Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 370/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz, (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 370/17

UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...], udzielił pozwolenia na roboty budowlane związane z budową Ośrodka Usług Turystycznych Centrum Turystyki, Sportu i Rekreacji w K.– etap l, na działce nr [...] położonej przy ul. K. w K. – w oparciu o:

1. ,,Projekt budowlany - Budowa budynku Ośrodka Usług Turystycznych Wielofunkcyjnego Zespołu: Centrum Turystyki, Sportu i Rekreacji w K., Etap I. Tom I - Projekt zagospodarowania terenu", autorstwa dr inż. Arch. B. S. – S. i P. [...], L., luty 2016 r.,

2. "Projekt budowlany - Budowa budynku Ośrodka Usług Turystycznych Wielokondygnacyjnego Zespołu: Centrum Turystyki, Sportu i Rekreacji w K., Etap I. Tom II - Projekt architektoniczno-budowlany" autorstwa dr inż. arch. B. St. - 'S. i P. [...], L., luty 2016 r.,

3. "Projekt budowlany - Budowa budynku Ośrodka Usług Turystycznych Wielofunkcyjnego Zespołu: Centrum Turystyki, Sportu i Rekreacji w K., Etap I. Tom III Projekt gospodarki drzewostanem i szaty roślinnej ", autorstwa dr inż. P. S. i mgr inż. K. Ś. - [...] W. J., P. S. Sp. jawna, L., styczeń 2016 r.,

4. "Projekt budowlany - Budowa budynku Ośrodka Usług Turystycznych Wielofunkcyjnego Zespołu: Centrum Turystyki, Sportu i Rekreacji w K., Etap I Tom IV- Projekt konstrukcji podtrzymującej relikt fundamentu spichlerza [...] autorstwa inż. W. W. - [...] W., L., luty 2016 r.,

5. "Projekt budowlany - Budowa budynku Ośrodka Usług Turystycznych Wielofunkcyjnego Zespołu: Centrum Turystyki, Sportu i Rekreacji w K., Etap I. Tom V — Program prac konserwatorskich przy ruinach fundamentu spichlerza [...]", autorstwa M. K., L., luty 2016 r.,

6. "Projekt budowlany - Budowa budynku Ośrodka Usług Turystycznych Wielofunkcyjnego Zespołu: Centrum Turystyki, Sportu i Rekreacji w K., Etap I. Tom VI- Program prac konserwatorskich przy kapliczce na terenie działki z zachowanymi reliktami murów spichlerza [...]", autorstwa M. K., L., luty 2016 r.

z zastrzeżeniem spełnienia warunku:

a) prowadzenia robót ziemnych w bezpośrednim sąsiedztwie odkrytych reliktów spichlerza [...] pod nadzorem archeologicznym; nadzór należy powierzyć uprawnionemu specjaliście archeologowi; na prowadzenie badań w formie nadzoru należy uzyskać odrębne pozwolenie konserwatorskie - zgodnie z art. 36. ust.l. pkt 5 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

