Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 957/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant Referent stażysta Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie służby celnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej w K. działając na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 roku o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137 poz. 1302 ) i art. 27 ust. 1, art. 81 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr 72 poz. 802 z późn. zm.) zwolnił funkcjonariusza celnego B. W. ze służby stałej w Izbie Celnej w K. w terminie trzymiesięcznym od dnia doręczenia decyzji.

Powodem wskazanego rozstrzygnięcia był brak zgody B. W. na przedstawioną jej w dniu [...]r. propozycję przeniesienia do Izby Celnej w B., co w opinii organu po myśli art. 32 ust. 6 pkt 2 wskazanej w decyzji ustawy było równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji przeniesienia i skutkowało zwolnieniem ze służby.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy funkcjonariuszka podniosła, iż nie przyjmując propozycji przeniesienia jej do Izby Celnej w B. w trybie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych... powołała się na szereg argumentów uzasadniających jej stanowisko. Nie zostały one jednak rozpatrzone przez organ celny. Wskazała bowiem, iż posiada wyższe wykształcenie, skiedemnastoletni staż, sprawuje bezpośrednią i stałą opiekę nad teściami zamieszkującymi w C., a oboje są inwalidami [...] grupy, co wykazała stosownym zaświadczeniem. Dodatkowo podniosła, iż mąż jej ze względu na piastowane stanowisko i wykonywany zawód nie ma możliwości zmiany miejsca zamieszkania.

Przywołując treść art. 19 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej stwierdziła, że posiadając dzieci w wieku lat [...] i [...], nad którymi sprawuje bezpośrednią opiekę, pozostaje pod ochroną wskazanej normy prawnej.

W opinii B. W. wydana w jej sprawie decyzja o zwolnieniu ze służby naruszała art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych..., gdyż przepis ten nie stanowi podstawy do dokonania przeniesienia funkcjonariusza służby celnej pomiędzy Izbami Celnymi różnych województw.

Naruszała także zasady współżycia społecznego przez zastosowanie wobec funkcjonariuszy celnych niehumanitarnych zasad zmiany miejsca wykonywania pełnienia służby, niezgodnych z treścią odgórnie ustalonych kryteriów alokacji zawartych w Protokole uzgodnień z dnia [...]r. w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w służbie celnej, a który to Protokół, zdaniem B. W. Dyrektor Izby Celnej w K. uznał za wiążący.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy wydana została w dniu [...]r. decyzja Nr [...], którą Dyrektor Izby Celnej w K. uchylił decyzję własną z dnia [...]r. w części dotyczącej podstawy prawnej i w to miejsce orzekł na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 roku o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych ( Dz. U. Nr 137 poz. 1302 ) i art. 26 pkt 7 art. 27 ust. 1, art. 81 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr 72 poz. 802 z późn. zm.).

W pozostałej części decyzję z dnia [...]r. utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż niewyrażenie zgody przez funkcjonariusza celnego na propozycję przeniesienia przedstawiona mu w trybie art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 roku o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów ....stanowi o konieczności wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.

Wskazał nadto, iż na mocy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 października 2003 r. ( Dz. U. nr 184 poz. 1800 ) zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia izb celnych i urzędów celnych oraz określenia ich siedzib z dniem 1 listopada 2003 r. zniesiona została Izba Celna w C.. Przed jej formalnym zniesieniem funkcjonariusze celni otrzymali propozycje przeniesienia do innych Izb Celnych na wschodniej granicy Polski bądź otrzymali wypowiedzenie stosunku pracy. Z tych więc względów, zdaniem Dyrektora Izby Celnej w K. należało uzupełnić podstawę materialną decyzji z dnia [...]r. poprzez wprowadzenie obok art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. dodatkowej normy prawnej, a to art. 26 ust. 7 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr 72 poz. 802 z późn. zm.), a korekta tego typu mieści się w reformatoryjnych kompetencjach organu odwoławczego na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż nie przytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane nie powoduje samo przez się takiej wady, która skutkuje uchyleniem decyzji.

