Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 583/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 4 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2007 nr 159 poz 1128
law: Rozporzadzenie Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart  kierowców oraz warunków przechowywania tych danych.
article: art. 92b, art. 92c.
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 pkt 3 preambuły.
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 października 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 marca 2015 r., nr [...], 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniach od 8 do 23 stycznia 2015 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę w firmie A Sp. z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w [...] (zwana dalej też Spółką) w przedmiocie przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Czynności kontrolne zostały podjęte po uprzednim zawiadomieniu przedsiębiorcy o terminie rozpoczęcia kontroli i następnie utrwalone w protokole podpisanym dnia 23 stycznia 2015 r. Z protokołu wynika, że zakresem kontroli objęto okres od dnia 1 lutego do dnia 30 listopada 2014 r. Na żądanie kontrolującego w przedsiębiorstwie okazano wszystkie niezbędne do kontroli dokumenty, m.in. licencję [...] uprawniającą do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, wykaz samochodów, którymi przedsiębiorstwo dysponowało w kontrolowanym okresie i których było posiadaczem na dzień 8 stycznia 2015 r. oraz wykaz zatrudnionych kierowców. Na podstawie analizy okazanych dokumentów i odczytania danych cyfrowych przekazanych kontrolującemu ustalono, że przedsiębiorca naruszył obowiązek wczytywania danych urządzeń rejestrujących zamontowanych w 18 pojazdach, które w okresie objętym kontrolą prowadzone były przez 21 kierowców. W protokole wymieniono pojazdy przez oznaczenie ich nr rej. i odnośnie każdego z nich podano datę dokonanego odczytu oraz liczbę dni jakie minęły od ostatniego odczytu, a także wskazano dane kierowców prowadzących te pojazdy.

W związku ze stwierdzonym w protokole kontroli naruszeniem, Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił Spółkę, pismem z dnia 28 stycznia 2015 r., o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego. Jednocześnie wezwał stronę do wskazania okoliczności oraz przedłożenia dowodów potwierdzających, że nie miała ona wpływu na powstanie stwierdzonych naruszeń, a nastąpiły one wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć lub dowodów potwierdzających, że za opisane w protokole kontroli naruszenie, na stronę została już nałożona kara przez inny uprawniony organ (również zagraniczny).

Spółka złożyła wyjaśnienia w piśmie z dnia 4 lutego 2015 r., w którym zakwestionowała zaistnienie stwierdzonych naruszeń. Wskazując na art. 1 pkt 3 lit. a Rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych i kart kierowców (Dz. Urz. UEL.168/16 z dnia 2 lipca 2010 r.) podniosła, że zgodnie z treścią pkt 3 preambuły tego rozporządzenia, określając maksymalne okresy na wczytanie danych należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Tym samym dane z pamięci tachografu cyfrowego należy pobierać co 90 dni użytkowania tego urządzenia. To samo dotyczy kart kierowców. Jednocześnie nieuzasadnione jest pobieranie danych w przypadku, gdy pojazd nie był użytkowany lub karta kierowcy nie była użytkowana. Strona wyjaśniała, że pojemność pamięci tachografu cyfrowego, tak samo jak karta kierowcy, przewiduje możliwość zapisu co najmniej 365 dni działalności. Jeśli występują dni bez działalności, pojemność pamięci tachografu i karty nie zmniejsza się. Interpretując zapisy krajowego rozporządzenia, należy wziąć zatem pod uwagę interpretację celowościową. Celem pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców jest stała analiza i nadzór oraz zabezpieczenie danych przed ich nadpisaniem. Biorąc pod uwagę zapisy rozdziału IB rozporządzenia 3821/85 jest oczywiste że dni, w których tachograf nie odnotowuje żadnych czynności nie obciążają jego pamięci. W związku z tym, te dni w których tachograf niczego nie odnotował pomniejszają pamięci tachografu i należy je doliczyć podczas wyliczenia terminu na pobieranie danych. Jest to wprost wskazane w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 581/2010. Odnosząc przedstawione stanowisko do stanu faktycznego strona podniosła, że analiza danych zapisanych w pamięci tachografów, których pliki były pobrane przez organ kontrolny wykazała, iż pomiędzy jednym odczytem, a kolejnym nie doszło do przekroczenia terminu 90 dni użytkowania pojazdu. Tym samym nie doszło też do naruszenia obowiązku pobierania danych z pamięci tachografu cyfrowego. Zaznaczyła także, że w protokole kontroli potwierdzono fakt sprawowania w firmie nadzoru nad przestrzeganiem norm czasu jazdy, przerw i odpoczynków.