b) z wyłączeniem prac w zakresie wycinki drzew, do odrębnego postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestycja wpisuje się w zastany krajobraz, respektując historycznie ukształtowany charakter miejsca na granicy terenów zainwestowanych, zabudowanych pierwotnie spichlerzami i terenu "otwartego", porośniętego sadami i roślinnością naturalną, stanowiącego przedpole dawnego kamieniołomu. W ocenie organu pierwszej instancji, ochrona wartości konserwatorskich będzie realizowana przez ekspozycję reliktów spichlerza "[...]"' in situ po przeprowadzeniu ich konserwacji, bez odbudowy kubaturowej spichlerza. Obiekt dzięki temu będzie widoczny zarówno z boków, od spodu, jak i z góry - poprzez szklaną podłogę wyższej kondygnacji. Wyjaśniono w uzasadnieniu orzeczenia, że odbudowę spichlerza wykluczono, z uwagi na zły stan odkrytych fundamentów. Oznaczałaby konieczność ich rozbiórki bądź obudowania uniemożliwiającego ich ekspozycję, co wiązałoby się z utratą zachowanych wartości historycznych miejsca inwestycji. Projekt inwestycji uwzględnia zalecenia i wymogi [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, sprecyzowane w trakcie kilkuletniego postępowania dotyczącego przedmiotowej inwestycji - po kolejnych posiedzeniach Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków L.. Jest także, jak wynika z argumentacji zawartej w uzasadnieniu orzeczenia, zgodny z ustaleniami ochrony krajobrazu kulturowego określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wpisuje się w pod względem funkcjonalnym w założenia ww. planu dla strefy 2RO, UT, bowiem funkcje hotelowe lokowane są w obiekcie stanowiącym obudowę odsłoniętych reliktów spichlerza ,, [...]", co wpisuje się w ustalenia planu, które stanowią, że usługi hotelarskie należy lokalizować w odbudowanym zespole spichlerzy, po uprzednim przeprowadzeniu badań archeologicznych i studiów naukowo-historycznych. Projekt, w ocenie organu pierwszej instancji, podkreśla ponadto walory przyrodniczo-krajobrazowe terenu i wykazuje zaawansowaną integralność ze środowiskiem - architektura w znacznej części podziemna, nasadzenia roślinnością rodzimą. Forma obiektu naziemnego ma charakter lekkiej konstrukcji, nawiązującej materiałowo do tradycji miejsca dzięki zastosowaniu dużych przeszkleń, drewnianych okładzin i stelaży, co odpowiada, w ocenie organu pierwszej instancji, ustaleniom planu, dotyczącym sposobu kształtowania współczesnej zabudowy.

Jednocześnie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że zastrzeżenia dotyczące prowadzenia robót ziemnych w bezpośrednim sąsiedztwie odkrytych reliktów spichlerza [...] pod nadzorem uprawnionego archeologa wynikają z potrzeby zabezpieczenia przed zniszczeniem ewentualnych zabytków archeologicznych w postaci np. fragmentów naczyń, kafli, narzędzi, elementów architektonicznych, związanych z funkcjonowaniem spichlerza - co zgodne jest z art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W ramach prowadzonego postępowania, organ I instancji dopuścił do udziału w sprawie Towarzystwo Opieki nad Zabytkami oddz. K., Towarzystwo Przyjaciół Miasta K. oraz Stowarzyszenie G.

Jednocześnie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że w trakcie prowadzonego postępowania do organu wpływały liczne pisma od osób prywatnych oraz organizacji i instytucji, wyrażające różne stanowiska odnośnie przedmiotowej inwestycji.

Od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uczestnicy postępowania przed organem I instancji , Towarzystwo Opieki nad Zabytkami Oddział w K. i Stowarzyszenie G., złożyły odwołanie.

Towarzystwo Opieki nad Zabytkami Oddział w K. w uzasadnieniu swojego odwołania w pierwszej kolejności zgłosiło zastrzeżenie, co do rozpatrzenia wniosku obejmującego jedynie pierwszy etap inwestycji. Kwestię tę podnosili przedstawiciele Towarzystwa na etapie opiniowania przez Wojewódzką Radę Ochrony Zabytków koncepcji projektowej "architektury ukrytej" w zieleni i obsypanej ziemią. Dostrzegając jakość zaproponowanej architektury i koncepcji jej ukrycia w krajobrazie poprzez nowe nasadzenia roślinności, Stowarzyszenie sprzeciwiło się pozwoleniu na realizację inwestycji o przedstawionej w projekcie skali stwierdzając, że doprowadzi ona do sytuacji, w której teoretycznie ukryta i w przeważającej części zrealizowana pod ziemią kubatura, będzie mocno eksponowana poprzez jej ogrom i oddziaływanie na otoczenie, gdy zostaną zakończone wszystkie trzy etapy. W odwołaniu wskazano również na niezgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony zabytków: jej forma jest zbyt awangardowa, dysharmonizująca z krajobrazem kulturowym, brak w niej elementów podkreślających regionalny charakter, a usługi hotelarskie należy realizować w odbudowywanych nieistniejących spichlerzach, co w przypadku działki nr [...] oznacza odbudowę spichlerza "[...]". W ocenie Stowarzyszenia, ustalenie w planie zagospodarowania przestrzennego dotyczące usytuowania hotelu w odbudowanym spichlerzu determinuje również skalę obiektu do wielkości obiektu pierwotnego - spichlerza "[...]". Realizacja hotelu na działce wymagałaby zatem powściągliwości od inwestora, a w przypadku jej braku stanowczości i zdecydowanego działania konserwatora zabytków.

