Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 404/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 54, art. 56
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 404/20

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi J. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...] dotycząca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jak wynika z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z [...] maja 2017 r. (uzupełnionym [...] maja 2017 r.) Marszałek Województwa wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn.: "Zabezpieczenie przed powodzią miasta [...] i gm. [...] poprzez kształtowanie koryta rzeki [...]. [...] - etap I - odcinkowa przebudowa - kształtowanie przekroju podłużnego

i poprzecznego koryta rzeki [...] na długości 8,62 km na terenie miejscowości [...], gm. [...], [...], gm. [...], woj. [...]" na szczegółowo wskazanych działkach w obrębie 211 [...], obrębie 210 [...], obrębie 225 [...], obrębie 224 [...] II i obrębie 0001 [...].

Wraz z wnioskiem Marszałek przedłożył ostateczną decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...] określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, aktualne wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów, 2 egzemplarze kopii mapy zasadniczej obejmującej teren którego wniosek dotyczy i obszar na który inwestycja będzie oddziaływać, kopię mapy ewidencyjnej z zaznaczonym zakresem inwestycji oraz porozumienie zawarte pomiędzy Prezydentem M. [...] a Burmistrzem [...] w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji celu publicznego.

Decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 104, art. 105 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: u.p.z.p.) – Prezydent M. [...]:

1) umorzył postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na zamierzenie inwestycyjne pn.: "Zabezpieczenie przed powodzią miasta [...] i gm. [...] poprzez kształtowanie koryta rzeki [...]. [...] - etap I - odcinkowa przebudowa - kształtowanie przekroju podłużnego i poprzecznego koryta rzeki [...] na długości 8,62 km na terenie miejscowości [...], gm. [...], [...], gm. [...], woj. [...]" na oznaczonych działkach położonych w obrębie 225 [...], 224 [...] II i 0001 [...] (w liniach zaznaczonych kreskowaniem na załącznikach graficznych do decyzji),

2) ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego na opisane wyżej zamierzenie inwestycyjne na oznaczonych działkach w obrębie 211 [...], 210 [...], 225 [...], 224 [...] II i 0001 [...], w liniach rozgraniczających określonych na załącznikach graficznych do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne przebiega częściowo w [...] a częściowo w miejscowości [...], dlatego zgodnie z art. 51 ust. 3 u.p.z.p. 8 lutego 2017 r. zostało zawarte porozumienie pomiędzy Prezydentem M. [...] a Burmistrzem [...].

Na podstawie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Przeprowadzona analiza wykazała, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W związku z tym należało ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego. Lokalizacja inwestycji uzyskała pozytywne opinie i uzgodnienia (nie wymaga ona uzgodnienia z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.).

Lokalizację inwestycji celu publicznego ustalono biorąc pod uwagę:

1) stan istniejący - przedsięwzięcie inwestycyjne ma na celu umożliwienie sprawnego odpływu wód ze zlewni, co w konsekwencji przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa powodziowego w dolinie rzeki [...] w jej dolnym odcinku, tj. od miejscowości [...] do ujścia rzeki. Powierzchnia terenu inwestycji dla Miasta [...] będzie wynosiła ok. 174 583 m2, natomiast dla Gminy [...] ok. 35 882 m2,

2) dokumenty złożone przez Marszałka Województwa,

3) przepisy odrębne.

Ze względu na interes społeczny i gospodarczy – na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. – nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od decyzji Prezydenta z [...] lipca 2017 r. wniósł Z. K. oraz reprezentowany przez pełnomocnika (radcę prawnego) J. K..

Z. K. (jako współwłaściciel położonych w [...] działek nr 689/2, 689/1 i 685/2) zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie art. 7, art. 9, art. 10, art. 39, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 106 k.p.a., a w konsekwencji również art. 53 ust. 1 oraz ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Wniósł również o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, gdyż w jego ocenie jej wykonanie spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki.

J. K. podniósł natomiast naruszenie art. 54 i art. 56 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie, niezasadne wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz nieprecyzyjne ustalenie warunków realizacji tej inwestycji. Zarzucił także naruszenie art. 7 i art. 77, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 107 § 3 i art. 108 § 1 k.p.a. oraz niezapewnienie wypłaty mu należnego odszkodowania. Wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji wraz z rygorem jej natychmiastowej wykonalności.

