Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 338/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia 14 listopada 2016 roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U z 2016r., poz. 23 ze zm. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." - oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 778 ze zm.), powoływanej jako: "u.p.z.p." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...], o odmowie ustalenia na wniosek A Spółki z o.o. S.K. w W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku z funkcji usługowej - handlowej na funkcję usługową - żłobek, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 25A.

Kolegium wskazało, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji inwestor podniósł, iż planowana inwestycja nie zaburza ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, bowiem w tym terenie funkcjonuje już jeden żłobek. Ponadto, jak podkreśla wnioskodawca, planowana inwestycja nie zakłóci możliwości wykonywania innych rodzajów działalności gospodarczej, w szczególności działalności gastronomicznej. Prowadzenie żłobka jest nieinwazyjne wobec innych podmiotów gospodarczych, a co więcej jest to działalność prowadzona w przeważającej mierze w godzinach porannych do godziny 18, jedynie w dni powszednie. Inwestor podkreślił, że w sytuacji gdy na terenie badanym jest już prowadzony żłobek, powstanie drugiego takiego obiektu nie będzie wiązało się z żadnymi ograniczeniami dla istniejących działalności.

Następnie organ odwoławczy, nawiązując do art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) - zwanego dalej "rozporządzeniem" – wyjaśnił zasady ustalania warunków dla nowej zabudowy, w tym dla zmiany dotychczasowego zagospodarowania terenu.

Powołując się na § 3 ust. 2 rozporządzenia Kolegium podkreśliło, że wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, organ I instancji wyznaczył obszar analizowany, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. 105 m (3 x 35 m). Z analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że teren objęty inwestycją to 3 lokale o łącznej powierzchni 191,80 m2, zlokalizowane w istniejącym parterowym budynku, na części działki nr 163/10 w obrębie [...]. Dotychczasowa funkcja to funkcja usługowa, handlowa. Przedmiotowe lokale znajdują się w parterowym budynku przy ul. A 25A, zlokalizowanym na terenie wpisu obszarowego do rejestru zabytków nr [...] z dnia [...] r. W obszarze tym znajdują się budynki należące do "A" - unikatowego miasteczka robotniczego K. S. z II poł. XIX w. W granicach całego obszaru analizy obejmującego teren po północnej i południowej stronie ul. A, występuje funkcja mieszkaniowa wielorodzinna, mieszkalno-usługowa, gastronomiczna, funkcja biurowa, handlowo-usługowa, transportowa, usługi zdrowia (zakład opieki społecznej), a także produkcyjna (część terenu [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej). W analizowanym obszarze w kompleksie budynków zlokalizowanych w zespole mieszkalno-usługowym przy ul. A 25, występują następujące funkcje: A 25 - zarejestrowane są 3 działalności gospodarcze w tym: fryzjerstwo, gabinet kosmetyczny, sprzedaż detaliczna wyrobów medycznych, praktyka dentystyczna. A 25A, tj. na działce będącej przedmiotem wniosku - zarejestrowanych jest 5 działalności gospodarczych w tym: placówka gastronomiczna - restauracja "Ćeski Film" prowadząca m. in. sprzedaż detaliczna napojów alkoholowych, sklep fabryczny, fryzjerstwo, sprzedaż detaliczna mebli, sprzedaż sprzętu oświetleniowego. A 25C - dominującą funkcją budynku jest funkcja mieszkaniowa. Ponadto zarejestrowanych jest 59 działalności gospodarczych w tym: firma sprzątająca, gabinet kosmetyczny, studia architektoniczne, przedszkole, gabinet stomatologiczny, biura rachunkowe itd. Wnioskowany budynek zlokalizowany jest wzdłuż ulicy A 25A. Okna budynku wychodzą na ulicę, natomiast wejścia do poszczególnych lokali znajdują się od strony wewnętrznego podwórza, z którego wchodzi się również do poszczególnych budynków kompleksu: budynku mieszkalno-usługowego tzw. "Lofty" przy ul. A 25C, pozostałych budynków przy ul. A oznaczonych numerami: 25, 25A, 25B, 25D. Teren ma dostęp do drogi publicznej - ul. A poprzez istniejący zjazd. Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów wnioskowana nieruchomość oznaczona jest jako B warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolnicze i nieleśne należy uznać za spełniony.

