Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 852/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. A
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewcz, Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. S .Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej A na pismo Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu dotyczącego negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014 – 2020 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; 2) przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...]


UZASADNIENIE

W dniu 21 lutego 2017 r. R. S. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] z siedzibą w T. (dalej: skarżący lub wnioskodawca) złożył w [...] Centrum Przedsiębiorczości (dalej: [...]ĆP lub IOK) wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Podniesienie konkurencyjności poprzez "zakup innowacyjnych urządzeń pozwalających zaoferować innowacyjne usługi stomatologiczne, przy całkowitej zmianie procesu leczenia pacjenta ortodontycznego" w ramach ogłoszenia o konkursie – Oś Priorytetowa III "Konkurencyjność MŚP" Działanie 3.2 "Innowacje w [...]

Pismem z 18 maja 2017 r. ŚCP poinformowało wnioskodawcę o wystąpieniu braków formalnych lub oczywistych omyłek w zakresie dotyczącym określonych kryteriów oraz wyznaczyła termin na ich uzupełnienie/poprawę.

Następnie, po uzupełnieniu/poprawie wniosku, pismem z [...]. nr [...] poinformowało wnioskodawcę, iż wniosek o dofinansowanie projektu nie przeszedł pozytywnie pierwszego etapu procedury tj. oceny formalnej z powodu niespełnienia kryterium poprawność wypełnienia wniosku oraz spójność zapisów. Wskazano, że:

- w pkt B.21 – wnioskodawca dokonał korekty o którą nie został poproszony poprzez usunięcie zapisów odnoszących się do uniwersalnego projektowania, co spowodowało, że we wniosku po korekcie brak było informacji dotyczących spełnienia zasady równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami. Uznano, że zmiana była w tym zakresie nieuzasadniona i niezgodna z regulaminem konkursu.

- w pkt. C.2.2 – wnioskodawca dokonał nieuzasadnionej zmiany, poprzez rozszerzenie specyfikacji/parametrów technicznych wydatku WYD010 o formułę dotyczącą kosztów instalacji, montażu oraz szkolenia, a więc o elementy które nie zostały ujęte w pierwotnej wersji wniosku. We wniosku nie przewidziano bowiem wydatków związanych z instalacją, montażem ani szkoleniem pracowników a zaplanowano wyłącznie zakup skanera laboratoryjnego. Wbrew stanowisku wnioskodawcy uznano, że zmiana nie mieści się w definicji oczywistej omyłki zamieszczonej w regulaminie konkursu;

- w pkt. C.2.2 - WYD001 (wydatek dotyczący platformy dźwigowej dla osób niepełnosprawnych) uznano, że wnioskodawca nie odniósł się do kwestii związanych z planowanymi do przeprowadzenia pracami budowlanymi z uwagi na brak stosownej wiedzy, skutkiem czego nie przeniósł elementów związanych z ww. wydatkiem do wydatków niekwalifikowalnych powodując tym samym zawyżenie wartości wydatku o część niekwalifikowalną w ramach projektu tj. o prace budowalne.

W związku z powyższymi uwagami wniosek skarżącego nie został zakwalifikowany do oceny merytorycznej.

W dniu 14 czerwca 2016 r. wnioskodawca złożył protest wnosząc o zmianę oceny wniosku na spełniający wymogi formalne i przekazanie go do oceny merytorycznej. Odnosząc się do oceny poszczególnych punktów wskazano, że:

- w pkt B.21 ograniczenie do 1000 znaków w polu B.21. uniemożliwiło wnioskodawcy dokonanie nawet zdawkowego zdania o spełnieniu wymogów normy WCAG 2.0, bowiem cały dostępny limit znaków w tym polu został już wykorzystany. Dlatego przeredagowano i usunięto część treści związanych z regułami uniwersalnego projektowania. Jednocześnie wnioskodawca przyznał, że usunął zwrot "zaprojektowano z regułami uniwersalnego projektowania:", jednak pozostawił niektóre z 8 zasad uniwersalnego projektowania w skondensowanej formie w związku z brakiem miejsca w pkt B.21. Zdaniem wnioskodawcy nie powinno się obarczać winą potencjalnych beneficjentów za nieuniknione modyfikacje w treści wniosku wymuszone ograniczeniami technicznymi;

