Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 923/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5, art. 17 ust. 1b, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia 9 kwietnia 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. M. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 20 marca 2019 r. M. M. (zwana dalej "stroną", "skarżącą", "wnioskodawczynią") wystąpiła z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – P. B., która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. w dniu 2 września 2014 r. wraz ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od 6 czerwca 2014 r. i od tego samego dnia datuje się znaczny stopień niepełnosprawności, tj. po ukończeniu przez P. B. 25. roku życia.

Decyzją z dnia 9 kwietnia 2019 r. (nr [...]) – na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. – dalej w skrócie jako "u.ś.r.") - Wójt Gminy Ł. odmówił M. M. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – P. B.

W uzasadnieniu organ przytoczył art. 17 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 1b u.ś.r., wyjaśniając, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt. K 38/13; Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) wprawdzie stwierdza, iż wskazany zapis ustawy (w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną) jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, to jednak nie oznacza to wykluczenia tego kryterium, bowiem odnosząc się do skutków ww. rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego art. 17 ust 1b u.ś.r., Trybunał w uzasadnieniu stwierdził, że nie oznacza to usunięcia tego kryterium z ustawy; nie kreuje to także nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Ponadto Trybunał wskazał, że wykonanie ww. wyroku wymaga podjęcia niezbędnych oraz niezwłocznych działań ustawodawczych prowadzących do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Trybunał stwierdził, że poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Przyznając świadczenie pielęgnacyjne organ bierze pod uwagę przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, które mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że organ wypłacający świadczenia rodzinne jest związany w taki sposób, że ich przyznanie uzależnione jest od spełnienia warunków w ustawie. W związku z powyższym stanem faktycznym i prawnym należało odmówić stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, ponieważ Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności ustalił, że znaczny stopień niepełnosprawności oraz niepełnosprawność P. B. datuje się od 6 czerwca 2014 r., tj. po ukończeniu 25. roku życia, a ponadto strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 26 czerwca 2019 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 17 ust. 1, ust. 1b oraz ust. 5 u.ś.r. wyjaśniając, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem należnym za samo sprawowanie opieki, gdyż jest to świadczenie należne za rezygnację z aktywności zawodowej wymuszoną koniecznością sprawowania opieki nad najbliższą osobą. Treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustanawia szereg przesłanek, które muszą zostać spełnione łącznie, aby wnioskodawca mógł otrzymać świadczenie. Główną przesłanką jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę, na co wskazują słowa "w celu sprawowania opieki". Rezygnacja z aktywności zawodowej musi być zatem wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Jeżeli sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, jak np. brak pracy czy swój stan zdrowia - to świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Nie każda bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy stanowi podstawę do przyznania świadczenia, lecz wyłącznie taka, której celem jest sprawowanie opieki. Przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny" powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas osobie sprawującej opiekę, że nie jest ona w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową.

Organ odwoławczy stwierdził, że M. M. jako córka osoby objętej opieką i legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, niepozostającej w związku małżeńskim, mieści się w kręgu osób uprawnionych wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jednak w ocenie Kolegium w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej wnioskodawczyni a sprawowaniem przez nią opieki nad matką. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika bowiem, by strona zrezygnowała z posiadanego zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki, gdyż ostatnie zatrudnienie ustało w lutym 2011 r. na skutek likwidacji zakładu pracy (bez formalnego rozwiązania stosunku pracy), natomiast niepełnosprawność matki strony powstała w czerwcu 2014 r. Organ wskazał, że wyjaśnienia wnioskodawczyni co do okresów jej zatrudnienia zawarte w kwestionariuszu z dnia 26 stycznia 2015 r. oraz oświadczeniu z dnia 15 marca 2019 r. różnią się między sobą, bowiem dopiero w marcu 2019 r. wnioskodawczyni oświadczyła, nie składając w tej kwestii jakichkolwiek dowodów, że jej ostatnie zatrudnienie za granicą zakończyło się w maju 2014 r. Wobec braku dowodów dotyczących zatrudnienia za granicą nie jest wiadomym, czy było to zatrudnienie w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Niemniej zatrudnienie za granicą ustało jeszcze przed powstaniem niepełnosprawności osoby objętej opieką.

