Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 664/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 216
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

11 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W., K. H., B. W., M. W., E. K., B. J., J. A., M. J., J. J., K. S., K. P., D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 524/14 w sprawie ze skargi J. W., K. H., B. W., M. W., E. K., B. J., J. A., M. J., J. J., K. S., K. P., D. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. W., K. H., B. W., M. W., E. K., B. J., J. A., M. J., J. J., K. S., K. P. i D. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Postępowanie administracyjne w sprawie zainicjował wniosek skarżących skierowany do Starostwa Powiatowego w Śremie z żądaniem zwrotu nieruchomości lub wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, stanowiącej w przeszłości własność poprzedników prawnych skarżących tj. A. i M. J., położonej w M. o powierzchni 8.82.00 ha. Wobec tego, że w treści wniosku zawarto rygor skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego organ zażądał sprecyzowania żądania i w odpowiedzi skarżący wyjaśnili, że ich wniosek dotyczy zwrotu nieruchomości lub wypłaty odszkodowania, bądź przyznania nieruchomości zamiennej na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Starosta Śremski, wskazując na przepisy art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 136 ust. 3, art. 142 ust. 1 i art. 216 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, określanej dalej jako "u.g.n." umorzył postępowanie w sprawie. Następnie, w wyniku rozpoznania sprawy, na skutek wniesionego przez skarżących odwołania, Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] marca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Jak wynika z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji powodem umorzenia postępowania było uznanie jego bezprzedmiotowości. Organy ustaliły bowiem, że opisana we wniosku nieruchomość nie została ani wywłaszczona, ani przejęta przez Skarb Państwa na podstawie przepisów, które umożliwiałyby rozpatrzenie żądania w trybie administracyjnym. W szczególności organy ustaliły, że A. J. na podstawie dokumentu aktu nadania ziemi z dnia 20 maja 1946 r. nr [...] i wykonalnej decyzji w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki łącznie z oszacowaniem przydzielonego nabywcy inwentarza z dnia 20 listopada 1946 r. nr [...] stał się właścicielem nieruchomości o powierzchni 8,8200 ha, położonej w M., składającej się z dawnych parcel oznaczonych numerami XIII a, XIII b, XIII c i XIII d. Dla nieruchomości tej prowadzona jest obecnie przez Sąd Rejonowy w Kościanie księga wieczysta (KW nr [...]), w której w dalszym ciągu jako właściciel wpisany jest A. J. Jednocześnie organy ustaliły, że dawnym parcelom gruntowym o wskazanych wyżej numerach odpowiadają aktualnie działki geodezyjne nr [...]