Nie godząc się ze stanowiskiem Dyrektora Izby Celnej, B. W. złożyła skargę na rozstrzygnięcie organu z dnia [...]r., w wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/GL 163/04 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji ze względu na rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w treści artykułu 15 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, po dokonanej przez Dyrektora Izby Celnej w K. "korekcie" podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, w istocie brak było możliwości ustalenia przyczyn zwolnienia skarżącej ze służby ( czy było to zwolnienie wynikające z faktu nieprzyjęcia propozycji przeniesienia, w oparciu o art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 roku o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych.... czy też zwolnienie dokonane w oparciu o ustawę o służbie Celnej ). Podstawy materialnoprawne zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby w obu przywołanych aktach nie były tożsame, a wręcz odmienne. Dokonanie przez organ II instancji zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez wprowadzenie innego przedmiotu sprawy, który nie był przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji przekraczało ramy dopuszczalnej korekty podstawy prawnej decyzji I instancji.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Dyrektor Izy Celnej w K. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. ( mylnie oznaczonego datą [...]r.), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 roku o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych ( Dz. U. Nr 137 poz. 1302 ) utrzymał w mocy decyzję z [...] r. o nr [...]. w całości.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ ponownie wskazał, iż niewyrażenie zgody przez funkcjonariuszkę celną B. W. na przedstawioną jej propozycję przeniesienia do Izby Celnej w B., stanowiło o konieczności wydania decyzji o zwolnieniu jej ze służby. Powoływane przez nią argumenty, takie jak opieka nad teściami nie stanowiły przeszkody natury prawnej. Sprawowanie przez jej męża funkcji [...] czy konieczna z jej strony opieka nad dziećmi również nie wyłączyła ustawowej możliwości zastosowania tego rozwiązania.

Organ podkreślił, iż funkcjonariuszka celna pozostawała w służbie administracji celnej, a ten rodzaj stosunku służbowego cechuje pewna dyspozycyjność w zamian za ochronę prawną.

Odnosząc się do charakteru zastosowanego jako podstawa prawna wydanej decyzji aktu prawnego, Dyrektor Izby Celnej stwierdził, iż ustawa z dnia 27 czerwca 2003 r. o Wojewódzkich Kolegiach Skarbowych... była ustawą epizodyczną i powstała dla określonych celów w szczególnej sytuacji, w jakiej znajdowała się Polska przygotowująca się do wejścia do Unii Europejskiej. Konieczność wzmocnienia granic wschodnich nakazywała przeniesienie do tamtych urzędów funkcjonariuszy celnych z dużym doświadczeniem zawodowym.

W uzasadnieniu decyzji zwrócono uwagę, iż czas obowiązywania regulacji art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o Wojewódzkich Kolegiach Skarbowych ... został wskazany przez ustawodawcę na trzy miesiące, wyłącznie dla realizacji ważnych interesów Państwa, a odmowa przyjęcia propozycji nie pozostawała w gestii uznaniowej organów celnych.

Odnosząc się do poruszanej przez B. W. kwestii niezastosowania w sprawie kryteriów zamieszczonych w Protokole uzgodnień z dnia [...]r. w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w służbie celnej zawartym pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów ds. alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej Dyrektor Izby Celnej w K. zwrócił uwagę, iż składanie propozycji w trybie art. 32 ustawy "konsolidacyjnej" nie odbywało się według kryteriów określonych w tym porozumieniu. Miało ono zastosowanie dopiero do decyzji wydawanych w [...]r. na podstawie ustawy o Służbie Celnej.

Ponadto, zdaniem organu, przywołany protokół nie jest źródłem prawa, a jako porozumienie społeczne nie było uwzględnione przy stosowaniu art. 32 ustawy konsolidacyjnej. W tym wypadku bowiem ustawodawca nie zawęził zakresu przeniesienia funkcjonariuszy celnych tylko do jednego województwa, lecz rozstrzygnął o możliwości jego przeniesienia poza teren województwa.

Nie godząc się ze stanowiskiem Dyrektora Izby Celnej, B. W. złożyła skargę na przywołane wyżej rozstrzygnięcie organu, domagając się alternatywnie stwierdzenia jego nieważności lub uchylenia w całości, zarzucając rażące naruszenie art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 roku o utworzeniu Wojewódzkich Kolegów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych ( Dz. U. Nr 137 poz. 1302 ) poprzez niewłaściwe zastosowanie typu przepisu w celu przeniesienia skarżącej do pracy w Izbie Celnej w B., oraz błędną wykładnię tej normy prawnej i uznanie za obligatoryjne zwolnienie funkcjonariusza przy nieokreśleniu w propozycji przeniesienia wszystkich nowych warunków zatrudnienia.

