Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1662/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. L. P. P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 659/14 w sprawie ze skargi O. L. P. P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I OSK 1662/15

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę O.sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody P. z dnia (...)r. w przedmiocie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia (...)r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), zezwoliło G. w G. na przeprowadzenie rurociągu naftowego m.in. przez nieruchomość położoną w G. - O., stanowiącą działkę nr (...), (...), będącą własnością J. K..

Następnie decyzją z dnia (...)r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. przyznało J. K. odszkodowanie za zniszczone uprawy, plony, materiał roślinny oraz glebę i zobowiązało ww. Przedsiębiorstwo do wypłaty tego odszkodowania.

Pismem z dnia (...)r. K. W. (jedyna spadkobierczyni właściciela - na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. Wydziału VII Cywilnego z dnia (...) r., sygn. akt (...) o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym J. K., postanowienia Sądu Rejonowego w G. Wydziału VII Cywilny z dnia (...) r., sygn. akt (...) o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym J. K. i postanowienia Sądu Rejonowego w G. Wydziału VII Cywilny z dnia (...) r., sygn. akt (...) o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej M. K.), wystąpiła do Prezydenta Miasta G. z wnioskiem o wydanie, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.) – dalej u.g.n., decyzji o odszkodowaniu za pozbawienie praw do nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) w G., które nastąpiło na skutek decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia (...)r.

Decyzją z dnia (...) r. Prezydent Miasta G., wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wskazaną nieruchomość. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przepisy art. 35 i 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywały odszkodowanie za zniszczenia w naniesieniach roślinnych i budowlanych spowodowane działaniem określonym w art. 35 tej ustawy, lecz nie obejmowało ono rekompensaty z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości. Z tego wzglądu wskazany jako podstawa wniosku art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Dotyczy on bowiem tylko takich stanów faktycznych, w których doszło w przeszłości do pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, co w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniało. Jak wynika z poczynionych ustaleń były właściciel otrzymał całe należne odszkodowanie objęte dyspozycją art. 36 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to jest odszkodowanie za zniszczone uprawy, plony, materiał roślinny oraz glebę. W chwili ograniczenia praw brak było podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości wynikające z wybudowania przedmiotowego rurociągu paliwowego, co obecnie wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Po rozpoznaniu odwołania K.W. Wojewoda P., decyzją z dnia (...)r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ wyjaśnił, że J. K. ani jego spadkobiercy nie uzyskali odszkodowania za ograniczenie prawa własności do wskazanej nieruchomości, a jedynie za zniszczone uprawy. Ustalono również, że rurociąg naftowy biegnący przez tę nieruchomość wchodzi w skład przedsiębiorstwa O.Sp. z o.o. z siedzibą w P., a zatem stosownie zatem do art. 49 § 1 k.c. nie stanowi on części składowej tej nieruchomości.

Aktualnie kwestie dotyczące zakładania i przeprowadzania na nieruchomościach ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, uregulowane są w art. 124 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. Przepis ten nakazuje stosować odpowiednio art. 128 ust. 4 tej ustawy w przypadkach, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty. Zgodnie zaś z art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

W świetle przywołanych przepisów Wojewoda ocenił, że brak jest przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za ograniczenie prawa własności nieruchomości położonej w G. - O., stanowiącej działkę nr (...), (...), w oparciu o przepisy obowiązującej u.g.n. Podstawą takiego rozstrzygnięcia powinien być przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nakazujący staroście, wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Tym samym skoro odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości zajętej w (...) r. nie zostało dotychczas przyznane osobom uprawnionym, tj. właścicielowi lub jego następcom prawnym, a przepisy u.g.n., w szczególności zaś jej art. 124 ust. 4 w związku z art. 128 ust 4, nakazują wypłatę odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 u.g.n., to nic nie stoi na przeszkodzie, aby odszkodowanie takie zostało ustalone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Wojewoda zaznaczył też, że z akt sprawy nie wynika, czy działka nr (...) stanowi dawną działkę nr (...), co do której została wydana decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia (...)r. Brak jest wykazu zmian gruntowych, a dwie mapy załączone przez K.W. do wniosku z dnia (...)r. stanowią jedynie niepoświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie, na ich podstawie nie sposób odczytać, czy powierzchnie dz. nr (...) i obecnej dz. nr (...) pokrywają się w całości.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku O. sp. z o.o.z. podniósł zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 128 ust. 4 oraz art. 233 u.g.n. przez przyjęcie, że przepisy te powinny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie mają one zastosowania do stanów faktycznych powstałych przed dniem wejścia w życie, tj. przed (...) r., a w niniejszej sprawie stan faktyczny dotyczy lat (...) –(...); art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy przepis ten nie ma zastosowania do stanów faktycznych powstałych przed dniem wejścia w życie Konstytucji, tj. przed 17 października 1997 r.

