Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3410/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 187/18 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy przyłącza energetycznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A.S. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 187/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]

oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...], a także zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego A.S. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: PINB) na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej: k.p.a.) umorzył w całości postępowanie w sprawie budowy przyłącza energetycznego do działki nr [...] w [...]. PINB wyjaśnił, że uzyskał informację od inwestora ([...] S.A. w [...]), że budowa linii kablowej wraz z przyłączem kablowym do zasilania budynku mieszkalnego na działce nr [...] została zrealizowana na podstawie dokumentacji projektowej opracowanej przez biuro projektowe oraz że projektant dokonał zgłoszenia robót budowlanych Staroście [...][...] kwietnia 2017 r. pod nr [...]. W toku przeprowadzonych oględzin organ stwierdził brak możliwości ustalenia przebiegu kabla (był zakopany), nadto przebieg granic nie był widoczny w terenie. Z przedłożonej inwentaryzacji powykonawczej wynikało natomiast, że kabel został ułożony na działkach nr ewid. [...], [...] i [...], zgodnie z przebiegiem określonym w projekcie budowlanym stanowiącym integralną część dokonanego zgłoszenia. W tej sytuacji PINB uznał, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z warunkami zgłoszenia i projektem budowlanym a prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Po rozpatrzeniu odwołań J.S. i A.S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: WINB) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. Organ odwoławczy wyjaśnił, że sporny odcinek sieci energetycznej wraz z przyłączem usytuowany jest na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w [...] i realizowany był w czerwcu 2017 r. na podstawie zgłoszenia z [...] kwietnia 2017 r. wniesionego do Starosty [...]. Integralną część zgłoszenia stanowił projekt budowlano - wykonawczy zatytułowany "Budowa sieci elektroenergetycznej nN w miejscowości [...], gmina [...] w celu podłączenia przyłącza kablowego do budynku mieszkalnego na działce o numerze ewid. [...]". W projekcie wskazano, że obejmuje działki nr [...], [...] i [...] w [...], zaś jako inwestora [...] S.A. w [...]. Powołując się na art. 29 ust. 2 pkt 19a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, zwanej dalej: p.b.) organ wyjaśnił, że budowa przedmiotowej sieci nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, lecz dokonania zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b.). W okolicznościach sprawy takie zgłoszenie zostało dokonane. Wraz z nim przedłożono projekt budowlany. Do zgłoszenia organ nie wniósł sprzeciwu. Nadto do akt dołączona została geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza wykonana przez uprawnionego geodetę. Wynika z niej jednoznacznie, że ziemny kabel elektroenergetyczny przebiega przez działki nr [...], [...] i [...], co jest zgodne z dokonanym przez inwestora zgłoszeniem.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 187/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę A.S. i uchylił decyzję WINB z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] października 2017 r. nr [...], a także orzekł o kosztach postępowania.

Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że mimo formalnego wszczęcia postępowania przez PINB "w sprawie budowy przyłącza energetycznego do działki nr ewid. [...] w [...]" i adekwatnego do tego rozstrzygnięcia, nie budzi wątpliwości, że faktycznie dotyczyło ono "budowy sieci elektroenergetycznej nN /0,4 kV/ typu (...) w miejscowości [...], gmina [...] w celu podłączenia przyłącza kablowego do budynku mieszkalnego na działce nr [...]".

Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 p.b., pozwolenia na budowę nie wymaga tak budowa sieci elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV (pkt 19a a) jak i przyłączy elektroenergetycznych (pkt 20), niemniej jednak są one objęte obowiązkiem zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 i 1a.

Nie jest w ocenie Sądu I instancji wystarczająca argumentacja organów wskazująca na przedłożoną inwentaryzację powykonawczą jako "niepodważalnego" i w związku z tym nie podlegającego ocenie dowodu wykonania przedmiotowej inwestycji zgodnie z projektem. Związane jest to ściśle ze stwierdzonymi przez PINB uchybieniami inwestora co do ciążących na nim obowiązków związanym z rozpoczęciem i realizacją objętych zgłoszeniem robót oraz całkowitym brakiem rozważenia i wykazania zarówno przez ten organ jak i organ odwoławczy, czy mogło mieć to znaczenie dla prawidłowego wykonania planowanej sieci elektroenergetycznej.