SKO w - po rozpoznaniu odwołania Z. K. - decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W wyniku rozpoznania skarg wniesionych przez Z. K. i J. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 11 września 2018 r. II SA/Rz 75/18 uchylił decyzję SKO z 18 października 2017 r. oraz odrzucił skargę J. K..

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z uwagi na brak doręczenia decyzji organu odwoławczego pełnomocnikowi J.K., termin do wniesienia skargi nie zaczął biec, a zatem skarga jako przedwczesna została uznana za niedopuszczalną i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 1 P.p.s.a. i art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a. Sąd wyjaśnił także, że odwołanie J. K. nie zostało przez organ drugiej instancji w ogóle rozpoznane.

Ponadto stwierdzono, że akta administracyjne organu odwoławczego nie zawierają 22 egzemplarzy zwrotnych potwierdzeń odbioru. Zbiór powyższych potwierdzeń zawiera 159 dokumentów, natomiast powinien zawierać ich 181. Niezależnie od powyższego stwierdzono, że doręczenia przesyłek (zawierających decyzje odwoławcze) na adresy stron: W. J., K. K., G. T. i Z. T. były bezskuteczne procesowo z racji wadliwego adresu ("adres niepełny" – W. J., K. K.) lub jego nieaktualności ("adresat nieznany" – G. T., Z. T.). W ocenie Sądu, konieczne było usunięcie tych wadliwości.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO w [...] decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania Z. K. i J. K. - ponownie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z [...] lipca 2017 r. W ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji pozostaje w zgodzie z przepisami u.p.z.p. oraz przepisami ustaw odrębnych znajdujących zastosowanie w sprawie.

Organ odwoławczy zaznaczył, że brzmienie art. 56 u.p.z.p. nie pozostawia żadnych wątpliwości, że organ nie może odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W tym stanie rzeczy organ nie może opierać decyzji ani wprowadzać do decyzji ustaleń nie mających oparcia w wyraźnej normie prawnej. Przepis art. 56 u.p.z.p. kształtuje bowiem prawo podmiotowe strony ubiegającej się o wydanie takiej decyzji oraz odpowiednią kompetencję organu do wydania decyzji stricte deklaratoryjnej, pozbawionej elementów uznaniowości. U podstaw wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego leży bowiem jedynie negatywny wynik oceny sprzeczności projektowanej inwestycji z odrębnymi przepisami materialnoprawnymi, z zastrzeżeniem, że przedmiotowy zakres odniesienia będą stanowiły wyłącznie przepisy ustaw materialno - prawnych, do których odsyła art. 56 u.p.z.p.

Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na okoliczność, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania analiza zamierzenia inwestycyjnego z przepisami ustaw odrębnych do których odsyła art. 56 u.p.z.p. nie wykazała sprzeczności z przepisami materialnoprawnymi w przedmiotowo wyodrębnionym zakresie odniesienia, lokalizacja zamierzenia inwestycyjnego pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem.

Analizie poddano również przepisy dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, w konsekwencji czego stwierdzono, że inwestycja może wymagać poddania procedurze oceny oddziaływania na środowisko wobec faktu, że przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 63 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, RDOŚ decyzją z [...] stycznia 2016r. nr [...] określił środowiskowe uwarunkowania zgody dla planowanego przedsięwzięcia.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że projekt decyzji uzyskał pozytywne opinie i uzgodnienia organów właściwych w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, Marszałka Województwa w zakresie melioracji wodnych, Miejskiego Zarządu Dróg w [...], Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, Marszałka Województwa na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p., RDOŚ w [...], Burmistrza [...] i Podkarpackiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...].

Z uwagi na okoliczność, że inwestycja przebiega częściowo przez [...] a częściowo przez [...], właściwość organu do prowadzenia postępowania w sprawie ustalono na podstawie art. 51 ust. 3 u.p.z.p., w porozumieniu z Burmistrzem Gminy [...].

