Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 2083/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98, art. 40
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marta Lewicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2010 r. przy udziale – sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczącego gminy w kwestii regulaminu obiektów sportowych i rekreacyjnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] roku Nr [...], organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] roku nr [...] w sprawie regulaminów obiektów sportowych i rekreacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy K. w częściach zawartych w § 7 " na terenie boiska zabrania się:" pkt 1 "zakłócanie porządku publicznego", 6 "zaśmiecanie obiektu", 7 "palenia ognia oraz używania materiałów pirotechnicznych albo innych niebezpiecznych materiałów lub substancji chemicznych, z zastrzeżeniem uzyskania pisemnej zgody zarządcy boiska", 8 "wprowadzania zwierząt", 9 "wnoszenia przedmiotów zagrażających bezpieczeństwu innych użytkowników, w szczególności noży, scyzoryków, szklanych opakowań i kijów baseballowych", 10 "wnoszenia i spożywania alkoholu, z wyjątkiem sprzedaży dokonywanej na podstawie zezwolenia jednorazowego wydanego przez burmistrza na podstawie art. 18 1 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz związanego z ta sprzedażą spożywania alkoholu" i 12 "używania wszelkiego rodzaju broni palnej, pneumatycznej oraz broni białej typu łuk, kusza, proca" załącznika nr 1 do uchwały, § 6 " zakazuje się" pkt 1 "wstępu osobom w stanie wskazującym na spożycie alkoholu lub wszelkiego rodzaju środków odurzających", 3 " wprowadzania na teren sali zwierząt", 4 "wnoszenia i spożywania napojów alkoholowych, z zastrzeżeniem uzyskania pisemnej zgody zarządcy sali" i 5 "używania wszelkiego rodzaju broni palnej, pneumatycznej oraz broni białej typu łuk, kusza, proca" załącznika nr 2 do uchwały, § 6 pkt 1 "zaśmiecania terenu i niszczenia zieleni oraz urządzeń zabawowych", 5 "wprowadzania zwierząt", 6 "spożywania alkoholu oraz używania środków odurzających", 7 "palenia ognia oraz używania materiałów pirotechnicznych albo innych niebezpiecznych materiałów lub substancji chemicznych, z zastrzeżeniem uzyskania pismem zgody zarządcy" i 10 "używania wszelkiego rodzaju broni palnej, pneumatycznej oraz broni białej typu łuk, kusza, proca" załącznika nr 3 do uchwały, § 5 "zabrania się wstępu i przebywania na terenie kąpieliska osobom, których stan wskazuje na spożycie alkoholu lub innych środków o podobnym działaniu" i § 8 "osobom znajdującym się na terenie kąpieliska nie wolno: " pkt 4 "spożywać alkoholu lub innych środków o podobnym działaniu", 5 " zaśmiecać teren kąpieliska i plaży" i 6 "wprowadzać zwierząt" załącznika nr 5 do uchwały oraz § 6 pkt 1 " stwarzać zagrożenia bezpieczeństwa oraz zakłócać wypoczynku innych osób", 2 "zaśmiecać terenu wokół zbiornika", 4 "rozpalać ognisk w lesie i wokół zbiornika, za wyjątkiem miejsc do tego wyznaczonych", 5 "wprowadzać zwierzą, przy czym zakaz ten obowiązuje w strefie wyznaczonej znakami pionowymi ustawionego przez zarządcę obiektu", 6 " spożywać napojów alkoholowych, z wyjątkiem miejsc do tego przeznaczonych, jak również spożywać środków o podobnym działaniu" i 7 "używania wszelkiego rodzaju broni palnej, pneumatycznej oraz broni białej typu łuk, kusza, proca" załącznika nr 6 do uchwały uwagi na niezgodność tych postanowień z przepisami rangi ustawowej tj. art. 50, art. 51 § 1, art. 74, art. 77, art. 82 § 1, art. 144 § 1, art. 145 ustawy z dnia 20 maja 1971 roku kodeks wykroczeń, (Dz.U. nr109,p.756 z 2007 r. z późn.zm.) art. 14 ust. 6, ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, (Dz.U. nr70,p.473 z 2007r. z późn.zm.) art. 4 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 maja 1999 roku o broni i amunicji. (Dz.U. nr.52,p.525 z 2004r. z późn.zm) Ponadto, Wojewoda zarzucił, iż Rada Miejska w K. przekroczyła zakres delegacji ustawowej wynikający z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ustanowienie szeregu zakazów wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a także podejmując uchwałę nie dopełniła wymogów określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej, gdyż w regulaminach gminnych obiektów sportowych i rekreacyjnych znalazły się powtórzenia bądź modyfikacje przepisów wyższego rzędu oraz zdania nie mające charakteru normotwórczego.