Z porównania treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności P. B. oraz treści złożonej dokumentacji medycznej wynika, że przyczyną powstania niepełnosprawności był przebyty w dniu 6 czerwca 2014 r. niedokrwienny udar mózgu. Rozbieżność czasowa pomiędzy momentem ustania ostatniego zatrudnienia wnioskodawczyni a chwilą powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazuje, że nie ma związku pomiędzy ustaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym głównie wyjaśnień wnioskodawczyni, nie wynika również, aby rozmiar i zakres opieki wymuszał na wnioskodawczyni rezygnację z podjęcia pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. P. B. nie jest osobą leżącą na stałe, całkowicie niesprawną ruchowo (w karcie informacyjnej leczenia szpitalnego w Szpitalu [...] w G. z 14.06.2014 r. wskazano, że pacjentka porusza się z asystą przy pomocy chodzika, a w karcie informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia 21.10.2014 r. wskazano, że po rehabilitacji nastąpiła znaczna poprawa sprawności ruchowej, pacjentka porusza się samodzielnie utykając na kończynę dolną prawą, niedowład połowiczy niewielkiego stopnia), jest częściowo zdolna do samoobsługi, samodzielnie spożywa posiłki. Czynności opiekuńcze związane z osobą chorej to pomoc w toalecie porannej i wieczornej, pomoc w ubieraniu, ćwiczenia rehabilitacyjne trwające pół godziny, podawanie leków, mierzenie poziomu cukru we krwi i ciśnienia krwi, inne czynności pielęgnacyjne głównie wieczorem. Pozostały zakres opieki wypełniony jest czynnościami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego, w którym wnioskodawczyni również zamieszkuje, przygotowaniem posiłków, zakupami, spacerami, załatwianiem spraw urzędowych lub wizyt lekarskich. Z opisu opieki sporządzonego według szczegółowych wyjaśnień wnioskodawczyni wynika, że czynności opiekuńcze związane tylko z osobistą opieką nad chorą nie zajmują takiej ilości czasu w ciągu dnia, aby wnioskodawczyni przy należytej organizacji tej opieki nie mogła podjąć pracy zarobkowej, w szczególności w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wskazać należy, że ze świadectw pracy wnioskodawczyni wynika, że wielokrotnie zatrudnienie wnioskodawczyni podejmowane było w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z opisu opieki wynika, że ta część dnia, która zwyczajowo wypełniana jest obowiązkami zawodowymi, poświęcana jest przez wnioskodawczynię prowadzeniu gospodarstwa domowego, przygotowywaniu posiłków, ćwiczeniom rehabilitacyjnym (które można przełożyć na inną porę dnia), podawaniu leków, które można wcześniej przygotować w specjalnych podajnikach (chora przyjmuje leki samodzielnie). Możliwe jest takie zorganizowanie opieki w środku dnia, by w tym czasie wnioskodawczyni mogła podjąć pracę na część etatu. Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, w którym mieszka także wnioskodawczyni, nie kolidują z podjęciem zatrudnienia, podobnie jak zakupy czy wizyty u lekarza - osoby pracujące również prowadzą własne gospodarstwa domowe, chodzą na zakupy i do lekarza. Taki zakres opieki, który polega na pracach w gospodarstwie domowym, towarzyszeniu w wizytach lekarskich, robieniu zakupów czy załatwianiu spraw urzędowych nie wymusza zatem na wnioskodawczyni rezygnacji z podjęcia zatrudnienia.

Nie można na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wyjaśnień samej strony uznać, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy brakiem zatrudnienia wnioskodawczyni a sprawowaniem przez nią opieki nad matką. Organ I instancji w ogóle nie poświęcił tej zasadniczej przesłance nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego żadnej uwagi. Z treści decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego również nie wynika, aby wnikliwie analizowano sytuację wnioskodawczyni pod kątem spełnienia przesłanki w postaci związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a niemożnością podjęcia zatrudnienia. Nie zwalnia to jednak Kolegium od konieczności rozpoznania niniejszej sprawy we wszelkich jej aspektach, także w zakresie przesłanek, które organ I instancji zbagatelizował.

Brak związku przyczynowego pomiędzy nieaktywnością zawodową wnioskodawczyni a sprawowaną przez nią opieką nad matką przesądza o niespełnieniu przesłanki pozytywnej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Ponadto, w ocenie Kolegium, w rozpoznawanej sprawie zachodzi także przesłanka negatywna przyznania świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Kolegium wskazało, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz. U. poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, to jednak w punkcie 8. uzasadnienia wyroku stwierdzono, że skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. stwierdzając, że poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Trybunał wyjaśnił zatem dostatecznie i wiążąco, że skutkiem tego wyroku nie jest powstanie prawa opiekuna do żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli niepełnosprawność chorego powstała w wieku dorosłym. Z tej przyczyny nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem regulacji art. 17 ust. 1b u.ś.r., która nadal obowiązuje, a skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie jest uchylenie tego przepisu, ani powstanie prawa opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych do świadczenia. Wyrok Trybunału jest wiążący dla organów administracji także w zakresie uzasadnienia tego wyroku i wskazanych w nim skutków wyroku. Nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych do uchylenia się od stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w zakresie określonych wiążąco przez sam Trybunał skutków tego orzeczenia.