W dniu 2 marca 2015 r., Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 200Ir. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą, nałożył na przedsiębiorcę – A Sp. z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w [...], karę pieniężną w łącznej kwocie 9000 zł, za naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego w 18 pojazdach. Przyjmując ustalenia dokonane podczas kontroli utrwalonej protokołem podał pojazdy, co do których przedsiębiorca naruszył obowiązek wczytywania danych urządzeń rejestrujących zamontowanych w tych pojazdach, kierowców prowadzących te pojazdy w okresie objętym kontrolą oraz wskazał lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy, jako podstawę prawną do nałożenia kary. Odnosząc się do wyjaśnień złożonych przez stronę organ stwierdził, że nie znalazł przesłanek do umorzenia naruszenia lub zmiany jego kwalifikacji. Powołując art. 10 ust. 5 lit. a rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 organ stwierdził, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. Nr. 159, poz. 1128), dane z tachografu cyfrowego podmiot pobiera co najmniej raz na 90 dni. Wskazał też, że sprawa została rozpoznana z poszanowaniem zasad określonych w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a strona nie może zwolnić się z odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1 ustawy, gdyż w toku postępowania nie przedstawiła dowodów świadczących, że nie miała wpływu na powstanie naruszeń, zaś zebrany materiał dowodowy nie wskazuje na to, aby naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

A Sp. z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w [...] od powyższej decyzji wniosła odwołanie, w którym zarzuciła organowi naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez brak analizy plików pobranych z tachografów cyfrowych pod kątem ustalenia dni użytkowania pojazdów oraz art. 1 pkt 3 lit a rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r., przez pominięcie, w analizie plików z tachografów cyfrowych i kart kierowców, faktu uwzględnienia wyłącznie dni zarejestrowanej działalności w tachografie cyfrowym i na karcie kierowcy. Powielając w całości stanowisko wyrażone w piśmie wyjaśniającym odwołująca podniosła, że krajowe akty prawne stoją w ewidentnej sprzeczności ze wskazanym rozporządzeniem. Dodała, że w chwili wejścia w życie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 nie istniały przepisy europejskie regulujące kwestię terminów sczytywania danych, a organ pominął, że od momentu wejścia w życie rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. Komisja Europejska uregulowała w sposób jednoznaczny częstotliwość wczytywania danych z tachografów i kart kierowców. Tym samym "zapisy funkcjonujące w art. 10 ust. 5 lit a rozporządzenia nr 561/2006 stały się nieaktualne i powoływanie się na ich treść jest nietrafione." Zdaniem strony, w opisanych 6 pojazdach, co do których z uwagi na wskazane okresy ich użytkowania, nie nastąpiło przekroczenie terminu odczytu.