- w pkt C.2.2 w stosunku do wydatku WYD010 (skaner laboratoryjny z jednostką centralną i oprogramowaniem) wnioskodawca udzielił odpowiedzi na jedno z pytań wezwania i wyjaśnił, że w wartości początkowej środków trwałych zostały uwzględnione elementy wymienione we wniosku takie jak instalacja, montaż, pierwsze uruchomienie itp., co spowodowało usunięciem słów "o ile wystąpią" z wniosku przy poz. WYD003, WYD011 i WYD024 oraz nie dodaniem ich po celowym uzupełnieniu formułki w WYD010. Natomiast brak tej formułki dowodziłby braku logiki, gdyż wszystkie sąsiednie wydatki związane z zakupem komputerowego sprzętu medycznego, zawierają klauzulę o kosztach instalacji, montażu czy szkolenia, które zostały uwzględnione w zaokrąglonych kwotach wydatków, a pominięte w jednym z nich, należącym do tej samej grupy wydatków od strony merytorycznej. W tym znaczeniu nie doszło do żadnej znaczącej modyfikacji przez dodanie nowego wydatku, bo wartość pozycji zakup skanera laboratoryjnego została oszacowana wraz z kosztem instalacji, montażu i szkolenia oraz innymi składowymi, jak wszystkie pozostałe wydatki zadania 2. Zdaniem wnioskodawcy argumentem przemawiającym za omyłkowym opuszczeniem klauzuli powinien być zapis w punkcie C.2.1 poz. 2 wniosku, gdzie wyraźnie w opisie zadań tej kategorii wydatków, tj. zakupu skanerów medycznych i komputerów do ich obsługi widnieje formułka o treści "Ponadto koszty instalacji, montażu, pierwszego uruchomienia, transportu, koszty sprawdzenia i przystosowania nabytego sprzętu, koszty szkolenia personelu, instruktażu, które będą zaliczone do wartości początkowej środka trwałego (...)". Formułka ta prawie bez zmian w treści, widnieje w wydatkach zadania 2 w punkcie C.2.2. Nie może być zatem mowy o dodaniu nowego wydatku do zadania C.2.2 jeśli jest ono wymienione w punkcie C.2.1, które jako sekcje punktu C.2. wskazują te same planowane koszty projektu;

- w pkt C.2.2. WYD001 (platforma dźwigowa), wnioskodawca został wezwany do przesunięcia do kosztów niekwalifikowanych wydatków związanych z robotami budowlanymi przy projekcie jeśli takie są przewidywane. Oznacza to, że jeżeli roboty takie nie są przewidywane, to nie ma konieczności przenoszenia wydatków do kosztów niekwalifikowanych we wniosku. W rozmowie telefonicznej z osobą oceniającą, wnioskodawca rozważył taką możliwość i uzyskał potwierdzenie takiej interpretacji, dlatego wybrał opcję dopuszczoną przez oceniających, tj. nie przewidującą robót budowlanych w projekcie, tylko dopuszczającą taką możliwość. Zdaniem wnioskodawcy został on celowo wprowadzony w błąd skutkujący odrzuceniem wniosku. Następnie wnioskodawca przedstawił wyjaśnienia w kwestii montażu platformy dźwigowej i stwierdził, że prac dotyczących jej posadowienia nie uważa za roboty budowlane, a bardziej instalacyjno - montażowe. Natomiast w rozmowie z oceniającą uzgodniono, że w przypadku uznania jednak takich prac za budowlane a nie montażowe będą one uznane za niekwalifikowane w trakcie oceny wniosku o płatność a koszty takie poniesie wnioskodawca. Ponadto stwierdził, że w piśmie wzywającym do poprawy wniosku oceniający nie podnieśli zarzutu o niekwalifikowalności części wydatku WYD001 Platforma dźwigowa - pod kryterium "Kwalifikowalność wydatków zaplanowanych w projekcie w ramach działania", co wskazuje na warunkowe uznanie takiego wydatku za niekwalifikowany, w zależności od udzielonej odpowiedzi na pkt C.2.2 -Platforma dźwigowa - w kryterium "Poprawność wypełnienia wniosku oraz spójność zapisów". W związku z tym wnioskodawca zarzucił niespójność w ocenie oraz wprowadzenie w błąd.

