Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2689/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 175 ust.  1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 626/14 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 626/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] stycznia 2014 r. znak [...] (dalej decyzja z ... stycznia 2014 r.) Starosta Wielicki (dalej Starosta):

1. ustalił odszkodowanie w wysokości 492.803,00 zł za nieruchomość zabudowaną budynkiem warsztatu wulkanizacyjnego, położoną przy [...] w Krakowie, oznaczoną jako działki nr: [...] o pow. 0,0175 ha i 598 o pow. 0,0172 ha obręb 4 jedn. ewid. Kraków-Śródmieście, objętą księgą wieczystą nr [...] , która z dniem [...] kwietnia 2013 r. stała się własnością Miasta Kraków - miasta na prawach powiatu;

2. orzekł o wypłacie odszkodowania ustalonego w punkcie 1: a) w kwocie 123.200,75 zł na rzecz [...] za udział w ww. nieruchomości w wysokości 1/4 części; b) w kwocie 369.602,25 zł na rzecz R. M. s. I. i T. za udział w ww. nieruchomości w wysokości 3/4 części;

3. zobowiązał Miasto Kraków (miasto na prawach powiatu), reprezentowane przez Prezydenta Miasta Krakowa, do zapłaty odszkodowania ustalonego w punkcie 1 na rzecz osób wymienionych w punkcie 2 jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Starosta oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym dnia 6 września 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. G.- L. (dalej rzeczoznawca bądź biegła), która oszacowała wartość przedmiotowej nieruchomości na łączną kwotę 492.803,00 zł, z czego ustalona wartość gruntu wyniosła 311.207,00 zł; wartość budynku i budowli – 181.524,00 zł; wartość składnika roślinnego - 72,00 zł.

Dokonując analizy ww. operatu szacunkowego Starosta stwierdził, że został on sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak również ze Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych.

Odwołanie od decyzji z [...] stycznia 2014 r. wniósł R. M. (dalej skarżący), zarzucając że w operacie szacunkowym, stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, zaniżono wartość przedmiotowej nieruchomości przez błędne określenie jej przeznaczenia, brak dostatecznego uwzględnienia lokalizacji wycenianej nieruchomości i jej dostępu do drogi publicznej. Zarzucił ustalenie kwoty odszkodowania w kwocie netto, brak ujęcia w wycenie wszystkich elementów faktycznych składających się na wartość nieruchomości i błędną kwalifikację przeznaczenia budynku znajdującego się na owej nieruchomości, jak również przyjęcie wadliwego doboru materiału porównawczego do wyceny.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda Małopolski (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] marca 2014 r.) uchylił decyzję z [...] stycznia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 9a i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn) w związku z art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, dalej uprd bądź ustawa z 2003 r.) i art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej kpa).

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego jest sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zabudowaną budynkiem warsztatu wulkanizacyjnego, położoną przy [...] w Krakowie, oznaczoną jako działka nr [...] , która z dniem [...] kwietnia 2013 r. stała się własnością Gminy Kraków (miasta na prawach powiatu), w związku z decyzją nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z [...] maja 2012 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa [...] oraz ulic: Meissnera, Ślicznej, Łąkowej, Ładnej, Stańca oraz Czyżyńskiej wraz z budową odcinka ul. Lema w Krakowie (zadanie 2) o długości 200 m; rozbiórka, przebudowa oraz budowa infrastruktury technicznej; przebudowa oraz budowa ekranów akustycznych; rozbudowa infrastruktury tramwajowej wraz z siecią trakcyjną oraz przystankami dla komunikacji zbiorowej tramwajowej i autobusowej; oraz rozbiórka istniejącej zabudowy kolidującej z rozbudowywanym układem drogowym" (dalej decyzja z [...] maja 2012 r.), która w części dotyczącej m.in. przedmiotowej nieruchomości została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] kwietnia 2013 r. znak [...], a w efekcie również kontrola prawidłowości całej decyzji z [...] stycznia 2014 r.

Wojewoda wyjaśnił, że podstawę nabycia ww. nieruchomości stanowiły art. 12 ust. 1 i 4 uprd, zgodnie z którymi decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, zaś nieruchomości lub ich części zajęte pod inwestycję drogową, a nie stanowiące dotychczas własności odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa - w przypadku zajęcia pod drogę krajową albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego - w razie zajęcia pod drogę odpowiednio: wojewódzką, powiatową lub gminną, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia w niniejszej sprawie wysokości odszkodowania, rzeczoznawca majątkowy określił stan nieruchomości na dzień [...] maja 2012 r., tj. na dzień wydania powołanej na wstępie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a poziom cen na datę sporządzenia wyceny.

Wojewoda zaznaczył, że w świetle postanowień art. 134 ugn, jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów ustalenia wysokości odszkodowania jest jej przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca ustalił, że na datę określenia stanu nieruchomości Gmina Kraków nie miała (i nadal nie ma) dla badanego obszaru obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym, stosownie do postanowień art. 154 ugn przeznaczenie nieruchomości objętej wyceną określone zostało na podstawie obowiązującego wówczas dla przedmiotowego terenu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonego Uchwałą nr XlI/87/03 Rady Miasta Krakowa z 16 kwietnia 2003 r. (dalej Studium). Zgodnie ze Studium, przedmiotowa nieruchomość położona była na obszarze oznaczonym symbolem "KT" - tereny korytarzy podstawowego układu drogowo-ulicznego, a tereny przyległe stanowił obszar oznaczony symbolem "MU" - zabudowy usługowej i mieszkaniowej.