Działający w imieniu skarżącej pełnomocnik zarzucił także rażące naruszenie przepisów art. 18 i art. 20 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej ( Dz. U. z 2004 r. Nr 156 poz. 1641 ) oraz § 12, § 16 i § 17 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 kwietnia 2000 r. w sprawie przyznania świadczeń związanych z przeniesieniem funkcjonariusza celnego do pełnienia służby w innej miejscowości

( Dz. U. Nr 36, poz. 403 ) poprzez ich niezastosowanie przy wydawaniu decyzji zwalniającej skarżącą ze służby celnej. Uzasadniając postawione zarzuty pełnomocnik skarżącej wskazał, iż art. 32 ustawy "konsolidacyjnej" nie wyłączał stosowania ustawy o Służbie Celnej do przenoszonych w jej trybie funkcjonariuszy celnych. W szczególności nie wyłączał przepisów art. 18 i art. 20 tego aktu prawnego dotyczących uprawnień funkcjonariuszy celnych w związku z ich przeniesieniem do innej jednostki organizacyjnej, a także przepisów wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 20 ust. 3 tej ustawy aktu wykonawczego.

W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, propozycja przeniesienia funkcjonariusza celnego do innej jednostki powinna zawierać informacje o zapewnieniu mu lokalu mieszkalnego, o zwrocie kosztów podróży, dietach, o dodatku za rozłąkę, o zwrocie kosztów przejazdu do miejsca zamieszkania, a także o przyznaniu świadczeń na zagospodarowanie w wysokości jednomiesięcznego uposażenia.

Brak tych elementów w złożonej skarżącej propozycji stanowił o naruszeniu treści art. 32 ust. 3 ustawy "konsolidacyjnej", zgodnie z którym propozycja przeniesienia powinna określać wszelkie nowe warunki zatrudnienia.

Nadto pełnomocnik skarżącej podniósł, iż nie wzięto pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji sytuacji życiowej B. W., co pozostawało w sprzeczności z Protokołem uzgodnień z dnia [...]r. w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w służbie celnej zawartym pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów ds. alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej.

Dokument ten, w opinii strony skarżącej, ustanawiał kryteria i kolejność wyłaniania osób do procesu alokacji kadr, a zgodnie z jego postanowieniami wyłączone z tego procesu miały być osoby sprawujące opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, a sprawujące opiekę nad dziećmi znajdowały się w dalszej kolejności niż osoby samotne.

Pełnomocnik B. W. zakwestionował słuszność stanowiska organu co do skutków jakie wywoływać miało nie przyjęcie propozycji przeniesienia funkcjonariusza celnego w trybie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy "konsolidacyjnej".

Wskazał, iż takie zachowanie funkcjonariusza celnego stanowiło wyłącznie podstawę jego zwolnienia ze służby a nie skutkowało automatycznym zwolnieniem.

Dla potwierdzenia słuszności takiego poglądu zacytowano pismo Pełnomocnika Ministra Finansów ds. alokacji Kadr Służby Celnej z dnia [...]r., w którym przedstawił on swoje stanowisko w zakresie skutków braku oświadczenia w sprawie propozycji przeniesienia lub nieprzyjęcia przez funkcjonariusza celnego takiej propozycji negując, by odmowa przyjęcia propozycji względnie brak odpowiedzi na taką propozycję były tożsame w swoich skutkach ze zwolnieniem ze służby.

Strona skarżąca zakwestionowała również prawidłowość zastosowania art. 32 ustawy "konsolidacyjnej" w celu przenoszenia funkcjonariuszy celnych pomiędzy izbami celnymi, gdyż w jej opinii przepis ten miał zastosowanie wyłącznie pomiędzy organami celnymi i izbami skarbowymi określonymi w art. 32 ust. 1 tego aktu prawnego.

Powołując się na wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia [...] r. i Ministra Finansów z dnia [...]r., a także ustalenia dokonane w Izbie Celnej w K. na naradzie kadry kierowniczej z dnia [...] r. wskazano w skardze, iż ustawa "konsolidacyjna" naruszała podstawowe wolności i prawa konstytucyjne, a proces alokacji dokonany w oparciu o nią był obciążony wadami, czego negatywne skutki powinny zostać jak najszybciej zmniejszone.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Dyrektor Izby Celnej w K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał, iż ustawa z dnia 27 czerwca 2003 r. zwana ustawą konsolidacyjną zawierała szczególne uregulowanie prawne w zakresie możliwości przeniesienia funkcjonariusza celnego do innej jednostki, a obligatoryjną konsekwencją wynikających dla funkcjonariusza celnego z braku przyjęcia propozycji zmiany miejsca wykonywania pracy, było zwolnienie ze służby.