Na podstawie zaś art. 43 ust. 1 p.b., obiekty, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19a, podlegają geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, a po ich wybudowaniu - geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej ich położenie na gruncie;

zapewnienie wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1, należy do kierownika budowy, a w przypadku gdy kierownik budowy nie zostanie ustanowiony - do inwestora (ust. 1 b), przy czym obiekty lub elementy obiektów budowlanych, ulegające zakryciu, wymagające inwentaryzacji, o której mowa w ust. 1, podlegają inwentaryzacji przed ich zakryciem (ust. 3). W kontekście wynikających z tych przepisów obowiązków należy zwrócić uwagę na zapisy sporządzonego [...] września 2017 r. w siedzibie PINB protokołu, w którym pełnomocnik inwestora powołując się na "błędną interpretację zmienionych przepisów prawa budowlanego" przyznał brak dokonania zawiadomienia o terminie rozpoczęcia robót przy budowie sieci oraz brak prowadzenia dziennika budowy. Mimo jednoczesnego twierdzenia, że roboty budowlane wykonane zostały pod kierunkiem osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane, okoliczności z tym związane nie zostały przez organ w żaden sposób wyjaśnione. Poprzestając jedynie na przedłożonej geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej PINB nie ustalił przede wszystkim, kto sprawował sygnalizowany nadzór nad realizacją inwestycji i czy rzeczywiście posiadał stosowne uprawnienia, w jakim terminie doszło do jej wykonania, czy przy rozpoczęciu budowy doszło do geodezyjnego wytyczenia obiektu w terenie i kto tego dokonał, a także czy i kiedy miała miejsce inwentaryzacja o jakiej mowa w art. 43 ust. 3 p.b., czy przed zasypaniem wybudowanego odcinka sieci (czy jest ona tożsama z datą wykonania - [...] lipca 2017 r. - widniejącą na geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej). Wobec braku dziennika budowy i dokumentujących je wpisów, na potwierdzenie dokonania tych okoliczności organ nie zażądał przedstawienia jakichkolwiek dowodów mogących być w posiadaniu tak inwestora, jak i osób biorących udział w dokonywaniu opisanych czynności.

Ma to w ocenie Sądu I instancji o tyle doniosłe znaczenie, iż z uwagi na fakt zakopania kabla energetycznego w dacie dokonywania oględzin ([...] września 2017 r.) i stwierdzony przez PINB brak widocznego przebiegu granicy w terenie, organ ten sam nie był w stanie "jednoznacznie stwierdzić przebiegu ułożenia kabla". Co więcej, mimo widocznych na gruncie śladów jego przeprowadzenia (potwierdzają to zdjęcia załączone przez J.S. do pisma z dnia [...] lipca 2017 r.) oraz odzwierciedlonego w protokole wyraźnego stanowiska J.S. co do naruszenia granicy jego działki nr [...] od strony drogi gminnej, w celu usunięcia związanych z tym wątpliwości PINB nie podjął żadnych czynności mających na celu ustalenie przebiegu granicy tej działki z drogą gminną (działką nr [...]), przez którą z pominięciem jego nieruchomości miał być poprowadzony kabel energetyczny do działki nr [...], opierając się wyłącznie na kwestionowanej inwentaryzacji powykonawczej. Niezależnie od wyjaśnień złożonych przez J.S. do protokołu rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku, wg którego na dzień wykonania inwestycji na gruncie były widoczne znaki graniczne wytyczające przebieg granicy jego działki z działkami sąsiednimi, zakładając, że w sprawie rzeczywiście przed rozpoczęciem prac ziemnych miało miejsce geodezyjne wytyczenie przebiegu trasy kabla w terenie, to aktualna dokumentacja geodezyjna - na podstawie której została również opracowana geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza - musiała w oczywisty sposób umożliwiać ustalenie przebiegu tych granic (położenia punktów granicznych).

