Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1008/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: par. 143, par. 115, par. 135, par. 118, par. 137
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4 ust. 1-2, art. 6 ust. 1 i 1a, art. 5 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 20 grudnia 2012 r. nr XXVII/260/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 2 pkt 2 - 11, pkt 14 - 25, pkt 27 - 36, § 9 ust. 2 - 4, § 10 ust. 5, § 11 ust. 1 pkt 7, 8, 10, 11, 14, 16, 19, § 11 ust. 2 pkt 7 - 9, § 13 pkt 3, § 14 ust. 2, § 25 ust. 2, § 31 ust. 1 pkt 1, 6 i 7, § 32, § 33 ust. 3, § 35 ust. 1 - 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 1008/19

Uzasadnienie

Uchwałą z dnia 20 grudnia 2012 r., nr XXVII/260/12, w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jędrzejów, Rada Miejska w Jędrzejowie, powołując w podstawie prawnej art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), w § 1 uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jędrzejów w brzmieniu załącznika nr 1 do uchwały.

Skargę na powyższą uchwałę, w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 30 września 2016 r., nr XVII/225/16, w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Jędrzejów, w części obejmującej § 2, § 9 ust. 2-4, § 10 ust. 5, § 11 ust. 1 pkt 7, 8, 10, 11, 14, 16, 19 i 22-24, § 11 ust. 2 pkt 7-9, § 13 pkt 3 § 14 ust. 2 w zakresie wprowadzonego ograniczenia wykonywania napraw samochodów poza warsztatami tylko do drobnych napraw jak wymiana kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje pojazdów samochodowych, § 25 ust. 2 w zakresie terminu przechowywania dokumentów potwierdzających uiszczenie opłaty za odbiór odpadów i nieczystości ciekłych, § 31 ust. 1 pkt 1, 6 i 7, § 32, § 33 ust. 3 oraz § 35 ust. 1-4 Regulaminu, wniósł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie, zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zamieszczenie w ww. postanowieniach przepisów wykraczających poza upoważnienie ustawowe.

Na tej podstawie skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 20 grudnia 2012 r. w brzmieniu ustalonym uchwałą z dnia 30 września 2016 r. w zakresie zaskarżonych uregulowań.

W uzasadnieniu podniesiono, że zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uregulowane w regulaminie muszą dotyczyć jedynie tych kwestii, które wymienione zostały w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej "ustawa"). Tymczasem w § 2 Regulaminu powtórzono definicje zawarte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustawach, co zdaniem skarżącego należy uznać za przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Zakres tego upoważnienia nie obejmuje bowiem uprawnienia rady gminy do definiowania ww. pojęć. Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza przy tym zarówno zakaz tworzenia w regulaminie na jego potrzeby własnych definicji pojęć zdefiniowanych ustawowo, w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jak i do powtarzania w nim definicji ustawowych. Niezgodność z prawem dokonywania w regulaminie powtórzeń definicji ustawowych jest w orzecznictwie uzasadniana okolicznością, że interpretacja takiego pojęcia w kontekście uchwały, w której je powtórzono, może w kontekście pozostałych norm uchwały prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy czyli zmiany znaczeniowo-prawnej danego pojęcia.

W § 10 ust. 5 Regulaminu wskazano, że rozliczenie za wykonaną usługę opróżnienia zbiornika bezodpływowego pomiędzy podmiotem wykonującym usługę, a podmiotem zobowiązanym ma następować na podstawie wystawionej faktury/rachunku. Tymczasem przepisy ustawy w żaden sposób nie wskazują, aby takiego typu regulacje miały znajdować się w regulaminie. Powyższe odnosi się też do wprowadzenia do regulaminu zapisów dotyczących uprzedniego przygotowania odpadów przed ich włożeniem do pojemników, jak to uczyniono w § 9 ust. 2-4.

