Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2727/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 18, art. 20 ust. 2, art. 20 ust.3 pkt 7, art. 3 pkt 1, art. 13 ust. 3a,
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. O. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi M. O. (dalej: strona", "skarżący") jest zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej: "RDOŚ ") z [...] grudnia 2019 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2020 r., poz. [...]).

Pismem z 25 listopada 2020 r. skargę na powyższe zarządzenie, na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1464) oraz art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") wywiódł M. O..

Skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia w części określonej w § 6 pkt 3 oraz w Załączniku Nr 1, w zakresie identyfikacji zagrożenia (zewnętrznego i potencjalnego) w postaci pogorszenia integralności obszaru rezerwatu i możliwości zmiany stosunków wodnych w wyniku inwestycji w obrębie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu J. i wskazanymi tam sposobami eliminacji i ograniczenia zagrożeń, na skutek przyjęcia tych przepisów z rażącym naruszeniem prawa;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Skarżonemu zarządzeniu zarzucił rażące naruszenie prawa poprzez:

1) brak podstawy materialnoprawnej do określenia w treści § 6 pkt 3 ww. zarządzenia sposobu przeznaczenia terenów, co stanowi bezprawną ingerencję we władztwo planistyczne gminy oraz godzi w zasadę kompetencyjności organów administracyjnych, upoważnionych do ograniczania sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, wynikającą z treści art. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

2) naruszenie wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, a tym samym zasad poprawnej legislacji,

3) naruszenie zasad proporcjonalności i równości w zakresie ustalonej treści tego przepisu, co stanowi naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 20 ust. 3 pkt 7 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55, ze zm., dalej jako "u.o.p."), plan ochrony rezerwatu przyrody powinien zawierać ustalenia, m. in. do planów miejscowych jak i studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych. Dopiero wykazane w tym planie zagrożenia (wewnętrzne lub zewnętrzne) stanowić będą podstawę do określenia przez organy gminy: przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów w planie miejscowym, co wynika z treści art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm., dalej jako "u.p.z.p."), oraz w określeniu polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co wynika z treści art. 3 ust. 1 i art. 9 ust. 1 u.p.z.p., na terenie otuliny rezerwatu przyrody w zakresie eliminacji albo ograniczeń zewnętrznych, co wynika z celu tworzenia otuliny, określonego jej definicją zawartą w art. 5 pkt 14 u.o.p.

Jednocześnie podkreślono, że brak jest podstaw prawnych do przyznania regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska kompetencji do określania sposobu "przeznaczenia terenu" w planie ochrony rezerwatu, a w szczególności brak jest takiej podstawy kompetencyjnej w art. 20 ust. 3 pkt 7 u.o.p., upoważniającej do dokonywania ustaleń dotyczących eliminacji bądź ograniczenia zagrożeń zewnętrznych odnoszących się do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz planów miejscowych.

Skarżony "Plan ochrony rezerwatu przyrody [...]" w § 6 pkt 3 wprowadza wiążące ustalenia dla działki o nr. ew. [...] z obrębu J., wskazując konieczność ustalenia w planie jej konkretnego przeznaczenia, jako "terenu zalesień" ("w otulinie rezerwatu należy zachować przeznaczenie i użytkowanie gruntów jako leśne, natomiast działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu J. jako teren zalesień"). Skarżący wywiódł, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. w skarżonym zarządzeniu dokonał przesądzenia o przeznaczeniu tego terenu przywłaszczając kompetencje do działania zastrzeżone dla organów gminy i wkraczając w prawem chronione władztwo planistyczne gminy. Tym samym wskazano, że treść § 6 pkt 3 Planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]", wskazujący konkretny sposób zagospodarowania działki ew. nr [...] z obrębu J., podjęty został bez podstawy prawnej, godząc we władztwo planistyczne gminy S..

Wywiedziono także, że literalna wykładnia przepisów § 6 pkt. 3 i pkt. 4 Planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]" prowadzi do wniosku, iż zawierają one ustalenia wzajemnie sprzeczne. Przepis § 6 pkt 4 zezwala bowiem na realizację na obszarze otuliny przedsięwzięć nie oddziałujących znacząco lub potencjalnie na środowisko. Natomiast przepis art. 6 pkt. 3 zawiera ustalenie odnoszące się do pełnienia przez otulinę funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych (bez obiektów kubaturowych) z terenowymi urządzeniami turystycznymi jako miejscami odpoczynku m.in. z wiatami i sanitariatami. Konstrukcja taka narusza zasadę pewności prawa oraz przewidywalności konsekwencji działania na ich podstawie. Adresat tych przepisów może pozostawać w istotnej niepewności co do tego, czy zachowując podstawową funkcję rekreacyjno-wypoczynkową, można jednocześnie będzie realizować budowę obiektów kubaturowych, które nie oddziałują na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1893), a które nie służą funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej.