Organ powołał się na dotychczasowe orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wskazując, iż w wyrokach IVSA/Gl 76/04, 61/04 i 208/04 wydanych w sprawach zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby z tytułu nieprzyjęcia propozycji przeniesienia zmiany miejsca pracy uznano przepis art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy "konsolidacyjnej" jako podstawę prawną do przenoszenia funkcjonariuszy celnych do innych izb celnych.

Ustosunkowując się do przywoływanych w skardze ustaleń dokonanych w Izbie Celnej w K. organ podał, iż istotnie został powołany Zespół ds. ustaleń listy i kolejności osób mogących podlegać alokacji i w ramach prac tego zespołu została przeprowadzona weryfikacja funkcjonariuszy, którzy otrzymali propozycje przeniesienia do wschodnich izb celnych w trybie art. 32 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 23 czerwca 2003 r. Była to ostateczna weryfikacja, o której Dyrektor Izby Celnej w K. poinformował w komunikacie z dnia [...]r.

W zakresie zarzutu co do braku wskazania sposobu zabezpieczenia warunków bytowych i socjalnych w propozycji przeniesienia przedstawionej skarżącej organ wskazał na treść art. 32 ust. 5 ustawy "konsolidacyjnej" podnosząc, iż potwierdzenie uzyskania takich świadczeń uzyskiwał funkcjonariusz od Dyrektora Izby Celnej przejmującej go w wyniku przeniesienia.

W konsekwencji braku przyjęcia propozycji przeniesienia do nowego miejsca pracy B. W. nie mogła otrzymać propozycji dodatkowych świadczeń w nowym miejscu pracy. Otrzymała natomiast jednorazową odprawę z tytułu rozwiązania stosunku służbowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ) zwanej dalej p.p.s.a. sądy te badają czy kwestionowana decyzja nie uchybie przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak traktuje art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi nie są zasadne. Skarga nie zasługuje również na jej uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany być wziąć pod uwagę działając ex officio. W pełni natomiast podzielone zostało zaprezentowane w toku postępowania stanowisko organów celnych.

Wobec treści zawartych w skardze zarzutów w pierwszej kolejności Sąd badał zgodność zaskarżonej decyzji z zastosowanym w niej prawem materialnym, a także kontrolował słuszność dokonanej interpretacji zastosowanych w niej norm prawnych.

Nie ulega wątpliwości, iż przy interpretowaniu treści normy prawnej szczególną rolę odgrywa ustalenie celu tej normy, to znaczy rezultatu, jaki w sferze stosunków społecznych zamierzono osiągnąć za jej pomocą. Ten rodzaj wykładni prawa, zwanej wykładnią celowościową, nakazuje stosować taką interpretację, która odpowiada przede wszystkim zasadom wyrażonym w Konstytucji. ( Por. stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w wyroku z dnia 8 marca 2005 r. sygn. P 15/04 z którego wynika, iż sąd administracyjny jest zobowiązany do dokonywania wykładni zgodnej z Konstytucją i że jest to postać bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy – art. 8 Konstytucji ).

Zmierzając w powyższym kierunku, należało zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnieść się do przyczyn, które legły u podstaw powołania do życia ustawy z dnia 27 czerwca 2003 roku o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych ( Dz. U. Nr 137 poz. 1302 ) zwanej dalej ustawą konsolidacyjną.

W związku z przystąpieniem do Unii Europejskiej rząd rozpoczął restrukturyzację administracji celnej konieczną ze względu na fakt, iż część granicy polskiej ([...] km ) stała się granicą zewnętrzną Unii Europejskiej ale także ze względu na fakt, iż duża część obecnej granicy polskiej uległa z punktu widzenia kontroli celnej zniesieniu. Restrukturyzacja ta prowadzona była dwutorowo poprzez likwidację izb celnych oraz przenoszenie celników na wschodnią granicę, a także przez umożliwienie funkcjonariuszom celnym kontynuowania pracy w innych służbach, w tym podległych Ministerstwu Finansów.

Z tych właśnie względów powołany został do życia akt prawny zwany ustawą konsolidacyjną, który przewidywał powiększenie kompetencji funkcjonariuszy służb celnych, a także możliwość przenoszenia ich na stanowiska służbowe w innych jednostkach celnych.