Prokurator wskazał, ze przepisy ustawy nie przewidują możliwości, aby rada gminy wskazywała termin dla właścicieli nieruchomości do przyłączenia się do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub budowlanej, jak to określono w § 11 ust. 1 pkt -8 regulaminu. Zakres upoważnienie ustawowego przekroczono też w § 11 ust. 1 pkt 10,11, 14, 16, 19, 20-24, § 11 ust. 2 pkt 7-9 Regulaminu, ponieważ nałożono na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki. Tymczasem szczegółowe obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku określa art. 5 ust. 1 ustawy. W pkt 5 tej regulacji przewidziano realizacje "innych obowiązków określonych w regulaminie", jednak obowiązki te nie mogą wykraczać poza ściśle wskazane w delegacji ustawowej. Przepis art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy nie daje podstaw do tego, aby przyjąć, że rada gminy była uprawniona do wprowadzenia obowiązku koszenia traw i chwastów, utrzymywania odłogowych nieruchomości rolnych w stanie drożności i wykoszenia, utrzymywania czystości na przystankach, torowiskach, w przepustach, przejściach pod mostami i wiaduktami, zgłaszania faktu zauważenia bezdomnego psa oraz przechowywania dowodów korzystania z usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych, czy opróżniania zbiorników bezodpływowych.

W § 13 Regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do likwidowania śliskości na drogach publicznych, wewnętrznych, ulicach, placach w okresie mrozów i opadów śnieżnych (pkt 3), w sytuacji, gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy nie daje takich uprawnień. W § 14 ust. 2 Regulaminu wprowadzono ograniczenie wykonywania napraw samochodów poza warsztatami tylko do drobnych napraw, jak wymiana kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje pojazdów samochodowych. Tymczasem rada gminy nie posiada podstawy prawnej do ingerowania w prawo właściciela do władania rzeczą. Do przekroczenia ustawowej delegacji doszło zdaniem Prokuratora również w § 25 ust. 2 Regulaminu, poprzez nałożenie obowiązku przechowywania dokumentów potwierdzających uiszczenie opłaty za odbiór odpadów i nieczystości ciekłych przez okres 2 lat.

W § 31 ust. 1 pkt 1, 6 i 7 Regulaminu nałożono, zdaniem Prokuratora bardzo rygorystyczne, obowiązki na właścicieli psów, m.in. nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras agresywnych lub w inny sposób zagrażających otoczeniu dodatkowo w kagańcu i zwolnienie ich ze smyczy tylko na określonej powierzchni, a w przypadku psów uznawanych za agresywne bądź w inny sposób zagrażających otoczeniu, nałożenie obowiązku trzymania ich na smyczy przez cały czas. Obowiązki te zostały nałożone niezależnie od cech poszczególnych psów i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku). Ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji Prokurator stwierdził, że postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

W § 32 regulaminu określono sposób postępowania z padłymi zwierzętami gospodarskimi, natomiast w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy przyznano radzie gminy kompetencje jedynie w zakresie określania wymagań dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Materia postępowania z padłymi zwierzętami uregulowana została w ustawie z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

Z kolei uregulowanie w § 33 ust. 3 Regulaminu, w jakiej odległości od granic działki sąsiedniej należy ustawić ule pszczele (10 m) wkracza w materię regulowaną przepisami Kodeksu cywilnego (prawo sąsiedzkie) i stanowi przekroczenie upoważnienia z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Z przekroczeniem art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nastąpiło także określenie w § 35 ust. 1-4 Regulaminu obowiązków związanych z deratyzacją. Rada gminy uprawniona i zobowiązana jest bowiem tylko do ustalenia obszarów i terminów obowiązkowej deratyzacji. Nie może natomiast zobowiązywać właścicieli nieruchomości do dokonywania deratyzacji oraz ponoszenia kosztów przeprowadzenia deratyzacji.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Jędrzejowa, zakładając, że skarga dotyczy uchwały z dnia 20 grudnia 2012 r. uznał ją za zasadną w odniesieniu do § 11 ust. 1, pkt 7, 8 i 14, § 13 pkt 3, § 32 oraz § 35 ust. 1-4 Regulaminu. W pozostałym zakresie wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu organ wskazał na nieczytelność zarzutu powtórzenia w § 2 definicji ustawowych. W zaskarżonym Regulaminie tylko definicje właściciela nieruchomości (pkt 5), nieczystości ciekłych (pkt 29), zbiorników bezodpływowych (pkt 30) oraz stacji zlewnych (pkt 31) to definicje powtórzone z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem organu definicje niektórych pojęć w Regulaminie, nawet jeśli zostały zapożyczone z innych przepisów, nie mogą ich dyskwalifikować. Zawarcie w Regulaminie definicji niektórych pojęć ma na celu większą przyswajalność i czytelność dla odbiorców, nie powoduje zmiany intencji ustawodawcy, w sytuacji gdy definicja w Regulaminie jest tożsama z definicją ustawową.

