Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 953/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 , art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 149
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W.A., na decyzję Wojewody z dnia 20 maja 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 lipca 2012r. [...] na podstawie art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 kpa Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Gminy W. świetlicy środowiskowej wraz z utwardzaniem parkingów i chodników na działce nr [...], przyłączami do sieci wodociągowej, gazowej, kanalizacji sanitarnej i opadowej wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe oraz zjazdu z drogi powiatowej na działkach nr [...] ,[...] ,[...] w miejscowości M. , gm. W

Pismem z dnia 24 stycznia 2013r. W.A. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, wskazując jako podstawę art. 145 §1 pkt 4 kpa. Podała, że o istnieniu decyzji dowiedziała się w dniu 28 grudnia 2012r. podczas wizyty w Starostwie Powiatowym i dodała, że projekt budowlany zakłada budowę zbiornika na nieczystości, którego lokalizacja, w tym odległość wentylacji od drzwi sklepu, którego jest właścicielką jest niezgodna z przepisami prawa.

Postanowieniem z dnia 4 lutego 2013r. [...]), na podstawie art. 150 §1 w zw. z art. 149 § 1 oraz art. 145 §1 ust. 4 kpa Starosta W. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 20 lipca 2012r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013r. znak: [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia 22 marca 2013r.) na podstawie art. 28, 34 ust. 4, art. 36 a ust. 1, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 kpa Starosta W. orzekł o zmianie decyzji Starosty W. z dnia 20 lipca 2012r. w ten sposób, że początek sentencji przedmiotowej decyzji uzyskał brzmienie: "zatwierdzam projekt budowlany wraz z zamiennym projektem i udzielam pozwolenia dla Gminy W. , [...] na budowę świetlicy środowiskowej wraz z utwardzeniem parkingów i chodników na działce nr [...] , przyłączami do sieci wodociągowej, gazowej, kanalizacji opadowej oraz zjazdu z drogi powiatowej na działkach nr [...] ,[...] ,[...] w miejscowości M. gm. W".

W piśmie z dnia 14 marca 2013r. W.A. wskazała, że przewidziany w projekcie zamiennym system odprowadzania wód opadowych nie sprawdzi się, gdyż w czasie intensywnych opadów pojemność zbiornika szybko się wyczerpie, a nadmiar wody zaleje jej posesję. Dodała że na terenie objętym opracowaniem znajduje się infrastruktura odwadniająca drogę powiatową oraz tereny przyległe, w tym teren objęty inwestycją, a ZDP wyraził zgodę na przejęcie wód z terenu świetlicy (decyzja z 14 marca 2005r.). Sprzecznie więc z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozdział 5 §28) przewidziano zbiornik retencyjny na terenie przedmiotowej inwestycji. Podała nadto, że z uwagi na projektowany parking konieczne jest podczyszczenie wód opadowych z materiałów ropopochodnych za pomocą separatorów i podniosła, że zbiornik na wody opadowe koliduje z projektowaną pompownią ścieków sanitarnych.

Decyzją z dnia [...] marca 2013r. ([...] na podstawie art. 150 §1, art. 15 §1 pkt 1 w zw. z art. 145 §1 pkt 4 oraz art. 105 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 kpa oraz art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane ( Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) Starosta W. odmówił uchylenia decyzji Starosty W. z dnia 20 lipca 2012r., znak:[...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia Gminie W. , na budowę przedmiotowego obiektu.

Organ I instancji podał co następuje:

W.A. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 20 lipca 2012r., albowiem wedle Starosty W. , nie miała przymiotu strony. Uchylenie lub odmowa uchylenia ww. decyzji zależy więc od ustalenia czy w dniu wydania decyzji wnioskodawca winien być stroną ww. postępowania.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stronami są, poza inwestorem, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania zdefiniowany jest w art. 3 pkt. 20 prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa i wyłącza jego stosowanie (por. OSK 1865/04, II OSK 302/06).

Aby uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis, przewidujący ograniczenie w swobodnym korzystaniu z tej nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (por. VII SA/Wa 1746/08 oraz VII SA/Wa 1221/05). Tylko bowiem ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu takiej nieruchomości do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę (por. VII SA/Wa 922/11 oraz WSA VII SA/Wa 1454/05). Natomiast znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostaną konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno –budowlane (por. II OSK 75/06).