Stowarzyszenie G. w uzasadnieniu odwołania także podniosło sprzeczność decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazało między innymi na zbytnią awangardowość przyjętych rozwiązań; nadanie budynkowi formy niezgodnej z kazimierskim duchem miejsca; agresywną ingerencję w krajobraz - zamiast uszanować naturalne ukształtowanie terenu, przewiduje się tworzenie sztucznych nasypów, dostosowując otoczenie do potrzeb, po to, by ukryć kubaturę budynku oraz na możliwość lokalizacji usług hotelarskich jedynie w odbudowanym zespole spichlerzy. W ocenie Odwołującego się, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków błędnie przyjął, że "obudowa" fundamentów spichlerza "[...]" równoznaczna jest z jego odbudową. Dyskusyjne jest, na ile wiernie należałoby nawiązać do jego formy przy projektowaniu nowego budynku. Etapowanie prac i objęcie pozwoleniem jedynie części hotelowej, jak zauważono, nie oznacza realizacji całości inwestycji - Ośrodka Usług Turystycznych - Centrum Turystyki, Sportu i Rekreacji. Zaświadczenie Burmistrza Miasta K. o zgodności inwestycji z ustaleniami planu dotyczyło natomiast realizacji całości inwestycji z pełnym programem, a nie funkcji hotelowej obiektu, którą obejmuje pierwszy etap. Zaświadczenie to organ pierwszej instancji potraktował jako dowód w sprawie, pomimo że wydając je Burmistrz przekroczył swoje uprawnienia. Stowarzyszenie zakwestionowało również dopuszczalność tworzenia nasypu na terenie [...] Parku Krajobrazowego - ukryte i obsypane ziemią zostaną trzy kondygnacje (dwie podziemne i jedna naziemna).

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz nie pozwolił Z. sp. z o.o. z siedzibą w L. na prowadzenie robót budowlanych związanych z budową Ośrodka Usług Turystycznych - Centrum Turystyki, Sportu i Rekreacji w K. - etap I, na działce nr [...], położonej przy ul. K. w K. - na podstawie i w zakresie przedstawionym w dokumentacji projektowej autorstwa dr. inż. B. S. – S. i P. [...], L., luty 2016 r. Tom I-VI.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że planowana inwestycja jest sprzeczna z przyjętymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleniami zawartymi w § 6 ust. 3 pkt 7, gdzie stwierdzono, że podporządkowuje się wskazane w planie zasady zagospodarowania przestrzennego priorytetowi ochrony krajobrazu kulturowego, co oznacza: (...) wyeksponowanie wybrzeża Wisły z przedmieściami "Gdańskim" i "Krakowskim", przez nadanie im funkcji rekreacyjno-turystycznej, z zobowiązaniem do ochrony, odbudowy i rekompozycji zespołów spichlerzy zbożowych zlokalizowanych na przedmieściach północnym i południowym, mimo usytuowania ich w 50-metrowym pasie ochronnym od wału przeciwpowodziowego. W pasie ochronnym, zgodnie z przedstawionym wnioskiem, powstanie nowy budynek, który nie będzie stanowił elementu odbudowy i rekompozycji zespołu spichlerzy.

Zdaniem organu II instancji projekt nie zakłada odbudowy spichlerza "[...]", a jedynie obudowę nowym budynkiem o funkcji hotelowej pozostałości jego fundamentów i ekspozycję reliktów w jego wnętrzu w formie przestrzennej instalacji, co również stoi w sprzeczności z ustaleniami planu. Zgodnie, bowiem z § 10 ust. 3 pkt 1 lit. e) oraz § 11 ust. 5 pkt 1 lit. i) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęto następujące zasady zagospodarowania terenu dla strefy 2b i terenu oznaczonego symbolem 2RO, UT: adaptuje się istniejącą bazę turystyczną (willa "[...]" i tzw. [...]) z możliwością jej rozbudowy poprzez odtworzenie nieistniejących spichlerzy i kontynuację zabudowy na terenie ogrodu do początku kamieniołomu a usługi hotelarskie należy lokalizować w odbudowanym zespole spichlerzy, po uprzednim przeprowadzeniu badań archeologicznych i studiów naukowo-historycznych.

