Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 472/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. G. i M. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 257/20 odrzucającego skargę C. G. i M. G. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. K. w S. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 257/20, odrzucił skargę C. G. i M. G. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., [...] oraz zwrócił skarżącym uiszczony w kwocie 300 złotych wpis sądowy.

Postanowienie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rada Miejska w [...], na podstawie art. 7 ust. 4 i art. 8 ust. 1-3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2020 r. poz. 219, zwana dalej: "specustawą") oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. K. w S.

Skargę na powyższą uchwałę, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 15 specustawy, wnieśli C. G. i M. G. W skardze zarzucono naruszenie art. 7 ust. 4 specustawy w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP i w zw. z art. 2 i 7 specustawy, poprzez brak uwzględnienia przez Radę Miejską stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy i możliwości rozwoju gminy, wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, naruszenie przepisu art. 7 ust. 12 specustawy, poprzez brak powiadomienia przez Burmistrza Miasta [...] o możliwości przedstawienia opinii przez organy administracji publicznej, m.in. państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Wskazując na podniesione zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wskazali, że posiadają tytuł prawny do działki nr [...] z wybudowanym domem mieszkalnym, która sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja objęta uchwałą. Podnieśli, powołując się na stanowisko doktryny, że podmiotem (czy grupą podmiotów), który mógłby być brany pod uwagę jako potencjalny podmiot mający interes w zaskarżeniu uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji są właściciele gruntów, na których miałaby zostać zrealizowana inwestycja lub gruntów sąsiednich (bezpośrednio i pośrednio). Zwrócili uwagę na treść art. 25 ust. 1 specustawy, z którego wynika, że uchwała wiąże organ wydający następnie decyzję o pozwoleniu na budowę oraz iluzoryczny charakter legitymacji skargowej w ewentualnym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Strona skarżąca zarzuciła organowi, iż ten w toku postępowania nie przeprowadził analizy czy istniejący budynek - dom jednorodzinny, położony na nieruchomości skarżących jest w obszarze oddziaływania inwestycji. Podniosła przy tym, że budynek nr [...], który ma być zrealizowany w ramach inwestycji, został zrealizowany w odległości 4 metrów od granicy jej nieruchomości. Natomiast istniejąca zabudowa na działce skarżących znajduje się w odległości ok. 10 metrów od granicy ich nieruchomości gruntowej. W związku z powyższym, niewątpliwie odległość ok. 14 metrów pomiędzy istniejącą zabudową jednorodzinną nieruchomości skarżących, a budynkiem nr [...], który ma zostać zrealizowany w ramach inwestycji, uzasadnia stanowisko, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co uzasadnia posiadanie interesu prawnego we wniesieniu skargi na zaskarżoną uchwałę. W dalszej części skargi skarżący wskazali na merytoryczne argumenty skierowane na wykazanie naruszenia konkretnych przepisów prawa w toku procedury podejmowania kwestionowanej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na brak legitymacji strony skarżącej do wniesienia skargi lub o jej oddalenie. W uzasadnieniu omówił poszczególne zarzuty skargi i wskazał, że jego zdaniem, są one całkowicie niezasadne. Odniósł się przy tym także do poszczególnych dokumentów, zgromadzonych w toku prac nad uchwałą.

W.B. (inwestor) w piśmie procesowym z dnia 20 sierpnia 2020 r. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), z uwagi na brak naruszenia interesu skarżących, ewentualnie o oddalenie skargi. Uczestnik zwrócił uwagę, iż do skutecznego wniesienia skargi ustawa wymaga wykazania, że uchwała narusza indywidualny i realny interes prawny skarżących. Zdaniem uczestnika, uchwała w żaden sposób nie ogranicza możliwości korzystania z nieruchomości skarżących, w szczególności nie wprowadza żadnych ograniczeń w zabudowie ani w zapewnieniu dostępu do drogi publicznej. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wydanych na tle skarg z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uczestnik podniósł, że nawet uwzględnienie skargi właściciela działki sąsiedniej mogłoby nastąpić jedynie w zakresie wyznaczonym naruszeniem interesu prawnego skarżącego (zatem niewątpliwie nie odnośnie do całej uchwały). Brak wskazania naruszenia interesu prawnego strony skarżącej konkretnymi zapisami uchwały skutkowałby wykluczeniem możliwości wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego. W dalszej części pisma inwestor polemizuje z zarzutami strony skarżącej, kolejno omawiając nietrafność (jego zdaniem) podnoszonych wobec skarżonego aktu argumentów.