Pismem z [...] o sygn. [...] na podstawie art. 56 ust. 2 ustawy wdrożeniowej IOK poinformowała wnioskodawcę o podtrzymaniu negatywnego wyniku oceny formalnej przedmiotowego wniosku oraz o skierowaniu złożonego protestu do Instytucji Zarządzającej.

W piśmie z [...] nr [...] M. S. Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa[...] , na podstawie art. 58 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 217, dalej ustawa wdrożeniowa) - działając z upoważnienia Zarządu Województwa [...]- rozstrzygnęła protest w ten sposób, że nie został on uwzględniony.

W uzasadnieniu wskazano na stan prawny sprawy, w ramach którego przywołano Regulamin konkursu wraz z Instrukcją wypełniania wniosku oraz ustawę wdrożeniową. W opisie stanu faktycznego przybliżono oceny sformułowane przez IOK oraz opisano zarzuty protestu. W zakresie pkt B.21 uznano przedstawiony w treści protestu zarzut za zasadny, a przeprowadzoną ocenę za niewłaściwą.

Odnosząc się do pkt C.2.2. w stosunku do WYD010 uznano, że fakt dokonania w ostatecznej wersji wniosku o dofinansowanie zmian, które nie zostały wskazane w ramach uzupełnień doprowadziło do niespójności w treści wniosku. Zmiana wprowadzona przez wnioskodawcę nie stanowi oczywistej omyłki pisarskiej, gdyż poprawa oczywistej omyłki nie może prowadzić do zmiany zawartości merytorycznej wniosku. Ponadto uznano, że ocena nie jest dokonywana w oparciu o domniemanie, że pewne informacje powinny zostać zapisane w treści wniosku ale z niewiadomych przyczyn zapisane nie zostały, zaś każdy wydatek podlega osobnej ocenie, a te same rodzajowo wydatki mogą zawierać inne składowe. W związku z tym zarzut w tym zakresie uznano za bezzasadny, a dokonaną ocenę za właściwą.