Decyzją z dnia 22 października 2015 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powołał regulacje art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i art. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, przepisy § 3 rozporządzenia w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych zmienione rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r., a także zapisy art. 4 pkt 22 lit. a i h, art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 6 ustawy i przyjmując ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji w wyniku przeprowadzonej kontroli uznał, że poprawność ustaleń w zakresie stwierdzenia naruszenia z lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy i słuszność nałożyłenia kary pieniężnej w wysokości 9000 (dziewięć tysięcy) złotych, tj. 18 x 500 złotych. Wyjaśnił, że dla stwierdzenia popełnienia naruszenia znaczenie miał obiektywny fakt zaniechania obowiązku wczytywania danych urządzeń rejestrujących zamontowanych w pojazdach użytkowanych w przedsiębiorstwie w okresie objętym kontrolą. Obowiązkiem strony jest bowiem dokonywanie wczytywania danych z urządzenia rejestrującego co 90 dni, a wobec braku kontroli pojazdów nie sposób wykluczyć możliwości naruszania przez kierowców norm czasu pracy, które mogą być przez pracodawcę stwierdzone przez systematyczne i staranne kontrolowanie danych zarejestrowanych na kartach kierowców (wykresówkach) oraz w tachografach. Wskazując na obowiązki przedsiębiorstwa transportowego z art. 10 ust. 2 i ust. 3 zd. pierwsze rozporządzenia 561/2006 organ wywodził, że rozporządzenie Komisji nr 581/2010 określa maksymalne okresy wczytywania danych, a obowiązujący art. 10 ust. 5 lit. a ppkt ii) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 daje Państwom Członkowskim kompetencję do określenia częstotliwości pobierania danych ze wskazaniem, że dopuszczalne jest określenie krótszych terminów ich wczytywania. Wyjaśnił, że kwestie te zrealizowane zostały przez § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych, zgodnie z którym dane z cyfrowego urządzenia rejestrującego podmiot pobiera: co najmniej raz na 90 dni. Zaakcentował, iż z treści tego przepisu wynika surowszy obowiązek sczytywania danych co 90 dni kalendarzowych, a więc częściej, niż wynikałoby to z przepisów rozporządzenia nr 581/2010 Komisji UE. Przepisy rozporządzenia nr 581/2006 miałyby natomiast zastosowanie jedynie wtedy, jeśli Państwo Członkowskie określiłoby dłuższe okresy sczytywania danych. Wówczas to obowiązywałyby okresy maksymalne określone przez Komisję. Zupełnie niezasadne są zatem argumenty strony dotyczące obowiązku sczytywania danych z urządzenia rejestrującego wyłącznie w odniesieniu do dni aktywności kierowcy. Zdaniem organu, oczywistym jest bowiem, że w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych (...) chodzi o dni kalendarzowe. Dokonując wykładni tego przepisu trzeba mieć na względzie, że jest to termin prawa materialnego. Zgodnie z przyjętymi regułami wykładni, ilekroć przepisy prawa materialnego statuują termin oznaczony w dniach, przyjmuje się, że termin ten nadejdzie z upływem określonej w tym przepisie liczby dni kalendarzowych. Ponadto, pobieranie danych z cyfrowego urządzenia rejestrującego ma w pierwszej kolejności na celu wykrycie nieprawidłowości przy realizacji zadań przewozowych. Obowiązek pobierania danych z cyfrowego urządzenia rejestrującego nie może być więc uzależniony od tego, czy zatrudnieni przez przedsiębiorcę kierowcy rejestrują swoją aktywność, czy też ją zatajają, np. poprzez używanie niedozwolonych urządzeń. Odnosząc się do regulacji art. 92c ust. 1 ustawy organ odwoławczy wskazał, że strona miała wpływ na niewczytanie danych z urządzeń rejestrujących w wymaganym terminie i wobec tego brak jest podstaw zastosowania jego regulacji. Wywodził przy tym organ, że to strona powinna przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezami wskazanych przepisów, a brak wpływu na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć i nie wystarczy tylko zakwestionować swoją odpowiedzialność. Odnosząc się do treści odwołania organ stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i uwzględnia wszystkie istotne okoliczności sprawy, dlatego zarzuty strony w tym zakresie należy uznać za nieuzasadnione.

Powyższą decyzję odwoławczą Spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie: art. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 przez pominięcie w analizie plików z tachografów cyfrowych faktu uwzględnienia wyłącznie dni zarejestrowanej działalności w tachografie cyfrowym; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i brak analizy plików pobranych z tachografów cyfrowych pod kątem ustalenia dni zarejestrowanej działalności pojazdu oraz art. 15 i art. 127 § 1 K.p.a., przez brak odniesienia się organu odwoławczego do zarzutów strony. Uzasadniając podniesione zarzuty strona skarżąca przytoczyła w całości argumentację przedstawioną w odwołaniu. Dodatkowo, jako potwierdzający jej stanowisko powołała wyrok WSA w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 1556/14 i wskazała, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do jej twierdzeń dotyczących pobierania danych z tachografu oraz pominął pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, powołując na jego potwierdzenie poglądy przedstawione w orzeczeniu WSA w Opolu o sygn. akt II SA/Op 191/15 i orzeczeniu WSA w Kielcach o sygn. akt II SA/Ke 347/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył ,co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wskazanej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, a stosowanie do art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia na skarżącą Spółkę kary pieniężnej, w łącznej kwocie 9000 zł, za naruszenie obowiązków przewozu drogowego.

Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych powyżej zasad kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - decyzji utrzymanej nią w mocy wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy i w konsekwencji tego, także z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Na wstępie rozważań w zakresie dokonanej oceny wskazać należy, że materialną podstawę prawną ustalenia odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów określających warunki i obowiązki tego przewozu stanowi art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414, z późn. zm.) zwana dalej ustawą. Zgodnie z tą regulacją podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Zaznaczyć przyjdzie, że odpowiedzialność przewidziana w powołanym przepisie nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. W myśl art. 91a ust. 6 ustawy wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określona natomiast została w załączniku nr 3 do ustawy, który ustala kary pieniężne w sposób sztywny, co powoduje, że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów i kara nie może być nałożona w innej wysokości niż określona w załączniku.

Powyższe oznacza, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego, organ co do zasady zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 2 i 3 ustawy. Wyłączenie odpowiedzialności danego podmiotu z odpowiedzialności możliwe jest bowiem jedynie na podstawie art. 92c ustawy.

Mając na uwadze przedmiot sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją zaakcentować trzeba, że w granicach postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie organy oceniały okoliczności dotyczące zaistnienia naruszenia określonego pod lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy, polegającego na naruszeniu obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego, które w sprawie stwierdzono co do 18 pojazdów. Zasadnicza kwestia sporna dotyczyła natomiast zakresu obowiązku ustalonego w tym przedmiocie w przepisach prawa, w szczególności zaś maksymalnego okresu jaki został przewidziany na wczytywanie danych urządzenia rejestrującego.

Dokonując oceny co do tej kwestii Sąd podzielił stanowisko skarżącego i stwierdził, że wydając kontrolowane decyzje organy obydwu instancji naruszyły § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. nr 159 poz. 1128, z póżn. zm.) w zw. z pkt 3 preambuły oraz art. 1 ust. 3 lit. a rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców i art. 10 ust. 5 lit. a rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okresy maksymalne dotyczące obowiązku wczytywania danych z kart kierowców odnoszą się do dni kalendarzowych, a nie, jak słusznie od początku postępowania administracyjnego podnosiła strona skarżąca, do dni zarejestrowanej działalności kierowcy. W konsekwencji też, nieprawidłowa wykładnia doprowadziła do nieprawidłowego ustalania stanu faktycznego i naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przez brak dokonania ustaleń w zakresie wyczytywania danych urządzenia rejestrującego przy uwzględnieniu wyłącznie dni zarejestrowanej działalności.

Uzasadniając dokonaną ocenę, na podstawie art. 4 pkt 22 ustawy zauważyć należy, że odpowiedzialność z art. 92a ust. 1 ustawy dotyczy naruszenia obowiązków lub warunków wynikających zarówno z ustawy, jak i wskazanych w tym przepisie aktów, w tym m.in. z przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3520/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1 ze zm.).

Obowiązek przedsiębiorcy dotyczący wyczytywania danych urządzenia rejestrującego ustalony został wprost w art. 10 ust. 5 lit. a rozporządzenia nr 561/2006, zgodnie z którym przedsiębiorstwa transportowe używające pojazdów objętych zakresem niniejszego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenia rejestrujące zgodne z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 :

i) zapewniają wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez Państwo Członkowskie oraz wczytywanie odpowiednich danych częściej, tak aby zapewnić wczytanie danych dotyczących wszystkich działań podejmowanych przez to przedsiębiorstwo lub dla niego;

ii) zapewniają, aby wszystkie dane wczytane zarówno z jednostki pojazdowej jak i z karty kierowcy, były przechowywane przez co najmniej dwanaście miesięcy po ich zarejestrowaniu oraz, na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych, były dostępne, bezpośrednio albo na odległość, na terenie tego przedsiębiorstwa.

W treści art. 10 ust. 5 lit. c rozporządzenia nr 561/2006 przewidziana natomiast została kompetencja do określenia przez Komisję, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 24 ust. 2, maksymalnego okresu, w którym zgodnie z lit. a) ppkt i) należy wczytać odpowiednie dane. W wykonaniu tej delegacji Komisja (UE) wydała dnia 1 lipca 2010 r. rozporządzenie nr 581/2010, którym ustaliła maksymalne okresy na wczytywanie odpowiednich danych. W art. 1 ust. 3 lit. a rozporządzenia określiła w tym zakresie, że w przypadku danych z jednostki pojazdowej maksymalny okres na wczytywanie odpowiednich danych nie przekracza 90 dni. Jednocześnie jednak w pkt 3 preambuły do rozporządzenia przyjęto, że określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności.