W ocenie organu II instancji [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zastosował rozszerzająco ustalenia miejscowego planu zagospodarowania dotyczące możliwości lokalizowania w odbudowanym zespole spichlerzy usług hotelarskich poprzez dopuszczenie obudowy i ekspozycji reliktów spichlerza "[...]" obiektem hotelowym, opierając się na zaświadczeniu Burmistrza K. o zgodności inwestycji z planem. Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaświadczenie to nie stanowi jednak wiążącej interpretacji ustaleń planu, ponieważ organ ochrony konserwatorskiej powinien samodzielnie ocenić planowaną inwestycję w kontekście uzgodnionych wcześniej ustaleń tego planu w zakresie swoich kompetencji. Podkreślił on, że ocena możliwości realizacji planowanych robót w kontekście ochrony wartości układu urbanistyczno-architektoniczno-krajobrazowego miasta K. powinna uwzględniać zaakceptowane wcześniej ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i być spójna z wyrażoną wolą organu ochrony zabytków na etapie uzgadniania prawa miejscowego.

Organ II instancji wskazał, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego są wiążące, również dla organów ochrony zabytków, i ocenił, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pozwalając na prowadzenie robót budowlanych, zgodnie z wnioskiem, przedłożył ochronę reliktów fundamentów spichlerza "[...]" i wyeksponowania wewnątrz nowego budynku nad ustalonym w planie zobowiązaniem do ochrony, odbudowy i rekompozycji zespołów spichlerzy zbożowych zlokalizowanych na przedmieściach północnym i południowym oraz dopuszczenie lokalizacji usług hotelarskich w odbudowanym zespole spichlerzy po uprzednim przeprowadzeniu badań archeologicznych i studiów naukowo-historycznych.

Ponadto Minister zauważył, że aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewódzkiego Zarządu Melioracji Urządzeń Wodnych w L. z dnia [...] lipca 2013r., zmieniona decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., zezwalająca na realizację inwestycji z wejściem w 50 metrowy pas ochronny wału przeciwpowodziowego, na podstawie art. 88 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne zabraniającego wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej. Decyzja ww. nie zmienia jednak ustalenia planu § 10 ust. 3 pkt 1 lit. b), zgodnie, z którym, wyklucza się lokalizowanie nowej zabudowy w 50-metrowej strefie od podstawy modernizowanego walu przeciwpowodziowego, a także zamiany drogi technicznej do modernizacji walu, na drogę dojazdową do położonych przy niej działek. Wyjątkiem od powyższej zasady jest wspomniana wcześniej odbudowa i rekompozycja zespołów spichlerzy zbożowych zlokalizowanych na przedmieściach północnym i południowym, mimo usytuowania ich w 50-metrowym pasie ochronnym od wału przeciwpowodziowego. W ramach planowanej inwestycji nie przewiduje się odbudowy, spichlerza "[...]". Nowy budynek będzie natomiast częściowo zlokalizowany w wyznaczonym w planie pasie, gdzie przewidziano możliwość wznoszenia jedynie zabudowy stanowiącej odbudowę i rekompozycję zespołu spichlerzy.

Zdaniem Ministra ocena czy zaproponowana forma architektoniczna nowego obiektu wpisuje się w kontekst miejsca, krajobraz kulturowy i czy zawiera elementy podkreślające regionalny charakter, jest kwestią wtórną wobec sprzeczności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowany budynek, niezależnie od wartości projektowej, nie spełnia podstawowych warunków dla zabudowy na tym terenie określonych prawem miejscowym które, jako kierunek działań konserwatorskich przyjmuje odbudowę i rekompozycję zespołów spichlerzy zbożowych – tj. na działce nr [...] odbudowę spichlerza "[...]".

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest uzasadnienia dla udzielenia pozwolenia na wnioskowane roboty budowlane. Wobec chronionych wartości wpisanej do rejestru zabytków urbanistyczno-architektoniczno-krajobrazowego miasta K., dookreślonych w ustaleniach planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, organ II instancji stwierdził, że realizacja wnioskowanych robót budowlanych jest niedopuszczalna, dlatego uchylił zaskarżoną decyzję i nie pozwolił na przeprowadzenie wnioskowanych robót budowlanych.