Przepis art. 32 ust. 6 pkt 2 tej ustawy stanowi podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zwiększenie kompetencji Służby Celnej ułatwić miało zapewnienie dalszej służby w administracji celnej funkcjonariuszom celnym pełniącym obecnie służbę na granicy zachodniej i południowej. Zmiany w zakresie kompetencji administracji celnej wiązały się często z koniecznością zmiany zakresu wykonywanych czynności, a także miejscem pełnienia służby i wymagały sprawnego i efektywnego działania.

Regulacja prawna zawarta w art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie przewidywała żadnych zabezpieczeń o charakterze socjalnym dla funkcjonariusza służby celnej, wobec którego skierowana została propozycja przeniesienia pomiędzy jednostką zatrudniającą, a jednostką w której miałby być zatrudniony. Przepis art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie zawierał też uregulowania, pozwalającego na odpowiednie stosowanie, w powyższym zakresie, ustawy o służbie celnej.

Odmiennie, w oparciu o uregulowania zawarte w ustawie o Służbie Celnej, w przypadku przeniesienia funkcjonariusza do służby w innej miejscowości ustawodawca zapewnił mu jednorazowe świadczenie na zagospodarowanie, a także w określonych przypadkach ( art. 20 ustawy ) zwrot kosztu przeniesienia, podróży i zapewnienie odpowiednich warunków mieszkaniowych.

Zauważyć należy jednak, iż w tym ostatnim przypadku, a to na podstawie art. 18 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusz celny z ważnych względów służbowych przenoszony jest w ramach tego samego stosunku służbowego, czego nie dotyczy art. 32 ustawy konsolidującej, traktujący o funkcjonariuszach, którym wobec braku możliwości dalszego zatrudnienia w dotychczasowym miejscu pracy, przedstawiano ofertę w postaci ewentualnego zatrudnienia w innej jednostce.

Powyższe pozwala na konstatację, iż sytuacja prawna jak i sytuacja faktyczna funkcjonariuszy służby celnej ukształtowana treścią art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. zwanej wyżej ustawą konsolidacyjną odbiegała od sytuacji faktycznej i prawnej funkcjonariuszy celnych ukształtowanej w pryzmacie przepisów ustawy o Służbie Celnej, a to jej art. 18 ustawy o Służbie Celnej.

W konsekwencji nie jest zasadne twierdzenie skarżącej o konieczności zawarcia w propozycji przeniesienia dokonywanej w trybie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej informacji o przysługiwaniu takich uprawnień, które wiążą się z przeniesieniem w ramach tego samego stosunku służbowego na podstawie art. 18 ustawy o Służbie Celnej. Norma zawarta w art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie przewidywała, jak wcześniej zaznaczono odesłania do ustawy o Służbie Celnej, a w rezultacie brak było możliwości odpowiedniego stosowania tego aktu.

Nadto, zgodnie z regulacją zawartą w ust. 3 art. 32 ustawy konsolidacyjnej propozycja przeniesienia powinna była określać nowe warunki zatrudnienia, w szczególności miejsce pracy lub służby, datę przeniesienia, stanowisko pracy lub stanowisko służbowe, wynagrodzenie lub uposażenie oraz konsekwencje odmowy przyjęcia propozycji. Wyłącznie brak w zakresie tych elementów propozycji kierowanych do funkcjonariusza mógłby pozwalać na twierdzenie o jej niekompletności.

Przyznanie uprawnień o charakterze socjalnym mogło natomiast wynikać nie z mocy art. 32 ustawy konsolidacyjnej lecz z uzgodnień wewnątrz i międzyresortowych, co zresztą potwierdzają porozumienia i uzgodnienia zawierane począwszy od [...] r. w sprawie alokacji kadr celnych.

Obowiązywanie zdecydowanie restrykcyjnej dla funkcjonariuszy celnych regulacji, wynikającej z treści art. 32 ustawy konsolidacyjnej, podyktowane koniecznością w obliczu jakiej stanęła Polska w 2003 r., ograniczone zostało przez ustawodawcę wyłącznie do trzech miesięcy od dnia ogłoszenia tego aktu prawnego i nie wykluczało, kierując się dobrem Służby Celnej i złożoną sytuacją społeczno-gospodarczą w kraju oraz wpływem procesu alokacji na przyszłość osobistą i zawodową funkcjonariuszy celnych, dokonywania uzgodnień co do warunków, jakie zostaną przedstawione funkcjonariuszom przyjmującym propozycje przeniesienia.

