Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 362/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46a i art. 46b pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: par. 9 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 512
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w Wydziale IV w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi [...] spółka z o. o. sp. k. z siedzibą w Ł. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 28 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do ograniczeń w stanie epidemii I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz strony skarżącej [...] spółka z o. o. sp. k. kwotę 2.217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 listopada 2021 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. wymierzył [...] spółka z o. o. sp. k. z siedzibą w Ł. karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia prowadzenia działalności, wynikającego z zakazu określonego w § 9 ust. 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512 ze zm.), a polegające na udostępnieniu klientom sprzętu do ćwiczeń siłowych w pomieszczeniach obiektu [...] w R.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 7 kwietnia 2021 r. otrzymał pismo Komendy Powiatowej Policji w G., powiadamiające o działalności siłowni w obiekcie sportowym w R. w dniu 6 kwietnia 2021 r. i ćwiczących tam osobach, niezrzeszonych w kadrze olimpijskiej. W toku przeprowadzonych czynności kontrolnych w dniu 16 kwietnia 2021 r. organ pierwszej instancji ustalił, że w obiekcie sportowym "[...]" ze sprzętu do ćwiczeń siłowych korzystało 14 osób. W dniu 16 kwietnia 2021 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję nr [...] nakazującą natychmiastowego zaprzestania przez Spółkę działalności, polegającej na udostępnieniu klientom sprzętu do ćwiczeń siłowych i w pomieszczeniach obiektu sportowego w R. W dniu 29 kwietnia 2021 r. organ otrzymał pismo Komendy Powiatowej Policji w G., powiadamiające o dalszej działalności siłowni w obiekcie sportowym w R. w dniu 22 kwietnia 2021 r. i ćwiczących tam 2 osobach. Następnie organ powołał treść art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.) oraz § 9 ust. 16 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Jak wyjaśniono, organ wymierzając Spółce karę w wysokości 10.000 zł miał na uwadze wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności ochronę zdrowia i życia ludzkiego, tj. ważnego interesu w ramach epidemii oraz stopień przyczynienia się do powstania naruszenia prawa. W kresie objętym kontrolą dzienny przyrost osób zakażonych na terenie powiatu dochodził do 126 osób. Pod uwagę wzięto również częstotliwość naruszenia zakazu tego samego rodzaju (trzykrotne naruszenie zakazu), notatki służbowe z Komendy Powiatowej Policji i stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa (strona nadal prowadziła działalność pomimo upomnień Policji i wydania decyzji o konieczności zaprzestania prowadzenia działalności). Spółka, umożliwiając klientom korzystanie z urządzeń do ćwiczeń siłowych, stworzyła wysokie ryzyko zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego.

W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, zarzucając naruszenie:

- art. 7 k.p.a. polegające na braku podjęcia niezbędnych czynności, zmierzających do wyjaśnienia sprawy,

- art. 6 i art. 8 k.p.a. przez przedstawienie nieprawdziwego stanu sprawy,

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. przez niedokonanie całościowego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego,

- art. 40 § 2 k.p.a. przez doręczanie pism bezpośrednio stronie, pomimo posiadania przez stronę pełnomocnika,

- art. 22 w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przez ograniczanie i zakaz wykonywania określonych rodzajów działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia.

Strona wskazała, że to nie podmiot prowadzący siłownię winien odpowiadać na specjalistyczne pytania organu, dotyczące konkretnych federacji sportowych, których licencje posiadały osoby korzystające ze sprzętu do ćwiczeń w siłowni. To organ winien zwrócić się do wskazanych federacji o udzielenie odpowiedzi na nurtujące go pytania. Poza tym żadne upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera umocowania do określania w rozporządzeniu zakazów prowadzenia działalności gospodarczej.

