Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 839/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 145 par. 3, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 46a, art. 46b, art. 46 ust. 4, art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: par. 10 ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
article: art. 31 ust. 3, art. 233 ust. 3, art. 92 ust. 1, art. 22, art. 178
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1897
law: Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego S. z dnia [...] r. nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącego B. S. kwotę [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Inspektor Sanitarny, dalej także jako: "ZPWIS, organ II instancji, organ odwoławczy", utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., dalej także jako: "PPIS, organ I instancji", z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w sprawie wymierzenia B. Sp. z o.o. z siedzibą w S., dalej także jako: "Spółka, odwołujący, strona, skarżący", karę pieniężną w kwocie [...]zł za niedostosowanie się do czasowego ograniczenia prowadzenia działalności związanej z przygotowaniem i podawaniem posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywania na miejscu w ten sposób, że w dniu [...] stycznia 2021 r. w zakładzie małej gastronomii przy ul. [...] [...] [...] w S., prowadziła działalność w zakresie przygotowania i serwowania napojów gościom, którzy konsumowali je w zakładzie przy blatach barowych lub stolikach.

Z uzasadnienia ww. decyzji wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzja organu I instancji zapadła w związku ze stanem epidemii ogłoszonym na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii.

Spółka B. nie zastosowała się do nakazu czasowego ograniczenia działalności, określonego w § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów, poprzez przygotowywanie i podawanie napojów w naczyniach wielokrotnego użytku w dniu [...] stycznia 2021 r. gościom przebywającym w zakładzie małej gastronomii "P. ", zlokalizowanym w S. przy ul. [...] [...] [...]. W obiekcie znajdowało się wówczas około 20 osób, które zajmowały wszystkie hokery usytuowane przy blatach barowych, ustawione jeden obok drugiego. Konsumenci siedzieli również przy stolikach usytuowanych na sali w zalecanych odległościach. Konsumenci mieli możliwość w niniejszym lokalu dokonania własnego wyboru zamawianych napojów na podstawie menu, które wywieszono na ścianie, przy aneksie barowym. Osoby będące w tym obiekcie nie zachowywały dystansu społecznego, zajmowały ok. 3/4 powierzchni sali konsumpcyjnej, której powierzchnia wynosiła ok. 50 m˛. Ponadto nie wszyscy stosowali się do obowiązku zasłaniania nosa i ust. Przy przygotowywaniu i wydawaniu napojów uczestniczył W. K. - członek zarządu Spółki, który również nie miał zasłoniętych ust i nosa przy pomocy maseczki.

Przedstawiciele organu I instancji stwierdzili naruszenie ww. nakazów w zakładzie "P. " podczas kontroli przeprowadzonej w obecności Policji, po otrzymaniu zgłoszenia interwencyjnego dot. prowadzenia przedmiotowej działalności, pomimo obowiązujących obostrzeń w czasie epidemii. Czynności kontrolne rozpoczęto w ww. zakładzie w dniu [...] stycznia 2021 r. o godz. [...] natomiast zakończono w dniu [...] stycznia 2021 r. o godz. [...]. Zakres kontroli obejmował: realizację ograniczeń, zakazów i nakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii SARS-CoV-2 w Polsce oraz przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne w szczególności dot. warunków produkcji, przechowywania żywności oraz warunków żywienia zbiorowego.

W trakcie trwania czynności kontrolnych konsumenci przebywali zarówno w lokalu, jak i na zewnątrz. Po ok. 30 minutach od rozpoczęcia inspekcji W. K. - przedstawiciel zakładu podjął decyzję o wyproszeniu gości i zamknięciu obiektu. Powyższe odnotowano w protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], w którym zawarto również m.in. informacje dotyczące:

- umiejscowienia przed wejściem do lokalu środka do dezynfekcji rąk, przeznaczonego dla klientów;

- dysponowaniem w zakładzie odpowiednią ilością środków do dezynfekcji powierzchni;

- stwierdzenia nieprawidłowości z zakresu prawa żywieniowego, tj.: braku orzeczenia lekarskiego dla celów sanitarno-epidemiologicznych osoby przygotowującej napoje; niewłaściwego stanu technicznego powierzchni podłóg w aneksach barowych, na schodach prowadzących do pomieszczeń w części piwnicznej oraz w ciągu komunikacyjnym w części piwniczej; magazynowania alkoholu, soków i piwa w pomieszczeniu zmywalni naczyń; braku dokumentacji kontroli wewnętrznej opartej na procedurach systemu HACCP. Za stwierdzone nieprawidłowości sanitarno-higieniczne ukarano przedstawiciela Spółki mandatem karnym. Ponadto odczytano i omówiono ze stroną protokół, który został podpisany bez żadnych uwag i zastrzeżeń.