Pismem z dnia 25 stycznia 2017 r. Z. Sp. z o.o. z siedzibą w L. złożyła skargę na powyższą decyzję do tutejszego Sądu.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, o stwierdzenie jej nieważności oraz o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 31 k.p.a., poprzez zastosowanie tego przepisu jako jednej z podstaw orzekania, w sytuacji, gdy przepisy szczególne wyłączają jego stosowanie;

2. art. 28 ust. 3 oraz art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez niezastosowanie tego przepisu czego wynikiem było bezpodstawne dopuszczenie stowarzyszenia G. oraz Towarzystwa Opieki nad Zabytkami Oddział w K. do udziału w postępowaniu, czego konsekwencją było dopuszczenie do rozpoznania odwołania podmiotów, które nie miały prawa takiego odwołania złożyć;

3. art. 5§2 pkt 5 k.p.a. , poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie że stowarzyszenie G. oraz Towarzystwo Opieki nad Zabytkami Oddział w K. spełniają przesłanki do uznania ich za organizację wskazaną w tym przepisie.

4. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. , poprzez nieumorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, w której spełnione zostały przesłanki do jego umorzenia,

5. art. 134 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania;

6. art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego a w konsekwencji także art. 78 Konstytucji RP, który stanowi: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji".

7. art. 6. art. 7. art. 8, art. 10 oraz art. 11 k.p.a., wskutek prowadzenia postępowania administracyjnego z naruszeniem zasad postępowania wskazanych w tych przepisach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności poprzez złamanie zasad postępowania administracyjnego dotyczących obowiązku i zasad gromadzenia materiału dowodowego oraz zasady legalizmu;

Ponadto wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że organ administracji naruszył zasadę praworządności oraz zasadę legalizmu, gdyż rozpoznał odwołania ww. stowarzyszeń mimo braku jakichkolwiek podstaw do ich dopuszczenia do udziału w sprawie . Uchybił przepisom prawa materialnego - art. 28 ust. 3 oraz art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które to przepisy stanowią regulację szczególną w stosunki do art. 31 k.p.a.

Pismem z dnia 7 grudnia 2017 r. skarżąca Z. Sp. z o.o. z siedzibą w L. złożyła uzupełnienie skargi.

W uzasadnieniu powołała się na art. 19 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie doszło do złamania zasady praworządności tj. wykroczenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego poza nadaną mu ustawą właściwość rzeczową.

Zdaniem Skarżącej jedynym właściwym organem uprawnionym do badania zgodności projektu budowlanego (oceny inwestycji) z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest organ wydający pozwolenie na budowę (organ administracji architektoniczno-budowlanej, tj. w tym przypadku starosta powiatowy w P.). Zdaniem Skarżącej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie tylko przekroczył swoją ustawową kompetencję wynikającą z właściwości rzeczowej, ale przede wszystkim faktycznie wszedł w kompetencje (uprawnienia nadane przepisem ustawy) zarezerwowane wyłącznie dla starosty (organ oceniający zgodność inwestycji z miejscowym planem). W konsekwencji rażąco naruszył przepisy prawa, przyznające i regulujące kompetencje rzeczowe organów administracji.

Zdaniem Skarżącej w przedmiotowej sprawie ochrona zabytków opierała się na art. 7 pkt 1 ww. ustawy, tj. na wpisie do rejestru zabytków, a zatem najwyższej, ustawowej formie ich ochrony. Przepis ten stanowił także podstawę wydania zaskarżonej decyzji . Z kolei uzasadnienie zaskarżonej decyzji traktuje o art. 7 pkt 4 tej ustawy, jako podstawie orzekania zaskarżonej decyzji). W konsekwencji zdaniem Skarżącej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po raz kolejny złamał zasadę praworządności, gdyż dokonał wydania decyzji (oraz jej uzasadnienia) na podstawie różnych, w tym niemających zastosowania w sprawie (art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) podstaw prawnych.

