Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1062/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77  par. 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.g.n.") – E. R., A. W., M. N., M. N. oraz W. N. wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w T. przy ul. S. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0074 ha i nr [...] o pow. 0,1085 ha, zapisanej w KW nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasto.

Po rozpatrzeniu wniosku Starosta decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], odmówił wnioskodawcom zwrotu ww. nieruchomości.

Starosta wskazał, że na podstawie aktu notarialnego repertorium [...] nr [...] J. N. (poprzednik prawny wnioskodawców) sprzedał Skarbowi Państwa z przeznaczeniem dla Zakładów działkę nr [...] o pow. 1,5590 ha. Z aktu notarialnego wynika, że strony przedłożyły zezwolenie Komisji Planowania przy Radzie Ministrów, mocą którego Zakłady uprawnione zostały do nabycia wymienionej nieruchomości pod budowę zbiornika gazowego. Z dalszych zapisów aktu wynikało również, że nieruchomość była zagrożona wywłaszczeniem, w związku z tym strony postanowiły całe postępowanie wywłaszczeniowe załatwić w drodze ugody przez zawarcie niniejszej umowy. Za nieruchomość właściciel otrzymał odszkodowanie, określone zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, za cenę ustaloną przez biegłego w operacie szacunkowym. Nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem przejęcia i na początku lat 60-tych XX w. wybudowano tam zbiornik gazowy z oczyszczalnią ścieków i tzw. zraszaczem. Zbiornik wraz z towarzyszącą infrastrukturą istniał jeszcze w latach 90-tych i pozostawał we władaniu Zakładu, który został zlikwidowany w 2011 r.

Starosta podniósł, że wystąpił Prezydenta Miasta, Spółki sp. z o.o., jednostek archiwalnych w T. i B., do Urzędu Wojewódzkiego i Biura Planowania Przestrzennego i Regionalnego, jednak nie dało to pożądanych rezultatów w postaci uzupełnienia materiału dowodowego, w szczególności na okoliczność podstawy prawnej, na mocy której nastąpiło nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa

Organ I instancji ustalił, że działka nr [...] o pow. 0,0084 ha stanowi pas gruntu o szer. 4 m i dł. 18 m biegnący od placu zabaw do skarpy w kierunku W. Teren jest spadzisty, niezagospodarowany, zanieczyszczony pozostałościami materiałów budowlanych, porośnięty dziką roślinnością i drzewami samosiejkami. Działka nr [...] o pow. 0,1085 ha przylega do działki nr [...] i rozciąga się w kierunku wschodnim na ok. 50 i 20 m w kierunku południowym. Ma nieregularny kształt, ma również konfigurację spadzistą, pozostaje zanieczyszczona gruzem i porośnięta dziką roślinnością, w tym drzewami samosiejkami. Na działce znajduje się gołębnik. Z informacji uzyskanych od mieszkańców znajdującego się nieopodal bloku mieszkalnego wynika, że teren ten nigdy nie był zajęty pod infrastrukturę zakładu gazowniczego. Zbiornik gazowniczy był umiejscowiony poniżej skarpy w kierunku południowo-wschodnim.

Z informacji uzyskanych od T. K. - Kierownika Działu [...] Spółki [...] Oddział [...] Zakład w [...] z/s w [...] - uzyskano informację, że zakład gazowniczy powstał już w latach 40-tych, a zbiornik gazowy wraz z oczyszczalnią ścieków i tzw. zraszaczem wybudowano na początku, lat 60-tych i w latach 90-tych go zburzono. Rozmówca nie był w stanie wskazać, gdzie mogą znajdować się dokumenty dotyczące realizacji przedmiotowej inwestycji i odpowiedzieć na pytanie o parametry bezpieczeństwa lokalizacji takiej inwestycji.

W związku z powyższym organ uznał, że wyczerpał wszystkie możliwości uzyskania informacji w postaci dokumentów, które w przedmiotowej sprawie mogą znajdować się w publicznych zasobach archiwalnych i uznał, że należy poszerzyć postępowanie dowodowe o opinię ekspercką dotyczącą wykorzystania nieruchomości na cel rozbudowy Zakładu [...] w T. Taką opinię sporządził rzeczoznawca mgr inż. P. P.

Organ stwierdził, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Na realizację przedmiotowej inwestycji Skarb Państwa nabył działkę nr [...] o pow. 1,5590 ha, na której następnie wybudowano przedmiotowy zbiornik wraz z infrastrukturą. Dopiero po zrealizowaniu inwestycji dokonano zmiany numeracji i podziału nieruchomości na działkę nr [...] o pow. 0,1159 ha (z niej wydzielono dz. nr [...] o pow. 0,0074 ha i nr [...] o pow. 0,1085 ha) i na działkę nr [...] o pow. 1,4431 ha, na której pozostał zbiornik gazu i inne obiekty oraz urządzenia infrastruktury. Jak wykazała załączona do akt opinia, na realizację inwestycji niezbędna była cała powierzchnia wywłaszczonej nieruchomości łącznie z obecną działką nr [...] i działką nr [...], które stanowiły naturalną strefę buforową zakładu i nie mogły być wtedy przeznaczone na inne cele.

Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewoda zwrócił uwagę, że w aktach sprawy, poza aktem notarialnym z [...].06.1958 r., na podstawie którego nastąpiło zbycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, znajduje się także zawiadomienie z [...].04.1958 r., znak: [...], o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej działki, wskazujące jako podstawę wszczęcia postępowania art. 18 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31).

