Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 160/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77,  art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Anna Mierzejewska (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2015 r.; 2. zasądza od Szefa Kancelarii Prezydenta RP na rzecz skarżącego K. B. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Wa 160/16

UZASADNIENIE

Szef Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, decyzją [...] z dnia [...] listopada 2015 r ., na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a.") i 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2014 r., poz. 782, ze zm., dalej "ustawa"), po rozpoznaniu wniosku z dnia 1 czerwca 2015 r. złożonego przez Pana K. B. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych osobowych tj. imion i nazwisk osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej - wykonawców umów zawartych przez Skarb Państwa - Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiących w przekazanym rejestrze:

1. "[...] - 2013 rok" pozycje: 1-5, 8, 11, 13-16,19, 20, 23, 25, 26, 27, 29- 32, 34, 36, 39, 40, 42, 46-49, 51-54, 60, 61, 64, 67, 68, 70-72, 76, 79, 81, 83, 85, 86, 88-90, 94, 96,100, 103-106, 108, 109,112-118, 122-127,129,132,136-138,140, 141, 146, 148,154, 156, 157, 159, 160,163,164, 166, 167,169,172,174, 176,178, 181, 182, 192,193, 208, 209, 213, 216, 219, 224, 225, 228, 232, 233, 238, 240, 244, 246, 252, 258, 264, 267, 268, 272- 274, 286, 290, 291, 293, 295, 297, 302, 304, 306, 307, 310, 312, 313, 315, 316, 318, 320, 322, 323, 327, 332, 336, 338-340, 348-351, 353-357, 359 - 361, 376, 377, 380, 384, 387, 389-391, 396, 398, 402, 405, 411, 412, 419, 420, 423, 428, 430-432, 436, 437, 443, 448, 450, 453, 456, 459, 462-464, 469, 471-474, 479, 481, 482, 485, 487, 488;

2. "[...] - 2013 rok" pozycje: 1- 4, 6-19, 23-29, 31, 35-43, 45-49, 53, 55, 57, 59-63, 67-86, 88, 89, 91-95, 97, 99-110, 112-114, 116-119, 121, 123, 124, 127- 136, 139-141, 144, 145, 147, 148, 150-164, 166-170, 172, 173, 175-178, 181-186, 188-193;

3. "[...] - 2014 rok" pozycje: 1- 4, 6, 7, 10, 11, 13,15, 17, 18, 22, 23, 25- 28, 31, 34, 38, 39, 41, 43, 50, 52-56, 59-60, 64, 68, 69, 74, 79, 80, 82-84, 87, 90, 93, 100, 102, 103, 105, 108, 109, 113, 119, 124, 128, 132, 133, 136, 142, 143, 145, 148, 151-153, 157, 161, 162, 168 - 170, 177, 178, 182, 183, 185, 188-191, 195-197, 200, 201, 205, 209, 218, 227, 236, 238, 241, 246, 249, 251, 255, 257, 259, 260, 263, 266, 267, 272, 276, 277, 279, 281, 283, 284, 287-289, 291, 292, 296, 297, 301, 302, 304, 305, 319-322, 327-329, 331-338, 345, 372, 377, 382, 386, 389, 398, 403, 409, 415, 417-419, 421-429;

4. "[...] - 2014 rok" pozycje: 1-3, 8-14, 16-20, 22, 23, 26-41, 44, 47-53, 55-68, 70, 71, 73-95, 97-100, 104-110, 113-116, 118-123, 125-138, 140-151, 159, 162-189,191-193,195-212, 214-216,218, 219, 223-235,237,240, 242;

5. "[...] - 2015 rok" pozycje: 2, 4, 5, 9-23, 34, 35, 38, 39, 46, 48, 51, 57, 65, 67, 69, 70, 72, 73, 79, 83, 84, 86-88, 91, 92, 95, 100,102,109,110,114-117, 122, 125-127, 131, 133, 135, 136, 142, 148, 162, 164, 188, 190-194, 196, 200, 201, 207- 208, 210-213, 215, 216, 219, 221, 223, 224, 227, 236, 240, 241, 244, 250-252, 261, 262,264-267, 269, 273, 274, 276, 277,279,281-284, 286-289, 293,295-297,300;

6. "[...] - 2015 rok" pozycje: 2, 6, 8, 9, 12,13, 16,18-29, 31-37, 39, 43, 45-50, 52-57, 59-61, 68, 72, 77, 79, 81-83, 87-94, 98-100, 103, 104, 107, 108, 120- 125,128-130,140-142,144-151,155-160,162.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z dnia 1 czerwca 2015 r., K. B. wystąpił do Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z następującym wnioskiem: Szanowny Prezydencie, w nawiązaniu do pisma znak [...] z dnia [...] listopada 2013 roku wnoszę o przesłanie [...] tego rejestru za okres od 2013 roku do dnia udzielenia odpowiedzi. Oczekuję zachowania wszystkich gromadzonych danych, z wyłączeniem adresu wykonawcy w przypadku osób fizycznych. Imiona i nazwiska wykonawców pozostają w moim szczególnym zainteresowaniu.