Strona skarżąca w piśmie procesowym z dnia 14 października 2020 r. podtrzymała dotychczasowe stanowisko i zarzuty, poszerzając je o naruszenie przez uchwałę art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 37 ust. 2 pkt 8 Statutu [...] Gminy Miejskiej [...] i art. 11 i 8 k.p.a. i art. 2 i 7 Konstytucji RP. Uczestnik postępowania W.B. w piśmie z dnia 23 listopada 2020 r. podtrzymał natomiast swoje stanowisko w sprawie, odnosząc się jednocześnie do otrzymanego pisma strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucając skargę powołał się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle stosowania art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a następnie uznał, że strona skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej własny, indywidualny i aktualny interes prawny. Sąd wskazał, że aktach gminy, na k. A01 na rysunku, określającym koncepcję zagospodarowania terenu, w legendzie określono, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w obrębie nieruchomości objętej inwestycją, a najbliższy granicy działki budynek nr [...] zachowuje odległość 4 m od granicy z działką sąsiednią. Zauważył, że sami zaś skarżący piszą, że zabudowa na ich nieruchomości znajduje się w odległości ok. 10 metrów od granicy działek. Nie sposób zatem, w ocenie Sądu, przyjąć za skarżącymi, że odległość ok. 14 m pomiędzy istniejącą zabudową jednorodzinną nieruchomości skarżących a projektowanym budynkiem nr [...], uzasadnia stanowisko skarżących, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Chodzi przecież o inwestycję mieszkaniową, a nie np. obiekt o charakterze przemysłowym, którego oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie jest zgoła odmienne. Sąd podkreślił, że również pismo procesowe skarżących nie zawiera w tym zakresie dodatkowych argumentów natury prawnej, wskazujących z jednej strony, konkretny przepis prawa materialnego, którego naruszenie stanowiłoby wprost i bezpośrednio na naruszenie interesu prawnego skarżących, a z drugiej, charakter takiego naruszenia.

Sąd Wojewódzki zaznaczył, że w warunkach rozpoznawanej sprawy, bardzo istotna jest także teza wyroku NSA z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1576/10, w którym Sąd ten jednoznacznie stwierdził, że "skuteczność skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zależy od wykazania naruszenia interesu prawnego, naruszenia już dokonanego, a nie dopiero ewentualnego, możliwego w przyszłości. Kwestie przyszłego, ewentualnego negatywnego oddziaływania na środowisko czy życie i zdrowie ludzi w związku z funkcjonowaniem planowanego dopiero w przyszłości składowiska odpadów, w tym niebezpiecznych nie mogą przesądzać o aktualnym z chwilą wejścia planu w życie naruszeniu konkretnego interesu prawnego skarżącego".

Zdaniem Sądu, w świetle twierdzeń i argumentów skargi i pisma procesowego, w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie zdołała wykazać, aby przysługujący jej interes prawny/lub uprawnienie zostało postanowieniami zaskarżonej uchwały naruszone, co umożliwiłoby sądową kontrolę legalności uchwały. Przewidywania skutków realizacji inwestycji mieszkaniowej mają wyłącznie walor hipotetyczny, który nie kreuje aktualnej legitymacji skargowej po stronie skarżących.