W toku postępowania prowadzonego po jego wznowieniu, organ prowadzący postępowanie bada w pierwszej kolejności, czy doszło do naruszenia prawa wskazanego przez wnioskodawców. W niniejszej sprawie oznacza to konieczność ustalenia czy najpóźniej w dacie wydawania decyzji należąca do wnioskodawców nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania wnioskowanej budowy obiektu.

Obszar oddziaływania inwestycji, której dotyczy decyzja z dnia 20 lipca 2012r. ogranicza się do działek nr ew. [...] ,[...] ,[...] w miejscowości M. , gm. W. tj. nieruchomości, na której będzie znajdował się projektowany obiekt budowlany oraz nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Natomiast działka nr [...], której właścicielem jest W.A. nie znajduję się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. W świetle bowiem art.3 punkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, aby uznać właściciela nieruchomości za stronę postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest istotne czy jego nieruchomość znajduje się w bliższym lub dalszym, pośrednim czy też bezpośrednim sąsiedztwie planowanego do wzniesienia obiektu budowlanego, lecz czy w wyniku jego realizacji dojdzie do ogranicza w zagospodarowaniu nieruchomości stanowiących przedmiot prawa własności, czy też nie.

W powyższej sprawie w dniu 15 lutego 2013r. pełnomocnik inwestora złożył wniosek o zmianę decyzji Starosty W. z dnia 20 lipca 2012r. w zakresie zmiany sposobu odprowadzenia ścieków sanitarnych. Wraz z zamiennym projektem budowlanym obejmującym projektowane zmiany przedłożono oświadczenie o możliwości odprowadzenia ścieków z projektowanego budynku świetlicy środowiskowej w miejscowości M. do sieci kanalizacyjnej. Zgodnie z przedłożonymi warunkami przyłączenia do sieci kanalizacyjnej oraz zamiennym projektem budowlanym, nieczystości ciekłe z projektowej inwestycji zostaną odprowadzone do kanalizacji sanitarnej zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości M. , gm. W. według odrębnego opracowania inwestycji (w trybie zgłoszenia). W związku z powyższym bezpodstawne są zarzuty W.A. zawarte w piśmie z dnia 24 stycznia 2013r.

Co się zaś tyczy uwag wskazanych w piśmie z dnia 14 marca 2013r. dotyczących sposobu odprowadzenia wód opadowych z projektowanej inwestycji, wskazać należy, że zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury, z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie § 28 ust. 1 oraz 2 "działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych". Przedłożony projekt budowlany przewiduje oprowadzenie wód opadowych z projektowanej inwestycji do zbiornika retencyjnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości M. , gm. W. , czyli na teren objętym zakresem wnioskowanej inwestycji. Projekt ten zapewnia również wykorzystanie ujętych wód opadowych do mycia nawierzchni betonowych i podlewania zieleni, natomiast ich nadmiar będzie opróżniany przez Zakład Gospodarki Komunalnej w W. Sp. z o.o. co zostało zapewnione oświadczeniem z dnia 1 lutego 2013r. Nie jest natomiast możliwe odprowadzenie wód opadowych z projektowanej inwestycji do kanalizacji sanitarnej, a to z uwagi na przedłożone warunki wydane przez Zakład Gospodarki Komunalnej w W. z dnia 12 lutego 2013r., z których wynika zakaz wprowadzania wód opadowych do sieci kanalizacji sanitarnej.

Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że opisywana na wstępie inwestycja narusza w stosunku do nieruchomości wnioskodawczyni przepis § 28 ust. 1 i 2 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Z charakteru tej inwestycji nie wynika również, aby powodowała ona zagrożenia, uciążliwości czy ograniczenia w stosunku do działki nr ewid. [...] w M. W.A., nie przysługuje więc w myśl przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przymiot strony postępowania; nie doszło też do naruszenia zasad postępowania określonego w art. 145 §1 pkt 4 kpa; nie wystąpiły więc przesłanki umożliwiające uchylenie decyzji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła W.A. , zarzucając decyzji rażące naruszenie prawa.

Podniosła, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Skarżąca - jako właścicielka działki nr ewid. [...] w miejscowości M. gm. W. winna być stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 20 lipca 2012r. W piśmie z dnia 14 marca 2013r. wykazała bowiem, iż przyjęte w zatwierdzonym projekcie budowlanym rozwiązanie, polegające na gromadzeniu wód opadowych w zbiorniku bezodpływowym o pojemności 20 m3 stwarza istotne zagrożenie zalaniem jej nieruchomości, ze względu na zbyt małą pojemność zbiornika, który zapełni się już po 19 minutach deszczu (stosowne obliczenia stanowiły załącznik do w/w pisma).