. Cztery pierwsze z nich ujawnione są także w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. Podstawę ich nabycia stanowiła natomiast zawarta ze Skarbem Państwa w formie aktu notarialnego umowa sprzedaży z dnia 20 lutego 1989 r. obejmująca także inne grunty o łącznej powierzchni 256,7720 ha. Ze zbioru dokumentów wynika, że wcześniej działki te, wówczas o numerach [...], wchodziły w skład zasobu Państwowego Funduszu Ziemi i w dniu 12 stycznia 1968 r. zostały protokolarnie przekazane Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. w trwałe użytkowanie wraz z innymi gruntami rolnymi o łącznej powierzchni 92,5000 ha. Z kolei działka nr [...] odpowiadająca w części dawnej parceli XIII d pozostaje obecnie według prowadzonej dla niej również w Sądzie Rejonowym w Kościanie księgi wieczystej (KW nr [...]) własnością P. P., który nabył ją na podstawie umowy dożywocia zawartej w dniu 20 kwietnia 2011 r. w formie aktu notarialnego. Wedle jego treści zbywcami byli J. i H. S., którzy weszli w jej posiadanie w drodze zamiany gruntów dokonanej ze Skarbem Państwa oraz umowy przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego z 25 września 1989 roku. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w celu ustalenia na jakiej podstawie nieruchomość A. J. znalazła się we władaniu Skarbu Państwa, który dalej nią rozporządzał, organ pierwszej instancji kilkukrotnie analizował wpisy w księgach wieczystych i załączonych do nich zbiorach dokumentów. Analizował ponadto dawne zamknięte księgi wieczyste "poprzedniczki" tych aktualnie prowadzonych. Dokumentacji poszukiwał również w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Śremie. W znajdującym się tam zbiorze dokumentów z 1962 r. służących do sporządzenia rejestru gruntów obrębu M. odnalazł "wykaz zmian gruntowych" z 1960 roku w którym przy nazwisku A. J. zamieszczone były dodatkowe wpisy: "RZS, użytk. lecz wł. wystąpił", a także mało czytelny zwrot, który zdaniem organu można zinterpretować jako "porzucił 1959 (...)". Wobec niemożności ustalenia w jaki sposób Skarb Państwa wszedł w posiadanie nieruchomości stanowiącej uprzednio własność A. J. i wobec ustalenia, że w wykazie tym analogiczny wpis figuruje także przy innym nazwisku – M. R., organ za celowe uznał ustalenie w jaki sposób Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości tej osoby, stanowiącej wówczas parcele XVI a,b,c i d o pow. 9,45 ha. Na podstawie analizy dawnej księgi [...] organ ustalił, że Skarb Państwa wpisany został w miejsce poprzedniego właściciela M. R. na podstawie aktu zrzeczenia się ziemi z 1964 roku sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym w Śremie. Ponadto z akt sprawy wynika, że organ odpowiedzi na pytanie w jaki sposób własność A. J. przeszła we władanie Państwowego Zasobu Ziemi poszukiwał także w Archiwum Państwowym w Poznaniu, gdzie zwracał się o odszukanie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w Poznaniu z [...] listopada 1967 r. dotyczącej przekazania gruntów Państwowego Funduszu Ziemi na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M., która stanowiła podstawę wskazanego wcześniej protokołu zdawczo – odbiorczego z 12 stycznia 1968 r. w sprawie przekazania w trwałe użytkowanie 92,50 ha gruntów na rzecz Spółdzielni w skład których wchodziły m. in. działki [...]. Ostatecznie organy nie ustaliły okoliczności w jakich doszło do utraty przez A. J. władania jego nieruchomością. Ustaliły natomiast, że bezpowrotnie opuścił on M. wraz z rodziną w 1959 roku i osiadł w Z., w gminie Szlichtyngowa. Na podstawie znajdujących się w aktach sprawy postanowień spadkowych organy potwierdziły fakt następstwa prawnego skarżących po A. J.

