Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 344/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części graficznej
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4 , art. 20 ust. 1 , art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. B. i S. J. P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. nr XXI/234/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze św. Bronisławy II" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej działki nr [...] i [...] położonych w obrębie 11 jednostka ewidencyjna [...]; II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżących M. B. i S. J. P. kwotę 774 zł (siedemset siedemdziesiąt cztery złote), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa w dniu 06 lipca 2011 roku podjęła uchwałę nr XXI234/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Świętej Bronisławy II", opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 384 z dnia 4 sierpnia 2011 r. pod pozycją 3387- zwana dalej także Planem. Przedmiotowa uchwała była wielokrotnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który m.in. wyrokami z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1644/11 (prawomocny), 5 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 76/12 (nieprawomocny), 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1670/12 (nieprawomocny) i 14 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1512/12 (prawomocny) -skargi oddalił. W niniejszej sprawie skargę na tą uchwałę, poprzedzając ją bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli M.B. i S.J.P. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie prawa administracyjnego materialnego, a to art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 w związku z art.15 ust. 1 w związku z art. 32 ust: 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie Planu, którego treść była niezgodna z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego . Podnosząc przedmiotowy zarzut skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa ewentualnie o stwierdzenie nieważności Uchwały nr XXI/234/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 06 lipca 2011 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Świętej Bronisławy II" w zakresie terenów oznaczonych w Planie jako ZPo.34 oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W tym miejscu należy zaznaczyć , iż podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie , która miała miejsce w dniu 22 maja 2013r. pełnomocnik skarżących sformułował alternatywne żądanie skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części w jakiej dotyczy ona działek skarżących tj.nr [...] i [...] . W uzasadnieniu pisemnej skargi skarżący podnieśli m.in., iż Rada Miasta Krakowa przy wydaniu zaskarżonej uchwały dopuściła się naruszenia art. 9 ust.4 w związku z art. 20 w związku z art. 15 ust.1 w związku z art. 32 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie i pominięcie przy podejmowaniu uchwały o przyjęciu Planu obowiązującego studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kraków, w którym ich działki nie były w ogóle uwzględnione. Zdaniem skarżących jak wynika z obowiązującego przed dniem 04 września 2011 roku Studium należące do nich działki nr [...] i [...] były przeznaczone pod zabudowę i były oznaczone jako MN. Równocześnie skarżący wskazali, że na terenie objętym zakresem planu miejscowego obszaru "Wzgórze Świętej Bronisławy II" w momencie jego uchwalenia obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalone uchwałą NR XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003r. w sprawie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa – zwane dalej Studium. Zgodnie z treścią art. 20 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Zdaniem skarżących w/w przepis wraz z innymi powołanej powyżej ustawy wskazywał na konieczność zgodności planu miejscowego ze Studium obowiązującym na terenie gminy. Tymczasem zgodnie z uchwałą i częścią graficzną Planu, granica Planu przebiega przez obszar działek nr [...] i [...] , a nie wzdłuż ich granic, co powoduje gospodarczy ich podział odzwierciedlający się w umniejszeniu możliwości ich rzeczywistego zagospodarowania jako działek budowlanych w rozumieniu art. 2 pkt.12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako dysponujących odpowiednią infrastrukturą techniczną, w tym komunikacyjną. W ocenie skarżących powierzchnia przedmiotowych działek w części nie objętej Planem mających stanowić działki budowlane wynosi odpowiednio: dla działki numer [...] - około 269 m2, natomiast dla działki numer [...] - około 320 m2. Ich zdaniem powyższa okoliczność powoduje faktyczną niemożność ich zagospodarowania. W istocie uchwalenie Planu spowodowało bowiem gospodarczy podział przedmiotowych działek stosownie do wadliwie określonych granic Planu. Skarżący podnieśli, iż z treści Studium wynikało, że należące do nich działki nr [...] i [...] w Studium były oznaczone jako tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania oznaczone jako MN -zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności.

