Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 78/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1,  art. 61 ust. 1 pkt 1,  art. 2 ust. 1,  art. 1 ust. 1 pkt 2 i  ust. 2 pkt 1,  art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1 i  ust. 2,  par. 9  ust. 1,  ust. 2,  ust. 3,  par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi E.N. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", Burmistrz J.-L. odmówił ustalenia warunków zabudowy na rzecz E.N. Sp. z o.o. z siedzibą w K.S. dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z odcinkiem sieci energetycznej nn oraz przyłączem energetycznym na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr 569/8, 569/14, 763/15, 763/14, 764 i częściach działek 763/1, 763/13 i 768 AM-5 obręb M., ze względu na niespełnienie warunków umożliwiających wydanie decyzji pozytywnej.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że w ramach analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p., sprawdził wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją. Dodał, że przeprowadzono specyfikację powszechnie obowiązujących przepisów odrębnych w celu ustalenia na ich podstawie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz ustalono również, że do dnia 31 grudnia 2003 r. na przedmiotowym terenie obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy L.O., zatwierdzony przez Radę Narodową Gminy L.O. uchwałą z dnia [...] r., Nr [...] i zmienioną uchwałą Rady Miejskiej w J.-L. z dnia [...] r., Nr [...]. Obecnie teren ten nie jest objęty żadnym planem miejscowym oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych. Na podstawie egzemplarza archiwalnego w/w planu miejscowego ustalono, że obszar planowanej inwestycji nie leży na terenach przeznaczonych pod realizację inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 u.p.z.p.. Wykorzystując dane z zasobu Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w O. – jak wskazał organ I instancji - rozpoznano stosunki własnościowe dotyczące otoczenia terenu planowanej inwestycji w sposób umożliwiający ustalenie stron postępowania administracyjnego i stosownie do wymogów procedury administracyjnej (art. 10 k.p.a.) wszystkie strony zostały zawiadomione o wszczęciu przedmiotowego postępowania i pouczone o przysługujących im uprawnieniach.

Ponadto organ I instancji podkreślił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p., tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ wskazał, że dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wnioskowanym w zakresie w/w warunków ustalił:

1) w odniesieniu do art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p.: na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej - drogi powiatowej nr [...] - ul. [...], brak jest jakiejkolwiek zabudowy, co nie pozwala określić wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

2) w odniesieniu do art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.: przewidywana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej - drogi powiatowej nr [...] - ul. [...] (działka nr 763/1 AM-5);

3) w odniesieniu do art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.: istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i sieci elektroenergetycznej w aktach sprawy;

4) w odniesieniu do art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.: teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - teren inwestycji stanowi następujące użytki i funkcje terenu: R o funkcji R (grunty orne) o klasach gleboznawczych Ill b (o powierzchni 0,0787 ha), IVa, IVb, i V oraz funkcję dr (drogi);

5) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Burmistrz J.-L. wskazał także, że w sposób określony w § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", wyznaczył wokół terenu inwestycji obszar analizowany w odległości ponad 205 m, przy szerokości frontu działki inwestycji wynoszącej ok. 67 m. Za "front działki" uznano zachodnią część działki inwestycji nr 569/8, na której jest planowany budynek, przylegającą do działki nr 569/14, która stanowi bezpośrednią drogę dojazdową do tej działki. Na pozostałych działkach inwestycji jest planowane przyłącze i sieć energetyczna nn, zatem ich szerokości i położenie nie mają względu na wyznaczenia obszaru analizowanego dla określenia cech planowanego budynku. Organ I instancji podkreśli, że skoro nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to nie dokonał analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Organ zauważył przy tym, że równoległe z przedmiotowym wnioskiem wpłynęło 11 innych wniosków tego samego inwestora, dotyczące identycznej inwestycji, lecz z położonym budynkiem mieszkalnym na różnych działkach: od nr 569/2 do nr 569/13, co - według Burmistrza - jest próbą stworzenia nowego układu urbanistycznego na niezabudowanych gruntach rolnych, bowiem działki, na których są planowane budynki, powstały w wyniku podziału w trybie rolnym, z pominięciem decyzji Burmistrza J.- L..

Organ I instancji wskazał również, że linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), zaś projekt niniejszej decyzji został sporządzony przez osobę, wpisaną na listę członków D. Okręgowej Izby Architektów.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E.N. Sp. z o.o., domagając się jej uchylenia oraz zarzucając jej naruszenie art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "k.p.a.". Ponadto – zdaniem strony odwołującej - wyznaczony w analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszar analizowany nie jest zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia, bowiem zgodnie z powyższym przepisem granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zgodnie zaś § 3 ust. 1 rozporządzenia obszar analizowany wyznacza właściwy organ wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, a użyte stwierdzenie "wokół działki budowlanej" nasuwa logiczny wniosek, że działka analizowana winna znaleźć się w centralnej części w stosunku do wyznaczonych granic obszaru analizowanego.