Dodała, że jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej ma prawo uczestniczyć w wydawaniu pozwolenia na budowę dla działki sąsiedniej, skoro wznoszony na niej obiekt miałby szkodliwy wpływ na je nieruchomość poprzez zalewanie wodami opadowymi. Podała, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt budowlany należy projektować i budować, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Obszar oddziaływania obiektu jest więc wyznaczany przez przepisy ustanawiające zakres interesu prawnego osób trzecich, który wymaga konkretyzacji i indywidualizacji i który należy uwzględniać przy projektowaniu i budowie obiektu.

Wedle odwołującej się decyzja z dnia 20 lipca 2012r. rażąco narusza prawo, a to § 28 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodnie z powołanym wyżej przepisem działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, zaś dopiero w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Natomiast w niniejszej sprawie przyjęto rozwiązanie polegające na gromadzeniu wód opadowych w zbiorniku bezodpływowym pomimo, iż istniała możliwość przyłączenia inwestycji do sieci kanalizacji deszczowej, a ZDP wyraził zgodę na przyjęcie nadmiaru wód z terenu świetlicy (na co skarżąca również wskazywała w piśmie z dnia 14.03.2013r.). Co więcej - zaprojektowany zbiornik bezodpływowy jest zbyt mały, aby przyjąć wody opadowe z projektowanej inwestycji.

W.A. podniosła również, że organ administracji mylnie zinterpretował pismo z dnia 14 marca 2013r. przyjmując, że jego autorka żąda odprowadzenia wód opadowych do kanalizacji sanitarnej, podczas gdy w piśmie tym wskazała, że istnieje kanalizacja deszczowa w chodniku na działce nr [...], przylegającym do działki nr [...][, na której zaprojektowana jest świetlica. Zgodę na budowę kanalizacji deszczowej wydano decyzją z dnia 14 marca 2005 r., w operacie uwzględniono przejęcie wód opadowych z działki nr [...]. Ponadto ZDP wydał warunki i zgodę na przejęcie nadmiaru wód z terenu świetlicy.

Skarżąca wyraziła obawy, że z uwagi na ukształtowanie terenu nadmiar wód opadowych będzie zalewał jej nieruchomość (działkę i budynek handlowo usługowy) i podała, że w korespondencji i na spotkaniach z inwestorem i projektantem proponowała rozwiązanie, które chroniłoby jej nieruchomość przed zniszczeniem. Dodała również, że przy wydaniu pozwolenia na budowę naruszone zostały inne normy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie co sprawia, że nieruchomość skarżącej znalazła się w sferze oddziaływania obiektu projektowanej świetlicy. Wywiewki (wentylacja) zaprojektowanego zbiornika na nieczystości zostały zlokalizowane bowiem w zbyt małej odległości od sklepu spożywczego będącego własnością skarżącej.

Wyjaśniła, również, że dopiero po wznowieniu postępowania został złożony wniosek o zmianę pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu zamiennego, lecz okoliczność ta nie powoduje, że podnoszone w piśmie z dnia 24 stycznia 2013r. zarzuty stały się bezprzedmiotowe, albowiem pozwolenie na budowę w pierwotnym kształcie nadal funkcjonuje w obrocie prawnym.

Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności odwołująca się zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisu art.7 kpa .

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. ([...]) na podstawie art.138 §1 pkt 1 i art. 104 kpa Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podał, że w toku postępowania organ I instancji szczegółowo przeanalizował całość materiału dowodowego, w celu zbadania wszystkich okoliczności.

