Postanowienie WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 1294/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 2 i 6 oraz art. 58 § 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 4 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Marzena Kowalewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 stycznia 2017 r. sprawy ze skarg M.K. – byłej wspólniczki "P." s.c. M. K., W. S. na decyzje Dyrektora Izby Skarbowej [...] w przedmiocie dotacji przedmiotowych do posiłków sprzedawanych w barze mlecznym za miesiące od listopada 2005 r. do grudnia 2007 r. p o s t a n a w i a odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

. W dniu 15 listopada 2005 r. Spółka Cywilna "P." M. K., W. S. z siedzibą w S. (dalej: "Spółka") złożyła do Dyrektora Izby Skarbowej w S. (dalej także: "Organ") wniosek o przyznanie dotacji przedmiotowej do posiłków sprzedawanych w za październik 2005 r. w wysokości [...] zł.

W dniu 21 listopada 2005 r. Organ przekazał na konto Spółki ww. dotację.

Następnie, z uwagi na nierzetelnie prowadzoną ewidencję ilościowo-wartościową surowców zużytych do sporządzania posiłków w barze mlecznym, nierzetelne remanenty oraz wykazaną przez Spółkę nierzetelną sprzedaż posiłków, Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w S., decyzją z dnia 14 czerwca 2006 r. nr[...] , orzekł, że Spółka winna zwrócić nienależnie pobraną dotację przedmiotową do posiłków sprzedawanych w barze mlecznym za październik 2005 r. w wysokości [...] zł. Decyzję tę doręczono Spółce 26 czerwca 2006 r. Wobec niezłożenia odwołania decyzja ta uzyskała status ostatecznej.

Pismem z dnia 22 marca 2007 r., Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia 14 czerwca 2006 r. Decyzją z dnia 22 maja 2007 r. nr[...] , Organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 czerwca 2006 r. Następnie, decyzją z dnia 8 sierpnia 2007 r. nr[...] , utrzymał w mocy decyzję własną z 22 maja 2007 r.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r. o sygn. akt I SA/Sz 687/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę Spółki na opisaną powyżej decyzję Organu z dnia 8 sierpnia 2007 r.

II. Spółka występowała do Organu z dalszymi wnioskami o udzielenie dotacji za kolejne miesiące od listopada 2005 r. do grudnia 2007 r. (wnioski Spółki opatrzone datami i dotyczące odpowiednio dotacji za: 14 grudnia 2005 r. – XI 2005 r., 23 stycznia 2006 r. – XII 2005 r., 28 lutego 2006 r. – I 2006 r., 27 marca 2006 r. – II 2006 r., 28 kwietnia 2006 r. – III 2006 r., 27 maja 2006 r. – IV 2006 r., 21 czerwca 2006 r. – V 2006 r., 27 lipca 2006 r. – VI 2006 r., 27 sierpnia 2006 r. – VII 2006 r., 28 sierpnia 2006 r. [data wpływu do Organu 2 października 2006 r.] – VIII 2006 r., 28 października 2006 r. – IX 2006 r., 28 listopada 2006 r. – X 2006 r., 28 grudnia 2006 r. – XI 2006 r., 28 stycznia 2007 r. – XII 2006 r., 28 lutego 2007 r. – I 2007 r., 28 marca 2007 r. – II 2007 r., 28 kwietnia 2007 r. – III 2007 r., 28 maja 2007 r. – IV 2007 r., 28 czerwca 2007 r. – V 2007 r., 28 lipca 2007 r. – VI 2007 r., 28 sierpnia 2007 r. - VII 2007 r., 28 września 2007 r. – VIII 2007 r., 28 października 2007 r. – IX 2007 r., 28 listopada 2007 r. – X 2007 r., 28 grudnia 2007 r. – XI 2007 r., 28 stycznia 2008 r. – XII 2007 r.).

Organ udzielił negatywnej odpowiedzi na każdy z ww. wniosków Spółki o udzielenie dotacji, każdorazowo informując Spółkę o powodach niewypłacenia dotacji za okres od listopada 2005 r. do grudnia 2007 r., tj.:

1) pismem z dnia 17 lutego 2006 r.[...] , odmówił udzielenia dotacji za listopad 2005 r. w kwocie [...] zł, z uwagi na fakt, iż kontrola za ww. miesiąc nie potwierdziła prawidłowości i rzetelności rozliczenia dotacji do posiłków sprzedawanych w barze mlecznym [data doręczenia pisma Organu – 22 lutego 2006 r.];

2) pismem z dnia 7 marca 2006 r. nr[...] , odmówił udzielenia dotacji za grudzień 2005 r. w kwocie [...] zł, w związku z nieprzedłożeniem kontrolującym dokumentów źródłowych stanowiących podstawę do wyliczenia dotacji, uniemożliwiając tym samym weryfikację złożonego wniosku [10 marca 2006 r.];

