Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 391/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Transport
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust., art. 16 ust. 4-7
journal: Dz.U. 2017 poz 2136
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 101 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 3 par. 1 i 2, art. 145 par. 1, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 11, art. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2018r. sprawy ze skargi A.C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą UHT A.C. z siedzibą w C. na uchwałę Rady Gminy Michałów z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXVII/173/2012 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina, warunków i zasad korzystania z tych obiektów oraz ustalenia stawek opłat za korzystanie z nich I. stwierdza nieważność § 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy M. na rzecz A.C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Usługi Handel Transport A.C. z siedzibą w C. kwotę 314,76 (trzysta czternaście i 76/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Michałowie w dniu 28 grudnia 2012r. podjęła uchwałę nr XXVII/173/2012 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Michałów, warunków i zasad korzystania z tych obiektów oraz ustalenia stawek opłat za korzystanie z nich.

W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011r. Nr 5 poz. 13) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.). W § 3 pkt 2 uchwały ustalono stawkę opłaty w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku, stwierdzając w pkt. 3 § 3, że pozyskane środki finansowe z w/w opłat zostaną przeznaczone na modernizację oraz utrzymanie przystanków komunikacyjnych w należytym porządku.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na uchwałę – jak wskazano pierwotnie w treści skargi Nr XXXV/217/2017 z dnia 14 czerwca 2017r. - A.C. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą U.H.T A.C z siedzibą w C. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze. Odpowiadając na wezwanie tut. Sądu, związane z tym, że załączniki skargi wskazywały na to, że dotyczy ona uchwały wymienionej na wstępie, w piśmie z dnia 22 czerwca 2018 r. (k. 41) skarżąca sprecyzowała, że skarga dotyczy jedynie § 3 punkt 2 uchwały Rady Gminy Michałów z dnia 28 grudnia 2012 r. Nr XXVII/173/2012.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w zaskarżonej uchwale przyjęto jednolitą dla operatorów i wszystkich przewoźników - ustaloną w ustawie - stawkę w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Mimo, iż ustawa w art. 16 ust. 4 jasno wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki wg. niedyskryminujących zasad, w przedmiotowej uchwale nie postarano się w żaden sposób uwzględnić odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, co w efekcie doprowadziło do dyskryminacji niektórych z nich, w tym skarżącej. Przyjęte uchwałą rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami ustawy, co wprost wynika z uzasadnienia jej projektu, gdzie wskazano, że niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii jak np. "uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz". Na kwestię tę w toku całego procesu legislacyjnego silnie wskazywał również Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów mając na uwadze duże ryzyko poszkodowania przez gminy podejmujące przedmiotowe uchwały mniejszych przewoźników. Skarżąca odwołała się w tym zakresie do uwag zgłoszonych do projektu ustawy, podkreślając, że ich uwzględnienie nastąpiło poprzez wprowadzenie do ustawy pojęcia "niedyskryminujących stawek", co w jasny sposób wyjaśnia intencje ustawodawcy. Skarżąca powołała się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych w przedmiotowym zakresie. Dalej wskazała, że w transporcie publicznym na terenie Gminy Michałów występują minimum dwa rodzaje autobusów - duże i małe. Małe autobusy to przykładowo pojazdy o liczbie miejsc 22 włącznie, zaś duże powyżej tej liczby (przykładowo linia komercyjna 201 - MPK). Rozgraniczenie takie przyjęte zostało przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu - deklaracja DT-1. Tak więc w przypadku podatku od środków transportu gmina dostrzega rozgraniczenie, natomiast w przypadku przystanków już nie. Potwierdzeniem tego stanowiska jest odgórnie wprowadzony formularz deklaracji od środków transportu DT-1 zawierający ów podział. Na tym tle brak podziału przy opłatach za przystanki wynika stricte z chęci uzyskania większych, nienależnych gminie dochodów, co w praktyce jest dyskryminacją części przewoźników. Istotna jest też długość pojazdu "małego" na poziomie 5-7 metrów, co stanowi średnio połowę długości "dużego" autobusu (12-14 metrów). "Mały" autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku czy dworcu. Podobnie ilość pasażerów autobusu małego na poziomie 20 osób jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego (średnio 50 osób), co przekłada się przykładowo na dwa razy więcej śmieci na przystanku, a co za tym idzie dwukrotnie większe koszty utrzymania przystanku w czystości. Stosowanie jednolitej stawki dla obu typów pojazdów "dużego" i "małego" jest bezspornie dyskryminacją, o której mówi ustawodawca. Podobne rozgraniczenia są powszechnie stosowane i przyjęte za regułę przy wnoszeniu opłat przykładowo za parkingi. Więcej przewoźnik płaci za autobus czy samochód ciężarowy niż za osobowy. Skarżąca świadczy usługi przewozu osób na linii regularnej K. - K. W.przez P. Linia ta przebiega przez przystanki zlokalizowane właśnie na terenie gminy P., a co za tym idzie skarżący posiada zarówno legitymację do wniesienia przedmiotowej skargi jak też dyktowane jest to jego interesem własnym jak i społecznym. Co istotne skarżąca regularnie czyni opłaty za korzystanie z przystanków na terenie Gminy M. Z art. 6 ust. 1 ustawy wynika, że publiczny transport zbiorowy może być wykonywany przez operatora publicznego transportu zbiorowego lub przewoźnika spełniających warunki do podejmowania i wykonywania działalności w zakresie przewozu osób, przy czym - zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy - publiczny transport zbiorowy odbywa się na zasadach konkurencji regulowanej, o której mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie oraz z uwzględnieniem potrzeb zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego. W sytuacji zatem, gdy skarżąca jest właścicielem firmy przewozowej osób i podnosi, że zaskarżona uchwała nakłada na nią obowiązek uiszczania opłat za korzystanie z przystanków, a opłaty te wynikają wprost z unormowań zaskarżonej uchwały, to należy przyjąć, że interes prawny skarżącej wynikający ze wskazanych wyżej norm materialnoprawnych ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym został naruszony treścią zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego skarżąca posiada legitymację do wniesienia niniejszej skargi, zaś sama opłata, którą przewoźnicy wnoszą na rzecz organu winna być proporcjonalna do wielkości pojazdu jakim wykonywany jest przewóz. Skarżąca wezwanie do usunięcia naruszenia prawa inicjujące przedmiotowe postępowanie wniosła za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 12 kwietnia 2018r. po raz pierwszy, a co za tym idzie skarga została złożona skutecznie.