Odwołująca się Spółka podniosła także, że organ lokalizacyjny nie poinformował jej w trybie art. 9 k.p.a. o okolicznościach jakie uniemożliwiały pozytywne rozpatrzenie jej wniosku, a tym samym uniemożliwił stronie skorygowania wniosku w taki sposób, aby było możliwe pozytywne załatwienie sprawy.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że cenę niniejszej sprawy należy rozpocząć od krótkiej analizy charakteru prawnego decyzji lokalizacyjnych. Zgodnie bowiem z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jak wynika z art. 52 ust. 3 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Powołane przez skład orzekający przepisy stanowią o związanym charakterze decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, najkrócej opisując, że ilekroć wnioskowana zabudowa jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy.

Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd wskazujący, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Przez działkę sąsiednią należy przy tym rozumieć nieruchomość lub jej cześć położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość - innej dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego trzeba bowiem pamiętać, że posługując się pojęciem sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 920/05; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05).

W rozpatrywanej sprawie – jak wskazało Kolegium - obszar analizowany nie jest w ogóle zabudowany. Najbliżej zabudowane działki znajdują się poza obszarem analizowanym w odległości 360 m od działki zainwestowania. W tym przypadku najbliższej zabudowy nie można utożsamiać z sąsiedztwem urbanistycznym. Trudno także dopatrywać się wadliwości wyznaczenia obszaru analizowanego. Front działki zainwestowania wynosi około 68 m, co obliguje organ do wyznaczenia obszaru minimalnego na poziomie około 200-210 m. W rozpatrywanej sprawie organ wyznaczył większy obszar analizowany niemal w odległości 300 m w kierunku wsi M.. Mimo tak dużego rozszerzenia obszaru analizowanego, nie objął on żadnej zabudowy. Co więcej, brak jest uzasadnionych podstaw urbanistycznych, aby obszar analizowany jeszcze powiększyć o działki znajdujące się wzdłuż ul. [...] i [...]. Oznaczałoby to bowiem wyznaczenie obszaru analizowanego stanowiącego 5-6-krotność frontu działki. W ocenie Kolegium skrajne działki obszaru analizowanego położone wzdłuż ul. [...] i [...] nie stanowiłby już sąsiedztwa z uwagi właśnie na ich odległość od działki zainwestowania (360-550 m). W tym kontekście – zdaniem organu - trzeba stwierdzić, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Organ zachował minimalne odległości, a północne granice obszaru analizowanego zostały rozszerzone, co jest korzystne dla inwestora, albowiem tylko po stronie północnej znajduje się zabudowa. Organ nie ma jednak obowiązku rozszerzania granic obszaru analizowanego w sposób zmierzający do poszukiwania zabudowy poza sąsiedztwem.

W rezultacie, skoro w obszarze analizowanym żadna działka nie jest zabudowana, to ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie jest możliwe z uwagi, że inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p..

Kolegium nie dopatrzyło się też żadnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania, które mogłyby stanowić podstawę decyzji kasacyjnej. Organ prawidłowo ustalił strony postępowania i zawiadomił ich o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Zastrzeżeń nie budzi także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, albowiem odbyło się ono z poszanowaniem przepisów k.p.a. oraz innych przepisów proceduralnych wynikających z u.p.z.p.. Wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada rygorom § 3 rozporządzenia. Zasadnie organ uargumentował dobór obszaru analizowanego, przyjmując za podstawę trzykrotność szerokości frontu działki, co - zdaniem Kolegium - w rozpatrywanej sprawie jest wystarczające dla zbadania ładu przestrzennego w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Zasadnie organ przyjął, że frontem działki jest część, która przylega do ul. [...]. Stwierdzone drobne uchybienia dotyczące braku graficznego przedstawienia gabarytów inwestycji i oznaczenia obszaru oddziaływania nie mogą skutkować kasacyjnym rozstrzygnięciem. Uzupełnienie tych braków podania nie ma bowiem żadnego wpływu na ustalenie kontynuacji funkcji i cech zabudowy, a w zasadzie ustalenia, czy w obszarze analizowanym znajduje się działka zabudowana dająca podstawę do wyznaczenia cech zabudowy planowanej inwestycji.