W dalszej części analizy organ I instancji stwierdził, że zabudowa usługowa (żłobek), która jest przedmiotem wniosku, zgodnie z przeprowadzoną analizą urbanistyczną, wprawdzie stanowi kontynuację funkcji usługowej istniejącej w obszarze analizowanym, jednak w bliskim sąsiedztwie planowanej lokalizacji żłobka występuje funkcja usługowa o takim profilu działalności, z którą nie da się pogodzić planowanej inwestycji, co oznacza, że warunek art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. dot. zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi nie został spełniony.

Podzielając wnioski organu I instancji organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja to inwestycja usługowa - żłobek. Zgodnie z przeprowadzoną analizą urbanistyczną zabudowa usługowa, która jest przedmiotem wniosku, niewątpliwie stanowi kontynuację funkcji usługowej istniejącej w obszarze analizowanym. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Kontrowersje wywołuje jedynie kwestia spełnienia przesłanki z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Organ I instancji wskazał bowiem, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi tj. ustawą z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 487) – zwanej dalej: "u.w.t.p.a." w związku z § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [..] r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Ł. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. [...] z 2013r., poz. [...] wraz z rozstrzygnięciem Nadzorczym Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] r., poz.[...]).

Stosownie do brzmienia § 1 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały Nr [...] "Punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowany w najbliższej okolicy, rozumianej jako obszar zdefiniowany w art. 2 pkt 1 u.w.t.p.a.: 1) żłobka i przedszkola (...)". Zgodnie zaś z art. 21 pkt 1 u.w.t.p.a. użyte w ustawie określenia oznaczają: 1) najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych - obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw."

Zdaniem Kolegium, mając na uwadze przywołane przepisy, w obszarze analizowanym istnieje lokal serwujący alkohol i działa od 5 lat zgodnie z obowiązującymi przepisami. Bezspornie zatem jest to fakt mający znaczenie dla planowanej przez wnioskodawcę inwestycji jaką jest żłobek, bowiem determinuje miejsce jego powstania.

Kolegium podkreśliło, że faktycznie uchwała rady miasta nie reguluje dozwolonej odległości między szkołami, przedszkolami, żłobkami (...) a tymi punktami. Wprowadza jedynie zakaz sytuowania miejsc stałej sprzedaży i ich podawania w najbliższej okolicy tych placówek. Oznacza to, że za każdym razem odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu, a miejscem chronionym ustala się indywidualnie. Uchwała nie definiuje też pojęcia najbliższej okolicy ww. placówek. Posłużyć się więc trzeba definicją z art. 21 pkt 1 u.w.t.p.a. Wprawdzie ten brak wyraźnego określenia sposobu pomiaru minimalnej odległości między punktami sprzedaży, a obiektami chronionymi w podjętej Uchwale Rady Miasta nastręcza trudności interpretacyjne, niemniej jednak trzeba odnieść się do potocznie zdefiniowanej "najbliższej okolicy", co w niniejszej sprawie oznacza ten sam budynek. W ocenie Kolegium, w ustalonych okolicznościach stwierdzić trzeba, że pomiędzy planowanym żłobkiem, a istniejącą restauracją nie ma "trwałej przeszkody", o której mówi ten przepis. Bez znaczenia zatem pozostaje fakt, że, jak podkreśla inwestor, powstający żłobek byłby oddzielony od punktu sprzedaży alkoholi innym lokalem usługowym i byłby działalnością "nieinwazyjną".

W ocenie organu odwoławczego, słusznie organ I instancji uznał, iż powyższa okoliczność stanowi o niespełnieniu przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Wprawdzie Uchwała Rady Miasta nie przewidziała rozwiązania dla sytuacji, w której punkt sprzedaży alkoholu znalazł się w danym miejscu wcześniej, niż powstałe następnie obok szkoła, przedszkole, czy inna palcówka opiekuńczo-wychowawcza, niemniej jednak zwrócić trzeba uwagę, że ww. uchwala Rady Miasta jest aktem prawa miejscowego, który jest adresowany do ogółu, a nie tylko do przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, związaną ze sprzedażą alkoholu. Nie powinna więc być postrzegana przez organy jedynie jako zbiór zakazów skierowanych do przedsiębiorców, ale również powinna być respektowana przez podmioty zakładające szkoły, przedszkola i inne placówki opiekuńczo-wychowawcze.