W powyższych okolicznościach organy uznały, że wobec braku jakiegokolwiek dowodu na okoliczność wywłaszczenia nieruchomości lub jej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa w trybie określonych przepisów zaistniała podstawa do umorzenia prowadzonego postępowania. Przyjęły, że sam fakt, iż nieruchomość trafiła do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi nie uprawniał ich do rozpatrywania żądania w trybie wskazanych we wniosku przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności w zakresie ustalenia odszkodowania. Wprawdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy stanowi, że "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie", to jednak, pomimo że przepis ten ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to wymaga, aby obowiązujące przepisy przewidywały jego ustalenie. Tymczasem brak podstawy prawnej przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa powoduje niemożność takiego stwierdzenia tj. wskazania przepisów przewidujących ustalenie odszkodowania. Skoro bowiem doszło do przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa, a miało to miejsce bez podstawy prawnej, to niemożliwe jest ustalenie na drodze administracyjnej odszkodowania ze względu na niemożność wskazania przepisów przewidujących jego ustalenie. Organy wyjaśniły, że roszczenie odszkodowawcze, co do zasady, ma charakter cywilnoprawny oraz że do rozpatrywania sporów na tym tle powołane są sądy powszechne (art. 2 § 1 K.p.c.). Jedynie wówczas, gdy ustawa przewiduje przyznanie odszkodowania w drodze decyzji organu administracji, możliwe jest rozstrzygnięcie o tym roszczeniu w postępowaniu administracyjnym. W rozpatrywanej sprawie brak jest podstawy prawnej do rozstrzygania o żądaniu wniosku. Odnosząc się do prezentowanego w toku postępowania przez skarżących stanowiska, że w świetle przepisów Konstytucji działaniu Skarbu Państwa należałoby przypisać cechy wywłaszczenia, organ odwoławczy dodatkowo wyjaśnił, że wywłaszczenie jest określoną instytucją prawa publicznego i oznacza pozbawienie lub ograniczenie prawa do rzeczy na podstawie indywidualnego aktu prawnego. Wbrew zatem stanowisku odwołujących, nie istnieje żadne pojęcie wywłaszczenia sensu largo, które mieściłoby w sobie zdarzenia prawne inne niż wynikające z powołanej definicji (jak podano w odwołaniu – "noszące znamiona" wywłaszczenia). Podkreślił, że wszelkie szkody wynikłe ze zdarzeń niemieszczących się w pojęciu wywłaszczenia, mogą być rekompensowane jedynie na drodze cywilnoprawnej. Stwierdził, ze w sprawie jest w zasadzie bezsporne, że w pewnym momencie doszło do utraty władania nieruchomością przez poprzednika prawnego skarżących na rzecz Skarbu Państwa. Jednak przyjęcie, że doszło do tego w następstwie wywłaszczenia byłoby wnioskiem zbyt daleko idącym, gdyż nie istnieje domniemanie, które nakazywałoby z faktu utraty władania nad rzeczą wnioskować o jej wywłaszczeniu. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że organy administracji publicznej powołane są do orzekania w kwestii wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia za nie odszkodowania. Jednak termin "odszkodowanie" może okazać się mylący. Nie chodzi bowiem o rekompensatę szkody jako takiej, a o wynagrodzenie straty spowodowanej działaniami podjętymi przez władzę publiczną. Działania te jednak nie mają charakteru deliktu, a zatem nie może być do nich stosowana, przynajmniej w postępowaniu administracyjnym, reguła pełnej rekompensaty wynikająca z art. 361 § 2 Kodeksu cywilnego. Organy administracji publicznej me wymierzają zatem odszkodowania za delikty oraz działania pozaprawne Skarbu Państwa, a jedynie ustalają wysokość kwoty pieniężnej należnej byłemu właścicielowi nieruchomości, która nadto rekompensuje li tylko stratę doraźną (wartość gruntu i jego części składowych), bez uwzględnienia jakichkolwiek innych elementów szkody w jej ujęciu cywilistycznym. Wojewoda Wielkopolski zaznaczył, że w sprawie brak decyzji wywłaszczeniowej został przesądzony i z takim stwierdzeniem nie może być kontestowana okoliczność fizycznego braku takiej decyzji w aktach. Postępowanie wywłaszczeniowe nie jest bowiem zdarzeniem, po którym nie pozostaje żaden formalny ślad. W sprawie tymczasem brak nie tylko akt takiego postępowania, ale również jakichkolwiek wzmianek urzędowych, zmian w ewidencji gruntów czy wpisów do księgi wieczystej. Brak wywłaszczenia nie jest nadto okolicznością, która w toczącym się postępowaniu poddawałaby się w ogóle procesowi dowodzenia. Skoro bowiem nie ma żadnej obiektywnie istniejącej przesłanki, z której można by wywodzić dokonanie wywłaszczenia, to za wiążący należy przyjąć stan przeciwny, a mianowicie jego brak. Zdaniem organu, nie mają zatem racji odwołujący się, twierdząc, iż trudności w odnalezieniu dokumentacji nie mogą rzutować na ocenę zasadności roszczenia. Dla merytorycznego orzekania w sprawie organy administracji publicznej musiałby bowiem bezsprzecznie ustalić, iż owa sprawa objęta jest zakresem ich kognicji, co oznacza wykazanie dokonania wywłaszczenia wobec A. J. Według organu zatem, skoro nie udało się tego w żaden sposób wykazać, roszczenie skarżących, abstrahując od jego zasadności i możliwości egzekwowania, nie przynależy w ogóle do drogi administracyjnej.