Odnosząc się do kwestii zależności pomiędzy uchwałą, a późniejszą (ewentualną) decyzją o pozwoleniu na budowę, Sąd podniósł, że w tamtym postępowaniu, prowadzonym stosownie do zasad zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego i prawa budowlanego, inaczej będzie się kształtować pozycja strony (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Sąd zauważył, że istotnie w świetle art. 25 specustawy (ust. 1) uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, jednakże zaakcentował, że ustawa ta nie wyłącza w żadnym stopniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ani przepisów wykonawczych do tej ustawy, zatem okoliczności badane w toku postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę będą musiały być sprawdzane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyli C. G. i M.G., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 1 specustawy w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z faktu związania organu wydającego pozwolenie na budowę uchwałą o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie wynika możliwość naruszenia interesu prawnego skarżących zaskarżoną uchwałą, w sytuacji, gdy przepis art. 25 ust. 1 specustawy wprowadzający związanie organu wydającego pozwolenie na budowę treścią uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ma wpływ na realizację inwestycji mieszkaniowej, której podstawa planistyczna, warunki i sposób zagospodarowania nieruchomości zostaje określony w tej uchwale, co może prowadzić do naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością objętą taką uchwałą, gdyż zakres postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę będzie już uprzednio określony w uchwale o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., poprzez jego bezzasadne zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi ze względu na brak naruszenia interesu prawnego skarżących zaskarżoną uchwałą, podczas gdy skarżący wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. B. wniósł o jej oddalenie oraz zażądał przeprowadzenia rozprawy na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny skierował skargę kasacyjną na posiedzenie niejawne korzystając z kompetencji nadanej mu art. 182 § 1 p.p.s.a., który to przepis wprost przewiduje uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpoznania skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, iż skarżący posiadają tytuł prawny do działki nr [...] z wybudowanym domem mieszkalnym, która sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja objęta uchwałą. Zaskarżona uchwała przewiduje lokalizację m.in. czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych nr 1, 2, 3, 4. Budynki będą posiadać cztery kondygnacje nadziemne mieszkalne, przy czym budynki 1, 2 i 3 będą miały czwartą kondygnację wycofaną o ok. 2 m po obwodzie. Liczba mieszkań minimalna - 153; maksymalna - 165. Wysokość budynku ok. 13,5 m, do kalenicy dachu maksymalnie 14 m. Wymiary rzutu poziomego budynku: trzy budynki ok. 18 m x 48 m każdy, jeden budynek ok. 18 m x 36 m. Jak podają skarżący, budynek nr 3 został zlokalizowany w odległości 4 m od granicy ich nieruchomości. Odległość pomiędzy istniejącą zabudową jednorodzinną nieruchomości skarżących a planowanym budynkiem nr 3 wynosi ok. 14 m.

Przypomnieć należy, że u podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, (OTK-A/2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą, prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (zob. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1402/17). Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (zob. wyroki NSA: z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1213/16; z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 213/17).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej konkretnej sprawie nie można podzielić stanowiska Sądu Wojewódzkiego, co do braku legitymacji skargowej wnoszących skargę. W sprawie bezspornym jest, że działka skarżących zabudowana domem jednorodzinnym jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego skarżoną uchwałą, na którym przewiduje się zabudowę wielorodzinną (cztery budynki, w tym jeden posadowiony w odległości 4 m od granicy działki skarżących).