3) pismem z dnia 12 kwietnia 2006 r. nr[...] , odmówił udzielenia dotacji za styczeń 2006 r. w kwocie [...] zł, w związku z uniemożliwieniem właściwemu organowi podatkowemu przeprowadzenia kontroli w zakresie prawidłowości i rzetelności złożonego rozliczenia dotacji przedmiotowych [24 kwietnia 2006 r.],

4) pismem z dnia 28 czerwca 2006 r. nr[...] , odmówił udzielenia dotacji za luty 2006 r. w kwocie [...] zł, z uwagi na fakt, iż przeprowadzona za ww. miesiąc kontrola nie potwierdziła prawidłowości i rzetelności rozliczenia dotacji przedmiotowych do posiłków sprzedawanych w barze mlecznym [30 czerwca 2006 r.];

5) pismem z dnia 6 lipca 2006 r. nr[...], wyjaśnił, że niewypłacenie dotacji za kolejne wnioskowane przez Spółkę miesiące, tj. marzec-maj 2006 r. było konsekwencją wydanej przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. decyzji z dnia 14 czerwca 2006 r., orzekającej zwrot udzielonej dotacji za październik 2005 r. Spółka na podstawie art. 145 ust. 6 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 ze zm.; dalej: "ustawa o finansach publicznych") utraciła prawo do otrzymania dotacji z dniem doręczenia ww. decyzji, tj. z dniem 26 czerwca 2006 r., na okres 3 lat [17 lipca 2006 r.];

6) pismem z dnia 9 sierpnia 2006 r. nr[...], poinformował Spółkę, że jej wniosek o udzielenie dotacji za czerwiec 2006 r. nie podlegał rozpatrzeniu [25 sierpnia 2006 r. - doręczenie zastępcze];

7) pismem z dnia 8 września 2006 r. nr[...], poinformował Spółkę, że jej wniosek o udzielenie dotacji za lipiec 2006 r. nie podlegał rozpatrzeniu [14 września 2006 r.];

8) pismem z dnia 4 października 2006 r. nr[...], poinformował Spółkę, że jej wniosek o udzielenie dotacji za sierpień 2006 r. nie podlegał rozpatrzeniu [16 października 2006 r.];

9) pismem z dnia 20 listopada 2006 r. nr[...], poinformował Spółkę, że jej wniosek o udzielenie dotacji za wrzesień 2006 r. nie podlegał rozpatrzeniu [24 listopada 2006 r.];

10) pismem z dnia 6 grudnia 2006 r. nr [...] poinformował Spółkę, że jej wniosek o udzielenie dotacji za październik 2006 r. nie podlegał rozpatrzeniu [8 grudnia 2006 r.];

11) pismem z dnia 4 stycznia 2007 r.[...] , poinformował Spółkę, że jej wniosek o udzielenie dotacji za listopad 2006 r. nie podlegał rozpatrzeniu [8 stycznia 2007 r.];

12) pismem z dnia 19 lutego 2007 r. nr[...] , poinformował Spółkę, że jej wniosek o udzielenie dotacji za grudzień 2006 r. nie podlegał rozpatrzeniu [7 marca 2007 r.];

13) pismem z dnia 5 marca 2007 r. nr[...], poinformował Spółkę, że jej wniosek o udzielenie dotacji za styczeń 2007 r. nie podlegał rozpatrzeniu [21 marca 2007 r. - doręczenie zastępcze];

14) pismem z dnia 4 kwietnia 2007 r. nr[...], poinformował Spółkę, że jej wniosek o udzielenie dotacji za luty 2007 r. nie podlegał rozpatrzeniu [17 kwietnia 2007 r.];

15) pismem z dnia 8 maja 2007 r. nr[...], poinformował Spółkę, że jej wniosek o udzielenie dotacji za marzec 2007 r. nie podlegał rozpatrzeniu [25 maja 2007 r.];

16) pismem z dnia 11 czerwca 2007 r. nr[...], poinformował Spółkę, że jej wniosek o udzielenie dotacji za kwiecień 2007 r. nie podlegał rozpatrzeniu [26 czerwca 2007 r.];

17) pismem z dnia 11 lipca 2007 r. nr[...], poinformował Spółkę, że jej wniosek o udzielenie dotacji za maj 2007 r. nie podlegał rozpatrzeniu [30 lipca 2007 r.];

18) pismem z dnia 6 sierpnia 2007 r. nr[...], poinformował Spółkę, że jej wniosek o udzielenie dotacji za czerwiec 2007 r. nie podlegał rozpatrzeniu [24 sierpnia 2007 r.];

19) pismem z dnia 3 września 2007 r. nr[...], poinformował Spółkę, że jej wniosek o udzielenie dotacji za lipiec 2007 r. nie podlegał rozpatrzeniu [19 września 2007 r.];