Zdaniem Wojewody z uwagi na fakt, że w dacie [...] maja 2012 r. wyceniana nieruchomość przeznaczona była pod drogę, a co za tym idzie, w myśl art. 134 ugn, jej aktualny wówczas sposób użytkowania był zgodny z celem wywłaszczenia, dokonywanie w niniejszej sprawie analizy zasadności uwzględnienia zasady korzyści przy wycenie przedmiotowej nieruchomości było zbytecznym, a wycena tej nieruchomości winna była zostać przeprowadzona zgodnie z art. 134 ust. 3 ugn i na podstawie regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie), który stanowi, że w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W związku z powyższym rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie winien był przyjąć do porównań podobne nieruchomości drogowe. Biegła w analizowanym operacie szacunkowym dokonała wyceny przedmiotowej nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości, których przeznaczenie jest zgodne z przeznaczeniem nieruchomości przyległych do wycenianej, tj. mieszkaniowym i usługowym. Do takich konkluzji rzeczoznawcę doprowadziła przeprowadzona - nieuzasadniona w zakresie przedmiotowej sprawy -analiza polegająca na porównaniu cen transakcyjnych gruntów pod zabudowę wielorodzinną ("MW") i mieszkaniowo - usługową ("MU") oraz gruntów nabywanych pod drogi publiczne. Biegła wskazała, że "w badanym obszarze (jako rynek lokalny przyjęto Miasto Kraków) w latach 2011-2013 ceny gruntów pod zabudowę wielorodzinną MW i mieszkaniowo - usługową MU zawarły się w przedziale od 455 zł/m2 do 1037 zł/ m2, a grunty pod usługi komercyjne w zakresie od 670 zł/ m2 do 1526 zł/m2 (maksymalna cena dotyczy działki z pozwoleniem budowy centrum handlowego sieci Lidl). W obszarze strefy miejskiej Krakowa zawarto tylko kilka transakcji "drogami" [winno być "nieruchomościami"] nabywanymi pod drogi publiczne, a ich ceny zawarły się w przedziale [143 do 650 zł/ m2] z tym w Śródmieściu jedynie dwie: ul. [...] w cenie 500 zł/ m2 i ul. [...] 400 zł/ m2".

Na podstawie owej analizy biegła stwierdziła, że "ceny gruntów pod drogi są znacznie niższe niż ceny gruntów przyległych, z których wydzielono trasę ulicy Lema, zatem cel przejęcia nieruchomości nie powoduje wzrostu jej wartości, a określenie na ich podstawie wartości gruntu, zgodnie z celem wyceny, nie spełni konstytucyjnej zasady "słusznego odszkodowania''.

W kontekście powyższego Wojewoda podkreślił, że wobec ustalonego w niniejszej sprawie, drogowego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, omawiana wycena winna zostać przeprowadzona na podstawie regulacji zawartych w § 36 ust. 4 rozporządzenia, co oznacza, że rzeczoznawca w celu oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości w pierwszej kolejności winien był przyjąć transakcje podobnymi nieruchomościami drogowymi, a dopiero w przypadku braku takich nieruchomości na lokalnym i regionalnym rynku (§ 36 ust. 2 ab initio rozporządzenia) przeprowadzić wycenę na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych.

Mając na względzie przedstawione okoliczności Wojewoda stwierdził, że przyjęty przez rzeczoznawcę w analizowanym operacie szacunkowym sposób oszacowania wartości owej nieruchomości jest niezgodny z przepisami regulującymi kwestie wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości zajęte pod inwestycje drogowe w trybie przepisów ustawy z 2003 r. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że nieprawidłowe sprecyzowanie rodzaju badanego przez rzeczoznawcę rynku pod kątem przeznaczenia, które jest niewątpliwie jednym z głównych czynników determinujących wartość nieruchomości, prowadzi do przyjęcia błędnego materiału porównawczego, a co za tym idzie do ustalenia wartości nieruchomości na podstawie danych niezgodnych z rzeczywistym stanem nieruchomości wywłaszczonej.

Odnosząc się do zarzutu strony odwołującej, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego i w związku z tym nie można na jego podstawie ustalić przeznaczenia nieruchomości, Wojewoda wskazał, że jakkolwiek bezspornym jest, że powołany powyżej akt planistyczny nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak ustawodawca, w art. 154 ugn, ten właśnie rodzaj dokumentu planistycznego wskazał jako jedno ze źródeł określenia przeznaczenia nieruchomości dla potrzeb wyceny nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego. Również § 36 ust. 1 rozporządzenia, który określa zasady wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa w trybie ustawy z 2003 r., wprost odwołuje się do sposobu ustalania przeznaczenia nieruchomości określonego w art. 154 ugn. Ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości ustalenia przeznaczenia w sposób inny, niż przewidziany w powołanym wyżej przepisie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku ustalenia przez Starostę "słusznego odszkodowania", które w ocenie skarżącego "winno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczanego dobra, a więc winno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia jego sytuacji majątkowej jaką miał przed wywłaszczeniem", tj. z uwzględnieniem także utraconych korzyści związanych z prowadzeniem na przedmiotowej nieruchomości działalności gospodarczej - Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 128 ust. 1 ugn wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Odszkodowanie nie stanowi wartości równej szkodzie powstałej na skutek wywłaszczenia, bowiem wartość szkody jest z reguły większa od wartości wywłaszczanego prawa (obok wartości wycenianej nieruchomości, obejmuje m.in. również utracone korzyści, koszty przeprowadzki i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty).

Wojewoda nie podzielił stanowiska odwołującego dotyczącego braku uwzględnienia w wycenie położenia przedmiotowej nieruchomości. Rzeczoznawca przyjął bowiem jako jedną z cech rynkowych cechę "lokalizacja", przyznając w jej ramach szacowanej nieruchomości ocenę "bardzo korzystną" - najwyższą w przyjętej skali - podobnie zresztą jak w przypadku przyjętej cechy "dostępność komunikacyjna" (w ramach której owej nieruchomości przyznała najwyższą ocenę – "dobrą") i cechy "uzbrojenie" (ocena najwyższa – "dobre").