Odnosząc się natomiast do argumentacji odwołania, Kolegium stwierdziło, że w większości została ona wyżej omówiona i wyjaśniona. Kolegium nie podzieliło zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a., albowiem w rozpatrywanej sprawie jakkolwiek zmiana wniosku co do parametrów zabudowy pozostałaby bez wpływu na wynik postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła E.N. Sp. z o.o., domagając się uchylenia decyzji I i II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania z uwzględnieniem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonym decyzjom strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

– art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy i naruszenie słusznego interesu skarżącego;

– art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia przesłanek;

– § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię sąsiedztwa, w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w sąsiedztwie działek objętych wnioskiem nie występuje zabudowa, gdy zabudowa ta występuje przy zbiegu ul. [...] (droga powiatowa nr [...], do której ma dostęp objęty wnioskiem obszar), [...] i [...];

– § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez niedołączenie do decyzji załącznika zawierającego część tekstową z wynikami analizy określonej w § 3 ust. 1 rozporządzeni;

– art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 4 w zw. z art. 59 u.p.z.p. poprzez określenie w załączniku linii rozgraniczającej, pomimo że wydana przez Burmistrza J.-L. decyzja nie jest decyzją o warunkach zabudowy, a jest decyzją odmowną.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła, że organ nie uwzględnił charakteru całości inwestycji, w celu której złożono 12 wniosków (dotyczących działek nr 569/2, 569/3, 569/4, 569/5, 569/6, 569/7, 569/8, 569/9, 569/10, 569/11, 569/12, 569/13 oraz część działki 569/14, 763/15, 763/14, 764 oraz część działek 763/1, 763/13, 768 AM - 5 obręb M.), z których w 6 wypadkach uwzględniono odwołanie oraz okoliczności, że wszystkie wnioski obejmują jeden obszar stanowiący urbanistyczną całość i co najmniej wzajemne sąsiedztwo, w konsekwencji – że organ nie zastosował art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pomimo zajścia przesłanek. Strona skarżąca podniosła także, że w toku postępowania nie uwzględniono okoliczności, że wnioskiem objęto również część działki 569/14, 763/15, 763/14, 764 oraz część działek 763/1, 763/13, 768 AM - 5 obręb M. w konsekwencji błędnie ustalono wielkości frontu działki oraz zakres sąsiedztwa. Ponadto decyzja została podpisana przez podmiot "z upoważnienia" zamiast organu Burmistrza J.-L.. Decyzji nie została podpisana przez urbanistę arch. W.L..

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że zarówno organ I jak i II instancji ustalili, że z kumulatywnych przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt od 1-5 u.p.z.p. spełnione zostały przesłanki z pkt od 2 do 5, nie spełniona została natomiast przesłanka z pkt. 1 w postaci istnienia zabudowanej działki sąsiedniej pozwalającej określić wymagania nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organy ustaliły jedynie, że zabudowane działki przy zbiegu ul. [...], [...] i [...] są zbyt odległe od działek objętych wnioskiem, natomiast nie wykluczyły możliwości ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w oparciu o istniejącą na tych działkach zabudowę. Działki przy ul. [...], [...] i [...] – zdaniem strony skarżącej - mają charakter sąsiednich. Ustalenie sąsiedztwa działek winno nastąpić w oparciu o wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, który wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przepis ten wyraźnie statuuje minimalną odległość od granicy działki objętej wnioskiem. Intencją ustawodawcy a następnie twórcy rozporządzenia było zapewnienie minimalnej ochrony podmiotu wnioskującego na poziomie trzykrotności szerokości frontu działki. Ani w ustawie, ani w rozporządzeniu nie zakreślono maksymalnej granicy. Oznacza to, że maksymalna granica winna być ustalana każdorazowo z uwzględnieniem specyfiki danej sprawy.

Zgodnie z poglądami przyjętymi w doktrynie pojęcie sąsiedztwa należy rozumieć szeroko. Wynika to po pierwsze z wykładni celowościowej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Celem tego przepisu jest mianowicie utrzymanie ładu przestrzennego. W praktyce może wystąpić wiele przypadków, gdy wąskie rozumienie sąsiedztwa nie będzie adekwatne do potrzeby zachowania tego ładu. Po drugie, z normatywnego waloru pojęcia ładu przestrzennego ujętego w art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. jako podstawa gospodarowania przestrzenią (również pozbawioną miejscowych planów) i zasadą, którą winny się kierować organy w swych rozstrzygnięciach (także w interpretacji przepisów), w wypadku wątpliwości organy winny dokonywać wykładni zgodnie z zasadami ogólnymi u.p.z.p.. Po trzecie, również ze względu na wykładnię systemową należy uwzględnić wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, deklarowaną przez art. 6 ust. 2 u.p.z.p., która oznacza, że uprawniony do terenu może zagospodarować go dowolnie, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. W polskim systemie prawnym prawo własności jest najszerszym prawem do rzeczy. Ingerencje w to prawo winny stanowić wyjątek. Elementem prawa własności jest wolność zagospodarowania. W świetle powyższego należy uznać, zdaniem strony skarżącej, że w wypadku niejasności postanowień ustawy winny być one interpretowane na korzyść prawa własności. Oznacza to, że sąsiedztwo winno być interpretowane możliwie szeroko (tak. K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Szmytt. Ł. Złakowski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, CH BECK, W-wa 2006, s. 492 - 496).