Podkreślono, że z literalnego brzmienia ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości wynika, że właściciel nieruchomości miał do wyboru dwie możliwości postępowania:

a) żądanie odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach (art. 36 ust. 2),

b) żądanie wywłaszczenia całości nieruchomości w przypadku gdy nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego jej użytkowania (art. 35 ust. 3).

Skarżący podkreśla, że sporna działka była terenem rolnym w dniu wydania decyzji zezwalającej na przeprowadzenie rurociągu. Na działce tej możliwe było wyłącznie dokonywanie upraw, zbiór plonów oraz ogólnie pojęta działalność rolnicza, za co właściciel nieruchomości otrzymał już odszkodowanie. Wnioskodawczyni nie wykazała, aby wskutek decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. doszło do pozbawienia praw do nieruchomości po stronie jej właściciela, tj. J. K.. Ograniczyła się wyłącznie do wskazania, że w chwili obecnej właściciel nie może w sposób swobodny korzystać z części działki, przy czym nie określiła, na czym ograniczenie to polega i czy przed wydaniem decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia (...) r. takie korzystanie z tej części działki było możliwe. W związku z powyższym właściciele działki o numerze (...) nie zostali pozbawieni praw do nieruchomości, skoro nawet sama wnioskodawczyni wskazała, że niemożliwe jest wyłącznie korzystanie z części nieruchomości. Ponadto wnioskodawczyni nie wykazała, co znajdowało się na przedmiotowej działce przed przeprowadzeniem rurociągu oraz jaki był wpływ tego na korzystanie z działki. Jednocześnie fakt rzekomej niemożności korzystania z części działki nie był podnoszony przez poprzedników prawnych. Gdyby bowiem uznać, że wskutek decyzji nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego użytkowania, poprzednik prawny wnioskodawczyni mógł wnosić na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, o pełne wywłaszczenie tej nieruchomości, czego jednak nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia (...) r. uczestnik postępowania K. W. wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że treść jej żądania należy rozpatrywać przez pryzmat przesłanek z art. 128 ust. 4 u.g.n.

W piśmie procesowym z dnia (...) r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wszystkie wnioski i twierdzenia zawarte w skardze z dnia (...) r.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w pierwszej kolejności wyjaśnił, że zaskarżona decyzja Wojewody P. podjęta została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a oceniając zgodność z prawem takiego rozstrzygnięcia należy zbadać, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Odnosząc te rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy trafnie ocenił istotną wadliwość postępowania przed organem pierwszej instancji, niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu przed II instancją, ponieważ postępowanie należy przeprowadzić w całości, na nowo, na podstawie przepisu prawa materialnego, którego zastosowania w pierwszej instancji odmówiono. Zamiast umorzenia postępowania z powodu bezprzedmiotowości, prawidłowy sposób postępowania dla ustalonego przez organ odwoławczy stanu faktycznego przewiduje zastosowanie dyspozycji przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Zaskarżona decyzja kasacyjna zawiera wskazania odnoszące się do rozpoznania wniosku K.W. w oparciu o przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W tych okolicznościach przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie miało miejsca wyłącznie z przyczyn procesowych, lecz także wskutek naruszenia przez organ I instancji prawa materialnego, które doprowadziło w rezultacie do wadliwego rozstrzygnięcia podjętego na podstawie przepisu prawa procesowego – art. 105 k.p.a.