Zdaniem Skarżącej Minister mógłby orzec w zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 7 pkt 4 ustawy dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. tak jak wskazał w treści uzasadnienia), jedynie wówczas, gdyby jedyną formą ochrony zabytków w tej sprawie były ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. gdyby K. nie był wpisany do rejestru zabytków. W przedmiotowej sprawie natomiast , zdaniem Skarżącej ochrona konserwatorska wynika z wpisu do rejestru zabytków woj. [...] pod nr [...], a zatem Mister wydając rozstrzygnięcie uchylające oraz wypowiadając się co do istoty sprawy, w istocie zablokował prawną możliwość wydania prawidłowej (zgodnej z przepisami prawa) decyzji o pozwoleniu na budowę przez uprawniony organ administracji architektoniczno-budowlanej tj.starostę.

Zdaniem Skarżącej konsekwencją zaskarżonej decyzji Ministra (wedle której należy odbudować spichlerz) będzie zniszczenie zabytku, jakim są oryginalne fundamenty tego spichlerza. Powyższe narusza zasadę praworządności, gdyż rażąco koliduje z fundamentalną zasadą ochrony konserwatorskiej określonej w art. 4 ust 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto Skarżąca na poparcie swoich twierdzeń przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2015 r. sygn. akt: II OSK 135/14.

Pismem z dnia 15 grudnia 2017 r. Towarzystwo Opieki nad Zabytkami Oddział w K. ustosunkowało się do skargi oraz uzupełnienia skargi. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej. W ocenie uczestnika pismo z dnia 7.12.2017 zatytułowane uzupełnienie skargi, jest w istocie nową skargą - złożoną po terminie ustawowym - zawierającą nowe zarzuty niepodniesione w skardze ze stycznia 2017 roku, jak np. zarzut wykroczenia poza ustawową właściwość rzeczową, czy też podany w uzupełnieniu zarzut oparcia decyzji na niemającym w sprawie zastosowania przepisie art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem uczestnika postępowania inwestor manipuluje okolicznościami i przepisami oraz stawia swoje interesy ponad interes ogólny, a w szczególności interes dotyczący ochrony wartości zabytkowych układu urbanistyczno-architektoniczno-krajobrazowego miasta K. wpisanych do rejestru zabytków, które to wartości są chronione zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydana w dniu [...] grudnia 2016 r., uchylająca decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2016r. i odmawiająca Z. spółce z o.o. w L. prowadzenia robót budowlanych związanych z budową Ośrodka Usług Turystycznych - Centrum Turystyki Sportu i Rekreacji w K., etap I, na działce nr [...], przy ul. K.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanych decyzji był art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zgodnie z którym prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zbytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Działka o nr ew. [...], przy ul. K. w K., na której planowana była przedmiotowa inwestycja, położna jest w obrębie wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] Układu urbanistycznego K. (obszaru miasta) na podstawie decyzji Głównego Konserwatora Zabytków Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 1966r., nr rejestru [...] i decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 1983r., oraz objęta ustaleniami ochrony zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miasta K. dnia [...] marca 2003 r. nr [...].

Skarżąca Spółka Z. kwestionuje, i jest istotą sporu na gruncie niniejszej sprawy, okoliczność dopuszczenia przez organy administracji, do udziału w kontrolowanym obecnie postępowaniu Stowarzyszenia G. z siedzibą w W. oraz Towarzystwa Opieki nad Zabytkami Oddział w K., w oparciu o treść art.31 k.p.a.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracyjnym w sprawie dotyczącej innego podmiotu, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. w przypadku, kiedy:

1) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz

2) przemawia za tym interes społeczny.

Niespełnienie chociażby jednego ze wskazanych warunków daje podstawę do odmówienia organizacji udziału w postępowaniu.

W literaturze prawniczej podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257).

Z przepisu art. 31 § 1 in fine k.p.a. wynika, że żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organ powinien więc ocenić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym.

Nawet wtedy jednak, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Tak więc uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi, jak i interesem społecznym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy że ten aspekt prawidłowości dopuszczenia do udziału w sprawie na prawach strony Towarzystwa Opieki nad Zabytkami Oddział w K. oraz Stowarzyszenia G. z siedzibą w W. nie był w sprawie kwestionowany i nie budzi także wątpliwości Sądu. W świetle treści statutów wskazanych podmiotów oraz przedkładanych przez nie do akt sprawy pism i stanowisk oraz bezspornego związku z K. – szczególnym miastem stanowiącym ogólnonarodowe dobro kulturowe uznać należy, że przesłanką podjętych przez nie działań jest dobrze pojęty interes społeczny.