Powyższe ustalenia i ocenę prawną organów w całości zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę podkreślił, że analiza akt sprawy wskazuje, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku nie została ani wywłaszczona, ani przejęta względnie nabyta przez Skarb Państwa na podstawie któregokolwiek z aktów wymienionych w art. 216 u.g.n.. Brak zaś podstawy materialnoprawnej do spełnienia żądania w trybie administracyjnoprawnym musiał skutkować umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego.

W skardze kasacyjnej skarżący, zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, wnieśli o jego uchylenie, ewentualnie zmianę i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez zwrot nieruchomości lub zapłatę stosownego odszkodowania odpowiadającego wartości utraconego mienia.

W podstawach skargi kasacyjnej wskazali na naruszenie:

1. art. 21 ust 1 i 2 w zw. z art 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez

odmowę uznania, iż wyzucie A. J. z prawa posiadania nieruchomości stanowiło pogwałcenie konstytucyjnie chronionego prawa własności oraz odmowę zasądzenia stosownego odszkodowania;

2. art 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo iż organ I i II instancji naruszył art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., co skutkowało odmową wyjaśnienia wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy, a w szczególności okoliczności braku archiwalnej decyzji pozbawiającej A. J. prawa własności;

3. art. 105 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego opierając się na braku podstawy materialnoprawnej, tj. decyzji o pozbawieniu A. J. prawa własności.

W skardze kasacyjnej zawarto także wniosek o przyjęcie jej do rozpoznania z tego względu, że w sprawie występuje istotne zagadnienie prawne sprowadzające się do odpowiedzi na następujące pytanie, a mianowicie "Czy brak wydania lub nie istnienie w formie materialnej decyzji o pozbawieniu prawa własności nieruchomości stanowiącej wkład w Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej, pomimo iż weszła ona w skład Państwowego Funduszu Ziemi, a w konsekwencji miała miejsce jej sprzedaż przez Naczelnika Gminy , może stanowić podstawę do umorzenia przez organy administracji postępowania jako bezprzedmiotowego w trybie art. 105 § 3 k.p.a. ?"

W uzasadnieniu w/w podstaw skargi kasacyjnej, zwracając uwagę na treść art. 77 § 1 k.p.a. skarżący podnieśli, że z faktu nieodnalezienia przez organ decyzji świadczącej o dokonanym wywłaszczeniu nie można wyciągać wniosku, że nie miało ono miejsca w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność poprzednika prawnego skarżących. Mając na uwadze, że w latach 50- tych i 60 – tych, kiedy A. J. utracił swoją własność, obowiązywało wiele aktów prawnych regulujących kwestie wywłaszczenia i przejmowania nieruchomości (wymieniono wszystkie akty wskazane w art. 216 ust. 1 i ust. 2 u.g.n.), to rzeczą organów było przeanalizowanie czy nie doszło do pozbawienia własności w myśl jednego z nich. Zwrócili uwagę, że obowiązek wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przewidziany jest w przepisach ustawy zasadniczej oraz że pod pojęciem wywłaszczenia należy rozumieć "wszelkie pozbawienie własności bez względu na formę". Zarzucili naruszenie art. 128 ust. 1 u.g.n. i w tym zakresie podnieśli, że organ nie miał podstaw do przyjęcia, iż ich poprzednik prawny porzucił swoją własność tylko z uwagi na przeprowadzenie się do innej miejscowości. Mając na uwadze jej wielkość i fakt, że służyła uprawie, trudno przypuszczać, że mógł się jej zrzec na rzecz Skarbu Państwa nieodpłatnie. Gdyby tak rzeczywiście było, jak stwierdzili skarżący, to Skarb Państwa działałby niezgodnie z prawem, w tym także ustawą zasadniczą w której wskazano, iż "wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponadto wskazano na naruszenie art. 1 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r. oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 233 u.g.n., a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (poprzez jego zastosowanie) i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (poprzez jego niezastosowanie). W ich uzasadnieniu skarżący wywodzili, że pozbawienie własności ich poprzednika prawnego skutkowało faktycznie jego wywłaszczeniem bez odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

