Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1125/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. art. 25 ust. 2, 90 ust. 1, par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi K. na uchwałę Rady Dzielnicy W. [...] W. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnemu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Dzielnicy W. [...] W. na rzecz skarżącego K. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] marca 2020 r. Nr [...] w sprawie wniosku

o wyrażenie zgody na dokonanie wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnemu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, Rada Dzielnicy [...] m.st. Warszawy działając na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1817) w związku z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 roku, poz. 506 z późniejszymi zmianami) oraz § 24 pkt 1 Statutu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy stanowiącego załącznik Nr 17 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (t.j. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018, poz. 8814):

w § 1 nie wyraziła zgody na dokonanie przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa

z siedzibą w W. wypowiedzenia wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnego Dzielnicy [...] m.st. Warszawy T. K.,

o którym mowa we wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r.,

w § 2 zobowiązała Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy

do powiadomienia o treści uchwały Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa

z siedzibą w W.,

w § 3 wskazała, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Do wydania przedmiotowej uchwały doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. Pan G. P., pełniący obowiązki dyrektora generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z siedzibą

w W. zwrócił się do Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z wnioskiem

o wyrażenie zgody na wypowiedzenie radnemu T. K. warunków pracy i płacy.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przyczyną zamierzonego wypowiedzenia warunków pracy i płacy jest nowa organizacja pracy, będąca następstwem zniesienia Agencji Nieruchomości Rolnych oraz utworzenie z dniem

1 września 2017 r. Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Powołano się przy tym m.in. na okoliczność wprowadzenia nowych regulacji wewnętrznych, w tym regulaminu organizacyjnego oraz nowych regulacji w zakresie siatki stanowisk oraz zasad wynagradzania pracowników, wprowadzonych zarządzeniem nr 13 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2017 r. w sprawie wynagradzania pracowników Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Wskazano, że w KOWR nie ustalono dotąd regulaminu wynagradzania.

Radny T. K. w dniu ........... poinformował, że wyrokiem Sądu Okręgowego w W., XXI Wydział Pracy, z dnia [...] listopada 2019 r. wydanym w sprawie o sygn. akt [...], został przywrócony do pracy w Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa na warunkach pracy i płacy obowiązujących w Agencji Nieruchomości Rolnych do dnia 31 sierpnia 2017 r. Podniósł ponadto, że zaproponowane we wniosku przez pracodawcę nowe warunki zatrudnienia są dla niego, jako pracownika, mniej korzystne od dotychczasowych. Podniósł również, że w KOWR, który istnieje od 1 września 2017 roku, do chwili obecnej nie wprowadzono regulaminu wynagradzania, o którym mowa w art. 77 Kodeksu pracy, określającego stawki (widełki) wynagrodzeń na poszczególnych stanowiskach pracy, a obecnie obowiązuje regulacja tymczasowa i nie ma charakteru źródła prawa pracy. Przywołał przy tym stanowisko wyrażone przez Związek Zawodowy Pracowników Służby Publicznej, w którym zaprezentowano zastrzeżenie, co do zakresu obowiązywania przedstawionego w piśmie KOWR wzorca regulacji płacowej, za jaki uznano zarządzenie nr 13 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2017 r.

w sprawie wynagradzania pracowników Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. Przepisy

wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. Poz. 624

ze zm.). Według strony związkowej akt ten nie ma waloru źródła prawa pracy

w rozumieniu art. 9 § 1 Kodeksu pracy w stosunku do pracowników KOWR, gdyż był wyłącznie aktem prawa wewnętrznego, o którym mowa w art. 93 Konstytucji RP, skierowanym do pełnomocnika do spraw utworzenia KOWR w celu wykonania przez niego kompetencji opisanej w art. 51 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa.

