Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 471/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 1969 nr 22 poz 159
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 7 lipca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania J.M. i B. B., decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] odmawiającą J. M., I. M., A. M., Z. M., B. B., G. S., J. S. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...], uregulowana w księdze wieczystej nr [...] i nr [...] - część o pow. [...] m2, obydwie z obrębu [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], oznaczona hipotecznie Nr [...] - dz. [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – zwanego dalej "dekretem". Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu grunty nieruchomości [...], w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszły na własność Gminy [...], a w dniu 13 kwietnia 1950 r., tj. z chwilą likwidacji gmin, na własność Skarbu Państwa. Następnie powyższy grunt stał się w dniu 27 maja 1990 r. z mocy prawa własnością [...] Gminy [...], co potwierdził Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 48, poz. 195) grunt przedmiotowej nieruchomości stał się własnością Gminy [...]. Obecnie na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Miasta [...].

Zgodnie z art 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni, będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące - uprawnieni byli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym (obecnie prawa użytkowania wieczystego). Objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu 11 kwietnia 1949 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Termin do składania wniosków upłynął w dniu 11 października 1949 r. Z zaświadczenia Sądu Okręgowego w [...] Wydział Hipoteczny z dnia [...] listopada 1945 r. wynika, że tytuł własności nieruchomości uregulowanej w księdze oznaczonej hipotecznie Nr [...], położonej przy ul. [...], uregulowany był na imię W. K., K. C. D. D. i H. A. M. D. w równych częściach niepodzielnie. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej hipotecznie Nr [...] został złożony w dniu [...] października 1949 r. przez H. D. w terminie określonym przez art. 7 ust. 1 dekretu.

H. D. imieniu własnym oraz swoich mocodawców W. D. i K. D. sprzedała A. P. i T. M. w równych między nimi częściach niepodzielnie wszystkie prawa wynikające z dekretu przysługujące jej oraz jej mocodawcom do działki nr [...] pochodzącej z nieruchomości oznaczonej hipotecznie Nr [...], co wynika z aktu notarialnego Rep. Nr [...], sporządzonego dnia [...] lipca 1950 r.

Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 1952 r. odmówiło W. D., K. D. i H. D. ustanowienia na ich rzecz prawa własności czasowej do gruntu pochodzącego z nieruchomości oznaczonej hipotecznie Nr [...] - dz. [...], położonego przy ul. [...].

Orzeczeniami Komisji Kwalifikacyjnej do Spraw Indywidualnego Budownictwa Mieszkaniowego Powszechnego przy Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1957 r. odstąpiono A. P. (orzeczenie nr [...]) oraz T. M. (orzeczenie nr [...]) działkę budowlaną pod budowę 1-go segmentu budynku domu mieszkalnego przy ul. [...], oznaczonego hip. [...].

Prezydium Rady Narodowej [...] działając przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych zawarło umowę odpłatnego użytkowania jako prawa wieczystego dnia [...] października 1957 r. z A. P. Odstąpiona na rzecz użytkownika parcela położona przy ul. [...], zawierała powierzchni [...] m2.

Prezydium Rady Narodowej [...] działając przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych zawarło umowę odpłatnego użytkowania jako prawa wieczystego dnia [...] października 1957 r. z T. M. Odstąpiona na rzecz użytkownika parcela położona przy ul. [...], zawierała powierzchni [...] m2.

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1982 r. Naczelnik Urzędu [...] Wydziału Terenów uchylił orzeczenie administracyjne nr [...] z dnia [...] maja 1952 r. w sprawie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego przy ul. [...], oznaczonego jako nieruchomość hipoteczna nr [...], w części dotyczącej działki nr [...].

Następnie w stosunku do dawnej nieruchomości [...] - dz. nr [...] Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1982 r. utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] maja 1982 r. Naczelnika Urzędu [...] Wydziału Terenów.

Zdaniem Kolegium, oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym pozostawał do rozpatrzenia wniosek złożony przez H. D. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej hipotecznie [...], dz. [...].

Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosków dawnych właścicieli, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowego właścicieli lub ich następców prawnych dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów w określonym planie zabudowania (planie zagospodarowania przestrzennego). W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że grunt nieruchomości [...], położony przy ul. [...], oznaczony aktualnie jako działka nr [...] z obrębu [...]oraz część działki nr [...] o pow. [...] m2 znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (uchwała Rady [...] nr [...] z dnia [...] września 2010 r.). Za podstawę tych ustaleń organ I instancji uznał treść zawartych umów użytkowania wieczystego oraz sposób zabudowania wyżej wymienionej nieruchomości.