Odnosząc się do zarzutu braku uwzględnienia w wycenie wszystkich elementów wyposażenia obiektów i braku wyceny wszystkich składników znajdujących się na wycenianej nieruchomości Wojewoda stwierdził, że to rolą rzeczoznawcy majątkowego jest określenie na podstawie posiadanej dokumentacji oraz przeprowadzonych oględzin nieruchomości, a także posiadanych wiadomości specjalnych, po pierwsze zlokalizowanych na nieruchomości składników, które winny podlegać wycenie, a po drugie uwzględnienie w wycenie ich stanu. W ocenie organu odwoławczego opis w operacie szacunkowym części składowych gruntu podlegających wycenie jest mało precyzyjny, co uniemożliwia prawidłową weryfikację składników przyjętych do wyceny zarówno z tymi uwzględnionymi w kartach inwentaryzacyjnych sporządzonymi dla przedmiotowej nieruchomości (karty akt organu I instancji nr 30-37), jak i ze wskazanymi przez stronę odwołującą.

Mało precyzyjny jest opis i wykaz składników nieruchomości, przedstawiony w protokole z oględzin nieruchomości, w związku z czym trudności budzi porównanie danych w nim przedstawionych z danymi wskazanymi w operacie szacunkowym. W inwentaryzacji dodatkowo nie zostały zawarte wszystkie składniki gruntu, które biegła objęła wyceną. Z operatu szacunkowego winno jasno wynikać, na jakiej podstawie rzeczoznawca uznała, że poszczególne składniki winny podlegać wycenie oraz na podstawie jakich przeprowadzonych czynności zgromadziła niezbędne w tym zakresie dane tak, by organ miał możliwość weryfikacji operatu również w tym zakresie. Na s. 13 operatu szacunkowego, w części poświęconej określeniu wartości składników budowlanych, biegła dokonała wyceny m.in. ogrodzenia bocznego z kątownika, cokołu betonowego o wym. 0,2 x 0,3, bramy z furtką z siatki w ramach oraz kasetonów reklamowych 2 x 100 cm 1 x 70 cm. Z opisu zabudowy tej nieruchomości na s. 6 nie wynika jednak, że zlokalizowane było na niej ogrodzenie boczne z kątownika, furtka oraz trzy kasetony, tylko dwa napisy neonowe na budynku i jeden kaseton reklamowy. Podniesione przez skarżącego zarzuty w zakresie braku poddania wycenie określonych składników nieruchomości winny zostać poparte stosownymi dowodami w tym przedmiocie. Odnosząc się do nieuwzględnienia w wycenie kwestii związanych z wyposażeniem wycenianego budynku, Wojewoda zauważył, że rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 10 grudnia 2013 r. wyjaśnił, że wartość składników budowlanych została określona z uwzględnieniem ich stanu technicznego i standardu wykończenia budynku warsztatowego.

Biorąc pod uwagę zarzut odwołania dotyczący przyjęcia przez rzeczoznawcę błędnego - usługowego charakteru budynku zlokalizowanego na wycenianej nieruchomości, organ zauważył, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, funkcja budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości jest określona jako "Bi" - inne. Jeżeli skarżący wskazuje na charakter inny tego budynku niż wskazany w operacie, winien tę okoliczność poprzeć stosownymi dowodami.

Z powyższych względów Wojewoda uchylił decyzję z [...] stycznia 2014 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, celem ustalenia odszkodowania w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy, spełniający niezbędne wymogi zawarte w przepisach prawa. W ocenie Wojewody, decyzja organu i instancji została wydana z naruszeniem art. 7, 77, 80 (brak prawidłowej i wyczerpującej oceny sporządzonego operatu szacunkowego i oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym operacie szacunkowym), jak również art. 107 § 3 kpa, co w świetle przytoczonych argumentów, w zasadniczy sposób wpłynęło na treść rozstrzygnięcia organu I instancji.

Skargę na decyzję z [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł R. M. Zaskarżonej decyzji autor skargi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

a. art. 154 ust. 2 w zw. z art. 134 ugn w zw. z art. 138 § 2 kpa przez błędne przyjęcie, że ustalenie wartości nieruchomości skarżącego zajętej pod budowę drogi publicznej winno nastąpić w oparciu o porównanie wartości nieruchomości podobnych rozumianych jako nieruchomości nabywane pod drogi - co w konsekwencji przekłada się na błędne wytyczne dla organu I instancji co do dalszego toku postępowania oraz doprowadzi do ustalenia jeszcze niższej niż ustalona w uchylonej decyzji organu I instancji - czyli już absolutnie tym bardziej nieadekwatnej do wartości wywłaszczonej nieruchomości - kwoty odszkodowania;

b. art. 7, 8, 9, 11 oraz art. 7, 77, 80 i 88 kpa oraz art. 154 ust 2 w zw. z art. 134 ugn przez błędną ocenę dowodu w postaci sporządzonego operatu szacunkowego, jak również w braku wzięcia pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na wycenę wartości nieruchomości oraz na kwotę należnego odszkodowania;

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 § 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu Dodatkowego nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy skarżący nie otrzymał słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość;

3. interesu prawnego skarżącego przejawiającego się w braku możliwości otrzymania zarówno słusznego odszkodowania, jak i zaliczki na jego poczet oraz w ryzyku otrzymania odszkodowania w zmniejszonej i nieadekwatnej wartości do wartości wywłaszczonej nieruchomości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie przez stwierdzenie jej nieważności; zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że błędne wytyczne organu odwoławczego, zawarte w zaskarżonej decyzji, odnoszą się przede wszystkim do rozumienia pojęcia "nieruchomości podobne" jako kryterium ustalenia wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości i kwoty odszkodowania - i w tym kontekście do oceny dowodów (a konkretnie: operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego). Wojewoda wskazał, że na potrzeby sporządzania operatu i określenia wartości rynkowej nieruchomości konieczna jest analiza wartości nieruchomości nabywanych pod drogi jako nieruchomości podobnych. Powyższe wytyczne organu w ocenie skarżącego są błędne i w konsekwencji doprowadzą do zaniżenia odszkodowania (i tak już ustalonego na wyjątkowo niskim poziomie).

