Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 803/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 2, art.28 ust 3 pkt 6, art.28 ust 3a
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 803/13 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 listopada 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.), Sędzia: WSA Paweł Dąbek, Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant: st. referent Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r., sprawy ze skargi S.P., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 22 marca 2013r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 25 stycznia 2013r., nr [...] -


UZASADNIENIE

Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 25 stycznia 2013 r. nr [...] odmówiono S.P. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą wraz z odsetkami w łącznej kwocie 43.247,37 zł za okres od stycznia do grudnia 2003 r., od marca do lipca 2004 r., od września 2004 r. do września 2006 r., od grudnia 2006 r. do lutego 2008 r., od kwietnia 2008 r. do lutego 2012 r., a ponadto umorzono postępowanie w przedmiocie umorzenia należności na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 1999 r. do grudnia 2002 r., gdyż uznano, że za przedmiotowe miesiące składki uległy przedawnieniu, a zatem zobowiązanie wygasło. Natomiast za okresy od stycznia do lutego 2004 r., sierpień 2004 r., październik i listopad 2006 r. oraz marzec 2008 r. umorzono postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ rentowy uznał bowiem, że w okresach tych wnioskodawca nie podlegał ubezpieczeniu zdrowotnemu.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w dniu 3 grudnia 2012 r. wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nieumotywowany wniosek S.P. o umorzenie całości należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami za zwłokę za okres od stycznia 1999 r. do lutego 2012 r. Organ po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdził jednak, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki zezwalające na umorzenie należności.

Wnioskodawca zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy informując, że w okresach, za które posiada zaległości składkowe, pobierał świadczenie rentowe a następnie emerytalne oraz prowadził działalność gospodarczą jako kierowca taksówki osobowej. Zobowiązany wytłumaczył nieodprowadzanie składek nieznajomością przepisów prawa. O swoich zaległościach wobec ZUS dowiedział się w zeszłym roku, gdy urosły już do dużej kwoty. Wnioskodawca podniósł, że wcześniejsza informacja o powstaniu zaległości pozwoliłaby na regulowanie należności terminowo. Wnioskodawca wyjaśnił, że faktycznie nie prowadzi działalności gospodarczej od końca 2010 r. i od tego czasu nie uzyskuje z niej żadnych dochodów. Obecnie pobiera świadczenie emerytalne oraz dodatek pielęgnacyjny w wysokości 972,32 zł miesięcznie. Poinformował również, że choruje na nowotwór układu moczowego, przeszedł operację i oczekuje na kolejny zabieg.

Wnioskodawca nie zgodził się też, że katalog sytuacji warunkujących umorzenie z uwagi na całkowitą nieściągalność ma charakter zamknięty.

Zobowiązany powołał się na możliwość umorzenia należności w przypadku przewlekłej choroby pozbawiającej możliwości uzyskania dochodu, który umożliwiłby spłacenie należności. Wnioskodawca w tym zakresie oświadczył, że jest inwalidą II grupy na stałe, na podstawie orzeczenia z 1994 r. Od czasu orzeczenia o inwalidztwie jego stan się pogorszył, choruje na raka pęcherza moczowego, przeszedł operację i został zakwalifikowany do kolejnej, rokowania na przyszłość są negatywne. Konieczność stałego przyjmowania leków i spowodowane nimi osłabienie oraz nieustające zawroty głowy uniemożliwiają zobowiązanemu prowadzenie samochodu i podejmowanie jakiejkolwiek pracy, z której mógłby uzyskiwać dochody, co potwierdza przedłożone orzeczenie lekarskie.

Wnioskodawca podniósł, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych błędnie przyjął, iż prowadzi on z żoną wspólne gospodarstwo domowe. Od momentu ustanowienia ustroju małżeńskiej rozdzielności majątkowej w 2004 r., zobowiązany i jego żona pozostają bowiem w faktycznej separacji. Wnioskodawca mieszka na piętrze, natomiast żona wraz z córką zamieszkują na parterze domu, w związku z czym posiadają osobne liczniki zużycia wody, gazu, energii elektrycznej. Przedstawione rachunki za media są zatem wydatkami wyłącznie zobowiązanego, podczas gdy żona reguluje własne opłaty. Państwo P. nie mają też wspólnego budżetu i zobowiązany nie otrzymuje pomocy finansowej od żony. Nie może zatem korzystać z pieniędzy żony, dodatkowo córka jest studentką i nie posiada własnych dochodów.

Wnioskodawca podał, że ponosi miesięczne wydatki w wysokości ok. 400 zł z tytułu opłat za media, ponadto ok. 120 zł na leki i wydatki te stale rosną. Z tego względu z dochodu w kwocie 972,32 zł, po odliczeniu ponoszonych kosztów, pozostaje miesięcznie kwota ok. 450 zł. Zobowiązany oświadczył, że jako osoba starsza, schorowana i bez szans na uzyskanie jakiegokolwiek źródła dochodu, nie jest w stanie za wymienioną kwotę przeżyć całego miesiąca oraz dodatkowo spłacić zadłużenia. Nawet stopniowa spłata po choćby 50 zł miesięcznie sprawi, jak oświadczył wnioskodawca, że faktycznie pozostanie niemal bez środków do życia. Zobowiązany oświadczył, że nie jest w stanie jednorazowo spłacić swojego zadłużenia, a w przypadku rozłożenia należności na raty, spłata zajęłaby kilkadziesiąt lat, gdy tymczasem wnioskodawca żyje na granicy ubóstwa i zajęcie świadczenia emerytalnego spowoduje, że nie będzie miał środków nawet na najbardziej niezbędne wydatki. Opłacenie zaległości pozbawiłoby bowiem zobowiązanego jakichkolwiek środków utrzymania.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z 22 marca 2013 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoje uprzednie rozstrzygnięcie.

Organ ustalił, że wnioskodawca prowadził z przerwami działalność gospodarczą jako kierowca taksówki, w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 12 lutego 2012 r. W 2009 r. dochód z tej działalności wyniósł 12.222 zł, a w 2010 r. – 7.941 zł. Zgodnie z informacją Naczelnika II Urzędu Skarbowego wnioskodawca był rozliczony przez płatnika PIT-em 40A w 2009 r. z przychodem w wysokości 9.178,56 zł, w 2010 r. z przychodem w wysokości 9.624,16 zł, a w 2011 r. z przychodem w wysokości 9.946,02 zł.

W chwili obecnej wnioskodawca nie prowadzi działalności gospodarczej, ma przyznaną emeryturę w kwocie 904,01 zł. Nie posiada zaległości podatkowych. Nie korzysta z pomocy społecznej.

Wnioskodawca jest współwłaścicielem dwóch działek w W. w wielkości ½ i ¼ udziału.

Ponadto jest właścicielem domu o powierzchni 100 m2 i samochodu osobowego marki Mercedes Benz z 1993 r. Żona wnioskodawcy uzyskuje dochód w wysokości 958,14 zł, lecz pozostaje z wnioskodawcą od 2004 r. w ustroju rozdzielności majątkowej. W związku z tym nie wyraziła zgody na udostępnienie swoich danych dotyczących wysokości emerytury, opłacanych rachunków, wydatków na leki. Stałe wydatki wnioskodawcy związane z utrzymaniem to koszt miesięcznych opłat w wysokości 400 zł oraz koszty związane z leczeniem w wysokości 120 zł. Średniomiesięczny dochód na jednego członka rodziny, zgodnie z oświadczeniem wynosi 620,72 zł.

U wnioskodawcy rozpoznano i usunięto operacyjnie guza pęcherza moczowego i krwiomoczu, ponadto cierpi on na nadciśnienie tętnicze i niewydolność krążenia oraz chorobę układu moczowego.

Organ rentowy przedstawił przepisy stanowiące podstawę prawną ewentualnego umorzenia wskazując, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 z późn. zm.) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, której definicję zawiera ten przepis. Wyjaśniono też, że zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365) organ może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Wskazano też na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia.

Odnosząc powyższe regulacje do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy organ podtrzymał swoje poprzednie stanowisko, że w przypadku wnioskodawcy nie zachodzi całkowita nieściągalność należności. Wobec wnioskodawcy nie było dotychczas prowadzone postępowanie egzekucyjne mające na celu wyegzekwowanie zadłużenia, w związku z tym nie ma podstaw do uznania, że ewentualna egzekucja okazałaby się nieskuteczna. Wnioskodawca ze względu na zły stan zdrowia nie pracuje, uzyskuje jednak stały dochód w postaci świadczenia emerytalnego, które może stanowić przedmiot zajęcia przez organ egzekucyjny. Ocena odnośnie do braku możliwości prowadzenia skutecznej egzekucji, czy też wystąpienia trwałej nieściągalności długu należy wyłącznie do organu egzekucyjnego.

Choć organ rentowy przychylił się do stanowiska wnioskodawcy co do otwartego charakteru przesłanek wymienionych w § 3 cyt. rozporządzenia, nie zmieniło to jego finalnej odmowy umorzenia na podstawie tego przepisu. Wyjaśniono, że umorzenie na tej podstawie jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie trudnych, gdy ze względu na np.: sytuację bytową, stan zdrowia czy inne względy społeczne, nie jest realnie możliwe wywiązanie się z zobowiązania wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Wnioskodawca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i pozostaje w faktycznej separacji z żoną od 2004 r., to jest od ustanowienia między małżonkami ustroju rozdzielności majątkowej małżeńskiej. Z wcześniejszego oświadczenia o stanie rodzinnym, majątkowym oraz o sytuacji materialnej, wynika jednak, że zobowiązany pozostawał we wspólnym gospodarstwie domowym z żoną i córką. Także część rachunków za media przedstawionych przez wnioskodawcę figuruje na osobę żony. Oświadczenia wnioskodawcy w trakcie postępowania są rozbieżne i budzą wątpliwości, jednak zgodnie z ostatnimi wyjaśnieniami przyjęto, że wnioskodawca prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, natomiast żona i córka gospodarują osobno. Wnioskodawca obawia się, że nawet stopniowa spłata zadłużenia pozbawi go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jednak w przypadku ewentualnego postępowania egzekucyjnego wysokość dokonywanych potrąceń z emerytury jest regulowana ustawowo i nie może przekroczyć kwoty wolnej od egzekucji, zatem nie ma obawy, że wnioskodawca może zostać pozbawiony środków do życia. Kwestie te szczegółowo reguluje ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 z późn. zm.).

Zły stan zdrowia, uniemożliwiający podejmowanie zatrudnienia i uzyskiwanie dochodu został zdaniem organu dowiedziony przez wnioskodawcę stosowną dokumentacją. Jednakże z uwagi na stały dochód w postaci emerytury wnioskodawca nie jest pozbawiony całkowicie środków do życia, przeciwnie uzyskuje stałe świadczenie.

Wnioskodawca ponosi miesięczne wydatki związane z utrzymaniem w kwocie ok. 400 zł, a także wydatki za leki w wysokości 120 zł. Po odliczeniu wydatków z uzyskiwanej emerytury w kwocie 972,32 zł, wnioskodawcy pozostaje zatem do dyspozycji miesięcznie kwota około 450 zł, którą wnioskodawca może przeznaczyć na stopniową spłatę zadłużenia. Wnioskodawca posiada ponadto składniki majątkowe pozwalające na zabezpieczenie należności.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieświadomości obowiązku opłacania składek ubezpieczeniowych, wskazano przepisy kreujące ten obowiązek i wskazano, że w czasie gdy wnioskodawca miał ustalone prawo do emerytury i był równocześnie osobą prowadzącą działalność gospodarczą, podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z każdego z tych tytułów odrębnie. Zobowiązany nie może tłumaczyć się nieznajomością przepisów regulujących obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia.

Ostatecznie stwierdzono, że wnioskodawca nie wykazał, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację majątkową nie jest w stanie podjąć spłaty zadłużenia, ponieważ pociągnęłoby to dla niego zbyt ciężkie skutki. Na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych opłacanie składek pozostaje zasadą, zaś ich umarzanie ustawodawca zarezerwował dla sytuacji wyjątkowych. Składki ubezpieczeniowe mają ponadto charakter należności publicznoprawnych, dlatego też Zakład Ubezpieczeń Społecznych zobowiązany jest zachować szczególną ostrożność w dysponowaniu nimi.

Od powyższej decyzji wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

1. art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 3 cyt. rozporządzenia polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że dochody skarżącego są wystarczające dla opłacenia należności z tytułu składek, co jednocześnie nie pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

2. art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niedopełnienie obowiązku informacyjnego,

3. art. 11 cyt. kodeksu, poprzez niedostatecznie wnikliwe wyjaśnienie przesłanek, którymi organ kierował się podejmując decyzję administracyjną opartą o uznanie administracyjne,

4. art. 7 i art. 77 cyt. kodeksu, poprzez niedokładną analizę stanu faktycznego, brak uwzględnienia słusznego interesu strony oraz przyjęcie, że interes społeczny jest zawsze przeciwstawny interesowi strony postępowania,

5. art. 107 § 3 cyt. kodeksu, poprzez niepełne uzasadnienie decyzji, polegające na nieodniesieniu się do wykazywanej przesłanki słusznego interesu strony oraz niedokonaniu konkretyzacji i interpretacji tejże przesłanki zgodnie z dyrektywą wynikającą z zasady ogólnej postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 7 cyt. kodeksu.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wskazane przez niego miesięczne wydatki obejmowały wyłącznie podstawowe media, nie obejmowały natomiast kosztów wyżywienia, transportu, środków pielęgnacyjnych, ogrzewania domu i odzieży, zatem nie jest prawdą, że skarżącemu pozostaje co miesiąc wolna kwota w wysokości 450 zł. Skarżący nie zgodził się ponadto z wnioskiem, że niekorzystanie przez niego z pomocy społecznej świadczy, iż nie jest w ciężkiej sytuacji materialnej. Skarżący wskazał też, że decyzja wydana w I instancji wskazywała inną kwotę zadłużenia niż zaskarżona decyzja, co wprowadza stan niepewności co do prawdziwej treści nałożonego na stronę obowiązku. Zaskarżona decyzja nie określa prawidłowo kwoty należności, czyli nie jest konkretna, a tym samym powinna zostać uchylona. Na końcu skarżący podniósł, że gdyby organ rentowy poinformował go wcześniej o obowiązku odprowadzania składek ubezpieczeniowych, nie popadłby w zadłużenie. W dodatkowych pismach pełnomocnika skarżącego z dnia 26 września 2013 r. i 7 października 2013 r. podniesiono, że organ rentowy niedostatecznie przeanalizował sytuację materialną i osobistą skarżącego, pomimo posiadanych dowodów, wyciągnął także z analizy materiału dowodowego wnioski sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania. Wskazano przede wszystkim na niskie uposażenie rentowe, z którego po opłaceniu obowiązkowych opłat za media i po zakupie leków pozostaje na życie kwota 450 zł, z której nie ma możliwości, wbrew stanowisku organu, spłaty zaległych należności składakowych. Organ nie bierze bowiem pod uwagę faktu, że skarżący musi się wyżywić, ubrać, zakupić opał na zimę, opłacić ciągle zwiększające się koszty leczenia (z uwagi na pogłębiający się zły stan zdrowia spowodowany przewlekłą chorobą serca oraz chorobą nowotworową) i rehabilitacji. Skarżący z uwagi na swoje schorzenia i wiek nie jest w stanie podjąć żadnej dodatkowej pracy zarobkowej. Zwrócono również udział na to, że nieruchomości, które posiada skarżący to działka gruntu, na której znajduje się dom, w którym zamieszkuje skarżący oraz jego żona wraz z córką. Natomiast druga z działek, o których wspomina organ w swojej decyzji to droga dojazdowa do przedmiotowej posesji. Gdyby skarżący został pozbawiony tego składnika majątkowego, to znalazłby się na bruku z uwagi na brak środków na wynajem lokalu. Pełnomocnik skarżącego zwrócił nadto uwagę, że cały czas nie jest ustalona wysokość jego zadłużenia, w zaskarżonej decyzji została określona w kwocie innej niż w decyzji z dnia 28 stycznia 2013 r. stanowiącej o wysokości zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 2003 r. do lutego 2012 r. Obecnie zaś wszczęto postępowanie w zakresie ustalenia okresów zwolnienia z obowiązku opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej nakazując S.P. dostarczenie dokumentacji księgowej za okres 2003-2012 r. Na dowód powyższych okoliczności przedłożone zostały odpowiednie dokumenty.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z dnia 14 listopada 2013 r. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy przepisu § 1 pkt 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. nr 163, poz. 1016).

Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) stanowi, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 z późn. zm.), jak również art. 28 ust. 3a cytowanej ustawy oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 143, poz. 1365). Zgodnie zatem z art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych enumeratywnie w ust. 3 tego artykułu w pkt od 1 do 6.

W stosunku do płatników składek będących jednocześnie osobami ubezpieczonymi przepis art. 28 ust. 3a powołanej wyżej ustawy wprowadził wyjątek od zasady całkowitej nieściągalności. Zgodnie z jego brzmieniem należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane przez Zakład, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z kolei odnoszący się do takich sytuacji przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności,

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przy czym podnieść należy, że w art. 24 ust. 2 ustawy ubezpieczeniowej wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata.

W tym miejscu wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy nie wiadomo ani jaka jest faktyczna wysokość zadłużenia skarżącego z tytułu należności składkowych, ani czy w ogóle S.P. jest dłużnikiem organu rentowego w zakresie składek na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy oraz przedłożonej przez pełnomocnika skarżącego do pisma z dnia 26 września 2013 r. wynika, że decyzją z dnia 28 stycznia 2013 r. określono S.P. wysokość zadłużenia z tytułu przedmiotowych składek za okres od stycznia 2003 r. do lutego 2012 r. na kwotę 19.917,91 zł, gdy tymczasem z zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wynika, iż zadłużenie to kształtuje się na poziomie 24.024,37 zł. Dodatkowo z pisma z dnia 11 września 2013 r. dołączonego do akt sądowych przez pełnomocnika skarżącego wynika, że wszczęto wobec skarżącego postępowanie w przedmiocie ustalenia okresów zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne za wskazany okres. Tak więc w obliczu treści powyższych dokumentów nie sposób ustalić faktycznej wysokości obciążającego skarżącego zadłużenia. Dodatkowo może okazać się, że skarżący w ogóle nie miał obowiązku opłacania składek, skoro toczy się postępowanie, w którym organ bada kwestię zwolnienia z tego obowiązku. Do wskazywanych wątpliwości organ w ogóle nie ustosunkował się, pomimo doręczenia pełnomocnikowi organu pisma skarżącego z dnia 26 września 2013 r. wraz z plikiem załączników zawierających dokumenty wskazujące na opisane rozbieżności.

Dopóki zatem nie zostanie ustalone ponad wszelką wątpliwość, że skarżący jest dłużnikiem ZUS i w jakim zakresie - nie jest możliwe prowadzenie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległych należności. Nie można bowiem prawidłowo rozstrzygnąć sprawy o umorzenie należności składkowych bez ustalenia ich wysokości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2010 r., VIII SA/Wa 931/10, LEX nr 760461).

W dalszej kolejności wskazać należy, że z treści przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji wynika, że istotą rozstrzygnięcia dotyczącego umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07, LEX nr 471116). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności.

Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności składkowych pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej przedstawione zasady w pierwszym rzędzie należy podnieść, że zamknięty katalog przypadków całkowitej nieściągalności zawiera art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis ten stanowi, że całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Oceniając przesłankę całkowitej nieściągalności organ rentowy argumentując, że dostrzegł w sprawie potencjalną możliwość wyegzekwowania zaległych składek, albowiem skarżący jest właścicielem nieruchomości gruntowych: ½ części działki nr 566/1 oraz ¼ części działki nr 564 położonych w W. abstrahuje całkowicie od tego, że egzekucja z tych nieruchomości jest praktycznie niewykonalna. Jak wynika z akt sprawy, skarżący jest wyłącznie współwłaścicielem powyższych nieruchomości, na działce o nr 566/1 znajduje się dom o pow. 100 m kw., w którym zamieszkuje skarżący – w jednej jego części oraz żona skarżącego wraz z córką – w części drugiej, zaś działka o nr 566/1 stanowi drogę dojazdową do posesji. W takiej sytuacji dokonanie egzekucji na poczet zaległych należności składkowych może doprowadzić do pozbawienia rodziny dachu nad głową, a co za tym idzie konieczności sięgnięcia do instytucjonalnej pomocy państwa, co nie leży w interesie społecznym. W orzecznictwie ukształtowany jest już pogląd, że sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym.

Organ stwierdzając przesłanki całkowitej nieściągalności winien zatem mieć na uwadze to, czy majątek zobowiązanego nadaje się do egzekucji, a jeśli tak, to czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej rodziny. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, gdzie zwraca się uwagę na to, że przy ocenie decyzji ZUS należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 707/11, LEX nr 1101810).

W tym kontekście trzeba stwierdzić, że organ dokonał nadto błędnej wykładni art. 28 ust. 3 pkt 6 cytowanej ustawy wyrażając pogląd, że ocena odnośnie do braku możliwości prowadzenia skutecznej egzekucji należy wyłącznie do organu egzekucyjnego. Takie stwierdzenie sugeruje, że w sposób nieuprawniony zrównano przesłankę z art. 28 ust. 3 pkt 5, gdzie faktycznie naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdza w odpowiednim trybie brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję z odrębną przesłanką z pkt 6 przedmiotowego art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Tymczasem z tego ostatniego przepisu wynika, że ZUS, jako wierzyciel ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę z art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Kwestia ta jest istotna na gruncie niniejszej sprawy o tyle, że jak wskazano wyżej egzekucja z nieruchomości posiadanych przez zobowiązanego może być znacznie utrudniona, zaś w posiadaniu S.P. nie ma żadnych innych cennych ruchomości (poza przedstawiającym znikomą wartość samochodem), czy nieruchomości, z których możliwa byłaby egzekucja.

W opinii Sądu organ rentowy dokonał również nieprawidłowej, tj. wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, oceny przesłanki umorzenia przewidzianej w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ustalając sytuację majątkową dłużnika, winien m. in. porównać stwierdzoną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać jego dochody (rzeczywiste czy potencjalne), które w ocenie organu, byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia. Trzeba ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami utrzymania jej i najbliższych w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania (tak: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Po 33/12, LEX nr 1139331).

Z akt sprawy wynika, że skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, a jedynym źródłem jego utrzymania jest emerytura w kwocie 972,32 zł. Stałe koszty utrzymania w postaci opłat za media wynoszą ok. 400 zł miesięcznie, do tego dochodzą wydatki na leki w kwocie ok. 120 zł. Wbrew przekonaniu ZUS pozostająca do dyspozycji skarżącego kwota 450 zł nie jest wystarczająca dla zabezpieczenia jego podstawowych, minimalnych potrzeb życiowych, nie mówiąc już o możliwości wygospodarowania z niej jakichkolwiek sum na spłatę ewentualnego zadłużenia. Zasadnie podnosi skarżący w skardze oraz jego pełnomocnik w pismach procesowych stanowiących jej uzupełnienie, że z pieniędzy tych S.P. musi się jeszcze wyżywić, zakupić środki czystości, odzież, sezonowo opał. Ponieważ jego stan zdrowia jest poważny i stale się pogarsza nie ma żadnych szans na podjęcie dodatkowego zatrudnienia, zwłaszcza że nie jest człowiekiem młodym. Choroby nowotworowa i kardiologiczna dodatkowo generują coraz większe koszty leczenia. Dlatego wymaganie od skarżącego, by dokonywał spłaty należności składkowych w sytuacji, gdy do jego dyspozycji pozostaje na całomiesięczne przeżycie niezwykle niska kwota 450 zł jest faktycznie nie do spełnienia. Trudno w wyżej opisanej sytuacji materialnej i zdrowotnej S.P. doszukać się realnych możliwości pozyskania takich środków finansowych, czy takiego majątku, który pozwoliłby na zaspokojenie zaległych należności.

Stwierdzić na koniec należy, że wprawdzie, jak to wspomniano na wstępie, decyzje dotyczące umorzenia mają charakter uznaniowy, to jednak okoliczność ta nie oznacza sytuacji, w której instytucja określona w art. art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i oraz art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne może przybrać charakter wyłącznie papierowy i nie znaleźć żadnego zastosowania w praktyce. Wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw, czego zdaje się ZUS nie zauważać (por. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 485/07, LEX nr 447314).

Mając powyższe na względzie, z uwagi na wykazane wyżej uchybienia, sprowadzające się do naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz naruszenia przepisów postępowania, w szczególności oceny materiału dowodowego w sposób dowolny, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, należało w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzec jak w sentencji. Działając zaś na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie zatem wzięcie pod uwagę wszystkich wskazywanych wyżej okoliczności. W szczególności w pierwszym rzędzie należy ponad wszelką wątpliwość ustalić wysokość obciążających skarżącego zaległości oraz to, czy w ogóle był zobowiązany do opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Do czasu rozstrzygnięcia powyższej kwestii organ rentowy winien rozważyć możliwość zawieszenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności składkowych. W dalszej kolejności należy dokonać kompleksowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów oraz zasadami logiki i doświadczenia życiowego.

Sąd zaniechał orzeczenia o kosztach postępowania, z uwagi na to, że skarżący z mocy art. 239 pkt 1lit. e Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwolniony był z obowiązku uiszczania kosztów sądowych w niniejszej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych. Z kolei w kwestii przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu przez radcę prawnego J.D. wypowie się w stosownym trybie referendarz sądowy.