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda [...] wskazał, iż podjęta przez Radę Miejską w K. dnia [...] roku uchwała Nr [...] w sprawie regulaminów obiektów sportowych i rekreacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy K, wskazuje w części nagłówkowej, iż jej podstawę prawną stanowi art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. (tekst jedn.Dz.U.nr.142,p.1591 z 2001r.) Formułując regulaminy stanowiące załączniki do uchwały, Rada Miejska uprawniona była jedynie do uregulowania w nich zasad i trybu korzystania z obiektów sportowych i rekreacyjnych, gdyż należą one do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W ocenie organu nadzorczego użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania czy też ustalania obowiązujących reguł zachowania się. Natomiast Rada Miejska w K. podejmując uchwałę nr [...] na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, nie była upoważniona do zawarcia w niej przepisów porządkowych. Tym samym zawarte w uchwale zakazy, zdaniem organu nadzoru przekraczają zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 40 ust 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem w ocenie Wojewody [...] podjęta przez Radę Miejską w K. uchwała z dnia [...] 2010 roku we wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym zakresie jest sprzeczna z prawem. Organ nadzoru stwierdził, iż niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń unormowań zawartych w innych aktach normatywnych. Tego typu inkorporowanie przepisów ustawowych do aktów prawa miejscowego należy uznać z punku widzenia techniki prawodawczej za bezwzględnie niedopuszczalne.

Od powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego skargę złożyła Gmina K. na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.) zaskarżając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] roku nr [...] stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2010 roku w sprawie regulaminów obiektów sportowych i rekreacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy K. w częściach określonych w: § 7 pkt 1, 6, 7, 8, 9, 10 i 12 załącznika nr 1 do uchwały, § 6 pkt 1, 3, 4 i 5 załącznika nr 2 do uchwały, § 6 pkt 1, 5, 6, 7 i 10 załącznika nr 3 do uchwały, § 5 i § 8 pkt 4, 5 i 6 załącznika nr 5 do uchwały oraz § 6 pkt 1, 2, 4, 5, 6 i 7 załącznika nr 6 do uchwały w zakresie, w którym Wojewoda [...] stwierdził ich nieważność.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił obrazę prawa materialnego, a to art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, póz. 473 z późn. zm.) oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591), poprzez przyjęcie, że Rada Miejska w K. nie była uprawniona do wprowadzenia - przedmiotową uchwałą - zakazu wnoszenia i spożywania alkoholu na terenie obiektów sportowych i rekreacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy K., art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks Wykroczeń (Dz. U. z 2007 r. Nr 109, póz. 756 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dyspozycja tego przepisu obejmuje zakaz wprowadzania zwierząt na teren obiektów sportowych i rekreacyjnych zlokalizowanych w Gminie K., a co za tym idzie, że Rada Miejska w K. ustanawiając zakaz wprowadzania psów na terenie gminnych obiektów sportowych i rekreacyjnych naruszyła zasady techniki prawodawczej określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, póz. 908), art. 82 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 roku Kodeks Wykroczeń (Dz. U. z 2007 r. Nr 109, póz. 756 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z któregokolwiek z przepisów zawartych w tym paragrafie wynika zakaz palenia ognisk, art. 51 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 maja 1999 roku o broni i amunicji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, póz. 473 z późn. zm.) oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591), poprzez przyjęcie, że Rada Miejska w K. nie była uprawniona do wprowadzenia zaskarżoną uchwałą zakazu wstępu osobom w znajdującym się w stanie wskazującym na spożycie alkoholu lub wszelkiego rodzaju środków odurzających na teren sali sportowej.