W związku z tym postanowienia Planu zmieniające ich przeznaczenie i oznaczenie ich jako Zpo.34 tj. ogrody i zieleń towarzysząca obiektom budowlanym były niezgodne z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. W efekcie w tym przypadku należało dopatrywać się niezgodności treści planu miejscowego ze Studium obowiązującym na tym obszarze. Mając na uwadze powyższe skarżący zarzucili, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej wyznaczenia granic obszarów Zpo.34 została podjęta z naruszeniem art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Konsekwencją powyższego jest zakaz wykorzystania ich działek pod zabudowę i zainwestowanie zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w Studium gdyż obecnie teren działek nr [...] i [...] oznaczony jako Zpo.34 nie pozwala na ich zabudowę co pozostaje w sprzeczności z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w myśl, którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych oraz art.20 tej ustawy. Zdaniem skarżących ich stanowisko uzasadnione jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności w Wyroku Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt: II SA/Kr 374/12, który uwzględnił zarzut skarżących w tamtej sprawie w przedmiocie naruszenia art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna do skarżącej wniosła o oddalenie w całości skargi z racji jej bezzasadności. W uzasadnieniu przedmiotowej odpowiedzi podniesiono m.in., iż zgodnie z art. 20 ust. i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (...). Pojęcie zgodności między postanowieniami planu a zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa jest pojęciem niedookreślonym, mającym ocenny charakter. Obowiązujący dokument Studium, jak i uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy II" stanowią akty, których rola i zadanie w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego są odmienne. Studium stanowi dokument polityki planistycznej gminy, natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego, którego ustalenia stanowią o porządku planistycznym na terenie jego obowiązywania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy II" nie narusza zasady, o której mowa w art. 20 ust. i w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem ustala przeznaczenie dla terenu oznaczonego symbolem ZPo34, w tym dla działek stanowiących własność strony skarżącej (działka nr ew. [...] i [...] Obr [...] ), pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, w którym obowiązują następujące warunki i zasady zagospodarowania terenu:

* zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem takich obiektów jak: dojścia i dojazdy niewydzielone, miejsca postojowe dla samochodów osobowych, zieleń towarzysząca, obiekty małej architektury oraz urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem;

* dopuszczenie budowy i przebudowy urządzeń i sieci infrastruktury technicznej; w przypadku budowy nowych sieci wymagany jest ich podziemny przebieg.

W ocenie strony przeciwnej do skarżącej zarówno ustalone przeznaczenie terenu, jak i określone warunki zagospodarowania tego terenu, są zgodne z kierunkami zagospodarowania, wskazanymi dla przedmiotowego terenu w dokumencie Studium. Przede wszystkim w ocenie organu należy zauważyć, iż obie, wyżej wymienione działki, znajdują się w znacznej części w granicach obszaru objętego ustaleniami planu. Jednie w niewielkim zakresie, ich północna części znajdują się poza granicami planu (działki [...] - 89,8 m2, a działki [...] - 40,8 m2). W pozostałym zakresie tereny działek zostały objęte ustaleniami planu miejscowego. Zgodnie z ustaleniami Studium, pozostała część ww. nieruchomości znajduje się w obszarze, dla którego w dokumencie polityki planistycznej gminy, jako główny kierunek zagospodarowania wskazano tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna), oznaczone symbolem ZO. Pod tym terminem, zgodnie z zapisami Studium, należy rozumieć: łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. W obszarach tych, zgodnie z zapisami Studium, należy wykluczyć zabudowę, a budowa nowej sieci infrastruktury winna uwzględniać ochronę walorów krajobrazowych terenu (por. dokument Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa).

Pozostała niewielka część działek nr [...] (127,2 m2) i [...] (166,4 ra2), zgodnie z zapisami Studium znajduje się w terenie, dla którego jako główny kierunek zagospodarowania wskazano zabudowę mieszkaniowa niskiej intensywności (MN).

Niemniej z uwagi na fakt, iż teren ww. działek znajduje się w obszarze o spadkach powyżej 12 %, a ponadto z uwagi na okoliczność, iż dopuszczenie ewentualnej zabudowy działek [...] i [...] , w zakresie zgodnym z ustaleniami Studium, wymagałoby realizacji zabudowy jedynie o niewielkich gabarytach, zlokalizowanej bezpośrednio w granicy działek ewidencyjnych, w terenach o niekorzystnych warunkach gruntowych, organy planistyczne podjęły decyzję o dokonaniu niewielkiej korekty w przebiegu granicy terenów wskazanych w Studium do zabudowy i zainwestowania, w efekcie czego, cały obszar działki nr [...] i [...] , objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wzgórze Św. Bronisławy II", znalazł się w terenie przeznaczonym pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym (ZPo.34). Zmiana przebiegu tej granicy, została dokonana zgodnie z wytycznymi Studium, które przewidują ochronę:

nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego,

nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy,

* integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury

drogowej i technicznej

respektowania ustaleń dla stref określonych w studium

W związku z tym, skoro teren ww. działek w całości znajduje się w Bielańsko-Tynieckim Parku Krajobrazowym i stanowi jeden z najcenniejszych, pod względem przyrodniczym, obszarów Krakowa, obejmujący tereny tzw. Zachodniego Klina, stanowiącego jeden z elementów systemu przewietrzania miast, znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie Lasu Wolskiego, a z drugiej, wprowadzenie możliwości zabudowy na niewielkiej części ww. działek, doprowadziłoby do powstania kolejnej linii zabudowy, jedynie na tych nieruchomościach, nieznajdującej kontynuacji na działkach sąsiednich, co doprowadziłoby do przerwania integralności zagospodarowania przestrzennego, zrezygnowano z wyznaczenia niewielkich terenów na działkach nr [...] i [...] , przeznaczonych do zabudowy.

Zdaniem organu niewątpliwie poprzez określenie przeznaczenia terenu, oznaczonego symbolem ZPo34 zgodnie z powyżej przywołanymi zapisami, organy planistyczne zapewniły w najszerszym wymiarze, zgodność postanowień planu z zapisami Studium.

W związku z powyższym w ocenie strony przeciwnej do skarżącej należy uznać, iż różnice wynikające pomiędzy rysunkiem planszy K1 Studium a rysunkiem planu miejscowego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy II" wynikają z wskazanych powyżej uwarunkowań i stanowią konkretyzację i uszczegółowienie ustaleń tekstowych Studium, które dopuszcza możliwość uszczegółowienia w planach miejscowych zarówno przebiegu granicy terenów przeznaczonych do zabudowy i zainwestowania, jak również granic pomiędzy terenami o różnych kierunkach zagospodarowania ustalonych w dokumencie Studium.

Ponadto strona przeciwna do skarżącej zauważyła, iż sporządzając projekt planu, Prezydent Miasta Krakowa, dokonał uwzględnienia elementów, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ocena, któremu interesowi przyznać pierwszeństwo w określonej sytuacji zapada w toku procedury planistycznej, poprzez wyważenie sprzecznych interesów zainteresowanych podmiotów z uwzględnieniem elementów, o których mowa w art. 1 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy, tj. między innymi zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych czy też prawa własności, w zgodzie z polityką przestrzenną określoną w Studium.

Odnosząc się do drugiego zarzutu podniesionego w skardze, a związanego z wytyczeniem granic miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strona przeciwna do skarżącej podniosła, iż przebieg granic planu, w szczególności w terenie obejmującym działki nr [...] i [...] , stanowi konsekwencje dotychczasowych działań planistycznych podejmowanych dla tego obszaru. Zgodnie z postanowieniami zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa z 1994 r., część terenu działek [...] i [...] , która została objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wzgórze Św. Bronisławy II", znajdowała się w terenie RP 6 - obszar rolny, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod uprawy polowe, łąki i pastwiska bez prawa zabudowy (por. § 28 zmiany planu ogólnego z 1994 r.). Plan ogólny, na mocy przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia 2003 r.

Jednocześnie organ wskazał, że niemniej niezwłocznie po uchwaleniu Studium, organy planistyczne podjęły decyzję o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego dla obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy", który obowiązywał od 29 września 2005 r. do 9 czerwca 2009 r., a który granicami obejmował te obszary w okolicach Wzgórza Św. Bronisławy, które zgodnie z ustaleniami planu ogólnego, nie zostały przeznaczone do zabudowy. W związku z tym, również w planie miejscowym dla obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy", tereny, o których mowa w skardze, zostały wyznaczone, jako tereny nieprzeznaczone pod zabudowę (tereny ZO-4 -por. § 18 mpzp Wzgórze Św. Bronisławy).

Po stwierdzeniu nieważności uchwały z dnia 6 lipca 2005 r. (mpzp obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy"), Rada Miasta Krakowa wskazała na konieczność sporządzenia planu miejscowego dla tych samych obszarów, w wyniku czego został opracowany projekt planu miejscowego dla obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy II". Mając na uwadze powyższe autor odpowiedzi na skargę skonstatował, iż organy planistyczne konsekwentnie wyznaczały w taki sposób granicę jednostek planistycznych, a w rezultacie również granice planów miejscowych, by zapewnić ochronę najcenniejszych przyrodniczo terenów, przed ich niekontrolowaną zabudową.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142 poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, jest po pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a po drugie wykazanie naruszenia posiadanego interesu prawnego.