W zgromadzonym materiale dowodowym znajduje się także kopia postanowienia umarzającego wszczęte uprzednio postępowanie wywłaszczeniowe wskazując jako podstawę art. 23 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. oraz art. 47 ustawy z dnia z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podkreślono, że powodem umorzenia jest fakt, iż strony doszły do porozumienia i zawarły umowę sprzedaży nieruchomości będącej przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego. Organ odwoławczy wskazał, że art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 1958 r. stanowił, iż postępowania wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze nie zakończone, będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych. Powołany także w podstawie prawnej postanowienia o umorzeniu postępowania wywłaszczeniowego art. 23 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. stanowił, że jeżeli tylko pewna część gruntu, pozostawionego właścicielowi traci dla niego znaczenie ze względu na dotychczasowe przeznaczenie, wówczas przymus nabycia przez wywłaszczającego za odszkodowaniem dotyczy tylko tej części.

Wojewoda zwrócił uwagę, że nie każde przejęcie nieruchomości uprawnia do żądania jej zwrotu. W trybie ustaw wywłaszczeniowych dochodziło też do przejęcia nieruchomości, które stały się zbędne dla właścicieli, czy które nie mogły być racjonalnie użytkowane, gdy wywłaszczono część nieruchomości na określony cel, a reszta pozostała u właściciela - gdy jego wolą było oddanie takiej nieruchomości, ustawy wywłaszczeniowe przewidziały taką możliwość, a dekret z 26 kwietnia 1949 r. w art. 23 ust. 2 zdaniem organu przewidział takie sytuacje.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewoda stwierdził, że w jego ocenie w przedmiotowej sprawie podstawą postępowania wywłaszczeniowego, i w konsekwencji zawartej umowy sprzedaży nieruchomości, były przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r.

Poza powyższym Wojewoda stwierdził, że Starosta podjął szereg działań celem uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Ze względu na upływ czasu dotarcie do całości potencjalnej dokumentacji było jednak znacznie utrudnione lub wręcz niemożliwe. W ocenie organu odwoławczego zezwolenie Komisji Planowania przy Radzie Ministrów, na mocy którego Zakłady zyskały możliwość wywłaszczenia działki, nie ma kluczowego znaczenia dla ustalenia zakresu planowanej inwestycji terenu niezbędnego dla jej realizacji. Dokument ten, zgodnie z art. 5 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., stanowił jedynie akceptację przedłożonego zamierzenia inwestycyjnego na wskazanym terenie, zgodnie z wnioskiem podmiotu mającego je realizować. Z akt sprawy wynika, że na potrzeby planowanych zamierzeń inwestycyjnych Zakładu wskazywano całą działkę nr [...], co znalazło także swój wyraz w akcie notarialnym z [...].06.1958 r.

W kontekście postulowanej przez wnioskodawców zbędności na cel wywłaszczenia części nieruchomości pozyskanej przez Skarb Państwa od J. N. - działki nr [...], tj. obecnie działek nr [...] oraz [...], należy także odnieść się do zakresu planowanego i wykonanego zamierzenia inwestycyjnego. Wskazano, że organ I instancji z powodu trudności w pozyskaniu adekwatnych materiałów archiwalnych zlecił wykonanie ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy. Celem opracowania było wskazanie przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną, czy mając na uwadze uwarunkowania i możliwości techniczne z lat 60 XX w. nabycie całej działki nr [...] było konieczne celem prawidłowego wykonania planowanej modernizacji i rozbudowy Zakładu. Po zapoznaniu się ze sprawą, w swojej opinii biegły wskazał, że dla zamierzonego przedsięwzięcia potrzebna była cała działka nr [...]. Na poparcie swojej tezy wskazał m.in., że wywłaszczony teren stanowił nie tylko obszar realizacji inwestycji oraz strefę bezpieczeństwa, ale również teren niezbędny do przeprowadzenia procesu budowy, zwłaszcza w trudnym obszarze sąsiadującym z wysoką skarpą. Ponadto, teren ten stanowił awaryjny magazyn rur, armatury i sprzętu specjalistycznego. W latach budowy i eksploatacji gazowni nie można było przewidzieć, że na tych działkach lub w ich pobliżu nie wystąpi sytuacja awaryjna. Zdaniem autora opracowania pozyskanie terenu stanowiącego całą działkę nr [...] pozwoliło na długą i bezawaryjną pracę gazowni.

W ocenie organu odwoławczego brak konkretnych wytycznych normatywnych w zakresie stref bezpieczeństwa nakazuje dokonanie oceny potrzeby wywłaszczenia całości działki nr [...] w kontekście faktycznej potrzeby pozyskania tych terenów wynikającej z uwarunkowań technologicznych zamierzonej inwestycji, możliwości wykonania, wiedzy i fachowego doświadczenia, jakie posiadały osoby odpowiedzialne za jej realizację. Innymi słowy, skoro nie było ograniczeń normatywnych, to przygotowując teren niezbędny dla planowanej inwestycji można było kierować się w tym względzie faktycznymi potrzebami wynikającymi z wiedzy i doświadczenia osób przygotowujących inwestycję. Ponadto, plan taki był zatwierdzany przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów, dlatego nie można mówić o dowolności przy planowaniu inwestycji, pomimo braku wytycznych normatywnych w niektórych jej aspektach.