W pierwszej kolejności przed odniesieniem się do podstaw skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na pewne kwestie formalne. W procedurze sądowoadministracyjnej uregulowanej w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), w odróżnieniu od procedury cywilnej, nie ma wymogu, aby skarga kasacyjna spełniała warunek zamieszczenia w niej wniosku o przyjęcie do rozpoznania i jego uzasadnienia, o którym mowa w art. 3984 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U z 2016 r., poz. 1822). Rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem warunkowane przedsądem tj. zbadaniem określonych przesłanek do jej przyjęcia lub odmowy przyjęcia wymienionych w art. 3989 § 1 pkt 1 – 4 kodeksu postępowania cywilnego. Zatem w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba uzasadniania przesłanki zaistnienia w niej istotnego zagadnienia prawnego polegającego na możliwości umorzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo w określeniu tego zagadnienia skarżący wskazali na przepis art. 105 § 3 kpa, gdy tymczasem przepis ten składa się z dwóch paragrafów. Wprawdzie, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji w wyniku ewidentnej omyłki pisarskiej w jednym miejscu wskazał na art. 105 § 3 kpa (str. 16 uzasadnienia), tym niemniej powielenie tego błędu w skardze kasacyjnej wywołuje pewne konsekwencje wynikające z przepisu art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza że jest związany jej wnioskami i podstawami. Zatem wskazanie w skardze kasacyjnej na nieistniejący art. 105 § 3 kpa zasadniczo dyskwalifikowało już na wstępie jedną z jej podstaw, zwłaszcza, że nie została ona ani doprecyzowana, ani nawet uzasadniona w dalszej części skargi kasacyjnej. Ponadto, także i wnioski skargi kasacyjnej z żądaniem zmiany wyroku i rozstrzygnięcia sprawy poprzez zwrot nieruchomości lub zapłatę stosownego odszkodowania także nie pozostają w jakimkolwiek związku z procedurą sądowoadministracyjną (por. art. 185 § 1 i art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.). Przewidziana na zasadzie pewnego wyjątku możliwość załatwienia przez sądy administracyjne obu instancji sprawy administracyjnej i orzeczenia wyrokiem o kwestii załatwianej przez organ decyzją administracyjną, ograniczona została przez ustawodawcę wyłącznie do sytuacji przewidzianej w art. 145 § 3 tej ustawy, a ta nie obejmuje możliwości merytorycznego jej rozstrzygnięcia przez przyznanie odszkodowania lub orzeczenie o zwrocie nieruchomości. Wątpliwości w odniesieniu do regulacji prawnych stanowiących podstawę sporządzenia skargi kasacyjnej wzmacnia ponadto fakt nie powołania w jej treści pełnej nazwy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Użyty skrót "p.p.s.a" pozwala jedynie domniemywać, że o tą ustawę właśnie chodzi. W przypadku jednak skargi kasacyjnej jakiekolwiek domniemania, czy domysły, z racji charakteru tego środka, zasadniczo nie są dopuszczalne. O ile powyższe niedoskonałości nie mogły mieć większego wpływu na kwestie merytoryczne, to kolejna już tak. Niespójność między wskazanymi jako podstawy skargi kasacyjnej przepisami, a ich uzasadnieniem w dużym stopniu utrudnia identyfikację właściwych jej podstaw. Niektóre z zarzutów sformułowanych na wstępie, tak jak zarzut naruszenia art. 105 kpa, nie znalazły rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z kolei w uzasadnieniu jako naruszone powołano także inne przepisy nie określone wcześniej w części wstępnej wskazującej na podstawy.