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy po dokonaniu analizy zalegającego w aktach sprawy materiału dowodowego oraz po przeprowadzeniu wyczerpującej konfrontacji zamierzenia inwestycyjnego z adekwatnymi przepisami ustaw odrębnych, a także oceny prawidłowości ustalenia warunków lokalizacji, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Ustosunkowując się do zarzutu Z. K. dotyczącego kwestii braku zawiadomienia przez organ I instancji stron postępowania o skierowaniu projektu decyzji do uzgodnienia przez organ właściwy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, a w konsekwencji pozbawienia go prawa czynnego udziału w postępowaniu, w tym prawa zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji w istocie naruszył przepisy prawa procesowego, w szczególności art. 106 § 2 k.p.a., w myśl którego, organ załatwiający sprawę zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska na zasadzie art. 106 § 1 k.p.a., zawiadamia o tym stronę. Notowane naruszenie przepisów prawa procesowego pozostaje jednak bez wpływu na sposób rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Dodatkowo, dla rozważanego zagadnienia istotnym jest fakt, że wbrew twierdzeniu strony o pozbawieniu jej prawa do wniesienia zażalenia, prawo do skorzystania ze środka zaskarżenia postanowienia opiniującego przysługuje - zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. - wyłącznie inwestorowi. W tym stanie rzeczy Z. K., jako strona legitymizująca się pośrednim interesem prawnym w postępowaniu, nie miałaby prawa do skorzystania z zażalenia na postanowienie. Strona, której prawo do zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji jest wyłączone normą ustawową, zachowuje prawo do kwestionowania postanowienia w odwołaniu od decyzji.

W takich okolicznościach stanu faktycznego i prawnego organ odwoławczy w ramach czynności postępowania wyjaśniającego był obowiązany zbadać sprawę w jej całokształcie, podejmując również kwestię prawidłowości i zgodności z prawem stanowisk organów uzgadniających.

W wyniku podjętej analizy zalegającego w aktach sprawy materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że naruszenia przepisów prawa procesowego w fazie postępowania uzgodnieniowego pozostało bez wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przesłanki zastosowania art.138 § 2 k.p.a. nie zaistniały.

Odnosząc się do kwestii umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego na części wnioskowanych działek organ odwoławczy stwierdził, że umorzenie postępowania jest słuszne i zgodne z prawem, ponieważ obejmuje działki dla których obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wyartykułowane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego. Dopiero w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizacja inwestycji odbywa się w drodze decyzji administracyjnej.

W skardze do WSA w Rzeszowie J. K. (reprezentowany przez radcę prawnego) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z 6 grudnia 2019 r. i umorzenie postępowania. Zawnioskował także o zasądzenie od organu administracji na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania, pomimo że toczą się dwa postępowania dotyczące tej samej inwestycji, tj. postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przez Prezydenta Miasta [...] będące przedmiotem niniejszej skargi oraz postępowanie zakończone decyzją Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] grudnia 2019 r. na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 933 ze zm.),

- przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez niewłaściwy organ – SKO, podczas gdy właściwym do wydania decyzji był Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej,

- przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, tj. [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], zamiast do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie,

- art. 54 i art. 56 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię w niniejszej sprawie,

- art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy,

- art. 8 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania,

- art. 10 § 1 k.p.a., poprzez pozbawienie skarżącego czynnego udziału w postępowaniu,

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego,

- niezapewnienie skarżącemu wypłaty należnego odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi J. K. podniósł, że z uwagi na decyzję wydaną przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, przedmiotowe postępowanie powinno zostać umorzone, ponieważ oba postępowania dotyczą tej samej inwestycji. Wskazano ponadto, że z uwagi na zmiany organizacyjne i kompetencyjne, stroną właściwą do wnioskowania do wydanie decyzji w sprawie inwestycji przeciwpowodziowej jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.

Skarżący wskazał także na brak zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie, a także brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji. Podniósł ponadto, że nie wskazano na zakres planowanej inwestycji w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości, przez co pozbawiono go wypłaty należnego odszkodowania i sprawiedliwej rekompensaty.