Również orzecznictwo skłania się ku szerokiej interpretacji sąsiedztwa. W szczególności NSA w wyroku z dnia 10 września 2010 r. (sygn. akt II OSK 1334/09) skazał, że działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy stanowiąca pewną całość urbanistyczną. W wyroku tym NSA podniósł także, że granice obszaru analizowanego mogą ulec "rozciągnięciu" w określonym kierunku z takich względów jak istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 5 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Gd 691/10) stwierdził, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. W orzeczeniach NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 919/2007) oraz WSA w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Gd 182/2011) wskazano, że określenie w przepisach minimalnej wielkości analizowanego obszaru daje możliwość wyznaczenie go w większym rozmiarze i organ winien w decyzji precyzyjnie wskazać dlaczego wyznaczył taki, a nie inny obszar analizowany. Do sąsiedztwa jako urbanistycznej całości odnosi się również wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2011 r. (sygn. akt II OSK 1095/2010).

W świetle zarówno orzecznictwa jak i doktryny – jak zauważyła strona skarżąca - sąsiedztwo winno być interpretowane szeroko z uwzględnieniem specyfiki konkretnej sprawy, a organy winny precyzyjnie wskazać kryteria i podstawy ustalenia zakresu analizowanego obszaru.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, strona skarżąca stwierdziła, że jako sąsiednie należy uznać działki położone zarówno przy ul. [...] jak przy zbiegu ulic [...], [...] i [...]. Organ, zakreślając obszar poddany analizie, winien uwzględnić te działki. Wynika to z tego, że zabudowa znajduje się właśnie w tym kierunku i działki objęte wnioskami strony skarżącej oraz działki przy ul. [...], [...] i [...] stanowią urbanistyczną całość pozwalającą ustalić warunki zabudowy. Zdaniem strony skarżącej istnieją przesłanki do ustalenia odległości od granicy działki na poziomie nawet zdecydowanie przekraczającym trzykrotność szerokości frontu. Organ wskazał, że przy szerokości frontu 67 (68) m wyznaczył obszar analizowany niemal w odległości 205 m w kierunku wsi M. (ul. [...], [...], dalszy ciąg ul. [...]). Jednocześnie organ ustalił, że działki położone przy ul. [...] i [...] są oddalone od działki zainwestowania o 360-550 m. W świetle tego ustalenie nie jest zrozumiałym, dlaczego organ rozszerzył obszar do 300 m (zamiast ograniczyć go do 201, czyli trzykrotności frontu), nie rozszerzył go natomiast do 360-400 m. Okoliczność ta w żaden sposób nie została wyjaśniona przez organ. Organ nie wykazał, aby na przestrzeni 60 m zaistniały okoliczności powodujące, że obszar ten nie stanowi urbanistycznej całości. W ocenie strony skarżącej cały obszar stanowi urbanistyczną całość. Obszar winien być więc zakreślony co najmniej tak jak uczyniono to w wypadku wniosku obejmującego działkę 569/2. O tym, że obszar od objętych wnioskiem działek do zabudowy przy ul. [...], [...] i [...] stanowi urbanistyczną całość świadczy również okoliczność, że wnioskami o wydanie warunków zabudowy zostały objęte również działki skarżącego o nr 569/2 oraz 569/3, działki te są położone bezpośrednio na linii prowadzącej od działek nr 569/4 i 569/5 w kierunku zabudowy przy ul. [...], [...] i [...].

Dodatkowo organy nie uwzględniły okoliczności, że wnioskiem są objęte także działki 569/14, 763/15, 763/14, cz. 763/1, cz. 763/13, 764, cz. 768. Działka nr 763/13 przylega bezpośrednio do drogi powiatowej [...] i to ona stanowi dostęp do tej drogi. Uwzględnienie wielkości tej działki przy drodze powiatowej powoduje, że istniejąca przy ul. [...], [...] i [...] zabudowa nie jest oddalona bardziej niż trzykrotność szerokości frontu. Również nie uwzględniono okoliczności, że działka nr 569/14 przylega do graniczącej bezpośrednio z drogą działki 763/13, co powinno także wpłynąć na zmianę szerokości frontu. W świetle powyższego strona skarżąca stwierdziła, że postępowanie przeprowadzono bez dokładnego wyjaśnienia sprawy i jednocześnie naruszono słuszny interes strony skarżącej, który został pozbawiony pełnej możliwości wykorzystania prawa własności, pomimo że wydanie warunków zabudowy nie stoi w sprzeczności z prawem czy interesem publicznym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie. Nadto ustosunkowując się do zarzutów o charakterze procesowym skargi, wskazało, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz, prezydent, ale stosownie do art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, przy tym trzeba mieć na względzie unormowanie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r., Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z przepisu art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że decyzja administracyjna ma zawierać m.in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. A zatem w kontekście przywołanych przepisów - zdaniem Kolegium - nie ma wątpliwości, że organ (Burmistrz) może upoważnić pracowników do wydawania decyzji z jego upoważnienia i w takich sytuacjach podpis na decyzji składa osoba, która została upoważniona i nie zmienia to faktu, że jest to decyzja Burmistrza J.-L. w rozumieniu art. 60 u.p.z.p..