W uzasadnieniu swego stanowiska Gmina K. wskazała, iż w założeniu autorów uchwały, uchwalenie regulaminów miało nałożyć na osoby korzystające z gminnych obiektów sportowych i rekreacyjnych obowiązek stosowania określonych norm i zasad zachowania, co pozwoliłoby na osiągnięcie odpowiedniego standardu kultury społecznej oraz zapewniło bezpieczne korzystanie z tych obiektów przez mieszkańców. Stanowisko Wojewody jest trafne jedynie w odniesieniu do tych postanowień regulaminów, które ustanawiały zakazy: zakłócania porządku publicznego, zaśmiecania terenu oraz używania broni. Wprowadzając powyższe zakazy Radzie Miejskiej w K. przyświecał cel, aby poinformować osoby korzystające z gminnych obiektów sportowych i rekreacyjnych o wszelkich zasadach obowiązujących na gminnych obiektach, których uchwała dotyczy, także tych wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, które przecież, dla wielu z tych osób nie są powszechnie znane.

W ocenie skarżącego nie sposób zgodzić się z poglądem Wojewody [...] dotyczącym naruszenia art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz przekroczenia w związku z tym delegacji ustawowej wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z postanowieniami § 7 pkt 10 załącznika nr 1 do uchwały, § 6 pkt 4 załącznika nr 2 do uchwały, § 6 pkt 6 załącznika nr 3 i § 6 pkt 6 załącznika nr 6 do uchwały. Rada Miejska z mocy art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 roku uprawniona jest do wprowadzania zakazów m.in. wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonym obszarze gminy. Zakazy takie zgodnie z art. 14 ust. 6 wprowadza się ze względu na charakter miejsc, obiektów lub obszarów, a zatem Rada nie przekroczyła granic określonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa swych kompetencji, gdyż tylko Rada uprawniona jest do wprowadzania omawianych zakazów, a uchwała została wydana bez naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawodawca zakazał sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych. Ponadto, zakazy w tym zakresie statuują przepisy art. 14 ust. 2a, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 26 października 1982 roku obejmując nimi ulice, place i parki, ośrodki szkoleniowe, domy wypoczynkowe oraz imprezy na otwartym powietrzu. Wprowadzenie uchwałą Rady Miejskiej zakazu wnoszenia napojów alkoholowych na teren sali sportowej, boiska, kąpieliska lub zbiornika wodnego nie wkracza w zakres regulacji ustawowej, ponieważ w miejscach tych nie obowiązują zakazy ustawowe. Charakter obiektów sportowych i rekreacyjnych jak najbardziej przemawia za wprowadzeniem na nich omawianych zakazów, gdyż służą ogółowi społeczności, z natury swej przeznaczone są do jednoczesnego wspólnego wykorzystywania przez wiele osób a wśród nich nierzadko niepełnoletnich.

Brak jest przepisów, które wymagałyby, że wszelkie zakazy wprowadzane w oparciu o przepis art. 14 ust. 6 powinny być stanowione w drodze odrębnej uchwały, a to w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Brak jest też podstaw dla twierdzenia, iż zakazy takie nie mogą być przewidziane w różnych uchwałach rady gminy. Nic nie stoi na przeszkodzie, by Rada podejmowała uchwały dla każdego z miejsc, obiektów, czy obszarów odrębnie. Biorąc pod uwagę powyższą argumentację Rada uznała, że najbardziej wskazanym do wprowadzania zakazów na gminnych obiektach służących sportowi i rekreacji są regulaminy korzystania z tych obiektów, które powinny stanowić kompleksowy zbiór zasad obowiązujących osoby korzystające z tych obiektów. Taka technika ma też tę zaletę, że pozwala w ramach jednego aktu zapoznać się z całością regulacji obowiązującej na danym terenie, przy braku przepisów regulujących zasady techniki prawodawczej, które zakazywałyby łączenia regulacji dotyczącej zasad korzystania z gminnych obiektów oraz dotyczącej zakazów wnoszenia napojów alkoholowych na te obiekty.