Decyzją z dnia 28 marca 2022 r. nr [...] D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej kwalifikację prawną naruszenia prawa, za które orzeczono karę pieniężną i w tym zakresie orzekł, że wymierzona kara pieniężna jest karą za niezastosowanie się do czasowego zakazu prowadzenia działalności, polegającej na prowadzeniu siłowni, wynikającego z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512 ze zm.). W pozostałym zakresie, w tym co do wysokości orzeczonej kary pieniężnej, organ drugiej instancji utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organy administracji publicznej są powołane do stosowania obowiązujących przepisów prawa i nie są uprawnione do badania ich zgodności z Konstytucją RP lub innymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 3 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. obowiązywał zakaz prowadzenia działalności, polegającej na prowadzeniu m. in. siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem siłowni, klubów i centrów fitness dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich oraz zawodników przygotowujących się do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych oraz działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (PKD 96.04.Z). Jak ustalił organ odwoławczy, Polskie Stowarzyszenie Kulturystyki, Fitness i Trójboju Siłowego nie jest polskim związkiem sportowym, a jedynie polski związek sportowy ma wyłączne prawo do powołania kadry narodowej. Strona w odwołaniu nie potwierdziła, aby osoby ćwiczące w siłowni były członkami kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich oraz zawodnikami przygotowującymi się do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych, a jedynie posiadały "stosowne licencje, a tym samym pozostawały osobami uprawnionymi do ćwiczeń".

W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji mylnie wskazał jako kwalifikację naruszenia prawa § 9 ust. 16 rozporządzenia. Stąd też organ odwoławczy w sentencji decyzji skorygował kwalifikację prawną naruszenia prawa przypisanego stronie. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że uchylenie decyzji nr [...] i umorzenie postępowania administracyjnego podyktowane zostało zmianą stanu prawnego i nie mogło być poczytywane jako zezwolenie na funkcjonowanie działalności gospodarczej strony w badanym okresie. Zasadności wymierzonej kary nie uchyla fakt, iż ograniczenia dotyczące prowadzenia siłowni w dacie wydawania niniejszej decyzji odwoławczej już nie obowiązywały. W dniu kontroli sanitarnej przeprowadzonej w obiekcie ograniczenia związane z funkcjonowaniem siłowni obowiązywały jako ograniczenia czasowe z terminem do dnia 25 kwietnia 2021 r. Wygaśnięcie określonego zakazu i nakazu czasowego, następujące zgodnie z niezmienioną w tym względzie wolą prawodawcy, nie jest zmianą stanu prawnego w rozumieniu art. 189c k.p.a. i nie daje podstaw do umorzenia postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie takiego nakazu i zakazu, popełnione w okresie przed jego wygaśnięciem. Organ wyjaśnił też, że przedłożony dokument pełnomocnictwa dotyczył innej spółki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, zarzucając naruszenie:

- art. 22 w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przez ograniczanie i zakaz wykonywania określonych rodzajów działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia, co wkracza w istotę wolności działalności gospodarczej,

- art. 6 i art. 15 w związku z art. 189c k.p.a. przez niezastosowanie, gdy w chwili orzekania obowiązywała ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara,

- art. 189a § 2 pkt 1 w związku z art. 189d k.p.a., co skutkowało orzeczeniem rażąco wysokiego wymiaru kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy w tożsamy co pierwotnie sposób, tylko ze zmianą kwalifikacji prawnej, podczas gdy powinno dojść do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, albowiem przepisy rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. nie zostały wydane zgodnie z Konstytucją RP, a nadto w chwili orzekania rozporządzenie to nie obowiązywało i w chwili orzekania zachowanie skarżącego nie było zagrożone nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy zauważyć, że organ odwoławczy nie był uprawniony w punkcie I swojej decyzji do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w części i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jedynie z uwagi na błędne zakwalifikowanie przez organ pierwszej instancji stwierdzonego naruszenia prawa przez stronę skarżącą, tj. powołania zamiast § 9 ust. 16 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. - § 19 ust. 1 pkt 2 tegoż rozporządzenia. Pomimo bowiem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w części, organ odwoławczy orzekł w tożsamy sposób, wymierzając karę pieniężną w tej samej wysokości - 10.000 zł za niezastosowanie się do tego samego naruszenia – czasowego zakazu prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu siłowni. Powyższy błąd organu pierwszej instancji winien zostać skorygowany przy omawianiu w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej wydania decyzji. Organ odwoławczy uchylając w części zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Bezpodstawne było również utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji (pkt II zaskarżonej decyzji).