W opisanym powyżej planie działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] znajduje się w kwartale oznaczonym symbolem [...] , dla którego plan przewiduje jako przeznaczenie podstawowe: mieszkalnictwo jednorodzinne w postaci domów jednorodzinnych: wolnostojących, bliźniaczych, szeregowych. Przeznaczenie dopuszczalne przedmiotowej działki to usługi z zakresu handlu detalicznego (z wyjątkiem stacji paliw), biur, obsługi finansowej, rzemiosła (z wyjątkiem warsztatów samochodowych), kultury, turystyki, gastronomii, zdrowia, oświaty, poczty i telekomunikacji, wyłącznie w formie lokali usługowych wydzielonych w domach mieszkalnych jednorodzinnych albo w parterach domów mieszkalnych. Zakazuje się natomiast Iokalizowania funkcji innych, niż wyżej wymienione, usług uciążliwych oraz obiektów i urządzeń uciążliwych, których uciążliwość wykracza poza granice działki budowlanej lub lokalu usługowego, w szczególności zakazuje się Iokalizowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz obiektów obsługi komunikacji takich jak: stacje paliw, warsztaty samochodowe, stacje obsługi pojazdów, myjnie; w zakresie ochrony przed hałasem zalicza się tereny MN/MW do terenów przeznaczonych na cele mieszkaniowe.

Grunt stanowiący działkę nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], zabudowany budynkiem (ul. [...]) został oddany w użytkowanie wieczyste zgodnie z umowami odpłatnego użytkowania jako prawa wieczystego zawartymi z A.P. dnia [...] października 1957 r. oraz T. M. dnia [...] października 1957 r. Na podstawie art. 41 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 stycznia 1962 r. (Dz.U. Nr 15, poz. 67) powyższe odpłatne prawo użytkowania jako prawo wieczyste stało się prawem użytkowania wieczystego.

Wobec powyższego obecnie grunt ten jest przedmiotem prawa użytkowania wieczystego przysługującego następcom prawnym dawnych właścicieli hipotecznych. We wspomnianych umowach z dnia [...] października 1957 r. oraz z dnia [...] października 1957 r. ustanawiających prawo użytkowania wieczystego na rzecz T. M. oraz A. P. nie została podana dokładna powierzchnia, a jedynie określona w przybliżeniu (około [...] m2). Jednakże z pozostałych dokumentów zgromadzonych w sprawie oraz sposobu zabudowania w/w nieruchomości wnosić należy, że przedmiotem odstąpienia na rzecz T. M. oraz A. P. była działka nr [...] z obrębu [...]. Cała nieruchomość hipoteczna [...], dz. [...] oznaczona jest obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz część działki [...] o pow. [...] m2, obydwie z obrębu [...].

Trwałe rozdysponowanie gruntu przez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego lub nabycie przez osoby trzecie (zasiedzenie) uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobiercy dawnych współwłaścicieli. Organ administracji nie jest właściwy do zmiany powstałego stosunku cywilnoprawnego jakim jest prawo użytkowania wieczystego.

Sąd Powiatowy [...] postanowieniem sygn. akt [...] z dnia [...] listopada 1972 r. orzekł o zniesieniu współwłasności nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] i dokonał jej podziału następujący sposób: 1. budynek w płaszczyźnie pionowej wzdłuż linii przebiegającej w kierunku północ-południe i oznaczonej na planie inwentaryzacyjnym, stanowiącym załączniki wniosku w ten sposób, że A. P. przypadnie część zachodnia obejmująca na parterze [...] m2 i na piętrze [...] m2 powierzchni mieszkalnej oraz położone pod tą częścią piwnice, natomiast S. J. i T. M. przypadnie niepodzielna część wschodnia, obejmująca na parterze: [...] m2 i na piętrze [...] m2 powierzchni mieszkalnej oraz położone pod tą częścią piwnice. 2. plan wzdłuż linii północ-południe, prostopadłej do ulicy [...] i stanowiącej w obu kierunkach przedłużenie linii podziału budynku w ten sposób, że dla A. P. przypadnie działka zachodnia o powierzchni [...] m2 i szerokości od ulicy [...] [...] m2, natomiast dla S. J. i T. M. niepodzielnie działka o powierzchni [...] m2 i szerokości frontu od ulicy [...] [...] m2. Postanowieniem tym Sąd potwierdził istnienie prawa użytkowania wieczystego przysługującego wymienionym w postanowieniu osobom do całego gruntu oznaczonego obecnie jako działa nr [...] z obrębu [...].