Odnośnie § 10 ust. 5 organ wyjaśnił, że zapis ten ma charakter techniczny i porządkujący obowiązki stron umowy. W odniesieniu do § 9 ust. 2, 3 i 4 wskazano, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 ustawy upoważnił radę gminy do szczegółowego określenia zasad utrzymania czystości i porządku, a więc w miarę dokładnego określenia obowiązków dotyczących zbierania i odbierania odpadów.

Organ uznał za zasadną skargę w zakresie § 11 ust. 1 pkt 7-8, pkt 14. Za niezasadną uznał natomiast skargę w zakresie § 11 ust. 1 pkt 10, 11, 16 i 19. Ustawodawca dał bowiem gminom możliwość kształtowania obowiązków właścicieli nieruchomości, które są akceptowane przez lokalną społeczność i spełniają jej oczekiwania. Nadmierna ingerencja Prokuratora w kompetencje gmin narusza zaś ich samodzielność.

Organ wskazał na bezprzedmiotowość skargi w zakresie § 11 ust. 1 pkt 22-24, ponieważ w Regulaminie brak takich jednostek redakcyjnych.

Zdaniem organu niezasadne są zarzuty dotyczące § 11 ust. 2 pkt 7-9. Gmina musi mieć bowiem możliwość prawną kontroli wykonania zasad utrzymania czystości o porządku. Ponadto, zgodnie art. 6 ust. 1a ustawy rada może określić w drodze uchwały inne sposoby udokumentowania wykonania obowiązków dotyczących pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych.

Organ uznał skargę za zasadną w odniesieniu do § 13 pkt 3. Za niezasadną uznał ją natomiast w odniesieniu do § 14 ust. 2. Kwestionowany zapis stanowi jedynie uszczegółowienie przepisu ustawowego, wskazanie, jak z własności należy korzystać, by nie ingerować nadmiernie w prawa innych osób.

Zdaniem organu zapis o obowiązku przechowywania umów na odbiór nieczystości ciekłych i dowodów uiszczenia opłat za odbiór odpadów i nieczystości ciekłych jest konieczny jako mechanizm pozwalający kontrolować wykonanie zaskarżonej uchwały.

Za bezpodstawne uznał organ zarzuty dotyczące § 31 ust. 1 pkt 1, 6 i 7 Regulaminu. Przepisy te mają na celu ochronę osób, są akceptowane przez właścicieli psów. Za zasadne uznał natomiast zarzuty dotyczące § 32. Odnośnie § 31 ust. 3 wyjaśnił, że kwestionowane zapisy mają zapobiegać ewentualnym konfliktom międzysąsiedzkim. Za zasadną uznał natomiast skargę w zakresie § 35 ust. 1-4.

W piśmie z dnia 9 grudnia 2019 r. skarżący Prokurator doprecyzował, że skarga dotyczy uchwały z dnia 20 grudnia 2012 r. oraz uchwały Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 30 grudnia 2015 r., nr XVIII/151/15, w sprawie zmiany do Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jędrzejów w zakresie jej § 1 ust. 1 i 2, w którym wprowadzono zmiany w § 2 ww. Regulaminu, w także w zakresie § 1 ust. 9, w którym do § 11 ust. 1 Regulaminu dodano pkt 22-24. Jednocześnie Prokurator wyjaśnił, że przedmiotowa skarga nie dotyczy uchwały z dnia 30 września 2016 r.

Zarządzeniem z dnia 31 stycznia 2020 r. skargę na uchwałę z dnia 30 grudnia 2015 r. wyłączono do odrębnego rozpoznania.

Na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. skarżący Prokurator zmodyfikował skargę w ten sposób, że nie żąda stwierdzenia nieważności § 2 pkt 1, 12, 13, 26, 37, § 11 ust. 1 pkt 22-24. Wniósł o stwierdzenie nieważności § 14 ust. 2 w całości i § 25 ust. 2 w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z dnia 25 września 2018 r., sygn. I GSK 1822/18).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. II GSK 2114/11).

Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dalej jako "ustawa". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące (ust. 2):

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie kwestionowanym przez skarżącego Prokuratora (po modyfikacji skargi), tj. w zakresie § 2 pkt 2-11, pkt 14-25, pkt 27-36, § 9 ust. 2-4, § 10 ust. 5, § 11 ust. 1 pkt 7, 8, 10, 11, 14, 16, 19, § 11 ust. 2 pkt 7-9, § 13 pkt 3, § 14 ust. 2, § 25 ust. 2, § 31 ust. 1 pkt 1, 6-7, § 32, § 33 ust. 3 oraz § 35 ust. 1-4 Regulaminu.

W § 2 pkt 1-37 prawodawca lokalny zawarł definicje określonych pojęć, m.in. (w granicach skargi): nieruchomości (pkt 2), nieruchomości zamieszkałych (pkt 3), nieruchomości niezamieszkałych (pkt 4), właścicieli nieruchomości (pkt 5), budynku mieszkalnego jednorodzinnego (pkt 6), budynku zamieszkania zbiorowego (pkt 7), zabudowy jednorodzinnej (pkt 8), zabudowy wielorodzinnej (pkt 9), zabudowy zagrodowej (pkt 10), nieruchomości użyteczności publicznej (pkt 11), gospodarowania odpadami (pkt 14), stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (pkt 15), deklaracji (pkt 16), selektywnego zbierania (pkt 17), punktów selektywnego zbierania (pkt 18), odpadów komunalnych (pkt 19), odpadów wielkogabarytowych (pkt 20), odpadów ulegających biodegradacji (pkt 21), odpadów zielonych (pkt 22), odpadów opakowaniowych (pkt 23), odpadów budowlano-remontowych i rozbiórkowych (pkt 24), odpadów niebezpiecznych (pkt 25), regionu gospodarki odpadami komunalnymi (pkt 27), regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (pkt 28), nieczystości ciekłych (pkt 29), zbiorników bezodpływowych (pkt 30), stacji zlewnych (pkt 31), zwierząt domowych (pkt 32), zwierząt gospodarskich (pkt 33), zwierząt bezdomnych (pkt 34), podmiotów uprawnionych (pkt 35), podmiotów zobowiązanych (pkt 36).

Jak trafnie zauważył Prokurator, częścią spośród tych pojęć posługuje się bądź to ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach bądź inne ustawy, przy czym część z nich została zdefiniowana ustawowo, pozostałe natomiast stanowią definicje własne utworzone na użytek zaskarżonej uchwały. Podkreślić należy, że przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Ponadto, interpretacja zawartych w regulaminie definicji dokonywana jest w kontekście uchwały, w której je zawarto, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjęte w innych aktach prawnych. W przypadku zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje więc realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do zawierania w nim definicji pojęć ustawowych. W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ustawy brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. A minori ad maius niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca (por. wyroki NSA: z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09; z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2058/11).

Jeśli chodzi o pojęcia właścicieli nieruchomości, nieczystości ciekłych, stacji zlewnych i zbiorników bezodpływowych, zostały one zdefiniowane wprost w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w związku z czym zbędne, a zarazem w świetle powyższych rozważań niedopuszczalne było powtarzanie tych definicji w uchwale. W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały z 2003 r. nr 106, poz. 1002 ze zm.) zdefiniowano pojęcia zwierząt domowych, zwierząt gospodarskich (poprzez odesłanie do przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, gdzie wymieniono takie zwierzęta) oraz zwierząt bezdomnych. W obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) zawarto definicje odpadów, odpadów niebezpiecznych, odpadów komunalnych, odpadów ulegających biodegradacji, odpadów zielonych, a ustawa ta posługuje się pojęciami odpadów opakowaniowych.