20) pismem z dnia 3 października 2007 r. nr[...], poinformował Spółkę, że jej wniosek o udzielenie dotacji za sierpień 2007 r. nie podlegał rozpatrzeniu [22 października 2007 r.];

21) pismem z dnia 2 listopada 2007 r. nr[...], poinformował Spółkę, że jej wniosek o udzielenie dotacji za wrzesień 2007 r. nie podlegał rozpatrzeniu [19 listopada 2007 r.];

22) pismem z dnia 4 grudnia 2007 r. nr[...], poinformował Spółkę, że jej wniosek o udzielenie dotacji za październik 2007 r. nie podlegał rozpatrzeniu [6 grudnia 2007 r.];

23) pismem z dnia 3 stycznia 2008 r. nr[...], poinformował Spółkę, że jej wniosek o udzielenie dotacji za listopad 2007 r. nie podlegał rozpatrzeniu [21 stycznia 2008 r.];

24) pismem z dnia 4 lutego 2008 r. nr[...], poinformował Spółkę, że jej wniosek o udzielenie dotacji za grudzień 2007 r. nie podlegał rozpatrzeniu [20 lutego 2008 r. - doręczenie zastępcze].

W każdym z pism wymienionych w pkt. 6-24 Organ wskazywał Spółce, że jej wniosek nie podlegał rozpoznaniu, gdyż stosownie do art. 145 ust. 6 ustawy o finansach publicznych, z dniem 26 czerwca 2006 r. Spółka utraciła prawo do otrzymywania dotacji przez kolejne 3 lata.

Ponadto:

1) Pismem z dnia 16 lipca 2006 r., nadanym w urzędzie pocztowym 17 lipca 2006 r., zatytułowanym "Wezwanie. Dotyczy: wydania decyzji i wypłaty należnych dotacji do posiłków sprzedawanych w [...] P. od listopada 2005 roku do maja 2006 roku.", Spółka zwróciła się do Organu z wezwaniem o wypłatę należnych dotacji za okres od listopada 2005 r. do maja 2006 r., wraz z odsetkami.

W piśmie z dnia 7 sierpnia 2006 r. nr [...] Organ ustosunkował się do żądania Spółki, wskazując, że - w świetle przytoczonych faktów oraz przepisów prawa - jest ono bezpodstawne. Pismo to doręczono Spółce 23 sierpnia 2006 r.

2) Pismem z dnia 29 grudnia 2006 r. Spółka zgłosiła prognozę wielkości dotacji celowej do posiłków sprzedawanych w barach mlecznych na 2007 r. W piśmie z dnia 17 stycznia 2007 r. nr [...] Organ uznał pismo Spółki za bezprzedmiotowe, powołując się na art. 145 ust. 6 ustawy o finansach publicznych.

III. Pismem z dnia 25 czerwca 2016 r. M. K. – była wspólniczka Spółki (dalej: "Skarżąca") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. skargę, w której wskazywała m.in. na brak decyzji Organu na pozbawienie Spółki decyzją Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. z dnia 14 czerwca 2006 r. prawa dotacji na okres 3 lat.

Powyższa skarga została zarejestrowana w repertorium SAB, pod sygn. akt I SAB/Sz 9/16. Na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału I z dnia 26 lipca 2016 r. Skarżącą wezwano do doprecyzowania treści skargi, poprzez wskazanie, czy:

a) jest to skarga na decyzję Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. z dnia 14 czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji,

b) jest to skarga na bezczynność (bądź przewlekłość postępowania) Dyrektora Izby Skarbowej w S., jeżeli tak, to czego bezczynność (przewlekłość) dotyczy i czy strona kierowała do organu ponaglenie (w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie), jeżeli tak – do jego nadesłania wraz z dowodem złożenia w organie oraz do określenia naruszenia przez organ prawa, bądź interesu prawnego strony w tym zakresie,

c) jest to skarga na inny akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a., jeżeli tak, to do wskazania daty i numeru zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności;); oznaczenia organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego i nadesłania dowodu, że skarżąca wezwała właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa,

- w terminie 7 dni pod rygorem przyjęcia, że jest to skarga na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w S. w przedmiocie wypłaty dotacji do posiłków sprzedawanych w [...] za październik 2005 r.

Skarżąca udzieliła odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia 18 sierpnia 2016 r.

Z uwagi na to, że w sprawie nadal pozostawały kwestie do wyjaśnienia, pismem z 20 października 2016 r., Sąd poinformował Skarżącą, że po analizie treści złożonych przez nią pism z dnia 25 czerwca 2016 r. i 18 sierpnia 2016 r., zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I, uznano, że pisma te stanowią skargę na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w S. w przedmiocie wypłaty dotacji od posiłków sprzedawanych w [...] .