W odpowiedzi na skargę (dotyczącej uchwały Rady Gminy Michałów z dnia 28 grudnia 2012 r. Nr XXVII/173/2012, k. 82-84) organ wniósł o umorzenie postępowania i nie obciążanie kosztami postępowania podnosząc, że dnia 30 maja 2018 r. podjął uchwałę Nr XLVII/312/2018 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Michałów, warunków i zasad korzystania z tych obiektów oraz ustalenia stawek opłat za korzystanie z nich, którą m.in. zróżnicował stawki opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Michałów. Podejmując zaś zaskarżoną uchwałę organ miał na uwadze zasady niedyskryminacji przewoźników i operatorów. Nie podjął jej zatem bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno przy konstruowaniu jak i podejmowaniu przedmiotowej uchwały znana była wszystkim, a także została przeanalizowana sytuacja ilości osób korzystających z danych środków transportu. Kierowano się tu przede wszystkim ilością osób, która korzystała zarówno z dużych, jak i małych pojazdów. Jak wynika z doświadczenia, obserwacji i analizy przeróżnego rodzaju, ilość osób korzystających z większych pojazdów jest często mniejsza niż korzystających z pojazdów większych. Pojazdy o większych gabarytach, mimo posiadanych miejsc, nie wyróżniają się tym aby przewoziły więcej osób niż pojazdy mniejsze, posiadające do 30 miejsc. Organ uważał zatem, że podejmując uchwałę ze zróżnicowaną stawką opłat (większą dla pojazdów mających więcej miejsc dla pasażerów) naruszyłby zasady niedyskryminacji. Wszystkie wspomniane argumenty organ miał na uwadze przy podejmowaniu uchwały. Nie zasługuje na aprobatę argument jakoby pasażerowie czekający na autobus zanieczyszczali bardziej przystanek niż ci czekający na środek transportu jakim jest bus. Art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o transporcie zbiorowym nie różnicuje środków transportu przy ustalaniu stawki opłaty za zatrzymywanie się środka transportu, zatem nieprawidłowe jest zarzucanie przez skarżącą, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Intencją zapisu § 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały było ustalenie stawki 0,05 zł za jedno zatrzymanie się środka transportu na przystanku z uwagi na to, że na danym terenie transport zbiorowy wykonywany jest przede wszystkim przez przewoźników i operatorów pojazdami (busami), które przewożą do ok. 30 osób. Natomiast częstotliwość kursów wykonywanych przez autobusy jest znikoma w porównaniu z częstotliwością kursów wykonywanych przez busy. Przyjęcie jednolitej stawki opłat było zatem spowodowane specyfiką lokalną. W rzeczywistości przystanki są bardziej eksploatowane w zakresie ich kosztów utrzymania przez przewoźników wykonujących przewozy busami. Ponadto organ podniósł, że zaskarżona uchwała po przedłożeniu do urzędu nadzoru, tj. Wojewody Ś., była przedmiotem badania co do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Organ nadzoru nie znalazł podstaw do jej zakwestionowania, w tym również zakwestionowania § 3 pkt 2 uchwały. Specyfika lokalna może uzasadniać zastosowanie jednej stawki dla przystanków komunikacyjnych, natomiast podejmowaniu uchwały z całą stanowczością towarzyszyły rozmowy, których przedmiotem była wysokość opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1304), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była uchwała Rady Gminy Michałów z dnia 28 grudnia 2012 r. Nr XXVII/173/2012 (dokładnie w zakresie § 3 pkt 2), co jednoznacznie zostało sprecyzowane w piśmie skarżącej z dnia 22 czerwca 2018r., a na co wskazywały załączniki skargi, jak i jej końcowy fragment.