W toku rozpatrywania wniosku ustalono, że rzeczywista treść żądania obejmuje udostępnienie rejestru za okres wskazany we wniosku (od 2013 roku do dnia udzielenia odpowiedzi) w stanie w jakim Organ rejestr prowadzi. W związku z tym, decyzją z dnia [...] nr [...] uchylono decyzję z dnia [...].10.2015r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej i postanowiono o udostępnieniu informacji publicznej w postaci rejestrów umów za okres wskazany we wniosku, z jednoczesnym poszanowaniem dóbr chronionych prawem.

Realizując wniosek Kancelaria Prezydenta RP przekazała łącznie z niniejszą decyzją, wnioskowane rejestry umów, z wyłączeniem danych osobowych stron umów będących osobami fizycznymi nieprowadzącymi działalności gospodarczej i niepełniącymi funkcji publicznej tj. imion i nazwisk osób, wskazanych w rozstrzygnięciu (sentencji) decyzji, stwierdzając że ,prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jest konstytucyjnym prawem obywateli, które swoje dookreślenie znajduje w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Prezydent RP oraz Kancelaria Prezydenta RP podlegają w pełni tym uregulowaniom i zapewniają obywatelom dostęp do informacji publicznej czyniąc to jednakże z poszanowaniem konstytucyjnych oraz ustawowych ograniczeń w tej materii.

Następnie organ powołał art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z treści którego wynika, iż prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jest prawem każdego obywatela. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu -gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Powyższa regulacja znajduje odzwierciedlenie w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, która określa szczegółowe zasady i tryb oraz podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej. W art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy zdefiniowano pojęcie informacji publicznej. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.

Jednakże nie wszystkie informacje publiczne podlegają udostępnieniu w trybie

ustawy. Prawo do informacji nie ma bowiem charakteru bezwzględnego, a jego wykonywanie nie może wkraczać w inne dobra chronione Konstytucją. W prawie polskim nie ma zasady "dostępu do informacji za wszelką cenę". Dlatego też art. 61 ust. 3 Konstytucji stanowi, że ograniczenie prawa do informacji publicznej jest dopuszczalne ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Normy wyrażone w tym postanowieniu konstytucyjnym znajdują odzwierciedlenie m.in. w przepisie art. 5 ust. 2 ustawy. Statuuje on obowiązek, (wobec organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej) ograniczenia dostępu do informacji publicznej, ze względu na wskazane w nim przesłanki.

Organ podkreślił, że w takiej sytuacji podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie może, a musi odmówić udostępnienia informacji w zakresie wyznaczonym przez art. 5 ust. 2 ustawy.

Stosownie do tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa.

Podstawą mającą znaczenie ze względu na okoliczności niniejszej sprawy jest wskazane powyżej prawo do prywatności i wypływająca z niego ochrona danych osobowych tj. imienia i nazwiska osób fizycznych, które zawierając umowę, nie występują jako przedsiębiorcy oraz ze względu na charakter wykonywanych czynności nie posiadają przymiotu osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu ww. przepisu.

Następnie organ powołał się na wykładnię pojęcia "osoby publicznej" dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 roku, sygn. K 17/05, w którym przyjął, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. (...) Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób łub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów

Wychodząc od ww. poglądu, Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13 stwierdził, że czynności o charakterze usługowym podejmowane na podstawie umowy o dzieło w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania- osób "wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne. Sąd ten, analizując sprawę odmowy udostępnienia imion i nazwisk osób wykonujących umowy o dzieło, polegające na wydaniu opinii eksperckich, podniósł, że umowy o dzieło zawierane z ekspertami prezentującymi swoje opinie w przedmiocie ewentualnych zmian legislacyjnych (...) nie czyniły z autorów tych opinii osób pełniących funkcje publiczne, gdyż osoby te we wskazanym zakresie nie tylko nie działały w ramach instytucji publicznej, lecz nie przysługiwał im z tytułu przygotowania opinii jakikolwiek zakres kompetencji decyzyjnej (zwłaszcza w ramach instytucji publicznej). Sąd ten podkreślił również, że wartości związane z potrzebą kontroli społecznej nad wydatkami publicznymi, czy transparentnością działania organów wykonujących zadania publiczne nie uzasadniają, według treści art. 5 ust. 2 ustawy, pozbawienia ochrony prywatności osób (w zakresie udostępniania ich danych osobowych), które - przez sam fakt wykonania umowy o charakterze usługowym - nie uzyskują statusu osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji.