Wskazał, że przed zakończeniem postępowania wyjaśniającego pierwotny projekt budowlany uległ zmianie w zakresie sposobu odprowadzenia nieczystości ciekłych. W związku z realizowaną przez Gminę W. inwestycją polegającą na budowie kanalizacji sanitarnej na danym obszarze i możliwości włączenia analizowanej inwestycji do systemu kanalizacji gminnej, inwestor wystąpił do Starosty W. z wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 20 lipca 2012r., znak [...] polegającą na rezygnacji z budowy szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe i realizacji przyłącza do kanalizacji sanitarnej. Decyzją z dnia 27 lutego 2013r., Starosta W. orzekł o zmianie decyzji pierwotnej w tym zakresie. Decyzja ta stała się ostateczna 26 marca 2013r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że analiza zamiennego projektu zagospodarowania terenu nie wykazała, aby projektowana inwestycja, po dokonaniu ww. zmian, wpływała jakkolwiek na ograniczenie w sposobie zagospodarowania sąsiedniej działki nr [...], dlatego też przyznanie skarżącej przymiotu strony nie jest zasadne. Wskazał również, że wznowienie postępowania nakłada na organ je prowadzący obowiązek przeprowadzenia analizy zgodności inwestycji z przepisami prawa aktualnymi w dacie orzekania po wznowieniu. "Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji jest powrót do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Organ administracji wydający nową decyzję stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania" (por. t II SA/G1 235/11).

Z uwagi na powyższe słusznym było wedle Wojewody wzięcie pod uwagę przez organ I instancji zmienionego projektu budowlanego i analizowanie obszaru oddziaływania inwestycji w oparciu o projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją o zmianie pozwolenia na budowę z 27 lutego 2013r. Pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę z 20 lipca 2012r., nie funkcjonuje bowiem już samodzielnie w obrocie prawnym, a jedynie łącznie z ww. decyzją o zmianie pozwolenia na budowę.

Dodał organ, że "w wypadku (...) wznowienia postępowania na skutek wniosku strony, granice tego postępowania ograniczone są tylko do podstawy wznowienia wskazanej w postanowieniu o wznowieniu postępowania, a ściślej we wniosku strony o wznowienie postępowania" (por. II SA/Ke 263/12)., dlatego skoro wniosek oraz postanowienie o wznowieniu postępowania dotyczyły kwestii uznania wnioskodawczyni za stronę tego postępowania, uznanie przez organ, iż wnioskodawczyni przymiot strony nie przysługuje powoduje, iż brak jest podstaw do analizy prawidłowości wydanej decyzji w pozostałych aspektach". W związku z powyższym zarzuty odwołania dotyczące sposobu odprowadzenia wód opadowych z terenu inwestycji i niezgodności tego rozwiązania z przepisami budowlanymi, nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. W aktach sprawy znajduje się bowiem oświadczenie Zakładu Gospodarki Komunalnej w W. z 2 lipca 2012r., o możliwości przejęcia wód opadowych ze szczelnego zbiornika bezodpływowego (karta nr [...]\ akt administracyjnych I instancji znak:[...] ), zaś z mapy do celów projektowych wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki stanowiącej teren inwestycji brak jest kanalizacji opadowej, na której istnienie powołuje się skarżąca. Ponadto projekt kanalizacji opadowej został sporządzony przez uprawnionego projektanta, który oświadczył o wykonaniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (karta nr 36 projektu budowlanego). Projekt ten zawiera stosowne obliczenia dotyczące wydajności kanalizacji i minimalnej pojemności projektowanego zbiornika retencyjnego. Natomiast przedstawione przez odwołującą się obliczenia nie mogą zostać uznane za wiarygodne, bowiem skarżąca wykonała je samodzielnie, dodatkowo nie przedstawiając źródła, z którego zaczerpnęła zastosowane wzory i wielkości charakterystyczne użyte do obliczeń.

Na powyższe rozstrzygnięcie W.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7, 75, 77 i 149§2 kpa; art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane; § 28 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji.

Podniosła, że wbrew twierdzeniom Wojewody granice postępowania wznowieniowego nie wyznacza podstawa wznowienia wskazane we wniosku. Powołała się przy tym na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. w myśl, którego "wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w sposób wyczerpujący w art. 145 § 1 lub 145a § 1 kpa. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Postępowanie bowiem wznawia się w sprawie zakończonej ostateczną decyzją (a także określonymi postanowieniami). Granice natomiast postępowania wznowieniowego wyznacza zakres sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie decyzji (postanowienia). O ile w postępowaniu zwykłym, głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego, to przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Podkreślić trzeba, że granice postępowania wznowieniowego wyznaczone są zakresem treści ostatecznej decyzji, a zatem organ administracyjny musi rozstrzygnąć na nowo w sprawie, która była już wcześniej ostatecznie rozstrzygnięta decyzją" (por. II SA/Op 244/11).