Powyższe czynności kontrolne przeprowadzone w ww. zakładzie zostały zarejestrowane w formie cyfrowej przez funkcjonariusza Policji. Ponadto w aktach sprawy widnieją notatki urzędowe sporządzone przez funkcjonariuszy Policji, tj. p.o. Naczelnika Wydziału Prewencji KP S. [...] oraz przedstawiciela [...] Plutonu [...] S. z dnia [...] stycznia 2021 r. potwierdzające podjęcie działań w dniu [...] stycznia 2021 r. w lokalu "P. ", gdzie doszło do naruszenia obostrzeń zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r.

Po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego PPIS w dniu [...] stycznia 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej Spółce za niedostosowanie się do ustanowionych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., zapewnił stronie zapoznanie się z aktami sprawy i czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niniejsze zawiadomienie oraz upoważnienie do czynności kontrolnych z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] zostały przesłane stronie w dniu 27 stycznia 2021 r.

W dniu 29 stycznia 2021 r. do siedziby Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S. wpłynęło pismo Spółki informujące o terminie usunięcia nieprawidłowości sanitarno-technicznych stwierdzonych podczas kontroli w dniu [...] stycznia 2021 r. w zakładzie małej gastronomii.

W związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie nałożenia na Spółkę kary pieniężnej, za niedostosowania się w zakładzie "P. " w dniach [...] stycznia 2021 r. do ustanowionych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, PPIS, pismem z dnia 9 lutego 2021 r. zobowiązał stronę do wskazania w terminie 7 dni od dnia otrzymania korespondencji wysokości dochodu osiągniętego z tytułu prowadzenia działalności w zakresie sprzedaży żywności i napojów w 2020 r. wraz ze stosowną dokumentacją potwierdzającą te informacje, pod rygorem ustalenia sytuacji finansowej podmiotu na podstawie sprawozdań finansowych złożonych za lata 2017-2019, a także wskazania wszelkich innych informacji, które według Spółki mogą mieć istotne znaczenie w prowadzonej sprawie. W dniu 18 lutego 2021 r. do siedziby Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S. wpłynęło sprawozdanie finansowe Spółki za okres od [...] stycznia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r., z którego wynika, iż strona z tytułu prowadzonej działalności w 2020 r. osiągnęła przychód netto w wysokości [...] zł.

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] PPIS wymierzył B. Spółce z o. o. karę pieniężną w wysokości [...] zł za niedostosowanie się do czasowego prowadzenia działalności związanej z przygotowaniem i podawaniem posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywania na miejscu w ten sposób, że w dniu [...].01.2021 r. w zakładzie małej gastronomi przy ul. [...] [...] [...] w S. prowadziła działalność w zakresie przygotowania i serwowania napojów gościom, którzy konsumowali je w zakładzie przy blatach barowych lub stolikach. Zgodnie z art. 48a ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, decyzja ta podlegała natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia.

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. Spółka wystąpiła z odwołaniem od ww. decyzji PPIS do ZPWIS, w którym wskazała naruszenie:

1. § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w związku z zastosowaniem przez organ uregulowania wadliwego, niezgodnego z Konstytucją;

2. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw w oparciu o przepisy rozporządzenia, zamiast aktu prawnego posiadającego rangę ustawy;

3. art. 233 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela mimo niewprowadzenia stanu nadzwyczajnego np. stanu klęski żywiołowej;

4. art. 22 Konstytucji RP poprzez uznanie, że ograniczenie działalności gospodarczej może być wprowadzone przepisem o randze rozporządzenia;

5. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na przepisach rozporządzenia, które zostało wydane w oparciu o przepisy rangi ustawowej niespełniające wymogów wynikających z naruszonego przepisu Konstytucji RP;

6. art. 232 Konstytucji RP poprzez brak formalnego wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, czego skutkiem jest brak możliwości wprowadzania ograniczeń praw i wolności w trybie właściwym dla stanów nadzwyczajnych.

7. art. 228 ust. 5 Konstytucji RP poprzez jego faktycznie stosowanie pomimo braku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego;

8. art. 21 i art. 22 ustawy o stanie klęski żywiołowej ograniczającej prawa i wolności obywatelskich wynikających z Konstytucji RP poprzez zastosowanie ograniczeń wynikających z ww. rozporządzenia Rady Ministrów, podczas gdy stosowne regulacje nie mogą być wprowadzone w drodze rozporządzeń, a jedynie ustawy;

9. art. 46 ust. 4 pkt 3, art. 46a i art. 46 b 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez jego rozszerzającą wykładnię i "uzupełnienie" przez organ tego przepisu poprzez uznanie, że na jego podstawie można wprowadzić zakaz prowadzenia działalności gospodarczej podczas, gdy przepis ten nie przewiduje takiej możliwości;

10. przez organ art. 86 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym nie przesłuchanie strony;

11. przez organ art. 15zzzzzn pkt 1 oraz piet 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, obowiązujących od dnia 18 kwietnia 2020 r., poprzez niestworzenie odwołującemu możliwości zapoznania się z aktami sprawy za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub poszczególnymi dokumentami znajdującymi się w aktach

sprawy, mimo że strona nie zrzekła się swojego prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym;

12. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie jako dowód w sprawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariuszy Policji i wydanie w oparciu o nią decyzji;

13. art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 81 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie od zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i tym samym zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie oraz dostarczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego wraz z decyzją, czym naruszył art. 61 § 4 k.p.a.

Zdaniem ZPWIS, odwołanie Spółki nie zasługiwało na uwzględnienie.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż doszło do naruszenia przepisów § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii tj. niezastosowanie się w stanie epidemii do czasowego ograniczenia prowadzenia działalności związanej z przygotowywaniem i podawaniem posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu poprzez prowadzenie w dniu [...] stycznia 2021 r. w zakładzie małej gastronomii przy ul. [...] [...] [...] w S. działalności w zakresie przygotowania i serowania napojów gościom, którzy konsumowali je w zakładzie przy blatach barowych lub stolikach, co stanowiło przesłankę do ukarania przedsiębiorcy zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zdaniem ZPWIS, przesłanka ta ma charakter bezwzględny, tj. w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa zachodzi obowiązek wszczęcia postępowania w zakresie ukarania karą administracyjną. Administracyjna kara pieniężna może być nałożona w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł, zaś przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie regulują odrębnie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, w związku z czym zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., w takim przypadku należało zastosować regulacje tej ustawy.

Przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały określone w art. 189d k.p.a,. zaś organ administracji publicznej wymierzając Spółce karę w wysokości [...] zł wziął pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia, o których mowa w art. 189d pkt 1 k.p.a. oraz wysokość dochodów osiągniętych przez stronę z tytułu prowadzenia działalności w 2020 r. Pozostałe przesłanki określone w art. 189d k.p.a. pozostają bez wpływu organu na wysokość wymierzonej kary, albowiem jest ona najniższa jaką można było nałożyć.

Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, iż system kar administracyjnych wynikający z przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jest typowym przykładem kar administracyjnych, w których podstawą ich wymierzenia jest samo obiektywne naruszenie prawa i właściwy w tym zakresie automatyzm. Kary mają przede wszystkim charakter prewencyjny, bowiem przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków motywują adresatów do wykonywania zobowiązań narzuconych przepisami prawa. W tym zakresie stanowią one niemalże środek specyficznego przymusu, dyscyplinujący obywateli do przestrzegania poszanowania prawa powszechnie obowiązującego, w danym przypadku mającego na celu ochronę zdrowia i życia innych ludzi.

W ocenie organu II instancji, PPIS prawidłowo ocenił wagę i okoliczności naruszenia prawa, tj. że strona swoim zachowaniem stworzyła niewątpliwie ryzyko przeniesienia czynnika chorobotwórczego SARS-CoV-2, wywołującego chorobę COVID — 19 poprzez udostępnienie w zakładzie małej gastronomii przy ul. [...] [...] nr [...] lok.[...] w S. miejsca umożliwiającego gromadzenie się skupisk osób przebywających w zamkniętym pomieszczeniu, w którym wbrew obowiązującym przepisom spożywano napoje na miejscu podawane gościom siedzącym przy blatach barowych lub stolikach, pomimo czasowego ograniczenia prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów, o czym mowa w postanowieniu § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Ponadto, organ odwoławczy zaznaczył, iż podczas kontroli w dniu [...] stycznia 2021 r. przedstawiciel zakładu obsługujący klientów, będący z nimi w bezpośrednim kontakcie, nie realizował obowiązku zasłaniania nosa i ust, stwarzając tym samym warunki, które w stopniu istotnym zagrażały bezpieczeństwu osób znajdujących się w lokalu poprzez zwiększoną możliwość przeniesienia wirusa SARS-CoV-2. Powyższe działania, zdaniem ZPWIS, stanowiły bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia osób znajdujących się w zakładzie żywienia zbiorowego, jak również dla ich bliskich, co powoduje rozprzestrzenianie się choroby, a tym samym pogorszenie się sytuacji epidemiologicznej w regionie.

Odnosząc się do zarzutów strony, organ odwoławczy wskazał, iż są one nieuzasadnione. Wyjaśnił, że przedmiotowa kara została nałożona na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Organ przytoczył treść art. 46a cyt. ustawy i wyjaśnił, że nie można zgodzić się z argumentacją strony, że istnieją konstytucyjne wątpliwości co do podstawy prawnej nałożonej kary, podstawa ma bowiem charakter ustawowy, a w rozporządzeniu (wydanym właśnie na podstawie ustawy) ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii zostały jedynie doprecyzowywane. Stosownie do wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 cyt. ustawy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, ustanowiono czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów. Zakaz, bądź czasowe ograniczenia prowadzenia określonej działalności zostało wprowadzone na podstawie ustawy, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Taki zabieg ustawowy był w pełni zasadny, ponieważ pozwala on na bieżące reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną i działanie w tym zakresie Parlamentu poprzez wydawanie ustaw nie gwarantowałoby skuteczności walki z epidemią, biorąc chociażby pod uwagę długość procesu legislacyjnego.

Organ odwoławczy wskazał, że istnienie stanu epidemii implikuje zaistnienie wielu ograniczeń, w szczególności wynikających z przepisów prawa. Dodatkowo stwierdził, że stan epidemii powodować musi również weryfikację i często odmienną ocenę wypracowanych poglądów związanych z wykładnią obowiązujących przepisów prawa. Biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należy dokonać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem skrajnie nieodpowiedzialnych podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju. W tym kontekście nieodpowiedzialne i wymagające szybkiej i skutecznej reakcji zachowania skutkują koniecznością takiej wykładni przepisów, aby zapobiec powtarzaniu takich samych sytuacji w przypadku podmiotów, które już naruszyły obowiązujące przepisy, jak i osiągnąć efekt odstraszający wobec innych podmiotów, które, widząc nieskuteczność działania organów administracji publicznej, będą zachęcane do lekceważenia regulacji mających na celu ograniczenie rozprzestrzeniania się epidemii.

Zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP uznać więc należy za nieuzasadniony, albowiem, jak uznano powyżej, sam zakres ograniczeń wynika z ustawy. Dodatkowo należy odwołać się do treści art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Ochrona taka jest zapewniana przez władze publiczne, na których spoczywa obowiązek wprowadzania regulacji dostosowanych do aktualnej sytuacji. Ponadto, stosownie do treści art. 68 ust. 4 Konstytucji, władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych (...).

Przestrzeganie zaś obowiązujących regulacji prawnych przez innych przedsiębiorców i ponoszenie przez nich w związku z tym wielu niedogodności nie może stawiać w uprzywilejowanej pozycji Spółki, która próbując wykorzystać potencjalne luki prawne, podważa wszystkie działania, których celem jest wyeliminowanie epidemii.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej ograniczającej wolności i prawa człowieka i obywatela, zdaniem organu II instancji, jest on bezzasadny, gdyż nie został wprowadzony stan klęski żywiołowej, a ustawodawca wybrał inne rozwiązanie legislacyjne. Z kolei odnośnie do naruszenia art. 10 § 1 i § 2 k.pa. poprzez odstąpienie od zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, organ odwoławczy wskazał, że tryb postępowania przyjęty przez organ I instancji był prawidłowy. Również zarzuty dotyczące naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 81 § 1 oraz art. 86 k.p.a. są nieuzasadnione, ponieważ nie znajdują odzwierciedlenia w przedłożonej dokumentacji. Organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Decyzja wymierzająca karę została wydana w oparciu o protokół z kontroli sanitarnej z dnia [...] stycznia 2021 r., który został sporządzony w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach dla każdej ze stron, a następnie po odczytaniu i omówieniu podpisany przez W. K. - członka zarządu upoważnionego do składania oświadczeń w imieniu Spółki, która w terminie 7 dni nie wniosła zastrzeżeń do protokołu, ustosunkowała się jedynie do informacji dot. sposobu wykonania uchybień stwierdzonych podczas kontroli, a także przedłożyła sprawozdanie finansowe, o które poprosił organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy np. notatki policyjne i nagranie audiowizualne potwierdza informacje zawarte w ww. protokole. Spółka miała możliwość brania czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym i tym samym zapoznania się z zebraną w sprawie dokumentacją przed wydaniem decyzji.

Organ II instancji stwierdził, że nie można zgodzić się z argumentacją strony wskazaną w uzasadnieniu odwołania, iż zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego otrzymano wraz z decyzją. Z akt sprawy wynika, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz upoważnienie do czynności kontrolnych zostały doręczone Spółce w dniu 10 lutego 2021 r. Natomiast decyzja PPIS, nakładająca na Spółkę karę pieniężną, została doręczona stronie w dniu 8 marca 2021 r.

Bezzasadny jest również, zdaniem organu odwoławczego, zarzut, iż PPIS wymierzył stronie karę tylko na podstawie notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji przekazanej do Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ II instancji wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] lutego 2021 r. wydana została przede wszystkim w oparciu o protokół z kontroli sanitarnej z dnia [...] stycznia 2021 r., zaś notatki policyjne jak i materiał audiowizualny stanowią dodatkowy materiał dowodowy na naruszenie przez stronę obowiązującego wówczas ww. rozporządzenia.

ZPWIS nie zgodził się również z zarzutem nieumożliwienia zapoznania się stronie z aktami sprawy lub poszczególnymi dokumentami również za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Organ I instancji, wszczynając z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. umożliwił stronie zapoznanie się z aktami sprawy, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W przedmiotowym piśmie organ wskazał numer telefonu kontaktowego, celem ustalenia terminu ewentualnej wizyty. Strona miała możliwość poinformowania organu za pomocą jakich środków komunikacji elektronicznej chciałaby zapoznać się z aktami sprawy i na jaki adres chce otrzymywać korespondencję, ale nie skorzystała z tego uprawnienia, wobec czego organ doręczał pisma pod dotychczasowy adres wskazany w Krajowym Rejestrze Sądowym.

Organ II instancji stwierdził również, że w rozpatrywanym stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki umożliwiające odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej, o którym mowa w przepisie art. 189f k.p.a.

Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. Spółka B. złożyła skargę na ww. decyzję ZPWIS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której powtórzyła zarzuty wskazane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo, skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie art. 77 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszechstronnej analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie, jak również zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien zaskarżoną decyzję jako wadliwą uchylić w całości i umorzyć postępowanie I instancji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istnienia istotnych wad w postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Poddając kontroli zaskarżone rozstrzygnięcia, w oparciu o wskazane kryteria Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Tytułem wstępu wskazać należy, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. 2020 r., poz. 433).

W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (w dacie kontroli obowiązywał tekst jednolity: Dz. U. 2020 r., poz. 1845 ze zm.).

Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w art. 46b zapisano (wersja od 29 listopada 2020 r.), że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) (uchylony);

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;

13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych

- uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Administracyjna kara pieniężna została nałożona na skarżącą Spółkę na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten stanowi, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 (pkt 3 - czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; pkt 4 - zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; pkt 5 - obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów) lub w art. 46b pkt 2 i 8 (pkt 2 - czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; pkt 8 - czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia), podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1).

Organy obu instancji powołały się także na § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm.), zgodnie z którym do dnia 31 stycznia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Zdaniem organów orzekających, zakaz ustanowiony w § 10 ust. 9 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. został przez skarżącą naruszony, a okoliczność ta determinowała nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

W tej materii, na tle odwołania się organów orzekających do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20, LEX nr 3093916), w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa.

W związku z powyższą konstatacją wskazać należy, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1897) stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej.

Należy zwrócić uwagę, że wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dniem 8 marca 2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Jak wskazano wyżej, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Natomiast z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. przepisy (art. 46b pkt 2-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika tymczasem wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwie nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-13). Nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).

Podsumowując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych.

Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

W kontekście opisanych wyżej ograniczeń i zakazów należy wskazać, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w wyżej opisanym rozporządzeniu, a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan, kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona).

Treść omawianego rozporządzenia ingeruje zatem w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu omawianych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Należy podkreślić, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami, w tym rozporządzeniem z dnia 21 grudnia 2020 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

O ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę, merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie.

W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, Sąd, na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne, o czym orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku. O kosztach postępowania (punkt trzeci sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.