Zdaniem Kolegium, również rejestracja placówek, o których mowa w § 1 cyt. uchwały, powinna uwzględniać, czy planowane miejsce prowadzenia szkoły przedszkola czy innej placówki opiekuńczo-wychowawczej nie znajduje się zbyt blisko funkcjonujących już punktów sprzedaży alkoholu. Nie może być bowiem tak, by decyzja jednego przedsiębiorcy, który zdecydował się na prowadzenie np. przedszkola w określonej lokalizacji, powodowała konieczność likwidacji okolicznych sklepów czy restauracji, prowadzonych przez inne, również legalnie działające podmioty gospodarcze. Z tej przyczyny Kolegium nie dopatrzyło się też naruszeń ustawy z 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej ( tekst jednolity Dz.U. z 2016, poz. 1829 ze zm.)

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniosła A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w W., zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego podnoszonego przez wnioskodawcę, przez co nie rozważono w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie, a ponadto niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego, a tym samym naruszenie przepisu art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 i art.136 k.p.a.

Zdaniem skarżącej, organy administracji nie miały podstaw do przyjęcia, iż nie zostały spełnione łącznie warunki, zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca prowadzi już żłobek przy ul. A 25A w Ł., który przeznaczony jest dla nie więcej niż 15 dzieci. Prowadzona działalność żłobkowa zgodna jest z przepisami z ustawy z dnia 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi do lat 3 (tekst jednolity Dz.U. z 2016r. poz. 157) oraz rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy (Dz.U. z 2014r., poz. 925). Przedmiotowa placówka żłobkowa funkcjonuje w oparciu o zaświadczenie wydane przez Prezydenta Miasta Ł. oraz wszystkie niezbędne zezwolenia, w szczególności opinię sanitarną oraz opinię Straży Pożarnej. Jest to okoliczność niezwykle istotna, ponieważ zarówno organ I instancji, jaki i organ II instancji pominęły ten fakt, chociaż posiadały o nim wiedzę. Złożony przez A Sp. z o.o. Sp. k. wniosek w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku z funkcji usługowej - handlowej na funkcję usługową - żłobek, miał pozwolić jedynie na możliwość świadczenia opieki dla większej liczby niż 15 dzieci. Skarżąca uważa, iż okoliczność ta została całkowicie pominięta, i to zarówno przez Prezydenta Miasta Ł. (organ I instancji), jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. (organ II instancji). Tym samym, SKO w Ł. wydając zaskarżoną w niniejszej skardze decyzję, naruszyło art. 7 k.p.a., ponieważ niedokładne wyjaśniło istniejący stan faktyczny. Z całą mocą należy podkreślić, iż złożony w niniejszej sprawie wniosek w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku z funkcji usługowej - handlowej na funkcję usługową - żłobek dotyczył prowadzonej już inwestycji, a nie nowej inwestycji.

W ocenie skarżącej, wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w zakresie zmiany sposobu użytkowania części budynku z funkcji usługowej - handlowej na funkcję usługową - żłobek, w sytuacji, w której skarżący prowadzi już żłobek przy ul. A 25 A, nie naruszyłoby w żadnym wypadku ładu przestrzennego, określonego zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zmiana zabudowy z funkcji usługowej - handlowej na funkcję usługową - żłobek stanowi jedynie kontynuację funkcji mieszkaniowej i usługowej istniejącej w analizowanym obszarze.