Druga sprzeczność tkwi w treści samego przepisu § 6 pkt 3 tego planu, bowiem wskazuje on na możliwość realizacji wiat czy sanitariatów, które zalicza się do obiektów kubaturowych, a których realizację zarządzenie wyłącza wprost w treści tego samego przepisu. Takie sformułowanie przepisów pozostawia w niepewności właściciela działki ew. nr [...] z obrębu J. odnośnie do możliwości określenia w planie miejscowym zasad jej zagospodarowania na przyszłość. Jest to tym bardziej istotne, że na terenie tej działki znajdują się obiekty kubaturowe (na powierzchni 6,6 ha znajdują się budynki i budowle). Tym samym przepisy § 6 pkt. 3 i pkt. 4 Planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]" naruszają wypływające z art. 2 Konstytucji RP zasady przyzwoitej legislacji m.in. zasadę pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Zdaniem skarżącego, treść § 6 pkt. 3 Planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]" narusza także konstytucyjną zasadę proporcjonalności. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego zasada proporcjonalności wywodzona z art. 2 Konstytucji RP wymaga należytego wyważenia celu legislacyjnego i środka użytego do jego realizacji. Działka o nr. ew. [...] z obrębu J. o powierzchni 20 hektarów składa się z terenów stanowiących lasy (36%), tereny zabudowane (powojskowe) z budowlami i budynkami (23%), grunty oraz grunty orne, zadrzewione i zakrzewione oraz rowy (łącznie 41%). W interesie właściciela leży wykorzystanie tych terenów nie tylko na cele leśne, ale także i nieleśne.

Podkreślono także, że treść § 6 pkt. 3 Planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]" budzi poważne wątpliwości odnośnie do pozostawania w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych na ich finalnego adresata, jakim jest właściciel działki ew. nr [...] w obrębie J.. Analiza możliwości zalesienia wskazuje, iż takie działania, po pierwsze mogą rodzić wysokie koszty (w 2007 r. szacowano je na ok. 24,8 min. złotych, zob. "Ekspertyza dotycząca kosztów zalesienia terenu działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...]", eksperci [...], W. 2007, s. 2 i nast. - w załączeniu), a samo zalesienie wcale nie musi ostatecznie doprowadzić - biorąc pod uwagę, iż jest to teren zdegradowany - do jego skutecznego zalesienia (zob. "Ekspertyza dotycząca możliwości zagospodarowania terenu działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...]", eksperci [...], W. 2007, s. 8 - w załączeniu). Przyjmując treść § 6 pkt. 3 Planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]" Regionalny Dyrektor Biura Ochrony Środowiska w W. nie wziął powyższych okoliczności pod uwagę, a tym samym ustalił normę nieproporcjonalną w stosunku do nakładów jakie musi ponieść jej finalny adresat (skarżący) aby ją zrealizować. Nałożenie obowiązków wskazanych § 6 pkt. 3 Planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]" na właściciela gruntów dla umożliwienia osiągnięcia zamierzonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. celu w postaci zalesienia tych terenów. § 6 pkt. 3 Planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]", zdaniem skarżącego przyjęte zostało w sposób nieproporcjonalny do potrzeb i nieadekwatny do możliwego sposobu wykorzystania, oraz w żaden sposób nie może doprowadzić do realizacji zakładanych w nim celów.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. nie poddał wyważeniu interesu właściciela działki ew. nr [...] z obrębu J., nie wziął bowiem pod uwagę faktycznego zagospodarowania działki (w tym istniejących budynków i budowli posadowionych na obszarze 6,6 ha) oraz nie oszacował kosztów zalesień. Zdaniem skarżącego, w przypadku nałożenia tak daleko idących zobowiązań finansowych na właściciela działki, należało zabezpieczyć realizację interesu publicznego poprzez wskazanie odpowiednich źródeł finansowania ich zalesienia.