Radny T.K. oświadczył ponadto, że przyczyną sporu sądowego w przedmiocie przywrócenia do pracy była decyzja o pozbawieniu go zatrudnienia w podległej rządowi instytucji publicznej z powodów politycznych, na zasadzie niedozwolonej dyskryminacji, której podłożem był jego status radnego, wybranego z listy wyborczej Komitetu Wyborczego Koalicji Obywatelskiej. Dodał, że Sąd Okręgowy w W., w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia [...] listopada

2019 r. (s. 20) ustalił, że, "jedną z przyczyn dla których powodom nie przedstawiono propozycji zatrudnienia mógł być fakt, że obydwaj byli radnymi (...) - a więc z natury rzeczy osobami które mogą zostać uznane za mniej dyspozycyjne aniżeli pracownicy nie podlegający szczególnej ochronie".

W uzasadnieniu wskazanej na wstępie uchwały Rady Dzielnicy [...] wskazano między innymi, że wnioskodawca nie przedstawił informacji o jakimkolwiek związku zmian organizacyjnych oraz wprowadzonych regulacji z sytuacją zawodową pracownika-radnego, które uzasadniałyby dokonanie zmiany na jego niekorzyść warunków zatrudnienia, w szczególności w świetle faktu, że Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa jest następcą prawnym zniesionej Agencji Nieruchomości Rolnych i wykonuje całość jej zadań.

Rada powołała się na art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym, stosowanym w zw. z art. 42 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy oraz w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r.

o ustroju miasta stołecznego Warszawy, wskazując, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub wypowiedzenie radnemu dotychczasowych warunków pracy

i płacy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (wypowiedzenie radnemu dotychczasowych warunków pracy i płacy), jeżeli podstawą rozwiązania lub zmiany tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Regulacja ta dotyczy także radnych dzielnic m.st. Warszawy.

W ocenie Rady Dzielnicy, przyczyny wskazane we wniosku KOWR są niekonkretne i pozorne. Zamierzona czynność z zakresu prawa pracy zmierza w istocie do zniweczenia skutków orzeczenia sądu pracy, przywracającego radnego do pracy na poprzednich warunkach zatrudnienia. W ocenie Rady Dzielnicy, podstawową przyczyną podejmowania przez wnioskodawcę (pracodawcę radnego) działań ukierunkowanych na zmianę radnemu T.K. warunków zatrudnienia jest pełnienie przez niego funkcji radnego, wybranego z listy wyborczej Komitetu Wyborczego Koalicja Obywatelska.

Skargę na powyższą uchwałę Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł

w dniu 18 maja 2002 r. K.O.W.R.(skarżący).

Na wstępie swojej skargi powołał się na zawieszenie terminów wynikające

z art. 15zzr ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. Poz. 374

ze zm.), zaskarżając w całości uchwałę Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy

nr [...] z dnia [...] marca 2020 r.

Zaskarżonej uchwale zarzucił, mając na względzie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.:

1) błędne zastosowanie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym z uwagi na:

a) odmówienie zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnego z przyczyn niewskazanych w tym przepisie, a z przyczyny podyktowanej oceną przez Radę Dzielnicy przepisów prawa i odmową uznania ich obowiązywania,

b) wskazanie, poboczne, że przyczyny zmiany warunków pracy i płacy są "niekonkretne i pozorne" choć zastosowany przepis prawa nie uprawnia Rady Dzielnicy do dokonania takiej oceny,

c) ustalenie, końcowe, bez żadnej argumentacji, iż zmiana warunków zatrudnienia jest związana z pełnieniem przez pracownika funkcji radnego, co jest wprost nieprawdziwe i wynika z faktu, iż Radny zataił przed Radą Dzielnicy treść uzasadnienia wyroku w sprawie (która pracodawcy nie była znana w momencie złożenia wniosku, z uwagi na brak w tym terminie uzasadnienia wyroku),

d) odmowa wzięcia pod uwagę, że radny został postawiony w sytuacji korzystniejszej niż jakikolwiek pracownik pracodawcy z uwagi na swój status, i jego warunki zatrudnienia w kształcie ustawionym przez przepisy prawa nie mogą obowiązywać,