Wskazała skarżąca, że w ramach postępowania wznowieniowego podnosiła dwa zarzuty, a każdy z nich mógł stanowić niezależną podstawę przyznania skarżącej przymiotu strony: wadliwość przyjętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym rozwiązań dotyczących odprowadzania nieczystości stałych, co wobec sporządzenia projektu zamiennego i wydania decyzji z dnia 27 lutego 2013r. o zmianie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe oraz wadliwość przyjętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym rozwiązań dotyczących odprowadzania wód deszczowych. Tymczasem organ administracji rozpatrzył jedynie pierwszy z podnoszonych zarzutów, co stanowiło naruszenie art. 149 §2 kpa, zgodnie z którym po wznowieniu postępowania organ administracji przeprowadza postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Powtórzyła, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki stanowiącej teren inwestycji istnieje funkcjonująca kanalizacja opadowa (dowód pismo Zarządu Dróg Powiatowych w W. z dnia 4 czerwca 2013r.) znajdująca się nadto w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] w M. , która została wykonana zgodnie projektem odwodnienia drogi powiatowej opracowanym w 2005r. przez F. U [...][ , zaś skarżąca była autorem tegoż projektu. Integralną częścią tego projektu jest operat wodno-prawny – ujmujący wody opadowe także z terenu działki nr [...] przylegające do drogi powiatowej. Tymczasem organ administracji nie przeprowadził oględzin przedmiotowej nieruchomości, pomimo uzyskania informacji o istnieniu kanalizacji opadowej nieuwzględnionej w projekcie, co skutkuje naruszeniem przepisu art. 7, 75 §1 i 77 kpa. Nadto wskazała skarżąca, że okoliczność istnienia kanalizacji stanowi istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji nie znaną organowi, który wydała decyzję (art. 145 §1 pkt 5 kpa) stanowiącą niezależną przesłankę do wznowienia postępowania.

Dodała również, że projektant użył nieaktualnej mapy do celów projektowych na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu nie stanowi okoliczności, zaś organ administracji dopuścił się naruszenia art. 7 KPA. Wedle skarżącej oświadczenie Zakładu Gospodarki Komunalnej w W. z 2.07.2012r. o możliwości przyjęcia wód opadowych ze szczelnego zbiornika bezodpływowego nie zmienia faktu, iż przepis § 28 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przewiduje, iż działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, zaś dopiero w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych.

Podała również skarżąca, że o wadliwości projektu budowlanego znajdującego się w aktach sprawy świadczy fakt wykorzystania do jego sporządzenia nieaktualnej mapy do celów projektowych oraz fakt, iż wbrew powołanemu wyżej § 28 ww. Rozporządzenia ww. projekt nie przewiduje przyłączenia do istniejącej sieci kanalizacji- deszczowej. Wobec istnienia kanalizacji opadowej w sąsiedztwie terenu inwestycji niedopuszczalnym było zatwierdzenie przez organ administracyjny projektu budowlanego przewidującego gromadzenie wód opadowych w zbiorniku bezodpływowym. Co więcej wbrew twierdzeniom organu administracyjnego, obliczenia wykazujące wadliwość przyjętych rozwiązań projektowych przedstawione przez skarżącą są w pełni wiarygodne. Skarżąca jest bowiem projektantem posiadającym uprawnienia do sprawdzania projektów sieci wodociągowych i kanalizacyjnych, co potwierdza decyzja z dnia 21 października 1980r. Nie wyjaśniając zaś wątpliwości w tym zakresie organ naruszył przepis art. 77 kpa.

Skarżąca wskazała, że ww. okoliczność uzasadnia przyznanie jej przymiotu strony postępowania, bowiem przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązanie polegające na gromadzeniu wód opadowych w zbiorniku bezodpływowym stwarza zagrożenie zalania nieruchomości skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę.