W tej sytuacji, wobec zasadniczej rozbieżności twierdzeń J.S. z wnioskami wynikającymi z geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, ustalenie przez organy nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania przebiegu tych granic (w szczególności między działką nr [...] i [...]) w oparciu o aktualną dokumentację geodezyjną jawi się jako zasadniczy, niezbędny element postępowania dowodowego, bez którego niemożliwe jest niebudzące wątpliwości stwierdzenie o zasadności umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy sieci elektroenergetycznej i zgodności jego usytuowania z dokonanym zgłoszeniem. Powyższe nie ma nic wspólnego z podnoszonym przez WINB brakiem właściwości organów nadzoru budowlanego w ustalaniu przebiegu granicy w sytuacji istniejących na tym tle sporów oraz z kwestionowaniem opracowań geodezyjnych wykonanych przez osoby o stosownych uprawnieniach, zwłaszcza że jak już wskazano, sporządzenie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej stanowi tylko jeden z elementów dokumentowania przebiegu robót o jakich mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19a p.b., mających w założeniu ustawodawcy łącznie z pozostałymi gwarantować prawidłowość procesu budowy, które to wymogi w przedmiotowej sprawie nie zostały w pełni zachowane.

Dodatkowo zdaniem Sądu I instancji należy zwrócić uwagę na aspekt poprawności dokonanego w sprawie zgłoszenia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Zgodnie z ust. 4b tego artykułu, do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19a należy też dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1-4. Przepis art. 35 ust. 1 stosuje się odpowiednio. Analiza zgłoszenia dokonanego w rozpoznawanej sprawie nie pozwala uznać, że wymogi te zostały względem niego spełnione. Dotyczy to w szczególności oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2), którego mimo wyszczególnienia wśród dołączanych do wniosku załączników, w dokumentacji zgłoszeniowej nie stwierdzono. Oznacza to, że inwestor powinien zostać wezwany do uzupełnienia zgłoszenia, a w przypadku jego nieuzupełnienia, powinien być wniesiony sprzeciw (art. 30 ust. 5c [.b.). W okolicznościach sprawy, w dacie złożenia zgłoszenia ([...] kwietnia 2017 r.) inwestor mimo wskazania w nim, że stosowne oświadczenie stanowi do niego załącznik, takiego oświadczenia z pewnością nie złożył, bowiem przynajmniej w stosunku do A.S. nie mógł nim dysponować, co musiałoby skutkować wniesieniem sprzeciwu (w tej dacie toczyło się bowiem przed Starostą [...] - co Sądowi wiadomo z urzędu - postępowanie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości względem stanowiącej jego własność działki nr [...] położonej w [...], której dotyczyła wydana [...] lipca 2016 r. przez Wójta Gminy [...] decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Mimo że [...] kwietnia 2017 r. Starosta wydał decyzję ograniczającą korzystanie przez A. S. z jego działki, decyzja ta nie stała się ostateczna, gdyż zostało od niej wniesione odwołanie. Przymiot ostateczności posiadała jednak wydana [...] maja 2017 r. na skutek rozpatrzenia odwołania decyzja Wojewody [...] nr [...], względem której organ ten dopiero postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. (z uwagi na wniesienie na nią skargi do WSA w Rzeszowie) wstrzymał z urzędu jej wykonanie.