Po upływie wskazanego, trzymiesięcznego terminu problem przemieszczania kadr służby celnej nadal istniał i w tym miejscu przyznać należy rację stronie skarżącej, że w celu jego rozwiązania powołany został Zarządzeniem nr 145 Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 grudnia 2002 r. Międzyresortowy Zespół ds. Alokacji Kadr Służby Celnej. Zajął się on pozaustawowym rozwiązaniem uregulowania sytuacji funkcjonariuszy celnych i w lipcu 2003 roku przedstawił harmonogram działań zmierzających do osiągnięcia stanu docelowego, a także propozycje dotyczące dalszej alokacji kadr Służby Celnej. W celu ujednolicenia zasad działania dyrektorów izb celnych Pełnomocnik Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej wraz z przedstawicielami Federacji Związków Zawodowych Służby Celnej podpisali we wrześniu 2003 roku protokół uzgodnień dotyczący kryteriów alokacji. Również dyrektorzy izb celnych objętych alokacją opracowali tzw. plany wykonawcze obejmujące docelową strukturę jednostek organizacyjnych izb celnych wraz z obsadą etatową. Przygotowano również imienne listy funkcjonariuszy, którzy objęci będą alokacją. Podejmowane były również starania o zapewnienie przenoszonym funkcjonariuszom warunków mieszkaniowych.

Wszystkie jednak działania, o których mowa wyżej, nie uzyskały charakteru aktów normatywnych pozwalających na zniesienie skutków wynikających z obowiązywania normy prawnej zawartej w treści art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej. Działania te nie obowiązywały też organów celnych w ramach wydawanych na podstawie tej normy prawnej decyzji.

Oceniając zatem legalność działania organu wydającego zaskarżoną decyzję, w świetle dokumentów wyżej przytoczonych, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, iż nie miały one wpływu na legalność zaskarżonej decyzji. Decyzja ta bowiem wydana została w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza celnego, który nie przyjął propozycji przeniesienia postawionej mu w trybie art. 32 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej i mogła być rozstrzygnięta wyłącznie w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, a to art. 32 ust. 6 pkt 2 tej ustawy.

Zgodnie z treścią art. 6 k.p.a. podstawą prawną wydanej przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej mogą być wyłącznie obowiązujące powszechnie przepisy prawa. Po myśli art. 87 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Oparcie się w decyzji na normie pozaustrojowej możliwe jest jedynie wtedy, gdy ma ona odpowiednie zakotwiczenie w delegacji przewidzianej przez ustawę.

Natomiast prawo wewnętrzne, które nie może stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów ( art. 93 ust. 2 ) może obowiązywać tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt

( art. 93 ust. 1 Konstytucji ).

Reasumując, uznaje się, iż jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazano właściwą z punktu widzenia przytoczonych przepisów konstytucyjnych normę prawną, jak również w sposób właściwy ustalono jej rozumienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił w tym miejscu pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zwolnienie ze służby w trybie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej ma charakter obligatoryjny. W przypadku odmowy ze strony funkcjonariusza celnego przyjęcia propozycji pełnienia służby w innej jednostce ustawodawca nakazał zwolnienie go ze służby i kwestia ta nie została pozostawiona swobodnemu uznaniu organu administracyjnego. Świadczy o tym nie budzące wątpliwości sformułowanie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej traktujące, iż odmowa przyjęcia propozycji przeniesienia złożonej funkcjonariuszowi celnemu w trybie ust. 1 art. 32 ustawy, stanowi podstawę do zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby.

Niezasadne wydają się twierdzenia strony skarżącej, iż sformułowanie "stanowi podstawę" nie przesądza o obowiązku organu celnego. Ustawodawca nie pozostawił w tym miejscu możliwości innego rozwiązania, wskazując jednoznacznie na jedyny możliwy skutek odmowy przyjęcia propozycji przeniesienia funkcjonariusza celnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił również pogląd organu, co do tego, iż norma zawarta w art. 32 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej miała zastosowanie w zakresie przenoszenia funkcjonariuszy celnych pomiędzy izbami celnymi. W powyższej kwestii ukształtowane już zostało stanowisko judykatury, które wynika z przytoczonych przez organ spraw o sygn. akt IV SA/Gl 208/04, IV SA/GL 76/04 czy też IVSA/Gl 85/04.

W wyrokach tych zaprezentowano również ocenę prawną normy art. 32 ust. 3 i 6 ustawy konsolidacyjnej co do ich zgodności z Konstytucją RP, który to pogląd Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie w całości podziela.

Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego orzekł jak w wyroku na mocy art. 151 p.p.s.a.