W odniesieniu do pkt C.2.2. w stosunku do WZD001 stwierdzono, że wnioskodawca nie dokonał zmian, ani nie podał konkretnych wyjaśnień ponieważ nie wie jakie prace będą konieczne dla zamontowania platformy dźwigowej dla osób niepełnosprawnych. W związku z tym uznano, że oceniający słusznie wskazali, że na etapie składania wniosku wnioskodawca powinien być przygotowany do realizacji projektu, aby móc prawidłowo zakwalifikować i oszacować koszty niezbędnych prac. Natomiast brak przeniesienia elementów związanych z tym wydatkiem do wydatków niekwalifikowalnych może powodować zawyżenie wartości wydatku o tą właśnie część w ramach projektu, tj. o prace budowlane. W konsekwencji uznano, ze ocena przeprowadzona została właściwie, za rzut jest bezzasadny.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na rozstrzygnięcie protestu skarżący wniósł o przywrócenie oceny formalnej wniosku w związku z naruszeniem zasad oceny zastosowanych kryteriów i dopuszczenia do oceny merytorycznej wniosku.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił omyłki w treści odpowiedzi Urzędu Marszałkowskiego, które pozbawiły go prawa do kwestionowania czy dokonano poprawnej oceny wszystkich kryteriów. W dalszej części skargi podtrzymał swoje stanowisko i argumentację prezentowane w proteście w zakresie kwestionowanej oceny dotyczącej wydatków WYD010 i WYD 001. Akcentował, że nie dodał wydatku, którego nie było we wniosku, a tym samym nie spowodował znaczącej modyfikacji wniosku. Poinformował, że literalnie dodał treść klauzuli: "ponadto koszty instalacji, montażu, pierwszego uruchomienia, transportu, koszty sprawdzenia i przystosowania nowego sprzętu, koszty szkolenia personelu, instruktarzu, będą zaliczane do wartości początkowej środka trwałego. Było to efektem wezwania przez oceniających do jednoznacznego określenia, co wchodzi w wartość początkową wydatków na sprzęt medyczny. Brak klauzuli był oczywistym przeoczeniem bowiem w opisie zadań w punkcie C.2.1 ujęto informację, że koszty te zostaną zaliczone do wartości początkowej środka trwałego. Ponadto wezwanie do poprawy dotyczyło całego punktu C.2.2 a nie konkretnego wydatku. Zdaniem skarżącego zastrzeżenie w rozdziale 5.1 pkt 10 Regulaminu konkursu stanowi, że podstawą do odrzucenia wniosku jest dodanie nowego wydatku, tymczasem nie dodano nowego wydatku, a tylko tekst o istnieniu zaplanowanego wydatku z nazwy już w pierwotnej wersji wniosku w pkt. C.2.1, jako oczywistego braku - omyłki, czy przeoczenia przy pisaniu wniosku pierwotnego. Ponadto, zdaniem skarżącego, Urząd Marszałkowski arbitralnie uznał w zakresie WYD0001 zamontowanie platformy dźwigowej, że skarżący nie wiedział jakie koszty poniesie na te prace i że z tego powodu nie przeniósł części wydatków do kosztów niekwalifikowalnych. Podniósł, że koszty montażu podstawowego w każdym przypadku zawarte były w cenie, zaś koszty robót budowalnych nie były zawarte w ofercie potencjalnych wykonawców. W związku z tym przyjął, że zmieści się w bezpłatnym koszcie montażu ujętego przez dostawców i nie zaplanował wydatku na roboty budowlane. Jednocześnie w treści wyjaśnień stanowiących odpowiedź na wezwanie do wyjaśnienia skarżący dopuścił taką możliwość, argumentując, że jeżeli koszty takie by wystąpiły to zwiększą one kwotę wydatków niekwalifikowalnych, które zostaną pokryte przez niego z własnych środków. Za nietrafny uznał zarzut oceniających i rozpatrujących protest jakie koszty będą potrzebne. Skarżący twierdzi dalej, że nie wiedział jakie koszty będzie trzeba ponieść w celu odbioru zamontowanej platformy dla Urzędu Dozoru Technicznego (bez robót budowlanych/ albo z robotami budowlanymi). Wskazał, że nie planował ich a gdyby miały się pojawić to pojawiłyby się dopiero na etapie odbioru urządzenia przez Urząd Dozoru Technicznego i zostałyby pokryte jako koszty niekwalifikowalne we własnym zakresie przez skarżącego.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Zarządu Województwa [...] -Instytucji Zarządzającej RPO WSL na lata 2014-2020, będący radcą prawnym, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej "ustawą p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W § 2 tego przepisu zamieszczono katalog przedmiotów działalności administracji publicznej podlegających kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Natomiast zgodnie z § 3 tego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 217, dalej: ustawa wdrożeniowa).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 i 8 ustawy w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) (ust. 1). W wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (ust. 8).

Stosownie do art. 64 ustawy wdrożeniowej w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy.

W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na rozstrzygnięcie protestu zawarte w piśmie z dnia [...] Protest nie został uwzględniony, gdyż w wyniku ponownej weryfikacji oceny formalnej projektu w zakresie kryterium formalnego zerojedynkowego nr 4 Poprawność wypełnienia wniosku oraz spójność zapisów dokonanej przez IOK, uznano prawidłowość przeprowadzonej oceny i uznano ją za właściwie dokonaną.