Zdaniem Sądu, w przypadku wykonania objętej zgłoszeniem inwestycji w stosunku do której mimo powinności organ nie wniósł sprzeciwu, prymat należy przyznać nie temu, czy inwestor złożył prawidłowe oświadczenie co do posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (co z uwagi na okoliczności pozbawione jest już znaczenia), ale czy prawem takim dysponował w dacie wykonania robót. W okolicznościach sprawy, przyjmując wykonanie inwestycji pomiędzy określoną w zgłoszeniu datą [...] czerwca 2017 r. a datą [...] lipca 2017 r. jako wskazaną w geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej oraz zakładając że właścicielka działki nr [...] była bezpośrednio zainteresowana realizacją inwestycji, czemu nie sprzeciwiała się również Gmina [...] jako właściciel działki nr [...], możliwe byłoby uznanie, że formalnie inwestor dysponował na cele budowlane także działką nr [...] będącą własnością skarżącego A.S. Pomimo bowiem będącego w toku postępowania dotyczącego ograniczenia sposobu korzystania z tej działki względem której A.S. niewątpliwie nie wyrażał zgody na przeprowadzenie przez nią kabla energetycznego, wydana [...] maja 2017 r. decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty z [...] kwietnia 2017 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z tej nieruchomości była decyzją ostateczną i co istotne, decyzją wykonalną do czasu wydania [...] lipca 2017 r. postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania. Mimo braku akceptacji Sądu dla takiego sposobu działania, formalnie inwestor od [...] maja 2017 r. dysponował działką nr [...] na cele budowlane i miał możliwość realizacji na niej inwestycji. Prawo do tej działki utracił [...] lipca 2017 r., co jednak pozostawało już bez znaczenia wobec wykonania inwestycji, niezależnie także od tego, że wydanym 3 października 2017 r. wyrokiem II SA/Rz 834/17 WSA w Rzeszowie wskutek rozpoznania skargi A.S. uchylił wspomnianą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. W tej sytuacji, jak już wskazano, osobiście podniesione przez A.S. w jego skardze zarzuty nie mogły być uznane za skuteczne, mimo że pośrednio na skutek tej skargi, doszło do uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

Zdaniem Sądu I instancji fakt wykonania objętych zgłoszeniem robót oraz stwierdzony przez organy nadzoru budowlanego brak możliwości ustalenia przebiegu granic działek w terenie, a tym samym przebiegu wybudowanej linii elektroenergetycznej powoduje, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu niebudzącego wątpliwości potwierdzenia zgodności inwestycji z decyzją lokalizacyjną i sporządzoną inwentaryzacją powykonawczą. Inwentaryzacja ta jako kluczowy element związany z zakończeniem procesu budowy, z uwagi chociażby na uchybienie przez inwestora przepisom dotyczącym jego dokumentowania nie może wobec zgłaszanych w toku postępowania zarzutów stanowić jedynego dowodu przesądzającego o zasadności umorzenia postępowania w sprawie.

W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i 105 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W ocenie WINB nieuzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, iż przedłożona przez inwestora inwentaryzacja geodezyjna z uwagi chociażby na uchybienie przez inwestora przepisom dotyczącym jego dokumentowania, nie może wobec zgłaszanych w toku postępowania zarzutów stanowić jedynego dowodu przesądzającego o zasadności umorzenia postępowania w sprawie. Zdaniem WINB geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza stanowi podstawę dokumentacji geodezyjno-kartograficznej i powinna zawierać dane umożliwiające wniesienie zmian na mapę zasadniczą wchodząca do zasobu geodezyjno-kartograficznego, a także zmian wprowadzanych do ewidencji gruntów i budynków oraz do ewidencji sieci uzbrojenia terenu. Wykonawca prac geodezyjnych zgodnie z § 21 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995r. poz.. 25 Nr 133) zobowiązany jest do przekazania do ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej oryginału dokumentacji, o której mowa w § 20, w formie i zakresie przewidzianym odrębnymi przepisami. Dokumentacja geodezyjna stanowi opracowanie techniczne. Dokumentacja geodezyjna w przedmiotowej sprawie stanowi odzwierciedlenie przebiegu sieci uzbrojenia terenu, powstałego w wyniku wykonania linii kablowej na podstawie dokonanego zgłoszenia. Organ nadzoru budowlanego nie jest organem uprawnionym do kwestionowania opracowań geodezyjnych wykonanych przez osoby posiadające stosowne uprawnienia geodezyjne.

W przedmiotowej sprawie projekt zagospodarowania działek pod przedmiotową linię kablową przebiegającą przez działki nr [...], [...] i [...] w [...] został opracowany na mapie do celów projektowych, aktualnej na dzień [...] marca 2016 r., zgodnej z materiałem ujętym w państwowym zasobie geodezyjno-kartograficznym, potwierdzonym przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] marca 2016 r. Nie mógł więc zostać uwzględniony zarzut, że projektant nie wiedział, gdzie są granice działek przez które miała przebiegać projektowana inwestycja, tak samo i jak i zarzut, że geodeta bez uprzedniego dokonania rozgraniczenia nie jest w stanie stwierdzić i nanieść na mapie faktycznego przebiegu kabla względem granic ewidencyjnych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną , nie jest dopuszczalne, aby geodeta dokonywał opracowania dowodu ustalającego przebieg granic nieruchomości w innym postępowaniu, niż w postępowaniu rozgraniczeniowym. Z akt postępowania nie wynika, aby przebieg granicy był sporny pomiędzy stronami.

