Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 81/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1, 2, 3, 4 i 5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia NSA Jan Zimmermann Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi D. S., A. P., L. P. i O. P. na decyzję Wojewody z dnia 31 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących D. S., kwotę 757,00 zł (siedemset pięćset siedem złotych), zaś na rzecz skarżących A. P., L. P. i O. P. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia 8 lipca 2008r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 kpa, zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. P. pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego (na parterze i piętrze budynku: handel wyspecjalizowanymi artykułami przemysłowymi jak galanteria, sprzęt TV itp.) z częścią mieszkalną (w zabudowie zwartej z istniejącymi budynkami garażowymi na działce sąsiedniej nr ewid. "1") - jako przebudowa, rozbudowa, adaptacja i zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego na dz. nr ewid. "2", "3", "4", "5" w N. przy ulicy [...], zaliczonego do XVII (część handlowo -usługowa) oraz l (część mieszkalna) kategorii obiektów budowlanych. Urządzeniami i infrastrukturą towarzyszącą są:

-przyłącze wodociągowe - budowa studzienki wodomierzowej na istniejącym przyłączu na dz. nr ewid. "4";

-budowa studzienki rewizyjnej na istniejącym przyłączu sanitarnym ze zmianą kierunku odcinka przyłącza na dz. nr ewid. "4";

-przyłącze do kanalizacji deszczowej na dz. nr ewid. "2", "3", "4", "5", "6"3 oraz "1" i "7", "8";

-przebudowa urządzeń energetycznych - przebudowa przyłączy i budowa przyłącza nn nadz. nr ewid. "2", "3", "1" ;

-przebudowa zjazdu z ulicy [...] i budowa zjazdu z drogi miejskiej ul. [...] część działki nr ewid. "9";

-rozbiórka części ogrodzenia i przebudowa odcinka na dz. nr ewid. "2", "4" od strony drogi powiatowej nr ewid. "10";

-śmietnik dz. nr ewid. "6";

-komunikacja wewnętrzna oraz 13 miejsc postojowych otwartych (w tym jedno dla samochodu, z którego korzysta osoba niepełnosprawna), dz. ewid. "2", "5", "4", "5", "6" i cz. dz. nr ewid. "9".

Ponadto decyzją tą udzielono pozwolenia na rozbiórkę istniejących, a kolidujących z projektowaną inwestycją budynków garażowego i gospodarczego usytuowanych na dz. nr ewid. "2", "3".

W uzasadnieniu Starosta odniósł się do zgłoszonych w trakcie postępowania uwag i zastrzeżeń i podał, że rozwiązania projektowe są zgodne z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a inwestor otrzymał indywidualną zgodę od Starosty [...] dopuszczającą odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, potwierdzoną postanowieniem znak: [...] z dnia 17 sierpnia 2006r, które było poprzedzone stosownym upoważnieniem Ministra Budownictwa znak: [...] Nr [...] z dnia 26 lipca 2006r. Wyjaśniono również, że przedmiotowa zgoda umożliwiła projektantowi zachowanie zgodnych z przepisami odległości miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr ewid. "11", co jest korzystne dla wnoszących uwagi jako współwłaścicieli w/w budynku.

Ponadto organ wskazał, że inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane i uzyskał wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia, pozwolenia lub opinie innych organów, zaś kompletny projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego; posiada wymagane opinie i uzgodnienia oraz został sporządzony i sprawdzony, pod względem zgodności przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi. Projektanci oraz sprawdzający dołączyli oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ podał też, że rozwiązania projektowe są zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia 21 marca 2006r. Burmistrza Miasta N. utrzymanej mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 maja 2006r. Ponadto działki nr ewid. "2", "3", "4", "5", "6", "9" mogą być zagospodarowane w sposób proponowany przez wnioskodawcę, a wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego -zostały spełnione.

Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody [...] wnieśli A. P., L. P. oraz O. P., podnosząc, że jako właściciele budynku mieszkalnego na działce "11" od strony zachodniej mają bardzo ruchliwą ulicą [...], a po decyzji będą mieli ciąg komunikacyjny od strony północnej i wschodniej. Odwołujący się wskazali, że działka inwestora, nr "6" jest na tyle długa, że miejsca postojowe mogą być usytuowane od strony południowej, a użytkownicy samochodów nie muszą dojeżdżać pod sam pawilon handlowy, gdyż bezpośredni dostęp będą mieli także od ulicy [...]. Zastrzeżenie, zdaniem odwołujących się budzi wydanie zezwolenia na budowę budynku usługowo -handlowego w ciągu budynków mieszkalnych. Odwołujący się zarzucili też, że Starosta w sposób nieuzasadniony czyni odstępstwa dla inwestora od przepisów wynikających z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i wnieśli, ażeby miejsca postojowe dla samochodów nie były usytuowane przed oknami budynku mieszkalnego na działce "11" od strony wschodniej.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 31 października 2008r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ nie stwierdził naruszenia prawa przy analizowaniu usytuowania planowanego budynku, zaś przedłożone rozwiązania projektowe uznał za zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy podkreślił też, że inwestor otrzymał indywidualną zgodę od Starosty [...] ze względu na konieczność zapewnienia miejsc postojowych oraz rozmiary działki, wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt został wykonany przez uprawnionego projektanta, który złożył oświadczenie, że opracowany przez niego projekt budowlany został wykonany zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, do projektu dołączono informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, sporządzoną przez projektanta. W ocenie Wojewody sprawdzenie projektu budowlanego pod względem wymagań wynikających z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie wykazało niezgodności z przepisami prawa i dlatego zgodnie z art. 35 ust 4 Prawa budowlanego właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargi na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli D. S., oraz A. P., L. P. i O. P., zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, naruszenie art. 107 § 3 kpa przez brak wymaganych elementów uzasadnienia. Skarżący zarzucili też naruszenie prawa materialnego - art. 9 ust 1 i 2 i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących organy winny najpierw rozstrzygnąć, czy planowana inwestycja usytuowana w odległości mniejszej niż określona w § 19 ust. 2 pkt rozporządzenia z w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem zasługującym na zastosowanie odstępstwa w celu zapewnienia miejsc postojowych. Skarżący podnieśli, że sam rozmiar działki nie może uzasadniać zastosowania odstępstwa, gdyż w takiej sytuacji każdy przypadek należałoby uznać za szczególny, co prowadziłoby do zbędności w/w rozporządzenia. Zdaniem skarżących zastosowanie odstępstwa w niniejszej sprawie nie zostało w sposób wystarczający uzasadnione przez organy prowadzące postępowanie, a zgoda na odstępstwo zawiera liczne zwroty niedookreślone, które uniemożliwiają skuteczną jej wykładnię i egzekucję. Ponadto organy pominęły okoliczność, że negatywną przesłanką wyrażenia zgody (art. 9 ust 1 zd. drugie Prawa budowlanego) jest pogorszenie warunków zdrowotno - sanitarnych i użytkowych, na co zwracano uwagę już w odwołaniu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem wydanym na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę II SA/Kr 82/09 ze sprawą II SA/Kr 81/09.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności zaskarżonych do sądu aktów z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W sprawowaniu kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą - art. 134 p.p.s.a.