Przenosząc wyżej zaprezentowaną wykładnię art. 5 ust. 2 ustawy na grunt niniejszej sprawy, Organ stwierdził, że osoby fizyczne będące stronami umów wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji, nie mogą być uznane za osoby pełniące funkcje publiczne lub osoby mające związek z pełnieniem tych funkcji. Konkluzja ta wynika z analizy charakteru czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów. Wobec tego dostęp do ich danych osobowych, w postaci imion i nazwisk, podlega ograniczeniu ze względu na prawo do prywatności.

Organ podkreślił również, że ochrona życia prywatnego, o której stanowi art. 47 Konstytucji RP, obejmuje również autonomię informacyjną, która oznacza prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, jak również prawo do kontrolowania tych informacji, jeżeli znajdują się w dyspozycji innych podmiotów (m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, oraz z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01).

W konkluzji organ podkreślił, że udostępnienie - w stosunku do wykonawców umów wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji - danych osobowych w postaci: imienia i nazwiska, w przypadku, gdy osoby te nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, umowy z nimi zostały nie zostały zawarte w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a także w sytuacji, gdy Organ nie dysponuje oświadczeniem pochodzącym od tych osób o rezygnacji z przysługującego im prawa, zostałoby dokonane z naruszeniem art. 5 ust. 2 ustawy.

W stosunku do decyzji, został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. -61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U 1997 r. poz. 483: dalej: Konstytucja RP) poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienia informacji publicznej,

2. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8

Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowanie w ten sposób, iż wszystkie wątpliwości zostały rozstrzygnięte na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia jego istoty,

3. naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż wydatki ponoszone w związku ze zlecaniem usług przez podmiot dysponujący środkami publicznymi mogą podlegać wyłączeniu z jawności w zakresie strony umowy.

W uzasadnieniu wniosku K.B. podkreślił, że organ przeprowadził postępowanie w ten sposób, aby wyjaśnić wszystkie okoliczności na rzecz wyłączenia jawności. Podał, że jednocześnie wskazał że judykatura składnia się w kierunku udostępniania danych dotyczących osób, z którymi podmiot dysponujący majątkiem publicznym zawiera umowy cywilnoprawne. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2015 r. (sygn. akt I OSK 531/14) wskazuje się "Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć na wstępie, że - istotnie - w aktualnym i jednolitym orzecznictwie przyjmuje się, że dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej - i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12, OSNC 2013, nr 5, poz. 67; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14, CBOSA). Pogląd ten jest podzielany także przez skład orzekający w niniejszej sprawie jako odpowiadający funkcji instytucji dostępu do informacji publicznej pozwalającej przeciwdziałać takim patologiom życia publicznego jak np. nepotyzm".

W kwestii ochrony prywatności wypowiedział się również Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. (sygn. akt I CSK 190/12) potwierdził ,że dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe. Trudno byłoby w tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W konsekwencji należy zatem przyjąć, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p."

Szef Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją.

W uzasadnieniu decyzji, organ przytoczył argumenty jak w decyzji z dnia [...] listopada 2015 r . Podkreślił , iż przenosząc wykładnię art. 5 ust. 2 ustawy na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że osoby fizyczne będące stronami umów wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji, nie mogą być uznane za osoby pełniące funkcje publiczne lub osoby mające związek z pełnieniem tych funkcji. Konkluzja ta wynika z analizy charakteru czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów.

Wykonanie umów wymienionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (str. 3), odmiennie od oceny zaprezentowanej przez Skarżącego, nie wiązało się z przekazaniem Wykonawcom nawet wąskiego zakresu kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji publicznej. W związku z tym nie sposób uznać wykonawców tych umów za osoby pełniące funcie publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy.

