Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1080/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12b ust. 5, art. 40b ust. 1 pk t
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: § 2 ust. 2, § 3 i 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 914
law: Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby  Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych
article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 799/16 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentów geodezyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na rzecz J. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 799/16 oddalił skargę J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentów geodezyjnych.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L., po rozpoznaniu odwołania J. P. utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], o ustaleniu opłaty za uwierzytelnienie dokumentów geodezyjnych pn. mapa do celów projektowych dla działki nr [...], położonej w obrębie [...] - M., gm. K.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że do uwierzytelnienia przedłożono 1 dokument i 3 jego kopie. Kopia to dokładne odtworzenie oryginału dokumentu - zarówno jego treści jak i układu graficznego. W związku z tym organ stwierdził, że w efekcie prac geodezyjnych wytworzony został dokument - mapa do celów projektowych, natomiast pozostałe w tym przypadku trzy mapy powstały w wyniku reprodukcji dokumentu pierwotnego i stanowią one kopie dokumentu pierwotnego. Zdaniem organu rozumowanie skarżącego, że oryginał pozostał u wykonawcy, a zleceniodawca otrzymał tylko kopie, jest błędne. Każdorazowo zakończenie zlecenia wykonania usługi winno być postrzegane jako przekazanie właściwej (oryginalnej) dokumentacji na rzecz zlecającego. Żaden przepis prawa nie daje podstaw do przyjęcia, że zleceniodawca otrzymuje wyłącznie kopię. Może to być postrzegane jako zachowanie nieetyczne względem zleceniodawcy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję, J. P. zarzucił organom naruszenie:

- art. 6, art. 7, art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uchybienie zasadom postępowania wynikającym z tych przepisów;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 i art. 138 § 1 K.p.a., poprzez brak prawidłowego odniesienia się do zawartego w odwołaniu zarzutu braku potwierdzenia (udowodnienia) faktycznego wykonania czynności uwierzytelnienia przez organ;

- art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520), zwanej dalej "ustawą", w brzmieniu obowiązującym w dacie naliczenia opłaty, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie uzasadnione było naliczenie opłaty za czynność uwierzytelniania dokumentów geodezyjnych oraz poprzez niewłaściwe określenie jednostki rozliczeniowej;

- art. 2 pkt 1 lit. a ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. nr 25 poz. 133) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. nr 263, poz. 1572), poprzez ich błędną wykładnię i pominięcie tego, że mapa do celów projektowych nie należy do grupy dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych, a zatem nie podlega ona uwierzytelnianiu;

- art. 40 ust. 8 ustawy w związku z § 21 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. poz. 1183) i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (Dz. U. poz. 914) poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie uzasadnione było naliczenie opłaty za czynność uwierzytelniania dokumentów geodezyjnych;

- art. 4 ust. 1a oraz 1b ustawy, poprzez stwierdzenie, że Starosta dokonał uwierzytelnienia przedłożonych dokumentów geodezyjnych, podczas gdy w istocie nie dokonał on czynności uwierzytelnienia zgodnie z wnioskiem, a opłata została naliczona nienależnie;

- art. 40b ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z art. 8 K.p.a., poprzez wadliwe stwierdzenie, że jakkolwiek dokument obliczenia opłaty nie jest zgodny z tym przepisem, to nie miało to wpływu na wynik sprawy;

- tabeli nr 16 lp. 3 i 4 załącznika do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez niewłaściwe określenie współczynników korygujących.

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 799/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

W rozważaniach Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasadnie skarżący zwrócił uwagę na to, że organ odwoławczy wadliwie powołał w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. poz. 831), obowiązującym od dnia 1 lipca 2015 r. Wynikało to z tego, że dokumentację techniczną wraz z mapami wynikowymi z wykonania prac geodezyjnych – w tym wypadku mapy dla celów projektowych – skarżący złożył do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w B. 6 listopada 2014 r., natomiast jej włączenie do zasobu miało miejsce 25 listopada 2014 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest jednak prawidłowe, albowiem przyjęta przez organ treść przepisu jest rezultatem prawidłowej wykładni normy prawnej zawartej w tym przepisie, zarówno przed nowelizacją, jak i po tej zmianie. Przepis ten stanowił wówczas, że właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej potwierdza wpisem do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przyjęcie zbioru danych lub innych materiałów do tego zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy.