Sąd stwierdza, że skarga jest uzasadniona z powodów, które nie zostały w niej podniesione, a które Sąd wziął pod uwagę działając z urzędu (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), gdyż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

Zgodnie z art. 53 i art. 54 ustawy wdrożeniowej wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Na podstawie art. 55 ustawy wdrożeniowej protest jest rozpatrywany przez instytucję zarządzającą albo pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie na podstawie porozumienia albo umowy, o których mowa w art. 10 ust. 1. Według art. 57 i art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów i informuje wnioskodawcę o wynikach jego rozpatrzenia.

Zasady rozpatrywania protestów zostały uszczegółowione w Regulaminie procedury odwoławczej dla IP RPO WSL (zwanym dalej również Regulaminem), stanowiącym załącznik nr 12 do Regulaminu konkursu dla Działania 11.3 "Dostosowanie oferty kształcenia zawodowego do potrzeb lokalnego rynku pracy – kształcenie zawodowe osób dorosłych".

Zgodnie z § 4 ust. 3 Regulaminu, instytucją rozpatrującą protest jest Zarząd Województwa [...] pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] 2014 - 2020 (IZ RPO WSL). Natomiast na podstawie § 4 ust. 4 Regulaminu, rozpatrywaniem protestów zajmuje się Wydział Rozwoju Regionalnego, Referat procedury odwoławczej.

Skarżone pismo z dnia [...] zawiera zarówno rozstrzygnięcie protestu, jak i informację o wyniku rozpatrzenia protestu. Zostało sporządzone na druku Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] i podpisane przez M.S., Zastępcę Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego. Z treści pisma wynika, że M. S. rozstrzygnęła protest z upoważnienia Zarządu Województwa[...].

Na wezwanie Sądu została przedłożona uchwała nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] w sprawie udzielenia pełnomocnictwa Pani M. S. – zastępcy dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K. do podejmowania czynności w imieniu Zarządu Województwa [...] – Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa[...]– RPO WSL 2014 – 2020. Mocą § 1 tej uchwały udzielono M. S. pełnomocnictwa Nr [...] z dnia [...] w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. Z treści tego załącznika do uchwały wynika, że pełnomocnictwa udzielono do działania w imieniu Zarządu Województwa[...] – Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa[...] – RPO WSL 2014 – 2020 we wszystkich sprawach dotyczących rozpatrywania środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu w zakresie procedury odwoławczej, w tym do: "(...) rozpatrywania i podpisywania protestów, - podpisywania kierowanych do wnioskodawców pisemnych informacji o wynikach rozpatrzenia protestu, (...)". W podstawie prawnej uchwały powołano art. 41 ust. 2 pkt 4 i art. 57 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm., dalej ustawa ustrojowa), art. 9 ust. 1 pkt 2, art. 55 pkt 1, art. 54 ust. 3, art. 58 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej oraz § 74 ust. 1 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...].

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 507/17(dostępny w CBOSA), rozpatrzyć protest to podjąć decyzję o jego uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu.

Sąd stwierdza, że w świetle obowiązujących przepisów oraz przedłożonych dokumentów M. S. nie była podmiotem uprawnionym do rozpatrzenia protestu; podmiotem tym był bowiem Zarząd Województwa [...] - Instytucja Zarządzająca RPO WSL. Działania Zarządu Województwa [...] mające na celu upoważnienie pracownika aparatu pomocniczego do rozpatrywania protestów nie mogły wywołać zamierzonego skutku (a ich efekt w postaci opisanego wyżej pełnomocnictwa musi zostać pominięty), gdyż nie mają oparcia w prawie, o czym jeszcze poniżej. W sytuacji, gdy protest został rozpatrzony przez podmiot nieuprawniony, to ocenę projektu kwalifikować trzeba jako przeprowadzoną w sposób naruszający prawo; nie budzi również wątpliwości, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Powyższe skutkuje koniecznością przekazania protestu do ponownego rozpatrzenia przez podmiot uprawniony, tj. przez Zarząd Województwa[...].