W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że uprawniony architekt lub urbanista nie ma obowiązku podpisywać decyzji administracyjnej, bowiem zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. tylko sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów i taki projekt decyzji, właściwie podpisany, znajduje się w aktach sprawy.

Trudno też - zdaniem organu II instancji - podzielić argumentację strony dotyczącą załączników do decyzji, bowiem niezasadnie strona skarżąca utożsamia decyzję o warunkach zabudowy jedynie z decyzją ustalającą (pozytywną). Decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy jest także decyzją o warunkach zabudowy i musi zawierać stosowne załączniki. Organ zauważył, że przyjmując argumentację skarżącej Spółki, zarzuty skargi są wewnętrznie sprzeczne albowiem z jednej strony w skardze znajdują się twierdzenia, że dla decyzji odmownej nie wyznacza się linii rozgraniczających teren inwestycji, a z drugiej stawia się zarzut o braku załącznika z częścią tekstową analizy. Nawet uznając za trafny taki wywód, to wyznaczenie linii rozgraniczających nie miało żadnego wpływu na wynik postępowania.

Zdaniem Kolegium chybiony jest także zarzut dotyczący załącznika do decyzji, tj. tekstowej części wyników analizy. Faktycznie § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi o analizie warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jednak – jak zauważył organ - analiza urbanistyczna wyznaczenie obszaru analizowanego ma na celu rozpoznanie sąsiedztwa i stwierdzenie kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Skoro w obszarze analizowanym nie było żadnej zabudowy, to brak zestawienia wyników analizy nie jest uchybieniem, a już na pewno uchybieniem mającym wpływ na wynik sprawy. Mimo braku załącznika, wyniki badania wymogów dla ustalenia warunków zabudowy zostały czytelnie zestawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

Nadto organ II instancji podkreślił, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z przepisami prawa, dlatego organ lokalizacyjny nie mógł uwzględnić, jak domaga się skarżąca Spółka, faktu wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla działek od nr 569/2 do nr 569/13, a to z tego powodu, że inwestor wystąpił z odrębnymi wnioskami o ustalenie warunków zabudowy. Jest to rzecz zrozumiała z uwagi na ochronę gruntów rolnych i leśnych, a zatem nie można z jednej strony twierdzić, że z uwagi na ochronę gruntów rolnych inwestor występuje z jednym wnioskiem dla jednej działki i tak organ ma to traktować, a z drugiej strony wywodzić, że złożenie kilku wniosków w zasadzie nie ma znaczenia i organ winien traktować teren inwestycji, objętej wszystkimi wnioskami, jako całość stanowiącą podstawę do wyznaczania obszaru analizowanego. Dla dokonania takiego zabiegu, jakiego domaga się strona skarżąca, mogła ona wystąpić z jednym wnioskiem dla wszystkich działek. Dodało, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo i stwierdziło, że słuszne są twierdzenia zawarte w przywołanych w skardze orzeczeniach sądwoadministracyjnych wskazujących na szerokie rozumienie sąsiedztwa. Jednakże - zdaniem organu - nie oznacza to, że organy mają poszukiwać zabudowy rozciągając obszar analizowany do rozmiarów niewspółmiernych do terenu inwestycji. W rozpoznawanej sprawie teren analizowany został wyznaczony w odległości około 300 m od granicy działki, co stanowi nie jej trzykrotność, ale pięciokrotność. Trudno zatem twierdzić, że organ nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Najbliższa zabudowa znajduje się około 350 m od działki zainwestowania, a objęcie tej zabudowy oznaczałoby wyznaczenie obszaru analizowanego jako sześciokrotności frontu działki zainwestowania. Przy takich odległościach - zdaniem Kolegium - sąsiedztwo urbanistyczne, geograficzne, funkcjonalne i społeczno-gospodarcze zostaje zerwane, tym bardziej, że grunty objęte inwestycją są gruntami rolnymi, a nie przeznaczonymi pod zabudowę. Sąsiedztwo terenu inwestycji to działki z przeznaczenie gospodarczym do wykorzystania pod uprawy rolne, a nie przeznaczone pod zabudowę i z tych racji brak było uzasadnionych podstaw do rozszerzania obszaru analizowanego aż do siedmiokrotności frontu działki, celem uchwycenia zabudowy przy ul. [...].