Organ I instancji zlecił geodecie uprawnionemu wykonanie dokumentacji geodezyjnej odzwierciedlającej podział sądowy nieruchomości, która mogłaby być podstawą do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, a następnie do zmiany nieruchomości w księdze wieczystej nr [...]. Zgodnie ze sprawozdaniem technicznym wykonanym dnia [...] kwietnia 2010 r. przez geodetę uprawnionego stwierdzono różnice między stanem faktycznym, a stanem wskazanym na planach budynków załączonych do postanowienia o zniesieniu współwłasności, które uniemożliwiają wykonanie dokumentacji geodezyjnej podziału budynku, jak i działki gruntu. Okoliczność ta uniemożliwia dokonanie stosownych zmian w operacie ewidencji gruntów, a następnie księdze wieczystej nieruchomości.

Wobec powyższego, pomimo spełnienia przesłanek wynikających z art. 7 dekretu na obszarze [...] brak jest możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości hipotecznej oznaczonej Nr [...], dz. [...] stanowiącej działkę nr [...] - cz. o pow. [...] m2 z obrębu [...] na rzecz spadkobierców dawnych współwłaścicieli hipotecznych, ze względu na wcześniejsze ustanowienie tego prawa w oparciu o inną, niż dekret podstawę prawną.

Natomiast działka nr [...] z obrębu [...] oznaczona jest w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] i znajduje się w liniach rozgraniczających drogi lokalnej (kategoria gminna) ulicy [...]. Z planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wynika, że grunt stanowiący obecnie działkę nr [...] z obrębu nr [...] jest wykorzystywany na cele publiczne. Wyklucza to możliwość korzystania z tej części nieruchomości następców prawnych dotychczasowego właściciela.

W dniu [...] stycznia 2015 r. Prezydent [...] decyzją nr [...] odmówił J. M., I. M., A. M., Z. M., B. B., G. S., J. S. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] uregulowana w księdze wieczystej nr [...] i nr [...] - część o pow. [...] m2, obydwie z obrębu [...].

J. M. wniósł odwołanie od przedmiotowej decyzji. W odwołaniu wskazał, że Prezydent w zakwestionowanej decyzji nie wyjaśnia dlaczego uznaje działkę nr [...] i [...] za teren dawnej nieruchomości dekretowej. Ponadto wskazał, iż w księdze wieczystej nr [...] jest [...], zaś użytkownicy wieczyści nie są w niej ujawnieni. Ponadto organ nie wskazuje w oparciu o jakie dokumenty ustalił jakie działki wchodzą w skład dawnej nieruchomości dekretowej.

Odwołanie wniosła także B. B. wskazując, że organ I instancji rozpoznając sprawę pominął rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego z dnia [...] maja 1993 r. Ponadto wskazała, że wobec faktu, iż następcy prawni dawnych właścicieli dekretowych otrzymali prawo użytkowania wieczystego postępowanie wywołane wnioskiem dekretowym powinno być zawieszone lub umorzone. Wskazała, że dotychczas Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] stan nieruchomości uznawała za nieuregulowany. Ponadto wskazała, że w jej ocenie sprawozdanie geodety z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie zostało wykonane w sposób prawidłowy. W tym zakresie powinna zostać przeprowadzona rozprawa administracyjna. Ponadto w zakresie działki nr [...] powinna zostać podana podstawa prawna przejęcia jej pod drogę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że przesłanki ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowego właściciela to: posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku w przepisanym prawem terminie, korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego).

W ocenie organu odwoławczego, ustalenia dokonane przez organ I instancji w zakresie terminowości złożonego wniosku oraz przeznaczenia nieruchomości według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiadają przepisom prawa i znajdują oparcie w zgromadzonym przez organ I instancji materiale sprawy.