Jeśli chodzi o odpady budowlane, czy rozbiórkowe, to odpady te wymienione zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1206). Zgodnie § 2 pkt 17 ww. rozporządzenia odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych) stanowią grupę 17. W grupie tej w załączniku do ww. rozporządzenia (katalog odpadów) wyróżnia się podgrupy: 01 - odpady materiałów i elementów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (np. beton, cegły, płyty, ceramika), 02 - odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych, 03 - odpady asfaltów, smół i produktów smołowych, 04 - odpady i złomy metaliczne oraz stopów metali, 05 - gleba i ziemia (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych oraz urobek z pogłębiania), itd. Zamieszczona w Regulaminie definicja wprowadza więc w błąd, ponieważ zbyt wąsko definiuje pojęcie odpadów budowlanych (rozbiórkowych).

Podobnie z treści art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy wynika, co należy rozumieć pod pojęciem punktu selektywnego zbierania odpadów, a w związku z tym zbędne było definiowanie tego pojęcia w regulaminie. Jeśli chodzi o pojęcia gospodarowania odpadami, stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, deklaracji, selektywnego zbierania, odpadów wielkogabarytowych, również są to wyrażenia, którymi posługuje się i których dotyczą stosowne regulacje ustawy. Z kolei pojęcia takie jak: budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek zamieszkania zbiorowego, zabudowa jednorodzinna, zabudowa wielorodzinna, zabudowa zagrodowa, nieruchomość użyteczności publicznej, stanowią domenę szeroko pojętego prawa budowlanego i są definiowane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz w rozporządzeniach wykonawczych do tej ustawy, jak również akty te posługują się takimi pojęciami. Pojęcia nieruchomości zamieszkałej i niezamieszkałej występują na gruncie samej ustawy, która wiąże z tym rozróżnieniem określone skutki (art. 6c ustawy). Tymczasem analiza treści Regulaminu nasuwa wątpliwość co do celowości takiego rozróżnienia, a w konsekwencji odrębnego zdefiniowania, na potrzeby tej uchwały. Trzeba zauważyć, że w sytuacji gdy rada gminy w drodze aktu prawa miejscowego – uchwalonego na podstawie art. 6c ust. 2 ustawy – postanowi o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, to brak jest podstaw do wyłączenia takich nieruchomości spod obowiązywania unormowań regulaminu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Gl 1001/15). Definicja samej nieruchomości zawarta w uchwale ogranicza się zaś wyłącznie do wskazania, że obejmuje ona nieruchomości zamieszkałe i niezamieszkałe.

Ustawodawca nie upoważnił rady gminy w omawianej delegacji ustawowej do objaśniania znaczenia takich pojęć, które powinny być rozumiane w znaczeniu wynikającym z obowiązujących dotychczas regulacji prawnych, w myśl zasady jednolitości prawa, albo w braku takich unormowań - w rozumieniu potocznym (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2018 r., sygn. II SA/Bd 111/18; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Ol 513/17). Możliwość prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów, a także warunki, jakie należy w tym celu spełnić, regulują stosowne przepisy, w tym rozdział 4 ustawy, wobec czego zbędne było definiowanie pojęcia podmiotu uprawnionego w sposób, w jaki uczyniono to w uchwale, zwłaszcza, że zgodnie ze stworzoną definicją w pojęciu tym mogą mieścić się podmioty o różnym zakresie działania i nie wiadomo, w którym znaczeniu Regulamin przywołuje to pojęcie w dalszych jego zapisach, w tym nakładając określone obowiązki (np. § 8 ust. 2 pkt 5 i 6, § 9 ust. 7 i 8, § 10 ust. 1). Zbędne było również definiowanie podmiotów zobowiązanych, skoro w § 3 zostały one wymienione (przykładowo).

W świetle powyższego Sąd uznał, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności § 2 zaskarżonej uchwały w zakresie kwestionowanym przez Prokuratora.