Sąd uznał, że zarzuty skargi za uzasadnione, to zaś skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Stosownie bowiem do unormowania art. 7 kpa, stanowiącego, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatel oraz art. 77 § 1 kpa (organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy), to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa ciężar dowodu (por. teza 1 wyroku NSA OZ w Lublinie z dnia 15 września 1992r., sygn. akt SA/Lu 601/92 – niepubl.; wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 16 października 1998r., sygn. akt I SA/Gd 92/98 – Lex nr 34945). Obowiązkiem organu jest zatem podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999r., sygn. akt I SA 1551/98 – Lex nr 48556; teza 2 wyroku NSA OZ w Krakowie z dnia 4 czerwca 1998r., sygn. akt I SA/Kr 1052/97 – Lex nr 33618; teza 1 wyroku NSA OZ w Lublinie z dnia 17 maja 1994r., sygn. akt SA/Lu 1921/93 – Lex nr 26517). Zaznaczenia również wymaga, że obowiązek ten spoczywa tak na organie administracji pierwszej instancji, jak i w zakresie wyznaczonym przez art. 136 kpa w związku z art. 138 § 2 kpa, na organie odwoławczym.

W kontrolowanym postępowaniu organy rozstrzygały, czy zachodziły podstawy do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę. Skarżąca, domagając się wznowienia postępowania, powołała się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa, twierdząc, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie do art. 147 kpa z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 wznowienie postępowania następuje tylko na żądanie strony.

Postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch etapów. Na pierwszym z nich organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada, czy istnieją podstawy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa. Jeżeli brak jest takich podstaw, wydawane jest postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa).

W przypadku wniosku W.A. o wznowienie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę organy zasadnie wydały postanowienie o wznowieniu tego postępowania i przystąpiły do merytorycznego badania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie.

Treść wniosku o wznowienie złożonego przez skarżącą powodowała, że zasadnicze znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia miało zbadanie, czy działka, których właścicielem jest skarżąca (nr [...]) znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, na którą udzielono pozwolenia na budowę. Trafnie organ I instancji powołał się na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ I instancji trafnie przytoczył pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 14.12.2006r., sygn. akt II OSK75/06, zgodnie z którym, znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostaną konkretne normy prawa materialnego, przykładowo przepisy techniczno –budowlane.

Jednakże zastosowanie tych teoretycznych rozważań do konkretnych okoliczności związanych z badanym pozwoleniem na budowę uznać należało za wadliwe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku o wznowienie decyzji o pozwoleniu na budowę, który to wniosek zarzuca pozbawienie wnioskodawcy udziału w postępowaniu, powinno polegać na szczegółowym zbadaniu i odniesieniu się do zarzutów podniesionych we wniosku o wznowienie nawiązujących do konkretnych rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym i decyzji, która ten projekt zatwierdziła.

W kontrolowanym postępowaniu zarzuty podniesione we wniosku o wznowienie znalazły się również w odwołaniu. W ocenie Sądu, Wojewoda jako organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania, a tym samym można mu zarzucić naruszenie art. 15 kpa oraz art. 107 § 3 kpa. Nie można bowiem uznać, że odwołanie zostało prawidłowo rozpatrzone, gdy uzasadnienie decyzji Wojewody zawiera głównie streszczenie przebiegu postępowania, przytoczenie przepisów prawa, orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz powtórzenie przez organ odwoławczy stanowiska organu I instancji.

W sytuacji, gdy w odwołaniu odniesiono się do konkretnych rozwiązań projektowych naruszających § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które zdaniem skarżącej przemawiały za przyznaniem jej statusu strony, obowiązkiem Wojewody było skonfrontowanie podniesionych zarzutów z treścią projektu budowlanego oraz rozstrzygnięcie o zasadności tych zarzutów. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji bardzo ogólnie odnosi się do zarzutów odwołania i nie nawiązuje do treści projektu budowlanego, co w ocenie Sądu stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednak oprócz przedstawionych wyżej wad decyzji organu odwoławczego, związanych z brakiem rozpatrzenia odwołania, należy też stwierdzić, że rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Jak bowiem wskazano wyżej, konieczne było ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, co z kolei wymaga zbadania treści projektu budowlanego. Organy obu instancji tego nie dokonały.

Jeżeli zatem, stosownie do przedstawionej wcześniej zasady, wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, przy czym działanie to wymaga konkretyzacji i indywidualizacji, to bez określenia sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącej, przedwczesne jest twierdzenie, że nieruchomość ta nie leży w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu.