Na wstępie zauważyć należy, że uchwałę w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, bowiem uchwała ta dotyczy sytuacji powtarzalnych, odnoszących się do wszystkich adresatów - operatorów i przewoźników - określonych generalnie.

Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ. LEX nr 327767). Z uwagi na powyższe nie ma istotnego znaczenia powołany w odpowiedzi na skargę fakt podjęcia późniejszej uchwały o innej treści, różnicującej stawki opłat za korzystanie z przystanków.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W niniejszym przypadku znajduje zastosowanie powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 roku, co wynika z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2017r. poz. 935), zgodnie z którym, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej p.p.s.a. z 7 kwietnia 2017 r.). Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 28 grudnia 2012 roku. Z tych powodów skarżąca spółka była zobowiązana do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i obowiązku tego dochowała (k. 6, 7).

Poza tym w ocenie Sądu skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego, skoro w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykonuje publiczny transport zbiorowy na terenie Gminy Michałów (zezwolenie z 3 sierpnia 2012r. – k. 9). W ocenie Sądu, powyższy interes prawny skarżącej, znajdujący swoje źródło w przepisach prawa materialnego tj. art. 16 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2136), dalej jako "u.p.t.z.", został naruszony wraz z podjęciem kwestionowanej skargą uchwały, o czym świadczą poniższe rozważania.

Zgodnie z art. 16 ust. 4 u.t.p.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Przy czym w myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest zatem, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.t.p.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 w/w ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje przy tym pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "Stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.:

- jednakowa wysokość stawki opłaty,

- uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców,

- uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.