Przedmiotem sporu jest możliwość przyznania odszkodowania właścicielowi nieruchomości na podstawie art. 129 ust. ust. 5 pkt 3 u.g.n. w sytuacji, gdy doszło do ograniczenia prawa własności w związku z zajęciem nieruchomości pod budowę rurociągu naftowego pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczanie nieruchomości.

Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę rozstrzygnięcia w zakresie zezwolenia na budowę rurociągu stanowił art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r., zgodnie z którym organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy – a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) – zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach – zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową – ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów. Ponadto, wedle art. 35 ust. 2 ustawy z 1958 r., osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją.

Jak wynika z treści art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalały na podstawie porozumienia. W razie sporu wysokość odszkodowania ustalał natomiast na wniosek zainteresowanej strony organ administracji. Z kolei art. 36 ust. 2 ustawy z 1958 r. wskazywał, że odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody. Oznacza to zarazem a contrario, że odszkodowanie z art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. nie podlegało przedawnieniu, a zatem jego dochodzenie nie było co do zasady ograniczone w czasie. Niemniej, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy z 1958 r. właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli mimo wspomnianego ograniczenia prawa własności nie poniósł on szkody.

Porównując regulacje ustawy z 1958 r. i u.g.n. Sąd I instancji stwierdził, że przepis art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepisy obu przywołanych ustaw przewidują odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 (art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r.), albo szkody powstałe wskutek zdarzeń, o jakich mowa w art. 120 i 124-126 (art. 128 ust. 4 u.g.n.). Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. rozróżniała w ramach odszkodowania za straty odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach. Nie ograniczała jednak tego uprawnienia, wbrew intencji zawartej w skardze, wyłącznie do odszkodowania za wymienione straty.

Poza sporem jest, że w następstwie zajęcia nieruchomości J. K. uzyskał odszkodowanie za zniszczone uprawy, plony, materiał roślinny oraz glebę. Tylko te uszczerbki zostały bowiem wyraźnie wyliczone w decyzji z (...) r. Wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji, pojęcie straty użyte w art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. nie sprowadza się wyłącznie do strat w zasiewach, uprawach i plonach. Wyodrębnienie redakcyjne w ust. 2 art. 36 ustawy z 1958 r. tej kategorii szkody podyktowane było potrzebą odrębnego uregulowania kwestii terminu dla ustalenia tego odszkodowania i jego przedawnienia. Regulując w ust. 1 art. 36 ustawy z 1958 r. odszkodowanie należne właścicielowi nieruchomości objęto nim wszelkie straty związane z założeniem i przeprowadzeniem przewodów lub urządzeń, o czym mowa w art. 35 ustawy z 1958 r., włącznie ze zmniejszeniem wartości nieruchomości. Tak istotny składnik szkody nie mógł znaleźć się poza pojęciem straty, o której mowa w tym przepisie, zwłaszcza że w ust. 2 znalazło się szczególne unormowanie dotyczące strat w zasiewach, uprawach i plonach rolnych. To potwierdza, że wszelkie szkody związane z ograniczeniem własności na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r. mieszczą się w odszkodowaniu zakreślonym przez art. 36 ustawy z 1958 r.

W konsekwencji błędnie twierdził organ pierwszej instancji, że przyznana byłemu właścicielowi kwota odszkodowania obejmowała wszelkie straty wynikające z usytuowania rurociągu naftowego na działce nr (...). Tym samym argumentacja organu pierwszej instancji nie była wystarczającą do uznania, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, skoro roszczenie odszkodowawcze w zakresie pogorszenia nieruchomości (spadku jej wartości) nie zostało jak dotąd zaspokojone.