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Przebieg postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, oraz zarzuty skarżących uzasadniają stwierdzenie, iż zasadniczą kwestią w kontrolowanej sprawie jest kwestia zasadności zastosowania przez organy orzekające w sprawie przepisu art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), oraz prawidłowości postępowania organów w związku z jego zastosowaniem, w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane jak i w uwzględnieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazać zatem na wstępie należy, że instytucja odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, jest instytucją szczególną. Kompleksową jej regulację zawiera art. 9 pr. bud. Jego ust. 1 określa przesłanki wydania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, natomiast ust. 2, 3 i 4 regulują kwestie proceduralne - właściwość organu powołanego do wyrażenia zgody na odstępstwo, tryb postępowania, oraz formalne wymogi wniosku w sprawie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo. Z regulacji tej wynika, że dopuszczenie możliwości zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych traktowane jest jako wyjątek od zasady powszechnego ich obowiązywania. Zgodnie z art. 9 ust. 1 może to nastąpić w przypadkach szczególnie uzasadnionych i nie może spowodować skutków, o których mowa w tym przepisie, oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że owe szczególne sytuacje uzasadniające odstępstwo mogą być spowodowane : kształtem i wymiarami nieruchomości, położeniem względem nieruchomości sąsiednich, ukształtowaniem terenu, stanem zagospodarowania danej nieruchomości i terenów sąsiednich (por. Prawo budowlane Komentarz pod. red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, uwagi do art. 9 ustawy). Organem właściwym do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest organ administracji właściwy do wydania pozwolenia na budowę - art. 9 ust .2 pr. bud. Do tego też organu należy ocena, czy w danej sytuacji zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu ust. 1 przepisu. Ocena ta należy również do ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane. Jak bowiem wynika z ust. 2 i 3 minister ten, na wniosek właściwego organu upoważnia ten organ do wyrażenia zgody na odstępstwo. Wniosek do ministra powinien spełniać wymogi określone w ust. 3 pkt. 1, 2, 3, 4 i 5 i składany jest przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem pozwolenia na budowę. Organ właściwy ma obowiązek odmówić wydania zgody na odstępstwo, gdy minister odmówi wydania upoważnienia. Natomiast w przypadku udzielenia upoważnienia, właściwy organ może udzielić bądź odmówić zgody na odstępstwo, oceniając, zgodnie z zasadami procedury administracyjnej materiał dowodowy w sprawie, a także zgodnie z tymi zasadami stanowisko swoje w przedmiocie wyrażenia bądź odmowy wyrażenia zgody uzasadnić. W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o odstępstwo nie biorą udziału podmioty uczestniczące w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Mają one jednak prawo uzyskać informację o złożeniu wniosku do ministra i jego treści, jak i o stanowisku wyrażonym przez ministra (tak T. Asman w op. cit. str. 171). Postanowienie organu w sprawie wyrażenia bądź odmowy wyrażenia zgody na odstępstwo nie podlega odrębnemu zaskarżeniu i może być zaskarżone tylko wraz z decyzją w sprawie pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika, że udzielenie lub odmowa udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych następuje w toku sprawy o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie w toku odrębnego postępowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z 19.01.2006 r., II A/GI 750/04, ONSAiWSA 2006/6/165, wyrok NSA z 24.05.2006 r. II OSK 875/05, LEX nr 236593, wyrok NSA z 19.12. 2001 r. II SA/Gd 2027/99, LEX nr 76102). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu w/w wyroku WSA w Gliwicach, iż: "brak na gruncie przepisów Prawa budowlanego podstaw do przyjęcia, że właściwy organ (administracji architektoniczno-budowlanej) czyni to w jakimś odrębnym postępowaniu, niezależnym od postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Przepisy te bowiem nie zawierają unormowań mówiących, w jaki sposób takie postępowanie, jako samodzielne, miałoby być wszczęte (na wniosek czy z urzędu) i w jaki sposób właściwy organ miałby wejść w posiadanie danych i dokumentów, które są niezbędne dla sformułowania wniosku odpowiadającego warunkom z art. 9 ust. 3".

Zdaniem sądu użycie przez ustawodawcę w art. 9 ust. 3 pr. bud. zwrotu : "wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia (...) właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę" oznacza, że wniosek taki składany jest nie w jakimkolwiek czasie przed wydaniem takiej decyzji, lecz w toku postępowania zmierzającego do jej wydania. W przeciwnym razie jaki byłby sens występowania z takim wnioskiem (pomijając wskazany wyżej brak unormowań dla takiego postępowania jako samodzielnego i odrębnego) w razie - przykładowo -niewystąpienia - po uzyskaniu przez organ upoważnienia ministra i wydaniu postanowienia o udzieleniu zgody, z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo jest postępowaniem wpadkowym w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej.