Mając to na uwadze Kolegium stwierdziło, że ze względu na nadal obowiązującą regulację art. 17 ust. 1b u.ś.r. i wyjaśnienia Trybunału Konstytucyjnego co do skutków wyroku dotyczącego tego przepisu, należy uznać, że przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, a niespełnienie przesłanek w nim zawartych skutkuje odmową przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności P. B. ur. w 1944 r. wynika, że jej niepełnosprawność istnieje od 6 czerwca 2014 r., a zatem powstała po ukończeniu 25. roku życia osoby niepełnosprawnej i tym samym w sprawie występuje negatywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia zawarta w nadal obowiązującym przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Kolegium wskazało, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniona jest także wystąpieniem przesłanki negatywnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r., gdyż osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w drodze decyzji ostatecznej z dnia 17 października 2018 r., a stosownie do art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Powołany przepis stanowi wyłącznie normę kolizyjną mającą zastosowanie w sytuacji zbiegu uprawnień do różnych świadczeń wymienionych w tym przepisie. W realiach niniejszej sprawy art. 27 ust. 5 u.ś.r. miałby zastosowanie tylko wtedy, gdyby ziściły się warunki do przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego w okresie, w którym przysługuje jej przyznany uprzednio decyzją ostateczną z dnia 17 października 2018 r. specjalny zasiłek opiekuńczy. Jednak wnioskodawczyni – jak wskazano powyżej - nie spełnia przede wszystkim głównej przesłanki pozytywnej nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. a w sprawie występuje także przesłanka negatywna ujęta w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Tym samym nie może jej przysługiwać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem nie dochodzi do zbiegu prawa do świadczeń opiekuńczych i zastosowania art. 27 ust. 5 u.ś.r. Brak możliwości prawnej wyboru uregulowanego art. 27 ust. 5 u.ś.r. skutkuje przyjęciem, że posiadane przez stronę prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przesądza o ziszczeniu kolejnej przesłanki negatywnej nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r.

W związku z powyższym Kolegium wskazało, że pierwszoinstancyjna decyzja zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie, natomiast wady jej uzasadnienia zostały konwalidowane poprzez sporządzenie prawidłowego uzasadnienia decyzji ostatecznej.

M. M. zaskarżyła powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie wydanych w jej sprawie rozstrzygnięć i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego; ewentualnie uchylenie wydanych decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 17 ust. 1 i ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ oraz art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r.

W ocenie skarżącej art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. Organy orzekające winny nadto pominąć treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwagi na fakt, że wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał niekonstytucyjność części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Ponadto zdaniem skarżącej regulacja art. 27 ust. 5 u.ś.r. daje jej możliwość wyboru świadczenia bardziej korzystnego. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kliku świadczeń otrzymuje świadczenie mniej korzystne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2019 r. (sygn. akt III SA/Gd 561/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia 9 kwietnia 2019 r. oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. M. 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd stwierdził bowiem, że organ I instancji nie analizował w tej sprawie w ogóle przesłanki pozytywnej, warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. a dopiero Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśniło, że w realiach rozpoznawanej sprawy brak było związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad matką strony a rezygnacją M. M. z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co - w ocenie Sądu - oznaczało, że organ I instancji w istocie nie zakwestionował w tym przypadku braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad chorą a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę. Konstatacje zaś organu odwoławczego w powyższym zakresie (zawarte na s. 2–4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) nie mogły być uznane za w pełni prawidłowe i miarodajne. Kolegium skupiło się bowiem na okolicznościach ustania zatrudnienia skarżącej za granicą, analizie świadectw pracy skarżącej oraz dokumentacji medycznej dotyczącej matki skarżącej jak i opisu opieki sporządzonego przez skarżącą.

W tej sytuacji należało przyjąć, że organy orzekające w sprawie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. pominęły zasadnicze treści, wynikające z wywiadu środowiskowego sporządzonego w dniu 8 kwietnia 2019 r., z którego jednoznacznie wynikało, że skarżąca stale zamieszkuje z niepełnosprawną matką. Ponadto – jak podkreślił Sąd - nie został poddany weryfikacji przez organy fakt, że pracownik socjalny, przeprowadzający wywiad środowiskowy wprost stwierdził, że wnioskodawczyni sprawowała opiekę nad matką wykonując wszystkie czynności pielęgnacyjne, a w tym zakresie twierdzenia pracownika socjalnego pokrywały się z oświadczeniem skarżącej złożonym w dniu 19 lutego 2019 r.