e) całkowite pominięcie faktu, że warunki pracy zaproponowane radnemu wynikają z faktu, iż nie posiada on wyższego wykształcenia, a w związku z tym

w jednostce, w której został przywrócony do pracy nie może zajmować stanowiska takiego, jakie zajmował u poprzedniego pracodawcy, co nie jest okolicznością braną pod uwagę przez Sąd pracy i wymaga uregulowania po wyroku tego Sądu,

co skutkowało łącznie wydaniem uchwały rażąco sprzecznej z prawem, wywołującej szkodę po stronie pracodawcy, do której naprawienia konieczne jest stwierdzenie niezgodności z prawem ww. uchwały, celem z jednej strony uchylenia rażącej bezprawności zapadłego rozstrzygnięcia Rady Dzielnicy i umożliwienia zmiany warunków zatrudnienia pracownika, a z drugiej - dochodzenie od Rady odszkodowania na warunkach przewidzianych przepisami prawa dla szkody wywołanej przez sprzeczne z prawem działanie władzy publicznej,

2) błędne zastosowanie art. 45 § 1 w zw. z art. 47, art. 9 § 1 oraz art. II2 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 108 ze zm.) w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 50 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. poz. 624 ze zm.) poprzez odmowę uwzględnienia faktu, że pracodawca radnego został zniesiony i przestał istnieć, a jednostka, w której radnego przywrócono do pracy ma inne, ustalone Zarządzeniem nr 13 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2017 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa zasady wynagradzania oraz inną strukturę wymagań stanowiskowych, w związku z czym nie może zaciągać zobowiązań przekraczających ustalone pułapy wynagrodzenia na konkretnych stanowiskach (ani oferować stanowisk osobom, które nie mają uprawnień, aby te stanowiska zajmować), co stanowiłoby również naruszenie prawa w stosunku do pozostałych pracowników Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Konsekwencją powyższego - odmowa zgody na dostosowanie przez pracodawcę warunków zatrudnienia do istniejącego stanu prawnego jest nadużyciem prawa i w sposób rażący występuje przeciwko ochronie zapewnionej przez przepisy prawa materialnego, których celem jest ochrona radnych przed retorsjami wynikającymi z ich działalności, a nie utrzymanie nieistniejących już w obecnym stanie prawnym wartości ich wynagrodzeń oraz wymagań stanowiskowych.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej uchwały i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinął poszczególne jej zarzuty uwypuklając, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sadów administracyjnych rolą uprawnienia, o którym mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym czy innych przypadkach stosowania tego instrumentu ochrony, takich jak art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, nie jest zagwarantowanie radnym całkowitej, niczym nieskrępowanej ochrony przed możliwością dostosowania ich warunków pracy i płacy do stanu faktycznego i prawnego, a jedynie ochrona przed potencjalnym wpływaniem przez pracodawcę na sposób realizowania przez radnego jego mandatu, co w niniejszej sprawie ewidentnie nie występuje.

W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego, konieczność wypowiedzenia radnemu warunków pracy i płacy nie wynika z żadnych okoliczności ocennych,

a z obiektywnie zaistniałej zmiany okoliczności faktycznych i prawnych w stosunku do "poprzednich" warunków pracy i płacy - radny składając pozew w 2017 roku pozywał już nie dawnego pracodawcę, a jego następcę. Jednostka, w której radny był zatrudniony przed wygaśnięciem jego stosunku pracy, od ponad dwóch lat nie istnieje, a warunki istniejące w nowej jednostce nie pozwalają na zatrudnianie osób ze średnim wykształceniem na najwyższych stanowiskach specjalistycznych, ani na utrzymanie wynagrodzenia radnego na poziomie, który nie przystaje nie tylko do zasad wynagradzania obowiązujących w nowej jednostce (które - warto dodać - zostały ustalone przez centralny organ administracji rządowej, nie zaś przez samą jednostkę), ale do wynagrodzeń otrzymywanych przez wszystkich innych pracowników o takich kwalifikacjach jak radny, co prowadzi do naruszenia norm art. 112 w zw. z art. 8 kodeksu pracy.