Stosownie do warunków ustalonych w powołanych regulacjach prawa unijnego częstotliwość pobierania danych z tachografu cyfrowego określona została w krajowym porządku prawnym w cyt. wyżej rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych (...). W myśl § 3 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, dane z tachografu cyfrowego podmiot pobiera co najmniej raz na 90 dni. Rozporządzenie to, ani ustawa zawierająca upoważnienie do jego wydania, nie precyzują jednak o jakie dni chodzi. Brak jest dookreślenia, czy są to dni kalendarzowe, czy dni zarejestrowanej działalności kierowcy. Zauważyć natomiast można, że takie brzmienie tego przepisu ustalone zostało już po wydaniu przez Komisję (UE) rozporządzenia nr 581/2010, tj. na mocy § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. nr 215, poz. 1410). Z tego też względu nie budzi wątpliwości Sądu to, że dokonując wykładni i stosując § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. niewątpliwie należy uwzględnić zapisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, w tym nie tylko brzmienie art. 1 ust. 3 lit. a ale także treść pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010. Nie do przyjęcia jest natomiast takie stosownie § 3 ust. 1 pkt 1 wskazanego rozporządzenia Ministra Transportu, które stoi w sprzeczności z zapisami rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010. Należy bowiem pamiętać, że Państwo Członkowskie realizując uprawnienia w zakresie dookreślenia obowiązku wynikającego z prawa wspólnotowego powinno to czynić w sposób, który nie narusza obowiązujących w tym zakresie aktów wspólnotowych. Preambuła ma natomiast istotne znaczenie, gdyż wskazuje okoliczności wydania aktu, jego założenia oraz określa cele, jakim powinien on służyć. Jest istotną częścią aktu normatywnego i powinna być brana pod uwagę przy wykładni jego przepisów.

Mając na uwadze powyższe stanowisko Sąd uznał, że podejmując w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organy obydwu instancji przyjęły błędną wykładnię regulacji dotyczących obowiązku pobierania danych z tachografu i w konsekwencji dokonały nieprawidłowych ustaleń w zakresie okoliczności uzasadniających nałożenie na skarżącą Spółkę kary pieniężnej za stwierdzone w tym zakresie naruszenia. Zdaniem Sądu, stanowisko organów nie jest prawidłowe, a błąd w tym zakresie wynika z nieuwzględnienia zapisu pkt 3 preambuły do rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, na który co należy podkreślić strona wskazywała od początku postępowania administracyjnego.

Zauważyć ponadto trzeba, że organy nie wyjaśniły dlaczego nie uwzględniły tego zapisu pomimo, że kwestia konieczności jego uwzględnienia była od początku postępowania administracyjnego podnoszona przez stronę. Uzasadniając swoje stanowisko powołały się przede wszystkim na treść § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. wskazując, że wynika z niego obowiązek sczytywania danych co 90 dni kalendarzowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wywodził, że przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2006, określające okresy maksymalne, miałyby zastosowanie jedynie wtedy, jeśli Państwo Członkowskie określiłoby dłuższe okresy sczytywania danych, a nie jak przyjęto w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. częstszy okres. Wskazał też, że termin z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. jest terminem prawa materialnego i dlatego należy przyjąć, że nadejdzie z upływem określonej w tym przepisie liczby dni kalendarzowych.