Wobec tego wniosek K.W. winien co do zasady zainicjować postępowanie podlegające aktualnemu reżimowi prawnemu. Wniosek o ustalenie odszkodowania wnioskodawczyni złożyła bowiem w (...) r., a więc pod rządami u.g.n. Zasadniczo zatem na gruncie jej przepisów należało poszukiwać oparcia materialnoprawnego dla tego żądania.

W u.g.n. kwestie dotyczące zakładania i przeprowadzania na nieruchomościach ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, uregulowane są w art. 124 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. Przepis ten nakazuje stosować odpowiednio art. 128 ust. 4 u.g.n. w przypadkach, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty. Zgodnie zaś z art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a więc w pełnym zakresie rzeczywistych strat i utraconych korzyści oraz wartości odpowiadającej zmniejszeniu wartości nieruchomości. Wskazane przepisy u.g.n. w sposób podobny uregulowały kwestie odszkodowawcze za ograniczenie własności jak ustawa z 1958 r. Poza sporem jest, że poprzednik prawny wnioskodawczyni ani skarżąca takiego odszkodowania w pełnym wymiarze nie otrzymali.

Na gruncie u.g.n. sytuacja, w której nastąpiło ograniczenie własności nieruchomości z przyczyn wskazanych w art. 124 u.g.n., bez odszkodowania przewidzianego w art. 128 ust. 4 u.g.n., wypełnia hipotezę art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W konsekwencji zatem należało rozważyć w przedmiotowej sprawie zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który stanowi, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji publicznej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przez użyty w powołanym przepisie termin "pozbawienie praw do nieruchomości" należy zdaniem składu orzekającego rozumieć także częściowe pozbawienie takich praw polegające m.in. na ograniczeniu możliwości korzystania z nieruchomości. Tym samym skoro odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości zajętej pod budowę rurociągu i jego eksploatację nie zostało dotychczas przyznane osobom uprawnionym, tj. właścicielowi lub jego następcom prawnym w pełnym wymiarze, a przepisy u.g.n., w szczególności zaś jej art. 124 ust. 1 w związku z art. 128 ust. 4 nakazują wypłatę odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 u.g.n., to brak jest przeszkód, aby odszkodowanie takie zostało ustalone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Wbrew zarzutom skargi właśnie końcowym, aczkolwiek istotnym argumentem przemawiający za przyjętą przez sąd wykładnią przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest argument wywiedziony z przepisu art. 21 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zaakceptowanie twierdzeń skarżącej spółki popartych przywołanym przez nią orzecznictwem, że wraz z wejściem w życie u.g.n. (1 stycznia 1998 r.) byli właściciele nieruchomości, dla których dotychczas odszkodowanie nie zostało ustalone, tracą uprawnienie do jego uzyskania, byłoby sprzeczne ze wskazaną zasadą konstytucyjną. Prowadziłoby bowiem do odebrania uprawnień bez wyraźnej podstawy prawnej osobom dotychczas uprawnionym.

Usytuowanie na nieruchomości wnioskodawczyni rurociągu naftowego prowadzi do uszczuplenia jej uprawnień właścicielskich, które w aspekcie odszkodowawczym winno być traktowane analogicznie do wywłaszczenia. Ograniczenie uprawnień właścicielskich winno następować wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości poniesionych szkód i powiększonym o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości, jeśli takie nastąpiło. W postępowaniu przeprowadzonym na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. organ administracji winien podjąć wszelkie niezbędne kroki zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, ażeby zweryfikować twierdzenia wnioskodawczyni o skutkach ograniczenia jej uprawnień właścicielskich i oszacować ich rozmiar. Z pewnością przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie zakończone umorzeniem z powodu bezprzedmiotowości nie obejmowało postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

art. 216 u.g.n. przez jego niezastosowanie, podczas gdy z powołanego przepisu wynika a contrario, iż w sprawach określonych w art. 35 i 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przepisy u.g.n. nie znajdują zastosowania,

art. 233 u.g.n. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy sprawa będąca przedmiotem rozpoznania została przed wejściem w życie przepisów u.g.n. zakończona ostateczną decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia (...)r.,