Zdaniem Kolegium, dla rozpatrzenia niniejszej sprawy nie mają znaczenia decyzje Kolegium w sprawach ustalenie warunków zabudowy dla działek nr 569/2, nr 569/6 i nr 569/10 oraz nr 569/3, nr 569/7 i nr 569/11. Błędnie – w ocenie organu - w skardze wywodzi się tożsamość strony podmiotowej i przedmiotowej uzasadniającej identyczne rozstrzygnięcia dla każdej ze spraw. Umknęło bowiem uwadze strony skarżącej, że o ile można mówić o tożsamości wnioskodawcy w każdej z tych spraw, o tyle trudno dowieść tożsamości przedmiotu, właśnie z uwagi na położenie terenu inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. [...] jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje, że skarga wniesiona przez E.N. Sp. z o.o. została uwzględniona.

Wydane przez orzekające w rozpatrywanej sprawie organy decyzje świadczą o niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z przepisem tym skorelowana jest regulacja zawarta w przepisach art. 77 k.p.a., która zobowiązuje organy administracji do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.

Wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i wszechstronnej analizy argumentów stron winny natomiast znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, z którego winno wyraźnie wynikać, jakie względy zostały wzięte pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób zagwarantowano to, by interesy strony, dla której decyzja będzie negatywna, zostały w możliwie największym stopniu zabezpieczone. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji podjętych w niniejszej sprawie stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a..

Tym regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej nie sprostały w rozpatrywanej sprawie organy zarówno I jak i II instancji. Treść uzasadnienia podjętej przez organy decyzji nie zawiera bowiem ustaleń świadczących o tym, że podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również w sposób wyczerpujący nie zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego.

Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.".

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (art. 61 ust. 1):

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z uzasadnień podjętych w rozpoznawanej sprawie decyzji odmowa ustalenia warunków zabudowy na rzecz E.N. Sp. z o.o. z siedzibą w K.S. dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z odcinkiem sieci energetycznej nn oraz przyłączem energetycznym na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr 569/8, 569/14, 763/15, 763/14, 764 i częściach działek 763/1, 763/13 i 768 AM-5, obręb M., nastąpiła z uwagi na niespełnienie warunków umożliwiających wydanie decyzji pozytywnej, tj. warunku określone w w/w art. 61 ust. 1 pkt 1. Organy ustaliły bowiem, że w obszarze analizowanym żadna działka nie jest zabudowana, zaś najbliżej zabudowane działki znajdują się poza obszarem analizowanym w odległości 450 m od działki zainwestowania, co uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Należy tutaj zauważyć, że wymieniony wyżej przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem bowiem tegoż przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym.

Nadto, zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ustawa określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Stosownie zaś do treści art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Z cytowanych przepisów wywieść zatem można dwie fundamentalne zasady w planowaniu przestrzennym, a to zasadę zachowania ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju, przy czym pojęcie "ładu przestrzennego", stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.z.p. – obejmuje takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i m.in. wymagania kompetencyjno-estetyczne (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004). Aby zatem sprostać powyższym wymaganiom, ustawodawca w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ustanowił w przepisie art. 53 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych.

Sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanym dalej "rozporządzeniem", wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p..

Na mocy § 3 ust. 1 rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p.. Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna wspomnianej wyżej analizy, sporządza się w myśl § 9 ust. 3 rozporządzenia - na kopiach opisanej wyżej mapy.

Analizując opisane wyżej załączniki decyzji organu I instancji, Sąd doszedł do przekonania, że obszar analizowany został wyznaczony bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co w konsekwencji uniemożliwiło określenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.

Zgodnie bowiem z § 2 pkt 4 rozporządzenia - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o obszarze analizowanym - należy przez to rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Aby zatem określić wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania, należy wyznaczyć granice obszaru analizowanego przy zachowaniu odległości minimalnej o jakiej mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Nie ma natomiast żadnego ograniczenia co do maksymalnej wielkości obszaru analizowanego. Nie ma również zakazu wyznaczenia takiego obszaru w innej formie niż w formie okręgu, bądź tak, że z jednej strony działki objętej wnioskiem znajduje się większy obszar zaś z innej mniejszy, pod warunkiem, że tak ustalony obszar analizowany spełnia wymogi określone w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia.

W ocenie Sądu granice obszaru analizowanego winny zostać ustalone z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy z poszanowaniem przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są koniczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, w tym m.in. prawa własności i prawa do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.).