Kolegium nie podzieliło zastrzeżeń odwołujących, co do poprawności ustaleń zakresie powierzchni i obszaru działek stanowiących dawną nieruchomości dekretową. Wprawdzie zaświadczenie hipoteczne złożone na potrzeby wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nie zawiera informacji o powierzchni dawnej nieruchomości dekretowej, natomiast zawiera ją akt notarialny Rep. Nr [...] sporządzony dnia [...] lipca 1950 r. wskazując, że w skład nieruchomości nr [...] w [...] wchodzi m.in. działka gruntu o ogólnej pow. [...] z czego [...] m2 pod placem i pod ulicą [...] m2 ozn. Nr [...] (strona 2 odpisu tego aktu notarialnego). Ponadto w dniu [...] sierpnia 1995 r. geodeta uprawniony Z. K. dokonał wyrysu z mapy ewidencyjnej (mapa synchronizacyjna) na podstawie której określił, że na obszar dawnej nieruchomości dekretowej składa się dz. nr [...] (o pow. [...] m2) oraz [...] m2 pod ulicą [...] oraz [...] m2 pod ulicą [...] (karta 176 w aktach sprawy). W chwili obecnej działki nr [...] i [...] odpowiadają powierzchnią tej wskazanej w akcie notarialnym Rep. Nr [...].

W ocenie Kolegium brak podstaw do zawieszenia lub umorzenia postępowania wywołanego wnioskiem dekretowym do czasu wpisu w księdze praw do nieruchomości osób stanowiących następców prawnych osób z którymi zostały zawarte umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości bowiem orzecznictwo sądowe przesądziło o bezpośrednim pierwszeństwie praw wynikających z wniosków na podstawie art. 7 dekretu, a zatem i priorytecie postępowań zainicjowany tymi wnioskami. Organ administracji, działając w granicach swojej właściwości, nie ma możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych wskutek zawarcia umowy użytkowania wieczystego gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I OSK 32/09 wskazał, że o ile bowiem treść powołanego art. 7 ust. 2 dekretu nie zawiera przesłanki pozostawienia danej nieruchomości własnością gminy W., o tyle charakter, skutki prawnorzeczowe i przedmiot decyzji wydawanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu oraz cel tego przepisu wskazują, iż dawne prawo wieczystej dzierżawy i prawo zabudowy odpowiadające wskutek kolejnych zmian ustawowych obecnemu prawu użytkowania wieczystego gruntu, może być ustanowione na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu jedynie wówczas, gdy grunt ten stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo związku takich jednostek zgodnie z art. 232 Kc. Nie jest bowiem prawnie dopuszczalne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości gruntowej stanowiącej własność innych podmiotów, skoro prawo użytkowania wieczystego stanowi prawną formę długotrwałego korzystania jedynie z nieruchomości stanowiących własność wskazanych wyżej podmiotów publicznoprawnych.

Rozwiązanie zawartych umów użytkowania wieczystego byłoby możliwe jedynie w drodze cywilnoprawnej, na co nie zgadza się jedna ze stron, a zatem mimo braku ujawnienia wpisu w księdze wieczystej o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, zawarte umowy wywołują nieodwracalne skutki prawne.

