Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Ka 1308/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2004-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: WSA Włodzimierz Kubik asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchyla poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w C. z dnia [...]; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości; 3/ zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 10 (dziesięciu) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania;


UZASADNIENIE

Jak wynika z akt sprawy, oraz akt postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lutego 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 3485/01, po rozpoznaniu wniosku J.S. z dnia [...] w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, Kierownik Urzędu Rejonowego w C. ostateczną decyzją z dnia [...] udzielił pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części istniejącego na działce w miejscowości K., ul. K., gmina R., budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. W osnowie decyzji określono szczegółowo, których części budynku zmiana ta ma dotyczyć i jaki ma być ich nowe przeznaczenie. Jako podstawa prawna decyzji podany został art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995 r., nr 10, poz. 47). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zmiana przeznaczenia części budynku na cele mieszkalne nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R., a wnioskodawca złożył wymagane dokumenty, opinie i protokoły sprawdzeń.

Wnioskiem z dnia [...] M.M., właściciel sąsiedniej nieruchomości, wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku należącego do J.S.. Jako podstawa wniosku wskazana została okoliczność braku udziału wnioskodawcy w postępowaniu zakończonym tą decyzją. M.M. podał, że przedmiotowy budynek usytuowany jest w granicy i przylega do jego zabudowań gospodarczych. Do zmiany sposobu użytkowania doszło bez jego wiedzy, nie brał udziału w postępowaniu a wydana decyzja nie została mu doręczona. O jej istnieniu dowiedział się w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] Starosta C. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w przedmiocie wniosku o zmianę sposobu użytkowania budynku, zakończone ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...]. Wydaną po wznowieniu postępowania decyzją z dnia [...] Starosta [...]., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...], podając iż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Po rozpoznaniu odwołania M.M., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji, uchylił decyzję ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu podano, że wbrew stanowisku organu I instancji, w sprawie nie mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej, albowiem z projektu budowlanego powykonawczego wynika, że przedmiotowy budynek nie spełnia warunków technicznych wymaganych dla budynków mieszkalnych, w szczególności nie spełnia norm cieplnych. Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy zalecono organowi I instancji zastosowanie trybu określonego w § 11 wyżej powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone przez J.S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. II SA/Ka 3485/01 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części orzekającej o uchyleniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...], a w pozostałej części skargę oddalił.

Rozpoznając ponownie sprawę Starosta Powiatowy w C. postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 123 K.p.a. oraz § 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r., wezwał J.S. do dostarczenia orzeczenia w zakresie spełniania normy cieplnej przegród zewnętrznych i stropu nad częścią gospodarczą istniejącego budynku gospodarczego na działce przy ul. K. w K., gmina R., pod kątem zmiany sposobu użytkowania na budynek mieszkalny i zakresu wykonania niezbędnych robót budowlanych, celem wydania pozwolenia na ich ewentualne wykonanie. Decyzją z [...] Starosta Powiatowy w C., działając na podstawie art. 71 prawa budowlanego, udzielił J.S. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego w części piętra na budynek mieszkalny. Przedmiotowa zmiana polega na wprowadzeniu funkcji mieszkalnej na części pietra (od strony północnej działki), tj. dwóch pokoi, kuchni, łazienki oraz komunikacji. Powyższa zmiana uwarunkowana została wykonaniem w terminie do [...] robót budowlanych, polegających na dociepleniu ścian i stropu budynku, zgodnie z przedłożoną dokumentacją. Jako podstawa prawna tego ostatniego rozstrzygnięcia wskazany został art. 59 ust. 2 prawa budowlanego.

Na skutek wniesienia odwołania przez M.M., zaskarżoną decyzja z dnia [...] Wojewoda [...], powołując się na art.. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...], oraz postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] i wezwał wnioskodawcę na podstawie § 11 powoływanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. do wystąpienia do organu I instancji z wnioskiem o pozwolenie na budowę obejmujące ocieplenie budynku, uzupełnienia dokumentacji projektowej w części graficznej i opisowej o funkcje poszczególnych pomieszczeń w części gospodarczej budynku, w terminie 30 dni od otrzymania decyzji.