Sam fakt, że dane nieruchomości zostały wywłaszczone pod drogi nie stanowi o ich podobieństwie - konieczne jest porównanie lokalizacji nieruchomości, jej przeznaczenia i funkcji jaką ona pełni. Podobieństwo nieruchomości musi być realne, w konkretnym wymiarze, a nie jedynie formalne i zdeterminowane celem wywłaszczenia.

Narzucenie przez organ konieczności porównania przedmiotowej nieruchomości do nieruchomości nabywanych pod drogi doprowadzi do daleko idącej dowolności w doborze materiału porównawczego, gdyż jedyną cechą wspólną porównywanych nieruchomości będzie cel wywłaszczenia. Ustalenie wartości nieruchomości nastąpi w oderwaniu od jej znaczenia, lokalizacji i funkcji, co grozi rażącym zaniżeniem wartości odszkodowania.

Skarżący podniósł, że w lokalizacji, gdzie znajduje się jego nieruchomość wartość 1 m2 gruntu wyceniana jest na kwotę 3000 zł, a 1 m2 budynków 6000 zł.

Według powszechnie dostępnych źródeł, nieruchomości w obszarze od ul. [...] i [...] aż do Technologicznego w Czyżynach oferowane są do sprzedaży po 3000-3500 zł netto za 1 m2.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 21 "§" [winno być "ust."] 2 Konstytucji, który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wydanie zaskarżonej decyzji doprowadziło do ukonstytuowania się stanu prawnego skutkującego pozostawieniem skarżącego bez własności i bez odszkodowania. Skarżący został de facto pozbawiony możliwości ochrony swych praw. Przyznanie odszkodowania tak wyjątkowo zaniżonego (co będzie miało miejsce w wyniku uwzględnienia wytycznych organu) koliduje z przesłanką słuszności odszkodowania. Tempo prac nad inwestycją nie jest zharmonizowane z tempem ustalania i przyznawania odszkodowań, co jest niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja z [...] marca 2014 r. uchylająca decyzję z [...] stycznia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość zabudowaną budynkiem warsztatu wulkanizacyjnego, zajętą pod drogę publiczną.

Sąd rozpoznający skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartą na operacie szacunkowym obowiązany jest zbadać, czy organ prawidłowo dokonał oceny tego dowodu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że zarówno organ, jak i sąd rozpoznający sprawę, obligowani są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić ten wybór. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 22.12.2009 r., I OSK 373/09; 12.1.2011 r., I OSK 379/10; 7.10.2011 r., I OSK 1650/10, cboisa).

W ocenie Sądu sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy został wykonany w sposób nieprawidłowy i jako taki nie może stanowić podstawy do oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Tym samy Sąd podziela ocenę przedmiotowego operatu dokonaną przez organ odwoławczy i stwierdza prawidłowość wydanej decyzji kasacyjnej.

Zgodnie z art. 175 ust. 1 ugn rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię związany jest zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także standardami zawodowymi.

Uzupełnieniem ww. regulacji są przepisy wykonawcze rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4).

Przepis § 36 będący przepisem regulującym kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4).

Przepis § 36 ust. 4 jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust 1. Odczytywać należy go w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej (tak jak w analizowanym przypadku), wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych – a więc nabytych pod inwestycje drogowe.

Chronologia ta obowiązywała także przed nowelizacją rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, która weszła w życie w dniu 26 sierpnia 2011 r. Jeszcze na gruncie § 36 sprzed nowelizacji ukształtowało się jednolite stanowisko, że tylko jeżeli nie jest możliwe ustalenie odszkodowania w ten sposób (brak transakcji nieruchomości nabywanych pod drogi) wycena winna być dokonywana w oparciu transakcje nieruchomości[ami] przyległymi.

Między innymi, pogląd ten zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20.12.2011 r., I OSK 98/11 wskazując, że zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 1 rozporządzenia, jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem od tej zasady jest ust. 2 powoływanego paragrafu, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15.11. 2011 r., I SA/Wa 1573/11 stwierdzając, że zasady szacowania określone w § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż przepis ten jednoznacznie stanowi jaka winna być ich kolejność. Rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest wykazać w sporządzonym przez siebie operacie, że nie istniała możliwość określenia wartości nieruchomości na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 10.3.2011 r., II SA/Bk 807/10 wskazał, że pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje (§ 36 ust. 1 rozporządzenia). Natomiast § 36 ust. 2 rozporządzenia reguluje sytuację wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg - wówczas wyceny należy dokonać w sposób określony w tym przepisie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że biegły rzeczoznawca, wyceniając przedmiotową nieruchomość, nie zastosował się do chronologii zgodnej z § 36 rozporządzenia. Rzeczoznawca przyjął bowiem do porównania nieruchomości przyległe (jak wynika z operatu przeznaczone pod zabudowę wielorodzinną i mieszkaniowo-usługową oraz komercyjną), nie wyjaśniając równocześnie dlaczego nie wziął pod uwagę transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi.