Skarżący nie podziela stanowiska Wojewody [...], twierdząc, że w art. 77 Kodeksu wykroczeń unormowany został zakaz wprowadzania zwierząt. Przepis ten ustanawia odpowiedzialność karną właściciela zwierzęcia za niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności podczas jego trzymania. Tymczasem Rada Miejska w K. w regulaminach gminnych obiektów sportowych i rekreacyjnych wprowadziła zakaz wprowadzania zwierząt na te obiekty. Przedmiot regulacji jest zatem odmienny, nie można zatem formować zarzutu powtórzeniu przepisu wyższego rzędu w uchwale Rady Miejskiej. W regulaminach chodzi bowiem o całkowite wyeliminowanie obecności zwierząt w obiektach objętych regulaminem. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy istotnie reguluje obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, jednakże obowiązki te dotyczą ze swej natury podyktowanej zakresem regulacji ustawowej, jedynie utrzymania porządku w obrębie nieruchomości. Rada Miejska w zakwestionowanej uchwale nie wkraczała jednak w tę materię, lecz wprowadziła zakaz wprowadzania psów na teren konkretnych obiektów sportowych. Rada Miejska wprowadzając w ramach zasad korzystania z gminnych obiektów taki zakaz korzystała z przysługującej Gminie samodzielności w zakresie doboru środków koniecznych do realizacji przyjętych celów. W tym przypadku celem regulacji jest zapewnienie bezpieczeństwa użytkowników, ale także odpowiednich standardów sanitarnych. Z samego art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie wynikają jakiekolwiek determinanty wiążące Radę Miejską w procesie ustanawiania zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń a skoro tak, to Rada Miejska nie mogła przekroczyć upoważnienia wynikającego z powyższego przepisu ustawy. Art. 77 Kodeksu wykroczeń czy też art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stanowią w przekonaniu Skarżącej przepisów naruszonych przez ustanowienie zakazu wprowadzania zwierząt, co świadczy o naruszeniu zasady samodzielności gminy.

Zdaniem skarżącej, nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Wojewodę, jakoby w którymkolwiek z przepisów zawartych w § 1 art. 82 Kodeksu Wykroczeń unormowany został zakaz palenia ognia. Wśród czynności wymienionych enumeratywnie i konkretnie w punktach 1-11 tego paragrafu, tj. tych "które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji" nie wymieniono czynności polegającej na paleniu ognia. Nie sposób zatem wywieść, że Rada Miejska w K. podejmując przedmiotową uchwałę wkroczyła w materię uregulowaną w przepisach wyższego rzędu. Należy zwrócić nadto uwagę, iż organ nadzoru stwierdził niezgodność postanowień regulaminów dotyczących zakazu palenia ognia z nie dość precyzyjnie określonymi przepisami. Błędnie wskazał bowiem na niezgodność § 7 pkt 7 załącznika nr 1 do uchwały i § 6 pkt 7 załącznika nr 3 do uchwały z art. 82 § 1 (tj. bez określenia punktu, a więc konkretnego przepisu prawa, z którym unormowania te miałyby pozostawać w sprzeczności) oraz § 6 pkt 4 załącznika nr 6 do uchwały z art. 82 § 1 pkt 7b, który to punkt w ogóle nie istnieje. Już z tego względu, zdaniem skarżącej, należy uznać, że stwierdzenie nieważności w tym zakresie było niezasadne.

Strona skarżąca nie zgadza się z rozstrzygnięciem nadzorczym w zakresie kwestionującym uprawnienie Rady Miejskiej do wprowadzenia zakazu wnoszenia na teren boiska niebezpiecznych przedmiotów, takich jak noży, scyzoryków, ale także opakowań szklanych. Myli się organ nadzoru, iż do kwestii tej należy stosować przepis art. 51 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o broni i amunicji. Przepis ten dotyczy wyłącznie ograniczeń w noszeniu broni, podczas gdy w regulaminie mowa jest o przykładowo wymienionych niebezpiecznych przedmiotach, które bronią nie są, jak np. opakowania szklane. Dlatego też stwierdzenie nieważności § 7 pkt 9 załącznika nr 1 do Regulaminu jest nieuzasadnione wskutek niewłaściwego zastosowania przepisów ustawy o broni i amunicji.

