Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1025/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 art. 29 art. 30 ust. ` pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp.k. w likwidacji z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1583/12 w sprawie ze skargi A. Sp.k. w likwidacji z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1583/12, w sprawie ze skargi A. sp. k. w likwidacji z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania – oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

"B." sp. k. z siedzibą w K., w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 3b ustawy Prawo budowlane, zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych, określając je jako montaż urządzeń tłumiących hałas tj. przegród akustycznych – na budynku [...]. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...], wniósł sprzeciw do ww. zamierzenia budowlanego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...], uchylił powyższą decyzję organu I instancji i orzekł o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu na wykonanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu do istniejącej stalowej konstrukcji przegród akustycznych pionowych i poziomych, stanowiących urządzenia tłumiące hałas pochodzący od urządzeń technicznych – na budynku przy ul[...].

Następnie w dniu [...] marca 2011 r. A. sp. k. z siedzibą w K. zgłosiła zamiar zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, tj. kondygnacji 8. i 9. obiektu zlokalizowanego przy ul[...], oraz zamiar wykonania robót budowlanych celem adaptacji wyżej podanej powierzchni na powierzchnię o charakterze biurowym.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] Prezydent Miasta Krakowa nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o dodatkową dokumentację, w terminie do dnia 4 kwietnia 2011 r.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, określonej przez inwestora jako zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, tj. pięter 8. i 9., zlokalizowanego [...], oraz zamiaru wykonania robót budowlanych celem adaptacji wyżej podanej powierzchni na powierzchnię o charakterze biurowym. Jako podstawę prawną wydania decyzji organ wskazał art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2010 r. Nr 234, poz. 1623 ze zm.) – zwanej dalej: Prawem budowlanym.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że budynek – zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] (udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku) – ma 8 nadziemnych kondygnacji, natomiast wniosek o zmianę sposobu użytkowania dotyczy 8. i 9. piętra, tj. 9. i 10. kondygnacji, których nie ma, bowiem powyżej 8. kondygnacji znajdują się zainstalowane pionowe i poziome przegrody akustyczne stanowiące urządzenia tłumiące hałas pochodzący od urządzeń technicznych. Przedmiotowe urządzenia – osłony akustyczne – nie stanowią kondygnacji budynku, zaś inwestor nie przedstawił dokumentu potwierdzającego, iż budynek posiada 9. i 10. kondygnację (tj. 8. i 9. piętro), których dokonuje zmiany sposobu użytkowania. Stwierdzono ponadto, że zgłaszający nie wyjaśnił, czy przedmiotowe zgłoszenie obejmuje instalacje wewnętrzne w zakresie koniecznym dla zmiany sposobu użytkowania, a przedłożona przez inwestora ekspertyza techniczna nie wykazała, że spełnione są warunki wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. sp. k. z siedzibą w K.. Spółka zarzuciła naruszenie art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego i § 3 pkt 16 rozporządzenia w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nie wskazanie przesłanek uzasadniających sprzeciw, oraz naruszenie art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeanalizowanie całości materiału dowodowego, jak i wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji. W odwołaniu zawarto również wniosek o reformatoryjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Powyższa decyzja Wojewody Małopolskiego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez A. sp. k. z siedzibą w K..

Jeszcze przed zapadnięciem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie ze skargi na decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. Prezydent Miasta Krakowa przystąpił do ponownego rozpoznania sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta Krakowa ponownie wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru zmiany sposobu użytkowania. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] (również wydaną przez wydaniem wyroku w sprawie ze skargi na decyzję z dnia [...] lipca 2011 r.), po rozpatrzeniu odwołania A. sp. k. z siedzibą w K., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Inwestor wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę także na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2011 r.

W tym czasie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznał skargę na pierwszą decyzję Wojewody Małopolskiego – decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...]. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1557/11 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu ma charakter materialny i wyznacza czasowe granice do skorzystania z kompetencji przez organ l instancji do wniesienia sprzeciwu, a co za tym idzie, upływ tego terminu wyłącza możliwość wydania przez ten organ decyzji o sprzeciwie. Równocześnie Sąd wskazał, że termin 30-dniowy w sprawie ze zgłoszenia dokonanego w dniu 2 marca 2011 r. rozpoczął bieg na nowo od daty wyznaczonej w postanowieniu z dnia [...] marca 2011 r. (nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia najpóźniej do dnia 4 kwietnia 2011 r.). Oznacza to, że termin do wydania sprzeciwu wygasł z dniem 5 maja 2011 r. Sąd wyjaśnił, że w sytuacji, gdy w dniu wydawania przez organ odwoławczy decyzji termin określony w art. 71 ust. 4 i 3 ustawy już upłynął, nie było podstaw do podejmowania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, w sytuacji gdy upłynął termin do jego wniesienia. W takim przypadku powinien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji o sprzeciwie lub uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania, ewentualnie o umorzeniu postępowania odwoławczego. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że przekazanie przedmiotowej sprawy przez Wojewodę Małopolskiego do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nie znajdowało uzasadnienia w prawie.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 20/12, rozpoznając skargę na drugą z kolei decyzję Wojewody Małopolskiego, uchylił zaskarżoną decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...].

Na skutek dwukrotnego postępowania sądowego w obrocie prawnym pozostała decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] (wnosząca sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...]), co z kolei wiązało się z koniecznością rozpatrzenia po raz kolejny odwołania A. sp. k. z siedzibą w K. od powyższej decyzji.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – zwanej dalej: k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż ponownie rozpatrując odwołanie inwestora jest związany – zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. – oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1557/11. Mając powyższe na względzie Wojewoda Małopolski uznał, że wniesiony sprzeciw jest słuszny.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...] orzekł o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu na wykonanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu do istniejącej stalowej konstrukcji przegród akustycznych pionowych i poziomych, stanowiących urządzenia tłumiące hałas pochodzący od urządzeń technicznych, na budynku przy ul[...]. W uzasadnieniu wyjaśniono wówczas, że zgłaszane zamierzenie budowlane obejmuje montaż przegród akustycznych do stalowej konstrukcji istniejącej na dachu budynku, która była wykonana w ramach odrębnej inwestycji. Wojewoda Małopolski w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. uznał, iż tak określona inwestycja mieściła się w pojęciu urządzenia, którego zadaniem jest tłumienie hałasu pochodzącego od zainstalowanych urządzeń technicznych. Przegroda wygłuszająca hałas pochodzący od urządzeń technicznych stanowi więc urządzenie związane z tym budynkiem polepszające komfort jego użytkowania. Panele tłumiące hałas wykonane miały być między innymi z wełny szklanej, szkła i folii akustycznej.

Dalej Wojewoda Małopolski przypomniał, że w obecnym zgłoszeniu inwestor planuje zmienić sposób użytkowania przestrzeni powstałej po wykonaniu wyżej opisanych przegród akustycznych. Organ odwoławczy uznał, że zamontowane urządzenie techniczne (ekrany), choć wytworzyło przestrzeń zamkniętą wokół innych urządzeń zamontowanych na dachu, to nie stanowi części obiektu budowlanego, w tym wypadku budynku, o którym mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, która mogłaby podlegać zmianie sposobu użytkowania w oparciu o ten przepis. Dodał, że utworzona przestrzeń nie stanowi również kondygnacji tego budynku w rozumieniu § 3 pkt 16 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem do kondygnacji nie wlicza się wyniesionych ponad dach nadbudówek przeznaczonych na urządzenia techniczne.

Organ zauważył, że przywołana wyżej decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. dotyczyła wyłącznie konstrukcji przegród akustycznych, będących urządzeniami tłumiącymi hałas. Z porównania dokumentów dołączonych do przyjętego zgłoszenia montażu przegród akustycznych i zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania wynika, że to ostatnie zgłoszenie dotyczy dwóch kondygnacji budynku, których nie było w dokumentach przekazanych do zgłoszenia o montażu przegród akustycznych i kondygnacje te w oparciu o to zgłoszenie nie mogły powstać.

Organ odwoławczy zaznaczył równocześnie, że brak jest dokumentu wskazującego na legalność wykonanych prac, a czynności podejmowane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą służyć legalizacji samowoli budowlanej.

Niezależnie od powyższych ustaleń, Wojewoda Małopolski podniósł, iż w celu prawidłowego funkcjonowania powstałej przestrzeni technicznej jako pomieszczeń biurowych, niezbędna jest rozbudowa znajdujących się w budynku instalacji, tj. elektrycznej, wodnej i kanalizacyjnej (za wyjątkiem instalacji telekomunikacyjnych). Działania inwestycyjne w tym zakresie wymagają, co do zasady, uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda Małopolski stwierdził, że zasadne jest wniesienie sprzeciwu w oparciu o art. 71 ust 5 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem zakres robót budowlanych związanych ze zmianą funkcji wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Za bezsporne uznał, że w obecnym zgłoszeniu inwestor planuje zmienić sposób użytkowania przestrzeni powstałej po wykonaniu przegród akustycznych. Powstała przestrzeń nie stanowi kondygnacji budynku, a tym samym brak jest możliwości podejmowania działań w oparciu o art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Dodał, że rozbudowa wewnętrznych instalacji, ponieważ nie została wymieniona w art. 29 Prawa budowlanego, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W kwestii naruszenia art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego i § 3 pkt 16 rozporządzenia w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niewskazanie przesłanek uzasadniających sprzeciw, organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego nie stanowił podstawy wydania zaskarżonej decyzji. Wniesiony przez organ l instancji sprzeciw oparty był na art. 71 ust. 3 Prawa budowalnego, zgodnie z którym organ wnosi sprzeciw w przypadku nieuzupełnienia w terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu. Organ odwoławczy uznał natomiast, że w sprawie ma również zastosowanie art. 71 ust. 5 tej ustawy i przepis ten dodatkowo został przywołany w omawianej decyzji. Wojewoda Małopolski stwierdził także, iż nie może być uwzględniony zarzut o nieprzeanalizowaniu przez organ l instancji całości materiału dowodowego, bowiem w ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jego analiza przez organ l instancji jest poprawna.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...] wniosła A. sp. k. w likwidacji z siedzibą w K.. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

– art. 15 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. wobec wykroczenia poza ramy postępowania uzupełniającego, w wyniku czego postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, a czego przejawem jest zmiana przyjętej przez organ l Instancji postawy prawnej sprzeciwu (art. 71 ust. 3 na art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego);

– art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. wobec nierzetelnego przedstawienia stanu faktycznego sprawy (oznaczającego wadliwą ocenę materiału dowodowego), co w efekcie doprowadziło do błędnego wniosku, że zamknięta przestrzeń – wytworzona w wyniku zmian nieistotnych projektu budowlanego (piętro 8.) oraz montażu przegród, zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 28 października 2009 r. – Zgłoszenie Montażu Przegród (piętro 9.), nie stanowi:

a) części obiektu budowlanego (budynku), co stoi w sprzeczności z dokumentacją techniczną projektu budowlanego oraz Zgłoszenia Montażu Przegród;

b) kondygnacji tego budynku, bowiem – zgodnie z § 3 pkt 16 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie – do kondygnacji nie wlicza się wyniesionych ponad dach nadbudówek przeznaczonych na urządzenia techniczne, podczas gdy zamknięta przestrzeń na poziomie 8. i 9. piętra spełnia wszelkie kryteria pojęcia "kondygnacji" stosownie do ww. przepisu.

– naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a., wobec naruszenia obowiązku wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi organ się kierował przy załatwieniu sprawy, w szczególności wobec sprzeczności twierdzeń w przedmiocie wymogów formalnych związanych z rozbudową wewnętrznych instalacji (wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej), a to poprzez:

a) wskazanie, że skoro prace te nie zostały wymienione w art. 29 Prawa budowlanego, to wymagają pozwolenia na budowę,

b) podczas gdy w innym miejscu uzasadnienia organ orzekł, że rozbudowa wewnętrznych instalacji (wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej) wymaga co do zasady uzyskania pozwolenia na budowę, co (wnioskując a contrario) oznacza, że istnieją wyjątki od tej zasady;

– naruszenie art. 71 ust. 5 pkt. 1 Prawa budowlanego, wobec jego zastosowania w sytuacji, gdy planowane roboty nie wymagają pozwolenia na budowę, a zatem nie występuje przesłanka zgłoszenia sprzeciwu (do planowanej zmiany sposobu użytkowania) na tej podstawie.

Wskazując na powyższe skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę uznał, iż niezasadne są zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie.

W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a.. W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności prawidłowo ustalił, że Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...] orzekł o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu na wykonanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu do istniejącej stalowej konstrukcji przegród akustycznych pionowych i poziomych, stanowiących urządzenia tłumiące hałas pochodzący od urządzeń technicznych – na budynku przy ul[...]. Jak wynika z treści uzasadnienia przytoczonej decyzji, zgłaszane zamierzenie budowlane obejmowało montaż przegród akustycznych do istniejącej na dachu budynku stalowej konstrukcji, która była wykonana w ramach odrębnej inwestycji. W ocenie orzekającego wówczas Wojewody Małopolskiego inwestycja tak określona mieściła się w pojęciu urządzenia, którego zadaniem jest tłumienie hałasu pochodzącego od zainstalowanych urządzeń technicznych. Sąd zwrócił uwagę, że w inwestor w odwołaniu z dnia 19 listopada 2009 r. sam podkreślił, iż "postanowienia wniosku Skarżącej wyraźnie wskazują, iż projektowane elementy są uzupełnieniem wykonanych już urządzeń tłumiących hałas, zaś celem prac jest wygłuszenie urządzeń technicznych. W związku z tym brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla określenia planowanych prac jako nadbudowy. (...) W wyniku realizacji prac nie może dojść do powstania dodatkowej kondygnacji budynku, co miało by miejsce w przypadku nadbudowy budynku." Ponadto z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] wynika, że przedmiotowy budynek nie posiadał nadziemnych kondygnacji nr 9 i 10, których dotyczy zgłoszenie z dnia 2 marca 2011 r.

W niniejszej sprawie strona skarżąca w dniu 2 marca 2011 r. złożyła zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku w zakresie jego kondygnacji 8. i 9. W dalszej części zgłoszenia, dotyczącej zakresu wykonywanych robót budowlanych związanych ze zgłoszoną zmianą sposobu użytkowania, wnioskodawca posługuję się już pojęciem 8. i 9. piętra, co w istocie odpowiednio oznacza kondygnacje 9. i 10. O zmianie sposobu użytkowania kondygnacji na poziomie 8. i 9. piętra mowa jest także w załączonej do przedmiotowego wniosku ekspertyzie konstrukcyjnej z dnia 30 stycznia 2011 r.

Zdaniem Sądu organy prawidłowo ustaliły, iż przedmiotowy budynek miał przewidzianych 8 nadziemnych kondygnacji. Zgoda Wojewody Małopolskiego wyrażona w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...] dotyczyła jedynie wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu do istniejącej stalowej konstrukcji przegród akustycznych pionowych i poziomych, stanowiących urządzenia tłumiące hałas pochodzący od urządzeń technicznych zamontowanych na dachu budynku. Montaż przegród akustycznych miał więc zostać wykonany do istniejącej na dachu budynku stalowej konstrukcji. Panele tłumiące hałas wykonane miały być m.in. z wełny szklanej, szkła i folii akustycznej. Tym samym opisaną powyżej decyzją, na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, orzeczono o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu na wykonanie robót budowlanych słusznie zakwalifikowanych jako wykonanie urządzenia budowlanego – w tym przypadku będącego urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i poprawiającego komfort jego użytkowania. W ocenie Sądu powyższa decyzja nie zezwala na wykonanie w ramach tego zadania inwestycyjnego dodatkowych kondygnacji budynku. Faktu tego nie zmienia także okoliczność, iż wykonane tego typu urządzenie techniczne może tworzyć przestrzeń zamkniętą wokół zamontowanych na dachu urządzeń generujących hałas. Sąd zaznaczył, iż zmiana użytkowania może dotyczyć zarówno całego budynku, jak i jego części. Za przedmiotową część należy uznać także urządzenie budowlane. Ustawodawca w definicji obiektu budowlanego w art. 3 ust. 1a Prawa budowlanego wskazał, że jest nim budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. To wszystko jest obiektem budowlanym, a więc i urządzenie techniczne jest wówczas częścią obiektu budowlanego. Z art. 3 pkt. 9 Prawa budowlanego, definiującego urządzenie budowlane, wynika natomiast, że nie każde urządzenie techniczne dodatkowo może zostać nazwane urządzeniem budowlanym. Urządzenie techniczne wówczas będzie urządzeniem budowanym, jeżeli jest ono związane z obiektem budowlanym i zapewnia możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Powyższa teza nie legitymizuje jednak wniosku inwestora z dnia 2 marca 2011 r., który dotyczy części obiektu budowlanego powstałej na skutek wykonania robót budowlanych, z jednej strony zdecydowanie przekraczających ich zakres określony w omawianej wyżej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., a z drugiej strony wykonanych bez koniecznego w tym zakresie pozwolenia na budowę. Sąd podzielił stanowisko Wojewody Małopolskiego, iż urządzenie techniczne miało być wykonane z paneli tłumiących hałas wykonanych m.in. z wełny szklanej i foli akustycznej, które to panele miały być zamontowane do znajdującej się na dachu konstrukcji stalowej. Tymczasem analiza wniosku z dnia 2 marca 2011 r. wraz z załącznikami świadczy, iż w aktualnym stanie faktycznym dotyczy on dwóch dodatkowych kondygnacji na budynku. Z dokumentacji tej wynika, iż obecnie na dachu, zamiast urządzenia technicznego w postaci ekranów, paneli tłumiących hałas wykonanych z materiałów opisanych jak wyżej, znajdują się słupy i ściany żelbetowe lub murowane (brak szczegółowego opisu na załączonej dokumentacji), z których niektóre posiadają zamontowane okna. Równocześnie w miejscach, gdzie zainstalowane miały zostać przedmiotowe przegrody, obecnie znajdują się stropy, których zadaniem jest przenoszenie obciążeń użytkowych. W dokumentacji tej nie ma mowy o konstrukcji stalowej, do której miały one zostać zamontowane.

Powołując się na orzecznictwo sądowe Sąd stwierdził, iż zakres prac budowlanych, które ingerować mogą w strukturę budynku poprzez odsłonięcie pokrycia dachu oraz zabetonowania słupów, sprawia, że prace mogą wykraczać poza zakres instalowania urządzeń, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, co powoduje, że prace te wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd podkreślił, że przepis art. 71 Prawa budowlanego odnosi się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, które zostały zrealizowane zgodnie z obowiązującym prawem, nie zaś w drodze samowoli budowlanej. Zarówno zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego (art. 71 Prawa budowlanego) połączone ze zgłoszeniem w zamiaru wykonania w tym celu robót budowlanych (art. 30 ustawy), jak i toczące się na jego skutek postępowanie, nie może prowadzić do legalizacji z jednej strony samowoli budowlanej, ale też zmiany sposobu użytkowania budynku (lub jak w tym przypadku jego części), wzniesionego (także części budynku) w warunkach samowoli budowlanej.

Sąd I instancji stwierdził zatem, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego (jak i zgłoszenie prac budowlanych w trybie art. 30 ust. 2) nie obejmuje działań, o których mowa w art. 28 tej ustawy i naruszenie którego to przepisu implikuje uruchomienie sankcji przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. Nie można więc mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sytuacji, kiedy ta zmiana jest efektem (następstwem) podjęcia szeregu robót budowlanych, wymagających ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, którego brak rodzi konsekwencje określone w art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu budowa kolejnej kondygnacji budynku (a także rozbudowa w tym zakresie instalacji wewnętrznych) nie mieści się w katalogu obiektów i robót budowlanych, zawartych w art. 29 Prawa budowlanego, dla których ustawodawca zarezerwował zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Słusznie więc postąpił organ odwoławczy, wskazując w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji na treść art. 71 ust. 5 pkt. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W tym zakresie oparcie zaskarżonej decyzji na dodatkowej podstawie prawnej nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a., ani też wskazanego we skardze art. 138 k.p.a., lecz jest konsekwencją realizacji istoty postępowania odwoławczego polegającej na obowiązku ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Sąd zauważył, że w decyzji organu l instancji z dnia 19 kwietnia 2011 r., w której jako jej podstawę prawną wskazano m.in. art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, organ w uzasadnieniu także ustalił, iż zgłoszenie inwestora dotyczy 9. i 10. kondygnacji budynku, których ten jednak nie posiada.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2013 r. wniosła A. sp. k. w likwidacji z siedzibą w K.. Zaskarżając wyrok w całości spółka oparła skargę kasacyjną na podstawie:

I. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych wobec obrazy art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to wobec orzeczenia, iż dokonana przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego jest prawidłowa, w zakresie w jakim:

a) stwierdził brak dokumentu wskazującego na legalność prac, podczas gdy zamknięta przestrzeń (kondygnacje) na poziomie 8. i 9. piętra powstała na skutek legalnych prac budowlanych, tj. w wyniku zmian nieistotnych projektu budowlanego oraz montażu przegród, zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 28 października 2009 r. (Zgłoszenie Montażu Przegród);

b) stwierdził, iż dla działań inwestycyjnych mających na celu prawidłowe funkcjonowanie przestrzeni technicznej wymagane jest "co do zasady" pozwolenie na budowę, podczas gdy prace miały mieć wyłącznie charakter prac adaptacyjnych, nie wymagających pozwolenia na budowę, również w zakresie sieci, które miały być tylko rozprowadzenie od szachtów na powierzchni biurowej;

II. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w związku z obrazą art. 15 w związku z art. 136 k.p.a., która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to wobec orzeczenia, iż zmiana przyjętej przez organ I Instancji podstawy prawnej sprzeciwu (art. 71 ust. 3 na art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego) nie jest wykroczeniem przez organ odwoławczy poza ramy postępowania uzupełniającego, podczas gdy zmiana kwalifikacji prawnej przez organ odwoławczy oznacza, że:

a) organ I instancji dokonał wadliwej subsumcji, ergo decyzja organu I instancji z dnia 19 kwietnia 2011 r. jest wadliwa,

b) organ odwoławczy wykroczył poza ramy postępowania uzupełniającego, gdyż rozpoznał nową sprawę administracyjną;

- a co skutkuje naruszeniem zasady dwuinstancyjności poprzez pozbawienie Skarżącej możliwości obrony swoich praw w postępowaniu administracyjnym, wobec niemożności odniesienia się do twierdzeń po raz pierwszy podnoszonych w postępowaniu odwoławczym, a mających wpływ na treść rozstrzygnięcia o prawach Skarżącej;

III. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z zastosowaniem art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, co wynika z błędnej oceny materiału dowodowego, w wyniku czego stwierdzono, że planowane roboty wymagają pozwolenia na budowę, podczas gdy planowane prace miały mieć wyłącznie charakter prac adaptacyjnych, nie wymagających pozwolenia na budowę.

Wskazując na powyższe strona wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Przypomnieć na wstępie należy, a na co również wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie musi być precyzyjne. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, tj. wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1426/11, z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 20/11, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie – nie tylko dlatego, że postawione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, ale również z tego względu, że skarga kasacyjna nie w pełni spełnia wymogi wynikające z przywołanych przepisów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty postawione w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji:

– naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – zwanej dalej: p.u.s.a., w związku z obrazą art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez orzeczenie, iż dokonana przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego jest prawidłowa, w zakresie, w jakim: stwierdził brak dokumentu wskazującego na legalność prac (w wyniku których powstała przestrzeń określana przez skarżącą jako 9. i 10. kondygnacja budynku), a także że dla działań inwestycyjnych mających na celu prawidłowe funkcjonowanie przestrzeni technicznej wymagane jest "co do zasady" pozwolenie na budowę;

– naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z obrazą art. 15 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. poprzez orzeczenie, iż zmiana przyjętej przez organ I Instancji podstawy prawnej sprzeciwu (art. 71 ust. 3 na art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego), nie jest wykroczeniem przez organ odwoławczy poza ramy postępowania uzupełniającego.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż przepis ten jest przepisem ustrojowym, normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis ten może tylko wyjątkowo stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Co do zasady naruszenie przepisów art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. – poza odmową rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa – może polegać na rozpoznaniu skargi przy zastosowaniu innych wzorców kontroli, niż zgodność z prawem, na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 2147/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W innym wypadku art. 1 § 1 i § 2 tej ustawy może być skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej jedynie w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy procesowej, tj. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Innymi słowy, należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1421/11, z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10, z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 70/12, z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II OSK 533/12, z dnia 30 kwietnia 2014 r. sygn. akt II FSK 1038/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że do naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. nie dochodzi, gdy sąd przeprowadza kontrolę wadliwie, tzn. nie dostrzega naruszenia przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna sprowadza się zaś w istocie do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji w zakresie podniesionych w niej okoliczności, a czemu, z powodów wyżej wskazanych, nie może służyć stawiany samodzielnie zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.

Zauważyć też trzeba, że autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 i § 2 u.p.e.a., nie powiązał tego przepisu z żadnym z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogłyby być naruszone przez ten Sąd. Powiązanie zarzutów naruszenia art. 1 § 1 i § 2 u.p.e.a. z wybranymi przepisami Kodeksu postepowania administracyjnego było całkowicie chybione z tego względu, że przepisy tego aktu prawnego nie miały zastosowania w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. Przepisy te mają zastosowanie w postępowaniu przed organami administracji, a przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi – przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tylko zatem wskazanie jako podstawy skargi kasacyjnej naruszenia przepisów tej ustawy jest zgodne z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W konsekwencji tak ujęte zarzuty postawione w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie mogły stać się przedmiotem rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż nie znajduje on usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. W opinii skarżącej spółki, jeżeli rzeczywistą przyczyną sprzeciwu było uznanie za samowolę budowlaną robót budowlanych, w wyniku których powstała 9. i 10. kondygnacja budynku, to rzeczą organu było umorzenie postępowania i przekazanie sprawy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Odnosząc się natomiast do kwestii prac adaptacyjnych, w szczególności w zakresie instalacji wewnętrznych, strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że Sąd nie ustosunkował się do przedstawionej skardze argumentacji dotyczącej tego problemu. Wskazane roboty budowlane, jako wymagające pozwolenia na budowę, zostały już wykonane w dacie złożenia zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania. Natomiast prace adaptacyjne (w tym rozprowadzenie "okablowania" po powierzchni biura), nie stanowią zdaniem strony robót wymagających pozwolenia na budowę.

Przypomnieć warto, że jak stanowi art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, w którym to zgłoszeniu należy m.in. określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 2).

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego do Sądu I instancji rozstrzygnięcia stanowił m.in. art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji ocena zastosowania przez organ odwoławczy wskazanego przepisu jest w pełni uzasadniona i znajduje odzwierciedlenie w prawie.

Podstawową przesłanką warunkującą dopuszczalność zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest uprzednie istnienie obiektu budowlanego lub jego części, których dotyczyć ma planowana zmiana sposobu użytkowania. W przypadku, gdy zmiana sposobu użytkowania dotyczyć ma części obiektu budowlanego, którą jest określona kondygnacja budynku, przestrzeń uznawana przez wnioskodawcę za kondygnację musi mieścić się w pojęciu tej właśnie części obiektu budowlanego, jaka jest kondygnacja.

Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji zmiana sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 Prawa budowlanego, może dotyczyć jedynie takiego obiektu budowlanego bądź jego części, które zostały zrealizowane zgodnie z obowiązującym prawem, nie zaś w drodze samowoli budowlanej. Postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania w trybie art. 71 Prawa budowlanego nie może bowiem zmierzać do legalizacji samowoli budowlanej oraz zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 71 Prawa budowlanego przedmiotem oceny organu jest ustalenie, czy zaproponowana przez inwestora zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest dopuszczalna w świetle przesłanek zawartych w tym przepisie. Zaakceptowanie przez właściwy organ zgłoszonego zamierzenia zmiany sposobu użytkowania możliwe jest ponadto jedynie wtedy, gdy dotychczasowy (obecny) stan prawny obiektu nie budzi wątpliwości – zarówno w zakresie wzniesienia tego obiektu (lub jego części), jak jego dotychczasowego sposobu użytkowania.

W rozpoznawanej sprawie prawidłowe ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy nie pozostawiają wątpliwości, że w odniesieniu do planowanej zmiany sposobu użytkowania nie zostały spełnione oba opisane wyżej warunki.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że objęty zgłoszeniem budynek przy ul[...], wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie posiadał 9. i 10. kondygnacji (8. i 9. piętro), których zmiany sposobu użytkowania dotyczył wniosek z dnia 2 marca 2011 r. Przedmiotowy budynek przewidzianych miał jedynie 8 naziemnych kondygnacji. Istnienie jedynie tylu kondygnacji znajduje potwierdzenie w treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku. Niedopuszczalne jest twierdzenie, iż powierzchnia powstała w wyniku prac określonych w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. może stanowić kondygnacje 8. i 9. budynku. Powyższą decyzją organ orzekł o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu dotyczącego zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu do istniejącej na dachu budynku stalowej konstrukcji przegród akustycznych pionowych i poziomych, stanowiących urządzenia tłumiące hałas pochodzący od urządzeń technicznych. Panele tłumiące hałas miały być wykonane m.in. z wełny szklanej, szkła i folii akustycznej. Nie budzi wątpliwości, iż tej treści decyzja nie zezwalała na wykonanie w ramach tak opisanego zadania inwestycyjnego dodatkowych kondygnacji budynku, a jedynie opisanego wyżej urządzenia technicznego. Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 , poz. 690 ze zm.) pod pojęciem kondygnacji należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; Co warte podkreślenia, za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. Kondygnacją podziemną jest kondygnacja zagłębiona ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każda usytuowana pod nią kondygnacja (§ 3 pkt 17), zaś kondygnacja nadziemna to każda kondygnacja niebędąca kondygnacją podziemną (§ 3 pkt 18). Budowa dodatkowych kondygnacji budynku wiąże się ze zmianą charakterystycznych dla obiektu budowlanego wartości, jak na przykład kubatury, wysokości, szerokości i z powstaniem nowej substancji budowlanej. Z tego względu zamierzenie inwestycyjne, w wyniku którego mają powstać dodatkowe kondygnacje budynku, należy zakwalifikować jako rozbudowę obiektu budowlanego, dla której to Prawo budowlane wymaga już uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1110/10, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie sposób zatem przyznać racji stronie wnoszącej skargę kasacyjną, iż powierzchnia określana przez nią jako 8. i 9. piętro budynku powstała – i mogła powstać – w wyniku legalnych prac budowlanych, tj. nieistotnych zmian projektu budowlanego i montażu przegród zgodnie ze zgłoszeniem montażu przegród.

Prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji, iż w wyniku montażu osłon akustycznych, których dotyczyła decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 16 czerwca 2010 r., powstać mogło jedynie urządzenie budowlane będące urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i poprawiające komfort jego użytkowania. Takiego zakwalifikowania zgłaszanych robót budowlanych nie może zmienić okoliczność, iż wykonane tego typu urządzenia mogą tworzyć zamkniętą przestrzeń wokół zamontowanych na dachu budynku urządzeń emitujących hałas.

Z wniosku z dnia 2 marca 2011 r. i załączonej do niego dokumentacji wynika, że na dzień składania wniosku sposób zabudowy najwyższej, czyli 8. kondygnacji budynku przy ul[...], różnił się od tego, jaki winien wynikać z wykonania prac objętych decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. Na dachu budynku – zamiast urządzenia technicznego w postaci ekranów, paneli tłumiących hałas wykonanych z wełny szklanej, szkła i folii akustycznej – znajdują się słupy i ściany żelbetowe lub murowane, z których niektóre posiadają zamontowane okna. W miejscach zaś, w których, zgodnie z ww. decyzją, miały być zainstalowane przegrody akustyczne, obecnie znajdują się stropy, których zadaniem jest przenoszenie obciążeń użytkowych. Brak jest natomiast konstrukcji stalowej, do której miały być zamontowane przegrody akustyczne pionowe i poziome. Z powyższego wynika, że wniosek inwestora z dnia 2 marca 2011 r. dotyczy części obiektu budowlanego powstałych z przekroczeniem zakresu robót budowlanych wynikających z decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010 r.

Stwierdzić należy, że niedopuszczalne byłoby zaakceptowanie przez właściwe organy zmiany sposobu użytkowania budynku (wraz z wykonaniem robót budowalnych celem adaptacji powierzchni części budynku), w zakresie, o jaki wnioskował inwestor, już z tego powodu, że na dzień złożenia badanego wniosku nie istniała część obiektu budowlanego, której dotyczył wniosek, tj. kondygnacja 9. i 10. budynku. Nie można zmienić sposobu użytkowania, który polegałby na budowie kolejnych kondygnacji, tj. zmienić sposób użytkowania części obiektu budowalnego, której w sensie faktycznym, jak i prawnym nie było. Zmiana musi bowiem odnosić się do obiektu lub jego części, które istnieją i istniały przed planowaną zmianą.

Nie ma uzasadnienia również zarzut, iż kwestia legalności tych prac winna być ustalona w odrębnym postępowaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Ustalenie spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczalność zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, w tym także w zakresie legalnego wybudowania i dotychczasowego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, mieści się w zakresie kompetencji właściwego w sprawie organu administracji architektoniczno-budowlanej w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 71 Prawa budowlanego. Dodatkowo należy mieć na uwadze, iż w rozpoznawanej sprawie kwestia legalności, a właściwie braku legalności omawianych prac, mogła być przez organ samodzielnie ustalona na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego.

Warto zauważyć, że z dokumentów załączonych do wniosku z dnia 2 marca 2011 r. wynika, że planowane jest wykonanie toalet, a oczywistym jest, że powoduje to jednocześnie konieczność rozbudowy wewnętrznej instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz elektrycznej. Do montażu lamp i klimatyzatorów, wynikającego z tych dokumentów, również niezbędna jest rozbudowa sieci elektrycznej. Prace w zakresie rozbudowy wewnętrznych instalacji nie mogły być zrealizowane wcześniej na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. Decyzja ta stwierdzała jedynie brak podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec konkretnie określonych robót budowlanych, polegających wyłącznie na zainstalowaniu przegród akustycznych na istniejącej stalowej konstrukcji na dachu budynku. Rozbudowa w tym zakresie instalacji wewnętrznych możliwa byłaby zatem wyłącznie w ramach budowy kolejnej kondygnacji budynku, co już nie mieści się w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 i 30 Prawa budowlanego.

Skoro zatem do uzyskania stanu odpowiadającego planowanemu sposobowi użytkowania 9. i 10. kondygnacji budynku wymagana byłaby uprzednia budowa tych kondygnacji (wraz z rozbudową wewnętrznych instalacji), objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to zastosowanie przez Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego (przywołanego jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji) było prawidłowe i w pełni uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.