W tym miejscu trzeba jeszcze dodać, że Sąd nie kwestionuje uprawnienia Zarządu Województwa do posłużenia się pracownikami (też ekspertami) przy wykonywaniu czynności takich jak np. sprawdzenie zgodności złożonego wniosku z kryteriami wskazanymi w proteście. Nie kwestionuje również możliwości upoważnienia pracowników do przekazywania wnioskodawcom informacji o wyniku rozpatrzenia protestu (por. też przywołany wyżej wyrok NSA z dnia 28 marca 2017 r. oraz z tej samej daty wyroki NSA o sygn. akt II GSK 661/17 i II GSK 797/17 dostępne w CBOSA). Sąd kwestionuje jedynie możliwość upoważnienia pracowników aparatu pomocniczego do rozpatrywania protestów.

Przechodząc do analizy w zakresie tej zasadniczej kwestii Sąd wskazuje, że na gruncie prawa występują dwa pojęcia, które stwarzają podstawę dla innych osób do podejmowania działań i wyrażania oświadczeń woli w zastępstwie organu administracji publicznej lub innej osoby. Tymi pojęciami są upoważnienie oraz pełnomocnictwo.

Upoważnienie występuje na gruncie prawa publicznego i stanowi formę prawną, przy wykorzystaniu której organ administracji upoważnia pracownika obsługującego ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń (zob. art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego). W sposób zbieżny z tym unormowaniem ustawodawca reguluje to zagadnienie w przepisach prawa materialnego i tak w art. 20 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. nr 114) stanowi się, że organ właściwy może upoważnić w formie pisemnej swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika jednostki organizacyjnej, a także inną osobę do prowadzenia postępowania, a także do wydawania decyzji administracyjnych. W tożsamy sposób zagadnienie to zostało unormowane w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 169), czy w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195). W ustawie o samorządzie województwa w art. 46 ust. 2 stanowi się, że marszałek województwa może upoważnić wymienione w nim osoby do podejmowania decyzji administracyjnych.

Jak akcentuje się w doktrynie upoważnienie wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu przy podejmowaniu czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Jest do tego wyznaczony któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun funkcji organu czyli osoba, która powołaniem na to stanowisko jest umocowana do wykorzystywania kompetencji (J. Borkowski, /w/ B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2011 r. s. 745). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że osoba upoważniona do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji, ponieważ wykonuje tylko kompetencje innego organu. Działania podmiotu (osoby) upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego i traktowane są jako rozstrzygnięcie organu upoważniającego (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 1123/12, dostępny w CBOSA).

Drugim pojęciem, które w omawianym zakresie odgrywa istotną rolę jest pełnomocnictwo. Kodeks cywilny w art. 96 wskazuje, że umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo). Pełnomocnictwo jest instytucją, przy wykorzystaniu której uczestnik obrotu prawnego upoważnia inną osobę do dokonywania czynności prawnych (Sąd pomija – jako nie mającą znaczenia dla dalszych rozważań - specyfikę pełnomocnictw procesowych). Czynność prawna dokonana w granicach umocowania pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego. Czynność prawna jest rodzajem zdarzenia prawnego przede wszystkim w zakresie stosunków cywilnoprawnych. W przypadku podmiotów publicznych działania podejmowane w tym obszarze prawnym dotyczą najczęściej mienia, którym dysponuje dany podmiot. Taką możliwość udzielania pełnomocnictw ustawodawca przewidział w ustawie ustrojowej w rozdziale 4 regulującym kwestie związane z mieniem samorządu województwa.