Skarżą podniosła, że fakt prowadzenia w pobliżu istniejącego już żłobka (a nie planowania takiej inwestycji) działalności gastronomicznej, w żaden sposób nie determinuje kwestii planowanego przekształcenia i zwiększenia liczby dzieci w placówce żłobkowej. Po pierwsze, zarówno żłobek, jak i restauracja (działalność gastronomiczna) znajdują się we wskazanych miejscach i ich działalność nie koliduje ze sobą. Przekształcenie, o które ubiega się skarżąca, lub jego brak nie zmieni tego stanu, ponieważ nadal będzie istniał żłobek i nadal będzie istniała działalność gastronomiczna (restauracja). Po drugie, ustawa o wychowaniu w trzeźwości, nie wskazuje, w jakiej odległości od punktów sprzedaży napojów alkoholowych mogą powstawać, bądź rozbudowywać się żłobki, przedszkola, szkoły itp. Odnosi się ona do sytuacji odwrotnej, czyli do takiej, w której następuje utworzenie punktu sprzedaży lub serwowania alkoholu w zakresie jego położenia wobec żłobków, przedszkoli, szkół itp. Co istotne, przedmiotowe położenie rozpatrywane jest wtedy z uwzględnieniem pojęcia "najbliższa okolica".

W ocenie skarżącej, przywoływanie w niniejszej sprawie postanowień uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Ł. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest całkowicie bezzasadne. Zapisy przedmiotowej uchwały odnoszą się bowiem do sytuacji odwrotnej, a nie do sytuacji rozpatrywanej w niniejszej sprawie. Skarżący ubiega się bowiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w zakresie zmiany sposobu użytkowania części budynku z funkcji usługowej - handlowej na funkcję usługową - żłobek, a nie na punkt sprzedaży napojów alkoholowych. W związku z tym faktem, opisana okoliczność dotycząca sąsiedztwa żłobka i restauracji, nie powinna rzutować na rozpatrywaną sprawę i skutkować wydaniem negatywnej decyzji w zakresie zmiany warunków zabudowy. Wydając zaskarżoną decyzję, organ II instancji błędnie powołuje się na ustawę, która reguluje warunki powstawania punktów sprzedaży alkoholu, a nie tworzenia punktów opieki nad dziećmi. Oczywistym jest, iż tryb oraz warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie opieki nad dziećmi regulują odrębne przepisy, a nie ustawa o wychowaniu w trzeźwości. Uchwała Rady Miejskiej w Ł. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie reguluje zasad tworzenia placówek szkolnych, przedszkolnych, żłobkowych, itp. Podmiot zakładający taką działalność nie jest zatem zobligowany przy tworzeniu takich placówek do zachowania zgodności ich lokalizacji z przedmiotową uchwałą. Zastosowanie przy tworzeniu tego typu placówek mają akty prawne odnoszące się do zakresu ich działania czyli w tym przypadku ustawa z dnia 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi do lat 3 oraz rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy. W związku z powyższym, podtrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy zgodnie ze złożonym w niniejszej sprawie wnioskiem, organ II instancji błędnie przyjął, iż nie został spełniony łącznie warunek zawarty wart. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Skarżąca podniosła także, że lokal, w którym prowadzony jest żłobek, oddzielony jest od restauracji innym lokalem usługowym. W omawianym zatem przypadku występuje trwała przeszkoda oddzielająca żłobek od restauracji, co powoduje, iż spełniony jest warunek określony w definicji pojęcia "najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych". Lokale, w których prowadzony jest żłobek i restauracja, oddzielają murowane ściany, a pomiędzy nimi znajduje się inny lokal usługowy, co w tej sytuacji dodatkowo spełnia warunek określony w przywołanej powyżej definicji w zakresie "zabudowy". Ponadto, należy wskazać, iż obydwie działalności gospodarcze prowadzone są w lokalach zamkniętych.

Skarżąca podkreśliła również, że przy ul. A 25C (czyli w budynku obok lokalu, w którym prowadzony jest żłobek) jedną z zarejestrowanych działalności gospodarczych jest przedszkole. W ocenie skarżącej, fakt ten w żaden sposób nie wyjaśniony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie stanowiska co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej warunków zabudowy dla tego samego terenu, w aspekcie występującej już działalności przedszkolnej, pozostaje w jawnej sprzeczności z art. 8 k.p.a.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Kolegium dodało także, że fakt, iż przy ul. A 25A inwestor prowadzi już inny lokal o funkcji żłobka nie ma w sprawie znaczenia, bowiem nie dotyczy to lokalu wskazanego we wniosku inwestora jako przedmiot postępowania o zmianę sposobu użytkowania. Okoliczność wskazana przez inwestora tj. "zwiększenie ilości liczby dzieci nad którymi instytucja świadczy opiekę" nie stanowiłaby przedmiotu postępowania o ustalenie warunków zabudowy, gdyby nie wiązała się z faktem dostosowania lokalu sąsiedniego do wymaganych dla planowanej inwestycji warunków.