Odnosząc się z kolei do tezy, że konieczność ujawnienia imion i nazwisk nie prowadzących działalności gospodarczej wykonawców umów wynika z zasady jawności finansów publicznych wskazanej w art. 33 ustawy z-dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885), Organ zwraca uwagę, że zgodnie- z art. 34 tejże ustawy: zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana przez, ściśle określone w ustawie formy.

Organ podkreślił że, przywołane przez Skarżącego przepisy ustawy o finansach publicznych nie stanowią podstawy do udostępnienia danych osobowych w postaci imion i nazwisk osób fizycznych nie pełniących funkcji publicznych. Co więcej, z regulacji zawartej w art. 34 ust. 1 pkt 6 a) ww. ustawy wynika, że nawet szczególny obowiązek zapewnienia radnym danej jednostki samorządu terytorialnego dostępu do dowodów księgowych i dokumentów inwentaryzacyjnych musi odbywać się z poszanowaniem przepisów o ochronie danych osobowych.

Odnosząc się z kolei do twierdzenia Skarżącego, że wyniki niektórych umów stanowią publikacje następnie rozpowszechnione z podaniem nazwiska i imienia ich autora, należy wskazać, iż ochrona życia prywatnego, o której stanowi art. 47 Konstytucji RP, obejmuje również autonomię informacyjną, która oznacza prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, jak również prawo do kontrolowania tych informacji, jeżeli znajdują się w dyspozycji innych podmiotów (m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, oraz z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01). W związku z tym, o ile dana osoba ma prawo decydować o tym, jakie informacje o sobie i komu je ujawnia, o tyle Organ może to uczynić tylko w razie istnienia wyraźnej podstawy ustawowej.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. B. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący decyzji zarzucił naruszenie:

• art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, iż zastosowana wykładania art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej prowadzi do wyłączenia jawności w zakresie wnioskowanym,

• art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowanie w ten sposób, iż wszystkie wątpliwości zostały rozstrzygnięte na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia jego istoty,

• art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż wydatki ponoszone w związku ze zlecaniem usług przez podmiot dysponujący środkami publicznymi mogą podlegać wyłączeniu z jawności w zakresie strony umowy.

Wniósł o uchylenie decyzji Szefa Kancelarii Prezydenta RP znak [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzje Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] oraz o zasądzenie od Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu skargi podtrzymał argumenty jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dla poparcia swojego stanowiska przytoczył liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ Szef Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że nie wszystkie informacje publiczne podlegają udostępnieniu w trybie ustawy. Prawo do informacji nie ma bowiem charakteru bezwzględnego, a jego wykonywanie nie może wkraczać w inne dobra chronione Konstytucją. W prawie polskim nie ma zasady "dostępu do informacji za wszelką cenę". Dlatego też art. 61 ust. 3 Konstytucji stanowi, że ograniczenie prawa do informacji publicznej jest dopuszczalne ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Normy wyrażone w tym postanowieniu konstytucyjnym znajdują odzwierciedlenie m.in. w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy. Statuuje on obowiązek, (wobec organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej) ograniczenia dostępu do informacji publicznej, ze względu na wskazane w nim przesłanki.

Innymi słowy, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie może, a musi odmówić udostępnienia informacji w zakresie wyznaczonym przez art. 5 ust. 2 ustawy. Stosownie do tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącego Organ podtrzymał stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 9 maja 20016 r Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił swój udział w niniejszym postępowaniu i wniósł o uchylenie decyzji Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...] listopada 2015 r. oraz o przekazanie sprawy Szefowi Kancelarii Prezydenta RP do ponownego rozpatrzenia.

W piśmie z dnia 10 maja 2016 r. Stowarzyszenie [...] zgłosił swój udział w sprawie i wniosła o uchylenie decyzji Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...] listopada 2015 r. oraz o przekazanie sprawy Szefowi Kancelarii Prezydenta RP do ponownego rozpatrzenia.

W piśmie z dnia 10 czerwca 2016 r., organ odniósł się do stanowisk Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Stowarzyszenia [...] i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej przy czy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego rozkazu stanowił art. 5 ust 2 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (Dz.U z 2015 r poz. 782 ze zm.).

Na wstępie przypomnieć należy, że prawo do informacji publicznej jest jednym z praw zagwarantowanych w Konstytucji Rzeczypospolitej. Zgodnie z art. 61 Konstytucji:

1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

2. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

3. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Powyższa konstytucyjna zasada znajduje odzwierciedlenie w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, która określa szczegółowe zasady i tryb oraz podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej.