Z tych też przyczyn, w ocenie Sądu, konieczne było dokonanie ponownej oceny całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym celem udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy sprawowanie opieki pozostawało w tym przypadku w koniecznym związku z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W dalszej kolejności Sąd odniósł się do przesłanki, określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., podnosząc, iż z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), w którym orzeczono, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zaistniała podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

Sąd nie podzielił również stanowiska organów, odnośnie skutków zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, wskazując, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia (art. 27 ust. 5 u.ś.r.), to organ nie powinien czynić żadnych przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu organy obowiązane były poszukiwać rozwiązań proceduralnych, gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia, gdyż wcześniejsze przyznanie prawa do zasiłku opiekuńczego nie mogło być - zdaniem Sądu - przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W rezultacie, uchylając decyzje organów obu instancji, Sąd polecił organowi I instancji, aby - ponownie rozpatrując sprawę - w pierwszej kolejności poczynił ustalenia istotne dla ostatecznego stwierdzenia, czy i w jakim zakresie faktyczną opiekę nad niepełnosprawną matką sprawowała skarżąca oraz czy nie podejmowała ona zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej właśnie w tym celu (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). W przypadku zaś uznania, że skarżąca spełniała przesłankę pozytywną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., organ I instancji winien uwzględnić stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP oraz wziąć pod uwagę oświadczenie skarżącej, dotyczące wyboru przysługującego jej świadczenia w trybie art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, Kolegium zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie wbrew treści materiału dowodowego, że w postępowaniu odwoławczym doszło do naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego;

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewykazanie, że organy administracji obu instancji naruszyły wymienione przepisy o postępowaniu administracyjnym w sposób mający wpływ na wynik sprawy administracyjnej, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga winna była ulec oddaleniu, bowiem rozstrzygnięcie zawarte w skarżonej decyzji odpowiadało prawu.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, podnosząc w szczególności w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że naruszenie wskazanych w petitum skargi zarzutów polegało na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sprawie nie doszło do ustalenia, czy sprawowanie przez skarżącą opieki nad jej matką pozostawało w koniecznym związku z niepodejmowaniem przez nią pracy zarobkowej.

Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 401/20) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Naczelny wskazał, że "(...) Przedstawione wyżej zarzuty zostały oparte jedynie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Wśród tych zarzutów został zaś podniesiony zarzut oparty na art. 141 § 4 p.p.s.a. a który – zdaniem składu orzekającego – okazał się w tym przypadku w pełni uzasadniony.

Zgodnie z powyższym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. (...). Odnosząc powyższą regulację prawną do stanu analizowanej sprawy, skład orzekający stanął na stanowisku, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie w pełni spełnia powyższe wymogi. Zawiera ono jedynie częściowe przedstawienie stanu faktycznego sprawy. W części, odnoszącej się bowiem do ustaleń organu II instancji, a dotyczących oceny wystąpienia w analizowanym przypadku przesłanki, opisanej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (kwestia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki przez skarżącą nad matką a rezygnacją przez nią z zatrudnienia), przedstawiony przez Sąd Wojewódzki stan nie odpowiada w pełni stanowi faktycznemu, wynikającemu z akt administracyjnych sprawy, w tym w szczególności z uzasadnienia decyzji Kolegium. Zauważyć bowiem wypada, że Sąd I instancji w części historycznej uzasadnienia jedynie zdawkowo (w jednym akapicie) przytoczył ustalenia organu odwoławczego, dotyczące sytuacji zdrowotnej matki skarżącej i sposobu sprawowania przez skarżącą nad nią opieki. Tymczasem z treści uzasadnia decyzji organu II instancji wynika, że Kolegium w sposób bardzo szczegółowy poddało analizie przesłankę, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ przytoczył treść przepisu, następnie dokonał jego wykładni na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazując, że istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę stanowi podstawową przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i musi być wymuszone koniecznością sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywania pracy zarobkowej.

W dalszej kolejności Sąd Naczelny zacytował treść uzasadnienia organu II instancji, w którym organ odwoławczy szczegółowo argumentuje swoje stanowisko co do braku związku przyczynowego pomiędzy nieaktywnością zawodową skarżącej (wnioskodawczyni) a sprawowaną przez nią opieką nad matką, a w konsekwencji też braku spełnienia przesłanki pozytywnej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., wskazując, że "(...) w stanie faktycznym, przedstawionym przez Sąd I instancji zabrakło uwzględnienia powyższych okoliczności. Uchybienie to jest zaś istotne, gdyż przekłada się w sposób bezpośredni na treść zaprezentowanych przez Sąd I instancji rozważań, dotyczących oceny wystąpienia w niniejszej sprawie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad matką a rezygnacją skarżącej z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki zaprezentowanej przez Kolegium. Jak wynika bowiem z treści uzasadnienia zaskrzonego wyroku, Sąd I instancji, wyjaśniając jego podstawy prawne, w ogóle nie odniósł się do okoliczności związanych ogólnie mówiąc z zatrudnieniem skarżącej (w tym: powodów ustania tego zatrudnienia, powodów jego niepodejmowania, czy możliwości podjęcia pracy w niepełnym wymiarze) a także stanu zdrowia matki skarżącej, tak szczegółowo przedstawionych przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd Wojewódzki z niewiadomych przyczyn w sposób wybiórczy ocenił materiał dowodowy zebrany w sprawie, skupiając się jedynie na treści wywiadu środowiskowego z dnia 8 kwietnia 2019 r. i oświadczeniu skarżącej z dnia 19 lutego 2019 r., a z których jedynie wynikało, że skarżąca stale mieszka z niepełnosprawną matką oraz sprawuje nad nią opiekę, wykonując wszystkie czynności pielęgnacyjne (czego nota bene organ II instancji nie kwestionował).

