Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 804/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 38 st.5 w zw. z art. 100 par. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 983/07 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 983/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 1 i art. 147 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 54, poz. 593 ze zm.) przyznał D. D. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w wysokości [...] zł na okres od 1 lutego 2006 r. do 31 maja 2006 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż D. D. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i spełnia kryteria przyznania pomocy. Odnośnie okresu na jaki przyznano zasiłek okresowy, Ośrodek Pomocy Społecznej podał, iż ustalił go na podstawie okoliczności sprawy, biorąc pod uwagę fakt, że wnioskodawczyni dwukrotnie odmówiła podjęcia prac społecznie użytecznych w Urzędzie Gminy w W. oraz pracy w zawodzie prasowaczki. Odrzucając te propozycje pracy D. D. wskazywała, że zajmuje się ciężko chorą matką i siostrą, które wymagają całodobowej opieki jako inwalidki I i II grupy z powodu schorzeń psychicznych. W ocenie organu, wnioskodawczyni wykorzystuje status osoby bezrobotnej jedynie w celu ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej, gdyż jej postawa jest sprzeczna z definicją osoby bezrobotnej, która winna być zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Organ ustalił dochody matki i siostry (które razem prowadzą gospodarstwo domowe), jako osób zobowiązanych do alimentacji wnioskodawczyni - na łączną miesięczną kwotę [...] zł. Osoby te nie wyraziły zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Ponadto organ podał, iż wielokrotnie proponował wnioskodawczyni pomoc w zakresie specjalistycznych usług opiekuńczych: pielęgniarskich, terapii zajęciowej i lekarza psychiatry, aby odciążyć wnioskodawczynię od obowiązków opiekuńczych nad matką i siostrą, co umożliwiłoby podjęcie pracy, ale odmawiała. Ośrodek wskazał też na własne możliwości finansowe, podając że miesięcznie z dotacji celowej przekazanej z budżetu państwa na realizację własnych zadań bieżących, gmina dysponuje na zasiłki i pomoc w naturze kwotą [...] zł., z czego korzysta 28 rodzin bezrobotnych.

Od decyzji organu I instancji D. D. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wskazując, iż w jej ocenie zasiłek winien być jej przyznany na czas do dnia 30 czerwca 2007 r. Odwołująca nie zakwestionowała natomiast wysokości zasiłku.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że czasookres przyznania zasiłku został pozostawiony przez ustawodawcę ocenie ośrodka pomocy społecznej, który powinien mieć jedynie na względzie okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej). W ocenie Kolegium, za zasadnością rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji co od okresu, na jaki zostało przyznane świadczenie, przemawia stan budżetu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. i konieczność przyznawania świadczeń znacznej liczbie rodzin. Jak wynika z wyjaśnień organu pierwszej instancji, w 2006 r. na zasiłki okresowe GOPS otrzymał decyzją Wojewody kwotę 42.200 zł. Środki te zostały rozdysponowane dla rodzin osób bezrobotnych nie posiadających prawa do zasiłku, mających na utrzymaniu małoletnie dzieci oraz dla osób bezrobotnych i niepełnosprawnych. W tym stanie rzeczy za racjonalne należy uznał przyznanie wnioskodawczyni zasiłku okresowego na okres 4 miesięcy. Wobec powyższego uznał, że w niniejszej sprawie organ I instancji działał w granicach prawa.

Organ odwoławczy dodał ponadto, że decyzja organu I instancji o przyznaniu zasiłku okresowego do 31 maja 2006 r. nie pozbawia jednak D. D. prawa do przyznania jej zasiłku okresowego z pomocy społecznej za okres po 31 maja 2006 r., jeżeli złożony zostanie przez nią wniosek o przyznanie takiego świadczenia do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. D. zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi naruszenie art. 106 ust. 3 i art. 38 ust. 5 w zw. z art. 100 oraz art. 7 pkt 4, art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 147 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędne przyjęcie, że przyznanie zasiłku okresowego na okres czterech miesięcy, wyłącznie w oparciu o kryterium możliwości finansowych Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej bez uwzględnienia jako priorytowego kryterium sytuacji osobistej i finansowej skarżącej, jest prawidłowe i uzasadnione. W ocenie skarżącej zasadniczego i przesądzającego kryterium oceny, na jaki okres w przypadku konkretnej osoby winien zostać przyznany zasiłek, nie może stanowić sytuacja finansowa ośrodka pomocy społecznej i stan posiadanych przez niego środków, ale sytuacja osobista i materialna konkretnej osoby ubiegającej się o zasiłek okresowy. Organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie odniosły się do sytuacji skarżącej przy ocenie długości okresu, na jaki należałoby w jej przypadku zasiłek ten przyznać.