W odpowiedzi na skargę Rada Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i ustosunkowując się jednocześnie do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 90 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl zaś art. 90 § 4 tej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano

z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał

(por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Zdaniem Sądu podzielić należy stanowisko skarżącego, że Rada Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wydając w dniu [...] marca 2020 r. uchwałę w sprawie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnemu T. K. naruszyła w istotny sposób art. 25 ust. 2 ustawy

o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 25 ust. 2 tej ustawy, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy może odmówi zgody na wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnemu, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest zatem uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. Pamiętać należy, że celem przedmiotowej regulacji, nie jest bezwzględna ochrona stosunku pracy, bezwarunkowe, absolutne zabezpieczenie radnego przed utratą pracy, gdyż stawiałoby to radnego ponad prawami innych pracowników będących w tożsamej sytuacji i pozbawiało pracodawcę możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym. Jej celem jest natomiast zagwarantowanie radnemu swobodnego sprawowania mandatu.

W doktrynie pojawił się swego czasu pogląd, że podejmując uchwałę

w granicach uznania administracyjnego o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, rada musi mieć na uwadze, iż szczególna ochrona trwałości stosunku pracy radnego przyznana została w celu umożliwienia jednoczesnego realizowania przez pracownika obowiązków wynikających ze stosunku pracy i funkcji publicznych wynikających z powierzonego mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy by nie doszło, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego, i tylko w tym zakresie rada posiada kompetencję do wydania decyzji odmownej (M. Mędrala. Uwagi na temat szczególnej ochrony stosunku pracy radnych. Samorząd Terytorialny, 2016, nr 1-2. s. 87-97).

W wyroku z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 923/18, Naczelny Sąd Administracyjny postawił tezę, że przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym powinien być wykładany w ten sposób, że rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

W związku z tym rada gminy jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, w jakim jest konieczny do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Dochodząc to takiej konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał ewolucję wykładni tej regulacji, począwszy od stanowiska sprowadzającego się do tego, że wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (tak w uzasadnieniu uchwały SN z 24 listopada 1992 r., sygn. akt I PZP 55/92), do sposobu wykładni, w którym podnosi się, że jeżeli podstawą odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane

z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy

z radnym (wyrok NSA z 27 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 1445/17) oraz że jeżeli podstawą odmowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy

z radnym (wyrok NSA z 13 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 211/16).

W uzasadnieniu przywołanego wyroku w sprawie II OSK 923/18 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie należy odczytywać w ten sposób, że w sytuacji opisanej w zdaniu drugim tego przepisu rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zaś

w innych przypadkach jest to pozostawione jej uznaniu. W ocenie NSA, prowadziłoby to do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych kosztem ich pracodawców, gdyż rada gminy mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, gdy to rozwiązanie nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy

z radnym. Taka wykładnia uwzględnia też to, że radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem

i nieuzasadnione. Tym samym nie ma żadnych powodów, aby radna gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek

z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego.

Orzekający w tej sprawie Sąd wojewódzki pogląd ten podziela i przyjmuje

za własny.

Podkreślenia zatem wymaga, że niewątpliwie Rada ma możliwość skontrolowania, czy planowane rozwiązanie stosunku pracy z jej radnym ma związek z wykonywaniem przez niego mandatu. Istotnym elementem procesu uchwałodawczego w tym zakresie jest zaś wyczerpujące i przekonujące uzasadnienie. Sposób rozstrzygnięcia przyjęty w uchwale Rady Miasta musi wynikać z jej uzasadnienia, które jest w tym przypadku, z mocy § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.