W przedmiotowej sprawie skarżący skutecznie wyczerpali tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem poprzedzili wniesienie skargi stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. zachowali termin do wniesienia skargi.

Wywiedziona wspólnie przez skarżących M.B. i S.J.P. skarga okazała się zasadna w zakresie w jakim doprowadziła do stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nieważności zaskarżonej uchwały w jej części graficznej obejmującej działki nr [...] i [...] .

W kontekście tego stwierdzenia należy przypomnieć, iż zadaniem tut. Sądu Administracyjnego w kontrolowanej sprawie było przeanalizowanie zaskarżonego planu miejscowego w granicach w jakich nie był on wcześniej badany tj. w zakresie naruszenia indywidualnego interesu skarżących wynikającego z prawa własności należących do nich nieruchomości.[1] Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokładnie przeanalizował przebieg granicy terenu przeznaczonego w Studium do zainwestowania przy której usytuowane są należące do skarżących działki nr [...] i [...] . Dokonując przedmiotowej analizy należy na wstępie przypomnieć, iż zgodnie z treścią art. 14 ust.8 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.) –zwanej dalej ustawą- miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego . Zakres treści planu nie został precyzyjnie określony w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie ulega jednak wątpliwości, że organ uchwalający plan nie jest umocowany do stanowienia regulacji prawnych w zakresie kompetencji organów administracji. Przede wszystkim bowiem normy prawne, które regulują zarówno podstawy, jak i kierunki oraz cele działania administracji nie mogą być w państwie prawa, w którym obowiązuje zasada trójpodziału władz, stanowione przez nią samą. Po drugie wyłącznie do materii ustawowej w zakresie prawa administracyjnego należy ustalanie obowiązków i praw obywateli i ich sytuacji wobec państwa, regulowanie organizacji aparatu państwowego i kompetencji organów administracji. Po trzecie należy podzielić pogląd, że ustawa nie może dopuszczać do normowania w przepisach rangi podustawowej zakresu i form stosowania władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli oraz kompetencji organów państwa w tej mierze, a przepisy podustawowe, wydawane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, mogą stanowić jedynie dopełnienie tych podstaw, zawierając szczegółowe, nie zasadnicze elementy regulacji prawnej (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22.09.1997r., K 25/97, publ. OTK z 1997r., nr 3-4, poz.35). Zgodnie z brzmieniem art. 20 § 1 ustawy obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (we wcześniejszym stanie prawnym po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium ). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego służy gminie do określenia kierunków polityki przestrzennej, jego postanowienia wyznaczają ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Zawiera ono diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też ustalenia studium (mimo, iż samo nie jest aktem prawa miejscowego) są zgodnie z treścią art.9 ust.4 ustawy dla organu sporządzającego plan wiążące. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. W myśl stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 23 października 2012r. sygn. akt II OSK 1825/12 przedmiotową zgodność należy rozumieć w sposób wąski i precyzyjny, albowiem granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, mają być jak najbardziej ze sobą zbieżne. Jednocześnie należy zaznaczyć, iż w tym samym duchu tj. co w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.10.2012r. sygn. akt II OSK 1825/12 wypowiedział się także m.in. NSA w wyroku z dnia 11.09.2012r. sygn. akt II OSK 1408/12, publ. CBOIS oraz Rzeczposp. PCD 2012/214/3, NSA w wyroku z dnia 15.11.2011r. sygn. akt II OSK 2080/11 publ. LEX nr 1134725, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 12.09.2012r. sygn. akt II SA/Kr 834/12 LEX nr 1222376, WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 27.11.2012r. sygn. akt II SA/Ol 199/12 publ. LEX nr 1241131. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku z dnia 23 października 2012r. sygn. akt II OSK 1825/12 z uwagi na zastosowanie map różnej skali niewątpliwie może stwarzać problemy w zakresie prawidłowego określenia granic terenów, bowiem kreska o określonej grubości, użyta na mapie w skali 1:25000, będzie miała (przy jej mechanicznym odwzorowaniu) grubość większą na mapie o skali 1:2000 (zajmować będzie większy teren). Tym samym nie jest pożądane stosowanie w tym przypadku prostego przeskalowania map. Nie oznacza to jednak, iż organ może dowolnie przesuwać granice terenów powołując się na różne skale map i przysługujące mu władztwo planistyczne. W takim wypadku (map o różnych skalach) organ może poruszać się w zakresie grubości linii użytej w mapie o skali 1:25000, która na mapie o skali 1:2000 będzie miała większą grubość. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie należy w tym miejscu zauważyć, że linia o szerokości pół milimetra wytyczona na mapie Studium w skali 1:25000, w rzeczywistości, narysowana na ziemi miałaby dwanaście i pół metra szerokości. W przywołanym powyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyeksponował także różnice pomiędzy działaniem organu planistycznego powodującego wyłączenie spod zainwestowania całej działki lub jej znacznej części oraz jego działaniem, które prowadzi jedynie do doprecyzowania granic poprzez nieznaczne przesunięcie granic obszaru w planie w stosunku do granic przyjętych w studium. Mając na uwadze powyższe na wstępie zauważyć należy, iż dokładna analiza części graficznej przedmiotowego Studium oznaczonej jako mapa "K1 - Struktura przestrzenna - kierunki i zasady rozwoju" wskazuje, iż przez praktycznie środek działek których dotyczy skarga, tj. odpowiednio działki nr [...] i [...] przebiega granica oddzielająca obszar oznaczony jako MN od obszaru oznaczonego symbolem ZO. W wyniku tak ustalonego przebiegu granicy w przybliżeniu ok. 1/3 powierzchni każdej z rozpatrywanych działek ( ich południowa część) znalazła się w obszarze ZO. Pod tym terminem, zgodnie z zapisami Studium, należy rozumieć tereny otwarte (w tym rolniczą przestrzeń produkcyjną): łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. W obszarach tych, zgodnie z zapisami Studium, należy wykluczyć zabudowę, a budowa nowej sieci infrastruktury winna uwzględniać ochronę walorów krajobrazowych terenu (por. dokument Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa). Następnie przez środkową część działki [...] i [...] przebiega wspomniana linia rozgraniczająca obszar oznaczony w Studium odpowiednio symbolem ZO od obszaru oznaczonego symbolem MN. Grubość przedmiotowej linii rozgraniczającej zajmuje ok. 1/3 powierzchni każdej z tych działek. Pozostała północna część przedmiotowych działek zajmująca również ok.1/3 ich powierzchni została w ramach ustaleń studium zlokalizowana w obszarze oznaczonym symbolem MN. Pod tym symbolem kryją się tereny przewidziane pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności w ramach której mieści się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Równocześnie szczegółowa analiza załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały w postaci jej części graficznej nazwanej rysunkiem planu wskazuje, iż działki [...] i [...] prawie w całości znalazły się w granicy obszaru ZPo.34 za wyjątkiem znikomej części obu działek stanowiącej północny ich kraniec, który znalazł się poza granicami Planu. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż cały objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wzgórze Św. Bronisławy II" obszar działki nr [...] i [...] , znalazł się w terenie przeznaczonym pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym (ZPo.34). Analiza ustaleń części graficznej Studium oraz rysunku Planu oraz następcze ich ze sobą zastawienie prowadzi do wniosku, iż w części graficznej zaskarżonego Planu nastąpiło poszerzenie obszaru terenów zielonych (w tym przypadku przeznaczonych pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym) oznaczonych symbolem ZPo.34 wyłączonych spod prawa ich zabudowy- w stosunku do pierwotnie ustalonych granic terenów zielonych przyjętych w części graficznej Studium, a oznaczonych tam symbolem ZO. W szczególności przedmiotowe poszerzenie obszaru ZPo34 w Planie spowodowało wyłączenie spod prawa zabudowy znacznego obszaru przedmiotowych działek, który w przypadku każdej z nich objął powierzchnię przekraczającą 50 % ich powierzchni całkowitej, jeśli liczyć wspomniany teren, od południowej krawędzi linii rozgraniczającej w Studium tereny ZO od terenów oznaczonych symbolem MN. Ustalając natomiast zakres dokonanego w Planie poszerzenia nawet od północnego krańca linii rozgraniczającej w Studium tereny oznaczone w nim symbolem ZO od terenów oznaczonych symbolem MN należy zauważyć, iż przedmiotowe poszerzenie doprowadziło do wyłączenia spod prawa zabudowy obszaru stanowiącego blisko 1/3 powierzchni przedmiotowych działek.