W ocenie skarżącego nietrafny jest zarzut naruszenia art.14 ust.6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wprowadzony w § 6 pkt 1 załącznika nr 2 oraz w § 5 załącznika nr 5 do uchwały zakaz wstępu odpowiednio na teren sali sportowej oraz kąpieliska wodnego osobom, których stan wskazuje na spożycie napojów alkoholowych lub środków odurzających. Art. 14 ust. 6 dotyczy wyłącznie postępowania z napojami alkoholowymi a nie z osobami, które już spożyły te napoje. Dlatego też wprowadzenie omawianego zakazu nie może w żaden sposób kolidować z art. 14 ust. 6. Tak samo bezzasadny jest zarzut przekroczenia upoważnienia wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Z treści tego upoważnienia nie można wyprowadzić wniosku o jakimkolwiek ograniczeniu Rady w swobodzie ustanawiania zasad korzystania z gminnych obiektów. Nie może zaś budzić wątpliwości, iż przepis sankcjonujący zakaz wstępu osób po spożyciu alkoholu na teren gminnych obiektów sportowych i rekreacyjnych stanowi zarazem zasadę korzystania z tych obiektów.

Wojewoda [...] działając na podstawie art. 54 § 2 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), wnosi o oddalenie skargi Gminy K. jako bezzasadnej. Organ nadzoru w całości podtrzymuje stanowisko zawarte zaskarżonym w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] roku Nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, iż uchwała podjęta przez Radę Miejską w K. dnia [...] roku Nr [...] w sprawie regulaminów obiektów sportowych i rekreacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy K. wskazuje w części nagłówkowej, iż jej podstawę prawną stanowi art. 40 ust.2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji formułując regulaminy stanowiące załączniki do uchwały, Rada Miejska uprawniona była jedynie do uregulowania w nich zasad i trybu korzystania z obiektów sportowych i rekreacyjnych, bowiem należą one do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Rada Miejska podejmując uchwałę na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, nie była jednak upoważniona do zawarcia w niej przepisów porządkowych. Tym samym zawarte uchwale zakazy, które szczegółowo zostały wymienione w rozstrzygnięciu nadzorczym, zdaniem organu nadzoru przekraczają zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 40 ust 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, a co za tym idzie jest sprzeczna z prawem. Organ nadzoru podkreśla także, iż niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń unormowań zawartych w innych aktach normatywnych. Tego typu inkorporowanie przepisów ustawowych do aktów prawa miejscowego należy uznać z punku widzenia techniki prawodawczej za bezwzględnie niedopuszczalne w świetle przepisów Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga Gminy K. z dnia 2 sierpnia 2010 roku w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustrojów sądów powszechnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1).

Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że w badaniu w postępowaniu sądowo-administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego w oparciu o art.3 § 1 w zw.z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonana w tak zakreślonych ramach kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...], pod względem jej zgodności z prawem, pozwala na przyjęcie, że stanowisko tegoż organu jest zgodne z prawem.

Uprawnienia Wojewody [...] oparte są o usytuowanie pozycji tegoż organu w przepisach Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, która reguluje podstawowe elementy nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego określając organy nadzoru i jego zakres w art. 171. W oparciu o ten przepis działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, w ustępie 1 powołanego przepisu, zaś organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, zaś w zakresie kwestii finansowych regionalne izby obrachunkowe, ust. 2 przepisu.

Rozdziału kompetencji w powyższym zakresie dokonano w ustawie z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminy.(Dz.U. nr.142,p.1591 z 2001r.) Art. 86 ustawy wskazuje jako organy nadzoru Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, zaś w zakresie kwestii finansowych regionalne izby obrachunkowe. Art. 91 ust. 1 i ust. 4 tejże ustawy reguluje podstawy rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne w całości lub w części, a orzeka o tym organ nadzoru w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu uchwały lub zarządzenia. Orzeczenia tego organ nadzorczy dokonuje w trybie art. 90 ustawy, zaś w przypadku opisanym w ust. 4 powołanego przepisu, w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza jego nieważności, a jedynie wskazuje, że uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminy wyróżnia dwie kategorie wad aktów prawnych wydawanych przez organy gminy, a to wady stanowiące istotne naruszenie prawa oraz wady stanowiące nieistotne naruszenie prawa. Ta kategoryzacja wad uchwał i zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność. Ustawa o samorządzie gminy nie podaje definicji istotnego naruszenia prawa, a odwołując się w tej kwestii do orzecznictwa należy stwierdzić, iż za istotne należy uznać takie okoliczności jak wydanie uchwały lub zarządzenia przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały lub zarządzenia określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały lub zarządzenia, naruszenie procedury podjęcia uchwały lub zarządzenia. (vide: M.Stahl, Z.Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny, 2001, z.1-2,str.101-102)