Pismem z dnia 29 maja 2017r. skarżąca podniosła, że prowadzi żłobek w lokalu przy ulicy A 25A w Ł., a nie w żadnym innym lokalu i jest to ten sam lokal, którego zmiany sposobu użytkowania dotyczy skarżona decyzja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość, położona przy ul. A 25A brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że po myśli art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania trenu polegająca m.in. na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wymóg wspomniany ma zastosowanie również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.).

Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumieć należy, w myśl art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Lokal, będący przedmiotem wniosku inwestora posiada charakter usługowo – handlowy. Inwestor prowadzi w nim działalność gospodarczą – żłobek dla piętnaściorga dzieci. I nie jest to, w każdym zaś razie nie powinna być, okoliczność nieznana organom orzekającym w niniejszej sprawie, bowiem tego rodzaju informacja dostępna jest powszechnie w Biuletynie Informacji Publicznej, prowadzonym przez Gminę Ł. (poz. Nr [...] rejestru żłobków, prowadzonego przez Prezydenta Miasta Ł.). Jako miejsce prowadzenia działalności wskazano lokale nr [...] przy ul. A 25A. Rodzi się zatem pytanie co jest istotą żądania inwestora oraz czy owo żądanie związane jest ze zmianą sposobu użytkowania lokali, która uzasadnia wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla takiego przedsięwzięcia. Do kwestii tej nie odniosły się organy obu instancji, zaś sporządzona analiza urbanistyczna, faktycznego zagospodarowania lokalu, będącego przedmiotem wniosku w ogóle nie dostrzegła. Tymczasem wydaje się, iż jest to zagadnienie kluczowe dla merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej Spółki. Dopiero bowiem po ustaleniu, że w grę wchodzi zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, możliwe jest procedowanie w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z treścią art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W rozpoznawanej sprawie wskazać należy, iż organy, dokonując analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, za spełnione uznały ostatecznie warunki z pkt 1 - 4 powołanego przepisu, stojąc jednakże na stanowisku, że przepis szczególny, jakim jest ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz uchwała Rady Miejskiej w Ł. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Ł. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, nie pozwala na pozytywne dla inwestora rozstrzygnięcie. W tym zakresie wskazać należy natomiast, że pomijając już sformułowane powyżej uwagi co do aktualnego, legalnego, jak wskazuje inwestor, wykorzystywania lokalu przy ul. A 25A, przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze, odnoszą się do sytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), nie zaś lokalizacji żłobków na terenie gminy. Z faktu istnienia obiektu, prowadzącego sprzedaż alkoholu nie można zatem wywodzić zakazu lokalizowania w jego sąsiedztwie jakiejkolwiek innej działalności z powołaniem się na regulację, zawartą w uchwale w sprawie zasad sytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Nowo powstały obiekt nie może też rzutować na uprawnienia podmiotów prowadzących tego rodzaju sprzedaż przez okres na jaki uprawnienia te zostały przyznane (ochrona praw nabytych). Osobną kwestią, wykraczającą wszakże poza zakres rozpoznawanej sprawy, pozostaje natomiast zagadnienie przedłużenia wspomnianych zezwoleń, jednakże ewentualne obawy z tym związane, nie mogą stać na przeszkodzie lokowania w sąsiedztwie inwestycji o innym charakterze. Tym bardziej, że, jak wynika z dostępnej powszechnie wiedzy, działalność związana z opieką nad dziećmi (żłobek i przedszkole) jest faktycznie w sąsiedztwie prowadzona. Godzi się również wskazać, że brak jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia, iż dopuszczalne jest prowadzenie żłobka dla piętnaściorga dzieci w sąsiedztwie restauracji, serwującej alkohol, wykluczone zaś prowadzenie go dla szesnaściorga lub więcej podopiecznych.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu.

Prowadząc ponownie postępowanie organy administracji winny w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, uwzględniając sformułowane powyżej poglądy prawne.

A.B.