w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), obowiązkowe. Jak wskazuje się w doktrynie, w demokratycznym państwie prawnym każdy projekt aktu normatywnego powinien posiadać uzasadnienie. Służy ono ujawnieniu intencji prawodawcy i jest jednym z mechanizmów kontroli społecznej, umożliwiając pośrednie uczestnictwo ogółu obywateli danego państwa w procesie rządzenia państwem (por. G. Wierczyński, Komentarz do § 131 rozporządzenia

w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", (w:) Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II Wolters Kluwer). Również judykatura stoi na jednolitym stanowisku, że w demokratycznym państwie prawa nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Eliminowanie zatem wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, należy do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych i właśnie dlatego sądy te mają prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. wyrok NSA w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 251/03). Niedochowanie wymogu wskazanego w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej kwalifikowane jest zatem jako naruszenie art. 7 Konstytucji RP (por. wyrok WSA

w Poznaniu z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1070/14; zob. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 61/20).

Odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, będąca efektem ustalenia, że rzeczywistą przyczyną rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego musi być zatem należycie umotywowana, po to aby wykluczyć arbitralność w ocenie dokonanej w uchwale. Motywy jakimi kieruje się Rada wydając uchwałę odmawiającą wyrażenia zgody, powinny być logiczne, zrozumiałe, wynikać z jasnego i kompletnego uzasadnienia. Uchwała w sprawie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu. Jak w każdym uzasadnieniu rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej, w uzasadnieniu takiej uchwały nie można poprzestawać na domniemaniach, przypuszczeniach

i przytaczaniu faktów nie znajdujących potwierdzenia w rzeczywistości.

Zdaniem Sądu, Rada Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nie wywiązała się należycie z tego obowiązku. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wykazała

w przekonujący sposób, że rozwiązanie stosunku pracy z T. K. nastąpiłoby w związku ze zdarzeniem/zdarzeniami związanym(i) z wykonywaniem mandatu przez tego radnego. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak jest przekonującej argumentacji, która wiązałaby konkretne zdarzenia związane

z wykonywaniem przez radnego mandatu z rozwiązaniem z nim umowy o pracę. Ustalenie zaistnienia tych zdarzeń przez Radę powinno być bezsporne, przy czym nie chodzi tylko o użycie kategorycznych stwierdzeń w tym zakresie. Konieczne jest ustalenie konkretnych zdarzeń wskazujących na ich związek z wypowiedzeniem stosunku pracy. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest zbyt ogólnikowe, co uniemożliwia dokonanie prawidłowej oceny, czy rzeczywiście zamiar rozwiązania stosunku pracy jest powiązany z wykonywaniem mandatu radnego przez Pana T. K.

Z uzasadnienia uchwały wynika również, że Rada dokonała oceny faktów niepodanych przez pracodawcę we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy, w tym powołując się na wyrok Sądu Pracy i wyciągnęła z tych faktów niczym nie poparty wniosek, że podstawową przyczyną podejmowania przez wnioskodawcę działań ukierunkowanych na zmianę radnemu T.K. warunków pracy i płacy jest fakt wybrania go na funkcję radnego

z listy wyborczej Koalicji Obywatelskiej oraz chęć zniwelowania skutków orzeczenia Sądu pracy. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wskazano jednak na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dowody dokonano takiego ustalenia, przez co jest ono nieweryfikowalne, gołosłowne. W tym miejscu Sąd wskazuje, że wyrok Sądu Pracy przywracający Radnego do pracy w K. O. W. R.

na warunkach pracy i płacy obowiązującej w Agencji Nieruchomości Rolnych do dnia 31 sierpnia 2017 r. wiąże pracodawcę do momentu przeprowadzenia skutecznej procedury wypowiedzenia zmieniającego.

Rada Dzielnicy [...] m.st. Warszawy w uzasadnieniu swojej uchwały uznała przyczyny wypowiedzenia zmieniającego podane przez K.O. W. R. za niekonkretne i pozorne, nie wskazując przyczyn dokonania takiej oceny, czym uniemożliwiła Sądowi weryfikację powyższego stanowiska.

Rozpoznając ponownie sprawę Rada Dzielnicy [...] m.st. Warszawy będzie

miała na względzie powyższe rozważania.

Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w myśl art. 200 p.p.s.a.

-----------------------

2