Zwrócić należy również uwagę, że Sąd Wojewódzki wprawdzie kilkakrotnie podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ I instancji w ogóle nie zajmował się oceną związku przyczynowego zachodzącego pomiędzy sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej tę opiekę, ale w rezultacie nie wyjaśnił, dlaczego uchybienie to winno być w tym przypadku traktowane jako na tyle istotne, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno już - tylko z tego powodu - uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i przekazać sprawę Wójtowi Gminy Ł. do ponownego rozpoznania. Podkreślić bowiem w tym miejscu trzeba, że - stosownie do treści art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. - podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o jakim mowa w tym przepisie oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania.

Ponadto - w realiach rozpoznawanej sprawy – sytuacja faktyczna była specyficzna. Słusznie zwraca uwagę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium, że Sąd nie dostrzegł, iż pominięcie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji kwestii spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 cyt. ustawy, dotyczącej związku pomiędzy opieką a bezczynnością zawodową opiekuna, mogło w tej sprawie wynikać z faktu, że organ I instancji przyznał już wcześniej skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Przepis ten zaś również uzależnia prawo do zasiłku od spełnienia przesłanki w postaci związku przyczynowego pomiędzy nieaktywnością zawodową opiekuna a sprawowaną przez tę osobę opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym. W rezultacie była to więc przesłanka tożsama z przesłanką wymienioną w art. 17 ust. 1 ustawy. Skoro zatem organ l instancji wydał uprzednio decyzję, przyznającą prawo do zasiłku określonego w art. 16a ust. 1 u.ś.r., oznaczało to, że tym samym uznał przesłankę związku przyczynowego za spełnioną. Powyższe zatem pozwala na przyjęcie poglądu, iż wydając w dniu 9 kwietnia 2019 r. decyzję w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, konsekwentnie (choć milcząco) organ I instancji uznał, że taki związek przyczynowy istnieje. W rezultacie, wprawdzie, po myśli art. 107 § 3 k.p.a., organ I instancji winien był w uzasadnieniu decyzji przedstawić swoje stanowisko odnośnie spełnienia omawianej przesłanki, czego rzeczywiście nie uczynił, jednak ze względu na powyższe okoliczności, takie naruszenie prawa procesowego nie musiało wcale stanowić uchybienia mogącego mieć wpływu na wynik sprawy. Odmienne zatem w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji winno być w tym przypadku należycie uzasadnione.

Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający, że zaskarżony wyrok nie zawierał również wyjaśnionej w pełni podstawy rozstrzygnięcia a zatem zarzut kasacyjny, oparty na art. art. 141 § 4 p.p.s.a. był uzasadniony.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki, dokonując ponownej oceny legalności zaskarżonej decyzji, winien prawidłowo przedstawić zatem stan faktyczny sprawy i - mając na uwadze powyższe uwagi – właściwie ocenić, czy stanowisko organu odwoławczego, co do braku spełnienia w analizowanej sprawie przesłanki zawiązku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad jej matką a rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki było słuszne".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zd. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi, a także na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) w związku z § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium, jak również mając na uwadze wskazania co dalszego postępowania wyrażone w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 401/20), Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie organy zgodnie odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem z załączonego do akt sprawy orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki skarżącej – P. B. wynika, że jej niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., co oznacza brak spełnienia ustanowionej w tym przepisie przesłanki warunkującej ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z kolei zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dodatkowym powodem uzasadniającym konieczność odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest brak spełniania przez wnioskodawczynię przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. brak istnienia związku przyczynowego pomiędzy zapewnieniem przez wnioskodawczynię niepełnosprawnej matce opieki a zaprzestaniem przez nią aktywności zawodowej. W ocenie Kolegium ponadto zakres obowiązków w ramach sprawowanej opieki nie uniemożliwia skarżącej podjęcia aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie zaś do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego skarżąca w dniu 20 marca 2019 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką – P. B., załączając m.in. do wniosku orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 2 września 2014 r. (nr [...]) o stopniu o niepełnosprawności, z którego wynika, iż niepełnosprawność P. B. (ur. w 1944 r.) datuje się od dnia 6 czerwca 2014 r. i od tego samego dnia została zaliczona (na stałe) do znacznego stopnia niepełnosprawności.

Mając powyższe na uwadze w niniejszej sprawie należało rozstrzygnąć spór, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo, że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej - jej matki, nad którą sprawowana jest opieka - powstała później niż do ukończenia 18. roku życia czy też do ukończenia 25. roku życia w trakcie jej nauki w szkole lub w szkole wyższej (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.).

Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści oraz skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.

W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że z uwagi na fakt, iż niepełnosprawność matki skarżącej powstała po okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. istnieje od 70. roku życia, to tym samym skarżąca nie spełnia określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) nie zmienia w tym zakresie jej sytuacji prawnej.

Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Jak wynika z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy natomiast sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można więc uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W niniejszej sprawie organy z tego obowiązku się nie wywiązały.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Zaistniała zatem w omawianym zakresie podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu orzekającego należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/16 oraz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17).

Podsumowując tę część rozważań należy wskazać, że organy obu instancji wadliwie przyjęły, że skarżąca nie może uzyskać wnioskowanego świadczenia ze względu na to, iż niepełnosprawność jej matki nie powstała przed upływem okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, naruszyły w niniejszej sprawie prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Przechodząc do rozważenia zasadności podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką a rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia czy też niemożnością podejmowania przez skarżącą aktywności zawodowej, na wstępie podkreślenia wymaga, że związek ten nie został w ogóle zakwestionowany przez organ I instancji. W ocenie natomiast organu odwoławczego o braku związku przyczynowego w omawianym zakresie świadczy to, że skarżąca w rzeczywistości zrezygnowała z aktywności zawodowej przed momentem powstania niepełnosprawności u jej matki (tj. przed 6 czerwca 2014 r.), zaś rozmiar sprawowanej opieki nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Przede wszystkim, w ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego odnośnie braku istnienia związku pomiędzy sprawowaniem opieki przez skarżącą nad matką a rezygnacją z zatrudnienia, skoro ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało w lutym 2011 r. (bądź też w maju 2014 r., biorąc pod uwagę ustanie zawodowej aktywności skarżącej za granicą, czego ewentualność sygnalizował organ odwoławczy), zaś niepełnosprawność matki skarżącej związana z przebytym niedokrwiennym udarem mózgu powstała w czerwcu 2014 r. W tym kontekście należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, iż rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu, nie jest istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 408/20). Ponadto przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie, dlatego nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 218/20).

Mając to na uwadze zakwestionowanie przez organ odwoławczy prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że jej aktywność zawodowa ustała przed momentem powstania niepełnosprawności u jej matki, nad którą – czego zresztą organ nie kwestionował - sprawuje ona faktyczną opiekę, stanowi naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż przepis ten nie uzależnia możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia tylko i wyłącznie od faktu rezygnacji z zatrudnienia spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (gdzie istotnie "pokrycie się" momentu powstania niepełnosprawności danej osoby z momentem rezygnacji opiekuna tej osoby z zatrudnienia mogłoby mieć decydujące znaczenie dla oceny istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacja z aktywności zawodowej a koniecznością poświęcenia się wyłącznie sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną), ale także od faktu niepodejmowania przez opiekuna niepełnosprawnej osoby zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Należy więc z całą mocą podkreślić, że to czy skarżąca we wcześniejszych okresach, pozostawała czy rezygnowała z zatrudnienia, pozostaje bez znaczenia dla oceny aktualnej sytuacji skarżącej i tego, czy obecnie spełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką skarżąca wystąpiła bowiem w marcu 2019 r., a zatem wyjaśnienia wymagało, czy sprawowana – czego organy nie kwestionowały – opieka skarżącej nad matką uniemożliwia jej w istocie podjęcie aktywności zawodowej w jakimkolwiek zakresie.

W ocenie organu odwoławczego rozmiar i zakres sprawowanej opieki nad matką nie wymuszał na skarżącej rezygnacji z podjęcia pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, gdyż matka skarżącej nie jest osobą leżącą na stałe, całkowicie niesprawną ruchowo (w karcie informacyjnej leczenia szpitalnego w Szpitalu [...] w G. z 14.06.2014 r. wskazano, że pacjentka porusza się z asystą przy pomocy chodzika, a w karcie informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia 21.10.2014 r. wskazano, że po rehabilitacji nastąpiła znaczna poprawa sprawności ruchowej, pacjentka porusza się samodzielnie utykając na kończynę dolną prawą, niedowład połowiczy niewielkiego stopnia), jest częściowo zdolna do samoobsługi i samodzielnie spożywa posiłki, natomiast czynności związane z osobą chorej (tj. pomoc w toalecie porannej i wieczornej, pomoc w ubieraniu, ćwiczenia rehabilitacyjne trwające pół godziny, podawanie leków, mierzenie poziomu cukru we krwi i ciśnienia krwi, inne czynności pielęgnacyjne głównie wieczorem) nie zajmują – jak wskazał organ odwoławczy - takiej ilości czasu w ciągu dnia, aby skarżąca przy należytej organizacji opieki nie mogła podjąć pracy zarobkowej, w szczególności w niepełnym wymiarze czasu pracy, natomiast pozostałe czynności (tj. związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, w którym mieszka także skarżąca, zakupy, załatwianie spraw urzędowych czy wizyty u lekarza) także nie mogą – w ocenie organu odwoławczego – zostać uznane za kolidujące z podjęciem przez skarżącą zatrudnienia.