Odnosząc powyższe uwagi do sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej (k. 34 projektu budowlanego, cz. "Architektura"), postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od § 19 ust. 2 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wydane zostało przez Starostę [...] w dniu 17 sierpnia 2006 r., na podstawie - jak wynika z treści postanowienia "stosownego upoważnienia Ministra Budownictwa" z dnia 26.07.2006 r., natomiast wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę w dniu 13 maja 2008 r.. Taki tryb udzielenia zgody na odstępstwo narusza przepis art. 9 ust. 3 pr. bud. W aktach sprawy brak upoważnienia Ministra Budownictwa 26 lipca 2006 r., co uniemożliwia dokonanie właściwej oceny postanowienia Starosty [...]. Postanowienie to nie podaje przyczyn, dla których organ uznał za przypadek szczególnie uzasadniony konieczność takiego jak w projekcie zagospodarowania działki usytuowania miejsc parkingowych dla ośmiu samochodów, co oznacza, że jego uzasadnienie narusza reguły wynikające z art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Również zaskarżona decyzja uzasadnienia takiego nie zawiera, co jest sprzeczne z wymogami wynikającymi z powyższego przepisu. Nie sposób bowiem uznać za uzasadnienie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych możliwość zachowania innych przepisów techniczno-budowlanych określających konieczną odległość miejsc parkingowych od okien budynku skarżących. Zarówno treść postanowienia jak i uzasadnienia decyzji organów l i II instancji wskazuje, że zgoda na odstępstwo wyrażona została w sposób automatyczny, bez rozważenia przesłanek, o których mowa w art. 9 ust. 1 pr. bud., a organ uznał, że już samo udzielenie przez Ministra upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo zwalnia go od oceny stanu faktycznego i materiału dowodowego zgodnie z regułami wynikającymi z art. 80 kpa, w świetle koniecznych materialnych przesłanek przewidzianych w art. 9 ust. 1 pr. bud. Organ nie wskazał, z jakiej przyczyny uznał w tym konkretnym przypadku za zasadne zastosowanie wyjątkowej instytucji odstępstwa. Nie rozważył, czy rzeczywiście wymiary działki, których zresztą w uzasadnieniu się nie podaje, nie pozwalają na taką lokalizację miejsc parkingowych, która nie wymagałaby odstąpienia od warunków zawartych w § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i czy spełnione zostały wszystkie niezbędne przesłanki z art. 9 ust. 1 pr. bud.

Pomimo, iż strony postępowania o pozwolenie na budowę nie biorą udziału w procedurze uregulowanej w art. 9 ust. 2 i 3 pr. bud., to prawem skarżących było uzyskanie informacji, że postępowanie o wyrażenie zgody na odstępstwo zostało przez organ wdrożone. Nie było to jednak oczywiście możliwe, skoro postępowanie to toczyło się odrębnie, dwa lata przed wszczęciem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, zatem w całkowitym oderwaniu od tego postępowania. Strony biorące udział w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę mają prawo w jego toku zapoznać się ze stanowiskiem ministra i z treścią postanowienia, o którym mowa w art. 9 ust. 2 i wyrazić swoje stanowisko w tym przedmiocie, pomimo, że akty te nie podlegają zaskarżeniu. Uprawnienia te wynikają przede wszystkim z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 kpa, z której to zasady wynika obowiązek organu zapewnienia stronom postępowania możliwości udziału we wszystkich istotnych czynnościach organu, podejmowanych w celu rozstrzygnięcia sprawy. Naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prowadząc ponownie postępowanie organy administracji winny mieć na uwadze prawidłowy, wynikający z art. 9 ust. 2-5 pr. bud. tok postępowania w przypadku zaistnienia sytuacji, o której mowa w art. 9 ust. 1 pr. bud., oraz konieczność przedstawienia w uzasadnieniu przesłanek i motywów, którymi kierowały się podejmując rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem w szczególności sytuacji istniejącej na terenie przyszłej inwestycji, oraz na działkach sąsiednich.

Powyższe naruszenia przepisów postępowania - art. 9 ust. 3 pr. bud., art. 10 kpa i art. 107 § 3 kpa - niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co wyczerpuje przesłanki uwzględnienia skargi określone w art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. wady decyzji polegające na innym naruszeniu przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego na podstawie tego przepisu orzeczono jak w pkt. l sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. określono pkt. II sentencji, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.