Z powyższego syntetycznego w tym zakresie wywodu wynika, że w przypadku działania organu administracji publicznej w obszarze administracyjnoprawnym organ ten może upoważnić pracownika aparatu pomocniczego do wykonywania kompetencji władczych w jego zastępstwie. Natomiast w przypadku działania w obszarze cywilnoprawnym organ administracji może udzielić pracownikowi pełnomocnictwa do dokonywania czynności prawnych. W obydwu jednak obszarach działania organu musi istnieć podstawa prawna do udzielenia – odpowiednio – upoważnienia lub pełnomocnictwa. Wskazane rozgraniczenie nie ma charakteru nominalistycznego (nie chodzi o nazwę), lecz o identyfikację podstawy prawnej do udzielenia upoważnienia lub pełnomocnictwa, odpowiednio dla obszaru władczego lub niewładczego działania organu.

Sąd stwierdza, że w ramach realizacji programów operacyjnych Instytucja Zarządzająca podejmuje zarówno działania cywilnoprawne, jak i administracyjnoprawne. Jednak jak podkreśla się w judykaturze i doktrynie, konkurs przeprowadzony w celu wyboru projektów do dofinansowania należy uznać za postępowanie administracyjne, w ramach którego organ administracji publicznej lub w jego imieniu podmiot prywatny, wykonuje przyznane mu prawem kompetencje, załatwia sprawę administracyjną w drodze aktu administracyjnego. Cechą szczególną postępowania konkursowego jest rywalizacja (konkurowanie) między zainteresowanymi podmiotami o określoną pulę środków publicznych. Przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania w ramach konkursu (wybór projektu) przez właściwą instytucję jest czynnością o charakterze konwencjonalnym, czyli rozstrzygnięciem władczym o prawach podmiotów ubiegających się o dofinansowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 1130/17, Lex 2315028 oraz R. Paździk "Charakter prawny kryteriów wyboru projektów unijnych", opubl. Ius. Novum 2016/3 str. 109-120).

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że Instytucja Zarządzająca mogłaby udzielić pracownikowi aparatu pomocniczego skutecznego prawnie upoważnienia do władczego działania polegającego na rozstrzyganiu protestów w ramach konkursu przeprowadzanego w celu wyboru projektów do dofinansowania jedynie wtedy, gdyby w systemie prawa obowiązującego istniała po temu podstawa prawna. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Jednakże taka podstawa prawna nie istnieje.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do pełnomocnictwa udzielonego M. S. Sąd stwierdza, że przepisy wskazane w podstawie prawnej uchwały nie stanowią podstawy prawnej do udzielenia upoważnienia do władczego działania w przedmiocie rozpatrywania protestów. W tym miejscu podkreślić trzeba, że Sąd bada zawartość merytoryczną i prawną uchwały z dnia [...] i załącznika do tej uchwały, pomijając okoliczność, iż użyto nazwy "pełnomocnictwo", gdyż nazwa nie ma znaczenia przesądzającego dla kwalifikacji tego dokumentu.

W podstawie prawnej uchwały powołano następujące przepisy ustawy wdrożeniowej: art. 9 ust. 1 pkt 2 (Instytucją zarządzającą jest zarząd województwa - w przypadku regionalnego programu operacyjnego), art. 55 pkt 1 (Protest jest rozpatrywany przez instytucję zarządzającą), art. 54 ust. 3 (W przypadku wniesienia protestu niespełniającego wymogów formalnych, o których mowa w ust. 2, lub zawierającego oczywiste omyłki, właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do jego uzupełnienia lub poprawienia w nim oczywistych omyłek, w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia protestu bez rozpatrzenia), art. 58 ust. 1 (Właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności: 1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem; 2) w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61), art. 58 ust. 2 (W przypadku uwzględnienia protestu właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, może: 1) odpowiednio skierować projekt do właściwego etapu oceny albo dokonać aktualizacji listy, o której mowa w art. 46 ust. 3, informując o tym wnioskodawcę, albo, 2) przekazać sprawę instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1, w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu, jeżeli stwierdzi, że doszło do naruszeń obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny, informując wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu sprawy). Żaden z przytoczonych przepisów prawnych nie stanowi podstawy prawnej do udzielenia upoważnienia do rozstrzygania protestów.