Rzeczoznawca stwierdził m.in. w operacie, że "w badanym obszarze w latach 2011-2013 ceny gruntów pod zabudowę wielorodzinną MW i mieszkaniowo-usługową MU zawarły się w przedziale od 455 zł/m2 do 1037 zł/m2, a grunty pod usługi komercyjne w zakresie od 670 zł/m2 do 1526 zł/m2 (maksymalna cena dotyczy działki z pozwoleniem budowy centrum handlowego sieci Lidl), a w obszarze strefy miejskiej Krakowa zawarto tylko kilka transakcji gruntami nabywanymi pod drogi publiczne, a ich ceny zawarły się w przedziale [143 do 650 zł/m2], w tym w Śródmieściu jedynie dwie: ul. [...] w cenie 500 zł/ m2 i ul. [...] 400 zł/ m2. Z powyższej analizy wynika, że ceny gruntów pod drogi są znacznie niższe niż ceny gruntów przyległych, z których wydzielono trasę ulicy Lema, zatem cel przejęcia nieruchomości nie powoduje wzrostu jej wartości, a określenie na ich podstawie wartości gruntu, zgodnie z celem wyceny, nie spełni konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania."

Stwierdzając, że były zawierane transakcje gruntami nabywanymi pod drogi publiczne, rzeczoznawcza równocześnie zaniechał przedstawienia wnikliwej analizy obrotu tymi nieruchomościami. Rzeczoznawca nie dokonał opisu odnotowanych transakcji, których przedmiotem były nieruchomości drogowe, ani nie uzasadnił stosowną argumentacją dlaczego nieruchomości te nie mogą zostać porównane z nieruchomością, której dotyczy zaskarżona decyzja. Tym samym rzeczoznawca nie wykazał obiektywnego braku wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji, co umożliwiło by mu wówczas zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia odstąpienie od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie jako zastosowaną metodę wyceny wskazał podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Na podstawie treści operatu nie sposób ustalić, czym kierował się rzeczoznawca dobierając do porównania akurat takie transakcje. Wśród nieruchomości przyjętych do porównania znalazła się m.in. nieruchomość przeznacza pod budowę centrum handlowego sieci Lidl, z wydanym pozwoleniem na budowę.

W operacie szacunkowym rzeczoznawca winien w sposób jednoznaczny wyjaśnić kwestię dopuszczalności uznania za nieruchomości podobne nieruchomości przyjętych do porównań, w tym różniących się znacznie powierzchnią od nieruchomości wycenianej, czy też lokalizacją (wyrok NSA z 20.10.2010 r., I OSK 23/10). Podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20.3.2013 r., II SA/Kr 168/13).

Z operatu (str. 7) wynika, że rzeczoznawca badając rynek obiektów warsztatowych znajdujących się w Krakowie stwierdził tylko dwie transakcje małymi obiektami o parametrach zbliżonych do wycenianego warsztatu. Transakcje te również nie zostały opisane. Z powyższego wynika, że rzeczoznawca wziął pod uwagę jedynie rynek lokalny, gdy tymczasem przepisy rozporządzenia w mówią również o rynku regionalnym.

Jeśli chodzi o stwierdzenie rzeczoznawcy, że ceny gruntów pod drogi są znacznie niższe niż ceny gruntów przyległych, z których wydzielono trasę ulicy Lema (...), a zatem określenie na ich podstawie wartości gruntu, zgodnie z celem wyceny, nie spełni konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania, wyjaśnić należy, że rzeczoznawca majątkowy jest obligowany stosować metodę wyceniania nieruchomości wskazaną w § 36 rozporządzenia. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że chodzi o wartość rynkową, która uwzględnia ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny, czy ceny takich transakcji spełniają kryterium definicji wartości rynkowej, a także czy wycena nieruchomości dokonana w oparciu o nieruchomości drogowe będzie odpowiadała pojęciu "słusznego odszkodowania".

W wyroku z 23.9.2010 r., I OSK 1548/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak jest dostatecznych podstaw do tego by umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. Dlatego uznać należy, że treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na rozbieżności operatu odnośnie składników budowanych znajdujących na przedmiotowej nieruchomości. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, część elementów budowlanych wyszczególnionych w tabeli na s. 13 operatu w pkt 3.2, nie pokrywa się z opisem nieruchomości zawartym na s. 6 operatu.

Sąd nie przesądził w niniejszym rozstrzygnięciu, czy odszkodowanie ustalone w oparciu o zakwestionowany operat było za wysokie, lecz stwierdził że zaistniałe wady operatu szacunkowego dyskwalifikują go jako podstawę wydanej w sprawie decyzji o ustaleniu odszkodowania.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że obowiązujący w procedurze administracyjnej zakaz reformationis in peius, o którym mowa w art.139 kpa nie ma zastosowania do decyzji określonych w art. 138 § 2 kpa, to jest do decyzji kasacyjnych (uchwała 7 Sędziów NSA z 4.5.1998 r., FPS 2/98; wyrok WSA w Warszawie z 24.2.2005 r., VII SA/Wa 1626/04).

Sąd I instancji stwierdził, że Wojewoda Małopolski dokonał prawidłowej oceny operatu uznając, że nie spełnia on wymagań wynikających z § 36 rozporządzenia, a w konsekwencji zasadnie uchylił decyzję organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy prowadzące postępowanie obowiązane będą ustalić wysokość odszkodowania należnego za przedmiotową nieruchomość w oparciu o operat szacunkowy, który sporządzony zostanie zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł R. M., zaskarżając ów wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 [winno być "pkt 1"] lit. c ppsa w zw. z [art.] 154 ust. 2 w zw. z art. 134 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 134 ust. 3 ugn w zw. z art. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) i art. 138 § 2 kpa przez błędne przyjęcie, że ustalenie wartości nieruchomości skarżącego zajętej pod budowę drogi publicznej winno nastąpić w oparciu o porównanie wartości nieruchomości podobnych rozumiane jako porównanie cen transakcyjnych nieruchomości nabywanych pod drogi – co w konsekwencji przełożyło się na akceptację błędnych wytycznych organu odwoławczego dla organu I instancji co do dalszego toku postępowania oraz co doprowadzi do ustalenia jeszcze niższej kwoty odszkodowania niż ustalona w uchylonej decyzji organu i instancji;

2. art. 145 § 1 [winno być "pkt 1"] lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8, 9, 11 oraz art. 7, 77, 80 i 88 kpa oraz art. 154 ust. 2 w zw. z art. 134 ugn przez błędną ocenę dowodu w postaci sporządzonego operatu szacunkowego, jak również przez brak wzięcia pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na wycenę wartości nieruchomości oraz na kwotę należnego odszkodowania;

II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu Dodatkowego nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez wydanie zaskarżonego wyroku w sytuacji, gdy skarżący nie otrzymał słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a

akceptacja błędnych wytycznych dla organów administracji publicznej co do sporządzenia i oceny operatu szacunkowego doprowadzi do daleko idącego obniżenia wartości należnego skarżącemu odszkodowania.