Jednocześnie, z uwagi na podawanie przez Skarżącą w ww. pismach różnych okresów, za które Organ nie dokonał wypłaty dotacji (w piśmie z dnia 25 czerwca 2016 r. Skarżąca wskazała na nierozliczenie nakładów na posiłki dotowane przez Spółkę od października 2005 r. do czerwca 2006 r., a w piśmie z 18 sierpnia 2016 r. Skarżąca wskazała na brak wypłat dotacji od listopada 2005 r. do grudnia 2007 r.), wezwano Skarżącą do jednoznacznego wskazania, których okresów dotyczy złożona przez nią skarga na bezczynność Organu. Ponadto zobowiązano Skarżącą do wyjaśnienia oraz wykazania stosownymi dowodami (tj. odpisami dokumentów wraz z potwierdzeniami ich złożenia w Organie), że Skarżąca (Spółka) zwracała się do Dyrektora Izby Skarbowej w S. z:

a) wnioskami o wypłatę dotacji do posiłków sprzedawanych w [...] za poszczególne z ww. okresów,

b) ponagleniami, zażaleniami lub wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa, w celu usunięcia bezczynności organu.

Skarżąca została przy tym pouczona, że odpowiedzi na ww. zobowiązania Sądu należy udzielić w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma Sądu, pod rygorem przyjęcia przez Sąd, że:

a) skarga Skarżącej dotyczy bezczynności organu w przedmiocie wypłaty dotacji od posiłków sprzedawanych w barze mlecznym za miesiące od listopada 2005 r. do grudnia 2007 r.,

b) Skarżąca nie składała wniosków o wszczęcie postępowań w przedmiocie wypłaty dotacji za poszczególne z ww. okresów oraz nie zwracała się do organu z odpowiednimi środkami (ponaglenia, zażalenia, wezwania do usunięcia naruszenia prawa) celem usunięcia bezczynności Organu, co w konsekwencji skutkować będzie odrzuceniem skargi złożonej przez Skarżącą.

W odpowiedzi na powyższe Skarżąca przesłała pismo datowane na dzień 15 października 2016 r. (wpływ do Sądu dnia 17 listopada 2016 r. ), w którym wskazała, że Skarżąca:

1) comiesięcznie występowała do Izby Skarbowej w S. o wypłatę należnej dotacji dla baru mlecznego;

2) występuje o wypłatę dotacji do baru mlecznego P. za okres listopad i grudzień 2005 r. oraz od stycznia 2006 do grudnia 2007 r.;

3) wzywała Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. do stosowania się do rozporządzenia Ministra Finansów dotyczącego sposobu wypłaty dotacji do baru mlecznego;

4) posiada oryginały rozliczeń z Izbą Skarbową w S. za produkcję dotowaną w barze mlecznym, które też są w posiadaniu Izby Skarbowej w S.;

5) Izba Skarbowa w S. wypłacała dotacje do baru mlecznego P. od 1996 r. według zasad określonych przez rozporządzenie Ministra Finansów;

6) skarga nie dotyczy bezczynności, ale działań bezprawnych administracji skarbowej polegających na niestosowaniu się do rozporządzenia Ministra Finansów, dotyczącego dotacji do barów mlecznych.

Do powyższego pisma Skarżąca załączyła wnioski o udzielenie dotacji (za grudzień 2005 r., październik 2006 r. i listopad 2007 r.), wezwanie z dnia 16 lipca 2006 r. dotyczące wypłaty dotacji za miesiące od listopada 2005 r. do maja 2006 r.

IV. W odpowiedzi na skargę z dnia 22 lipca 2016 r., uzupełnioną pismem z dnia 5 grudnia 2016 r., Organ wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Organ przesłał również akta administracyjne sprawy.

V. W wyniku analizy pism Skarżącej, Sąd uznał, że przedmiotem jej skargi są decyzje Dyrektora Izby Skarbowej w S. w przedmiocie dotacji przedmiotowych do posiłków sprzedawanych w barze mlecznym za miesiące od listopada 2005 r. do grudnia 2007 r. Wobec tego skarga Skarżącej została zarejestrowana w repertorium SA, pod sygn. akt I SA/Sz 1294/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Rozpoznając skargę, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu, czy skarga została wniesiona w ustawowym terminie, oraz czy przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpał środki zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 1, 2 i 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, jeżeli skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, lub jeżeli z przyczyn innych niż wymienione w pkt 1-5a wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przy czym, sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.).

W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych

sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Na podstawie § 3 tego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Zgodnie zaś z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przy czym stosownie do § 2 tego artykułu, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Z kolei, w myśl art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

Natomiast, jak stanowi art. 52 § 4 p.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania.

Wskazać także należy, że zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Przy czym, w myśl § 2 tego artykułu, w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi są negatywne rozstrzygnięcia Organu w przedmiocie przyznania dotacji przedmiotowych do posiłków sprzedawanych w barze mlecznym za miesiące od listopada 2005 r. do grudnia 2007 r.