W sytuacji gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.".

Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16). Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana , jak wynika z samej uchwały, na modernizację i utrzymanie przystanków w należytym porządku. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.

Dla oceny wpływu czynnika formułowanego jako wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz, na wysokość opłaty istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym (co do zasady) większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków, ale także tym większy ciężar pojazdu, zazwyczaj więcej osi, a zarazem stosunkowo większy nacisk na nawierzchnię zatoki przystankowej, w konsekwencji zaś znaczniejsze szkody tym spowodowane. Stąd uzasadnione jest twierdzenie skarżącej, że rodzaj pojazdów dokonujących przewozów na terenie Gminy Michałów ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały.

W niniejszym przypadku zaskarżona uchwała została nadesłana do akt sprawy wraz z uzasadnieniem, w którym jednak nie przedstawiono żadnych powodów przyjęcia jednej stawki opłaty dla wszystkich operatorów. Z dokumentów przedłożonych do akt sprawy, tj. protokołu z sesji Rady Gminy Michałów, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, jak też wyciągu z protokołu Komisji Rozwoju Społeczno-Gospodarczego Budżetu i Finansów z dnia 27 grudnia 2012r., na której zaopiniowano projekt uchwały, także nie wynika, aby kwestia niedyskryminujących zasad w powyższym rozumieniu przy ustaleniu stawki opłaty była w jakikolwiek sposób rozważana i brana pod uwagę. Na sesji Rady dyskutowano jedynie kwestię, czy w ogóle nakładać na przewoźników opłatę za korzystanie z przystanków. Na tej podstawie nie można zatem ustalić, jakimi motywami kierowała się Rada Gminy podejmując uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych, których dotyczy ta uchwała, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach. Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują. Przykładem zaś tego, że występują istotne różnice w wielkości pojazdów u poszczególnych przewoźników, jest ten wskazany w skardze, a mianowicie dotyczący "dużych" autobusów MPK w Kielcach (autobusy o liczbie miejsc dla pasażerów większej niż 22) i autobusów o liczbie miejsc do 22 włącznie. Jak podniósł WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 lipca 2015r., sygn. III SA/Kr 1599/14, stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków mimo, że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. Skoro zaś w przepisie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminacyjne zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz (tak też WSA w Łodzi w w/w wyroku w sprawie III SA/Łd 736/13).

Należy zatem uznać, że z powodu braku powołania i analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16). W konsekwencji za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jednakże, jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP.

W świetle powyższych rozważań nie można uznać za wystarczającą argumentacji organu dotyczącej rozważenia zasad niedyskryminacji na etapie podejmowania zaskarżonej uchwały, przedstawionej dopiero w odpowiedzi na skargę. Po pierwsze odpowiedź na skargę jest pismem procesowym strony, które powinno zawierać ustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w skardze, nie może zaś ani uzupełniać zaskarżonej uchwały, ani też sanować uchybień zaistniałych na etapie jej podejmowania – w sytuacji gdy argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę nie zostały w żaden sposób wyartykułowane w dokumentach dotyczących etapu jej uchwalenia. Poza tym w argumentacji przedstawionej przez organ w odpowiedzi na skargę nie uwzględniono na przykład tego, że jednorazowe zatrzymanie autobusu o większych gabarytach (o większym ciężarze) powoduje, jak wyżej wspomniano, potencjalnie większe szkody dla nawierzchni zatoki przystankowej niż autobusu mniejszego.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku stwierdzając nieważność uchwały w zaskarżonej części, po sprecyzowaniu skargi przez skarżącą.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi oraz kwota 14,76 zł tytułem uiszczonego wynagrodzenia za dokonanie czynności notarialnej - udzielenia pełnomocnictwa w formie aktu notarialnego.

-----------------------

7

II SA/Ke 391/18

1