Nie ma racji Sąd I instancji, że werbalne zarzuty skarżącego mogą podważyć ustalenia wynikające z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej sporządzonej przez geodetę, jeżeli nie przedłożono żadnych dokumentów na potwierdzenie takich twierdzeń. Werbalne zarzuty, nie oparte na dowodach z dokumentów, nie powinny doprowadzić do podważenia wyników tej inwentaryzacji. Nie powinien również umknąć fakt, że geodeta podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Podał, że dowód w postaci geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej - sam w sobie w powiązaniu z tak ustalonym stanem faktycznym nie stanowi i nie może stanowić niezaprzeczalnego dowodu na przebieg "kabla energetycznego". Trafnie wskazał Sąd I instancji, iż sam organ nadzoru budowlanego popada w sprzeczność z jednej strony twierdząc, iż to geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza wskazuje na przebieg inwestycji przy czym w kolejnym swoim twierdzeniu wskazuje na brak możliwości odtworzenia przebiegu tejże linii z uwagi na fakt, iż "kabel" został już zakopany.

Zdaniem A.S. Sąd I instancji zaznaczył, iż celem ustalenia przebiegu granic i tym samym ustalenia przebiegu inwestycji w zgodzie z dokonanym zgłoszeniem należy nie tyle przeprowadzać postępowanie rozgraniczeniowe a skorzystać ze stosownych dokumentów geodezyjnych, które musiały zostać wykonane przed rozpoczęciem samej inwestycji a które stanowiły podstawę do sporządzenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. Przepisy te regulują podstawy uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), obowiązki organów dotyczące administracyjnego postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), a także podstawy umorzenia postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 k.p.a.).

Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględnia skargę w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a następnie wyjaśnić podstawy wydanego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji. Z kolei art. 105 § 1 k.p.a. przewiduje, że w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

U podstaw umorzenia postępowania w sprawie budowy przyłącza energetycznego do działki nr [...] w [...] legło uznanie przez organy nadzoru budowlanego, iż inwestycja została zrealizowana zgodnie z warunkami zgłoszenia i projektem budowlanym a prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Sąd I instancji kwestionując stanowisko organów nadzoru budowlanego stwierdził, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu niebudzącego wątpliwości potwierdzenia zgodności inwestycji z decyzją lokalizacyjną i sporządzoną inwentaryzacją powykonawczą. Inwentaryzacja, z uwagi chociażby na uchybienie przez inwestora przepisom dotyczącym jego dokumentowania nie może wobec zgłaszanych w toku postępowania zarzutów stanowić jedynego dowodu przesądzającego o zasadności umorzenia postępowania w sprawie. Sąd I instancji uznał, że wobec trudności stwierdzenia przebiegu ułożenia kabla, organy powinny rozważyć potrzebę przeprowadzenia na tę okoliczność dowodu z opinii geodety.

Nie jest kwestionowanym w rozpoznawanej sprawie, że inwestor dokonał zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych Staroście [...][...] kwietnia 2017 r. Z niekwestionowanych ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że zgłoszenie oraz załączony do niego projekt budowlany obejmowały budowę sieci elektroenergetycznej nN w miejscowości [...], gmina [...] w celu podłączenia przyłącza kablowego do budynku mieszkalnego na działce o numerze ewid. [...]. W projekcie wskazano, że obejmuje działki nr [...], [...] i [...] w [...], zaś jako inwestora [...] S.A. w [...]. W stosunku do ww. zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. W toku prowadzonego postępowania organy nadzoru budowlanego nie były w stanie fizycznie stwierdził położenia przedmiotowego kabla, z uwagi na jego zakopanie w ziemi. Dlatego też umarzając postępowanie prawidłowo oparły się na znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji powykonawczej sporządzonej przez uprawnionego geodetę, a z której to wynika, że ziemny kabel elektroenergetyczny przebiega przez działki nr [...], [...] i [...], co jest zgodne z dokonanym przez inwestora zgłoszeniem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja przedstawiona przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie mogła stanowić podstawy do uchylenia decyzji organów nadzoru budowlanego, a organy te nie dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w sposób wskazany przez Sąd I instancji.