Skarżący kasacyjnie wniósł o:

I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie orzeczenie na podstawie art. 188 ppsa;

II. zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zm. poz. 846, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 [winno być "pkt 1"] lit. c ppsa w zw. z [art.] 154 ust. 2 w zw. z art. 134 ugn oraz art. 134 ust. 3 ugn w zw. z art. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia i art. 138 § 2 kpa, okazał się nieusprawiedliwiony. Zarzut ten skonstruowany został niestarannie – autor skargi kasacyjnej nie przywołał precyzyjnie normy odniesienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), lecz wada ta nie uniemożliwiła jego rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Zarzut naruszenia art. 134 ugn w części dotyczącej innego ustępu niż ustęp 3 (jedyny wyraźnie wskazany w zarzucie 1, s. 2 akapit ostatni skargi kasacyjnej) tego artykułu, nie został podniesiony skutecznie. Art. 134 ugn składa się z czterech ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r., I GSK125/09; 23.11.2010 r., II FSK 1165/09; 1.12.2010 r., II FSK 1507/09; 8.12.2010 r., I GSK 619/09; 19.7.2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 689-690, nb 16).

Autor skargi kasacyjnej błędnie pomija przepisy art. 12 ust. 4f, 5, art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687), mimo wskazania ich w decyzji z [...] stycznia 2014 r. oraz przywołania art. 12 ust. 5 w decyzji [...] marca 2014 r. i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tymczasem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 uprd). W doktrynie trafnie wskazuje się, że w szczególny sposób określa się wartość nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych, co określa § 36 rozporządzenia (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 869, nb 7), skutkiem czego art. 134 ust. 3 ugn nie znajduje w kontrolowanej sprawie zastosowania.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że nieruchomości, które mają być zajęte pod drogi publiczne, mogą być przedmiotem obrotu w tym znaczeniu, że stosowne podmioty mogą skupować takie nieruchomości, tworząc tym samym materiał porównawczy do wykonania operatu. Dopiero w przypadku braku transakcji dotyczących sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne na rynku lokalnym – gminnym bierze się pod uwagę przy ustalaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne zasady o których mowa w § 36 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia (wyrok NSA z 3.9.2009 r., I OSK 1126/08). Zastosowanie podejścia porównawczego do takiej wyceny nieruchomości zajętej po drogę publiczną może być utrudnione ze względu na brak materiału porównawczego. W wyroku z 14.3.2000 r., P 5/99, OTK 2000/2/60) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że metoda określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości stanowiąca jeden z materialnych elementów określenia odszkodowania należnego byłym właścicielom, może być oceniona jako mieszcząca się w granicach wyznaczonych ustawodawcy kryteriami słusznego odszkodowania (J. Jaworski – op. cit., s. 993-994, nb 2).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 26.10.2010 r., I OSK 43/10; 17.11.2010 r., I OSK 95/10; 28.1.2011 r., I OSK 469/10; Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 16.10.2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/106 (zwłaszcza cz. III pkt 4.2.1-4.2.4, wskazujący że zaniżenie należnej rekompensaty może być skutkiem niewłaściwego stosowania przepisów, nie zaś ich treści), jak i doktryna (J. Jaworski – op. cit. s. s. 993-994, nb 2), przeciwią się takiemu stosowaniu przepisów wykonawczych, które to przepisy wykonawcze dążą do takiego sposobu wyceny, by zminimalizować wysokość odszkodowania.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 154 ust. 2 ugn. Z niewadliwych ustaleń organów obu instancji, trafnie aprobowanych zaskarżonym wyrokiem, wynika że dla obszaru, na którym leży przedmiotowa nieruchomość brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem przeznaczenie nieruchomości organy obu instancji trafnie ustaliły na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (verba legis - art. 154 ust. 2 in medio ugn). Trafnie Wojewoda wskazał, że taka konstrukcja art. 154 ugn jest wynikiem zamierzonego działania ustawodawcy (s. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 [winno być "pkt 1"] lit. c ppsa w zw. z z art. 7, 8, 9, 11 oraz art. 7, 77, 80 i 88 kpa oraz art. 154 ust. 2 w zw. z art. 134 ugn. Zbędnie w dwu fragmentach zarzutu autor skargi kasacyjnej przywołał jako wzorzec kontroli dwakroć art. 7 kpa. Bezskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 134 ugn (tym razem bez jakiegokolwiek doprecyzowania jednego czterech ustępów) – dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do argumentów powołanych przy analizie zarzutu 1). Wskazanie jako wzorca kontroli art. 88 kpa jest nierelewantne, a autor skargi kasacyjnej tej części zarzutu, z naruszeniem art. 176 ppsa, w żaden sposób nie uzasadnia.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji trafnie aprobował ocenę dowodu z operatu szacunkowego, zawartą w zaskarżonej decyzji. Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa wynika, że sąd administracyjny I instancji, obowiązany jest ocenić sposób zastosowania przez organ administracji przepisów postępowania. Jest obowiązany ocenić w szczególności sposób zastosowania przepisów postępowania, regulujących dokonanie przez organ administracji ustaleń faktycznych. Wartość nieruchomości może określić tylko rzeczoznawca majątkowy (art. 7 ugn), sporządzając operat szacunkowy (art. 149, art. 150 ust. 5 i art. 156 ust. 1 ugn). Organ administracji publicznej obowiązany jest dokonać oceny operatu szacunkowego na podstawie art. 80 kpa (nakazującego organowi administracji ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego), art. 7 kpa (nakazującego podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego) i art. 77 § 1 kpa (nakładającego na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego). Organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, a w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości, podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości.

Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny, w tym w obecności stron postępowania. Wynika to z art. 79 § 2 kpa, w którym stanowi się m.in., że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania biegłym i składać wyjaśnienia. Pisemna forma operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ugn w zw. z § 57 ust. 1 rozporządzenia) nie wyklucza żądania przez organ administracji wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego w obecności stron postępowania sporządzonego operatu. Prawo osobistego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, zagwarantowane w art. 79 § 2 kpa, jest bowiem uszczegółowieniem ogólnej zasady zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 kpa; wyrok NSA z: 3.3.2010 r., II OSK 481/09, Lex [...] 629; 3.12.2013 r., II OSK 1611/12, cbosa). Organ może zwrócić się do rzeczoznawcy o uzupełnienie opinii bądź zlecić innemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego (P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012 s. 179-180), czego z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów Starosta nie uczynił.

Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok NSA z: 3.12.2013 r., II OSK 1611/12 Lex 1530598; 23.10.2014 r., I OSK 534/13, Lex 1591038, aprobowany przez M. Wolanina – op. cit., s. 867, nb 5).

Wskazywany w skardze kasacyjnej wyrok WSA w Krakowie z 8.7.2010 r., II SA/Kr 19/10, zapadł w innym stanie faktycznym i prawnym (w wyniku kontroli decyzji w przedmiocie opłaty planistycznej, na tle art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 upzp), nie zaś na tle orzekania o odszkodowaniu za przejęcie z mocy prawa nieruchomości na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 uprd (M. Wolanin, Ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C.H. Beck 2010, s. 236, nb 16), w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia. Uwadze skarżącego kasacyjnie uszło, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji trafnie aprobował stanowisko Wojewody, mające na celu zapobiec dowolności doboru materiału porównawczego. Skoro bowiem rzeczoznawca stwierdził, że były zawierane transakcje gruntami nabywanymi pod drogi publiczne, a jednocześnie zaniechał przedstawienia wnikliwej analizy obrotu tymi nieruchomościami; nie dokonał opisu transakcji, których przedmiotem były nieruchomości drogowe; nie uzasadnił należycie, dlaczego nieruchomości te nie mogą zostać porównane z przedmiotową nieruchomością, to sporządził operat z naruszeniem zasad ustawowych. Nie dokonując precyzyjnie opisu odnotowanych transakcji gruntami nabywanymi pod drogi publiczne, precyzując wysokość cen jedynie co do dwu nieruchomości w Śródmieściu, rzeczoznawca majątkowy błędnie zawęził rynek lokalny w istocie jedynie do Śródmieścia (choć rynek lokalny obejmuje całą Gminę miejską Kraków). Gdyby ilość transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycję drogową na rynku lokalnym była niewystarczająca, wówczas rzeczoznawca majątkowy obowiązany był sięgnąć do danych na rynku regionalnym (§ 36 ust. 4 zd. 2 w zw. z ust. 2 in princ. rozporządzenia; wyrok NSA z 4.12.2014 r., I OSK 1056/13, Lex 2008781), czego rzeczoznawca z naruszeniem wskazanych przepisów zaniechał.

Mimo, że rzeczoznawca wskazał podejście porównawcze metodę porównywania parami, to w żaden sposób nie uzasadnił, czym się kierował, wybierając te, a nie nieruchomości. Żadne względy nie przemawiały by przyjąć do porównania nieruchomość przeznaczoną pod budowę centrum handlowego sieci Lidl, z wydanym pozwoleniem na budowę. Rzeczoznawca stwierdził dwie transakcje małymi warsztatami o parametrach zbliżonych do wycenianego warsztatu, lecz ich nie opisał (s. 14, 15, 16 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 626/14), choć miał taki obowiązek.

Zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946) w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu [...] marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. nr 36, poz. 175/1, zm. z 1998 r. nr 147, poz. 962, dalej Protokół nr 1), nie zasługiwał na uznanie.

Ustrojodawca wskazał, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Zagadnieniem słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. We wcześniejszych orzeczeniach, zapadłych pod rządem Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. (j.t. Dz. U. z 1976 r., nr 7, poz. 36 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. nr 75, poz. 444), dalej dawna Konstytucja, Trybunał Konstytucyjny opowiadał się za terminologicznym utożsamianiem pojęcia słusznego odszkodowania z odszkodowaniem sprawiedliwym, rozumianym jednocześnie jako odszkodowanie ekwiwalentne (orzeczenie z: 8.5.1990 r., K 1/90, OTK 1990/1/2; 19.6.1990 r., K 2/90, OTK 1990/1/3). W orzeczeniu K 2/90 Trybunał przyjął, że odszkodowanie stanowić winno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli winno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości (cz. III uzasadnienia).

W późniejszych wyrokach Trybunał Konstytucyjny odstąpił od poglądu o pełnym odszkodowaniu. W wyroku z 20.7.2004 r., SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, dalej wyrok SK 11/02, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który – w ocenie Trybunału – ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16.10.2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/ 106). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok TK z 28.5.1991 r., K 1/91, OTK 1991/1/4).

Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy: [...] gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013 r., poz. 594 ze zm).