Wojewoda podniósł również, że, jak wynika ze znajdującego się w aktach Raportu Sozologicznego dotyczącego oceny zanieczyszczeń środowiska gruntowego na terenie działki nr [...], na terenie przedmiotowej działki rozpoznano śladowe zawartości wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (WWA), co wskazuje na działalność związaną z produkcją gazu lub smoły pogazowej na terenie sąsiednich nieruchomości (teren byłej gazowni miejskiej). Badania wykonywano metodą punktową, zaznaczono przy tym, że nie można wykluczyć obecności lokalnych zanieczyszczeń poza strefą rozpoznania. Zdaniem Wojewody odnalezienie po wielu latach od zaprzestania działalności przez gazownię na przedmiotowej nieruchomości śladów chemicznych związanych z produkcją i dystrybucją gazu świadczy o tym, że teren działki nr [...] pozostawał w oddziaływaniu inwestycji, jaka legła u podstaw wywłaszczenia.

Na skutek skargi złożonej przez A. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 września 2017 r. w sprawie II SA/Bd 339/17 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że dokonane przez organ ustalenie, iż nabycie nastąpiło w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, nie narusza prawa.

Istotne w niniejszej sprawie jest oddzielenie kwestii tego, czy przedmiotowa nieruchomość została w całości nabyta "pod przymusem wywłaszczenia" (tj. w całości była konieczna do realizacji celu wywłaszczenia) od kwestii tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na całości, czy jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości.

W pierwszej z wymienionych kwestii należy podnieść, że żądanie zwrotu nieruchomości jest uprawnieniem związanym z uprzednim jej przejęciem wbrew woli właściciela. Nie każde zatem przejęcie nieruchomości uprawnia do żądania jej zwrotu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w trybie przepisów wywłaszczeniowych dochodziło także do przejęcia nieruchomości, które stały się zbędne dla właściciela, czy które nie mogły być racjonalnie użytkowane, pomimo że nie były konieczne dla realizacji celu wywłaszczenia. Zgodnie z art. 23 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., wbrew woli właściciela nie może mu być pozostawiona tylko taka część jego nieruchomości, która wskutek rozdrobnienia, wywołanego wywłaszczeniem, nie może być racjonalnie użytkowana na cele dotychczasowe; w tym przypadku wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość. Z kolei zgodnie z art. 23 ust. 2 dekretu jeżeli tylko pewna część gruntu, pozostawionego właścicielowi, traci dla niego znaczenie ze względu na dotychczasowe przeznaczenie, wówczas przymus nabycia przez wywłaszczającego za odszkodowaniem dotyczy tylko tej części. Oznacza to, że w przypadku zastosowania cytowanych przepisów dekretu ta część nieruchomości, która została nabyta przez wywłaszczającego zgodnie z wolą wywłaszczanego, a więc bez "przymusu wywłaszczeniowego", nie podlega zwrotowi.

Powyższe spostrzeżenie jest istotne w przedmiotowej sprawie także ze względu na twierdzenie skarżącej, jakoby nabycie całej nieruchomości w 1958 r. odbyło się "przez przypadek" (wywłaszczono całą dużą jednolitą działkę, aby nie dokonywać jej podziału), w sytuacji kiedy nie było konieczności przeznaczenia na cel wywłaszczenia całej nieruchomości. Jeżeli rzeczywiście taką sytuację akceptował ówczesny właściciel, tj. wolał, aby nabyto od niego całą nieruchomość, nawet w tej części, która nie była konieczna na "cel wywłaszczenia", owa część, jako nie objęta przymusem wywłaszczenia, nie podlegałaby zwrotowi. W tym względzie brak jednakże jakichkolwiek ustaleń organu, który poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że w postanowieniu o umorzeniu postępowania wywłaszczeniowego wskazano na art. 23 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Z samego takiego wskazania nie wynika, która część nieruchomości (działki nr [...]) nie została nabyta przez Skarb Państwa w warunkach "zagrożenia wywłaszczeniem". Co więcej, uczynienie powyższego spostrzeżenia przez organ w żaden sposób nie przełożyło się na stwierdzenie, czy przesłanką odmowy zwrotu nieruchomości jest okoliczność, że nieruchomość, o której zwrot obecnie ubiega się skarżąca, jest tą częścią nieruchomości – działki nr [...], która nie została nabyta w 1958 r. przez Skarb Państwa w zagrożeniu przymusem wywłaszczenia, czy też nie.

Odnośnie drugiej ze wskazanych kwestii Sąd zwrócił uwagę na przesłanki zwrotu nieruchomości (art. 137 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n.). Stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Stosownie do art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Aby zatem określić, czy możliwy jest zwrot części nieruchomości, niezbędne jest w pierwszej kolejności określenie, co było "celem wywłaszczenia". Należy podkreślić, że chodzi o cel wywłaszczenia "określony w decyzji o wywłaszczeniu" (art. 137 u.g.n.), a nie określony w oparciu o wiedzę specjalistyczną, jak danego rodzaju inwestycja będąca "celem wywłaszczenia" winna być realizowana.

Ścisłe określenie celu wywłaszczenia jest możliwe w przypadku wskazania go w sposób jednoznaczny i precyzyjny w decyzji wywłaszczeniowej. Brak takiego wskazania w decyzji nie zwalnia organu od ustaleń co do celu wywłaszczenia. Przede wszystkim konieczne jest sięgnięcie do dokumentacji, która zgodnie z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. winna zostać zgromadzona przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Istotnym dla sprawy dokumentem może być zezwolenie Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów. Wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielane przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego powinno być poprzedzone wnioskiem udzielenie zezwolenia z załącznikami (art. 7 ust. 1 dekretu). Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu, we wniosku o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości należy:

1) wymienić nieruchomość, której wniosek dotyczy,

2) wymienić powierzchnię całej nieruchomości oraz powierzchnię jej części, przeznaczonej do nabycia, z powołaniem się na plan lub szkic sytuacyjny, wskazać sposób użytkowania nieruchomości i opisać ogólnie to, co się na nieruchomości znajduje,

3) wskazać, czy dla osób mieszkających na nieruchomości potrzebne są mieszkania zastępcze oraz czy i w jaki sposób wykonawca zamierza dostarczyć mieszkań,

4) wymienić właściciela nieruchomości oraz wskazać jego miejsce zamieszkania, jeżeli jest znane,

5) wskazać, na czym polegać ma nabycie,

6) wskazać cel nabycia.