W odpowiedzi na skargę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. W ocenie organu administracji publicznej skarżący nie wykazał, aby zaskarżone zarządzenie naruszało indywidualny interes prawny lub uprawienie osoby, którą reprezentuje. W przypadku uznania przez Sąd przesłanek do procedowania wskazano na niezasadność zarzutów skargi i jednocześnie zgodność zarządzenia z obowiązującym prawem.

W piśmie z 31 maja 2021 r. - replice na odpowiedź organu - skarżący dodał, że przeznaczenie całego terenu działki nr [...] do zalesienia jest sprzeczne z ustawowym celem otuliny, który zakłada zabezpieczenie strefy ochrony przyrody przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. W zarządzeniu RDOŚ z [...] grudnia 2019 r. bez podstawy prawnej, jak i bez żadnych argumentów przyrodniczych, zrównano teren otuliny z terenem rezerwatu. Mając na uwadze cel otuliny, wynikający z jej definicji legalnej przyjąć należy, że w otulinie rezerwatu przyrody można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego rezerwatu nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Skarżący polemizuje również, z argumentacją organu podniesioną w odpowiedzi na skargę, a dotyczącą zabudowa fragmentu działki nr [...], która miałaby skutkować ograniczeniem migracji gatunków pomiędzy obiema częściami rezerwatu, jak również obniżeniem poziomu wód gruntowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zdaniem Sądu skarżący wykazał, że zaskarżone przez niego zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. narusza jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie osoby. Zarządzenie to dotyczy bowiem m. in. działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi, wskazać trzeba, że stosownie do art. 18 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1098, dalej w skrócie "u.o.p."), dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych sporządza się i realizuje plan ochrony. Plany te stanowią jeden z instrumentów prawnych, który służyć ma właściwej ochronie przyrody rozumianej jako zachowanie, zrównoważone użytkowanie oraz odnawianie zasobów, tworów i składników przyrody (art. 2 u.o.p.). Plany ochrony przyrody określają zatem zasady postępowania na terenie obszarów chronionych, dla których muszą być one sporządzone.

Stosownie do brzmienia art. 19 ust. 6 u.o.p. plan ochrony dla rezerwatu przyrody ustala regionalny dyrektor ochrony środowiska w formie aktu prawa miejscowego – zarządzenia.

Ustawodawca określił, w jaki sposób powinny przebiegać prace przy sporządzaniu planu.

I tak w myśl art. 20 ust. 2 u.o.p. prace przy sporządzaniu planów ochrony, o których mowa w ust. 1, polegają na: 1) ocenie stanu zasobów, tworów i składników przyrody, walorów krajobrazowych, wartości kulturowych oraz istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych, która może być wykonana w formie szczegółowych opisów; 2) opracowaniu koncepcji ochrony zasobów, tworów i składników przyrody oraz wartości kulturowych, a także eliminacji lub ograniczania istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych; 3) wskazaniu zadań ochronnych, z podaniem rodzaju, zakresu i lokalizacji. Szczegółowy zaś tryb sporządzania planów ochrony form przyrody określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, dokonywania zmian w tym planie oraz ochrony zasobów, tworów i składników przyrody (Dz. U. Nr 94, poz. 794).

Analiza przywołanych regulacji prawnych wykazuje, że plany ochrony mają charakter specjalistyczny o dużym zasobie informacji przyrodniczych, zaś ich opracowanie niewątpliwie wymaga wiedzy fachowej. W ocenie Sądu zgromadzona dokumentacja, przekazana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska W W. dowodzi, że przy opracowywaniu planu wzięto pod uwagę wszystkie wskazania zawarte w art. 20 ust. 2 u.o.p. Projekt planu ochrony rezerwatu przyrody "[...]" sporządzony został przez K. i uzyskał wymagane przepisami prawa uzgodnienia przez organy współdziałające w ustanowieniu planu. Podkreślić w tym miejscu należy, że skarżący nie kwestionuje trybu uchwaleniu planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]".