art. 36 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez jego błędną wykładnię, polegającą na potraktowaniu decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia (...)r. jako orzekającej jedynie częściowe odszkodowanie dla J. K., podczas gdy decyzja powyższa stanowiła ostateczne rozstrzygnięcie o roszczeniu J. K., wynikającym z powołanego przepisu, na podstawie którego organ przyjął, iż jedyne należne odszkodowanie to kompensata zniszczonych upraw, plonów, materiału roślinnego oraz gleby, wobec braku szkody w innej postaci, w tym straty polegającej na obniżeniu wartości nieruchomości,

art. 21 Konstytucji RP przez jego nieprawidłowe zastosowanie do stanu faktycznego, powstałego przed dniem wejścia w życie tego aktu prawnego.

Jednocześnie z ostrożności procesowej, na podstawie art. 118 k.c. skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut przedawnienia roszczenia o odszkodowanie na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (obecnie: art. 128 i 129 u.g.n.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że art. 216 i 233 u.g.n. wykluczają stosowanie przepisów u.g.n. do zdarzeń prawnych, które zaistniały przed jej wejściem w życie. W art. 216 u.g.n. wniosek ten należy wyprowadzić a contrario z brzmienia powołanego przepisu, w którym ustawodawca wyraźnie określił, do jakich stanów stosuje się przepisy u.g.n. W art. 233 u.g.n. wniosek ten jest określony wprost jako nakaz stosowania ustawy nowej jedynie do spraw, które zostały wszczęte, lecz niezakończone pod rządem przepisów dotychczasowych. W związku z powyższym zastosowanie powinna znaleźć ustawa obowiązująca w dacie orzekania o odszkodowaniu przez organ - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., tj. ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo również powołuje się na art. 21 Konstytucji RP. Nieprawidłowość ta wynika przede wszystkim z faktu, iż przepisy Konstytucji nie mogą być stosowane do zdarzeń prawnych, które zaistniały przed jej wejściem w życie. Uszło przy tym uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, w której zastosowanie przepisu art. 21 Konstytucji RP podyktowane byłoby nieprzyznaniem odszkodowania w związku z zajęciem fragmentu nieruchomości J. K. na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r. Odszkodowanie takie zostało bowiem przyznane, jednakże w ocenie organu orzekającego o odszkodowaniu ograniczone zostało ono do strat wymienionych w treści decyzji z (...) r. Pamiętać należy o tym, że rozstrzygnięcie to nie było kwestionowane przez strony tamtego postępowania. Nie można także zarzucić, że przepis art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. odbiegał standardem ochrony na niekorzyść od zasady proklamowanej w art. 21 Konstytucji RP, szczególnie jeżeli uzna się słuszność wykładni rozszerzającej pojęcie "straty". Podkreślenia wymaga również, iż prowadzenie niniejszej sprawy nie może być środkiem do nieprzewidzianego przepisami postępowania "naprawiania" czy "uzupełniania" decyzji z (...) r., nawet jeżeli - co nie zachodzi w niniejszej sprawie - w ocenie następców prawnych J. K. tamto rozstrzygnięcie było niezgodne z jego interesem. Co więcej Sąd I instancji zdaje się nie dostrzegać, iż gwarancje konstytucyjne w równym stopniu chronią O. Sp. z o.o., którego poprzednik prawny w zakresie korzystania z infrastruktury położonej na przedmiotowej nieruchomości został w (...) r. zobowiązany do zapłaty odszkodowania i określoną w decyzji kwotę wypłacił na rzecz J. K.. Brak jest w niniejszej sprawie przesłanek do uznania, że decyzja z (...) r. - na mocy której rozstrzygano przecież o całości roszczenia z art. 36 ust. 1 - jest niepełna bądź też w jakimkolwiek sensie wadliwa. Sprawa odszkodowania na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia (...)r. Jest faktem, iż na mocy tejże decyzji J. K. nie przyznano odszkodowania za inne straty niż wartość zniszczonych upraw, plonów, materiału roślinnego oraz gleby. Nie oznacza to jednakże, aby można było a priori wysuwać wniosek - jak to czyni Wojewódzki Sąd Administracyjny - o braku orzeczenia o roszczeniu J. K.. Należy wskazać, iż powołana wyżej decyzja, rozstrzygająca o prawach i obowiązkach stron na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r., pozostaje w obrocie prawnym i nie została wzruszona w przewidziany prawem sposób. Decyzja ta korzysta także z domniemania zgodności z prawem, a zatem wkraczanie obecnie w materię rozstrzygniętą w niej kreowałoby podstawę nieważności kolejnej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Za nietrafny uznał autor skargi kasacyjnej pogląd, jakoby roszczenie odszkodowawcze z art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. nie ulegało przedawnieniu. Zasadą określoną w art. 117 k.c. jest, iż roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ustawie. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny z naruszeniem powyższej normy przyjął, iż skoro w art. 36 ust. 2 ustawy z 1958 r. został unormowany szczególny okres przedawnienia co do odszkodowania za zasiewy, uprawy i plony, to wynika z tego, iż w pozostałym zakresie roszczenie odszkodowawcze w ogóle nie ulega przedawnieniu. Jest to zaś pogląd nietrafny, albowiem brak określenia szczególnego terminu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego powoduje, iż termin przedawnienia wynika z przepisów ogólnych, tj. z art. 118 k.c.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa pełnomocnika według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania K.W. , reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz wnioskodawczyni kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że uprawnienie do otrzymania odszkodowania za ograniczenie prawa własności nie zostało skonsumowane, a tym samym sprawę należy ocenić jako otwartą, tj. niezakończoną decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jednak zarzut nie może wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stała się decyzja Wojewody P. z dnia (...)r., uchylająca na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia (...) r. i przekazująca do ponownego rozpatrzenia sprawę z wniosku K.W. o ustalenie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości.