Zarzucając naruszenie art. 100 ustawy o pomocy społecznej skarżąca stwierdziła, że w zaskarżonej decyzji zasada z tego przepisu wynikająca została rażąco naruszona, bowiem z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ kierował się przede wszystkim dobrem skarżącej jako ubiegającej się o pomoc społeczną, ale podstawą rozstrzygnięcia w zakresie długości okresu przyznania zasiłku uczynił możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadniając wyrok Sąd I instancji na wstępie podkreślił, że przedmiotem postępowania jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego, a postępowanie administracyjne w sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Dalej Sąd stwierdził, że decyzje wydawane na podstawie przepisów powoływanej wyżej ustawy mają co do zasady charakter decyzji uznaniowych. WSA w Łodzi wyjaśnił przy tym, że uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. W przypadku zasiłków w ramach pomocy społecznej organ administracji może sam ustalić czasookres na jaki przyznaje zasiłek. Uznanie to, jak zauważył Sąd, jest jednak ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru, jakimi są: interes społeczny i słuszny interes obywateli. Spełnienie kryteriów przez ubiegającego się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości i na czas, który sam określa. Natomiast organ administracji, rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku, musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej.

Decyzje administracyjne wydawane w ramach uznania administracyjnego podlegają kontroli, która sprowadza się wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na interes osoby ubiegającej się o zasiłek, interes społeczny, słuszny interes obywateli oraz czy w ramach uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Według Sądu I instancji dokonywana kontrola legalności decyzji administracyjnej opartej o konstrukcję uznania administracyjnego, wydanej w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny, w sprawie, w której nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie obejmuje zatem kwestii zasadności skorzystania przez organ z przysługującego mu uprawnienia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny został ustalony prawidłowo, a organy przyznając D. D. zasiłek okresowy prawidłowo oceniły jej sytuację materialną i osobistą, a z drugiej strony własne możliwości finansowe - w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz posiadanych środków finansowych. W tej sytuacji uznanie organu, że istnieje możliwość przyznania skarżącej zasiłku na okres od 1 lutego 2006 r. do 31 maja 2006 r. w wysokości 161,35 zł miesięcznie, nie narusza prawa.

Zdaniem Sądu I instancji organy wyczerpująco wyjaśniły motywy podjętego rozstrzygnięcia wskazując, że dysponują ograniczonymi środkami finansowymi oraz że muszą mieć na względzie nie tylko potrzeby skarżącej, ale także potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej.

Jednocześnie WSA w Łodzi zauważył, że choć skarżąca podnosi, że z decyzji nie wynika precyzyjnie, dlaczego przyznano jej zasiłek jedynie na okres czterech miesięcy, a w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono wyczerpująco tej przesłanki, to niemniej jednak, zważywszy, że zasiłek ten może mieć postać jednorazowej pomocy, przyznanie go na okres czterech miesięcy nie stanowi naruszenia prawa.

Nadto Sąd podał, że zadaniem pomocy społecznej nie jest udzielanie świadczeń pieniężnych w celu zapewnienia świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, lecz służenie mu pomocą, aby poprzez wspólne działania, zarówno państwa jak i uprawnionego, zlikwidować nie tylko skutki, ale i przyczynę jego trudnej sytuacji życiowej. W tym zakresie Sąd odwołał się do załączonego materiału dowodowego w sprawie z którego, w jego ocenie, wynika, że organy prawidłowo oceniły postawę D. D. jako pasywną i roszczeniową, nie podejmującą współdziałania z Ośrodkiem w celu przezwyciężenia swojej trudnej sytuacji życiowej.

Tym samym, jak stwierdził Sąd w końcowej części uzasadnienia, orzekające w sprawie organy przy ustalaniu okresu przyznania zasiłku wzięły pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy i szczegółowo je przedstawiły. W konsekwencji nie przekroczyły granic dozwolonego uznania administracyjnego i nie naruszyły prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. D. reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu w osobie adwokata A. K. – S. Pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zamieściła wniosek o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, a wraz ze skargą kasacyjną złożyła wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia.

Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 983/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi kasacyjnej.

W skardze, wobec zaskarżonego wyroku, pełnomocnik sformułowała zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., poprzez nieuwzględnieniu skargi pomimo naruszenia przez organ odwoławczy w toku postępowania administracyjnego prawa materialnego - art. 38 ust.5 w zw. z art. 100 § 1 ustawy o pomocy społecznej - i ustaleniu czasookresu zasiłku okresowego w oparciu o kryterium możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej z pominięciem analizy sytuacji życiowej i finansowej skarżącej.

Uzasadniając postawiony orzeczeniu zarzut adwokat A. K. – S. podała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjmując, że w postępowaniu administracyjnym organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny naruszył zasadę wyrażoną w art. 38 § 5 oraz w art. 100 § 1 ustawy o pomocy społecznej. Wskazała, że art. 100 § 1 ustawy o pomocy społecznej wprowadza obowiązek kierowania się przy rozpatrywaniu spraw z zakresu świadczeń z pomocy społecznej dobrem osób korzystających z tej pomocy.

Pełnomocnik podniosła, ze przez cały półtoraroczny okres obejmujący prowadzone postępowania administracyjne orzekające w sprawie organy śledziły sytuację życiową i finansową skarżącej, a zatem miały stosowną wiedzę o jej sytuacji bytowej, a mimo tego nie wzięły jej pod uwagę.

Autorka skargi kasacyjnej podała nadto, że przyznając skarżącej decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. zasiłek okresowy za okres 4 miesięcy organ uzasadnił to stanem środków finansowych, który uniemożliwił mu przedłużenia okresu wypłaty zasiłku, choć, jak podkreśliła, w czerwcu 2007 r. organ miał już zapewne ustalony budżet i limit wydatków na rok 2007, a zatem miał również możliwość przyznania zasiłku częściowo za rok 2006 i za rok 2007.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., polegającego na nieuwzględnieniu skargi pomimo uchybienia przez organ odwoławczy art. 38 ust. 5 w zw. z art. 100 § 1 cyt. ustawy pomocy społecznej.

Zdaniem autorki skargi kasacyjnej, uchybienie to polegało na wadliwym ustaleniu okresu na jaki został przyznany zasiłek jedynie w oparciu o stan środków finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z pominięciem sytuacji życiowej i finansowej skarżącej.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji uznał, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a organy przyznając D. D. zasiłek okresowy prawidłowo oceniły - z jednej strony - jej sytuację materialną i osobistą, a - z drugiej strony - własne możliwości finansowe, biorąc pod uwagę ogólną liczbę osób ubiegających się o pomoc oraz posiadane środki finansowe. Sąd wskazał również, że organy muszą mieć na względzie nie tylko potrzeby skarżącej, ale także potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Zadaniem pomocy społecznej, co podkreśla Sąd I instancji, nie jest udzielanie świadczeń pieniężnych w celu zapewnienia świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, lecz służenie mu pomocą, aby poprzez wspólne działania, zarówno państwa, jak i uprawnionego, zlikwidować nie tylko skutki, ale i przyczynę jego trudnej sytuacji życiowej.

Skarżąca zaś, jak prawidłowo oceniły organy, nie podejmuje współdziałania z Ośrodkiem Pomocy Społecznej w celu przezwyciężenia swojej trudnej sytuacji życiowej.

Taka ocena działania organów administracji publicznej, dokonana przez Sąd I instancji, jest prawidłowa. Przy ustalaniu konkretnego okresu, na jaki zostaje przyznany zasiłek okresowy, organy zobligowane są brać pod uwagę nie tylko potrzeby zainteresowanego, ale również możliwości pomocy społecznej. Przyznane świadczenie musi bowiem znaleźć pokrycie w środkach finansowych danego ośrodka, aby zostało zrealizowane (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2009 r., I OSK 336/08 nie publ. Oraz wyrok NSA z 20 września 2007 r., I OSK 1962/06, nie publ.).

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej sytuacja życiowa i finansowa skarżącej była przedmiotem analizy w toku postępowania administracyjnego. Sąd I instancji dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie, słusznie zwrócił uwagę, iż osoby korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej i nie mogą poprzestać na przyjęciu biernej postawy, jak to uczyniła skarżąca (art. 4 ustawy o pomocy społecznej).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 -261 P.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik D. D. powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.