Z kolei art. 7 ust. 3 dekretu wymagał, aby do wniosku dołączyć:

1) zezwolenie właściwego ministra na zgłoszenie wniosku, stwierdzające jednocześnie, że starania o uzyskanie odpowiedniej nieruchomości, podjęte zgodnie z art. 3, nie dały wyniku bądź też że dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na nieruchomości, określonej we wniosku,

2) odpis opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej (art. 5 ust. 2),

3) zaświadczenie prezydium wojewódzkiej rady narodowej (organu do spraw planowania zabudowy miast i osiedli w porozumieniu z wojewódzką komisją planowania gospodarczego) co do przeznaczenia nieruchomości na cele, wskazane we wniosku,

4) plan lub szkic sytuacyjny w odpowiedniej skali w dwóch egzemplarzach z wymienieniem powierzchni przeznaczonej do nabycia i z oznaczeniem jej granic.

Dopiero zgromadzenie całości dokumentacji poprzedzającej decyzję o wywłaszczeniu winno dać szansę na określenie w konkretny sposób celu wywłaszczenia.

Dalej Sąd wskazał, że co do zasady słusznie skarżąca zarzucała błędne wykorzystanie jako dowodu w sprawie "Opinii technicznej" (w istocie – opinii biegłego) sporządzonej w zakresie: "analiza i określenie wielkości terenu niezbędnego do lokalizacji urządzeń wraz z oprzyrządowaniem (układ rur doprowadzających i wyprowadzających gaz ze zbiornika) koniecznych do prawidłowego procesu produkcji gazu oraz dokonanie oceny dotyczącej zagrożenia pożarem, wybuchem i zatruciem gazem związanym z lokalizacją tych urządzeń na tym terenie" (pkt 3 "Opinii technicznej" P. P.). O tym, co jest celem wywłaszczenia, decyduje organ administracji w odpowiednim akcie administracyjnym. Może on, ale nie musi, określić ten cel w zgodzie z istniejącymi dla danej inwestycji wymogami technicznymi. Może zaistnieć taka sytuacja, że organ określa zakres wywłaszczenia w oderwaniu od tego, czy dana nieruchomość (lub jej część) jest rzeczywiście niezbędna czy przydatna do realizacji wskazywanego celu wywłaszczenia. Udowodnienie istnienia takiej rozbieżności mogłoby mieć znaczenie przy badaniu prawidłowości ewentualnej decyzji o wywłaszczeniu (np. mogłoby mieć wpływ przy orzekaniu o nieważności decyzji o wywłaszczeniu ze względu na okoliczność, że odnośnie danej nieruchomości lub jej części w sposób ewidentny nie zachodziła przesłanka niezbędności na cel wywłaszczenia – por. wyrok NSA z 25.07.2002 r., I SA 130/01, LEX nr 1695261). Dowód ten nie może być natomiast uznany za przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy w przedmiocie zwrotu nieruchomości (naruszenie art. 75 § 1 K.p.a.).

W celu podjęcia rozstrzygnięcia odnośnie zwrotu nieruchomości potrzebna jest wiedza co do celu wywłaszczenia (przy czym musi to być "cel wywłaszczenia" zakreślony przez organ administracji prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe) oraz tego, czy, kiedy i w jakim zakresie nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia. Jeżeli zakres wywłaszczenia został określony błędnie z tego powodu, że organ – wbrew wymogom technicznym dla danej inwestycji – wskazał jako konieczne na cele wywłaszczenia grunty, które w istocie są zbędne, aby przeprowadzić daną inwestycję ("cel wywłaszczenia"), to okoliczność ta może być brana pod uwagę przy ocenie prawidłowości samego aktu wywłaszczeniowego. Natomiast na wynik postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości będzie miała jedynie pośredni wpływ. Błędne, tj. zbyt szerokie określenie terenu inwestycji będzie skutkowało brakiem realizacji na danym terenie planowanej inwestycji. W postępowaniu o zwrotu nieruchomości będzie to jednoznaczne ze stwierdzeniem, że celu wywłaszczenia na danym terenie (części nieruchomości) nie zrealizowano. Jednakże w istocie przyczyna owego braku realizacji celu wywłaszczenia (inwestycji wskazanej w akcie wywłaszczenia) jest dla postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości obojętna. Wiedza na temat tego, czy w przeszłości organy administracji działały zgodnie z wiedzą techniczną, czy nie – w postępowaniu o zwrot nieruchomości nie ma znaczenia.