W art. 1 ust 1 i art. 6 ustawy zdefiniowano pojęcie informacji publicznej. W myśl tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych , w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.

Należy zgodzić się z organem, że nie wszystkie informacje publiczne podlegają udostępnieniu w trybie ustawy. Prawo do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego, a jego realizacja nie może ingerować w inne dobra chronione konstytucją, jak zawarte w art. 31 Prawo do wolności i ochrony prawnej, zgodnie z tym przepisem:

1. Wolność człowieka podlega ochronie prawnej.

2. Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje.

3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Jak również zawarte z art. 47 prawo do ochrony życia prywatnego - Każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.

Art. 61 ust 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenie prawa do informacji publicznej jest dopuszczalne ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Norma ta znajduje odzwierciedlenie m.in. w przepisie art. 5 ust 2 ustawy, który statuuje ograniczenia dostępu do informacji ze względu na wskazane w nim przesłanki.

Przepis art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej określa ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Podstawę tego ograniczenia stanowią informacje niejawne, inne ustawowo chronione tajemnice, tajemnica przedsiębiorcy i prywatność osoby fizycznej. Ustęp 1 omawianego przepisu w zakresie informacji niejawnych odsyła wprost do przepisów o ochronie informacji niejawnych, a jeżeli chodzi o inne tajemnice do ustaw określających takie tajemnice. Wskazana w ust. 2 tajemnica przedsiębiorcy de facto, jak wskazuje się w orzecznictwie – odnosi się do tajemnicy przedsiębiorstwa wprowadzonej ustawą z 16 kwietnia 1993 r o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Niewątpliwie przesłankę prywatności osoby fizycznej, należy powiązać z konstytucyjnym potwierdzeniem prawa do prywatności i uregulowanym w art. 47 Konstytucji RP, który to przepis nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Do aktów prawnych ustanawiających ochronę takich dóbr należy przede wszystkim ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, która w art. 1 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony danych osobowych.

Ponadto wskazać należy, że określonym prawnie uprawnieniem, dla którego niezbędne jest udostępnienie danych osobowych, będzie prawo do informacji, o których mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu relacje między prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, a co z tym związane danymi osobowymi znajdującymi się w tej sferze, będą określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. G. Sibiga w powołanej powyżej glosie). Zaznaczono przy tym, że powołany przepis nie chroni wszystkich danych osobowych, a tylko prywatność osób fizycznych, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne.

Przypomnieć należy, że problem relacji prawa do prywatności i ochrony danych osobowych był analizowany przez Sąd Najwyższy w wyroku z 8 listopada 2012 r. (I CSK 190/12, lex nr 1286307). Sąd Najwyższy wskazał w nim, że "do prywatnej sfery życia zalicza się przede wszystkim zdarzenia i okoliczności tworzące sferę życia osobistego i rodzinnego. Szczególny charakter tej dziedziny życia człowieka uzasadnia udzielenie jej silnej ochrony prawnej. Nie znaczy to, by każda informacja dotycząca określonej osoby była informacją z dziedziny jej życia osobistego. Reżim ochrony prawa do prywatności i reżim ochrony danych osobowych są wobec siebie niezależne. Niewątpliwie dochodzi przy tym do wzajemnych relacji i oddziaływania tych reżimów, bowiem w określonych sytuacjach faktycznych przetworzenie danych osobowych może spowodować naruszenie dobra osobistego w postaci prawa do prywatności, bądź ochrona prawa do prywatności będzie wymagała sprzeciwienia się wykorzystaniu danych osobowych." W dalszej kolejności Sąd Najwyższy rozważał czy udostępnienie imienia i nazwiska osoby fizycznej przez jednostkę samorządu terytorialnego, w określonym stanie faktycznym, narusza jej prawo do prywatności. Sąd Najwyższy przyjął, że wyjątki zawarte w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają charakteru wyczerpującego dla ustalenia granic prawa do prywatności. Zakres tego prawa, czy też ochrony wywodzącej się z prawa do prywatności, winien być ustalony przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy.

Podzielając zaprezentowane wyżej stanowisko Sąd zważył, że w rozpoznawanej sprawie skarżącemu odmówiono dostępu do danych osobowych osób, które z Kancelarią Prezydenta zawarły umowy cywilnoprawne przy czym istota sporu sprowadza się do oceny, czy odmowa ta mogła dotyczyć imion i nazwisk tych osób.

