalej: Prawo budowlane nakazał inwestorowi rozbiórkę budynku gospodarczego i tarasu, wybudowanych bez pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. W., wywodząc, że na miejsce rozwalających się drewnianych szop postawił ściany z bloczków szlakowych, zatem, w jego przekonaniu, nie zaistniała samowola budowlana. Ponadto odwołujący się stwierdził, że budynek gospodarczy spełnia rolę kotłowni, zatem wskutek jego rozbiórki zostałby pozbawiony wraz z rodziną centralnego ogrzewania.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 roku Nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił decyzję organu I instancji i skierował sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji ostatecznej organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nie odniósł się należycie do treści podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a mianowicie nie rozważył zastrzeżenia zawartego w ust. 2 tego artykułu, czyli możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej.

W toku postępowania, postanowieniem, z dnia [...] września 2004 roku Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wstrzymał roboty budowlane przy dobudowie budynku gospodarczego oraz tarasu i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia do dnia 30 listopada 2004 roku:

- zaświadczenia właściwego organu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu 25 maja 2004 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego;

- oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z uwagi na to, że inwestor nie wywiązał się z wyżej wymienionych obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 roku Nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę budynku gospodarczego i tarasu wybudowanego bez pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji odwołanie do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi złożył W. W.

W uzasadnieniu odwołania wniósł o wstrzymanie decyzji o rozbiórce budynku gospodarczego lub przedłużenie terminu legalizacji na okres dwóch lat. Odwołujący się wyjaśnił, że ze względu na trudną sytuację finansową jest w stanie wykonać obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] września 2004 roku Nr [...]. Ponadto W. W. wskazał, że rozbiórka budynku gospodarczego, w którym znajduje się piec C.O. pozbawiłaby jego i jego rodzinę centralnego ogrzewania.

Decyzją z dnia [...] lutego 2005 roku Nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1, który stanowi, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Słusznie zatem w ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 roku nr [...] wydaną w oparciu o art. 48 ust. 1 nakazał W. W. rozbiórkę budynku gospodarczego i tarasu wybudowanego bez pozwolenia na budowę, w miejscowości K. Natomiast odnosząc się do argumentów podniesionych przez skarżącego, organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy Prawa budowlanego jednoznacznie regulują tryb postępowania w sprawach samowoli budowlanej i nie pozwalają na uwzględnienie okoliczności wskazanych w odwołaniu.

W dniu 10 marca 2005 roku W. W. wniósł skargę na powyższą decyzję. W jej uzasadnieniu powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 23 września 2005 roku pełnomocnik skarżącego wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania spadkowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 23 września 2005r. sygn. akt II SA/Łd 294/05, skargę tę oddalił.

Sąd I instancji stwierdził, iż w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżący wybudował budynek gospodarczy oraz przystąpił do budowy tarasu bez wymaganego powyższym przepisem pozwolenia na budowę, co nie jest sporne.

Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1) Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 : 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust.2).

W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust 4).

Organ I instancji, stosując powyższą regulację, prawidłowo nałożył na skarżącego obowiązki o których mowa w przepisie art. 48 ust. 3.

Skarżący nie wywiązał się z tych obowiązków wskazując na trudną sytuacją materialną swoją i swoich najbliższych, z którymi zamieszkuje oraz trwające postępowanie spadkowe po rodzicach.

Okoliczności te nie mogły mieć jednak znaczenia w sprawie podjęcia decyzji o rozbiórce budynku gospodarczego i tarasu. A organ działając zgodnie z przepisami ust. 4 i ust. 1 art. 48 Prawa budowlanego prawidłowo nakazał rozbiórkę. Bowiem sytuacja osobista, rodzinna i materialna, która spowodowała dopuszczenie się samowoli budowlanej nie mogły sankcjonować działania niezgodnego z porządkiem prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 987/96). Podniesione więc w skardze i odwołaniu zarzuty nie mogły odnieść skutku. Brak jest również podstaw prawnych do stwierdzenia naruszenia prawa, które z urzędu należało wziąć pod uwagę.