Natomiast status drogi publicznej dla ulicy [...] wynika z uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w [...] do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), gdzie jest ona wymieniona w załączniku 1 do tej uchwały pod nr [...]. Zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U z 2014 r., poz. 518 ze zm.) celami publicznymi w rozumieniu tejże ustawy są: 1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Na podstawie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Następnie zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy użyte w niej określenie "pas drogowy" oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Ponadto Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt IV CSK 40/10 stwierdził, że nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu (res extra comercium), choć przeznaczonymi do powszechnego użytku (res publico usui destinatae). Wyłączenie nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny; jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania, nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Niedopuszczalność zmiany właściciela "publicznego" na osobę "prywatną" wyłącza możliwość nabycia własności takiej nieruchomości przez zasiedzenie przez inny podmiot. Innymi słowy, skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomościami przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Państwa lub gminy, lecz może dojść do zamiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot. Korzystanie z powyższego gruntu przez następców prawnych dawnego właściciela nie daje się zatem pogodzić z przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. naruszenie Kpa, w szczególności przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy w toku postępowania organy administracji publicznej powinny dążyć do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także zasadę pogłębiania zaufania uczestników postpowania do władzy publicznej; 2. art. 77 w zw. z art. 80 oraz w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez ich niezastosowanie polegające na niepełnym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, w sytuacji gdy taki obowiązek ciąży na organie administracyjnym, a ponadto niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego; II. przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 7 dekretu poprzez jego niezastosowanie i nierozpoznanie wniosku zgodnie z żądaniem; 2. art. 41 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż na podstawie powyższego przepisu odpłatne prawo użytkowania jako prawo wieczyste stało się prawem użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy umowy odpłatnego użytkowania jako prawa wieczystego nie zostały zawarte w formie aktu notarialnego, co czyni przedmiotową umowę nieważną, a zatem nie było podstaw do przekształcenia wymienionego w niej prawa w prawo użytkowania wieczystego. Zgodnie z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o: 1. uwzględnienie skargi, z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uchylenie obu decyzji w całości; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący powołując treść regulacji zawartych w art. 41 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz w § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 stycznia 1962 r. oraz wskazał, że organ wydający zaskarżoną decyzję w sposób prawidłowy zastosował przepis prawa materialnego, na którym oparł założenie, iż zgodnie z przepisem art. 41 odpłatne prawo użytkowania jako prawo wieczyste stało się prawem użytkowania wieczystego. Organ przyjął zatem, że na podstawie umów z [...] i [...] października 1957 r. A. P. i T. M. stali się użytkownikami gruntu jako prawa wieczystego. Jak wynika z akt zgromadzonych w niniejszym postępowaniu umowy te zostały zawarte w zwykłej formie pisemnej, bez zachowania formy aktu notarialnego. Powoduje to - zdaniem strony skarżącej - nieważność zawartych umów, co czyni niemożliwym przyjęcie, iż nastąpiło przekształcenie prawa przysługującego stronom umowy w prawo użytkowania wieczystego.

Ustanowione na podstawie umowy i przekształcone prawa osób powinny ponadto zostać ujawnione w księdze wieczystej nieruchomości. Wpis użytkowania wieczystego jest elementem niezbędnym do jego powstania. Organ administracji nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości na jakiej podstawie przyjął, iż umowa została zawarta w sposób prawidłowy i dlaczego prawo powstałe na podstawie umowy i art. 41 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. nie zostało wpisane do księgi wieczystej. Powyższe zarzuty wynikają z analizy całokształtu przeprowadzonego postepowania administracyjnego.

Skarżący zauważył, że stanowisko organu nie zawsze było zgodne z zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W aktach niniejszej sprawy (k. 366) znajduje się pismo Urzędu [...] Biura Gospodarki Nieruchomościami [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. które to pismo jest odpowiedzią na pismo Sądu Rejonowego [...] w sprawie o sygn. akt [...]. Organ zawarł w powyższym piśmie stanowisko odmienne od prezentowanego obecnie: "Z akt sprawy wynika też, że faktu odstąpienia przedmiotowego gruntu na własność czasową nie ujawniono w księdze wieczystej. W ocenie Wydziału umowy nie wywołały zatem skutku prawnego w postaci ustanowienia na działkach prawa użytkowania wieczystego".

Wobec powyższego ciężko jest uznać, iż organ administracyjny przy zbieraniu i ocenianiu materiału dowodowego brał pod uwagę art. 8 Kpa, zgodnie z którym jego działania powinny być prowadzone w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Z uwagi na to, że w księdze wieczystej nie jest ujawnione prawo użytkowania wieczystego oraz z uwagi na odmienne stanowisko organu administracji w toku rozpoznawania sprawy, skarżący ma wątpliwości, co do prawidłowości stanowiska organów administracji. Organ administracji powinien rozpoznać wniosek złożony w trybie art. 7 dekretu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona.

W niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że w stosunku do dawnej nieruchomości [...] oznaczonej nr hip. [...] o ogólnej pow. [...] m2, w części dotyczącej obecnej działki nr [...] o pow. [...] m2 (dawna działka nr [...] – wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:500 z dnia [...] sierpnia 1995 r.) przy ul. [...] zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości [...] złożyła w ustawowym terminie 6 – miesięcy przeddekretowa jej współwłaścicielka H. D. Wniosek ten został bowiem złożony w dniu 5 października 1949 r., natomiast objęcie spornej nieruchomości w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu 11 kwietnia 1949 r. (z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]).

Nie budzi wątpliwości Sądu to, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji przeznaczenie planistyczne działki nr [...], tj. mieszkalnictwo jednorodzinne, wielorodzinne, bliźniacze, szeregowe oraz usługi w domach jednorodzinnych i wielorodzinnych – symbol [...], co wynika z § 4 ust. 3 w zw. z § 18 ust. 22 i załącznika graficznego do uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] – Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.), dało się pogodzić z korzystaniem z tegoż gruntu przez następców prawnych dawnych jego właścicieli.

Trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, że co do pozostałej części przedmiotowej nieruchomości hipotecznej [...] wniosek dekretowy nie mógł być uwzględniony. Pozostała część dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] zawiera się bowiem w większej części [...] m2 (działka nr [...]) w granicach ul. [...], natomiast w mniejszej części ([...] m2) zawiera się w granicach ul. [...] (działka nr [...]), co wynika z wyrysu z mapy ewidencyjnej w skali 1:500 z dnia [...] sierpnia 1995 r. Działka nr [...] ma przeznaczenie planistyczne publiczne, tj. pod drogi publiczne – symbol [...], co wynika z § 9 ust. 1 i załącznika graficznego do uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2010 r. Działka nr [...] ma przeznaczenie planistyczne publiczne, tj. pod ciąg pieszo-jezdny będący inwestycją celu publicznego – symbol [...], co wynika z § 4 ust. 19 i 21 pkt 5 i załącznika graficznego do uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2010 r. Przeznaczenie podstawowe funkcji 48 KPJ obejmuje m. in. komunikację rowerową, a inwestycje w zakresie dróg rowerowych zaliczane są do celów publicznych (art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.). W związku z tym korzystanie z części dawnej nieruchomości [...] j o pow. [...] m2 nie da się pogodzić z korzystaniem z tegoż gruntu przez następców prawnych przeddekretowych jego współwłaścicieli. Prawidłowo wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ul. [...] ma status drogi gminnej, co wynika z poz. [...] Załącznika Nr [...] do uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w [...] do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Sąd zauważa, że także ul. [...] ma status drogi gminnej, co wynika z poz. [...] Załącznika Nr [...] do uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2004 r. Drogi zaś publiczne gminne nie mają charakteru mienia prywatnego, ponieważ są ogólnodostępne, mogą być obciążone tylko i wyłącznie prawem własności ustanowionym tylko i wyłącznie na rzecz gminy (art. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.).

W niniejszej sprawie istota sporu pomiędzy J. M., a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] koncentruje się na tym, czy prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, że powodem nieuwzględnienia wniosku dekretowego z dnia 5 października 1949 r., w części dotyczącej obecnej działki nr [...] jest obowiązujący stan prawny tejże działki, tj. istnienie na tymże zabudowanym gruncie praw użytkowania wieczystego, powstałych na rzecz A. P. i T. M. z mocy samego prawa, tj. na podstawie art. 40 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159).

Z akt sprawy wynika, że Sąd Powiatowy [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 1961 r., Dz. Kw. [...] dokonał na rzecz Skarbu Państwa w dniu [...] czerwca 1961 r. wpisu prawa własności w dziale II księgi hipotecznej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości przy ul. [...]. Sąd Powiatowy [...] wyrokiem z dnia [...] marca 1972 r., sygn. akt [...] ustalił, że A. P. jest właścicielem m.in. połowy budynku, położonego na posesji przy ul. [...], a współwłaścicielem drugiej połowy tegoż budynku są J. M., S. M. i T. M. (spadkobiercy T. M. zmarłej w 1970 r.). Następnie prawomocnym postanowieniem z dnia [...] listopada 1972 r., sygn. akt [...] Sąd Powiatowy [...] postanowił znieść współwłasność nieruchomości przy ul. [...] i dokonać jej podziału w ten sposób, że: 1) część zachodnia budynku przypadła A. P., a część wschodnia budynku przypadła J. S. i T. M., 2) plac – działka zachodnia o pow. [...] m2 przypadła A. P., natomiast plac – działka o pow. [...] m2 przypadła dla J.S. i T. M. Postanowieniem z dnia [...] listopada 1992 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] ustalił, że w skład spadku po A. P. (zmarłym w 1974 r.) wchodzi m.in. prawo odrębnej własności połowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] (część zachodnia) wraz ze związanym z nim prawem wieczystego użytkowania gruntu o pow. [...] m2, będącego częścią działki nr [...]. W uzasadnieniu tegoż postanowienia sąd stwierdził, że prawa użytkowania ustanowione jako prawa wieczyste na rzecz A. P. i T. M., na podstawie odrębnych umów z 1957 r. dotyczących dwóch odrębnych działek wchodzących w skład nieruchomości przy ul. [...], na mocy art. 40 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, stały się z mocy ustawy prawami użytkowania wieczystego. Sąd stwierdził również, że wszelkie budynki wzniesione po dniu wejścia w życie dekretu, przez osoby którym przyznano prawa użytkowania jako prawa wieczyste, zmodyfikowane następnie przez ustawę z 1961 r. stanowić będą z mocy prawa odrębne nieruchomości. Wobec tego sąd uznał, że budynek posadowiony na spornej nieruchomości należy traktować jako odrębny przedmiot własności spadkodawcy i uczestników postępowania, a nie własność Skarbu Państwa. Z treści uzasadnienia wskazanego wyżej postanowienia wynika, że sąd miał na uwadze wynik spraw cywilnych zapadłych w sprawach o sygn. akt [...] i [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 1993 r., sygn. akt [...] Sąd Wojewódzki [...] oddalił rewizję od postanowienia z dnia [...] listopada 1992 r., sygn. akt [...]. W uzasadnieniu sąd wskazał, że ustalenie odrębnej własności budynku mieszkalnego (połowy), budynku gospodarczego i udziału ½ we współwłasności innych urządzeń wraz z prawem użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2, będącego częścią działki nr [...] przy ul. [...] znajduje podstawę prawną w umowie odpłatnego użytkowania jako prawa wieczystego. Z mocy § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 stycznia 1962 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 67) użytkowanie jako prawo wieczyste stało się prawem użytkowania wieczystego. Takie stanowisko potwierdził także Sąd Rejonowy [...] w pismach z dnia [...] października 2008 r. i [...] grudnia 2008 r., sygn. akt [...].