Kwestionując ustalenia dokonane przez organy nadzoru budowlanego Sąd I instancji w sposób nieuprawniony poddał w wątpliwość sporządzoną inwentaryzację powykonawczą i w konsekwencji bezpodstawnie nakazał organom nadzoru budowlanego przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego co do przebiegu granic działek przez które przebiega wybudowana linia energetyczna. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 43 p.b. obiekty budowlane wymagające pozwolenia na budowę oraz obiekty, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a-20b, a więc m.in. sieci elektroenergetyczne obejmujące napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV oraz przyłącza elektroenergetyczne, podlegają geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, a po ich wybudowaniu - geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej ich położenie na gruncie. Zgodnie natomiast z art. 43 ust. 3 p.b. obiekty lub elementy obiektów budowlanych, ulegające zakryciu, wymagające inwentaryzacji, o której mowa w ust. 1, podlegają inwentaryzacji przed ich zakryciem.

Zadanie polegające na "zapewnieniu" wykonania określonego obowiązku nie polega co do zasady na samodzielnym wyznaczeniu geodezyjnym, lecz na konieczności podjęcia odpowiednich czynności polegających na zleceniu geodezyjnego wyznaczenia obiektu przez podmiot legitymujący się wymaganymi kwalifikacjami i uprawnieniami (T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 43). Geodeta sporządzając geodezyjną dokumentację powykonawczą, o której mowa w art. 43 ust. 1 p.b. zobowiązany jest uwzględnić stan rzeczywisty, tj. aktualny stan obiektu w tym jego położenie na gruncie. Geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza ma na celu wytyczenie obiektów budowlanych w terenie po zakończeniu procesu budowlanego. Jej istotą jest zatem wskazanie aktualnych danych o przestrzennym rozmieszczeniu danego obiektu w terenie po jego wybudowaniu. Dokumentacja ta powinna zawierać dane umożliwiające wniesienie zmian na mapę zasadniczą, do ewidencji gruntów i budynków oraz do ewidencji sieci uzbrojenia terenu. Jak wynika z § 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133) dokumentacja geodezyjno-kartograficzna, sporządzona w wyniku geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, powinna zawierać dane umożliwiające wniesienie zmian na mapę zasadniczą, do ewidencji gruntów i budynków oraz do ewidencji sieci uzbrojenia terenu. Oryginał dokumentacji przekazywany jest przez wykonawcę prac geodezyjnych do ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, w formie i zakresie przewidzianym odrębnymi przepisami (§ 20 pkt 2).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuprawnionym było kwestionowanie przez Sąd I instancji, przedłożonej w sprawie inwentaryzacji powykonawczej, tylko i wyłącznie opierając się na argumentacji przedstawionej przez skarżącego oraz uchybieniach kierownika budowy w zakresie prowadzenia dziennika budowy. Organy nadzoru budowlanego w sposób niewadliwy, na podstawie pozyskanych dokumentów ustaliły, że inwestor zrealizował inwestycję na podstawie zgłoszenia, zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym. Natomiast nakazywanie przez Sąd I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego co do przebiegu granic działek przez które przebiega wybudowana linia energetyczna nie znajduje w sprawie jakiegokolwiek uzasadnienia, bowiem przebieg granic przedmiotowych działek nie jest w sprawie kwestią sporną. Sporna była bowiem faktyczna lokalizacja kabla.

Zasadnie WINB zarzucił Sądowi I instancji także naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. Wobec niewadliwych ustaleń w zakresie zgodności inwestycji z projektem budowlanym załączonym do zgłoszenia, postępowanie należało umorzyć. Przepisy Prawa budowlanego nie wskazują, jak organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie naprawcze, gdy uzna, że nie doszło do naruszenia przepisów, a wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami. Dlatego dopuszcza się w takiej sytuacji wydanie decyzji formalnej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.