Skarżący kwestionuje ustalenia zawarte w § 6 pkt 3 skarżonego zarządzenia oraz w załączniku nr 1 do zarządzenia w zakresie w jakim wskazuje się jako zagrożenie fakt pogorszenia integralności rezerwatu i możliwość zmiany stosunków wodnych w wyniku inwestycji w obrębie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu J., zaś przez sposób eliminacji zagrożenia lub jego ograniczenia wskazuje się utrzymanie sposobu przeznaczenia i użytkowania gruntów jako teren zalesień.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że treść planu ochrony rezerwatu określa art. 20 ust. 3 u.o.p. W myśl tego przepisu w planie ochrony rezerwatu zamieszcza się: 1) cele ochrony przyrody oraz wskazanie przyrodniczych i społecznych uwarunkowań ich realizacji; 2) identyfikację oraz określenie sposobów eliminacji lub ograniczania istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz ich skutków; 3) wskazanie obszarów ochrony ścisłej, czynnej i krajobrazowej; 4) określenie działań ochronnych na obszarach ochrony ścisłej, czynnej i krajobrazowej, z podaniem rodzaju, zakresu i lokalizacji tych działań; 5) wskazanie obszarów i miejsc udostępnianych dla celów naukowych, edukacyjnych, turystycznych, rekreacyjnych, sportowych, amatorskiego połowu ryb i rybactwa oraz określenie sposobów ich udostępniania; 6) wskazanie miejsc, w których może być prowadzona działalność wytwórcza, handlowa i rolnicza; 7) ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych.

Zaskarżony zapis § 6 ust. 3 zarządzenia stanowi, że wprowadza się następujące ustalenia do studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy S., planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...], dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych: w obrębie otuliny rezerwatu należy zachować przeznaczenie i użytkowanie gruntów jako tereny leśne, natomiast działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu J. jako teren zalesień, z możliwością pełnienia przez otulinę funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych (bez obiektów kubaturowych) z terenowymi urządzeniami turystycznymi jako miejsca odpoczynku z wiatami i sanitariatami, ławki, pomosty, wieże obserwacyjne, informacje planszowe, oznakowanie i drogowskazy.

W załączniku nr 1 zaś wskazuje się jako zagrożenie fakt pogorszenia integralności rezerwatu i możliwość zmiany stosunków wodnych w wyniku inwestycji w obrębie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu J., zaś przez sposób eliminacji zagrożenia lub jego ograniczenia wskazuje się utrzymanie sposobu przeznaczenia i użytkowania gruntów jako teren zalesień.

Zdaniem Sądu tak zredagowany zapis § 6 ust. 3 zarządzania stanowi wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 20 ust. 3 pkt 7 u.o.p. i wbrew twierdzeniom skargi nie stanowi wkroczenia w kompetencje gminy jako organu planistycznego. Zapis ten określa bowiem ustalenia jakie powinny zawierać akty planistyczne w nim wymienione w zakresie eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych. Niewątpliwie będą one w sposób znaczący determinowały postanowienia aktów planowania przestrzennego, uchwalonych na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak nie stanowi to o naruszeniu kompetencji organów planistycznych, bowiem jak wynika z regulacji zawartej w art. 3 pkt 1 u.o.p. cele ochrony przyrody są realizowane przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody m. in. w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Nadto w myśl art. 13 ust. 3a u.o.p. projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, w części dotyczącej rezerwatu przyrody i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na cele ochrony rezerwatu przyrody. Z kolei z art. 10 ust. 1 pkt 9 u.p.z.p. wynika, że w studium zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się występowanie obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych. Takimi przepisami bez wątpienia są rozwiązania zawarte w ustawie o ochronie przyrody w zakresie rezerwatów i ich otulin. Jakkolwiek zatem ustalenie sposobu użytkowania danego terenu należy do kompetencji rady gminy w procesie planowania przestrzennego, to jednak przepisy ustawy o ochronie przyrody upoważniają wskazane w nich organy do zawierania w konkretnych aktach pewnych zaleceń i kierunków co do zagospodarowania terenów wchodzących skład terenów stanowiących formy ochrony przyrody. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut, że treść § 6 pkt 3 Planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]", wskazujący konkretny sposób zagospodarowania działki ew. nr [...] z obrębu J., podjęty został bez podstawy prawnej, godząc we władztwo planistyczne gminy S..