Mając powyższe na uwadze, twierdzenie organu odwoławczego o braku wystąpienia koniecznego w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niemożnością podjęcia przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką z uwagi na rozmiar tej opieki, który – w ocenie organu odwoławczego – umożliwia jej podjęcie aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, nie znajduje – w ocenie Sądu – należytego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, a zatem należy stanowisko takie uznać za co najmniej przedwczesne. Organ I instancji, na co należy w tym miejscu zwrócić także uwagę, w ogóle nie skupił się na pełniejszym rozważeniu niniejszej przesłanki, zaznaczając jedynie, że skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad P. B. od 1 stycznia 2015 r. do chwili obecnej.

Zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w szczególności organ odwoławczy, pominęły zasadnicze treści wynikające z wywiadu środowiskowego z dnia 8 kwietnia 2019 r., z którego jednoznacznie wynika, że skarżąca stale zamieszkuje z niepełnosprawną – wymagającą ze względu na stan zdrowia całodobowej opieki pielęgnacji drugiej osoby - matką i sprawuje nad nią opiekę wykonując wszystkie czynności pielęgnacyjne, zaś matka – P. B. potwierdziła ten fakt w trakcie wywiadu środowiskowego (vide: oświadczenie matki skarżącej z dnia 8 kwietnia 2019 r.). W tym zakresie twierdzenia pracownika socjalnego, co należy podkreślić, pokrywają się także z oświadczeniem samej skarżącej (vide: pismo skarżącej z dnia 19 lutego 2019 r. złożone jako załącznik do wniosku o przyznanie świadczenia).

Wobec powyższych okoliczności i ocen pracownika socjalnego konieczna jest ponowna ocena całego materiału dowodowego oraz udzielenie odpowiedzi na jedno zasadnicze pytanie: czy sprawowanie opieki pozostaje w koniecznym związku z niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. O spełnieniu przesłanki istnienia związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., decyduje bowiem to, czy opieka jest faktycznie sprawowana, a jeżeli tak, to jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki a jednocześnie jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń.

W szczególności wbrew stanowisku organu odwoławczego, na podstawie zebranych w sprawie dokumentów, w ocenie Sądu, nie sposób bezsprzecznie przyjąć, jaki jest aktualny stan zdrowia P. B. i czy jest on na tyle dobry, a wykonywane przy niej przez opiekuna czynności na tyle zwykłe, by mogła ona przez określony czas funkcjonować bez pomocy (opieki) drugiej osoby (skarżącej) w wymiarze, który pozwalałby w istocie skarżącej choć w części na równoległe podjęcie przez nią pracy. W tym zakresie, biorąc pod uwagę zarówno treść przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, jak i treść orzeczenia o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności, zdaniem Sądu, za nieuprawnione należy uznać stanowisko Kolegium, że stan zdrowia P. B. w istocie daje możliwość skarżącej podjęcia przez nią aktywności zawodowej bez uszczerbku dla jednoczesnej opieki sprawowanej przez nią nad matką. Powoływanie się w zakresie oceny zdrowia P. B. na znajdującą się w aktach sprawy dokumentację medyczną datowaną na 2014 r. (tj. kartę informacyjną leczenia szpitalnego z dnia 14.06.2014 r. oraz z dnia 21.10.2014 r.) i wywiedzenie na tej podstawie, że jest ona "częściowo zdolna do samoobsługi", "nie jest osobą leżącą na stałe" i nie jest osobą "całkowicie niesprawną ruchowo", jest z oczywistych powodów niewystarczające dla dokonania koniecznych ustaleń co do aktualnego stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej. Oczywistym jest, że stan zdrowia matki skarżącej odzwierciedlony w dokumentacji z 2014 r. mógł ulec w międzyczasie (tj. do momentu podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie przyznania wnioskowanego z tytułu opieki nad P. B. świadczenia) znacznej zmianie. W ocenie Sądu prezentowane zatem przez organ odwoławczy ustalenia dotyczące stanu zdrowia P. B. nie znajdują w istocie oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym; co więcej ze znajdującego się w aktach sprawy dokumentu – Karty pobytu w [...] Zakładzie Opieki Zdrowotnej w L. SOR z dnia 16 lipca 2018 r. – a więc wystawionego po 2014 r. – wynika, że P. B. doznała urazu śródręcza prawego (nadgarstka i przedramienia) w wyniku upadku, co może wskazywać na to, że nie jest osobą – jak przyjął to organ odwoławczy - na tyle sprawną ruchowo i zdolną do samoobsługi, by mogła bezpiecznie funkcjonować bez pomocy osoby drugiej. Okoliczności te winny zostać jednak w sposób bezsprzeczny wyjaśnione przez organy w toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy.