Z uwagi na fakt, że K. W. upatruje źródła pozbawienia prawa do nieruchomości w decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia (...)r., wydanej na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zezwalającej G. na przeprowadzenie rurociągu naftowego m.in. przez nieruchomość położoną w G. - O., stanowiącą działkę nr (...), (...), będącą własnością poprzednika prawnego - J. K., istota skargi kasacyjnej sprowadziła się w pierwszej kolejności do zakwestionowania stanowiska, że obecnie obowiązujące przepisy u.g.n., normujące kwestie odszkodowań za pozbawienie prawa własności nieruchomości znajdują zastosowanie również do zdarzeń, które miały miejsce przed dniem wejście w życie u.g.n. Autor skargi kasacyjnej konstruując w tym zakresie podstawę kasacyjną podniósł zarzut naruszenia art. 216 oraz art. 233 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie. Tak sformułowane zarzuty nie mogą jednak okazać się skuteczne.

Stosownie do art. 216 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III tejże ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że z treści powyższego przepisu wynika a contrario, że przepisy u.g.n. nie znajdują zastosowania w sprawach określonych w art. 35 i art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 r. Uwadze skarżącej kasacyjnie umknął jednak fakt, iż przepis ten odnosi się do rozdziału 6 działu III u.g.n., a więc do kwestii dotyczących zwrotu nieruchomości wywłaszczonych w trybach, które zostały uregulowane wcześniejszymi aktami prawnymi. Z przepisu tego nie można zatem wywodzić, że w przypadku, gdy sprawa dotyczy innej materii, a więc odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości przepisy ug.n. nie mogą znajdować zastosowania.

Nie może również przynieść oczekiwanego rezultatu zarzut naruszenia art. 233 u.g.n., gdyż przepis ten odnosi się wyłącznie do postępowań wszczętych przed wejściem w życie u.g.n. i niezakończonych decyzją ostateczną, a w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że wniosek o ustalenie odszkodowania wniesiony został już pod rządami u.g.n.