Sąd nie dopatrzył się także zarzucanej przez skarżącego wewnętrznej sprzeczności przepisów § 6 pkt. 3 i pkt. 4 Planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]". Istotnie § 6 pkt 4 planu zezwala na realizację w obrębie rezerwatu i otuliny przedsięwzięć nie oddziałujących znacząco lub potencjalnie na środowisko. Natomiast przepis § 6 pkt. 3 zawiera ustalenie odnoszące się do pełnienia przez otulinę funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych (bez obiektów kubaturowych) z terenowymi urządzeniami turystycznymi jako miejscami odpoczynku m.in. z wiatami i sanitariatami. Zdaniem skarżącego adresat tych przepisów może pozostawać w istotnej niepewności co do tego, czy zachowując podstawową funkcję rekreacyjno-wypoczynkową, można jednocześnie będzie realizować budowę obiektów kubaturowych, które nie oddziałują na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1893), a które nie służą funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej. Otóż zdaniem Sądu taka teza jest błędna. Dopuszczona w § 6 pkt 4 planu możliwość realizacji przedsięwzięć nie oddziałujących znacząco na środowisko co prawda dotyczy obszaru rezerwatu i otuliny, ale z wyłączeniem działki nr [...]. Dla tej bowiem działki, poprzednia jednostka redakcyjna wprowadza odrębne, dalej idące ograniczenie i ono ma pierwszeństwo przed regulacją zawartą w § 6 pkt 4 planu.

Druga sprzeczność, zdaniem skarżącego, tkwi w treści samego przepisu § 6 pkt 3 tego planu, bowiem wskazuje on na możliwość realizacji wiat czy sanitariatów, które zalicza się do obiektów kubaturowych, a których realizację zarządzenie wyłącza wprost w treści tego samego przepisu. Zdaniem skarżącego, takie sformułowanie przepisów pozostawia w niepewności właściciela działki ew. nr [...] z obrębu J. odnośnie do możliwości określenia w planie miejscowym zasad jej zagospodarowania na przyszłość, szczególnie gdy się uwzględni, że na terenie tej działki znajdują się obiekty kubaturowe (na powierzchni 6,6 ha znajdują się budynki i budowle). Tym samym przepisy § 6 pkt. 3 i pkt. 4 Planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]" naruszają wypływające z art. 2 Konstytucji RP zasady przyzwoitej legislacji m.in. zasadę pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wyjaśnić, że istotnie w § 6 pkt 3 planu zawarto zapis wyłączający usytuowanie obiektów kubaturowych a jednocześnie wskazano na możliwość sytuowania wiat i sanitariatów. Jest to pewna nieścisłość. Jednak należy mieć na uwadze, że plan ochrony rezerwatu nie jest aktem planistycznym, którego ustalenia byłyby wiążące w procesie inwestycyjnym. Zapisy planu ochrony rezerwatu, o czym była już mowa powyżej, stanowią jeden z instrumentów prawnych, który służyć ma właściwej ochronie przyrody i określają zasady postępowania na terenie obszarów chronionych, dla których muszą być one sporządzone. Zawierają pewne wytyczne i kierunki działań. Nie stanowią zaś konkretnych ustaleń wiążących organy architektoniczne, ani nie są sporządzane przez organy architektoniczne czy urbanistyczne. Może się zatem zdarzyć, że plan ochrony rezerwatu zawiera zapisy, które będą musiały podlegać pewnej wykładni czy konkretyzacji na etapie prac planistycznych. Zdaniem jednak Sądu posłużenie się w planie pojęciami z zakresu planowania przestrzennego czy prawa budowalnego nie dość precyzyjnie nie stanowi o dyskwalifikacji tych zapisów oraz konieczności stwierdzenia ich nieważności. Nieprecyzyjne ujęcie w planie ochrony rezerwatu pewnych wytycznych, nie czyni ich bowiem niewykonalnymi. W szczególności zaś nie stanowi naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego ani zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia treścią § 6 pkt. 3 Planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]" konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Jak przypomniał skarżący, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego zasada proporcjonalności wywodzona z art. 2 Konstytucji RP wymaga należytego wyważenia celu legislacyjnego i środka użytego do jego realizacji. W rozpoznanej sprawie celem legislacyjnym jest szeroko rozumiana ochrona przyrody. Ta zaś zdaniem Sądu stanowi cel nadrzędny w stosunku do znakomitej większości zamierzeń inwestorskich jakiegokolwiek podmiotu. Środowisko i jego ochrona to dobro wprost wskazane w Konstytucji RP (art. 5, art. 31 ust. 3, art. 74). Nie można zatem zgodzić się z zarzutem, że uwzględnienie danej formy eliminacji zagrożeń dla środowiska w planie ochrony rezerwatu, może stanowić naruszenie zasady proporcjonalności, również w kontekście ewentualnych obowiązków finansowych, szczególnie w sytuacji gdy ze znajdujących się w aktach sprawy specjalistycznych opracowań wynika w sposób jednoznaczny, konieczność takich właśnie działań (patrz. str. 62-67 Projektu planu ochrony rezerwatu przyrody "[...]" sporządzony rzez Klub Przyrodników w [...]). Fakt zatem, że działka o nr. ew. [...] z obrębu J. o powierzchni 20 hektarów składa się z terenów stanowiących lasy (36%), tereny zabudowane (powojskowe) z budowlami i budynkami (23%), grunty oraz grunty orne, zadrzewione i zakrzewione oraz rowy (łącznie 41%), zaś w interesie właściciela leży wykorzystanie tych terenów nie tylko na cele leśne, ale także i nieleśne, nie stanowi o konieczności uwzględnienia tych potrzeb w planie ochrony rezerwatu. Kwestia planów inwestycyjnych właściciela danej nieruchomości położonej na terenie rezerwatu bądź jego otuliny, jak i kwestia istniejących już na tej nieruchomości zabudowań, pozostaje bowiem poza sferą zainteresowania w toku procedury uchwalania planu ochrony rezerwatu. Plan ten ma określać cele ochrony, diagnozować istniejące lub potencjalne zagrożenia dla osiągnięcia tych celów i przewidywać sposoby ich eliminacji. Organ sporządzający ten plan ma zaś kierować się wytycznymi wynikających z ww. art. 20 ust. 2 u.o.p. oraz wyżej wspomnianego aktu wykonawczego, uwzględniając cele ochrony przyrody, a nie interesy właściciela działki położonej na terenie rezerwatu lub jego otuliny.