Do właściwego wyznaczenia granic obszaru analizowanego wystarczające jest zatem, aby znajdowały się one w minimalnej, wyznaczonej przepisami rozporządzenia, odległości od działki zainwestowania, natomiast ich określenie przez organ zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Istotne jest przy tym jednak, aby wyznaczenie granic w taki a nie inny sposób został uzasadniony, czego w niniejszej sprawie organy nie uczyniły. Tym samym nie sposób zaakceptować twierdzenia Kolegium, że skoro organ wyznaczył większy obszar analizowany w odległości 360 m i mimo tak dużego rozszerzenia tego obszaru nie objął on żadnej zabudowy, to brak jest uzasadnionych podstaw urbanistycznych, aby obszar analizowany jeszcze powiększyć o działki znajdujące się wzdłuż ul. [...] i [...]. Oznaczałoby to bowiem – zdaniem organu - wyznaczenie obszaru analizowanego stanowiącego 5-6-krotność frontu działki. W ocenie Kolegium skrajne działki obszaru analizowanego położone wzdłuż ul. [...] i [...] nie stanowiłby już sąsiedztwa z uwagi właśnie na ich odległość od działki zainwestowania (360-550 m).

"Działka sąsiednia" to nie tylko działka bezpośrednio przylegająca do działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Sąsiedztwo jest raczej wyznaczane przez granice obszaru analizowanego i z samego faktu wyklucza zawężenie rozważań do działki bezpośrednio sąsiadującej. Również z tego punku widzenia nabiera coraz większego znaczenia w jaki sposób organ uzasadnia przyjętą wielkość obszaru badanego. Odmienne, wąskie rozumienie sąsiedztwa w większym stopniu ograniczałoby wolność zabudowy, ponieważ drastycznie zawęża możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęcie, że działki sąsiednie to wyłącznie działki bezpośrednio ze sobą graniczące mogłoby skutkować odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Chociażby w sytuacji gdy właściciel danej działki, będzie pierwszym z inwestorów a na działkach graniczących z jego nieruchomością nie znajdowałyby się żadne zabudowania. Wąskie rozumienie stanowiłoby zatem istotną barierę dla wszystkich inwestorów i prowadziłoby do istotnego naruszenia prawa własności (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 1083/05. publ. Lex nr 892365).

Innymi słowy "działka sąsiednia" to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, ustawodawca narzuca pewną bliskość, ale nie wyznaczoną tylko i wyłącznie przez linię graniczną (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją prof. Niewiadomskiego, II wydanie, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2005r., str.494-497).

Trzeba też wskazać, że przepisy u.p.z.p. nie definiują użytego w pkt 1 ust. 1 art. 61 cyt. ustawy pojęcia "działki sąsiedniej". Ratio legis art. 61 cyt. "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05, publ. Lex nr 194346; wyrok WSA Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, publ. ONSAiWSA 2006/2/54; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06).

Sąd także podziela wyrażony w doktrynie pogląd, że w związku z tym, że ustawa z 2003 r. posługuje się sformułowaniami nie zawsze jasnymi, to w razie wątpliwości należy je interpretować na korzyść obywatela, tj. na korzyść jego uprawnień właścicielskich (tak np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 497).

W wyroku z 17 czerwca 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt IV SA 578/96) stwierdził, iż "w demokratycznym państwie prawa nie ma i nie może być a priori założonego prymatu interesu ogólnego nad interesem jednostkowym". Stwierdzenie to odnoszące się do nakazu interpretacji przepisów dawnej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w części dotyczącej procedury planistycznej przygotowywania planu miejscowego, a zwłaszcza ważenia interesów, w świetle konstytucyjnej zasady państwa prawa, nadal zachowuje aktualność pod rządami nowej ustawy z 2003 r. i może być tym bardziej odniesione w braku planu miejscowego do procedury ustalania warunków zabudowy.

Podsumowując, pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane funkcjonalnie, co oznacza, że skoro dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy przepisy rozporządzenia w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają kategorię "obszaru analizowanego" przyjąć należy, że wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p.. W konsekwencji, wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, publ. ONSAiWSA 2006, Nr 2, poz. 54; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06, Lex nr 355295).

Odwołać się w tym miejscu również należy do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym "wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej z tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania" (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/2006, publ. LEX nr 322329).

Zatem właściwe wyznaczanie obszaru analizowanego ma niezmiernie istotne znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych graniach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Pewien luz decyzyjny, z jakiego w tym zakresie korzysta organ, nie może być w żadnej mierze utożsamiany z dowolnością jego działania. Brak stosownej argumentacji uzasadniającej takie, a nie inne wyznaczenie granic obszaru analizowanego powoduje, że kwestia ta wymyka się spod administracyjnej kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej. Prowadzi również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.. W wyroku z dnia 8 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 919/09) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru.