Weryfikacja ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie jest w ocenie Sądu w pełni uzasadniona także z uwagi na to, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 21 lit. a/ u.ś.r. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z powyższych przepisów wynika zatem, że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia – opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Warunek całodobowej opieki jest bowiem związany w sposób konieczny z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, a więc z takimi osobami, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych).

W przedmiotowej sprawie, zgodnie z orzeczeniem z dnia 2 września 2014 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. (nr [...]) u niepełnosprawnej P. B. występuje jedynie znacznie ograniczona możliwość samodzielnej egzystencji, co oznacza, że w określonych warunkach niepełnosprawna może zaspokajać samodzielnie co najmniej część podstawowych potrzeb życiowych. Opisany w wywiadzie środowiskowym oraz wynikający z przedłożonych dokumentów medycznych stan zdrowia niepełnosprawnej może uzasadniać konieczność stałej obecności opiekuna. Ustalenia organów w przedmiocie powyższych okoliczności muszą być jednak na tyle szczegółowe i wnikliwe, aby nie ulegało wątpliwości, jaki jest konieczny zakres opieki nad niepełnosprawną, adekwatny i odnoszący się do określonych schorzeń oraz konieczny z uwagi na potrzebę sprawowania nad osobą niepełnosprawną (matką skarżącej) stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością jej samodzielnej egzystencji. Okoliczności te muszą być w ocenie Sądu ustalone i zweryfikowane ponownie. Ustalenia w tym zakresie będą z oczywistych względów istotne dla ostatecznego stwierdzenia, czy i w jakim zakresie faktyczną i konieczną z uwagi na aktualny stan zdrowia opiekę nad niepełnosprawną matką sprawuje skarżąca oraz czy nie podejmuje ona zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej właśnie w celu sprawowania tej opieki (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).

Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ i art. 27 ust. 5 u.ś.r. i wyjaśnienia kwestii, czy fakt przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd pragnie wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Jednak przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego, lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

W świetle art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulującego kwestię zbiegu uprawnień do świadczeń, w przypadku wyboru przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istnieje podstawa do usunięcia z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego zważywszy, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie M. M. z dnia 15 marca 2019 r., z którego wynika jasna intencja skarżącej co do chęci uzyskania korzystniejszego świadczenia.

W ocenie Sądu takie oświadczenie strony skarżącej powinno poskutkować wszczęciem postępowania w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a następnie – w razie spełnienia przesłanek – wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, zaś pominięcie treści takiego oświadczenia stanowi naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 904/17).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2018 r. (sygn. akt I OSK 1175/18) "przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. winien być wykładany w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Oczekiwanie i wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawiałoby ją w trudnej sytuacji, wprowadzało stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Kierując się zatem zasadami zawartymi w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. organ winien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawowe prawo wyboru świadczenia, bowiem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.)".

Ponownie rozpoznając sprawę organy, a w szczególności organ I instancji, powinny rozważyć także powyższe możliwości jej załatwienia. Najistotniejszą kwestią powinno być takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego wsparcia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną - o ile w sprawie zostanie jednoznacznie ustalone, że skarżąca spełnia pozytywną przesłankę warunkującą przyananie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określoną w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W tym miejscu należy zwrócić także uwagę, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z treści powołanego przepisu wynika więc jednoznacznie, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostaje ustalone prawo do świadczenia rodzinnego, posiada data złożenia kompletnego wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne. Wniosek ten jest więc czynnikiem, który uruchamia postępowanie w przedmiocie wydania decyzji w sprawie świadczenia, które może być przyznane od miesiąca złożenia wniosku w organie. Skoro wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został w przedmiotowej sprawie złożony przez skarżącą do organu w dniu 20 marca 2019 r. to organy – mając na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. – winny ewentualnie rozważyć przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od marca 2019 r. uwzględniając – dla zachowania ciągłości świadczeń – doprowadzenie do "wygaszenia" decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy z końcem lutego 2019 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (punkt 1. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią przedstawione wyżej stanowisko Sądu dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP oraz uwzględniają dokonaną przez Sąd wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r., wskazującą jakie kwestie i okoliczności są rzeczywiście fundamentalne dla stwierdzenia wystąpienia w sprawie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem pracy a opieką nad bliską osobą niepełnosprawną. W przypadku ustalenia spełnienia przesłanek warunkujących nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. ustalenia, że stan zdrowia oraz rozmiar z tym związanej, sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką obiektywnie uniemożliwia podjęcie przez nią pracy zarobkowej, zaktualizuje to po stornie organów konieczność umożliwienia skarżącej realizacji prawa wyboru świadczenia w oparciu o regulację zawartą w art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).