Ponadto należy zgodzić się ze skarżącą, że nie została należycie wyjaśniona kwestia prawidłowości rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym, dotyczących odprowadzania nieczystości stałych, oraz przyjętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym rozwiązań dotyczących odprowadzania wód deszczowych. Tymczasem organ administracji rozpatrzył jedynie pierwszy z podnoszonych zarzutów, co stanowiło naruszenie art. 149 §2 k.p.a., zgodnie z którym po wznowieniu postępowania organ administracji przeprowadza postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobowiązane będą do dokonania odpowiednich ustaleń w zakresie wytkniętych wyżej braków oraz przeanalizowanie wszystkich merytorycznych zarzutów podnoszonych przez skarżącą.

Poprawność projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji należy ocenić pod kątem tego, czy zastosowane rozwiązanie dotyczące gromadzenia wód opadowych w zbiorniku bezodpływowym na terenie planowanej inwestycji jest zgodne z zapisami § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane.

Zgodnie bowiem z art.5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, obiekt budowlany należy projektować i budować, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Obszar oddziaływania obiektu jest więc wyznaczany przez przepisy ustanawiające zakres interesu prawnego osób trzecich, który wymaga konkretyzacji i indywidualizacji, i który należy uwzględniać przy projektowaniu i budowie obiektu. Takie przepisy zawarte są w szczególności w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie.

Natomiast z § 28 ww. rozporządzenia wynika, że działka na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, zaś dopiero w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych.

W toku postępowania skarżąca wielokrotnie podnosiła, że przyjęte w zatwierdzonym projekcie budowlanym rozwiązanie, polegające na gromadzeniu wód opadowych w zbiorniku bezodpływowym o pojemności 20 m3 stwarza istotne zagrożenie zalaniem jej nieruchomości, ze względu na zbyt małą pojemność zbiornika, który zapełni się już po 19 minutach deszczu (skarżąca przedłożyła stosowne obliczenia w załączniku do pisma z dnia 14.03.2013r.).

Dodała, że jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej ma prawo uczestniczyć w wydawaniu pozwolenia na budowę dla działki sąsiedniej, skoro wznoszony na niej obiekt miałby szkodliwy wpływ na je nieruchomość poprzez zalewanie wodami opadowymi.

Zarzuty dotyczące naruszenia art.7, 77 i 107 § 2 k.p.a. Sąd podzielił, co wynika z wcześniejszych rozważań.

Okoliczność, że decyzją nr [...] z dnia 27 lutego 2013r., znak [...] Starosta W. orzekł o zmianie swojej decyzji nr [...] z dnia 20.07.2012r. znak.[...] , nie tylko nie powoduje, że skarżącej nie przysługuje obecnie status strony w postępowaniu administracyjnym w wyniku jego wznowienia, lecz wręcz przeciwnie w całości potwierdza wyżej dokonane rozważania oraz fakt, iż skarżącej W.A. przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem przez Starostę W. decyzji nr [...] z dnia 20.07.2012r. znak. [...] (a także w postępowaniu związanym z jej zmianą tj. zakończonym decyzją nr [...] z dnia 27.02.2013r., znak[...] ). Brak było więc jakichkolwiek podstaw do odmowy zmiany decyzji Starosty W. nr [...] z dnia 20.07.2012r. znak. [...] w wyniku wznowienia postępowania tylko ze względu na błędne przekonanie organów, że skarżonej nie przysługiwał status strony w pierwotnym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę świetlicy środowiskowej wraz z utwardzeniem parkingów i chodników na działce nr [...] (...) na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji organy administracyjne ponownie prowadząc wznowione postępowanie muszą się dokonać merytorycznej analizy prawidłowości decyzji Starosty W. nr [...] z dnia 20.07.2012r. zmienionej decyzją tego samego organu decyzją nr [...] z dnia 27 lutego 2013r. pod względem architektoniczno-budowlanym i zarzutów formułowanych w tym względzie przez stronę. Dodać należy, że decyzja nr [...] z dnia 27.02.2013r. na mocy, której nastąpiła zmiana pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, stała się ostateczna dopiero z dniem 26 marca 2013r. Powoływanie się zatem przez organ I instancji w decyzji z 20 marca 2013r., znak [...] na okoliczność zmiany w odrębnym postepowaniu decyzji, w przedmiocie której wznowiono postępowanie, było przedwczesne.

Podsumowując, z przyczyn wyżej wskazanych, tak decyzja organu odwoławczego, jak i organu I instancji wydana została z naruszeniem art.7, 77 i 107§ 3 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z tym obowiązkiem sądu było, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art.135 p.p.s.a uchylenie tych decyzji w całości.

W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.