Nie jest przy tym przedmiotem sporu, że osoby te otrzymały wynagrodzenie ze środków publicznych. Wysokość tego wynagrodzenia została skarżącemu udostępniona. Podanie tego typu informacji, wbrew stanowisku organu, nie urzeczywistnia jednak w pełni kontroli społecznej nad ponoszonymi przez organ wydatkami. Skarżący otrzymał bowiem jedynie informację, jaka kwota środków publicznych, w jakim czasie i na jaki cel została wydatkowana. Z punktu widzenia transparentności działania organu dysponującego majątkiem publicznym istotne jest również i to, kto wynagrodzenie pochodzące ze środków publicznych otrzymał. Osoba, która przyjmuje zlecenie publiczne, podlega ocenie publicznej i ma przy tym również znaczenia, czy dana osoba przyjmuje takie zlecenie incydentalnie, czy też zawiera umowy o dzieło w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Dopiero bowiem znając personalia takich osób możliwa jest pełna kontrola społeczna nad wydatkowaniem środków publicznych i przeciwdziałanie nieprawidłowościom jakie mogą występować w tym zakresie, jak chociażby nepotyzmowi, lobbingowi.

Uznając, że w danych okolicznościach faktycznych ochrona wynikająca z prawa do prywatności nie powinna obejmować imienia i nazwiska określonej osoby, zasadnym jest zwrócenie uwagi na utrwalony w orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego pogląd, że podstawowe dane osobowe człowieka (nazwisko i imię) są jego dobrem osobistym, ale jednocześnie są dobrem powszechnym w tym znaczeniu, że istnieje publiczna zgoda na posługiwanie się nimi w życiu społecznym (towarzyskim, urzędowym, handlowym itp.). Dopóki więc dane osobowe człowieka są używane zgodnie z regułami społecznymi, nie można mówić ani o bezprawności działań innych osób, ani o zagrożeniu dóbr osobistych tymi działaniami, (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 15 marca 1996 r., I AC 33/96, publ. OSA 1996/7-8/31, podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z 19 listopada 2003 r., I PK 590/02, publ OSNP 2004/20/351). Zgodnie z poglądami doktryny cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona nie obejmuje działalności publicznej osoby ani też sfery zachowań i działań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle ze sferą publiczną. Uwzględnienie powyższych stanowisk, a także wskazanych wcześniej celów przemawiających za dostępnością imion i nazwisk osób zawierających umowy z podmiotami publicznymi i korzystającymi ze środków publicznych prowadzi do uznania, że stopień sensytywności tych danych pozwala, w okolicznościach sprawy, na ich ujawnienie, bez zagrożenia dla życia prywatnego, osobistego czy rodzinnego. Osoby, zawierające umowy cywilnoprawne z organami władzy publicznej, decydując się na skorzystanie z przywileju czerpania z zasobów publicznych, niewątpliwie powinny liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe I zasady te należy odnieść do wszystkich ekspertów współpracujących z organem.

W ocenie Sądu że prawo do uzyskania informacji publicznej w postaci imion i nazwisk takich osób nie podlega ograniczeniom ze względu na prywatność tych osób. Ograniczenia te dotyczą natomiast innych danych.

Odnosząc się do stanowiska organu w sferze natury konstytucyjnej zauważyć należy, że wskazywane prawo do prywatności czy ochrona autonomii informacyjnej jednostki - nie mają charakteru absolutnego i mogą podlegać ograniczeniom, co zauważył sam Trybunał Konstytucyjny chociażby w wyroku z 13 grudnia 2011 r., K 33/08. W tym samym orzeczeniu Trybunał podkreślił, że "już z art 51 ust. 2 Konstytucji wynika, że władze publiczne mogą pozyskiwać i udostępniać informacje o obywatelach "niezbędne w demokratycznym państwie prawnym". Ponadto, zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem Trybunału, ingerencja w autonomię informacyjną przez pozyskiwanie informacji o obywatelach powinna odpowiadać warunkom określonym w art 31 ust. 3 Konstytucji. Oznacza to, że ograniczenia autonomii informacyjnej i prywatności jednostek mogą następować przy poszanowaniu zasady proporcjonalności (...). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw są dopuszczalne, jeżeli są ustanawiane w ustawie oraz gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz pod warunkiem, że nie naruszają istoty wolności i praw. (...) Jeśli natomiast chodzi o wartości, ze względu na które następuje pozyskiwanie informacji o jednostkach, to oprócz wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, mogą także wystąpić dalsze stosownie do art. 51 ust. 2 Konstytucji, jeśli uzna się je za niezbędne w demokratycznym państwie prawnym." Z drugiej strony nie należy zapominać o art. 61 Konstytucji statuującym konstytucyjne prawo do informacji. Ewentualny konflikt powyższych praw powinien być rozpoznawany na tle konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Zasada ta będzie jednak wchodziła w grę tylko wtedy gdy uznamy, że podanie imion i nazwisk autorów opinii stanowi ograniczenie ich prawa do prywatności. Warto przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z poglądem Sądu Najwyższego zawartego w wyroku I CSK 190/12 - trudno byłoby bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej przez SN sytuacji stanowiłoby w ogóle ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3 i art. 61 ust, 3 Konstytucji RP).