Skarżąca oponuje natomiast, przeciwko udziałowi organizacji społecznych w omawianej sprawie, ponieważ stoi na stanowisku, że zgodnie z art.28 ust.2 prawa budowlanego krąg stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę jest ograniczony do inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zarzuca tym samym, że Minister powinien w sprawie niniejszej zastosować ust.3 art.28, który stanowi, że art.31 k.p.a. nie stosuje się w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę, nie zachodzi natomiast przypadek wyłączenia zastosowania ust.2 i ust.3 art.28 prawa budowlanego, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Stanowisko to w ocenie Sądu nie zasługuje na akceptację.

Wbrew poglądowi Spółki Z. spółka z o.o., w sprawie niniejszej Wojewódzki Konserwator Zabytków miał obowiązek wydania decyzji dotyczącej prowadzenia robót budowlanych przy zabytku, który stanowią pozostałości spichlerza "[...]" na podstawie art. 36 ust.1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wskazany przepis stanowi etap postępowania poprzedzający wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 35 prawa budowlanego. W żadnym razie decyzja wydawana na skutek zastosowania art.36 ust.1 ustawy dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie może być z takim pozwoleniem utożsamiana. Stąd argumenty Skarżącej w tym względzie należy uznać za chybione, a przytoczone w toku postępowania orzecznictwo, za nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy.

Odnosząc się do zarzutu skargi, wadliwego zastosowania przez organ II instancji w sprawie niniejszej art. 7 pkt.1 i 4 ustawy o ochronie zabytków, Sąd zauważa, że zgodnie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami opiece podlegają bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Przedmiotem ochrony w przypadku układu urbanistycznego jest przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedynce budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (art. 3 pkt 12 ustawy).

W orzecznictwie wskazano, że układ przestrzenny miasta kształtuje określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, wygląd zewnętrzny budowli określany skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem.

Istotnym jest, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze zbiegiem prawnych form ochrony omawianego zabytku nieruchomego, w postaci wpisu do rejestru zabytków Układu urbanistycznego K. (obszaru miasta) wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] na podstawie decyzji Głównego Konserwatora Zabytków Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 1966r., nr rejestru [...] oraz decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 1983 r. ( art.7 pkt.1), a ponadto objęcia ustaleniami ochrony zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miasta K. dnia [...] marca 2003 r. nr [...] ( art.7 pkt.4).

Wbrew stanowisku skargi organ ochrony zabytków jest związany miejscowym planem w zakresie, w jakim ustalenia planu dotyczą ochrony zabytków. Jeśli ustalenia miejscowego planu przewidują formę ochrony zabytków o jakiej mowa w art. 7 pkt 4 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to wówczas konserwator ma obowiązek, wydając decyzję na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, uwzględnić obowiązujący porządek prawny, w tym ocenić wniosek o wydanie pozwolenia także w aspekcie obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego. Powyższe zaś oznacza, że za pozbawiony uzasadnienia należy uznać zarzut skargi, że organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję wchodząc w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej, wymienione w treści art. 35 ust.1 pkt.1 prawa budowlanego. Minister Kultury nie badał bowiem zgodności przedstawionego przez Skarżącą spółkę projektu z miejscowym planem pod kątem wydania pozwolenia na budowę, lecz w celu wypełnienia swojego obowiązku realizowanego na podstawie art.36 ust.1 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków.

Poza sporem jest, że załączona przez Inwestora dokumentacja architektoniczno- budowlana przewiduje zrealizowanie projektowanego obiektu w postaci dokonania obudowy odkopanych pozostałości spichlerza "[...]" i zaprezentowania ich możliwie najpełniejszej ekspozycji w ramach zaprojektowanej całości przedsięwzięcia.

Organ I instancji w pełni zaakceptował przedstawiony projekt wraz załącznikami dostrzegając i podkreślając walory związane z zaprojektowanymi w nim rozwiązaniami szczegółowymi. Ocenił pozytywnie jego całokształt i walory krajobrazowe.

Nie podejmując polemiki co do zagadnień związanych z wiedzą fachową organu I instancji i walorami projektu ocenianymi pod tym kątem, podkreślić jednak należy, że trafnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dostrzegł, że wskazane założenie ogólne związane z obudową istniejących pozostałości architektonicznych spichlerza, pozostaje w oczywistej sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opisanego na wstępie uzasadnienia.