Mając na uwadze powyższe nie sposób odmówić racji skarżącym kasacyjnie, iż przeznaczenie określonego terenu pod zabudowę wielorodzinną wpływa na sposób korzystania z prawa własności działek bezpośrednio sąsiadujących z tym obszarem, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości czy ograniczeń w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i to niezależnie od tego czy uciążliwości te będą się mieściły w granicach norm. Bezpośrednie sąsiedztwo terenu przeznaczonego pod zabudowę wielorodzinną ma realny wpływ na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. Skoro skarżona uchwała daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym możliwość szerszego wykonywania swojego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania prawa własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2479/12). Naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Musi mieć on charakter bezpośredni, obiektywny i realny. Uchwała czy też poszczególne jej postanowienia powinny zatem naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżących. Skarżący, wbrew stanowisku Sądu I instancji, dowiedli, że kwestionowany akt wpływa na ich sferę prawno-materialną. W niniejszej sprawie należy uznać, że wskutek podjęcia zaskarżonego aktu dojdzie do naruszenia konkretnego interesu prawnego skarżących wynikającego z przepisów prawa cywilnego. Skarżący wyrażają konkretne obawy związane z planowaną inwestycją, a dotyczą one: możliwości zacieniania domu mieszkalnego przez wysoką zabudowę, ryzyka zalewania wód opadowych pochodzących z nieruchomości inwestora (różnica w terenie pomiędzy gruntami jest bardzo znacząca i ryzyko to jest realne), ryzyka wystąpienia immisji wynikające z możliwości generowania znacznego hałasu. Słusznie odwołują się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, celem wykazania istnienia interesu prawnego do przepisu art. 144 Kodeksu cywilnego i orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyrażonego na gruncie spraw dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że plan miejscowy może naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości nawet wtedy, gdy nieruchomości te nie są objęte tym planem miejscowym. Naruszenie przez plan miejscowy interesu prawnego właścicieli nieruchomości znajdujących się poza obszarem objętym planem wynika ze znaczenia jakie ma plan miejscowy dla prawa sąsiedzkiego. Wpływ planu miejscowego na zakres prawa własności nieruchomości, która jest objęta planem miejscowym, jest w świetle art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) oczywisty. Natomiast wpływ planu miejscowego na zakres wykonywania prawa własności nieruchomości położonych poza obszarem planu miejscowego wynika z art. 144 Kodeksu cywilnego. Skoro bowiem właściciel nieruchomości objętej planem miejscowym będzie mógł z tej nieruchomości korzystać w sposób określony w planie miejscowym, to właściciele sąsiednich nieruchomości, w tym znajdujących się poza obszarem planu miejscowego, będą musieli więcej znosić. O ile nieruchomości leżą w bezpośrednim sąsiedztwie, a nadto ustalenia planu otwierają szerokie możliwości przed właścicielem jednej z nich w zakresie wykonywania prawa własności, to z reguły ustalenia planu dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości. Kryteria przeciętnej miary, o której mowa w przepisie art. 144 Kodeksu cywilnego, mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikające z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym ustalenia planu miejscowego mają oczywisty wpływ na stosunki sąsiedzkie. (zob. postanowienia NSA: z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2387/20; z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1103/20 i powołane w nich orzecznictwo).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zatem przy ocenie interesu prawnego podmiotu pominąć charakteru zaskarżonej uchwały, która pełni funkcję analogiczną do ustaleń planu miejscowego (rozważania w tym przedmiocie czynione wyżej) lub decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do konkretnej inwestycji. Art. 25 ust. 5 specustawy wprost wskazuje, że ilekroć w przepisach ustawy Prawo budowlane jest mowa o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, status strony w postępowaniu, co do zasady, powinni mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, zwłaszcza gdy jej realizacja wiąże się z możliwością powstania konkretnych uciążliwości dla sąsiednich terenów, a na takie skarżący się powołują.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast zarzutu naruszenia art. 25 ust. 1 specustawy w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wprawdzie stosownie do art. 25 ust. 1 specustawy, uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, jednakże z tego faktu podmiot nie może wywodzić swojego interesu prawnego do zaskarżenia takiej uchwały. Przyznanie podmiotowi legitymacji do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego, lub przyznanie statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, nie oznacza, iż podmiot ten staje się automatycznie stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż krąg stron w tym ostatnim postępowaniu, określa się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a więc odmiennie, niż w przywołanych wcześniej postępowaniach, odpowiednio na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 28 k.p.a. Krąg stron postępowania może zatem się nie pokrywać. Oczywiście może zdarzyć się sytuacja, że danemu podmiotowi nie zostanie przyznana legitymacja do zaskarżenia uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, a przyznany będzie mu status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a wtedy może dojść do ograniczenia podmiotowi dochodzenia jego praw, na skutek związania organu wydającego pozwolenie na budowę ustaleniami zawartymi w uchwale. Jednakże nie można z tego wywodzić interesu prawnego do zaskarżenia uchwały lokalizacyjnej, bowiem doszłoby do kuriozalnej sytuacji, że hipotetyczna możliwość przyznania podmiotowi statusu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę warunkowała zasadność przyznania podmiotowi statusu strony we wcześniejszym postępowaniu np. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, którego krąg stron ustala się, co jeszcze raz należy zaakcentować, na innej podstawie prawnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak jest podstaw do takiego rozstrzygnięcia w wypadku, gdy - tak jak w rozpoznawanej sprawie - przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Nie oznacza to jednak, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania (zob. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).