Z opisanych wyżej orzeczeń sądowych wynika, że sporny grunt o pow. [...] m2 traktowany jest jako obciążony prawami użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych przeddekretowych właścicieli dawnej nieruchomości [...]. Prawa te są zaś prawami związanymi z odrębnymi własnościami budynków, położonych na spornym gruncie. Co prawda w postanowieniu z dnia [...] listopada 1972 r., sygn. akt [...] sąd stwierdził, że znosi współwłasność i dokonał podziału opisanego w nim mienia, jednakże – zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie - orzeczenie to dotyczy zniesienia współwłasności i podziału odrębnej własności budynku i praw użytkowania wieczystego jako praw związanych. Nie budzi wątpliwości Sądu to, że przepisy Księgi drugiej, Tytułu I, Działu IV Kodeksu cywilnego o zniesieniu współwłasności na mocy przepisów art. 234 i art. 237 Kc znajdowały odpowiednie zastosowanie do użytkowania wieczystego (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia [...] stycznia 1971 r., sygn. akt [...]).

Mając powyższe na uwadze trafne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że przeszkodę prawną w przyznaniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych przeddekretowych właścicieli dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...], w części dotyczącej obecnej działki nr [...] o pow. [...] m2 stanowią prawa użytkowania wieczystego powstałe wcześniej na innej podstawie prawnej, niż art. 7 ust. 2 dekretu.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że ani organy administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie są kompetentne do kwestionowania ważności umów z 1957 r. ustanawiających prawa użytkowania jako prawa wieczyste. Sądy powszechne we wskazanych wyżej orzeczeniach uznały powyższe umowy za prawnie skuteczne, uznając, że na ich podstawie powstały prawa użytkowania wieczystego do działki zachodniej i działki wschodniej. Jeżeli chodzi o kwestię ujawnienia tych praw w księdze wieczystej Sąd zwraca uwagę, że powstanie prawa użytkowania wieczystego z mocy samego prawa nie jest uzależnione od wpisu tego prawa do księgi wieczystej. Wpis taki ma tylko znaczenie deklaratoryjne (por. uchwała SN z dnia 5 grudnia 2002 r., sygn. akt III CZP 71/02). Dla niniejszej sprawy znaczenie miało stanowisko w kwestii powstania na spornym gruncie z mocy prawa praw użytkowania wieczystego zaprezentowane przez Prezydenta [...] i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działających jako organy administracji publicznej w sprawie dekretowej w administracyjnym toku instancji. Decyzje tych bowiem organów podlegały kontroli sądowoadministracyjnej. Wobec tego zajmowane przez pracowników Urzędu [...] w pismach stanowiska odnośnie braku powstania praw użytkowania wieczystego na nieruchomości przy ul. [...] nie miały żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.