Niewątpliwie zasadny okazał się najdalej idący zarzut skargi, tj. zarzut odnoszący się do zgodności z Konstytucją unormowań, które stanowiły podstawę przypisania stronie popełnienia deliktu administracyjnego, co z kolei skutkowało wymierzeniem kary pieniężnej za niezastosowanie się do określonych zakazów z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Faktem powszechnie znanym jest, że na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 433). Skutkiem tych okoliczności podjęto stosowne działania legislacyjne dokonując zmiany m. in. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do w/w ustawy przepisem art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zamieszczono zapis (w punkcie 2 tego przepisu), że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m.in. czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców.

W dniu kontroli, która została przeprowadzona w obiekcie sportowym prowadzonym przez stronę skarżącą obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Stronie skarżącej zarzucono naruszenie § 9 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia. W myśl § 9 ust. 1 pkt 2 wspomnianego rozporządzenia, do dnia 9 kwietnia 2021 r. obowiązywał zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu m.in.: siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem, siłowni, klubów i centrów fitness:

a) działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów,

b) dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich.

W myśl natomiast § 9 ust. 16 tego rozporządzenia, do dnia 9 kwietnia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności związanej ze sportem, rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w dziale 93.0) polegającej na organizacji współzawodnictwa sportowego, zajęć sportowych i wydarzenia sportowego lub działalności obiektów sportowych (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.11.Z), było dopuszczalne po spełnieniu łącznie następujących warunków:

1) wyłącznie w przypadku sportu zawodowego w rozumieniu art. 2 pkt 143 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu lub zawodników pobierających stypendium sportowe, o którym mowa w ustawie z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1133), lub zawodników będących członkami kadry narodowej lub reprezentacji olimpijskiej, lub reprezentacji paraolimpijskiej, lub uprawiających sport w ramach ligi zawodowej w rozumieniu tej ustawy;

2) ich organizowania bez udziału publiczności.

Zdaniem organów oferta nie ograniczała się do określonej kategorii uczestników, a zatem w sprawie należało wykluczyć obowiązujące w tym czasie wyjątki w zakresie zakazu z § 9 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że w istocie blankietowy przepis upoważnienia z art. 46a w/w ustawy nie mógł stanowić podstawy do wprowadzania w akcie podrzędnym ustawie (rozporządzeniu) rozwiązań legislacyjnych, które skutkowały w szczególności wprowadzeniem zakazów, o jakich mowa w § 9 ust. 1 pkt 2 wspomnianego rozporządzenia.

Sąd w składzie orzekającym nie kwestionuje zasadności ograniczeń i zakazów wprowadzonych w czasie epidemii, niemniej jednak uważa, że tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw, w tym w szczególności w zakresie wolności działalności gospodarczej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 424/21).

Należy zauważyć, że istota sporu w sprawie dotyczy możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w formie aktu, jakim jest rozporządzenie. W tym względzie Sąd w całości podziela stanowisko oraz argumentację przedstawioną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 854/21, a także w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 583/21 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 793/21.

Wobec brzmienia art. 20 Konstytucji RP odczytywanego w związku z art. 22 ustawy zasadniczej nie ulega wątpliwości, że wolność działalności gospodarczej – stanowi składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Należy także podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Pogląd ten wyprowadzany wprost z brzmienia powołanych zapisów Konstytucji RP ma szerokie umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wyrażane tam tezy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, a wynika z nich, że sprzeczny z konstytucyjnym porządkiem prawnym jest sposób regulacji prawnej norm, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, łamiący bezwzględną wyłączność ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym) oraz wyznaczenie w rozporządzeniu wykonawczym kompletnego zarysu wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało sankcjom. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 1998 r. sygn. akt U 5/97) - nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021r., sygn. akt II GSK 1382/21, sygn. akt II GSK 996/21, sygn. akt II GSK 1032/21, sygn. akt II GSK 1206/21, sygn. akt II GSK 1448/21, sygn. akt II GSK 1544/21, sygn. akt II GSK 1545/21, sygn. akt II GSK 1546/21, sygn. akt II GSK 1622/21).

W świetle zarzutów skargi oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP aktualny pozostaje pogląd wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97, w którym Trybunał odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności (...)".