Podstawę do rozpatrzenia żądania K.W. stanowić mógł w okolicznościach rozpoznawanej sprawy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., którego naruszenia skarżąca kasacyjnie spółka nie zgłosiła w ramach podstawy skargi kasacyjnej, podnosząc jedynie zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wyjaśnić warto, że problematyka stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n. była przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, aczkolwiek przyznać należy, iż wypowiedzi te nie były jednorodne. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie opowiada się jednak za dopuszczalnością zastosowania aktualnie obowiązującej ustawy do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyby uznać, jak tego żądają skarżący kasacyjnie, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma zastosowania do wywłaszczenia dokonanego w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 1998 r., to przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zasadzie miałby marginalne zastosowanie. Podzielić należy stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 21 grudnia 2009 r., I OSK 1111/08 i z dnia 1 marca 2013 r., I OSK 1854/11, że "tak rozumiany art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. budziłby chociażby wątpliwości z punktu widzenia art. 2 i 21 ust. 2 Konstytucji, wyrażającego między innymi zasadę poprawnej legislacji i zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasadę gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Konstytucja weszła bowiem w życie w dniu 17 października 1997 r. (zresztą przed jej wejściem w życie zasada ochrony prawa własności również miała rangę konstytucyjną), a ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie po tym dniu, bo 1 stycznia 1998 r. Żadne wywłaszczenie, które nastąpiło po dniu 1 stycznia 1998 r., nie mogło, pozostając w zgodzie z Konstytucją, odbyć się bez odszkodowania. Tak więc (...) nie byłoby możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do jakiegokolwiek odszkodowania za wywłaszczenie, dokonane po wejściu w życie u.g.n., chyba że przepisy szczególne dotyczące wywłaszczenia odsyłały do stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego norma ta stworzona została przede wszystkim po to, aby stworzyć możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji i obowiązującej od 1 stycznia 1998 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami".

Podstawę prawną decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia (...)r., która w ocenie K.W. doprowadziła do pozbawienia prawa własności, stanowiły przepisy art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa z 1958 r. rozróżniała w ramach odszkodowania za straty: odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach, które winno być ustalone w przeciągu 30 dni od zgłoszenia wniosku o odszkodowanie, a roszczenie to przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody (poza sporem jest, że J. K. takie odszkodowanie otrzymał i nie jest ono przedmiotem niniejszej sprawy) oraz odszkodowanie obejmujące innego rodzaju szkody, w tym te związane z ograniczeniem prawa własności nieruchomości.

W konsekwencji, jeśli mimo obowiązku ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia (ograniczenia) prawa własności tego nie uczyniono pod rządami ustawy z 1958 r., zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Istotne jest bowiem, że uprawnienie do odszkodowania w szerokim rozumieniu nie zostało w całości skonsumowane. Nietrafny był zatem pogląd organu I instancji, że przepisy art. 35 i art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie przewidywały odszkodowania za szkody związane z ewentualnym ograniczeniem prawa własności będącego skutkiem zlokalizowania na nieruchomości urządzenia przesyłowego. Błędna wykładnia art. 36 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości doprowadziła Prezydenta Miasta G. do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. bez zbadania okoliczności sprawy i zasadności rzeczowej wniosku K.W. w kontekście wystąpienia szkody, co musiało skutkować uchyleniem tej decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy. Prawidłowo zatem Sąd I instancji oddalił skargę na zaskarżoną decyzję.

Reasumując tę część rozważań należy uznać, że nie okazały się zasadne również zarzuty naruszenia art. 36 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 21 Konstytucji RP.

Końcowo, odnosząc się do przywołanej w skardze kasacyjnej kwestii przedawnienia roszczenia wskazać należy, że prawo administracyjne nie przewiduje instytucji przedawnienia, jakie jest zasadą w prawie cywilnym. Przedawnienie w prawie administracyjnym następuje tylko wówczas, gdy przepis wyraźnie tak stanowi. W konsekwencji brak jest podstaw do konstruowania zarzutu przedawnienia żądania zgłoszonego w niniejszej sprawie, które nie stanowi roszczenia, o którym mowa w art. 36 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Jako że zarzuty zgłoszone w ramach podstawy kasacyjnej okazały się nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.