Sąd nie znalazł także podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania spadkowego, gdyż wynik postępowania spadkowego nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik z urzędu W. W. zaskarżył go w całości i na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), p.s.a. i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnikowi za nieopłaconą pomoc udzieloną skarżącemu z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 48 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, iż przepis ten stanowi podstawę do orzeczenia nakazania rozbiórki dobudowanych do istniejącego budynku mieszkalnego budynku kotłowni ze składem opału oraz tarasu.

W krótkich motywach skargi kasacyjnej natomiast podniósł, iż powszechnie wiadome jest, iż dobudowa polega na trwałym połączeniu obiektu budowlanego z istniejącym budynkiem, zaś połączenie takie nie jest możliwe bez częściowej, choćby niewielkiej rozbiórki ściany budynku istniejącego.

Nakazanie zatem rozbiórki dobudowanych obiektów łączy się z przywróceniem budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego.

Przepis art. 48 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy rozbiórka obiektu budowlanego nie stwarza podstawy do nakazania przywrócenia budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego. Taki obowiązek może być bowiem określony na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 1996r., OSP 1997/11, poz. 202.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W wyroku z dnia 12 grudnia 1996r., sygn. II SA/Wr 236/96 (OSP 1997/11/202) Naczelny Sąd Administracyjny istotnie stwierdził, iż na podstawie art. 48 Prawa budowlanego organ nadzoru urbanistyczno-budowlanego nie może orzekać o nakazaniu rozbiórki części budynku, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego.

Stanowisko powyższe jednakże nie spotkało się z aprobatą w literaturze przedmiotu. Skoro bowiem w świetle przepisu art. 48 Prawa budowlanego rozbiórce podlega każdy budynek lub jego część, wykonywany bez wymaganego pozwolenia, od rygoru tego nie można odstąpić w żadnym przypadku, chyba że samowolna budowa nie będzie dostrzeżona przez okres pięciu lat (art. 49 ustawy). Żadne względy społeczno-ekonomiczne nie mogą powodować odstąpienia od wydania nakazu rozbiórki obiektu. Także wzgląd na to, że rozebranie części budynku spowoduje trwałe uszkodzenia lub nawet zniszczenie starej substancji budynku nie usprawiedliwia odstąpienia od zastosowania rygoru art. 48 ustawy. Stosowanie tego przepisu następuje zatem jak gdyby w sferze abstrakcji, w oderwaniu od realnych społeczno-ekonomicznych uwarunkowań (glosa S. Jędrzejewskiego do powyższego wyroku, OSP 1997/11/202).

Tę ocenę takiego rozumienia przepisu art. 48 Prawa budowlanego, jakie zostało przedstawione w przytoczonym wyroku, należy w pełni podzielić ze względu na jego treść nie dającą oparcia dla jakiegokolwiek wartościowania takiej sytuacji faktycznej. Stąd i powoływanie się skarżącego na potrzebę korzystania z samowolnie wzniesionej kotłowni, w której zlokalizowano centralne ogrzewanie, nie mogło okazać się skuteczne.

Można tu wskazać, iż przepis art. 48 Prawa budowlanego poddany był ocenie Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia jego konstytucyjności, ale z obrotu prawnego nie został usunięty (por. orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996r., K 9/95, OTK 1996/1/2).

Jego sankcja jednakże została złagodzona poprzez procedurę legalizacyjną, jaką zastosowano wobec skarżącego. Dokładnie wskazał ją Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Skoro skarżący nie poddał się jej nakazanie rozbiórki stało się konieczne z punktu widzenia istniejącego porządku prawnego.

Z tych względów skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.s.a., należało oddalić.

Orzeczenie o przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi działającemu z urzędu, z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej, opiera się na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).