Jak wykazano wyżej, podjęte w niniejszej sprawie decyzje pozbawione są uzasadnienia, z którego wynikałoby dlaczego organ I instancji wyznaczył granice obszaru analizowanego w takim a nie w innym miejscu. Powyższe uchybienie jest o tyle istotne, że E.N. Sp. z o.o. złożyła 12 wniosków dotyczących identycznej inwestycji, położonych jednak na różnych działkach o numerach od 569/2 do 569/13. Działki te znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie. Decyzjami kasacyjnym z dnia [...] r. Nr [...] i Nr [...] Kolegium uchyliło decyzje organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowa. Decyzje te dotyczą odpowiednio działek nr 569/6 i 569/7, graniczą w kierunku północnym z działką, której dotyczy niniejsza sprawa. Niezrozumiałym jest zatem, że organ II instancji w podobnych sprawach orzeka w dwojaki sposób. Takie działanie narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a..

Jak słusznie zauważyło Kolegium w uzasadnieniu decyzji Nr [...], stwierdzając, że "w doborze obszaru analizowanego należy uwzględnić także zasady ogólne postępowania administracyjnego. Jest tak dlatego, że inwestor wystąpił z wnioskami o ustaleni warunków zabudowy także dla działek sąsiednich. Oczywiście stan faktyczny każdej ze spraw nie jest identyczny, ale porównując akta sprawy nie sposób nie dostrzec znacznych podobieństw stanu faktycznego. W takiej sytuacji organ administracji publicznej kierując się zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, powinien stosować jednolite kryteria gromadzenia i oceny materiału dowodowego.". Kolegium stwierdzając w dalszej kolejności, że obszar analizowany został wyznaczony wadliwie, bowiem - choć "co prawda minimalne odległości zostały zachowane i wymogi formalne wynikające z rozporządzenia są spełnione - to właśnie z uwagi na zasadę wynikającą z art. 8 k.p.a. obszar analizowany winien obejmować obszar z uwzględnieniem zabudowy przy ulicy [...] i [...]. Trudno bowiem wytłumaczyć dlaczego dla działki zainwestowania nie wyznaczono obszaru analizowanego podobnie jak dla działek bezpośrednio sąsiadujących – nr 569/5, 569/2 i 569/10, który objąłby zabudowę przy ulicy [...] i [...].".

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 919/07) dokonując oceny, czy zostały spełnione przesłanki zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ I instancji powinien wyznaczyć tzw. obszar analizowany zgodnie z § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia. Przepis § 3 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Jeżeli organ wyznacza do analizy minimalny obszar, to także powinien uzasadnić dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar. Uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru.

Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym nowa zabudowa jest dopuszczalna, o ile można ją pogodzić z już istniejąca funkcją. Nowo wprowadzana zaś na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, by pozwalała na przyjęcie, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnie istniejącej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 690/08, niepubl.). W niniejszej sprawie planowana zabudowa nie koliduje z zabudową nieruchomości znajdujących się przy ul. [...] i [...].

Przedstawione wyżej okoliczności potwierdzają, że w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji podjęte zostały bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc z naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a.. W ocenie Sądu naruszenie wskazanych dyrektyw proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rzetelne zbadanie wszystkich okoliczności mogłoby doprowadzić organ do odmiennych ustaleń końcowych. Uchybienie wskazanym przepisom jak też przepisom art. 107 § 3 k.p.a. powoduje, że również Sąd nie jest władny na podstawie przedstawionego materiału dowodowego ocenić, czy zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje w zgodzie z art. 61 u.p.z.p..

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji winien rozpatrzeć, czy obszar analizowany nie powinien objąć nieruchomości znajdujących się w kierunku północnym od działki zainwestowania, tj. przy ul. [...] i [...], mając na względzie odległości wskazane w przepisach dla granicy obszaru analizowanego. Należy też precyzyjnie wyjaśnić i uzasadnić określone granice oraz rozmiar przyjętego obszaru analizowanego, a następnie dokonać analizy planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji, funkcji, gabarytów i formy architektonicznej obiektu oraz linii zabudowy.

Na marginesie należy także wskazać, że poza zakresem rozpatrywania sprawy jest fakt, że – jak zauważył to organ I instancji - równoległe złożenie z przedmiotowym wnioskiem 11 innych wniosków tego samego inwestora, dotyczących identycznej inwestycji, lecz z położonym budynkiem mieszkalnym na różnych działkach: od nr 569/2 do nr 569/13, jest próbą stworzenia nowego układu urbanistycznego na niezabudowanych gruntach rolnych oraz, że działki, na których są planowane budynki, powstały w wyniku podziału w trybie rolnym z pominięciem decyzji Burmistrza J.- L.. Kwestie te nie są przedmiotem niniejszej sprawy i nie mogą stanowić uzasadnienia odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa, określonym w art. 145 § 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.