W ocenie Sądu, organy powinny jednak uwzględnić to, co od początku postępowania słusznie podnosiła strona skarżąca a mianowicie, że w sprawie, przy ustalaniu okresu, w jakim skarżący miał sczytywać dane z kart kierowców, nie mogły zostać pominięte zapisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2006, w tym pkt 3 preambuły tego aktu. Należy na gruncie niniejszej sprawy w pełni podzielić pogląd wywiedziony w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym o obowiązku stosowania się organów do przepisów rozporządzenia Komisji(UE) nr 581/2006, decyduje treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz związana z tym przepisem zasada zobowiązująca organy administracji do przestrzegania pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym. Naruszając zasadę prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym organy pominęły to, że dniami zarejestrowanej działalności, o których mowa w pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2006, są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych tym rozporządzeniem. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są z kolei te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Nie są to więc wszystkie dni kalendarzowe jak przyjęły to organy kierując się wyłącznie przepisami krajowymi. Zdaniem Sądy, nie można wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg sczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. Stosowanie sankcji administracyjnej (np. kary pieniężnej) może wchodzić w grę tyko wówczas, gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Skoro nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy z okresem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1556/14, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 767/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Po 653/15, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1028/15 i wyrok NSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując uznać trzeba, że dokonując w niniejszej sprawie ustaleń faktycznych i rozpoznając sprawę organy powinny uwzględniać jedynie dni rejestrowane, czyli takie które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy. Uwzględniając dni kalendarzowe naruszyły natomiast § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. oraz art. 1 ust. 3 lit. a rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 i art. 10 ust. 5 lit. a rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przez ich błędną wykładnię spowodowana pominięciem zapisu pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010. Zauważyć można, że nawet pomimo stwierdzenia przez organ odwoławczy, że przepisy prawa krajowego są dla przedsiębiorcy bardziej rygorystyczne organ ten nie zastosował norm prawa wspólnotowego nakładających na stronę mniej surowe wymagania w zakresie sczytywania danych. W ocenie Sądu, wskazane naruszenie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w świetle okoliczności wskazywanych przez stronę skarżącą dotyczących braku przekroczenia terminu odczytu w odniesieniu do 6 pojazdów.

Ponadto organy w żaden sposób, pomimo wskazywania przez stronę od początku postępowania na istotne znaczenie zapisu pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, nie wyjaśniły swojego stanowiska, dotyczącego jego pominięcia przy wykładni. Niewątpliwie zatem naruszyły art. 11 K.p.a., a organ odwoławczy także art. 15 K.p.a., w zakresie w jakim zobowiązywał go do ustosunkowania się do zarzutów odwołania. Brak ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do podnoszonych w odwołaniu kwestii, w ocenie Sądu, stanowi o naruszeniu prawa do ponownego rozpoznania sprawy w całości przez organ odwoławczy. W przypadku zarzutu błędu w wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie stronie, dlaczego w ocenie organu wskazane regulacje nie mogą mieć zastosowania. Konsekwencją naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego przez błędne przyjęcie, że okresy maksymalne dotyczące obowiązku wczytywania danych z kart kierowców odnoszą się do dni kalendarzowych, a nie, jak słusznie podnosiła strona skarżąca, do dni zarejestrowanej działalności kierowcy było też nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przez brak dokonania ustaleń w zakresie wyczytywania danych urządzenia rejestrującego przy uwzględnieniu wyłącznie dni zarejestrowanej działalności.

Końcowo zaznaczyć przyjdzie, że poglądy wyrażone w wyrokach sądów administracyjnych powołanych przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę nie były dla Sądu wiążące w niniejszej sprawie. Ponadto, co wynika z przedstawionych powyżej rozważań, dokonując na gruncie niniejszej sprawy wykładni przepisów prawa materialnego Sąd dostrzegł istotność zapisu pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, dla prawidłowego ustalenia terminu realizacji przez przedsiębiorcę obowiązku w zakresie sczytywania danych z pojazdu. Z tego też względu uznał, że poglądy orzecznictwa, w których nie wzięto pod uwagę treści tego zapisu nie zasługują na uwzględnienie, a nowa linia orzecznicza ukształtowana wyrokami sądów administracyjnych, na które powołano się w niniejszej sprawie, wyznacza prawidłowy kierunek wykładni i stosowania powołanych powyżej przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. także utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego, dokładnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie przy uwzględnieniu przedstawionej przez Sąd wykładni przepisów prawa materialnego i w tym zakresie ponownego dokonania ustaleń faktycznych, co do tego czy strona skarżąca rzeczywiście naruszyła obowiązek wczytywania danych z jednostek pojazdowych na skutek przekroczenia obowiązującego w tym zakresie maksymalnego terminu 90 dni zarejestrowanej działalności kierowcy.