Sposób dotowania z budżetu państwa posiłków sprzedawanych w barach mlecznych, za wskazany wyżej okres, został określony w następujących aktach prawnych:

1) rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 15 grudnia 2000 r. w sprawie stawek, szczegółowych zasad i trybu udzielania i rozliczania dotacji przedmiotowych do posiłków sprzedawanych w barach mlecznych (Dz. U. nr 116, poz. 1220) oraz rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 10 marca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania i rozliczania dotacji przedmiotowych (Dz. U. nr 20, poz. 244) – obowiązujących do dnia 1 lipca 2006 r.;

2) rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 20 czerwca 2006 r. w sprawie stawek, szczegółowego sposobu i trybu udzielania i rozliczania dotacji przedmiotowych do posiłków sprzedawanych w barach mlecznych (Dz. U. nr 112, poz. 760) – obowiązującym od 1 lipca 2006 r.

W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 10 marca 2000 r., przedsiębiorca sporządza nie później niż w ciągu 28 dni po upływie każdego miesiąca, według wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia, rozliczenie należnych dotacji przedmiotowych za okres od początku roku do końca minionego miesiąca.

Decyzję o udzieleniu dotacji podejmuje właściwy minister (dyrektor izby skarbowej) na wniosek przedsiębiorcy (§ 3 ust. 4 ww. rozporządzenia).

Stosownie do § 3 ust. 6 ww. rozporządzenia właściwe ministerstwo (izba skarbowa) dokonuje przelewu kwoty należnych dotacji przedmiotowych na rachunek przedsiębiorcy w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku.

Z kolei, jak stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2006 r., przedsiębiorca sporządza, w terminie do 28 dnia każdego miesiąca, rozliczenie należnej dotacji za okres od początku roku do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc sporządzenia rozliczenia, według wzoru określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia. W myśl zaś § 5 ust. 2 tego rozporządzenia, dwa egzemplarze rozliczenia dotacji przedsiębiorca składa do urzędu skarbowego, który w terminie 5 dni dokonuje sprawdzenia prawidłowości rozliczenia.

Stosownie do § 6 rozporządzenia z dnia z dnia 20 czerwca 2006 r., decyzję o udzieleniu dotacji podejmuje właściwy dyrektor izby skarbowej na pisemny wniosek przedsiębiorcy (ust. 1). Do wniosku o udzielenie dotacji przedsiębiorca obowiązany jest dołączyć jeden egzemplarz sprawdzonego i potwierdzonego przez urząd skarbowy rozliczenia dotacji, ze wskazaniem numeru rachunku bankowego, na który dotacja ma być przekazana (ust. 2). W przypadku podjęcia decyzji o odmowie udzielenia dotacji, dyrektor izby skarbowej przekazuje bezzwłocznie przedsiębiorcy decyzję wraz z uzasadnieniem (ust. 3).

W przypadku podjęcia decyzji o udzieleniu dotacji, izba skarbowa dokonuje przelewu kwoty należnej dotacji na rachunek przedsiębiorcy w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku wraz z rozliczeniem, o którym mowa w § 6 ust. 2 (§ 7 ust. 1 ww. rozporządzenia).

Jak wynika z powyższego:

1) w odniesieniu do wniosków o udzielenie dotacji złożonych do dnia 1 lipca 2006 r. w rozporządzeniu z dnia 10 marca 2000 r. przewidziano podjęcie decyzji o udzieleniu dotacji, nie zawarto natomiast regulacji odnoszących się do odmowy udzielenia takiej dotacji (§ 3 ust. 4);

2) w odniesieniu do wniosków o udzielenie dotacji złożonych po 1 lipca 2006 r. w rozporządzeniu z dnia 20 czerwca 2006 r. ustanowiono wprost, że w przypadku podjęcia decyzji o odmowie udzielenia dotacji, dyrektor izby skarbowej przekazuje bezzwłocznie przedsiębiorcy decyzję wraz z uzasadnieniem (§ 6 ust. 3).

W zaistniałej sytuacji rozważenia wymaga, w jakiej formie winno zapaść negatywne rozstrzygnięcie o którym mowa w ww. pkt. 1, jak również czy decyzje, wskazane w pkt. 1 i 2 są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), skoro środki na udzielenie dotacji są środkami publicznymi i są to niepodatkowe należności budżetowe, do których - w przypadku gdy podlegają zwrotowi - stosuje się odpowiednio wyłącznie przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa.