Opinia techniczna wskazuje, że cały teren działki nr [...], uwzględniając ówczesne uwarunkowania techniczne, był konieczny do przeprowadzenia inwestycji, tj. rozbudowy Zakładu, w tym budowy zbiornika gazu na spornej nieruchomości. Opinia techniczna w istocie opisuje, jak powinna być – w zgodzie z wymogami technicznymi - zrealizowana inwestycja. Nie oznacza to jednak, że właśnie w taki sposób została zrealizowana, tj. że nieruchomość, o której zwrot ubiega się skarżąca, rzeczywiście była częścią strefy ochronnej albo rzeczywiście znajdowała się na niej infrastruktura naziemna i podziemna związana z produkcją i magazynowaniem gazu. Trzeba też mieć na względzie, że w art. 4 ust. 2 dekretu (umiejscowionego w dziale III "Nabywanie nieruchomości od osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych", art. 4 - 40 dekretu) prawodawca wskazał, iż ilekroć używa określenia "nabycie nieruchomości", należy przez to rozumieć oprócz nabycia prawa własności również ustanowienie, zniesienie, ograniczenie bądź przeniesienie praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomościach. Istniały zatem różne formy prawne (nie tylko nabycie prawa własności), za pomocą których można było zabezpieczyć właściwą realizację inwestycji będącej "celem wywłaszczenia". Nie można wykluczyć, że dla zapewnienia strefy ochronnej inwestycji wystarczające byłoby ograniczenie prawa własności sąsiadującej z inwestycją nieruchomości np. poprzez ograniczenie prawa zabudowy określonej części tej nieruchomości. W tej sytuacji sporna nieruchomość byłaby przeznaczona wyłącznie w celu wzniesienia budowli (zbiornika gazowego) ze stosowną infrastrukturą, a nie jako część strefy ochronnej. W takim przypadku brak jakiegokolwiek śladu po realizacji czy to samego zbiornika, czy związanej z nim infrastruktury, oznaczałoby brak zrealizowania celu wywłaszczenia.

W świetle powyższego nie można uznać, jak to uczynił organ, że Opinia techniczna pozwala określić zakres planowanego i wykonanego zamierzenia inwestycyjnego, który w tej konkretnej sprawie był objęty "celem wywłaszczenia". Opinia ta daje w istocie odpowiedź na to, jak powinna być zaplanowana i jak powinna być wykonana taka inwestycja, uwzględniając lokalne warunki terenowe oraz ówczesne uwarunkowania techniczne.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Równocześnie Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organ winien uzupełnić postępowanie dowodowe poprzez włącznie do akt sprawy zezwolenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów oraz poprzez podjęcie czynności celem odnalezienia (np. poprzez kwerendę w archiwum państwowym) wskazanej w rozważaniach Sądu dokumentacji, która powinna towarzyszyć wydaniu tego zezwolenia. Stosownie do wyników postępowania w tym zakresie oraz z uwzględnieniem już zgromadzonej dokumentacji organ powinien ustalić, czy cel wywłaszczenia miał być realizowany na całości, czy na części nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w 1958 r., a następnie – czy realizacja tego celu rzeczywiście nastąpiła i w jakim zakresie, tj. czy objęła także nieruchomość, o której zwrot obecnie wnosi skarżąca.

Następnie, na skutek wydanie ww. wyroku WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 339/17, decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], Wojewoda na podstawie art. 9a oraz art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 i 2 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] września 2016 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podjął działania celem uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie ze wskazówkami WSA w Bydgoszczy. W tym celu zwrócił się do Archiwum Państwowego, Archiwum Akt Nowych oraz Sądu Rejonowego. W odpowiedzi Sąd Rejonowy przesłał odpisy dokumentów z akt KW nr [...], tj. m.in. zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z [...].12.1957 r., protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...].06.1958 r., operat szacunkowy z [...].05.1958 r., decyzję z [...].06.1958 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wywłaszczeniowego. Archiwum Państwowe poinformowało, że w swoim zasobie nie posiada dokumentów mogących przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Archiwum Akt Nowych przesłało uwierzytelnione kopie zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Komisji Planowania Przy Radzie Ministrów z [...].12.1957 r. wraz z załącznikami.

Rozpatrując ponownie złożone odwołania oraz całość materiału dowodowego dotychczas zgromadzonego w sprawie organ odwoławczy ustalił, że w przedmiotowej sprawie doszło do sprzedaży działki nr [...] przez J. N. na rzecz Skarbu Państwa w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Organ powołał się na pogląd wyrażany w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w wyroku WSA w Gdańsku z 16.05.2018 r., sygn. akt II SA/Gd 93/18, gdzie podkreśla się, że "na tle art. 136 ust. 3 u.g.n. wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w orzeczeniu o wywłaszczeniu powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania orzeczenia, a nie z daty dokonywania kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w orzeczeniu wywłaszczeniowym, a nawet mógł on wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13, LEX nr 1636858). Jakkolwiek bowiem cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, to jednak nie oznacza to, że trzeba czynić to wąsko, bez uwzględnienia okoliczności towarzyszących planowanej inwestycji i oceny jej całokształtu. Przy czym interpretacja celu winna uwzględniać ówczesne realia, albowiem kryteria oraz standardy oceny sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia zależne są m.in. od okresu czasu, w jakich dochodziło do wywłaszczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016 r., I OSK 1966/14)". Uwagi te Sąd czynił odnosząc się do wywłaszczenia w trybie powołanego dekretu z 1949 r.

Zgodnie z zaleceniem WSA w Bydgoszczy Wojewoda uzupełnił materiał dowodowy w sprawie. Stosownie do zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Komisji Planowania Przy Radzie Ministrów z [...].12.1957 r. Zakład, jako wykonawca narodowych planów gospodarczych, uzyskał zezwolenie na nabycie pod budowę zbiornika gazowego nieruchomości położonej w T. przy ul. W. [...], oznaczonej na załączonym planie sytuacyjnym obwódką koloru zielonego oraz literami od A do J, o powierzchni ca 15.790 m2. Na przesłanej z Archiwum Akt Nowych mapie obszar ten opisano jako "teren na który reflektuje Gazownia (pod rozbudowę)" oraz zaznaczono propozycję dla lokalizacji zbiornika gazu o pojemności 40000 m3. Dalej, z pisma z [...].12.1957 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wynika, że pozytywnie zaopiniowano kwestię "nabycia przez Zakłady części nieruchomości prywatnej położonej w T. przy ul. W. [...] o pow. ca 15.790 m2 [...] stanowiącej własność N. J. [...] potrzebnej pod budowę zbiornika gazu". Prezydium WRN stwierdziło, że nabycie wskazanej części nieruchomości jest niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W pozyskanych dokumentach znajduje się również pismo dyrektora Zakładów z [...].12.1957 r. stanowiące "umotywowanie" konieczności usytuowania zbiornika gazowego przy ul. W. [...]. Wskazuje się w nim również, że najdogodniejszym miejscem usytuowania nowego zbiornika okazał się teren przy ul. W. [...]. Teren ten przylega bezpośrednio do terenów zakładów. Wskazano także na opinię Miejskiej Komisji Planowania Gospodarczego, gdzie zaznaczono, że teren przy ul. W. [...] jest jedynym i najbardziej odpowiednim na usytuowanie zbiornika. Ponadto zaznaczono, że w sprawie tej wypowiadały się także "lokalne i wojewódzkie władze p.poż. i TOPL", których zdaniem omawiany teren jest ze względów bezpieczeństwa najbardziej odpowiednim terenem pod zbiornik gazowy o tak wielkiej pojemności.

W zezwoleniu Ministra Przemysłu Ciężkiego z [...].10.1957 r. wyraźnie stwierdzono, że zaplanowana inwestycja zbiornika gazowego może być zlokalizowana jedynie na przedmiotowych terenach. Z kolei z protokołu z [...].01.1956 r. wynika, że komisja w składzie m.in. z Komendantem T.O.P.L., Komendantem Miejskiej Straży Przeciwpożarowej, urbanisty z Prezydium Miejskiej Narodowej, stwierdziła, iż miejscem najodpowiedniejszym dla zbiornika jest teren poniżej skarpy. Teren ten najbardziej odpowiada ze względów przeciwpożarowych, jak również T.O.P.L. Podobną opinię w piśmie z [...].11.1955 r. wyraził Główny Inspektor Ochrony Przeciwpożarowej (Ministerstwo Hutnictwa). Wyrażono w nim opinię, że najodpowiedniejszym miejscem usytuowania tego zbiornika jest skarpa położona z Z.G.O. w stronę ul. W. Zgodnie z zaświadczeniem Nr [...] z [...].01.1957 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Wojewódzki Zarząd Architektoniczno-Budowlany wyrażono zgodę na lokalizację szczegółową zbiornika gazowego dla Z. w T. przy ul. W.

Poza powyższym Starosta w ramach postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie przez niego decyzji z [...].09.2016 r. podjął szereg działań celem zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Ze względu na upływ czasu dotarcie do całości potencjalnej dokumentacji było jednak znacznie utrudnione lub wręcz niemożliwe.

Uzupełnienie materiału dowodowego przez Wojewodę, zgodnie z zaleceniami WSA w Bydgoszczy, pozwala na stwierdzenie, że materiał ten jest kompletny i może posłużyć do rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na uwadze wcześniej cyt. poglądy orzecznictwa organ wskazał, że określenie ogólnego celu wykupu przedmiotowej nieruchomości jako budowa zbiornika gazowego należałoby rozumieć jako zapewnienie dalszego sprawnego i niezakłóconego funkcjonowania gazowni. Z pozyskanych do akt sprawy dokumentów wynika, że cały czas jako obszar niezbędny dla planowanego przedsięwzięcia wskazywano obszar o powierzchni ca 15.790 m2, co znalazło wyraz w akcie notarialnym z [...].09.1958 r. W kontekście postulowanej przez wnioskodawców zbędności na cel wywłaszczenia części pozyskanej przez Skarb Państwa działki nr [...], tj. obecnie działek nr [...] oraz [...], należy także odnieść się do zakresu planowanego i wykonanego zamierzenia inwestycyjnego. Z powodu trudności w pozyskaniu adekwatnych materiałów archiwalnych organ I instancji zlecił wykonanie ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy. Ponadto, pismem z [...].12.2016 r. Starosta przesłał Raport Sozologiczny dotyczący oceny zanieczyszczeń środowiska gruntowego na terenie działki nr [...]. W dokumencie tym zapisano, że na terenie przedmiotowej działki rozpoznano śladowe zawartości wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (WWA), co wskazuje na działalność związaną z produkcją gazu lub smoły pogazowej na terenie sąsiednich nieruchomości (teren byłej gazowni miejskiej). Jako że badania wykonywano metodą punktową, zaznaczono przy tym, że nie można wykluczyć obecności lokalnych zanieczyszczeń poza strefą rozpoznania. Powyższe opracowanie można traktować jako dowód pomocniczy w sprawie. Odnalezienie po wielu latach od zaprzestania działalności przez gazownię na przedmiotowej nieruchomości śladów chemicznych związanych z produkcją i dystrybucją gazu świadczy, że teren działki nr [...] pozostawał w oddziaływaniu inwestycji, jaka legła u podstaw wywłaszczenia.