Nadto w podstawie prawnej uchwały powołano art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy ustrojowej, zgodnie z którym do zadań zarządu województwa należy w szczególności przygotowywanie projektów strategii rozwoju województwa i innych strategii rozwoju, planu zagospodarowania przestrzennego, regionalnych programów operacyjnych, programów służących realizacji umowy partnerstwa w zakresie polityki spójności oraz ich wykonywanie. Również ten przepis prawny nie stanowi podstawy prawnej do udzielania przez Zarząd Województwa upoważnień do rozstrzygania protestów.

Wreszcie odnieść się trzeba do treści art. 57 ustawy ustrojowej. Przepis ten został zamieszczony w Rozdziale 4 regulującym kwestie związane z mieniem samorządu województwa. Zgodnie z tym przepisem prawnym oświadczenia woli w imieniu województwa składa marszałek województwa wraz z członkiem zarządu województwa, chyba że statut województwa stanowi inaczej (ust. 1). Sejmik województwa może udzielić marszałkowi upoważnienia do składania jednoosobowo oświadczeń woli, innych niż przewidywane w statucie województwa (ust. 2). Czynność prawna, z której wynika zobowiązanie pieniężne, wymaga do jej skuteczności kontrasygnaty głównego księgowego budżetu województwa lub osoby przez niego upoważnionej (ust. 3). Główny księgowy budżetu województwa, który odmówi kontrasygnaty, dokonuje jej jednak na pisemne polecenie marszałka województwa, informując równocześnie o tym sejmik województwa oraz regionalną izbę obrachunkową (ust. 4). Zarząd województwa może upoważnić pracowników urzędu marszałkowskiego do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa (ust. 5).

Przytoczony przepis reguluje zasady reprezentacji województwa jako osoby prawnej prawa cywilnego (vide: Komentarz do ustawy o samorządzie województwa pod redakcją B. Dolnickiego, zamieszczony w LEX). Wykładnia systemowa ust. 5 jednoznacznie wskazuje, że dotyczy on wyłącznie możliwości upoważnienia pracowników aparatu pomocniczego do składania oświadczeń woli, które są niezbędnym elementem czynności prawnych i to jedynie oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa. Władczych rozstrzygnięć o organu prawach podmiotów ubiegających się o dofinansowanie podejmowanych w postępowaniu konkursowym, które ma charakter postępowania administracyjnego nie sposób kwalifikować do oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa jako osoby prawnej prawa cywilnego. W tym stanie rzeczy również ten przepis prawny nie stanowi podstawy prawnej do udzielania przez Zarząd Województwa upoważnień do rozstrzygania protestów.

Tym samym żaden z przepisów prawnych przywołanych w uchwale nie stanowił podstawy prawnej do udzielenia M. S. upoważnienia do rozpatrywania protestów. Nadto Sąd stwierdza, że żaden z przepisów prawnych w obowiązującym systemie prawa nie daje podstaw do udzielenia takiego upoważnienia. W szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 46 ustawy ustrojowej, który umożliwia udzielenie upoważnienia do wydawania w imieniu marszałka decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej - rozpatrzenie protestu nie jest decyzją administracyjną, a marszałek nie jest podmiotem właściwym do rozpatrywania protestów. Podstawy prawnej nie stanowi również art. 268a k.p.a., gdyż zgodnie z art. 67 ustawy wdrożeniowej do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej stwierdził, że ocena projektu zawarta w piśmie z dnia [...] została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, ponieważ protest nie został rozpatrzony przez uprawniony do tego podmiot. Powyższe stanowi jednocześnie podstawę do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa[...]. Charakter wykazanego naruszenia prawa czyni koniecznym odstąpienie od merytorycznej oceny zarzutów skargi oraz formułowania wiążących zaleceń.