W tym miejscu warto odnotować i uwzględnić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, gdzie stwierdzono, że: <W obecnych uwarunkowaniach ustrojowych funkcjonowania administracji publicznej domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją "prawa do procesu administracyjnego", wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, prawo do procesu – którego źródłem jest konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego – "ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy". W uzasadnieniu cyt. wyżej wyroku NSA dodał, że "obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą".Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawiony wyżej pogląd. Można dodać, że zgodnie z orzecznictwem TK "Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika (...) ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. W szczególności regulacje prawne tych postępowań muszą zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji, a jednocześnie umożliwiać sprawne rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie. Istotnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest także m.in. obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji" (wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05).Domniemanie załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej jest uzasadnione również w świetle konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Wszak w sytuacji, gdyby rozstrzygnięcie administracji było podejmowane poza jakąkolwiek procedurą, możliwość skontrolowania legalności takiego rozstrzygnięcia stawałaby się iluzoryczna. Wynika to z faktu, że sąd administracyjny – sprawujący wymiar sprawiedliwości z zasady wyłącznie poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (por. art. 184 Konstytucji) – nie dysponowałby odpowiednim wzorcem prawnym, który mógłby stanowić punkt odniesienia kontroli.W konsekwencji, w demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w formie decyzji, wydawanej w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli (zob. B. Adamiak, Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010, s. 94). Odnosi się to zwłaszcza do rozstrzygnięć opartych na uznaniu, czy na ocenie nieostrych przesłanek – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Z zasady demokratycznego państwa prawnego należy więc wywieść normę, która stanowi, że w sytuacji gdy ustawodawca nie wypowiada się na temat formy działania organu administracji publicznej, zaś skutek takiego działania ma znaczenie dla realizacji praw jednostki, to należy przyjmować, iż załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej, wydawanej w procedurze opartej na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. (...)Sąd stoi na stanowisku, że posłużenie się przez prawodawcę innym określeniem niż "decyzja administracyjna" (np. – tak jak w analizowanej sprawie – pozytywne/negatywne rozpatrzenie wniosku) nie pozbawia aktu cech decyzji administracyjnej. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że użycie przez ustawodawcę takiej a nie innej nazwy aktu podejmowanego przez organ administracji w sprawie indywidualnej przesądzałoby o zakresie gwarancji procesowych, jakie przysługują jednostce. Należałoby wówczas uznać, że posłużenie się przez ustawodawcę innym pojęciem niż "decyzja administracyjna" wyłączałoby prawo do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w odpowiedniej procedurze, a także prawo do zaskarżenia rozstrzygnięcia. Taki kierunek wykładni należy odrzucić, prowadziłaby ona bowiem do naruszenia standardów konstytucyjnych, o których była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia.Z powyższego wynika, że jeżeli przepisy materialnego prawa administracyjnego przewidują kompetencję określonego organu do załatwienia sprawy jednostki w formie aktu indywidualnego, to – w braku wyraźnego przepisu przewidującego odmienną formę – załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej (por. M. Dyl (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska), Warszawa 2011, s. 524). (...)Ponadto należy wskazać, iż wprowadzenie przez prawodawcę szczególnych regulacji procesowych, odbiegających od norm zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie pozbawia aktu wydawanego na podstawie takich regulacji cech decyzji administracyjnej (por. M. Dyl, jw., s. 518). Na gruncie niniejszej sprawy szczególnie istotne jest również to, że nakaz załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji nie może być zmodyfikowany aktem podustawowym, w tym rozporządzeniem wykonawczym do ustawy. Rozporządzenie nie może także umożliwić rozstrzygania określonej grupy spraw administracyjnych poza procedurą administracyjną".Kierując się przedstawionymi wyżej względami, Sąd orzekający w niniejszej sprawie, uznał, że na gruncie wskazanego na wstępie rozporządzenia z dnia 10 marca 2000 r. negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie dotacji przedmiotowej do posiłków sprzedawanych w barach mlecznych następuje w formie decyzji administracyjnej, a co wynika wprost z rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2006 r.W rozpoznawanej sprawie, odpowiadając na wnioski Spółki, Organ skierował do niej 24 opisane na wstępie pisma. Po analizie treści tych pism, Sąd uznał, że pisma te są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Jakkolwiek żadne z ww. pism Organu nie zostało oznaczone jako decyzja oraz brak w nich pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie środek zaskarżenia, jednakże zawierają one wszystkie pozostałe niezbędne elementy, pozwalające na uznanie ich za decyzje. W dokumentach tych jednoznacznie da się bowiem wyodrębnić: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony biorącej udział w postępowaniu, rozstrzygnięcie (a w części z nich także powołanie podstawy prawnej, tj. § 3 ust. 4 rozporządzenia z dnia 10 marca 2000 r.) oraz podpis reprezentanta organu. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że dla uznania konkretnego aktu za decyzję administracyjną wystarczy stwierdzić, że ów akt zawiera minimum niezbędnych elementów. Według tego stanowiska do elementów tych należą: oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata tego aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169, z glosą J. Borkowskiego, tamże, s. 351 i n.).Reasumując, wskazane powyżej decyzje Organu podlegają kognicji sądów administracyjnych, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, że w odniesieniu do tych aktów ustawa (rozporządzenie) nie przewiduje środków zaskarżenia.W następnej kolejności zbadania wymaga, czy złożenie przez Skarżącą skargi nastąpiło z wypełnieniem wymogów wynikających z art. 52 i 53 p.p.s.a.Jak wskazano na wstępie rozważań, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, art. 52 § 4 p.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, a czternastodniowy termin, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., nie ma zastosowania (art. 52 § 4 p.p.s.a.). Przy czym wniesienie skargi w tych przypadkach winno nastąpić w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.).Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że pismem z dnia 16 lipca 2006 r., nadanym w urzędzie pocztowym 17 lipca 2006 r., zatytułowanym "Wezwanie. Dotyczy: wydania decyzji i wypłaty należnych dotacji do posiłków sprzedawanych w Barze Mlecznym P. od listopada 2005 roku do maja 2006 roku.", Spółka zwróciła się do Organu z wezwaniem o wypłatę należnych dotacji za okres od listopada 2005 r. do maja 2006 r., wraz z odsetkami. Wezwanie to, w ocenie Sądu, spełnia wymogi do uznania go za wezwanie, o jakim mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.Pismo z dnia 7 sierpnia 2006 r., stanowiące odpowiedź na powyższe wezwanie, doręczono Spółce w dniu 23 sierpnia 2006 r. To zaś oznacza, że trzydziestodniowy termin do złożenia skargi upływał 22 września 2006 r. Wniesienie skargi nastąpiło dopiero 25 czerwca 2016 r., co skutkuje koniecznością odrzucenia skargi w omawianej części, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.Z kolei, odnośnie do pozostałych decyzji Organu wymienionych w pkt. 6-24 (a dotyczących udzielenia dotacji za miesiące od czerwca 2006 r. do grudnia 2007 r.) Sąd stwierdził, że nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia. Brak jest bowiem dowodu, aby po otrzymaniu decyzji Organu a przed złożeniem skargi, Spółka czy Skarżąca kierowała do Organu jakiekolwiek pisma, które można by było zakwalifikować jako odwołanie czy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 2 i § 4 p.p.s.a.). To zaś obliguje Sąd do odrzucenia skargi w tym zakresie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.W tym stanie sprawy, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i 6 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej.