Jak podkreśla się w piśmiennictwie, a także w orzecznictwie sądowym, dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, (w:) L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217).

Co w sprawie nie może również umknąć, zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Z kolei zgodnie z art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej. Stan nadzwyczajny może być wprowadzony tylko na podstawie ustawy, w drodze rozporządzenia, które podlega dodatkowemu podaniu do publicznej wiadomości (ust. 2). Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa (ust. 3).

Na tle tych wszystkich uwag stwierdzić trzeba, że zawarte w treści art. 46b pkt 2 ustawy postanowienie dotyczące możliwości ustanowienia w rozporządzeniu czasowego ograniczenia konstytucyjnego prawa, jakim jest wolność prowadzenia działalności gospodarczej, zostało wprowadzone pomimo braku ogłoszenie jednego ze stanów nadzwyczajnych w rozumieniu art. 228 Konstytucji RP. Dodatkowo, upoważnienie ustawowe delegujące tę kwestię do uregulowania w rozporządzeniu naruszało zasadę wyłączności ustawy, albowiem sprowadzało się w istocie do tego, że wszystkie przedmiotowe i podmiotowe elementy ograniczenia tego prawa zostały przekazane do uregulowania w akcie podrzędnym ustawie (w rozporządzeniu). Tymczasem, w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust.4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (por. także wyroki NSA z dnia 8 września 2021 r. o sygn. akt: II GSK 427/21, II GSK 602/21, II GSK 781/21 i II GSK 1010/21, oraz z dnia 19 października 2021 r. o sygn. akt: II GSK 663/21, II GSK 1137/21 i II GSK 1224/21). Należy dostrzec, że w art. 46b pkt 2 ustawy ustawodawca postanowił jedynie, że "w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie sądowym stanowisko, w tym w szczególności, w powołanym wcześniej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 854/2, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych ustawie doprowadzono de facto do sytuacji, że w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej, poza czasowością, regulacji tych ograniczeń, co odnosi się także do ograniczenia prawa do wolności gospodarczej. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej. Zdaniem Sądu żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc, chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., II GSK 606/21 oraz wyrok SN z dnia 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, CBOSA, LEX).

Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd uznał, że przyjęta w czasie pandemii Covid-19 technika legislacyjna stanowiła naruszenie wspomnianych wcześniej zasad legislacji i standardów ochrony praw i wolności jednostki w demokratycznie państwie prawnym.

Z tych również powodów, stosując konstytucyjną zasadę z art. 178 Konstytucji RP (zasadę podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanej wcześniej regulacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej. W tym miejscu trzeba wskazać, że w przeciwieństwie do organu administracji publicznej sąd ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzenia z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który zastosował organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP oraz z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 189c k.p.a. wskazać trzeba na czasowy charakter regulacji wprowadzającej zakaz prowadzenia działalności. Okresu obowiązywania tych regulacji nie można utożsamiać z okresem, w którym możliwe jest sankcjonowanie przez organy stwierdzonych naruszeń ograniczeń wynikających z takich przepisów. Interpretowanie takich przepisów w sposób, który uniemożliwiałby stosowanie sankcji w okresie, kiedy dane ograniczenia już nie obowiązują, mimo iż zostały one naruszone w czasie gdy były aktualne, doprowadziłoby bowiem w efekcie do obchodzenia ustanowionych ograniczeń, które stałyby się w istotnym stopniu przepisami martwymi, co byłoby zarazem sprzeczne z wolą ustawodawcy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1197/21, dostępne w CBOSA). W konsekwencji nie sposób podzielić zarzutu naruszenia art. 189c k.p.a.

Wobec odmowy zastosowania przez Sąd wyżej wymienionych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, pozostałe zarzuty podniesione w skardze uznać należy za mające drugorzędny charakter.

Mając na względzie przedstawioną argumentację, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd nie stwierdził podstaw do orzekania o nieważności wydanych w sprawie decyzji mając na uwadze fakt, że organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie obowiązującego prawa. Skoro pominięte przez Sąd przepisy rozporządzenia przeciwepidemicznego obowiązywały w dacie zdarzenia (kontroli) to organ obowiązany był te przepisy zastosować.

Jednocześnie, wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, skoro brak jest podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego w sprawie, Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.