Zdaniem Sądu błędne jest rozumowanie skarżącego, że uwierzytelnieniu (a zatem i opłacie za uwierzytelnienie) podlegają jedynie dokumenty geodezyjne opracowane przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych. Nie podlegają natomiast dokumenty sporządzone dla celów budownictwa.

Przepis art. 2 pkt 1 lit. a ustawy zawiera określenie prac geodezyjnych. Wynika z niego, że pracami geodezyjnymi są m. in. prace projektowe i wykonywanie pomiarów: geodezyjnych, grawimetrycznych, magnetycznych oraz astronomicznych w związku z: realizacją zadań określonych w ustawie, opracowaniem dokumentacji geodezyjnej dotyczącej nieruchomości na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych, wykonywaniem opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych na potrzeby budownictwa. Z tego określenia można jedynie wyprowadzić stwierdzenie, że m. in. prace projektowe w dziedzinie geodezji są pracami geodezyjnymi, niezależnie od ich przeznaczenia (dla realizacji zadań określonych w ustawie, na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych).

W ocenie Sądu, wskazanego przepisu nie można traktować jako ustawowej kategoryzacji prac geodezyjnych. Zawarte w nim wyszczególnienie prac geodezyjnych nie stanowi bowiem ich poddziału rozłącznego, ponieważ te same opracowania geodezyjne mogą służyć różnym celom. Przeznaczone dla budownictwa mogą być wykorzystane w postępowaniu administracyjnym lub sądowym. Mogą również służyć czynnościom cywilnoprawnym, jeżeli nie zostały wykonane na własny użytek wykonawcy, a więc na jego własne potrzeby budowlane lecz na potrzeby innego podmiotu, w ramach zawartej z nim umowy cywilnoprawnej. Poza sporem jest zaś, że skarżący wykonywał prace jako przedsiębiorca – w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej jako "[...]". To pozwala przyjąć, że skarżący działał w tym przypadku w ramach świadczenia tego rodzaju usług dla innych podmiotów, co zresztą nie było kwestionowane w sprawie. Dlatego też, brak jest podstaw by przyjąć, że prace geodezyjne wykonane i przedstawione do uwierzytelnienia przez skarżącego, nie mieściły się w pojęciu prac wykonywanych na potrzeby czynności cywilnoprawnej i tym samym nie są objęte obowiązkiem ich uwierzytelnienia.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że stosownie do art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. e ustawy, wykonawca prac geodezyjnych zgłasza prace geodezyjne przed ich rozpoczęciem, to jest: dokumentację geodezyjną w postaci map, rejestrów lub wykazów na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilnoprawnych, dotyczących w szczególności: granic nieruchomości, praw do nieruchomości, zmiany struktury własności nieruchomości, pozwoleń na budowę, zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części oraz sposobu zagospodarowania nieruchomości.

W myśl zaś do art. 12a ust. 1 ustawy wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma obowiązek zawiadomienia organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne lub prace kartograficzne, o zakończeniu tych prac, przekazując organowi odpowiednie dokumenty. Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych (art. 12b ust. 1). W wyniku pozytywnej weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej potwierdza przyjęcie zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 (art. 12b ust. 5 ustawy).

Sąd podkreślił, że opatrzenie zweryfikowanych dokumentów odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w art. 12b ust. 5 ustawy, niewątpliwie stanowi uwierzytelnienie tych dokumentów w rozumieniu art. 12d ust. 2 tej ustawy. Wbrew twierdzeniom strony, świadczy o tym odesłanie do tych samych przepisów wykonawczych, zawarte w art. 12 b ust. 5 ustawy i w § 2 pkt 1 wydanego na podstawie art. 12 d ust. 2 ustawy rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych. Wskazane przepisy wykonawcze zawarte są w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Omawiane rozporządzenie przewiduje dwa wzory klauzul, to jest: wzór klauzuli, którą opatruje się kopie materiału zasobu, w tym kopie dokumentów, które wchodzą w skład operatów technicznych wpisanych do ewidencji materiałów zasobów o treści: "poświadcza się zgodność niniejszej kopii z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego" oraz wzór klauzuli, którą opatruje się dokumenty będące rezultatem geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych oraz wysokościowych o treści: "poświadcza się, że niniejszy dokument został opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego".