W obecnych uwarunkowaniach ustrojowych funkcjonowania administracji publicznej domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją "prawa do procesu administracyjnego", wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, prawo do procesu – którego źródłem jest konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego – "ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy". W uzasadnieniu cyt. wyżej wyroku NSA dodał, że "obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą".

Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawiony wyżej pogląd. Można dodać, że zgodnie z orzecznictwem TK "Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika (...) ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. W szczególności regulacje prawne tych postępowań muszą zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji, a jednocześnie umożliwiać sprawne rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie. Istotnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest także m.in. obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji" (wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05).

Domniemanie załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej jest uzasadnione również w świetle konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Wszak w sytuacji, gdyby rozstrzygnięcie administracji było podejmowane poza jakąkolwiek procedurą, możliwość skontrolowania legalności takiego rozstrzygnięcia stawałaby się iluzoryczna. Wynika to z faktu, że sąd administracyjny – sprawujący wymiar sprawiedliwości z zasady wyłącznie poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (por. art. 184 Konstytucji) – nie dysponowałby odpowiednim wzorcem prawnym, który mógłby stanowić punkt odniesienia kontroli.

W konsekwencji, w demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w formie decyzji, wydawanej w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli (zob. B. Adamiak, Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010, s. 94). Odnosi się to zwłaszcza do rozstrzygnięć opartych na uznaniu, czy na ocenie nieostrych przesłanek – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Z zasady demokratycznego państwa prawnego należy więc wywieść normę, która stanowi, że w sytuacji gdy ustawodawca nie wypowiada się na temat formy działania organu administracji publicznej, zaś skutek takiego działania ma znaczenie dla realizacji praw jednostki, to należy przyjmować, iż załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej, wydawanej w procedurze opartej na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. (...)

Sąd stoi na stanowisku, że posłużenie się przez prawodawcę innym określeniem niż "decyzja administracyjna" (np. – tak jak w analizowanej sprawie – pozytywne/negatywne rozpatrzenie wniosku) nie pozbawia aktu cech decyzji administracyjnej. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że użycie przez ustawodawcę takiej a nie innej nazwy aktu podejmowanego przez organ administracji w sprawie indywidualnej przesądzałoby o zakresie gwarancji procesowych, jakie przysługują jednostce. Należałoby wówczas uznać, że posłużenie się przez ustawodawcę innym pojęciem niż "decyzja administracyjna" wyłączałoby prawo do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w odpowiedniej procedurze, a także prawo do zaskarżenia rozstrzygnięcia. Taki kierunek wykładni należy odrzucić, prowadziłaby ona bowiem do naruszenia standardów konstytucyjnych, o których była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia.