Trybunał konstytucyjny słusznie wrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 Kodeksu cywilnego zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty – damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści – lucrum cessans, znamienne w szczególności dla deliktowej odpowiedzialności władzy publicznej – art. 77 ust. 1 Konstytucji), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstytucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385; cz. III pkt 3.3. uzasadnienia wyroku K 4/10). Pogląd taki przyjęty został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej (lucrum cessans; do czego w kontrolowanej sprawie nawiązuje skarżący) lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania (wyrok NSA z 19.1.2012 r., I OSK 990/11), gdy skarżący zarzucał w odwołaniu ustalenie odszkodowania w kwocie netto.

Dla ustalenia zakresu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, trzeba powołać także art. 1 Protokołu nr 1, który wyznacza granice ingerencji państwa w prawo własności. Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z przepisu tego wynikają trzy zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia. Dokonując wykładni powołanego przepisu prawa europejskiego w kontekście art. 134 ust. 1 i 2 w zw. z art. 154 ust. 2 ugn, winno się mieć także na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r. (Application no 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1. ETPCz wskazuje, że pojęcia "wywłaszczenie" nie można rozumieć jedynie w sensie formalnym (legalnym – uregulowanym w ustawie). Funkcjonuje ono również w sensie faktycznym (przez działania organów administracyjnych lub legislacyjnych, w których następuje faktyczne ograniczenie dysponowania nieruchomością przez prywatnego właściciela na rzecz władzy publicznej). Za taką wykładnią przemawia w szczególności norma wywiedziona z art. 36 ust. 3 upzp – przy uchwaleniu studium brak jest podstaw do żądania od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości, jak ma to miejsce w przypadku uchwalenia planu miejscowego. W kontrolowanej sprawie nie doszło do przeznaczenia w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności – jak to miało miejsce w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce), lecz podział nieruchomości na działki – w tym przeznaczone pod drogę i skutek prawnorzeczowy z mocy samego prawa, nastąpiły w tym samym czasie – z chwilą, gdy decyzja z [...] maja 2012 r. stała się ostateczna (in casu – z dniem [...] kwietnia 2013 r., na skutek ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego [...] kwietnia 2013 r. znak [...]; M. Wolanin, Uprd. Komentarz, s. 226-230, nb 12, 13). O odszkodowaniu orzekł Starosta decyzją z [...] stycznia 2014 r. – w stosunkowo niedługim czasie, uwzględniwszy konieczność wyznaczenia innego niż właściwy miejscowo Prezydent Miasta Krakowa (z uwagi na konflikt interesów - Prezydent Miasta Krakowa reprezentuje w kontrolowanym postępowaniu Gminę Kraków) organu – Starostę Wielickiego – postanowieniem z [...] maja 2013 r. znak [...] Wojewody Małopolskiego; jak i skomplikowany charakter sprawy i konieczność sporządzenia pracochłonnego operatu szacunkowego.

Na przedłużenie się postępowania wpłynęło to, że rzeczoznawca majątkowy przekroczył swe uprawnienia – miast ograniczyć się do dostarczenia organowi administracji publicznej wiadomości specjalnych ze sfery faktów (art. 84 § 1 kpa i art. 156 ust. 1 ugn), dokonał błędnej wykładni prawa materialnego i bezpodstawnie uznał, że jest uprawniony "orzekać" o tym, że ustalona przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości odpowiada kategorii słusznego odszkodowania. Tymczasem o tej kategorii, ze sfery prawa materialnego, uprawnionymi do orzekania są wyłącznie organy administracji publicznej, a następnie sądy administracyjne.

Każde pozbawienie własności, a także uregulowanie korzystania z niej, musi realizować uprawniony cel (zasada uprawnionego celu w interesie publicznym, powszechnym) oraz być proporcjonalne (wyrok Vistiňđ i Perepjolkins v. Łotwa z 25.10.2012 r., Wielka Izba, skarga nr 71243/01, § 93). Odebranie własności bez zapłaty sumy pozostającej w rozsądnym stosunku do jej wartości uznaje się zazwyczaj za nieproporcjonalną ingerencję (wyrok Perdigăo v. Portugalia, Wielka Izba, § 59). Art. 1 Protokołu nr 1 nie wymaga pełnego odszkodowania (wyrok ETPCz w sprawie Lithgow i inni). Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość musi być wypłacone w rozsądnym czasie (wyrok ETPCz z: 21.2.1997 r. w sprawie Guillemin przeciwko Francji; 8.1.2008 r. w sprawie Jucys przeciwko Litwie, akceptowane przez A. Wróbla w: red. L. Garlicki, Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Komentarz, tom. II, C.H. Beck 2011, s. 508-509, nb 51). Na przedłużenie się postępowania wpłynęła także aktywność procesowa skarżącego. Ta sytuacja w kontrolowanej sprawie nie dotyczy zatem stanów faktycznych i prawnych, chronionych artykułem 1 Protokołu nr 1.

W kontrolowanej sprawie, wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, nie doszło do "wywłaszczenia bez odszkodowania" ani do "faktycznego odjęcia nieruchomości bez odszkodowania", bowiem doszło do prawnej utraty prawa własności przez skarżącego w trybie przewidzianym ustawą; organy administracji publicznej uznają prawo skarżącego do słusznego odszkodowania i postępowanie w tej materii jest w toku, a sporna jest jedynie wysokość tego odszkodowania. Art. 1 Protokołu nr 1 nie prowadzi do odmiennej wykładni niż zaprezentowana w zaskarżonym wyroku.

Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok nie stwarza "perspektywy uzyskania odszkodowania rażąco zaniżonego" – Sąd I instancji jednoznacznie wskazał, że "nie przesądza w niniejszym rozstrzygnięciu, czy odszkodowanie ustalone w oparciu o zakwestionowany operat było za wysokie, lecz stwierdza, że zaistniałe wady operatu szacunkowego dyskwalifikują go jako podstawę wydanej w sprawie decyzji o ustaleniu odszkodowania" (s. 16-17 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 626/14). Skarga kasacyjna tej trafnej oceny Wojewódzkiego Sądu nie podważyła skutecznie.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.