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut dotyczący § 9 ust. 2-4 Regulaminu. Brak jest delegacji ustawowej dla nałożenia obowiązków, o jakich mowa w tych przepisach, związanych z postępowaniem z odpadami przed ich złożeniem do worka lub pojemnika (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2018 r., sygn. II OSK 2584/16). Analogiczna argumentacja, dotycząca braku delegacji ustawowej, znajduje zastosowanie dla stwierdzenia nieważności § 10 ust. 5, przewidującego podstawę rozliczenia za wykonaną usługę na podstawie faktury/rachunku. Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut dotyczący § 11 ust. 1 pkt 7 i 8 Regulaminu nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej w terminie równoczesnym z zamieszkaniem w przypadku budowy nowego budynku, modernizacji lub generalnego remontu oraz przyłączenie nieruchomości do nowo budowanej sieci kanalizacyjnej w terminie 24 miesięcy od daty oddania sieci do użytkowania w przypadku nieruchomości zamieszkałych w tej dacie. Kwestia przyłączenia do sieci kanalizacyjnej została uregulowana w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy i nie podlega regulacji w ramach przyznanego radzie gminy uprawnienia do uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Takiej regulacji nie podlega również ustalanie terminów realizacji tego obowiązku. Ponadto, w myśl powołanego przepisu ustawy przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków. Regulamin utrzymania czystości i porządku nie może nakładać na właścicieli nieruchomości obowiązków, z których zostali zwolnieni przez ustawę. Ustawodawca uzależnił dopuszczalność i obowiązek wydania decyzji nakazującej przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej od: istnienia takiej sieci, możliwości przyłączenia do niej nieruchomości, braku wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków oraz niezrealizowania przez właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączenia. Brak wykonania powyższego jest zabezpieczony przymusem egzekucyjnym. Uregulowanie, czy dookreślenie terminu do realizacji obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, podjęte bez wyraźnej postawy prawnej, stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania tych zapisów uchwały (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. III SA/Kr 756/08; z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. II SA/Kr 1459/14).

Ustawodawca nie upoważnił rady gminy w omawianej delegacji ustawowej do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania w należytym stanie terenów zielonych wchodzących w skład nieruchomości przez koszenie trawników, usuwanie chwastów, zeschłej i skoszonej trawy, opadłych liści i złamanych gałęzi oraz usuwanie innych nieczystości (§ 11 ust. 1 pkt 10), utrzymywania nieruchomości rolnych w stanie wolnym od zachwaszczenia, w sytuacji, gdy zachwaszczenie wpływa niekorzystnie na działkę sąsiednią (pkt 11), utrzymywania czystości na przystankach, torowiskach, w przepustach, przejściach, pod mostami i wiaduktami, itp. (pkt 14), pielęgnacji i utrzymania estetycznego wyglądu parków, terenów zielonych, ogrodów, kwietników, klombów, zarówno komunalnych jak i będących własnością osób fizycznych i prawnych (pkt 16), Każdy obowiązek wynikający z regulaminu musi mieć podstawę do jego nałożenia wynikającą z delegacji ustawowej Skoro więc katalog tych obowiązków w sposób wyczerpujący (enumeratywny) wylicza art. 4 ust. 2 ustawy, to jakiekolwiek domniemanie w tym zakresie lub poszerzenie tych obowiązków o kolejne (chociażby nawet podobne do wynikających z ustawy) nie jest dopuszczalne. W przeciwnym razie rada gminy uzyskałaby prawo do autonomicznego nakładania obowiązków na mieszkańców niezależnie od treści ustawy, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną podstawą funkcjonowania samorządu zapisaną w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP jako formą decentralizacji władzy wykonawczej (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2018 r., sygn. II OSK 2584/16).

Jeśli chodzi o obowiązek zgłaszania do Wydziału Inwestycji i Utrzymania Infrastruktury Technicznej Urzędu Miejskiego w Jędrzejowie lub do Zakładu Usług Komunalnych w Jędrzejowie faktu zauważenia bezdomnego psa (§ 11 ust. 1 pkt 19), wskazać trzeba, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnia radę gminy do nałożenia obowiązków w zakresie ochrony przed zagrożeniami dla ludzi ze strony zwierząt domowych wyłącznie na osoby utrzymujące takie zwierzęta.

Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe, powtórzyła istniejące regulacje ustawowe i je zmodyfikowała w § 11 ust. 2 pkt 7-9 Regulaminu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi. Tymczasem, w pkt 7 właściciele nieruchomości zostali zobowiązani do udokumentowania sposobu i częstotliwości korzystania z usług wykonywanych w zakresie odbierania odpadów komunalnych czy opróżniania zbiorników bezodpływowych poprzez pobieranie, przechowywanie i okazywanie na żądanie Gminy Jędrzejów dowodów wykonania tych usług poprzez uprawnione jednostki (pkt 7), posiadania dowodów, o których mowa w ust. 7 przez okres dwóch lat (pkt 8), stawienia się na żądanie Burmistrza w Urzędzie Miejskim z dowodami wymienionymi w pkt. 7 i okazania ich uprawnionemu przez Burmistrza pracownikowi Urzędu (pkt 9).