Z powyższego wynika, że jeżeli przepisy materialnego prawa administracyjnego przewidują kompetencję określonego organu do załatwienia sprawy jednostki w formie aktu indywidualnego, to – w braku wyraźnego przepisu przewidującego odmienną formę – załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej (por. M. Dyl (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska), Warszawa 2011, s. 524). (...)

Ponadto należy wskazać, iż wprowadzenie przez prawodawcę szczególnych regulacji procesowych, odbiegających od norm zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie pozbawia aktu wydawanego na podstawie takich regulacji cech decyzji administracyjnej (por. M. Dyl, jw., s. 518). Na gruncie niniejszej sprawy szczególnie istotne jest również to, że nakaz załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji nie może być zmodyfikowany aktem podustawowym, w tym rozporządzeniem wykonawczym do ustawy. Rozporządzenie nie może także umożliwić rozstrzygania określonej grupy spraw administracyjnych poza procedurą administracyjną".

Kierując się przedstawionymi wyżej względami, Sąd orzekający w niniejszej sprawie, uznał, że na gruncie wskazanego na wstępie rozporządzenia z dnia 10 marca 2000 r. negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie dotacji przedmiotowej do posiłków sprzedawanych w barach mlecznych następuje w formie decyzji administracyjnej, a co wynika wprost z rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2006 r.

W rozpoznawanej sprawie, odpowiadając na wnioski Spółki, Organ skierował do niej 24 opisane na wstępie pisma. Po analizie treści tych pism, Sąd uznał, że pisma te są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Jakkolwiek żadne z ww. pism Organu nie zostało oznaczone jako decyzja oraz brak w nich pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie środek zaskarżenia, jednakże zawierają one wszystkie pozostałe niezbędne elementy, pozwalające na uznanie ich za decyzje. W dokumentach tych jednoznacznie da się bowiem wyodrębnić: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony biorącej udział w postępowaniu, rozstrzygnięcie (a w części z nich także powołanie podstawy prawnej, tj. § 3 ust. 4 rozporządzenia z dnia 10 marca 2000 r.) oraz podpis reprezentanta organu. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że dla uznania konkretnego aktu za decyzję administracyjną wystarczy stwierdzić, że ów akt zawiera minimum niezbędnych elementów. Według tego stanowiska do elementów tych należą: oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata tego aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169, z glosą J. Borkowskiego, tamże, s. 351 i n.).

Reasumując, wskazane powyżej decyzje Organu podlegają kognicji sądów administracyjnych, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, że w odniesieniu do tych aktów ustawa (rozporządzenie) nie przewiduje środków zaskarżenia.

W następnej kolejności zbadania wymaga, czy złożenie przez Skarżącą skargi nastąpiło z wypełnieniem wymogów wynikających z art. 52 i 53 p.p.s.a.

Jak wskazano na wstępie rozważań, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, art. 52 § 4 p.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, a czternastodniowy termin, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., nie ma zastosowania (art. 52 § 4 p.p.s.a.). Przy czym wniesienie skargi w tych przypadkach winno nastąpić w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.).

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że pismem z dnia 16 lipca 2006 r., nadanym w urzędzie pocztowym 17 lipca 2006 r., zatytułowanym "Wezwanie. Dotyczy: wydania decyzji i wypłaty należnych dotacji do posiłków sprzedawanych w Barze Mlecznym P. od listopada 2005 roku do maja 2006 roku.", Spółka zwróciła się do Organu z wezwaniem o wypłatę należnych dotacji za okres od listopada 2005 r. do maja 2006 r., wraz z odsetkami. Wezwanie to, w ocenie Sądu, spełnia wymogi do uznania go za wezwanie, o jakim mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.

Pismo z dnia 7 sierpnia 2006 r., stanowiące odpowiedź na powyższe wezwanie, doręczono Spółce w dniu 23 sierpnia 2006 r. To zaś oznacza, że trzydziestodniowy termin do złożenia skargi upływał 22 września 2006 r. Wniesienie skargi nastąpiło dopiero 25 czerwca 2016 r., co skutkuje koniecznością odrzucenia skargi w omawianej części, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Z kolei, odnośnie do pozostałych decyzji Organu wymienionych w pkt. 6-24 (a dotyczących udzielenia dotacji za miesiące od czerwca 2006 r. do grudnia 2007 r.) Sąd stwierdził, że nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia. Brak jest bowiem dowodu, aby po otrzymaniu decyzji Organu a przed złożeniem skargi, Spółka czy Skarżąca kierowała do Organu jakiekolwiek pisma, które można by było zakwalifikować jako odwołanie czy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 2 i § 4 p.p.s.a.). To zaś obliguje Sąd do odrzucenia skargi w tym zakresie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W tym stanie sprawy, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i 6 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej.