Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 1064/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 7, art. 90 ust. 1, art. 90 ust. 3d
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 251-252
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 31 par. 1-2
journal: Dz.U. 2017 poz 682
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski Sędzia WSA Cezary Koziński Protokolant: St. sekretarz sądowy Alina Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. G prowadzącej [...] Przedszkole Językowe "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przypadającej do zwrotu wraz z odsetkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz strony skarżącej kwotę 13 637 (trzynaście tysięcy sześćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonych w 2014 r. i w 2015 r.

Organ wskazał, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej w [...] Przedszkolu [...] w T. wykazano, że nagroda w kwocie 10.000 zł, wydatkowana na podstawie rachunku nr [...] wystawionego dnia [...] października 2015 r. przez G. C. dla [...] Przedszkola [...] za wykonanie prac zgodnie z umową zlecenia nr [...] z dnia 1 września 2014 r. została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem udzielonej dotacji. Zleceniodawca bowiem nie może w ramach stosunku cywilnoprawnego podporządkować sobie zleceniobiorcy, nie może zlecić mu innych prac w ramach jednej umowy, ponieważ osoba biorąca zlecenie jest zobowiązana do wykonania tylko tych zadań, które określa umowa. Jeśli nie ma koniecznych zapisów w umowie zlecenia, to nie można przyznać zleceniobiorcy nagrody uznaniowej, ponieważ nie podlega on przepisom określonym w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.

Organ ustalił również, że M.G.- podmiot prowadzący kontrolowaną jednostkę, pobrała wynagrodzenie w wysokości po 5.000 zł za miesiąc listopad i grudzień 2015 r. Dotacja, zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm. – dalej jako "u.s.o."), może być przeznaczona na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego. Z udostępnionych w trakcie kontroli dokumentów wynika, że dyrektorem przedmiotowego przedszkola w kontrolowanym okresie był G.C. Sfinansowanie z dotacji wynagrodzenia dla M.G. w wysokości 10.000 zł jako organu prowadzącego przedszkole, zajmującego się działalnością z zakresu spraw finansowych i administracyjnych jest niezgodne z przepisami art. 90 ust 3d u.s.o., zgodnie z którymi możliwe jest sfinansowanie z dotacji wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o którym mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o. z wyłączeniem jednak wynagrodzenia dla organu prowadzącego, niepełniącego jednocześnie funkcji dyrektora przedszkola.

Ponadto w trakcie kontroli stwierdzono, że M. G. zawarła z R. G. (małżonkiem) umowę najmu lokalu użytkowego, położonego w T., przy ul. [...] 97, w którym mieści się prowadzone przez nią przedszkole. Za wynajem w roku 2014 z dotacji zapłacono kwotę 49.200 zł, natomiast cały koszt najmu nieruchomości przeznaczonej na funkcjonowanie [...] Przedszkola [...] w 2015 roku wyniósł 214.500 zł. Zgodnie z art. 31 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 682 – dalej jako "k.r.o.") z chwilą zawarcia małżeństwa powstaje między małżonkami z mocy ustawy wspólność majątkowa. W myśl art. 31 § 2 niniejszej ustawy do majątku wspólnego należą między innymi dochody z majątku wspólnego, jak również z majątku osobistego każdego z małżonków. Przychody z najmu przedmiotowego lokalu użytkowego, są zatem przychodami wspólnie prowadzonego przez M.G. i R.G. gospodarstwa domowego. Organ wskazał, że M. G. jest zatem zarówno dysponentem jak i właścicielem środków dotacyjnych. Wydatek nie został więc dokonany, gdyż nie nastąpiło przesunięcie masy majątku z podmiotu dotacji do innego podmiotu. Organ wskazał, iż z wydatkowaniem środków z uzyskanej dotacji w rozumieniu poniesienia wydatku jako formy rozdysponowania środków dotacyjnych, mamy do czynienia jeżeli nastąpiło przesunięcie środków dotacyjnych z masy podmiotu dotacji do innego podmiotu. W związku z powyższym oraz w oparciu o wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r. wydany w sprawie o sygnaturze akt V SA/Wa 112/14 organ ustalił, że cały koszt najmu nieruchomości przeznaczonej na funkcjonowanie przedszkola za 2014 i 2015 rok stanowi zgodnie z art. 251 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm. – dalej jako "u.f.p.") część dotacji niewykorzystanej do końca danego roku budżetowego podlega zwrotowi do budżetu Gminy Miasto T. Zgodnie z art. 252 ust. 1 cytowanej ustawy dotacja powinna być zwrócona w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia nieprawidłowości. Pomimo zaleceń pokontrolnych o takiej treści, przekazanych organowi prowadzącemu, do dnia wydania przedmiotowej decyzji zwrot nie nastąpił.

W związku z przedstawionym stanem faktycznym i niedokonaniem zwrotu dotacji w przewidzianym przez regulacje zawarte w ustawie o finansach publicznych terminie, Prezydent Miasta T., w oparciu o art. 251 i art. 252 u.f.p., zażądał zwrotu w trybie decyzji administracyjnej.

Od powyższej decyzji M. G. złożyła odwołanie i zarzuciła jej:

1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wskutek czego wydano decyzję, która narusza słuszny interes odwołującej, w tym:

niewyjaśnienie czy w okresie, za który odwołującej wypłacone zostały środki, odwołująca w rzeczywistości pełniła funkcję dyrektora przedszkola,

błędne przyjęcie, iż funkcję dyrektora przedszkola pełnił wyłącznie G. C,

błędne przyjęcie, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do wypłaty na rzecz G. C kwoty w wysokości 10.000 zł, podczas gdy podstawę taką stanowi aneks do umowy zlecenia nr [...] zawarty dnia 30 października 2015 r. pomiędzy odwołującą a G. C;

2) naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie w treści uzasadnienia skarżonej decyzji:

braku dopuszczalności wydatkowania przez odwołującą środków przyznanych z dotacji budżetu gminy na poczet kosztów najmu nieruchomości stanowiącej własność męża odwołującej,

niewyjaśnienie dlaczego kwota w wysokości 10.000 zł, wydatkowana na podstawie rachunku nr [...] wystawionego przez G. C. została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem udzielonej dotacji;

naruszenie art. 8 Kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji mimo przeciwnych orzeczeń sądów administracyjnych, wydanych w sprawach o podobnych stanach faktycznych, na których treść powoływała się odwołująca, a które wskazują na irrelewantny charakter relacji występujących pomiędzy dysponentem środków dotacyjnych, a podmiotem, na rzecz którego wydatkowane były środki dotacyjne z uwagi na celowy charakter dotacji udzielanej na podstawie art. 90 u.s.o., a w konsekwencji podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa poprzez uznanie, że kwoty wydatkowane na najem lokalu użytkowego, przeznaczonego na funkcjonowanie placówki prowadzonej przez odwołującą stanowią dotację niewykorzystaną w rozumieniu przepisów ustawy;

naruszenie art. 251 ust. 1 u.f.p., w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o., w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego zastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy, podczas gdy w obowiązującym porządku prawnym brak jest normy zakazującej nawiązywanie przez dysponenta dotacji stosunków zobowiązaniowych z własnym małżonkiem, w wykonaniu których na rzecz małżonka przekazana zostanie część środków dotacyjnych, a w konsekwencji błędne zakwalifikowanie kwot wydatkowanych na najem lokalu użytkowego, położonego w T. przy ul. A 97, przeznaczonego na funkcjonowanie [...] Przedszkola [...], jako dotacji niewykorzystanej;

naruszenie art. 252 ust. 1 i 5 u.f.p., w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez jego zastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy, podczas gdy z treści aneksu do umowy zlecenia nr [...] zawartego dnia 30 października 2015 r. pomiędzy odwołującą a G. C. wynika dopuszczalność przyznania zleceniobiorcy według własnego uznania dodatkowych świadczeń pieniężnych, a w konsekwencji poprzez błędne zakwalifikowanie kwot wydatkowanych na podstawie rachunku nr [...] wystawionego dnia 19 października 2015 r. przez Pana G. C., jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem;

naruszenie art. 252 ust. 1 i 5 u.f.p., w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez jego zastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy, podczas gdy w okresie, za który odwołującej wypłacone zostały środki, odwołująca w rzeczywistości pełniła funkcję dyrektora przedszkola, a w konsekwencji poprzez błędne zakwalifikowanie kwot wydatkowanych na wynagrodzenie dla odwołującej za miesiące listopad i grudzień 2015 r., jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem;

naruszenie art. 90 u.s.o. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dotacja otrzymana przez [...] Przedszkole [...] miała charakter dotacji podmiotowej, podczas gdy dotacji udzielanej na podstawie art. 90 u.s.o. należy przypisać charakter mieszany, podmiotowo-celowy, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu poprzez nieuwzględnienie dopuszczalności kwalifikacji czynszu poniesionego na wynajem pomieszczeń przeznaczonych na potrzeby funkcjonowania przedszkola jako wydatku bieżącego zgodnie z art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o.

W dalszej części odwołania przedstawiono szczegółowe uzasadnienie stawianych zarzutów, a także załączono do niego aneks z dnia 30 października 2015 r. do umowy zlecenia Nr [...] z dnia 1 września 2014 r. oraz Statut [...] Przedszkola [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu I instancji i wskazał, iż aneks z dnia 30 października 2015 r. do umowy zlecenia nie miał żadnego wpływu na ocenę zakwalifikowania wydatku pokrytego z dotacji jako wykorzystanego niezgodnie z przeznaczeniem.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium Odwoławczego wskazało, iż w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, wbrew zarzutom odwołania, nie naruszył przepisów prawa procesowego ani przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji w stopniu istotnym mającym wpływ na wynik sprawy. Nie naruszono również Konstytucji RP.

Organ odwoławczy zauważył, że wskazanie w zaskarżonej decyzji, iż w sprawie mamy do czynienia z "dotacją podmiotową", a nie z "dotacją podmiotowo-celową", nie ma istotnego wpływu, gdy chodzi o domaganie się zwrotu udzielonej dotacji przez podmiot dotujący w sytuacji niewykorzystania dotacji do końca roku budżetowego (art. 251 ust. 1 u.f.p.), czy też wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.). Zgodził się ze skarżącą, iż uzasadnienie decyzji jest zbyt ogólnikowe, niemniej jednak nie jest to wystarczająca podstawa aby uchylić zaskarżoną decyzję, bowiem materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy jest zupełny i jego lektura pozwala na zajęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie przez Kolegium Odwoławcze.

Z akt niniejszej sprawy bezspornie, w ocenie organu, wynika, iż M. G., jako podmiot prowadzący na terenie Miasta T. [...] Przedszkole [...], na podstawie art. 90 ust. 1 i ust. 2b u.s.o., w związku z uchwałami Rady Miejskiej w T. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. i Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., otrzymała od Miasta T. w 2014 r. dotację w kwocie 108.744,58 zł, zaś w 2015 r. - 904.261,33 zł. Dotacje te organ prowadzący przedszkole winien był przeznaczyć wyłącznie na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej (o czym stanowi art. 90 ust. 3d u.s.o.).

Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło wydatkowanie kwoty przeznaczonej na wynajem zarówno w 2014 r. jak i w 2015 r. W wyroku z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 112/14 (CBOSA) WSA w Warszawie stwierdził, iż zgodnie z art. 31 § 1 k.r.o. z chwilą zawarcia małżeństwa powstaje miedzy małżonkami z mocy ustawy wspólność majątkowa (wspólność ustawowa) obejmująca przedmioty majątkowe nabyte w czasie jej trwania przez oboje małżonków lub przez jednego z nich (majątek wspólny). Przedmioty majątkowe nieobjęte wspólnością ustawową należą do majątku osobistego każdego z małżonków.

W myśl art. 31 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego do majątku wspólnego należą w szczególności:

1) pobrane wynagrodzenie za pracę i dochody z innej działalności zarobkowej każdego z małżonków,

2) dochody z majątku wspólnego, jak również z majątku osobistego każdego z małżonków,

3) środki zgromadzone na rachunku otwartego lub pracowniczego funduszu emerytalnego każdego z małżonków,

4) kwoty składek zewidencjonowanych na subkoncie, o którym mowa w art. 40a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

W związku z powyższym przychody z najmu są zatem przychodami wspólnie prowadzonego gospodarstwa domowego. Konsekwencją powyższego jest wskazanie, że skarżąca jest zarówno dysponentem jak i właścicielem środków dotacyjnych. Dlatego też, w ocenie organu, wydatek nie został dokonany, gdyż nie nastąpiło przesunięcie masy majątku podmiotu dotacji do innego podmiotu. Powyższa argumentacja jest zupełnie wystarczająca dla uznania, że wskazana kwota nie została wydatkowana i winna zostać zwrócona.

Kolegium uznało zatem kwoty dotacji: w wysokości 49.200 zł za niewykorzystaną do dnia 31 grudnia 2014 r. oraz w wysokości 214.500 zł za niewykorzystaną do końca 2015 r., jako podlegające zwrotowi na podstawie art. 251 u.f.p. wraz z odsetkami, liczonymi odpowiednio od dnia 1 lutego 2015 r. i od dnia 1 lutego 2016 r. (ust. 5 u.f.p.). Wskazane w odwołaniu wyroki: WSA we Wrocławiu (z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 526/14, z dnia 23 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 356/15) oraz NSA w Warszawie (z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 103/13), dotyczą zupełnie innego stanu faktycznego, aniżeli zaistniały w przedmiotowej sprawie i z tych względów nie mogą podważać stanowiska odnośnie konieczności zwrotu dotacji przeznaczonej na czynsz z tytułu najmu (umowa najmu zawarta z małżonkiem).

Organ wskazał, że w sytuacji, gdyby podmiot prowadzący przedszkole (osoba fizyczna, osoba prawna) był właścicielem budynku, w którym prowadzone jest przedszkole (szkoła), dla których prowadzenia organ ten otrzymuje dotację oświatową, to wówczas również nie mógłby zawrzeć z przedszkolem (szkołą) umowy najmu pomieszczeń, co też nie mogłoby skutkować pokryciem tychże wydatków z dotacji. Powyższe, w ocenie organu, potwierdza, iż wadliwe jest stanowisko skarżącej, jakoby nie miało znaczenia to, komu wypłacane są środki z dotacji (liczyć miałby się tylko cel - mieszczący się w kategorii "wydatku bieżącego"). Podmiot prowadzący przedszkole nie może być w tym konkretnym przypadku jednocześnie beneficjentem dotacji oraz podmiotem, któremu wypłacane są środki pochodzące z dotacji.

Zdaniem Kolegium Odwoławczego z dotacji przyznanej na 2015 r. nie mógł być pokryty również wydatek przeznaczony na nagrodę dla G. C. - Dyrektora [...] Przedszkola [...], wykonującego swoje zadania na podstawie umowy zlecenia z dnia 1 września 2014 r. nr [...] wraz z aneksami (załączniki do protokołu kontroli nr 5, 6, 7), wynikający z rachunku nr [...] z dnia [...] października 2015 r. Kolegium podzieliło stanowisko zaprezentowane w tym zakresie przez organ I instancji w uzasadnieniu wydanej przez niego decyzji. W ramach stosunku cywilnoprawnego jaki istniał pomiędzy dyrektorem przedszkola, a organem prowadzącym to przedszkole, nie można było przyznać nagrody za świadczoną usługę na podstawie umowy zlecenia. Nie jest to wszak stosunek prawny, który zostałby nawiązany na podstawie umów wymienionych w Kodeksie pracy, czy też innych ustaw odnoszących się do problematyki zatrudniania pracowników, tylko stosunek cywilnoprawny, którego zakres zarówno co do świadczonej usługi, jak i wysokości zapłaty za usługę, określa umowa zlecenia. Nie można zatem na umowy cywilnoprawne przenosić regulacji, które wynikają ze stosunku pracy. Wydatek powyższy nie mógł być zatem pokryty z dotacji udzielonej w 2015 r. Na powyższe stanowisko nie może mieć wpływu załączony do odwołania aneks z dnia 30 października 2015 r. do umowy zlecenia Nr [...], z którego wynika, iż: "Za wykonywanie czynności Zleceniodawca może przyznać Zleceniobiorcy według własnego uznania dodatkowe świadczenia pieniężne w łącznej wysokości nieprzekraczającej w roku kalendarzowym pięciokrotności wynagrodzenia brutto wskazanego w § 3 umowy". Powyższy aneks zawarto w dniu 30 października 2015 r., a z jego ust. 3 wynika, że wszedł w życie z dniem podpisania. Oceniany wyżej rachunek nr [...] został zaś wystawiony w dniu 19 października 2015 r., a zatem przed sporządzeniem aneksu i przed wejściem jego zapisów w życie. Zatem wydatek z rachunku nr [...] nie mógł być pokryty z dotacji, a skoro tak, to dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.). Zatem kwota 10.000 zł podlega zwrotowi do budżetu Miasta T. wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, tj. od dnia przekazania dotacji za miesiąc październik 2015 r. (wg protokołu z kontroli miało to miejsce w dniu 30 października 2015 r.).

Zdaniem Kolegium Odwoławczego z dotacji przyznanej na 2015 r. nie mogło być pokryte także "wynagrodzenie", które w listopadzie (5.000 zł wypłacone dnia 30 listopada 2015 r.) i grudniu 2015 r. (5.000 zł wypłacone w dniu 31 grudnia 2015 r.) pobrała M. G. będąca organem prowadzącym [...] Przedszkole [...]. Zgodnie z art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o., dotacja oświatowa może być wykorzystana na pokrycie wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, jeżeli pełni funkcję dyrektora przedszkola albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego. Z udostępnionych w trakcie kontroli dokumentów wynika, że Dyrektorem [...] Przedszkola [...] w kontrolowanym okresie (m.in. listopad i grudzień 2015 r.) był G. C. M. G., jako organ prowadzący przedszkole, w dniu 1 września 2014 r. zawarła z nim umowę zlecenia nr [...] obowiązującą do dnia 31 grudnia 2015 r. (załącznik nr 5 do protokołu kontroli). W aktach sprawy znajduje się również zakres obowiązków sporządzony w dniu 1 września 2014 r., jakie winien świadczyć G. C - dyrektor przedszkola.

Sfinansowanie z dotacji wynagrodzenia dla M.i G. w wysokości 10.000 zł, jako organu prowadzącego przedszkole, zajmującego się działalnością z zakresu spraw finansowych i administracyjnych jest, w ocenie organu, niezgodne z przepisami art. 90 ust. 3d u.s.o. w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o.

To, że w statucie przedszkola (§11) wskazano, iż M. G., jako organ prowadzący, jest jednocześnie dyrektorem generalnym przedszkola, nie zmienia faktu, iż rzeczywistą funkcję dyrektora placówki w miesiącach listopadzie i grudniu 2015 r. pełnił G. C (jemu też wypłacono w tych miesiącach pełne wynagrodzenie, na podstawie przedłożonych rachunków - str. 15 protokołu kontroli). Rola, w jakiej w przedmiotowej sprawie występuje M. G. została też wskazana w § 1 statutu przedszkola "organem prowadzącym jest osoba fizyczna M. G. - właściciel przedszkola, dyrektor generalny". Zdaniem Kolegium nie nazwa funkcji, jaką dla siebie obiera osoba prowadząca przedszkole, w tym konkretnym przypadku "dyrektor generalny", ale faktyczne wykonywanie zadań dyrektora placówki, z czym wiążą się określone obwarowania ustawowe zawarte w u.s.o. (m.in. nadzór pedagogiczny nad nauczycielami). Z akt sprawy wynika wprost, iż Dyrektorem Przedszkola był G. C. Nie można wszak dublować funkcji, a do tego domagać się ich finansowania z dotacji. Nie jest przy tym przekonywująca argumentacja zawarta w odwołaniu, jakoby wypłata wynagrodzenia dla M. G. uzasadniona była tym, iż funkcja księdza G. C, wynikała z ograniczonej dyspozycyjności G. C spowodowanej licznymi i nienormowanymi obowiązkami zawodowymi księdza. Jako, iż G. C obowiązków tych nie był w stanie pełnić samodzielnie w zakresie umożliwiającym nieprzerwane, prawidłowe funkcjonowanie przedszkola, znaczną część obowiązków dyrektora pełniła również odwołująca. Przy czym skarżąca nie przedstawiła na potwierdzenie powyższych kwestii (przejęcia obowiązków dyrektora placówki) żadnych dowodów, a wręcz przeciwnie skoro miesiąc wcześniej przyznała G. C "nagrodę" w wysokości 10.000 zł, jak podniosła w piśmie z dnia 31 października 2015 r.: "doceniając wkład organizacyjny Szanownego Księdza jako dyrektora, który z prawdziwym oddaniem nadzorował proces powstawania naszej placówki, jak i późniejszy jej rozwój, dając jednocześnie mocne duchowe podstawy całości dzieła", trudno uznać, iż dyrektor nie wywiązywał się z powierzonych mu funkcji. Poza tym w miesiącu wrześniu i październiku 2015 r. wynagrodzenie G. C. wzrosło z 2.000 zł aż do 11.855 zł (aneksy do umowy zlecenia z dnia 1 września 2014 r.), co mogłoby wskazywać, że jego obowiązki wzrosły niewspółmiernie do wcześniej świadczonych usług.

Z powyższych względów organ uznał, iż wydatki na wynagrodzenie M. G. w miesiącach listopadzie i grudniu 2015 r. nie mogły być pokryte z dotacji, a skoro tak, to dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.). Zatem kwota 10.000 zł podlega zwrotowi do budżetu M. wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, tj. kwota 5.000 zł z odsetkami liczonymi od dnia przekazania dotacji za miesiąc listopad 2015 r. (25 listopada 2015 r.) oraz kwota 5.000 zł z odsetkami liczonymi od dnia przekazania dotacji za miesiąc grudzień 2015 r. (14 grudnia 2015 r.).

Strona nie zgadzając się z powyższymi ustaleniami wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na rozstrzygnięcie Kolegium odwoławczego i zarzuciła mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż:

a. z przedmiotowej dotacji nie mógł zostać sfinansowany wydatek w wysokości 10.000 zł na rzecz G. C, podczas gdy wydatek ten mieści się w kategorii "wydatku bieżącego" w rozumieniu art. 90 ust. 3d u.s.o. oraz został poniesiony na cele działalności przedszkola, a w konsekwencji błędne zakwalifikowanie kwoty jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem,

b. z przedmiotowej dotacji nie mógł być sfinansowany wydatek na wynagrodzenie dla skarżącej za miesiące listopad i grudzień 2015 r. w okresie, w którym skarżąca w rzeczywistości faktycznie pełniła funkcję dyrektora przedszkola, podczas gdy wydatek ten mieści się w kategorii "wydatku bieżącego" w rozumieniu art. 90 ust. 3d u.s.o. oraz został poniesiony na cele działalności przedszkola, a w konsekwencji błędne zakwalifikowanie kwoty jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem,

c. z przedmiotowej dotacji nie mógł zostać sfinansowany wydatek w łącznej wysokości 263.700 zł przeznaczony na najem lokalu użytkowego, położonego w T.przy ul. [...], przeznaczonego na funkcjonowanie [...] Przedszkola [...] w roku 2014 i 2015, podczas gdy kwota ta została wydatkowana, gdyż wykorzystanie nastąpiło przez realizację celów, na które została przeznaczona, a to na najem lokalu użytkowego, który to wydatek mieści się w kategorii wydatku bieżącego w rozumieniu art. 90 ust. 3d u.s.o., przeznaczonego na potrzeby działalności przedszkola,

2) naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się nieuzasadnioną dyskryminacją małżonka dysponenta środków dotacyjnych z uwagi na pozostawanie z dysponentem środków dotacyjnych w związku małżeńskim, w którym występuje ustrój małżeńskiej wspólności majątkowej, podczas gdy w obowiązującym porządku prawnym brak jest normy zakazującej nawiązywanie przez dysponenta dotacji stosunków zobowiązaniowych z własnym małżonkiem, w wykonaniu których na rzecz małżonka przekazana zostanie część środków dotacyjnych, a w konsekwencji błędne zakwalifikowanie kwot wydatkowanych na najem lokalu użytkowego, położonego w T. przy ul. [...] 97, przeznaczonego na funkcjonowanie [...] Przedszkola [...] w roku 2014 i 2015, jako dotacji niewykorzystanej,

3) naruszenie art. 31 § 1 i 2 ustawy k.r.o. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż w przypadku ustroju małżeńskiej wspólności majątkowej majątek wspólny oraz majątki osobiste każdego z małżonków stanowią jedną masę majątkową, w której występuje tożsamość podmiotowa, a w konsekwencji przyjęcie, iż w przypadku przesunięcia masy majątku z majątku odrębnego małżonka do majątku wspólnego małżonków nie następuje przesunięcie masy majątku z podmiotu dotacji do innego podmiotu, podczas gdy w małżeństwie, w którym obowiązuje ustrój wspólności majątkowej ustawowej, występują trzy odrębne masy majątkowe: majątek wspólny małżonków oraz dwa majątki osobiste każdego z małżonków, w stosunku do których nie występuje tożsamość podmiotowa, co skutkowało błędnym zakwalifikowaniem kwot wydatkowanych na najem lokalu użytkowego, położonego w T. przy ul. [...] 97, przeznaczonego na funkcjonowanie [...] Przedszkola [...] w roku 2014 i 2015, jako dotacji niewykorzystanej,

4) naruszenie art. 251 ust. 1 oraz art. 252 ust. 1 i 5 ustawy o finansach publicznych poprzez ich zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, podczas gdy:

a. dotacja w wysokości 10.000 zł została wydatkowana na rzecz G. C. na podstawie aneksu do umowy zlecenia Nr [...] zawartego dnia 30 października 2015 r. pomiędzy skarżącą a G.C., z którego wynika dopuszczalność przyznania zleceniobiorcy, według własnego uznania, dodatkowych świadczeń pieniężnych, a w konsekwencji poprzez błędne zakwalifikowanie kwot wydatkowanych na podstawie rachunku nr [...] wystawionego przez G.C., jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem,

b. dotacja w wysokości 10.000 zł została wydatkowana na wynagrodzenie dla skarżącej za miesiące listopad i grudzień 2015 r. w okresie, w którym skarżąca w rzeczywistości faktycznie pełniła funkcję dyrektora przedszkola, a w konsekwencji poprzez błędne zakwalifikowanie kwot wydatkowanych na wynagrodzenie dla skarżącej za miesiące listopad i grudzień 2015 r., jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem,

c. dotacja w łącznej wysokości 263.700 zł została wykorzystana na realizację celu, na który została przeznaczona, tj. została wydatkowana na najem lokalu użytkowego, położonego w T. przy ul. [...] 97, przeznaczonego na funkcjonowanie [...] Przedszkola [...] w roku 2014 12015, a w konsekwencji poprzez błędnie zakwalifikowanie kwot wydatkowanych na najem lokalu użytkowego w 2014 r. i 2015 r., jako dotacji niewykorzystanej odpowiednio do końca 2014 r. i 2015 r. oraz podczas gdy zgodnie z art. 253 u.f.p. przepis art. 251 ust. 1 oraz 252 ust. 1 i 5 u.f.p. nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie mając na uwadze, iż ustawa o systemie oświaty zawiera odrębne regulacje określające zasady i tryb zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, przyznając organom jednostki samorządu terytorialnego kompetencję do ustalenia tych zasad, które określone zostały w uchwałach Rady Miejskiej w T. nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. wydanych na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o.,

5) naruszenie art. 734 w zw. z art. 3531 w zw. z art. 65 § 2 ustawy - Kodeks cywilny poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż strony stosunku zobowiązaniowego nie mają swobody w regulowaniu wzajemnych zobowiązań w granicach określonych przez naturę tego stosunku, ustawę oraz zasady współżycia społecznego, a w konsekwencji przyjęcie, iż w ramach zawartej przez skarżącą i G. C. umowy zlecenia nie można było przyznać zleceniobiorcy jakichkolwiek dodatkowych świadczeń pieniężnych, pomimo iż uprawnienie takie wprowadzone zostało do treści umowy w drodze pisemnego aneksu zawartego przez zleceniodawcę i zleceniobiorcę w dniu 30 października 2015 r., a wypłata dodatkowej kwoty w wysokości 10.000,00 zł nastąpiła po zawarciu przedmiotowego aneksu w dniu 31 października 2015 r., co wynika z treści pisma skarżącej z dnia 31 października 2015 r. znajdującego się w aktach sprawy oraz z potwierdzenia dokonania przelewu należności na rzecz G. C. załączonego do niniejszej skargi a nadto poprzez poprzestanie na literalnym określeniu dodatkowego świadczenia pieniężnego jako "nagrody", pomimo iż okoliczności niniejszej sprawy i wyjaśnienia złożone przez skarżącą jednoznacznie wskazują, iż zgodnym zamiarem stron i celem umowy było przyznanie zleceniobiorcy dodatkowego świadczenia pieniężnego w ramach istniejącego między stronami stosunku zobowiązaniowego;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez brak dokonania wnikliwej analizy zebranego materiału dowodowego, zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego błędne rozpatrzenie wskutek czego wydano decyzję, która narusza słuszny interes skarżącej, w tym:

a. zaniechanie wyjaśnienia, czy w okresie, za który skarżącej wypłacone zostały środki w wysokości 10.000 zł, w rzeczywistości pełniła ona funkcję dyrektora przedszkola oraz błędne przyjęcie, iż funkcję dyrektora przedszkola pełnił wyłącznie G. C., pomimo odmiennych wyjaśnień złożonych przez skarżącą oraz przyjęcie, iż to ona obowiązana jest wykazać okoliczność pełnienia w tym okresie funkcji dyrektora przedszkola,

b. błędne przyjęcie, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do wypłaty na rzecz G.C. kwoty w wysokości 10.000 zł, podczas gdy, wbrew ustaleniom dokonanym przez organ, podstawę taką stanowił aneks do umowy zlecenia Nr [...] zawarty dnia 30 października 2015 r. pomiędzy skarżącą a G.C. a nie jak błędnie przyjął organ rachunek nr [...], który nie może stanowić podstawy wypłaty środków przyznanych G.C. w dniu 31 października 2015 r. oraz który omyłkowo błędnie datowany został na dzień 19 października 2015 r.,

c. błędne ustalenie braku dopuszczalności kwalifikacji czynszu poniesionego na wynajem pomieszczeń przeznaczonych na potrzeby funkcjonowania przedszkola jako wydatku bieżącego zgodnie z art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o., pomimo, że organ prawidłowo zakwalifikował dotację udzielaną na podstawie art. 90 u.s.o. jako dotację o charakterze mieszanym, tj. podmiotowo-celowym, poprzestając wyłącznie na ustaleniu podmiotu, któremu dotacja została udzielona przy jednoczesnym zaniechaniu dokonania ustalenia celu, na jaki dotacja została przeznaczona oraz czy wydatek ten mieści się w kategorii wydatku bieżącego w rozumieniu art. 90 ust. 3d u.s.o.,

d. brak należytego ustalenia zasad nawiązania stosunku najmu oraz wydatkowania środków z dotacji na koszty najmu, w szczególności na istnienie odrębności pomiędzy majątkiem osobistym skarżącej oraz majątkiem wspólnym małżeńskim, podczas gdy ustalenia takie miały istotny wpływ na zakwalifikowanie dotacji, jako wykorzystanej zgodnie z przepisami u.s.o. oraz podczas gdy obowiązek dokonania takich ustaleń wynika z aktualnego orzecznictwa sadów administracyjnych,

naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności brak wyczerpującego wyjaśnienia braku dopuszczalności wydatkowania przez skarżącą środków przyznanych z dotacji budżetu gminy na poczet kosztów najmu nieruchomości stanowiącej własność męża skarżącej i zakwalifikowanie przedmiotowej kwoty jako dotacji niewykorzystanej oraz brak wyczerpującego wyjaśnienia dlaczego kwota w wysokości 10.000 zł wydatkowana na rzecz G. C. oraz na wynagrodzenie dla skarżącej z uwagi na pełnioną funkcję dyrektora przedszkola została w ocenie organu wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem udzielonej dotacji,

naruszenie art. 8 Kpa poprzez wydanie skarżonej decyzji mimo przeciwnych orzeczeń sądów administracyjnych, w tym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2014 r. wydanego w sprawie o sygn. III SA/Wr 526/14, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2015 r. wydanego w sprawie o sygn. III SA/Wr 356/15 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2014 r. wydanego w sprawie o sygn. II GSK 103/13 wskazujących na irrelewantny charakter relacji występujących pomiędzy dysponentem środków dotacyjnych, a podmiotem, na rzecz którego wydatkowane były środki dotacyjne z uwagi na celowy charakter dotacji udzielanej na podstawie art. 90 u.s.o.. a w konsekwencji podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.

Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu załączonego do skargi, tj. z potwierdzenia dokonania przelewu na rzecz G. C kwoty w wysokości 10.000 zł w dniu 31 października 2015 r.

Z uwagi na zakres i charakter wskazanych naruszeń, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga, zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja jest bowiem dotknięta uchybieniem uzasadniającym jej wzruszenie.

Stosownie do przepisu art. 90 ust. 1 u.s.o. niepubliczne przedszkola, otrzymują dotacje z budżetu gminy.

Stosownie do art. 251 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku (ust. 1).

W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (ust. 3).

Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (ust. 4).

Od kwot dotacji zwróconych po terminach określonych w ust. 1 - 3 nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 - 3 (ust. 5).

Jak stanowi zaś przepis art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

l) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Punktem wyjścia dla rozważań w niniejszej sprawie winna być treść i regulacja zawarta w art. 90 ust. 3d u.s.o. W okresie, którego dotyczy przedmiotowy spór jego treść stanowiła, iż dotacje, o których mowa w ust. 1a – 3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki (pkt 1 cytowanej regulacji prawnej).

Przepis art. 90 ust. 3d od dnia 1 stycznia 2014 r. otrzymał brzmienie (zmieniony przez art. 1 pkt 20 lit. e) ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., Dz. U. z 2013 r., poz. 827):

"Dotacje, o których mowa w ust. 1a - 3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.

Natomiast od dnia 31 marca 2015 r. pkt 1 ustępu 3d otrzymał brzmienie (zmieniony przez art. 1 pkt 61 lit. b) ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., Dz. U. z 2015 r., poz. 357):

"1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego.

Uzasadniając projekt zmiany przepisu obowiązującego od dnia 1 stycznia 2014 r., wskazano, że zmodyfikowany przepis umożliwi wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych i potwierdzi możliwość wykorzystania dotacji również na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli pełni odpowiednio funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego (por. druk nr 1312, Sejm VII kadencji; dostępny na: www.sejm.gov.pl).

Korzyścią płynącą ze wspomnianych nowelizacji jest uniezależnienie art. 90 ust. 3d u.s.o. od definicji wydatków bieżących z ustawy o finansach publicznych, która była nieadekwatna do odmiennych realiów funkcjonowania szkół i placówek publicznych prowadzonych przez podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych. Powtarzające się nowelizacje – biorąc pod uwagę również powoływane w komentarzu argumenty z uzasadnienia projektów ustaw – można potraktować jako udzielenie "wykładni autentycznej" przepisu przed zmianą, co mogłoby w jakimś stopniu ograniczyć spory o prawidłowe rozumienie "celowości" wydatków podlegających zakwalifikowaniu do dotacji (por. M. Pilich teza 16 do art. 90).

Nowelizacja przepisu, która weszła w życie dnia 31 marca 2015 r., poprzez odesłanie do zadań organu prowadzącego szkołę/placówkę określonych w art. 5 ust. 7 u.s.o. jest logicznym i oczywistym doprecyzowaniem "wydatków bieżących", skoro rozumie się przez nie "każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły", a "organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność". Stanowi to zatem doprecyzowanie, a nie rozszerzenie zadań organu prowadzącego szkołę i mogły być finansowane w ramach "wydatków bieżących".

Wskazana zmiana wprowadzona od dnia 1 stycznia 2014 r. polegała na wykreśleniu pojęcia wydatki bieżące i zastąpieniu go enumeratywnym wyliczeniem rodzajów wydatków, które mogą być pokrywane z dotacji oświatowej. Zatem od dnia 1 stycznia 2014 r. nie ma potrzeby odwoływania się w tej kwestii do przepisów u.f.p. (wyrok WSA w Lublinie, z dnia 16 września 2016 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Lu 158/16). W art. 90 ust. 3d u.s.o. mamy do czynienia z wydatkami bieżącymi placówki realizującej ustawą określony cel, co oznacza, że klasyfikowanie wydatków jako bieżących w rozumieniu tego przepisu musi być dokonywane z punktu widzenia tak określonego celu, a nie art. 246 ust. 1 u.f.p. (wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 2309/13).

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy niektóre wydatki poniesione przez podmiot prowadzący przedszkole w 2014 r. i 2015 r. mogły być pokryte z dotacji oświatowej, a tym samym czy były to wydatki, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. Organy zakwestionowały wydatki poniesione na najem lokalu użytkowego, w którym prowadzone było przedszkole, nagrodę dla G.C. - dyrektora przedszkola oraz "wynagrodzenie" za miesiące listopad i grudzień 2015 r. dla M.G. - podmiotu prowadzącego przedszkole.

W ocenie organu zarówno w 2014 r., jak i w 2015 r. z dotacji nie mogły być pokryte wydatki na najem lokalu użytkowego położonego w T., przy ul. [...] 97, w którym mieści się prowadzone przez M. G. przedszkole. Za wynajem w roku 2014 z dotacji zapłacono kwotę 49.200 zł, a w 2015 roku - 214.500 zł. Umowa najmu z dnia 27 sierpnia 2014 r. została zawarta z R. G. (mężem skarżącej) i dotyczyła lokalu użytkowego o pow. 1.400 m2, który stanowi odrębną własność wynajmującego (akt notarialny z dnia [...] listopada 2013 r. Rep. [...]).

Wydając zaskarżoną decyzję, organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, iż możliwość pokrycia danego wydatku z dotacji (czynsz z tytułu najmu), nie była warunkowana tym, komu należy uiścić dany wydatek. Kolegium Odwoławcze uznało, że w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło wydatkowanie kwoty przeznaczonej na wynajem zarówno w 2014 r. jak i w 2015 r. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 31 § 1 k.r.o. z chwilą zawarcia małżeństwa powstaje między małżonkami z mocy ustawy wspólność majątkowa (wspólność ustawowa) obejmująca przedmioty majątkowe nabyte w czasie jej trwania przez oboje małżonków lub przez jednego z nich (majątek wspólny). Przedmioty majątkowe nieobjęte wspólnością ustawową należą do majątku osobistego każdego z małżonków. W myśl art. 31 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego do majątku wspólnego należą w szczególności:

1) pobrane wynagrodzenie za pracę i dochody z innej działalności zarobkowej każdego z małżonków,

2) dochody z majątku wspólnego, jak również z majątku osobistego każdego z małżonków,

3) środki zgromadzone na rachunku otwartego lub pracowniczego funduszu emerytalnego każdego z małżonków,

4) kwoty składek zewidencjonowanych na subkoncie, o którym mowa w art. 40a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.).

Przychody z najmu są zatem, zdaniem organu, przychodami wspólnie prowadzonego gospodarstwa domowego. Konsekwencją powyższego jest to, że skarżąca jest zarówno dysponentem jak i właścicielem środków dotacyjnych. Dlatego też, w ocenie organu, wydatek nie został dokonany, gdyż nie nastąpiło przesunięcie masy majątku podmiotu dotacji do innego podmiotu. Zdaniem organu, powyższa argumentacja jest wystarczająca dla uznania, że zakwestionowana kwota nie została wydatkowana i winna zostać zwrócona. Z wydatkowaniem środków z uzyskanej dotacji, w rozumieniu poniesienia wydatku jako formy rozdysponowania środków dotacyjnych, mamy do czynienia bowiem wówczas, gdy nastąpiło przesunięcie środków dotacyjnych z masy podmiotu dotacji do innego podmiotu. Dlatego też Kolegium uznało kwoty dotacji w wysokości 49.200 zł za niewykorzystaną do dnia 31 grudnia 2014 r. oraz w wysokości 214.500 zł za niewykorzystaną do końca 2015 r., jako podlegające zwrotowi na podstawie art. 251 u.f.p. wraz z odsetkami, liczonymi odpowiednio od dnia 1 lutego 2015 r. i od dnia 1 lutego 2016 r. (ust. 5 u.f.p.).

Powyższe stanowisko nie zasługuje, w ocenie sądu, na aprobatę, gdyż nie ma oparcia w mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisach prawa. Organ powołuje szereg przepisów, w tym również z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ale z żadnego z niech nie sposób wywieźć niniejszego zakazu.

Z ustalonego w rozpatrywanej sprawie stanu faktycznego wynika, co nie jest kwestią sporną, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi majątek odrębny męża skarżącej. W toku postępowania prowadzonego przez organy, strona nie kwestionowała również, iż środki finansowe uzyskiwane z przedmiotowego najmu wchodzą w skład wspólności ustawowej małżonków. Okoliczność ta, w ocenie sądu, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Ustawodawca bowiem nie zawarł zakazu, jaki próbuje wprowadzić organ w niniejszym sporze. Przepis art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. dotyczy pokrycia wydatków bieżących przedszkola z uzyskanych dotacji, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele jego działalności. Niewątpliwie wynajęcie miejsca, w którym przedszkole może funkcjonować i pokrycie wydatków związanych z najmem jest wydatkiem poniesionym na cele działalności konkretnego przedszkola. Bez podpisania odpowiedniej umowy w tym zakresie nie byłoby możliwe prowadzenie przedszkola. Zarówno w cytowanej ustawie, jak i innych mających zastosowanie w niniejszej sprawie aktach prawnych, brak jest jakichkolwiek regulacji stanowiących ograniczenia, co do tego od kogo można nająć nieruchomość niezbędną do funkcjonowania określonej placówki oraz uwarunkowania możliwości pokrycia wydatków związanych z najmem z uzyskanej dotacji. Skoro tak, to w ocenie sądu, brak jest podstaw do nieuwzględnienia dopuszczalności kwalifikacji czynszu poniesionego na wynajem pomieszczeń przeznaczonych na potrzeby funkcjonowania przedszkola jako wydatku bieżącego tym bardziej w oparciu o treść art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o.

Kolegium, na wsparcie swojego stanowiska, powołuje się na rozstrzygnięcie w sprawie jaka toczyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą akt V SA/Wa 112/14. Jednakże należy podnieść, iż przywołana sprawa odnosiła się do nieco odmiennego stanu faktycznego. W sprawie rozpoznawanej przez WSA w Warszawie strona, która uzyskała dotacje była jednocześnie współwłaścicielką nieruchomości, co do której podpisała, jako podmiot prowadzący przedszkole, umowę najmu na cele prowadzonej działalności.

W rozpatrywanej sprawie, najmowana nieruchomość niewątpliwie stanowi majątek odrębny męża podatniczki. Bezspornym jest, iż zgodnie z przywołanymi regulacjami zawartymi w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, przychody otrzymywane przez męża z tytułu najmu opisanej nieruchomości wchodzą do wspólności majątkowej małżeńskiej. Okoliczność ta, zdaniem sądu, nie uniemożliwia stronie podpisania umowy o najem tej nieruchomości i pokrycia wydatków związanych z najmem z uzyskanej dotacji jako wydatków bieżących przedszkola, poniesionych na cele jego działalności. W cytowanym powyżej art. 90 ust. 3d u.s.o., i innych niniejszej ustawy, brak jest jakichkolwiek zastrzeżeń w tym zakresie.

Na marginesie rozważań należy zauważyć, że organ przyjął, iż cała kwota uiszczona tytułem najmu wchodzi w skład majątku wspólnego małżonków. Nie poczynił żadnych ustaleń jaka kwota zostaje wydatkowana tytułem prowadzenia tego rodzaju działalności np. utrzymania nieruchomości i uiszczenia należnych zobowiązań podatkowych.

Istotnym w niniejszej sprawie jest ustalenie na co kwota z dotacji została wydana (czy na cel zgodny z przeznaczeniem dotacji), a nie komu została wypłacona. Nie ma więc znaczenia, czy środki wypłacone zostały osobie prowadzącej daną placówkę, jako beneficjentowi dotacji, lecz czy wydatek taki mieści się w kategorii "wydatku bieżącego". Z tych względów, sąd uznał zarzut strony dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. za w pełni uzasadniony.

Zdaniem Kolegium Odwoławczego z dotacji przyznanej na 2015 r. nie mogło być pokryte również "wynagrodzenie", które w listopadzie i w grudniu 2015 r. pobrała M. G., będąca podmiotem prowadzącym [...] Przedszkole [...].

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż stosownie do treści art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o., dotacja oświatowa może być wykorzystana na pokrycie wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, jeżeli pełni funkcję dyrektora przedszkola albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego. Z udostępnionych w trakcie kontroli dokumentów wynika, zdaniem organu, że Dyrektorem [...] Przedszkola [...] w kontrolowanym okresie (m.in. listopad i grudzień 2015 r.) był G. C. M. G., jako organ prowadzący przedszkole, zawarła z nim w dniu 1 września 2014 r. umowę zlecenia Nr [...] obowiązującą do dnia 31 grudnia 2015 r. Zakres obowiązków G. C. jako Dyrektora Przedszkola został określony w akcie sporządzonym w dniu 1 września 2014 r.

W ocenie organu, powyższe było niezgodne z przepisami art. 90 ust. 3d u.s.o. w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o.

Organ przyznał, że w statucie przedszkola (§11) wskazano, iż M. G., jako organ prowadzący, jest jednocześnie dyrektorem generalnym przedszkola. Podobna regulacja zawarta została w § 1 statutu przedszkola ("organem prowadzącym jest osoba fizyczna M. G. - właściciel przedszkola, dyrektor generalny"). W ocenie organu nie zmienia to jednak faktu, iż rzeczywistą funkcję dyrektora placówki w miesiącach listopadzie i grudniu 2015 r. pełnił G.C, któremu wypłacono w tych miesiącach pełne wynagrodzenie, na podstawie przedłożonych rachunków. Zdaniem Kolegium bowiem nie nazwa funkcji, jaką dla siebie obiera osoba prowadząca przedszkole ale faktyczne wykonywanie zadań dyrektora placówki. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika wprost, iż dyrektorem przedszkola był G. C. W ocenie organu nie można dublować funkcji, a do tego domagać się ich finansowania z dotacji. Jego zdaniem argumentacja strony zawarta w odwołaniu nie jest przekonująca. Skarżąca wskazała bowiem, że wypłata na jej rzecz spornego wynagrodzenia uzasadniona była tym, iż funkcja G. C, wynikała z jego ograniczonej dyspozycyjności spowodowanej licznymi i nienormowanymi obowiązkami zawodowymi księdza. Ponieważ G. C nie był w stanie pełnić tych obowiązków samodzielnie w zakresie umożliwiającym nieprzerwane, prawidłowe funkcjonowanie przedszkola, znaczną ich część (obowiązków dyrektora) pełniła skarżąca. Organ wskazał, iż nie przedstawiła ona jednak na potwierdzenie powyższych kwestii (przejęcia obowiązków dyrektora placówki) żadnych dowodów. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego organ wywiódł, że skoro miesiąc wcześniej przyznano G. C. "nagrodę" w wysokości 10.000 zł, doceniając jego wkład organizacyjny jako dyrektora (pismo strony z dnia 31 października 2015 r.), to trudno uznać, iż dyrektor nie wywiązywał się z powierzonych mu funkcji. Poza tym we wrześniu i październiku 2015 r. wynagrodzenie G. C wzrosło z 2.000 zł do 11.855 zł, co wskazywałoby, iż jego obowiązki wzrosły niewspółmiernie do wcześniej świadczonych usług.

Ze względów na powyżej wskazane okoliczności organ uznał, iż wydatki na wynagrodzenie M. G. w listopadzie i grudniu 2015 r. nie mogły być pokryte z dotacji, a skoro tak, to dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.) i w konsekwencji kwota 10.000 zł podlega zwrotowi do budżetu Miasta T. wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, tj. kwota 5.000 zł z odsetkami liczonymi od dnia przekazania dotacji za miesiąc listopad 2015 r. (25 listopada 2015 r.) oraz kwota 5.000 zł z odsetkami liczonymi od dnia przekazania dotacji za miesiąc grudzień 2015 r. (14 grudnia 2015 r.).

Sąd nie podzielił przytoczonej powyżej argumentacji. Ponownie bowiem dla rozstrzygnięcia spornej kwestii punktem wyjścia winna być treść art. 90 ust. 3d u.s.o. Zgodnie z zawartą w nim dyspozycją, dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących określonych placówek, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, jeśli odpowiednio pełni funkcję dyrektora tej placówki. W swoich rozważaniach organ nie odniósł się do różnic jakie występują w zakresie pojęciowym terminów "dyrektor" oraz "dyrektor generalny" o ile w ogóle występują. Nie wskazał dlaczego przyjął, że stanowisko "dyrektor generalny" nie wypełnia swym zakresem znamion pojęcia "dyrektor przedszkola". Przyznaje jednocześnie, że strona w okresie, którego spór dotyczy pełniła funkcję dyrektora generalnego prowadzonego przez siebie przedszkola. Odmawiając wypłaty wynagrodzenia z uzyskanej dotacji organ wskazał, iż nie można dublować funkcji, a następnie domagać się ich finansowania z dotacji. Nie przedstawił jednak normy prawnej, która regulowałaby tę kwestię w ten właśnie sposób. Jego zdaniem, to strona winna przedstawić dowody, aby wykazać, że przejęła obowiązki dyrektora placówki. W ocenie sądu, kwestia ta jest w sposób jednoznaczny wykazana dokumentami, zgodnie z treścią których strona w omawianym okresie była dyrektorem generalnym przedszkola. Skoro tak, to, wbrew stanowisku organu, spełnione zostały przesłanki określone omawianym przepisem, tj. art. 90 ust. 3d u.s.o.

Nadto organ uznał również, iż z dotacji przyznanej na 2015 r. nie mógł być pokryty wydatek przeznaczony na nagrodę dla G. C. - Dyrektora [...] Przedszkola [...], wykonującego swoje zadania na podstawie umowy zlecenia z dnia 1 września 2014 r. Nr [...] wraz z aneksami, wynikający z rachunku nr [...] z dnia 19 października 2015 r. Zdaniem Kolegium w ramach stosunku cywilnoprawnego jaki istniał pomiędzy dyrektorem przedszkola, a organem prowadzącym to przedszkole, nie można było przyznać nagrody za świadczoną usługę na podstawie umowy zlecenia. Nie był to bowiem stosunek prawny, który zostałby nawiązany na podstawie umów wymienionych w Kodeksie pracy, czy też innych ustaw odnoszących się do problematyki zatrudniania pracowników, tylko stosunek cywilnoprawny, którego zakres zarówno co do świadczonej usługi, jak i wysokości zapłaty za usługę, określa umowa zlecenie. Nie można zatem na umowy cywilnoprawne przenosić regulacji, które wynikają ze stosunku pracy. Wydatek powyższy nie mógł być zatem pokryty z udzielonej dotacji w 2015 r. Organ podniósł, że na powyższe stanowisko nie może mieć wpływu załączony do odwołania aneks z dnia 30 października 2015 r. do umowy zlecenia Nr [...], z którego wynika, iż za wykonywanie czynności strona może przyznać G. C., według własnego uznania, dodatkowe świadczenia pieniężne w łącznej wysokości nieprzekraczającej w roku kalendarzowym pięciokrotności wynagrodzenia brutto wskazanego w umowie. Powyższy aneks zawarto w dniu 30 października 2015 r. i z tym dniem wszedł on w życie. Organ zwrócił uwagę, iż G. C. wystawił rachunek nr [...] w dniu 19 października 2015 r., tj. przed sporządzeniem wskazanego aneksu oraz przed wejściem jego zapisów w życie. W dniu 31 października 2015 r. dokonano przelewu na rzecz G.C. w wysokości 10.000 zł.

Z uwagi na powyżej przytoczone okoliczności, organ przyjął, iż wydatek z rachunku nr [...] nie mógł być pokryty z dotacji i w związku z tym należało przyjąć, że dotacja, w opisanym zakresie, została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.) i dlatego kwota 10.000 zł podlega zwrotowi do budżetu Miasta T. wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, tj. od dnia przekazania dotacji za miesiąc październik 2015 r. (30 października 2015 r.).

Sąd podziela w pełni stanowisko organu w zakresie powyżej przytoczonych rozważań. Z ustalonego stanu faktycznego, w sposób jednoznaczny i przejrzysty wynika, iż podstawa do wypłaty G.C. spornego wynagrodzenia powstała później niż wystawiony został przez niego rachunek. Z tego względu zarzuty podatniczki w omawianym zakresie są bezzasadne i nie znajdują oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje natomiast okoliczność, że środki z części dotacji zostały wypłacone osobie, z którą reprezentujący przedszkole dyrektor zawarł umowę cywilnoprawną o świadczenie usług (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r. w spr. o sygn. akt III SA/Wr 526/14).

Mając na uwadze wskazane powyżej argumenty i rozważania, w ocenie sądu, w przedmiotowej sprawie organ naruszył zasady postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 a także art. 8 K.p.a., co skarżąca upatrywała m.in. w zarzucanych brakach postępowania dowodowego oraz przyjęciu w zaskarżonej decyzji ww. zakresu nieprawidłowości w wydatkowaniu środków z dotacji oświatowej. Zarzuty te są uzasadnione. Organy nie dokonały bowiem prawidłowych ustaleń a materiał dowodowy nie został zebrany w sprawie w sposób pełny, kompleksowy i wyczerpujący. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy budzi wątpliwości i wymaga, w ocenie sądu pogłębienia. Z uwagi na zakres i charakter stwierdzonych naruszeń, sąd uznał, że zaskarżona decyzja odwoławcza narusza wskazane przepisy w taki sposób, że mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jej uzasadnienie nie jest nadmiernie rozbudowane ani też nie zawiera dywagacji prawnych dotyczących konkretnych poglądów przedstawionych przez stronę skarżącą, choć niewątpliwie z jej treści wynika co stanowiło przedmiot oceny i jakie w tej kwestii zajął stanowisko organ odwoławczy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy powinien uwzględnić wyrażoną wyżej ocenę prawną i dokonać odpowiednich ustaleń faktycznych, które pozwolą na zajęcie przejrzystego stanowiska w sprawie.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

D.Cz.