Za rozszerzenie obowiązków właścicieli nieruchomości poza zakres delegacji ustawowej uznać należy również zapis o konieczności likwidowania śliskości na drogach wewnętrznych, ulicach, placach i chodnikach w okresie mrozów i opadów śnieżnych przy użyciu piasku zmieszanego ze środkami chemicznymi nie działającymi szkodliwie dla zieleni i drzew (§ 13 pkt 3). Rozszerzenie obowiązków odnosi się w tym przypadku zarówno do zakresu czynności jak i miejsc ich wykonywania. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy ogranicza jednoznacznie powinności właścicieli nieruchomości w odniesieniu do terenu położonego poza granicami ich nieruchomości, po pierwsze wskazując przestrzeń, którą mają się oni zajmować (chodnik w podanym wyżej ścisłym rozumieniu) oraz po drugie określając czynności, które mają oni wykonywać (uprzątnięcie zanieczyszczeń). Tymczasem § 13 pkt 3 regulaminu rozszerza te obowiązki w obu aspektach. Mowa w nim mianowicie nie o chodnikach, lecz także o drogach wewnętrznych, ulicach i placach, na których właściciele nieruchomości muszą dodatkowo – więc niezależnie od ich uprzątnięcia, jak tego wymaga ustawa – "likwidować śliskość".

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy upoważnia do określenia w regulaminie zasad – wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi na terenie nieruchomości. Rada, podejmując uchwałę w tym zakresie jest zobligowana do wskazania warunków, by czynności te były dopuszczalne, nie zaś do ich ograniczania do określonych rodzajów, np. do drobnych napraw. Zezwolenie na przeprowadzanie poza warsztatami naprawczymi wyłącznie drobnych napraw – jak to uczyniono w § 14 ust. 2 Regulaminu – i wskazanie tylko co do nich określonych wymogów prowadzi do naruszenia delegacji ustawowej, ograniczając przy tym zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Bd 877/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 383/19). Wprowadzone w kwestionowanym przepisie ograniczenie o charakterze przedmiotowym i wskazanie wymogów przewidzianych w przepisie delegacyjnym wyłącznie w tym wąskim zakresie powodowało konieczność stwierdzenia nieważności tego przepisu w całości.

Zasadny okazał się także zarzut dotyczący § 25 ust. 2 Regulaminu. Zgodnie z tym przepisem właściciele nieruchomości mają obowiązek przechowywać umowy na odbiór nieczystości ciekłych oraz dowody uiszczania opłat za odbiór odpadów i nieczystości ciekłych w celach kontrolnych przez okres dwóch lat. Obowiązki w tym zakresie zostały uregulowane w art. 6 ust. 1, przytoczony przepis nie stanowi wykonania delegacji przewidzianej w art. 6 ust. 1a ustawy, nie wprowadza bowiem innych sposobów dokumentowania, wprowadza za to w sposób nieuprawniony termin przechowywania przedmiotowych dokumentów – brak jest bowiem delegacji ustawowej dla takiego uregulowania.

Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi, czy w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15).

Ustawodawca nie upoważnił ponadto rady gminy do wskazywania miejsc czy sytuacji, w których zwierzęta mogą zostać zwolnione z uwięzi (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. II OSK 443/16). Delegacja ustawowa zawiera upoważnienie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Upoważnienie ustawowe nie obejmuje kompetencji organu do określania zakazu zwolnienia zwierząt z uwięzi na prywatnej nieruchomości. Jego realizacja ma polegać na określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniem i uciążliwościami dla ludzi. Zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.) zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście (ust. 4). Treść zaskarżanych zapisów załącznika do kwestionowanej uchwały modyfikuje powyższe unormowania ustawowe, jest bardziej rygorystyczna, w pkt 6 dotyczy wszelkich zwierząt domowych, a nie tylko psów. W konsekwencji, należało stwierdzić nieważność zapisów nakładających na właścicieli zwierząt domowych obowiązek prowadzenia psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu - w nałożonym kagańcu (§ 31 pkt 2), dopuszczających zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, przy czym nie dotyczy ono psów ras uznanych za agresywne (pkt 6) oraz pozwalających na zwolnienie psa ze smyczy na terenie nieruchomości w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem (pkt 7).