Organ przywołał również stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Bydgoszczy, w którym wskazał on, że nie można uznać, iż opinia techniczna pozwala określić zakres planowanego i wykonanego zamierzenia inwestycyjnego, który w tej konkretnej sprawie był objęty "celem wywłaszczenia". Opinia ta daje w istocie odpowiedź na to, jak powinna być zaplanowana i jak powinna być wykonana taka inwestycja, uwzględniając lokalne warunki terenowe oraz ówczesne uwarunkowania techniczne. W ocenie Wojewody, omawiana Opinia powinna być oceniana jednak i odczytywana w kontekście aktualnie uzupełnionego materiału dowodowego, który potwierdza, że po długim procesie poszukiwania optymalnej lokalizacji dla nowego zbiornika gazowego, a zatem dla rozbudowy gazowni, wskazano działkę nr [...]. Taki sposób lokalizacji planowanej wówczas inwestycji potwierdza obecnie w swojej opinii biegły. Zakres planowanego przedsięwzięcia oraz obszar niezbędny do jego wykonania wynika zatem z pozyskanych do sprawy dokumentów, a Opinia techniczna jedynie potwierdza te ustalenia.

Z tego, że Staroście nie udało się pozyskać dokumentów dotyczących realizacji samego zbiornika, nie można wyciągać wniosku, że dany dokument w ogóle nie istniał. Jeżeli bowiem postępowanie administracyjne dotyczy stanu faktycznego sprzed kilkudziesięciu lat, to nie można przyjąć założenia, że dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić (por. wyrok NSA z 30.10.2003 r., sygn. akt I SA 3087/2001). Z całokształtu akt sprawy wynika, że Zakład od kilku lat poprzedzających wykup nieruchomości czynił starania celem znalezienia właściwej lokalizacji dla koniecznej rozbudowy. U podstaw całego przedsięwzięcia legły względy bezpieczeństwa oraz konieczność zapewnienia dalszego sprawnego funkcjonowania zakładu. Trudno zatem zakładać, że po pozyskaniu terenu przy ul. W. inwestycja nie była realizowana, choć dziś ze względu na znaczny upływ czasu nie sposób odszukać szczegółowych dokumentów dotyczących jej wykonania w terenie. Starosta w swojej decyzji powołał się przy tym na informacje pozyskane od Kierownika Działu [...] Spółki [...] Oddział [...] Zakład [...] z/s w [...], który poinformował, że zakład gazowniczy powstał już w latach 40-tych, a zbiornik gazowy wraz z oczyszczalnią ścieków i tzw. zraszaczem wybudowano na początku lat 60-tych i w latach 90-tych go zburzono. Z informacji pozyskanych przez Starostę od mieszkańców sąsiednich nieruchomości wynika także, że na omawianym terenie istniał zbiornik, który usytuowany był poniżej skarpy w kierunku pd-wch.

Dla oceny, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, w kontekście ewentualnej zbędności danej nieruchomości, nie ma znaczenia, czy dana inwestycja dalej istnieje. Wystarczy stwierdzić, że inwestycja, która legła u podstaw wywłaszczenia, została zrealizowana i funkcjonowała. Na ocenę tego stanu nie ma wpływu późniejsze zburzenie danej budowli w związku z wyeksploatowaniem czy zmianami technologicznymi w dystrybucji gazu, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W takiej sytuacji przepisy prawa nie przewidują konieczności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Podsumowując powyższe rozważania Wojewoda stwierdził, że z całości akt sprawy, a w tym na podstawie pozyskanych dodatkowo dokumentów wynika, iż dla celu wywłaszczenia, jakim była rozbudowa Zakładu poprzez wybudowanie zbiornika gazowego, niezbędna była ze względu na uwarunkowania tego przedsięwzięcia, zarówno terenowe, jak i techniczne, cała pozyskana od J. N. nieruchomość. Ponadto, przedsięwzięcie, jakie legło u podstaw wykupu działki nr [...], zostało zrealizowane, na co wskazuje całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy.

Skargę na powyższą decyzję złożyła A. W. zarzucając jej:

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 2 w zw. z art. 216 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że na terenie obecnych działek [...] i [...] zrealizowano cel wywłaszczenia (na co dowodami mają być śladowe ilości wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych WWA, czasowe magazynowanie rur oraz położenie blisko zbiornika gazu), dla którego znacjonalizowano całą ówczesną działkę [...] i w związku z tym działki te nie podlegają obecnie zwrotowi;

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 1-2 w zw. z art. 112 ust. 3 i art. 216 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że teren obecnych działek [...] i [...] był niezbędny dla inwestycji zbiornika gazowego ze względów bezpieczeństwa pomimo tego, że w latach 50-tych XX w. nie istniały żadne normy bezpieczeństwa sytuujące ten teren w niezbędnej strefie bezpieczeństwa zakładu gazowniczego, jak również brak zbadania, czy zrealizowanie celu publicznego było możliwe bez nabycia uprawnień prawnorzeczowych do nieruchomości, na której cel ten miał być zrealizowany;

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 75 § 1 K.p.a. poprzez dopuszczenie jako dowodu w sprawie opinii biegłego na okoliczność de facto przydatności działek nr [...] i [...] na cele związane z budową i eksploatacją gazowni, zamiast na okoliczność konieczności ich wywłaszczenia;

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie w ocenie sprawy okoliczności, że teren działek nr [...] i [...] był przez sam zakład gazowniczy uznawany za zbędny pomimo funkcjonowania zbiornika gazowego, jak i okoliczności, że w 1958 r. wywłaszczono całą działkę [...] składającą się z różnorodnych terenów, w tym również obecnych działek [...] i [...] położonych o ok. 15-20 metrów ponad resztą nieruchomości, a pominięto inne działki (w tym obecne działki [...] i [...]) położone bliżej planowanego zbiornika gazowego.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji w całości.