W uzasadnieniu skarżący podniósł także, że planowano już podobną inwestycję w zakresie przebudowy – kształtowania koryta rzeki [...], ale zamierzenie to nie zostało następnie zrealizowane.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Na wstępie należy zaznaczyć, że objęta skargą J. K. decyzja SKO z [...] grudnia 2019 r. wydana została w następstwie kasacyjnego wyroku WSA w Rzeszowie z 11 września 2018 r. II SA/Rz 75/18, uchylającym decyzję SKO z [...] października 2017 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta M. [...] z [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał uchybienia, jakich przy wydawaniu decyzji dopuściło się Kolegium /opisane one zostały w części faktycznej niniejszego uzasadnienia/. Na mocy art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie /ta ostatnia okoliczność w sprawie nie zachodzi/. Oceniając tę kwestię Sąd stwierdził, że uchybienia formalne stojące u podstaw uchylenia decyzji Kolegium z [...] października 2017 r. zostały w toku postępowania zakończonego obecnie zaskarżoną decyzją tego organu z [...] grudnia 2019 r. usunięte.

Dokonana przez Sąd pod względem opisanych wyżej kryteriów kontrola tej decyzji (z [...] grudnia 2019 r.) nie dała podstaw do zakwestionowania jej legalności. Utrzymaną nią w mocy decyzją z [...] lipca 2017 r. Prezydent M. [...], w rozpatrzeniu wniosku Marszała Województwa (reprezentowanego przez Dyrektora Podkarpackiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]) o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na zamierzenie inwestycyjne pn.: "Zabezpieczenie przed powodzią miasta [...] i gm. [...] poprzez kształtowanie koryta rzeki [...]. [...] - etap I - odcinkowa przebudowa - kształtowanie przekroju podłużnego i poprzecznego koryta rzeki [...] na długości 8,62 km na terenie miejscowości [...] gm. [...], [...], gm. [...], woj. [...]": 1) umorzył postępowanie administracyjne w tym zakresie w odniesieniu do oznaczonych działek położonych w obrębie 225 [...], 224 [...] II i 0001 [...] (w liniach zaznaczonych kreskowaniem na załącznikach graficznych do decyzji) oraz 2) ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego na wnioskowane zamierzenie inwestycyjne na oznaczonych działkach w obrębie 211 [...], 210 [...], 225 [...], 224 [...] II i 0001 [...] (w liniach rozgraniczających określonych na załącznikach graficznych do decyzji).

Z uwagi na podniesione w skardze zarzuty, w pierwszej kolejności odniesienia wymaga kwestia rzekomego orzekania w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez niewłaściwe organy (Prezydenta M. [...] i SKO), podczas gdy zdaniem strony skarżącej właściwym w sprawie był Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, który [...] grudnia 2019 r. wydał decyzję nr [...], co skutkowało tym, że toczyły się dwa postępowania dotyczące tej samej inwestycji.

W sprawie nie ma sporu co do tego, że objęte wnioskiem Marszałka zamierzenie związane z zabezpieczeniem przed powodzią miasta [...] i gminy [...], jako mające być realizowane na obszarze dwóch gmin, jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (powiatowym); zgodnie z art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej: u.g.n.), celem publicznym jest m.in. budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, zaś wg art. 2 pkt 5 u.p.z.p., ilekroć w tej ustawie jest mowa o inwestycji celu publicznego, należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65). Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta, przy czym w myśl ust. 3 tego artykułu, w przypadku inwestycji celu publicznego wykraczającej poza obszar jednej gminy decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowana ta inwestycja, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami albo prezydentami miast (w sprawie takie porozumienie między Prezydentem M. [...] a Burmistrzem [...] zostało zawarte).