Ponadto stosownie do § 2 pkt 2 rozporządzenia z 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych, uwierzytelnienie dokumentów (poprzez opatrzenie tych dokumentów odpowiednimi klauzulami urzędowymi), następuje na wniosek, nie zaś z urzędu.

Mając na względzie cytowane wyżej przepisy, Sąd I instancji jako bezzasadne ocenił zarzuty skargi, że organ nie dokonał w istocie uwierzytelnienia przygotowanych i przedstawionych przez skarżącego dokumentów geodezyjnych oraz że takie uwierzytelnienie powinno nastąpić z urzędu, a nie na wniosek. Skarżący zarzuca, że czynności organu poświadczające dokonanie weryfikacji przedstawionych przez niego dokumentów geodezyjnych, uwierzytelniające te dokumenty, nie podlegają opłacie z tytułu uwierzytelnienia. W ocenie Sądu, zarzut ten oparty jest nieprawidłowej kwalifikacji prac geodezyjnych, wykonywanych na potrzeby budownictwa, jako niemieszczących się w pojęciu prac na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych. Nie budzi wątpliwości, że przepis art. 40 b ust. 1 pkt 3 ustawy, dotyczący obowiązku uiszczenia opłaty, nie rozróżnia, z punktu widzenia tego obowiązku, opracowań geodezyjnych według ich przeznaczenia: dla potrzeb budownictwa (celów projektowych) lub na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych.

Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut braku uwzględnienia współczynnika k = 0,5 przy obliczeniu opłaty. Stosownie do art. 40b ust.1 pkt. 3 ustawy, organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty za uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b, lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W myśl art. 40d ust. 1 ustawy opłata za udostępnienie materiałów zasobu oraz za wykonanie czynności, o których mowa w art. 40 b ust.1 ustawy, jest iloczynem odpowiednich stawek podatkowych, liczby jednostek rozliczeniowych oraz współczynników korygujących lub sumą takich iloczynów. Natomiast zgodnie z art. 40d ust.2 ustawy, wysokość stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokość czynników korygujących oraz zasady ustalania tych współczynników, a także szczegółowe zasady obliczania wysokości opłaty określa załącznik do ustawy.

Stosownie do ust. 1 załącznika do ustawy stawki podstawowe, zwane dalej "Sp", oraz jednostki rozliczeniowe stosowane przy ustalaniu opłat z tytułu udostępniania materiałów zasobu oraz za czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1 pkt 2, 3, 5 i 6 ustawy, określają tabele nr 1-16. Ustęp 3 pkt 1 załącznika w dacie orzekania przez organ odwoławczy stanowił, że przy ustalaniu wysokości opłat stosuje się współczynniki korygujące K w wysokości 0,5% w przypadku udostępnienia materiałów zasobu wykonawcom prac geodezyjnych lub kartograficznych podlegających obowiązkowi zgłoszenia, danych rejestru cen i wartości nieruchomości rzeczoznawcom majątkowym w celu wykonania przez nich wyceny nieruchomości, materiałów zasobu w postaci nieelektronicznej na cele i podmiotom o których mowa w art. 40a ust. 2 pkt 2 (lit. a) oraz 0,8% w przypadku udostępnienia materiałów zasobu w celu przeprowadzenia szkolenia w rozumieniu art. 2 pkt 37 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (lit. b). Z przepisu tego wynika zatem wyraźnie, że chodzi tu o udostępnienie materiałów, nie zaś o ich złożenie do zasobu.