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminy, gminie, radzie gminy jako jej organowi stanowiącemu, przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie tejże gminy. Natomiast art. 40 ust. 2 ustawy daje uprawnienia do wydawania bezpośrednio aktów prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Odrębna kategorię przepisów stanowią przepisy wydawane w oparciu o treść art. 40 ust. 2 pkt 1-4 ustawy mające charakter przepisów porządkowych, które gmina w oparciu o art. 40 ust. 3 może wydawać wówczas, gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a nadto jedynie w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub przepisach powszechnie obowiązujących.

Art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminy określa w ust. 1, że akty prawa miejscowego są ustanawiane przez radę gminy w formie uchwały, zaś w ust. 2 w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy może wydać wójt, w formie zarządzenia.

Podjęta przez Radę Miejską w K. dnia [...] roku uchwała Nr [...] w sprawie regulaminów obiektów sportowych i rekreacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy K. wskazuje w części nagłówkowej, iż jej podstawę prawną stanowi art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Niewątpliwie formułując w uchwale regulamin korzystania z obiektów sportowych i rekreacyjnych należących go gminy, organ ten był uprawniony do uregulowania w nim zasad i trybu korzystania, a obiekty wymienione w regulaminie mają charakter gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminy określenie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego korzystania, ustalania reguł i porządku zachowania się podmiotów przebywających na terenach boiska, hali sportowej, placu zabaw, pływalni, kąpieliska wodnego nad Zbiornikiem Wodnym [...] w K. oraz Zbiorniku Wodnym [...]. Natomiast z treści wyżej wskazanych przepisów nie wynika, jak to wskazuje skarżący by treść uchwalanych aktów prawa miejscowego musiała zawierać kompletne uregulowania wszelkich kwestii dotyczących zasad funkcjonowania obiektów i zachowania się ich użytkowników. W tym miejscu należy wskazać na dyspozycję art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminy wykluczającego ustanawianie lub rozszerzanie zakazów zawartych w prawie miejscowym w przypadku istnienia uregulowań dotyczących tego samego przedmiotu w aktach prawnych prawa powszechnie obowiązującego. Organy gminy uchwalając akty prawa miejscowego winny kierować się szczegółowymi zasadami ujętymi w treści rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej. (Dz.U.nr.100,p.908 z 2002r.) W § 137 tego rozporządzenia wprost stwierdzono, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, zaś naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych lub ich rozszerzenie powoduje nieważność tych przepisów.

Powyższe rozważania znajdują zastosowanie do zakwestionowanych zaskarżonym rozstrzygnięciem postanowień uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] roku nr [...] w sprawie regulaminów obiektów sportowych i rekreacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy K. w częściach zawartych w § 7 pkt 1, 6, 7, 8, 9,10 i 12 załącznika nr 1 do uchwały, § 6 pkt 1, 3, 4 i 5 załącznika nr 2 do uchwały, § 6 pkt 1, 5, 6, 7, i 10 załącznik nr 3 do uchwały, § 5 i § 8 pkt 4, 5 i 6 załącznika nr 5 do uchwały oraz § 6 pkt 1, 2, 4, 5, 6 i 7 załącznika nr 6 do uchwały.

Wskazany w § 7 pkt 1 załącznika 1 w swej treści reguluje te same zagadnienia co art. 51 § 1 ustawy kodeks wykroczeń w zakresie zakłócania porządku publicznego, a zatem nie ma podstaw do ponownego ich zamieszczania w zakwestionowanym regulaminie obiektów sportowych i rekreacyjnych. Zakaz objęty § 7 pkt 8 załącznika 1, § 6 pkt 3 załącznika 2 natomiast odnosi się do regulacji art. 77 kodeksu wykroczeń w zakresie nadzoru nad zwierzęciem. Przepis ten nie odnosi się do żadnego konkretnego miejsca, ani tez do konkretnej sytuacji, a co za tym idzie ma również zastosowanie do miejsc wskazanych w zakwestionowanej części regulaminu. Art. 82 kodeksu wykroczeń odnosi się do palenia ognisk i wytycza granice dopuszczalności ich wzniecania i obchodzenia się z nimi co nie znajduje uzasadnienia dla treści § 7 ust 7 załącznika nr 1, § 6 pkt 7 załącznika 3 do uchwały z dnia 10 maja 2010 roku. Dyspozycja powołanego przepisu kodeksu wykroczeń niewątpliwie odnosi się również do kwestii obchodzenia się z ogniem w obiektach wskazywanych w regulaminie. Art. 145 kodeksu wykroczeń reguluje natomiast kwestie utrzymania porządku i czystości w miejscach publicznych, co nie zezwala na powtórne uregulowanie tych kwestii w § 7 pkt 6 załącznika 1, § 9 pkt 9 i pkt 12 załącznika § 6 ust 2 załącznika 6, § 8 pkt 5 załącznika 5. Art. 14 oraz art. 15 i art. 16 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. nr70, poz.473 z 2007r.) reguluje kwestie dopuszczalności sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w miejscach użyteczności publicznej, co wyklucza uregulowanie tych kwestii w treści uchwały organów gminy taj jak uczyniono to w § 7 pkt 10 załącznika 1, § 6 pkt 1 załącznika 2, § 6 pkt 4 załącznika 2, § 6 pkt 4 załącznika 2, § 6 pkt 6 załącznika 3, § 5 pkt 8 załącznika 5, § 6 pkt 6 załącznika 6 do uchwały z dnia 10 maja 2010 roku. Przepis ten reguluje w sposób szeroki dostępność alkoholu w miejscach publicznych, w tym w miejscach podległych urzędom gmin, udzielając również delegacji do ustanawiania przepisów szczegółowo regulujących te kwestie w przypadku istnienia szczególnych okoliczności.(art. 14 ust 6 ustawy z dnia 26.10.1982r.) Od wskazanej wyżej sytuacji należy odróżnić sytuację, gdy osoby, w tym osoby nietrzeźwe naruszają porządek w miejscach publicznych bowiem kwestie te uregulowane są w odrębnych przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Przykładowo można tu wskazać przepisy ustawy z dnia 21 maja 1971 roku kodeks wykroczeń w części szczególnej w rozdziale VIII – wykroczenia przeciwko porządkowi i spokojowi publicznemu, w szczególności w art. 51, 52, 55, które to przepisy regulują konsekwencje naruszania zasad i porządku w miejscu publicznym. (Dz.U. nr.46,poz.275 z 2010r. tekst jednolity) Przepisy te mogą mieć zastosowanie do każdej osoby, która swym zachowaniem wypełnia dyspozycję wyżej wskazanych przepisów, bez względu na to czy jest pod wpływem alkoholu czy nie. Z treści § 7 pkt 9 i pkt 12 załącznika 1, § 6 pkt 1 załącznika 2, § 6 pkt 10 załącznika 3, § 6 pkt 7 załącznika 6 wynikają ograniczenia w używaniu broni, które objęto już dyspozycją przepisów prawa powszechnie obowiązującego takich jak art. 51 ust. 2 pkt 10 i art. 4 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 maja 1999 roku o broni i amonicji (Dz.U.nr52,p.525 z 2004r.) oraz art. 52 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 maja 1971 roku kodeks wykroczeń. (Dz.U. nr.46,poz.275 z 2010r. tekst jednolity) Reasumując należy stwierdzić, iż przepisy prawa uchwalane przez rady gmin nie mogą dublować, powielać, regulować kwestii tożsamych z tymi, które już zostały uregulowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, jak i nie mogą wykraczać poza ustawowe upoważnienie, a taki stan rzeczy miał miejsce w zakwestionowanych przez Wojewodę [...] przepisach prawa miejscowego, a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem.

W powyższej sytuacji na mocy art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.