Odnośnie sygnalizowanej przez stronę skarżącą decyzji Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] grudnia 2019 r. nr [...] należy zaś zauważyć, że została ona wydana na wniosek Marszałka Województwa (reprezentowanego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]) i dotyczyła udzielenia Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie z/s w [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego – kanału ulgi o długości 115 m i szerokości 8 m (przekopu dla przeprowadzenia wód wielkich) w km 6+577 – 6+887 rzeki [...] na działkach nr 30, 689/2, 690/2 i 701/25 w obr. 225, miasto [...]. Decyzja ta dotyczy więc zupełnie innej inwestycji niż objęta decyzją Prezydenta M. [...] z [...] lipca 2017 r. i utrzymaną nią w mocy zaskarżoną decyzją SKO z [...] grudnia 2019 r., a ponadto wydana została na innej podstawie prawnej, tj. art. 9 ust. 1 pkt 1a i pkt 19 lit. a) w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 3, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 5, art. 128 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.), art. 397 ust. 2 i art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) oraz art. 13, art. 14 i art. 36 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 933). Zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. a) tej ostatniej ustawy oraz art. 16 pkt 1 lit. a) u.P.w. z 2017 r., przez budowle przeciwpowodziowe rozumie się m.in. kanały ulgi wraz z obiektami związanymi z nimi technicznie i funkcjonalnie lub nieruchomościami przeznaczonymi na potrzeby ochrony przed powodzią, zaś wg art. 16 pkt 65 lit. a u.P.w. z 2017 r., ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych, rozumie się przez to urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy. W myśl art. 389 pkt 6 u.P.w. z 2017 r., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych, a stosownie do art. 397 ust. 2 tej ustawy, jeżeli wnioskodawcą są Wody Polskie, organem właściwym w sprawie zgód wodnoprawnych jest minister właściwy do spraw gospodarski wodnej.

W opisanej sytuacji przesądzające znaczenie należy jednak przyznać zawartemu w Rozdziale 2 "Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe" u.P.w. z 2017 r. przepisowi art. 546 ust. 7, w myśl którego "do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy w sprawie decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 497 /tj. w u.p.z.p./, stosuje się przepisy dotychczasowe".

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje, że na mocy u.P.w. z 2017 r., od 1 stycznia 2018 r. (data wejścia tej ustawy w życie) zadania realizowanie przez marszałków województw oraz wojewódzkie zarządy melioracji i urządzeń wodnych przejęło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie działające przez właściwe regionalne zarządy gospodarki wodnej, a także że na mocy art. 534 ust. 5 pkt 2 i 3 tej ustawy, od tej daty Wody Polskie w zakresie spraw wynikających z przepisów ustawy uchylanej w jej art. 573 (tj. u.P.w. z 18 lipca 2001 r.) przystępują do toczących się postępowań sądowych i administracyjnych, w których stronami są dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej i marszałkowie województw.

Wskazać dodatkowo należy, że rozważania nt. właściwości organów w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie na rzece [...] urządzenia wodnego w postaci kanału ulgi zostały przedstawione w uzasadnieniu opisanej decyzji Ministra z [...] grudnia 2019 r., którego skarżący – reprezentowany przez występującego w niniejszym postępowaniu fachowego pełnomocnika – był stroną i szczegółowe ich powtarzanie na potrzeby niniejszego postępowania należy uznać za zbędne.

Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że zbieżność opisanych inwestycji jest tylko pozorna, stąd jako bezzasadny jawi się zarzut skarżącego dotyczący tożsamości postępowań prowadzonych z jednej strony przez Prezydenta M. [...] i SKO w [...] (dot. ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego), zaś z drugiej przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dot. udzielenia pozwolenia wodnoprawnego). Tym samym nie mogły również zostać uwzględnione zarzuty dotyczące braku umorzenia z tego powodu prowadzonego postępowania, wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji przez organ niewłaściwy, czy skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie.

Przechodząc do dalszej części rozważań należy nawiązać do wynikającej z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. zasady, że lokalizacja inwestycji celu publicznego następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast w przypadku jego braku, w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym względzie w pełni prawidłowe było umorzenie przez organ I instancji postępowania administracyjnego w odniesieniu do części działek objętych obowiązującymi m.p.z.p. oraz wydanie decyzji merytorycznej względem pozostałych.

Ocena wydanych w sprawie decyzji połączona z analizą akt sprawy doprowadziła Sąd do uznania, że w sprawie w sposób prawidłowy i wyczerpujący (spełniający wymogi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) został zebrany i oceniony materiał dowodowy, czyniąc w pełni zasadnym wydanie decyzji pozytywnej, tj. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co pozostaje w zgodzie z art. 56 u.p.z.p. w myśl którego "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego".