Analiza literalnej treści § 6 ust.3 pkt.7 planu wprost bowiem przewiduje podporządkowanie zasad zagospodarowania tego terenu priorytetowi ochrony krajobrazu kulturowego poprzez wyeksponowanie wybrzeża [...] z przedmieściami " G." i " K." poprzez nadanie im funkcji rekreacyjno- turystycznej, z zobowiązaniem do ochrony, odbudowy i rekompozycji zespołów spichlerzy zbożowych tam zlokalizowanych, pomimo usytuowania ich w 50 –metrowym pasie ochronnym od wału przeciwpowodziowego. Także § 10 ust.3 pkt.1 lit.e oraz § 11 ust.5 pkt1 lit.i wskazanego planu, dla strefy 2b i terenu oznaczonego symbolem 2 RO, który jest przedmiotem postępowania w sprawie, przewidują zaadaptowanie istniejącej bazy turystycznej w postaci "[...]" i tzw, spichlerza [...], poprzez jej rozbudowę polegającą na odtworzeniu nieistniejących spichlerzy i kontynuację zabudowy z zaznaczeniem, że usługi hotelarskie należy lokować w odbudowanym zespole spichlerzy, po uprzednim przeprowadzeniu badań archeologicznych i studiów naukowo- historycznych.

Powyższe zaś oznacza, że plan miejscowy jako jedna z form, ochrony zabytku nieruchomego nakazuje realizację ochrony tego zabytku poprzez nakazanie jego odbudowy.

Podkreślenia wymaga, że omawiany plan miejscowy został w fazie jego uchwalania uzgodniony z konserwatorem zabytków, co oznacza, że organ konserwatorski już raz wypowiedział się odnośnie możliwości i warunków konserwatorskich dla realizacji spornej inwestycji. Stanowisko wyrażone na etapie uchwalania planu i opiniowania inwestycji w sprawie niniejszej powinny być zatem kompatybilne.

Obecnie, w związku z treścią art. 24 ust. 1 u.p.z.p., wojewódzki konserwator zabytków uzgadnia, w trybie art. 106 k.p.a., na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Nieuzgodnienie planu nie daje możliwości jego uchwalenia przez radę gminy, uchwalenie zaś nieuzgodnionego planu skutkować może wdrożeniem procedury unieważnienia planu (art. 28 u.p.z.p.). Skutkiem uzgodnienia jest obowiązkowe określenie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. Uzgodnienie projektu planu, czy też jego zmiany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków powoduje, że zaakceptowane przez niego zasady stają się prawem miejscowym, a tym samym źródłem prawa obowiązującego na danym terytorium wszystkie podmioty, w tym organy administracji publicznej.

Tym samym stwierdzić należy, że w przypadku planu uchwalonego w warunkach opisanych wyżej, tj. uzgodnionego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z uwzględnieniem treści decyzji o wpisie zabytku do rejestru, zakres uznania administracyjnego w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. doznaje istotnego ograniczenia przez szczegółowe uwarunkowania ochrony tego zabytku, ujęte w planie.

Tak więc, jeśli plan miejscowy jako jedna z prawnych form ochrony zabytku nieruchomego zakłada odbudowę obiektu, to organy ochrony konserwatorskiej nie mogą dopuścić do usankcjonowania zabudowy polegającej na obudowie zabytku w sposób opisany w projekcie architektoniczno budowlanym Skarżącej Spółki jako, że wpis K. do rejestru zabytków jako obiektu krajoznawczo urbanistycznego, jest uzupełniony ochroną zawartą w planie miejscowym uzgodnionym z konserwatorem, który jako prawo miejscowe, określa ograniczenia, zakazy i nakazy związane ze sposobem ochrony zabytku nieruchomego.

Zdaniem Sądu Organ II instancji nie mógł zatem zaakceptować planowanej zabudowy na omawianym obszarze chronionym, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego takiej możliwości nie dopuszcza.

W ocenie Sądu ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organ rozpoznając sprawę wnikliwie zbadał wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy, a zajęte stanowisko w sposób szczegółowy i wyczerpujący uzasadnił, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów oraz nie przekraczając granic uznania administracyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.