W § 32 Regulaminu nałożono na właściciela, u którego nastąpiło padnięcie zwierzęcia domowego, obowiązek dostarczenia zwłok do specjalistycznej firmy zajmującej się utylizacją padliny. Tymczasem w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy przyznano gminom kompetencje jedynie w zakresie określania wymagań dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów – przeznaczonych do wspólnego użytku. Materia postępowania z padłymi zwierzętami, czy szerzej zwłokami zwierzęcymi, uregulowana jest w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2008 r., Nr 213, poz. 1342 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy przez zwłoki zwierzęce należy rozumieć zwierzęta padłe lub zabite w celu innym niż spożycie przez ludzi. Wobec tego zasadne jest stwierdzenie, że w regulaminie dotyczącym utrzymania porządku i czystości nie powinny być ujmowane zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami. Powyższe kwestie reguluje nie tylko ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ale również ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 20008 r., Nr 234, poz. 1570 ze zm.). W art. 22 ust. 1 określono, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością, obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym, w tym usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości (pkt 3). Zarzut Prokuratora dotyczący § 32 Regulaminu okazał się więc zasadny.

Należało również stwierdzić nieważność § 33 ust. 3 Regulaminu, zgodnie z którym pszczoły należy trzymać w ulach, ustawionych w odległości, co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Przywołanym przepisem Rada Gminy bezprawnie wkroczyła w materię uregulowaną w Kodeksie cywilnym, mianowicie w prawo własności i stosunki sąsiedzkie. Rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 Kc, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Nakaz ustawienia uli z pszczołami w określonej odległości od granicy działki, na której stoją nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym. W sformułowaniu "szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" (art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy) nie mieści się określanie odległości od granic nieruchomości posadowienia uli.

Zapisy zawarte w § 35 ust. 1-4 Regulaminu naruszają w istotny sposób przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W § 35 ust. 1 prawodawca gminny zobowiązał właścicieli nieruchomości do przeprowadzania deratyzacji w zabudowie zagrodowej w miarę potrzeb (pkt 1), w zabudowie wielorodzinnej 2 razy w roku (pkt 2), 1 termin: marzec – kwiecień (lit. a), 2 termin: listopad – grudzień (lit. b). W ust. 2 wskazał, że do zwalczania gryzoni należy używać preparatów (trutek) ogólnodostępnych, zatwierdzonych przez Ministerstwo Zdrowia o wysokiej skuteczności i relatywnie małej toksyczności dla środowiska naturalnego. W ust. 3 określił, że wykonanie obowiązku deratyzacji właściciele nieruchomości powinni przeprowadzić przy pomocy przeszkolonych osób. Kosztami przeprowadzenia deratyzacji obciążył właścicieli nieruchomości (ust. 4). Tymczasem wyznaczenie obszaru deratyzacji, o którym mowa w ustawie nie obejmuje aspektu podmiotowego przez wprowadzenie przepisu, że na terenie nieruchomości deratyzacja przeprowadzana jest przez właściciela. Taki przepis regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Z woli ustawodawcy norma kompetencyjna nie upoważnia rady gminy także do regulowania kwestii dotyczących sposobu przeprowadzania deratyzacji oraz ponoszenia kosztów deratyzacji, w tym do obciążenia tymi kosztami właścicieli nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 pkt 2-11, pkt 14-25, pkt 27-36, § 9 ust. 2-4, § 10 ust. 5, § 11 ust. 1 pkt 7, 8, 10, 11, 14, 16, 19, § 11 ust. 2 pkt 7-9, § 13 pkt 3, § 14 ust. 2, § 25 ust. 2, § 31 ust. 1 pkt 1, 6-7, § 32, § 33 ust. 3 oraz § 35 ust. 1-4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.