Trzeba także wskazać, że w tabeli 16 poz. 3 i 4, dotyczących opłaty za uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych lub prac kartograficznych co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust.1a oraz 1b lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, opłatę 50 złotych pobiera się za uwierzytelniany dokument i 5 złotych za kopie uwierzytelnianego dokumentu. Oczywiste jest więc, że w każdym przypadku jeden ze składanych dokumentów uważa się za pierwotny, a każde następne za jego kopie. Rzeczą składającego dokumenty jest wskazanie, który z nich ma być uwierzytelniany, a które są jego kopią.

W ocenie Sądu, zasadność tego stanowiska potwierdza zmiana przywołanego przepisu wprowadzona przez art. 3 pkt 10 lit. g ustawy z dnia 29 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 903), obowiązujący od dnia 1 lipca 2016 r. W wyniku tej nowelizacji w miejsce pojęcia "dokumentu uwierzytelnianego" i jego kopii wprowadzono sformułowanie "pierwszy egzemplarz uwierzytelnianego dokumentu" i "kolejne egzemplarze uwierzytelnianego dokumentu". Trzeba podkreślić, że także w tej tabeli nie ma żadnego odniesienia do zastosowania współczynnika korygującego K. Nie jest zasadny zatem zarzut błędnego obliczenia przez organ wysokości należnej opłaty (organ ustalił tę opłatę w kwocie 65 zł).

Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik J. P. domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

a) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 12b ust. 5 w zw. z art. 12d ust. 2 w zw. z art. 40b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2014 r. do dnia 30 czerwca 2015 r., w zw. z § 2 ust. 1-3, § 3 ust. 1-2 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych, poprzez:

- błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opatrzenie dokumentów geodezyjnych lub kartograficznych, przeznaczonych dla podmiotu na rzecz którego wykonawca realizował pracę geodezyjną lub kartograficzną, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w art. 40 ust. 8 ww. ustawy, w zakreślonym stanie prawnym nie mogło nastąpić z urzędu, a jedynie na wniosek i do tego za dodatkową odpłatnością, jeżeli dokumenty te zostały sporządzone przez wykonawcę na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych, podczas gdy z ww. przepisów jednoznacznie wynika, że opatrzenie tychże dokumentów klauzulami, niezależnie od ich przeznaczenia, wskutek przyjęcia danej pracy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego winno było nastąpić z urzędu, bez konieczności składania w tym względzie przez wykonawcę osobnego wniosku i bez konieczności uiszczania opłaty, o której mowa w art. 40b ust. 1 pkt 3 ww. ustawy,

- błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokumenty stanowiące wynik prac geodezyjnych lub kartograficznych, zgłoszonych i przyjętych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a wykonanych przez wykonawcę na zlecenie jego klienta (tj. na podstawie umowy cywilnoprawnej), stanowią dokumenty opracowane przez wykonawcę na potrzeby czynności cywilnoprawnych w rozumieniu art. 12d ust. 2 ww. ustawy, przez co w zakreślonym stanie prawnym nie mogły one zostać opatrzone stosownymi klauzulami z urzędu, a jedynie w drodze ich uwierzytelnienia (dokonywanego na wniosek i za dodatkową odpłatnością), podczas gdy o tym, czy dane dokumenty stanowią "dokumenty sporządzone przez wykonawcę na potrzeby czynności cywilnoprawnych" w rozumieniu art. 12d ust. 5 ww. ustawy winno przesądzać to, jakiemu celowi mają one służyć zleceniodawcy wykonawcy (tj. czy posłuży się nimi właśnie przy czynności cywilnoprawnej), a nie już tylko to, że zostały one wykonane przez wykonawcę na podstawie zlecenia (tj. umowy cywilnoprawnej),

- błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opatrzenie zweryfikowanych dokumentów geodezyjnych lub kartograficznych, stanowiących wynik zgłoszonej pracy geodezyjnej lub kartograficznej odpowiednimi klauzulami urzędowymi stanowi ich uwierzytelnienie w rozumieniu art. 12d ust. 2 ww. ustawy, podczas gdy czym innym jest opatrzenie dokumentów klauzulami na potwierdzenie ich przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o czym w stanie prawnym właściwym dla okoliczności sprawy stanowił art. 12b ust. 5 ww. ustawy, a czym innym uwierzytelnienie uregulowane w ww. rozporządzeniu, wydanym na podstawie art. 12d ust. 2 tej ustawy;