Mając więc na uwadze znaczącą skalę odstępstwa rozwiązań przyjętych w rysunku Planu w stosunku do ustaleń części graficznej Studium nie można przedmiotowego odstępstwa zakwalifikować jako dopuszczalnej korekty organu planistycznego dla której podstawą są wskazywane przez organ zapisy Studium , gdyż po pierwsze korekta ta znacząco wykracza poza grubość linii rozgraniczającej tereny oznaczone w Studium symbolem ZO od obszaru oznaczonego MN, po drugie brak dla niej uzasadnionych w treści Planu przesłanek, a po trzecie prowadzi do całkowitego wyłączenia spod prawa zabudowy przedmiotowych działek, co jak wykazano powyżej koliduje z ustaleniami Studium. W tym miejscu należy bowiem podkreślić, iż ustalenia Studium, pozwalały w szczególności przy wariancie ustalenia granic obszaru MN liczonego od południowego krańca przedmiotowej linii rozgraniczającej na zagospodarowanie działek skarżących poprzez ich zabudowę. Reasumując należy więc uznać, iż w zakresie w jakim w części graficznej zaskarżony Plan dotyczy działek [..] i [...] położonych w obrębie [...] ewidencyjna Krowodrza pozostaje on niezgodny z ustaleniami Studium. W tym miejscu w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjny należy podkreślić, iż nie można podzielić poglądu organu, iż wskazane przesunięcie mieści się w "upoważnieniu", jakie określono w Studium. Interpretacja Studium nie może bowiem prowadzić do takiego rozumienia jego zapisów, które w razie uchwalenia planu miejscowego w sposób zasadniczy ograniczą prawo do dysponowania nieruchomością. W tym też zakresie w niniejszej sprawie zachodzi niezgodność Studium z Planem (w istocie dowolnie zinterpretowano część graficzną Studium oraz jej część tekstową, mówiącą o możliwym doprecyzowaniu granic poszczególnych obszarów w planach miejscowych Studium).

Reasumując należy więc stwierdzić, iż organ uchwalający plan zagospodarowania przestrzennego jest uprawniony przesuwać granice terenów powołując się na różne skale map i przysługujące mu władztwo planistyczne. W takim wypadku jednak organ może poruszać się jedynie w zakresie grubości linii użytej w części graficznej studium, która na mapie rysunku planu będzie miała z uwagi na oczywistą różnicę skali większą grubość.

W tym miejscu w ślad za wyrokiem tut. Sądu z dnia 12 września 2012r. sygn. akt II SA/Kr 834/12 należy powtórzyć, iż w każdym przypadku, gdy rysunek mapy stanowiącej treść studium jest czytelny i pozwala z dużą dokładnością określić granice poszczególnych kierunków zagospodarowania, co do zasady nie jest dopuszczalna zmiana tak określonych granic w planie miejscowym poprzez np. poszerzenie niektórych stref zagospodarowania. Prowadziłoby to do niczym nieograniczonej modyfikacji treści planu miejscowego w stosunku do studium bez możliwości wyznaczenia maksymalnej granicy zmiany granic stref. W konsekwencji w orzecznictwie przyjmuje się, iż wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg jedynie formalny.( por. Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9.10.2007r. sygn. akt II SA/Ol 551/07 publ. LEX nr 366735 oraz podobnie por. Wyrok WSA w Krakowie z dnia 13.07.2011r. sygn. akt II SA/Kr 557/11 publ. LEX nr 1086149). Przychylając się więc w tym zakresie do trafnego zarzutu skargi należy uznać, iż zaskarżona uchwała w zakresie jej części graficznej obejmującej działki nr [...] i [...] narusza art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ustawy, albowiem jest ona niezgodna z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. stanowiącym podstawę jej podjęcia.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz właściwości organów w tym zakresie. Wskazaną powyżej sprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium należy zakwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wyrażonych w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu powodującym nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa w jej części graficznej obejmującej działki nr [...] i [...] położone w obrębie [...] ewidencyjna Krowodrza.

Dlatego też, mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a..

-----------------------

[1] Przedmiotowa uchwała była wielokrotnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który m.in. wyrokami z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1644/11 (prawomocny), 5 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 76/12 (nieprawomocny), 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1670/12 (nieprawomocny) i 14 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1512/12 (prawomocny) - skargi oddalił.