Podkreślić należy, że ustawodawca połączył pojęcie "prywatności" z prawną kategorią osoby fizycznej. "Prywatność osoby fizycznej" jest zatem pewną sytuacją prawną określonego człowieka. Jest to pewna korzystna sytuacja prawna podlegająca ochronie chociażby przez to, że informacje mieszczące się w zakresie pojęcia prywatności nie mogą być co do zasady udostępniane (poza wyjątkami ustawowo określonymi) nawet w ramach realizacji publicznego prawa podmiotowego innego podmiotu do uzyskania informacji publicznej. Tego rodzaju korzystna sytuacja prawna może być rozważana w kontekście pewnego rodzaju "interesu prywatnego" rozumianego jako specjalna kategoria interesu indywidualnego wyodrębniana w oparciu o kryterium przedmiotowe. Interes prywatny należałoby zatem rozumieć jako interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny", a dotyczący spraw osobistych. W orzecznictwie podkreśla się, że "interes prywatny" mieści się w zakresie "prawa do prywatności" (postanowienie NSA z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 765/11, LEX nr 795294), a zatem ma charakter dobra osobistego (wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2001 r., I ACa 4/01, Lex nr 48370). Interes prywatny przedstawia się zatem jako kategoria przedmiotowo oderwana bezpośrednio od kategorii interesu publicznego (stanowiącego "uprawnione i zgeneralizowane interesy jednostek") i tym niewątpliwie wyróżnia się spośród innych interesów indywidualnych. Gdy przybiera charakter interesu prawnego dodatkowe i posiłkowe kryterium jego wyróżnienia stanowi charakter normy prawnej, z której wynika. Należy bowiem przyjąć, że interes prywatny związany z pojęciem prywatności czy dobra prywatnego w wyżej prezentowanym rozumieniu może najczęściej znajdować oparcie w normie prawnej tej gałęzi prawa, która reguluje właśnie materię prywatną, tj. w prawie prywatnym. Mając na uwadze charakter interesów prywatnych rozumianych jako interesy związane ze sferą osobistą "prywatną" określonego podmiotu, uzasadnienia dla ich ochrony w szeroko rozumianym prawie administracyjnym należy poszukiwać w konieczności powstrzymywania się państwa od ingerencji w sfery ściśle związane z podstawowymi prawami człowieka i obywatela. Skoro akceptacja tych sfer uzasadnia konstruowanie kategorii konstytucyjnych praw powiązanych z wolnością i godnością człowieka, to znaczy, że prywatne interesy prawne również stanowią element określania granic ingerencji w te prawa innych podmiotów, w tym i podmiotów reprezentujących określoną wspólnotę publicznoprawną. W ten sposób interesy prawne prywatne związane z relacjami pomiędzy równymi podmiotami nie są również obojętne z punktu widzenia ich ochrony w prawie publicznym

W przedmiotowej sprawie między stronami bezsporne jest, że wnioskowana przez K. B. informacja ma charakter informacji publicznej, ponieważ dotyczy ona danych osobowych osób, które zawarły umowy cywilnoprawne z Kancelarią Prezydenta RP, z tym że organ odmówił jej udostępnienia z uwagi na treść art. 5 ust 2 udip, tj. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Podkreślić należy, że nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Zaznacza się w niej, że katalog z art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.) ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się tam, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie spostrzeżono, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyroki NSA z dnia: 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14; 6 lutego 2015 r., I OSK 650/14; 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14; 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12; odmiennie jednostkowy wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13) czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2488/13, "Monitor Prawniczy" 2015, nr 5) – pozostają wszak one w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną, realizacją funkcji (zadań) publicznych.

Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się zatem za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14, w którym potwierdzono, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest nauczyciel w szkole; por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., V KK 74/04).

Taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Warto zaznaczyć, że próby wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" dokonał także Trybunał Konstytucyjny w węzłowym wyroku z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. K 17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30). Trybunał wskazał w nim, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK ostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest zatem ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się do ich wypełniania. Zaznacza się, że dana osoba może w pewnym okresie być ujmowana jako pełniąca funkcje publiczną – i dla tego okresu informacja związana z pełnieniem tej funkcji będzie podlegać udostępnieniu – zaś w późniejszym czasie może być pozbawiona tego przymiotu. Zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza jednak, że informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż będą one udostępniane osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym (zob. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2013 r., I OSK 742/13).

Podkreślić należy, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie u.d.i.p. nie zawęża się do definicji tego pojęcia zawartej w Kodeksie karnym (art. 115 § 19) przemawia zdaniem Sądu wykładnia systemowa. Po pierwsze, Kodeks karny jest regulacją podstawową dla norm prawa karnego, nie zaś administracyjnego. Po drugie, racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odesłania do definicji ww. pojęcia ujętej w Kodeksie karnym, gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Przyjmując zatem racjonalność działania ustawodawcy założyć należy, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcje publiczną" autonomicznego znaczenia na gruncie u.d.i.p. Spostrzeżenie to koresponduje ze stanowiskiem doktryny, zgodnie z którym przepisy zarówno Kodeksu karnego, jak i ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, dokonują autonomicznie, jedynie na potrzeby wewnętrznej treści danego aktu normatywnego, definiowania omawianej kategorii podmiotowej, w konsekwencji czego użyte w określonym w nich znaczeniu pojęcia mogą stanowić zaledwie wskazówką interpretacyjną dla ustalenia desygnatów nazwy "osoba pełniąca funkcję publiczną", użytej w u.d.i.p. (zob. J. Uliasz, Prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 3, s. 58).

Mając powyższe na uwadze, należy wyraźnie stwierdzić, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie, niż w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne czy w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie uchybiając art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, a zatem znajduje dodatkową podstawę w wykładni prokonstytucyjnej. Godzi się bowiem zauważyć, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły exceptiones non sunt extendendae ewentualne wątpliwości w tej mierze należało przesądzać na rzecz zasady jawności (zasadę tę potwierdza wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 951/14).

Sąd pragnie podkreślić, że ważąc zasady konstytucyjne, z jednej strony prawo do informacji publicznej z drugiej zaś prawo do ochrony prywatności i wolności, należy jak najlżej korzystać z całokształtu porządku prawne obowiązującego w państwie prawa. Tylko wówczas można prawidłowo dokonać wyważenia z jednej strony interesu obywatela , a z drugiej interesu społecznego

Wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył art. 7, 77 , 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał przepisy prawa, dokonał ich wykładni, przywołał orzeczenia sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny, natomiast nie przeniósł ich prawidłowo na stan faktyczny sprawy niniejszej .Organ ograniczył się w istocie do ogólnikowego sformułowania, że podstawą odmowy udzielenia informacji publicznej w postaci imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z Kancelarią Prezydenta jest art. 5 ust 2 udip

Ponownie rozpatrując wniosek organ powinien szczegółowo, omówić poszczególne umowy, czy też grupy umów i uzasadnić dlaczego ocenił, że istnieją podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej w postaci podania imienia i nazwiska w tych konkretnych przypadkach z uwagi na ochronę prywatności /art. 5 ust 2 uoip/

Jak wynika z akt administracyjnych, nie wszystkie znajdujące się w wskazanym rejestrze umowy mają charakter techniczno-usługowy.

Ponadto podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji, musi być zrozumiałe i przekonujące dla adresata, następnie zawierać wszelkie elementy opisane w art. 107 § 3 kpa , aby rozpoznający skargę Sąd, w oparciu o zebrany materiał dowodowy i jego uzasadnienie, mógł w pełni dokonać oceny, czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W konkluzji Sąd pragnie podkreślić odnosząc się do kwestii zanonimizowania udostępnionych informacji, że w aktualnym i jednolitym orzecznictwie przyjmuje się, że dane o kontrahentach podmiotów publicznych, takie jak ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej – i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.ip Pogląd ten jest podzielany także przez skład orzekający w niniejszej sprawie jako odpowiadający funkcji instytucji dostępu do informacji publicznej pozwalającej przeciwdziałać takim patologiom życia publicznego jak np. nepotyzm

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.