2) art. 2 pkt 1 lit. a) tiret trzecie w zw. z art. 12b ust. 5 w zw. z art. 12d ust. 2 w zw. z art. 40b ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2014 r. do dnia 30 czerwca 2015 r., w zw. z § 2 ust. 1-3, § 3 ust. 1-2 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych w zw. z § 3, § 4, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 25, poz. 133 ze zm.) w zw. z § 75 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572 ze zm.) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że mapa do celów projektowych, jako opracowanie geodezyjne wykonane na potrzeby budownictwa, może być jednocześnie opracowaniem geodezyjnym i kartograficznym wykonanym na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych i jako taka podlega ona uwierzytelnieniu, dokonywanemu na wniosek i za dodatkową opłatą, podczas gdy ww. mapa jako opracowanie geodezyjne wykonane dla potrzeb budownictwa w żadnym przypadku nie może stanowić opracowania wykonanego na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych i jako taka w ogóle nie podlega uwierzytelnieniu,

3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania tak przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji art. 40b ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 12d ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, Ip. 3 i 4 Tabeli nr 16 załącznika do tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień 25 listopada 2014 r. oraz § 2 ust. 1-3, § 3 ust. 1-2 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych, polegającego na naliczeniu względem skarżącego oraz jego wspólnika opłaty geodezyjnej za uwierzytelnienie dokumentów geodezyjnych i kartograficznych w wysokości 65 zł, a w konsekwencji oddalenie skargi, mimo że wskazane przepisy nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, a ww. opłata jest nienależna;

4) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania tak przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji Ip. 3 Tabeli 16 załącznika do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym na dzień 25 listopada 2014 r., polegającego na tym, że organ naliczył względem skarżącego oraz jego wspólnika opłatę geodezyjną za uwierzytelnienie, tak jakby otrzymał od skarżącego do uwierzytelnienia oryginał dokumentu i jego trzy kopie, a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy skarżący wraz z wspólnikiem przedłożyli do uwierzytelnienia cztery kopie mapy do celów projektowych, a przez to stawka opłaty wskazana w Ip. 3 Tabeli 16 załącznika do ww. ustawy nie mogła znaleźć tu zastosowania,

5) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania tak przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji art. 40d ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z ust. 3 pkt 1 lit. a tiret 1, ust. 3 pkt 2, ust. 9, ust. 16 oraz Ip. 3 i 4 Tabeli 16 załącznika do tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień 25 listopada 2014 r., polegającego na naliczeniu względem skarżącego oraz jego wspólnika opłaty geodezyjnej za uwierzytelnienie dokumentów z uwzględnieniem współczynnika K w wysokości 1.0, a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy opłata ta winna była zostać naliczona z uwzględnieniem współczynnika 0.5, jako że wniosek o uwierzytelnienie został złożony przez wykonawcę pracy geodezyjnej i kartograficznej podlegającej zgłoszeniu do zasobu;

6) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania tak przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji art. 40b ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, Ip. 3 i 4 Tabeli nr 16 załącznika do tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień 25 listopada 2014 r. oraz § 2 ust. 1-3, § 3 ust. 1-2 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu roli uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych, polegającego na naliczeniu przez organ względem skarżącego oraz jego wspólnika opłaty za uwierzytelnienie dokumentów w wysokości 65 zł, a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy czynność uwierzytelnienia nie została przez organ w ogóle wykonana,

b) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale innym aniżeli ten, który został zawarty w aktach sprawy, jak również przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oderwaniu od materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym, a znajdującego się w aktach sprawy, oraz ustaleń dokonanych w tymże postępowaniu w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji stwierdził, że poza sporem pozostaje to, że skarżący w dniu 18 listopada 2014 r. wniósł o uwierzytelnienie przedłożonych Staroście B. map do celów projektowych, podczas gdy skarżący wielokrotnie podkreślał, że w istocie wnosi o podjęcie działań z urzędu, a do złożenia wniosku w tym względzie został zmuszony wskutek biernej postawy Starosty B. i twierdzeń ze strony organu, iż dokumentacja geodezyjna nie zostanie opatrzona stosownymi klauzulami urzędowymi, jeżeli skarżący nie złoży wniosku o jej uwierzytelnienie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd oddalił skargę m.in. z tego powodu, że działania organu miały być zgodne z wnioskiem skarżącego.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. t.j. 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej : p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji przedstawił szeroką argumentację wskazującą na prawidłową wykładnię art. 12b ust. 5 ustawy, której dokonały organy administracji w zaskarżonych decyzjach.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tej argumentacji, której przyjęcie doprowadziło w konsekwencji do oddalenia skargi przez WSA w Lublinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. chociaż należało ją uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że w sprawie miał zastosowanie przepis art. 12b ust. 5 ustawy przed jego nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 831), która weszła w życie 1 lipca 2015 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni przepisu art. 12 ust. 5 ustawy i przyjął, że przepis ten nie zawiera obowiązku opatrzenia przez organ dokumentów przeznaczonych dla podmiotu na rzecz którego realizowano prace geodezyjne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi lecz statuuje postępowanie na wniosek i obowiązek pobierania opłaty.

Sąd pierwszej instancji uznał, że zastosowanie ma tryb przewidziany w przepisie art. 40b ust. 1 pkt 3 ustawy oraz w § 2 ust. 2, § 3 i 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 lipca 2014 r. Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych.

Sąd kasacyjny w całości nie podziela argumentacji Sądu pierwszej instancji w tym zakresie.

Kwestia opłat za opatrzenie przez organ dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca realizuje prace geodezyjne i kartograficzne, przy przyjęciu ich do zbioru danych w trybie art. 12b ust. 5 ustawy była sporna w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zajęte w przedmiotowej sprawie przez NSA m.in. w wyrokach z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2713/15 i z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 372/16 oraz z 5 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1639/15.

W myśl przepisu art. 12b ust. 5 ustawy przed nowelizacją (tj. przed 1 lipca 2015 r.), przyjęcie zbioru danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej potwierdza wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy.

Analiza tego przepisu wskazywała, że na przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych lub innych materiałów składały się dwie równoczesne, dokonywane z urzędu, czynności właściwego organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej – jedna to wpis do ewidencji, a druga opatrzenie dokumentów, przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego prace zostały wykonane, odpowiednimi klauzulami urzędowymi.

Biorąc pod uwagę pierwszeństwo wykładni językowej nieuprawnione jest odwoływanie się do wykładni innej niż gramatyczna w sytuacji, gdy przepis art. 12b ust. 5 ustawy był jasny i nie budził wątpliwości.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. przy interpretacji artykułu 12b ust. 5 ustawy zastosował wykładnię systemową, przez pryzmat przepisów aktu wykonawczego tj. § 2 ust. 2, § 3 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów (...).

Ze względu na nadrzędność aktu rangi ustawy nad rozporządzeniem wykonawczym taki zabieg interpretacyjny jest niedopuszczalny.

Przepisów ustawy nie można wykładać przez pryzmat przepisów wykonawczych do niej.

Możliwa natomiast i wskazana jest sytuacja odwrotna, gdy akt wykonawczy interpretujemy przez pryzmat ustawy.

Skład orzekający w tej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2713/15.

Obowiązku obciążającego stronę nie można domniemywać, gdyż godzi to w bezpieczeństwo obrotu prawnego.

System obowiązujących przepisów prawnych powinien w szczególności być jasny dla jednostki, nie może on pozostawiać obywatela w stanie niepewności.

Organy nie mogą obarczać obywatela błędami popełnionymi w procesie legislacyjnym.

Podsumowując te wywody za zasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zajął się oceną zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących zasadności wyliczenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentów, gdyż wobec przesądzenia, że organy działają z urzędu, sprawa wysokości opłaty staje się bezprzedmiotowa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w pkt I sentencji wyroku działając na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 p.p.s.a. uchylił wyrok Sądu I instancji, a także zaskarżoną decyzję organu II instancji i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd II instancji orzekł na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a.