W skardze złożonej do Sądu J.S. zwrócił się o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...], zarzucając jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na obrazie przepisu art. 29 prawa budowlanego i § 8 oraz 11 powoływanego wyżej rozporządzenia z dnia 15 grudnia 1994 r., dotyczącego m.in. udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych. W uzasadnieniu skarżący wskazywał zasadniczo na nie uwzględnienie przez Wojewodę [...] przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie, w związku ze skargą do Sądu na decyzję Wojewody z dnia [...] oraz na brak w jego ocenie podstaw do nakładania jakichkolwiek obowiązków oraz wydawania kolejnych decyzji w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że ponieważ sprawa już raz była przekazywana do ponownego rozpoznania, przeto organ odwoławczy orzekł za organ I instancji. Podstawą wydanego rozstrzygnięcia był art. 71 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego oraz § 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. W ocenie Wojewody [...] organ I instancji wadliwie nie wezwał strony w postanowieniu z dnia [...] do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na roboty budowlane, zaś zarzuty skarżącego dotyczące zbędności nałożonych na niego obowiązków nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż podniesione przez skarżącego. Zgodnie jednak z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej PoPPSA, Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że organy obu instancji procedowały w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...]. Z tego względu wydane decyzje powinny odpowiadać treścią i zakresem rozstrzygnięcia postanowieniom art. 151 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania, wydaje decyzję, którą odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, jeżeli stwierdzi brak podstaw wznowieniowych wskazanych w art. 145 § 1 lub 145a lub uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Trzecim możliwym rodzajem rozstrzygnięcia jest przewidziane w art. 151 § 2 wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, wymienionych w art. 146 k.p.a., z powodu których decyzja ta nie podlega uchyleniu. Należy stwierdzić, że wydana w sprawie decyzja Starosty Powiatu [...] nie odpowiada swą treścią regulacji art. 151 k.p.a. Organ I instancji orzekł co do istoty sprawy, nie rozstrzygając ani o przesłankach wznowienia, ani o bycie prawnym dotychczasowej decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku. Wadliwie również organ I instancji przywołał jako podstawę prawną w zakresie udzielonego pozwolenia, art. 59 ust. 2 prawa budowlanego, który ma zastosowanie do odmiennej instytucji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Wyjaśnić nadto należy, że Sąd odstąpił od stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, mając na uwadze iż w dacie jej wydawania pozostawała w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...], która uchylała również decyzję ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...]. Okoliczność ta w dacie wydawania decyzji organu I instancji miała znaczenie dla treści podjętego rozstrzygnięcia, które jakkolwiek wadliwe w istniejącym stanie prawnym, musiało zostać wydane z uwzględnieniem skutków wywołanych decyzją Wojewody [...] z dnia [...].

Za spełniające przesłankę nieważności, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, Sąd uznał natomiast rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Stan wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa ma miejsce, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji lub treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy. Jako podstawa wydanej decyzji został podany art. 138 § 1 pkt 2 . Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji w całości lub części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, lub uchylając decyzję, umarza postępowanie pierwszej instancji. W punkcie 1 zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...], nie orzekł jednak co do istoty sprawy, którym była kwestia uchylenia bądź odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, ani też nie umorzył postępowania. Ponieważ kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje, aby decyzja organu odwoławczego mogła wyczerpywać się w samym uchyleniu zaskarżonej decyzji, podjęte rozstrzygnięcie Wojewody [...] należy ocenić jako wydane wbrew regulacjom odnoszącym się do toku odwoławczego.

Kolejne rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji dotyczyło uchylenia postanowienia Starosty [...] z dnia [...]. Postanowienie to zostało wydane na podstawie § 11 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. i przysługiwało na nie zażalenie. Z akt sprawy nie wynika, aby postanowienie to zostało zaskarżone. Organ odwoławczy rozpatrzył zatem w toku odwoławczym ostateczne postanowienie, od którego nie złożono w terminie zażalenia, nadto zrobił to w formie decyzji. W razie uznania kwalifikowanej wadliwości zażalenia wydanego w toku postępowania, organ wyższego stopnia był uprawniony do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności, w żadnej mierze nie miał jednak podstaw do objęcia tego postanowienia prowadzonym postępowaniem odwoławczym.

W końcu na podstawie powoływanego § 11 rozporządzenia wykonawczego, Wojewoda [...] nałożył na inwestora określone obowiązki. W tym zakresie należy zauważyć, że cytowany § 11 przewiduje wydanie postanowienia, jeżeli z wniosku inwestora wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu wiąże się z koniecznością wydania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych. Skoro przepis ten przewiduje dla wydawanego na jego podstawie rozstrzygnięcia formę postanowienia, to nie jest możliwe skuteczne wydanie takiego rozstrzygnięcia w formie decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego, różnicując akty administracyjne na postanowienia i decyzje, nie przewiduje możliwości zastępowania jednej formy przez inną. Zastosowanie niewłaściwej formy rozstrzygnięcia należy zatem uznać za uchybienie przepisom procedury o charakterze rażącym.

Rozpoznając sprawę, właściwe organy uwzględnią fakt, że wydawane rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o zmianę sposobu użytkowania prowadzone jest w trybie wznowienia postępowania, wydana decyzja winna zatem odpowiadać treścią i zakresem art. 151 k.p.a. Nadto organy administracji zadbają o dostosowanie formy wydawanych rozstrzygnięć do wymogów prawa.

Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 PoPPSA, do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 209 PoPPSA w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające.