Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 103/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Komisja Orzekająca
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Umowa zawarta pomiędzy bankiem - wierzycielem a dłużnikiem w wyniku umowy przelewu wierzytelności, określająca wyłącznie zasady spłaty długu /ustalenie rat, odsetek i marży bankowej/, nie stanowiła umowy o świadczenie usług bankowych /finansowych/ o cechach kredytu, której zawarcie wymagałoby zastosowania trybu przewidzianego przy udzielaniu zamówień publicznych w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych /Dz.U. 2002 nr 72 poz. 664 ze zm./.

TEZY

Umowa zawarta pomiędzy bankiem - wierzycielem a dłużnikiem w wyniku umowy przelewu wierzytelności, określająca wyłącznie zasady spłaty długu /ustalenie rat, odsetek i marży bankowej/, nie stanowiła umowy o świadczenie usług bankowych /finansowych/ o cechach kredytu, której zawarcie wymagałoby zastosowania trybu przewidzianego przy udzielaniu zamówień publicznych w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych /Dz.U. 2002 nr 72 poz. 664 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba, Sędziowie NSA Jacek Chlebny (spr.), Edward Kierejczyk, Protokolant Małgorzata Suchocka, po rozpoznaniu w dniu 12 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1192/04 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1192/04, w sprawie ze skargi K. T., Wójta Gminy Z., w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], uchylił zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej punktu "2" sentencji orzeczenia i stwierdził, że w uchylonej części nie podlega ono wykonaniu. Sąd I instancji zasądził od Głównej Komisji Orzekającej na rzecz strony skarżącej kwotę w wysokości 440 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Główna Komisja Orzekająca w pkt 2 zaskarżonego orzeczenia utrzymała w mocy orzeczenie Komisji Orzekającej z dnia [...] października 2003 r. w części, w której K. T., Wójt Gminy Z., został uznany winnym nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 138 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148 z późn. zm.), w związku z udzieleniem w dniach: 21 grudnia 2001 r., 11 stycznia 2002 r., 26 lutego 2002 r. i 18 kwietnia 2002 r. bankowi [...] S.A. zamówienia publicznego na usługi bankowe z naruszeniem art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych, (Dz. U. z 2002 r., Nr 72, poz. 664 z późn. zm.), natomiast uchyliła orzeczenie Komisji Orzekającej w pozostałym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę stwierdził naruszenie przez Główną Komisję Orzekającą art. 138 ust. 1 pkt 12 ustawy o finansach publicznych w wyniku uznania skarżącego winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych poprzez zawarcie czterech umów, w których skarżący udzielił bankowi [...] S.A. zamówienia publicznego na usługi bankowe z naruszeniem art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o zamówieniach publicznych, to jest z naruszeniem zasady powszechności stosowania ustawy. Umowy te, zawarte pomiędzy trzema podmiotami, tj. Gminą Z., [bank] S.A. i P. W. "Z.,. zatytułowane jako umowy przelewu wierzytelności, w istocie rzeczy obejmowały również inne kwestie dotyczące m.in. sposobu spłaty długu przez Gminę na rzecz nabywcy wierzytelności. Na mocy tych umów P. W. "Z." sprzedało bankowi wierzytelność pieniężną przysługującą mu wobec Gminy Z. z tytułu umowy o roboty budowlane. Z powodu braku środków finansowych Gmina nie uregulowała bowiem części należności przysługujących temu przedsiębiorstwu za wybudowaną na rzecz Gminy szkołę podstawową. Jednocześnie pomiędzy bankiem jako nabywcą wierzytelności a dłużnikiem - Gminą Z. - zostały ustalone warunki spłaty długu. Przy umowie przelewu wierzytelności, w przypadku braku odpowiedniego zastrzeżenia umownego, wyboru "nowego" wierzyciela dokonuje dotychczasowy wierzyciel, a nie dłużnik. Wywiedziona przez komisje orzekające z art. 3 ustawy o zamówieniach publicznych zasada powszechności stosowania ustawy jest, zdaniem Sądu, rozumiana zbyt szeroko i nie miała zastosowania w niniejszej sprawie. Ustawa o zamówieniach publicznych, co do zasady, zakłada możliwość dokonania wyboru najkorzystniejszej oferty. Gmina była zdana na określonego wierzyciela i dlatego Sąd uznał, iż nie można podzielić poglądu Głównej Komisji Orzekającej, że obowiązkiem Wójta Gminy wynikającym z ustawy o zamówieniach publicznych było zwrócenie się do innych podmiotów, czy nie zaoferowałyby korzystniejszych warunków spłaty niż te wynegocjowane z wierzycielem.

Wójtowi Gminy zarzucono zawarcie umowy o zaciągnięcie kredytu, czy też wykazującej cechy kredytu. W art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 z późn. zm.) zostały wskazane cechy umowy kredytu, natomiast w art. 69 ust. 2 określono istotne elementy, które taka umowa powinna zawierać. Zestawiając powyższe przepisy z treścią umów zawartych przez Gminę Sąd stwierdził, iż umowy te nie wypełniają istotnych elementów wymaganych dla umów kredytu, przede wszystkim dotyczących określenia świadczeń jednej ze stron umowy (banku). Sąd przyjął, że uregulowano zasady spłaty długu i nie zaciągnięto kredytu, ani też nie dokonano zakupu usług bankowych o cechach kredytu. Okoliczność, że zasady i sposób spłaty przez Gminę nabytej przez bank wierzytelności opisane zostały przy użyciu terminologii bankowej nie ma decydującego wpływu na ocenę istoty i charakteru zawartej umowy. Z ustaleń Sądu wynika, że w umowie o roboty budowlane nie były zawarte żadne specjalne zastrzeżenia, a zatem wierzyciel Gminy z tytułu tej umowy (wykonawca robót budowlanych), który wybudował szkołę i nie otrzymał za to części wynagrodzenia mógł zbyć swą wierzytelność każdemu innemu podmiotowi, z którym to jako nowym wierzycielem Gmina zmuszona byłaby podjąć rozmowy, gdyby chciała uzyskać inne warunki spłaty wierzytelności niż te, które wynikały bezpośrednio z umowy o roboty budowlane.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Główna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów wniosła o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na podstawie art. 174 pkt 1 i art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zarzucając błędną wykładnię i niezastosowanie art. 3 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2002 r., Nr 72, poz. 664, z późn. zm.) w związku z:

- błędną wykładnią art. 509 § 1 Kodeksu cywilnego polegającą na przyjęciu, iż postanowienia umowy pomiędzy nabywcą wierzytelności a dłużnikiem stanowią element umowy przelewu wierzytelności;

- niewłaściwym zastosowaniem art. 65 § 2 Kodeksu cywilnego polegającym na uznaniu, iż elementy te nie ustanawiają odrębnego stosunku prawnego między dłużnikiem a nabywcą wierzytelności;

- niezastosowaniem art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U z 2003 r., Nr 15, poz. 148, z późn. zm.).

Powyższe nieprawidłowości doprowadziły do błędnej wykładni i niezastosowania art. 138 ust. 1 pkt 12 ustawy o finansach publicznych i miały istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż spowodowały uchylenie orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

W uzasadnieniu strona skarżąca podkreśliła, że umowy będące przedmiotem oceny stanowiły trójstronne umowy obejmujące swym zakresem dwa stosunki prawne. Pierwszy z nich stanowił przelew wierzytelności pomiędzy P. W. Z. a [bank] S.A. i nie jest przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, natomiast drugi stosunek prawny, łączący [bank] S.A. a Gminę Z. (określany w pismach procesowych jako "określenie warunków spłaty długu"), obejmował odroczenie spłaty należności i określenie wysokości odsetek i "marży" banku naliczanych za okres tego odroczenia. Zdaniem strony skarżącej, te postanowienia umowy zostały przez Sąd I instancji błędnie ocenione jako elementy umowy o przelew wierzytelności. Podkreślił, iż art. 509 § 1 wyraźnie stanowi, że przelew wierzytelności stanowi umowę pomiędzy wierzycielem a osobą trzecią i nie jest do niego wymagana zgoda lub jakikolwiek współudział dłużnika. Dla ważności umowy przelewu wierzytelności potrzebne są oświadczenia woli wierzyciela i nabywcy wierzytelności, natomiast wszelkie oświadczenia dłużnika, nawet zawarte w takiej umowie, ustanawiają odrębny, inny od przelewu wierzytelności stosunek prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ocenił stosunku prawnego łączącego dłużnika z nabywcą wierzytelności poprzestając na konstatacji, iż oświadczenia woli ustanawiające ten stosunek są zawarte w umowie o przelew wierzytelności, wiec stanowią jej element. Taki, błędny- w ocenie skarżącej - sposób rozumowania Sądu I instancji doprowadził do pominięcia w postępowaniu podstawowego elementu, tj. oceny umowy zawartej pomiędzy [bank] S.A. a Gminą Z. Postanowienia umów pomiędzy [bank] S.A. a Gminą Z. dotyczyły odroczenia na raty spłaty należności i w tym zakresie stanowią jedynie określenie zasad spłaty długu. Przy uwzględnieniu normy art. 65 § 2 Kodeksu cywilnego należy jednak stwierdzić, iż efektem porozumienia jest nie tylko określenie spłaty długu, lecz zawarcie umowy o usługę finansową, zbliżoną cechami do kredytu. Wprawdzie postanowienia umowy nie wypełniają wymogów określonych w art. 69 ust. 2 ustawy Prawo bankowe i nie mogą być poczytywane za zawarcie umowy kredytu bankowego, jednakże wypełniają znamiona takiej umowy określone w ust. 1 i w konsekwencji ustanawiają umową nienazwaną o świadczenie specyficznej usługi finansowej zbliżonej do kredytu.

Zdaniem skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwie ocenił łączący strony stosunek prawny jako element umowy o przelew wierzytelności zawieranej między innymi podmiotami. Wskutek tego Sąd nie dokonał subsumpcji stanu faktycznego do przepisów będących podstawą orzekania o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, a więc naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż doprowadziło do uchylenia orzeczenia GKO.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. T., Wójt Gminy Z., wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Z niekwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych wynika, że zostały zawarte cztery umowy pomiędzy trzema podmiotami, tj. Gminą Z., [bank] S.A. z siedzibą w G. i P. W. "Z." w Z., które niezależnie od przelewu wierzytelności przez P. W. "Z." na rzecz [bank] S.A. obejmowały również zasady dotyczące sposobu spłaty długu przez Gminę Z. na rzecz nabywcy wierzytelności - [bank] S.A. Na mocy tych umów P. W. "Z." sprzedało Bankowi wierzytelność pieniężną przysługującą mu wobec Gminy Z. z tytułu umowy o roboty budowlane. Jednocześnie pomiędzy Bankiem, jako nabywcą wierzytelności, a dłużnikiem, Gminą Z., zostały ustalone warunki spłaty długu. W skardze kasacyjnej podniesiono, że zasady spłaty długu – określenie wysokości i ilości rat, wysokości odsetek i marży bankowej - winny zostać ustalone w wyniku postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o zamówieniach publicznych. Wójt Gminy powinien na podstawie ustawy o zamówieniach publicznych zwrócić się do innych podmiotów z pytaniem, czy nie zaoferowałyby one korzystniejszych warunków spłaty niż wynegocjowane z wierzycielem.

Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) – art. 3 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych w związku z błędną wykładnią art. 509 § 1 Kodeksu cywilnego, niewłaściwym zastosowaniem art. 65 § 2 Kodeksu i niezastosowaniem art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Naruszenia powyższych przepisów doprowadziły do błędnej wykładni i niezastosowania art. 138 ust. 1 pkt 12 ustawy o finansach publicznych.

1. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 3 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych bez określenia, który z ustępów przepisu stanowi podstawę skargi. Z treści uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej jednak wynika, że zarzut dotyczy wyłącznie naruszenia art. 3 ust.1 ustawy, który określa zakres przedmiotowy stosowania ustawy o zamówieniach publicznych. Z powołanego przepisu wynika bowiem, że ustawę stosuje się do udzielania zamówień publicznych na dostawy, usługi lub roboty budowlane. W świetle natomiast art. 3 ust. 2 ustawy zamówieniach publicznych, zamawiający nie może w celu uniknięcia stosowania ustawy lub uniknięcia procedur udzielania zamówień publicznych określonych ustawą dzielić zamówienia na części oraz zaniżać wartości zamówienia. W skardze kasacyjnej stwierdzono, że zamówienia publicznego udzielono na usługi bez zastosowania trybu przewidzianego przez ustawę. Celem oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 3 ust.1 ustawy niezbędne jest zatem zdefiniowanie pojęcia usługi w rozumieniu ustawy o zamówieniach publicznych.

2. Pojęcie usługi w sposób negatywny definiuje art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o zamówieniach publicznych, który jedynie stwierdza, że przez usługę należy rozumieć wszelkie świadczenia, których przedmiotem nie są roboty budowlane lub dostawy. Świadczeniem jest zachowanie dłużnika zgodne z treścią zobowiązania, a zatem o świadczeniu można mówić wyłącznie na tle konkretnego stosunku zobowiązaniowego. Nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, że zawarcie umowy przelewu wierzytelności nie wymagało zgody dłużnika (Gminy Z.) i nie podlegało przepisom ustawy o zamówieniach publicznych. Gmina Z. nie miała też wpływu na wybór osoby wierzyciela. Z samej konstrukcji umowy przelewu wynika, że w następstwie przelewu wierzytelności ulega zmianie osoba wierzyciela, a nie wysokość wierzytelności. Porozumienie dotyczące zasad spłaty długu nie prowadziło zatem do powstania nowego, dodatkowego węzła obligacyjnego pomiędzy Bankiem a Gminą, ale stanowiło wyłącznie modyfikację istniejącego zobowiązania, które powstało w następstwie umowy przelewu. Zobowiązanie do spełnienia świadczenia nie powstało w wyniku porozumienia pomiędzy Bankiem a Gminą, ale w rezultacie zawartej umowy przelewu pomiędzy P. W. "Z." a [bank] S.A. Ustalenie zasad spełnienia świadczenia – zasad spłaty długu - nie skutkowało powstaniem nowego stosunku zobowiązaniowego. Nie można zatem mówić o świadczeniu istniejącym w ramach innego, dodatkowego stosunku zobowiązaniowego. Tylko stwierdzenie powstania nowego stosunku zobowiązaniowego mogłoby uzasadniać tezę o istnieniu samodzielnego świadczenia – usługi świadczonej przez Bank na rzecz Gminy Z. Z tych względów nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 509 § 1 i art. 65 § 2 Kodeksu cywilnego. Sąd I instancji trafnie podkreślił, że nie zawarto umowy kredytu bankowego, gdyż po stronie banku nie istniało świadczenie w postaci oddania do dyspozycji kredytobiorcy kwoty środków pieniężnych (art. 69 ust.1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe).

3. Ustawa o zamówieniach publicznych, wprowadzając w art. 3 ust. 1 obowiązek udzielania zamówień publicznych na podstawie ustawy, odnosi się miedzy innymi do usług, a zatem odrębnych umów, a nie dodatkowych porozumień, modyfikujących istniejące już umowy. W następstwie udzielania zamówienia publicznego wybrana zostaje strona umowy – wykonawca lub dostawca. Istotą stosowania ustawy o zamówieniach publicznych jest wybór kontrahenta, a skoro przy ustalaniu zasad spłaty wierzytelności takiego wyboru nie ma, gdyż wierzyciel został określony niezależnie od woli strony i warunki spłaty długu mogą zostać ustalone wyłącznie pomiędzy wierzycielem i dłużnikiem, to nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 3 ustawy o zamówieniach publicznych. Zawarte porozumienie modyfikowało jedynie istniejącą umowę i nie stanowiło źródła powstania odrębnej umowy o świadczenie usług bankowych (finansowych) o cechach kredytu, której zawarcie wymagałoby przeprowadzenia trybu przewidzianego w ustawie o zamówieniach publicznych. Umowa zawarta pomiędzy wierzycielem i dłużnikiem, określająca wyłącznie zasady spłaty istniejącego długu (ustalenie rat, odsetek i marży bankowej), nie jest tożsama z udzieleniem zamówienia publicznego w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych. Innym natomiast zagadnieniem, wykraczającym jednak poza ramy niniejszej sprawy, mogła być ocena porozumienia w świetle art. 76 ustawy o zamówieniach publicznych, który wskazuje kryteria dopuszczające zmianę postanowień umowy.

4. Uznając, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 3 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych należy także stwierdzić, że z tych samych powodów nie narusza on również art. 28 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, który nakłada na jednostki sektora finansów publicznych obowiązek zakupu usług na zasadach określonych w przepisach ustawy o zamówieniach publicznych oraz art. 138 ust. 1 pkt 12 ustawy o finansach publicznych, który uznaje za naruszenie dyscypliny finansów publicznych popełnienie czynu polegającego na naruszeniu trybu i zasad postępowania przy udzielaniu zamówienia publicznego.

Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.