Twierdzenie zaś, że nałożenie obowiązków wskazanych § 6 pkt 3 Planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]" na właściciela gruntów w postaci zalesienia tych terenów, dokonano w sposób nieadekwatny do możliwego sposobu wykorzystania, a w szczególności, że w żaden sposób nałożenie tych obowiązków nie może doprowadzić do realizacji zakładanych w nim celów, w kontekście wyżej wskazanego opracowania, jest całkowicie gołosłowne. Z przywołanej powyżej ekspertyzy wynika niewątpliwie konieczność zachowania leśnego charakteru działki nr [...], w celu ochrony rezerwatu. Twierdzenie zaś, że zalesienie tego terenu nie doprowadzi do realizacji założonych celów nie zostało poparte jakimikolwiek dowodami. Załączone do skargi ekspertyzy nie rozważają bowiem relacji w jakiej pozostaje hipotetyczna możliwość zagospodarowania działki nr [...] i wpływu tego zagospodarowania na ochronę rezerwatu przyrody [...]. Ta zaś okoliczność jest szczególnie istotna z punktu widzenia zasadności kwestionowanych przez skarżącego zapisów planu ochrony rezerwatu. Tożsama argumentacja będzie adekwatna odnośnie zarzutów stawianych zapisom zawartym w załączniku nr 1 do zarządzenia. Skarżący w żaden sposób nie wykazał, że wskazane tu zagrożenia oraz sposoby ich eliminacji są nieuzasadnione.

Odnosząc się dodatkowo do zarzutu dotyczącego nieoszacowania kosztów do jakich poniesienia będzie zobligowany skarżący w razie wypełnienia obowiązku zalesienia działki nr [...], Sąd wskazuje, że osoba, której grunty w oparciu o zapisy miejscowego zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostały przeznaczone do zalesienia, może ubiegać się dotacje z budżetu państwa (art. 14 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach, t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1275). Nie jest zaś rzeczą organu uchwalającego plan ochrony rezerwatu zabezpieczanie środków na realizację zadań, będących efektem przyjętych w planie założeń. Obowiązek taki nie wynika bowiem ani z ustawy o ochronie przyrody, ani z ww. rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, dokonywania zmian w tym planie oraz ochrony zasobów, tworów i składników przyrody.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w piśmie z 31 maja 2021 r. Sąd wyjaśnia, że zawarto w nim niczym nie poparte twierdzenia stanowiące gołosłowną polemikę ze stanowiskiem przedstawionym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. w odpowiedzi na skargę. Co się zaś tyczy otuliny, to Sąd podziela stanowisko, że w przypadku jej wyznaczenia podlega ona tym samym rygorom co dana forma ochrony przyrody. Skoro więc w przypadku rezerwatu "[...]" otulina została wyznaczona, to plan ochrony rezerwatu może także dotyczyć obszaru wyznaczonej otuliny.

Mając na uwadze powyższe Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a. jako niezasadną.