W rozpoznawanej sprawie do ustalenia wnioskowanej lokalizacji inwestycji celu publicznego doszło w następstwie prawidłowo złożonego i kompletnego (spełniającego wymagania określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p.) wniosku inwestora.

Czemu trafnie dało wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO, decyzja organu I instancji z [...] lipca 2017 r. określa też wszystkie elementy o jakich mowa w art. 54 tej ustawy, tj. 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych) oraz 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na kopii mapy zasadniczej w odpowiedniej skali (1:1000).

Co ważne, projekt decyzji organu I instancji uzyskał wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia innych organów, czemu – niezależnie od decyzji organu i instancji - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzez szczegółowe wyszczególnienie dało wyraz SKO.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że jakkolwiek organ I instancji uchybił przepisom postępowania nie zawiadamiając wszystkich jego stron o skierowaniu projektu decyzji do uzgodnienia przez organ właściwy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, to nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i wbrew twierdzeniu skarżącego nie pozbawiło go prawa do wniesienia zażalenia, gdyż prawo do zaskarżenia postanowienia opiniującego przysługuje wyłącznie inwestorowi. Stanowisko to jako mające oparcie w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Sąd w pełni podziela, wskazując dodatkowo, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący (mimo działania za pośrednictwem radcy prawnego) nie wyjaśnił, w jaki sposób mogło to naruszyć jego uprawnienia (w szczególności do czynnego udziału w postępowaniu – art. 10 § 1 k.p.a.) i przełożyć się na wynik sprawy.

Także w kwestii zakwestionowanego przez skarżącego nadania przez organ I instancji wydanej przez siebie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności SKO wyjaśniło, że wnioskowana inwestycja za względu na jej szczególnie ważny cel publiczny związany z ochrona przed powodzią, a zatem mający na celu ochronę życia i zdrowia ludzi, stanowi cel, którego realizacja wymaga niezwłocznego działania. Pogląd ten – jako mający ustawowe oparcie w art. 108 § 1 k.p.a. - Sąd mając na uwadze wskazany w decyzji organu I instancji niekompletny i niezadowalający stan zabezpieczeń przeciwpowodziowych na objętych decyzją odcinku rzeki Strug w pełni akceptuje (zgodnie ze wskazaną regulacją, decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony). Bez znaczenia w tym względzie pozostaje argumentacja skarżącego, że inwestycje przeciwpowodziowe – mimo podejmowanych od wielu lat prób przebudowy i kształtowania koryta rzeki Strug – i tak nie są realizowane.

Uwzględniony nie może zostać również zarzut niezapewnienia skarżącemu w związku z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wypłaty należytego odszkodowania w związku z potencjalnym pozbawieniem go lub ograniczeniem w prawie własności nieruchomości.

Niezależnie od tego że żaden przepis nie uzależnia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości z wykorzystaniem której taka inwestycja ma być realizowana, należy wyraźnie podkreślić, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi praw inwestora do terenu, którego dotyczy. Rolą takiej decyzji jest przesądzenie, że na danym terenie wykonanie planowanej inwestycji jest możliwe. Sama w sobie nie upoważnia ona do podjęcia i realizacji inwestycji. Na podmiocie który uzyskał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ciąży obowiązek porozumienia się z właścicielem co do możliwości przeprowadzenia niezbędnych prac, a w przypadku braku zgody, uzyskania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.). W konsekwencji, udzielenie pozwolenia na realizację inwestycji celu publicznego musi poprzedzać uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), które to prawo samo w sobie nie wynika z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym zarzut odnoszący się do braku zapewnienia skarżącemu tą decyzją wypłaty stosownego odszkodowania należy uznać za przedwczesny, co zdawkowo, niemniej trafnie ujęło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 10) SKO.

Reasumując, opisane wyżej okoliczności wykluczają zasadność zarzutów skargi wskazujących na naruszenie przepisów postępowania odnoszących się do: procesu zbierania i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), wymogu prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania i zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 8 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a.), wymogu należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 k.p.a.).

Wobec równoczesnego niestwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego (zwłaszcza zarzucanych art. 54 i art. 56 u.p.z.p.) oraz innych naruszeń które powinny zostać uwzględnione z urzędu, Sąd – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.