Przechodząc do kwestii merytorycznych, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żaden z przepisów powołanych w treści skargi kasacyjnej nie został naruszony. W szczególności chybiony jest zarzut związany z oceną Sądu pierwszej instancji prawidłowości zastosowania przez organy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego art. 7, 77 § 1 80 kpa i dodatkowo powołanym w uzasadnieniu art. 136 kpa. Wymóg należytego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, a także zasada ogólna prawdy obiektywnej nie mogą być postrzegane w sposób zaprezentowany przez skarżących. Ich zdaniem bowiem, wobec żądania ustalenia odszkodowania za opisaną we wniosku nieruchomość, organy obowiązane były jednoznacznie ustalić na jakiej podstawie i w jakim trybie kilkadziesiąt lat temu przeszła ona we władanie Skarbu Państwa, który w dalszej kolejności nią rozporządził. Tymczasem złożenie wniosku z żądaniem zwrotu lub wypłaty odszkodowania obligowało organy jedynie do wyjaśnienia okoliczności istotnych z punktu widzenia zgłoszonych żądań, a zatem okoliczności, które wskazywałaby na fakt wywłaszczenia nieruchomości lub jej przejęcia w trybie któregoś z aktów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tylko bowiem w takim przypadku cywilne co do zasady roszczenia (o wydanie nieruchomości lub zasądzenie odszkodowania) rozpoznawane są w postępowaniu administracyjnym, jako uprawnienie do żądania zwrotu lub ustalenia odszkodowania, o ile nie zostało ono wcześniej ustalone. Zatem organ musiał podjąć jedynie takie czynności, które były właściwe i miarodajne w okolicznościach sprawy, a które dotyczyły ustalenia wyłącznie faktu wywłaszczenia lub innego przejęcia nieruchomości w trybie przymusu państwowego na drodze postępowania administracyjnego. Prawidłowo więc swoje działania w sprawie skoncentrował na poszukiwaniu dokumentacji w księgach wieczystych, zbiorach dokumentów i archiwach, gdyż przejęcie nieruchomości w trybie przymusu państwowego wiązało się z koniecznością ujawnienia tego faktu, a niekiedy już samego faktu wszczęcia w tym celu postępowania, w księgach wieczystych i zbiorach dokumentów. Wynika to z treści regulacji prawnych obowiązujących w przeszłości, a wymienionych w art. 216 u.g.n. (por. przykładowo art. 17 i art. 31 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm., art. 18 i art. 40 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych – Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31, a także art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi –Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216). Prawidłowo zatem organ odwoławczy zwrócił uwagę, że postępowanie wywłaszczeniowe nie jest postępowaniem po którym nie pozostaje żaden formalny ślad, a czego nie należy utożsamiać z samym brakiem decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Zauważyć trzeba, że z ustaleń organów nie wynika podnoszony przez skarżących w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego fakt pozbawienia ich poprzednika prawnego prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniach decyzji organy wskazały jedynie na pozbawienie władania, gdyż jak ustaliły na podstawie badania ksiąg wieczystych, A. J. nadal figuruje w jednej z nich, jako właściciel nieruchomości wpisany na podstawie aktu nadania ziemi z 1946 roku. Wyjaśnienia przyczyn zaistniałego stanu rzeczy skarżący powinni poszukiwać w drodze innych środków prawnych. Zauważyć też należy, że trwające kilka lat postępowanie administracyjne obejmujące wiele czasochłonnych czynności organów zainicjował w istocie wniosek, w którym teza o wywłaszczeniu poprzednika prawnego skarżących nie została nawet w jakikolwiek sposób uprawdopodobniona czy uwiarygodniona. Sprostowania wymaga, że w rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku skarżących, organy nie ustaliły, że doszło do zrzeczenia się przez A. J. prawa własności jego nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Organy nie ustaliły bowiem okoliczności w jakich niewątpliwie doszło do utraty przez niego władania nieruchomością. Ustaliły natomiast, że utrata ta nie nastąpiła w drodze przymusu państwowego, co stanowiło wystarczającą podstawę do przyjęcia bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Nie są zasadne także zarzuty naruszenia art. 21 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 64 Konstytucji, czy art. 1 powołanego w uzasadnieniu Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji nie była bowiem decyzja pozbawiająca prawa własności lub odmawiająca przyznania odszkodowania za przejętą nieruchomość, a tylko w tym kontekście przepisy te mogłyby zostać naruszone. Przedmiotem kontroli była decyzja umarzająca postępowanie administracyjnego z tego powodu, że żądania skarżących nie przynależą do drogi postępowania administracyjnego. Naprawienia szkody wynikłej z bezprawnego "wyzucia z własności", jak to określają skarżący, mogą dochodzić na drodze postępowania przed sądem cywilnym. Zaskarżony wyrok nie zalegalizował zatem naruszenia prawa własności ani skarżących, ani ich poprzednika prawnego.

Skoro w rozpoznawanej sprawie nie zostały ustalone okoliczności, które wskazywałyby, że miało miejsce wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., to w konsekwencji nie mogło dojść do naruszenia norm wynikających z przepisów art. 128 ust. 1 u.g.n. ani art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Ten ostatni przepis stanowi materialnoprawną podstawę orzekania o odszkodowaniu za odjęte prawo własności, ale dla jego zastosowania nie jest obojętne w jakich warunkach prawnych i faktycznych do tego przejęcia doszło. Ustalenie odszkodowania na jego podstawie wymaga, aby odjęcie prawa własności nastąpiło w sposób władczy w ramach sprawowania tzw. imperium przez władzę publiczną, co w okolicznościach sprawy nie zostało potwierdzone.

Z tych względów, nie stwierdzając ponadto wadliwości branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 i art. 189 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej stosownie do art. 184 tej ustawy.