Ponadto skarżąca zawnioskowała o dopuszczenie dowodów z dokumentów prywatnych: artykułu naukowego Mariusza K. Kubiaka "Wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne (WWA) - ich występowanie w środowisku i w żywności" (Problemy Higieny i Epidemiologii 2013, numer 94 (1), ss. 31-36 oraz artykułu naukowego Anny Król i Jadwigi Holewy "Oznaczanie wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (WWA) w biogazie" (miesięcznik Nafta-Gaz, 12/2012, ss. 11351139) na okoliczność, że śladowa punktowa obecność wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (WWA) stwierdzona na działkach w raporcie sozologicznym nie musi być zdeterminowana pobliskim umiejscowieniem w przeszłości zbiornika gazowni, ale równie dobrze może być konsekwencją np. grillowania, wyrzucenia niedopałków papierosów itp. zdarzeń niezwiązanych z istnieniem gazowni.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że działka nr [...] była bardzo duża (ponad 1.5 ha) i została wywłaszczona w całości, bez dzielenia jej na obszar położony bliżej i dalej od planowanej inwestycji. Już samo to pośrednio wskazuje, że ówczesny inwestor nie analizował zbytnio przydatności poszczególnych części działki nr [...] pod inwestycję, ale prawdopodobnie ze względów praktycznych postanowił przejąć całość działki. Ustawodawca wziął taką możliwość pod uwagę, pozwalając na zwrot części nieruchomości, które nie były niezbędne na potrzeby inwestycji i taki właśnie przypadek zachodzi w przypadku działek nr [...] i [...]. Sąsiednie działki nr [...] i [...] nie zostały wywłaszczone mimo, że znajdują się też powyżej skarpy i w podobnej odległości od starego zbiornika, co działki [...] i [...] (a nawet bliższej niż działka [...]). Ponadto na przełomie lat 80-tych i 90-tych XX w. działki [...] i [...] nie były w strefie bezpieczeństwa zbiornika i gazownia pośrednio uznała, że tereny obecnych działek nr [...] i [...] nie są jej niezbędne, gdyż nie starała się o objęcie tych działek użytkowaniem wieczystym na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. nr 79, poz. 464 ze zm.). Na podstawie tego przepisu państwowe osoby prawne nabywały z mocy prawa użytkowanie wieczyste gruntów Skarbu Państwa lub gmin, jeśli tereny te były w ich zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r. Ponieważ tereny ówczesnych działek nr [...] i [...] nie zostały nabyte przez gazownię w ten sposób, to pośrednio świadczy to o fakcie, że nie były w zarządzie gazowni i nie były niezbędne do istnienia inwestycji. Ponadto, organy obu instancji w ogóle nie zbadały kwestii zarządu działkami nr [...] i [...], mimo że ta kwestia była podnoszona jako uzasadniająca zwrot nieruchomości.

Również wykrycie na terenie działki śladowych zawartości wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (WWA) nie wpływa na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Z lektury zawnioskowanych przez skarżącą publikacji wynika, że:

WWA są liczną i zróżnicowaną grupą związków organicznych (znanych jest pomiędzy 100 a 200 różnych związków, w tym 17 jest bardzo rozpowszechnionych; zob. Kubiak 32, Król Holewa 1135);

WWA przedostaje się do środowiska z atmosfery z różnych źródeł i procesów spalania i są wszechobecnym zanieczyszczeniem pochodzącym głównie z niepełnego spalania materiałów organicznych i procesów naturalnych, w tym także - przykładowo - z grillowania, pieczenia i wędzenia żywności; zob. Kubiak 31 i 33, Król Holewa 1135;

WWA nie są związane jedynie z przemysłem gazowym, ale powstają z paliw kopalnianych, w czasie wytwarzania energii, gazów transportowych, kotłowni, urządzeń grzewczych itp.; zob. Kubiak 33, Król Holewa 1135;

wysokie ilości WWA są emitowane w trakcie spalania materii organicznej (np. drewna), obróbki węgla, w tym podczas niecałkowitego spalania, wydzielania spalin samochodowych, a nawet w dymie papierosowym; zob. Kubiak 33, Król Holewa 1135-1136.

Wszystko to oznacza, że śladowe ilości WWA na działce [...] nie są - po pierwsze - czymś nadzwyczajnym, a - po drugie - wcale nie musiały być efektem funkcjonowania na sąsiedniej działce gazowni miejskiej. Ich źródłem mogły być: ognisko, grill, odpady samochodowe, śmieci, a nawet niedopałki papierosów. Organ nie wykazał więc w tym przypadku adekwatnego związku przyczynowego (konieczności wywłaszczenia ze względu na groźbę dużych zanieczyszczeń). Nie jest więc uprawnione wyciąganie przez organ II instancji jednoznacznego wniosku, że obecność WWA (i to jedynie śladowa) wskazuje na pozostawanie działki nr [...] w oddziaływaniu inwestycji gazowni oraz usprawiedliwia jej wywłaszczenie. Z doświadczenia życiowego wynika inna, bardziej prawdopodobna i wręcz odwrotna teza - ponieważ ilość WWA na działce [...] jest jedynie śladowa (czyli występuje w stężeniu takim, jak prawie wszędzie obecnie), to bliskie usytuowanie gazowni miejskiej na sąsiedniej działce nie miało na tę okoliczność większego wpływu, a co za tym idzie, działka w praktyce nie pozostawała w obszarze oddziaływania gazowni.

Ponadto, sam fakt znajdowania się w obszarze oddziaływania inwestycji nie jest jeszcze równoznaczny z niezbędnością jakiegoś terenu pod inwestycję. W obecnym systemie prawnym najlepszym tego przykładem są m.in. obszary ograniczonego użytkowania, o których mowa w art. 129 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Ponadto, okoliczność zanieczyszczenia dotyczy tylko działki nr [...], a nie odnosi się w ogóle do działki [...].

Twierdzenia o położeniu działek nr [...] i [...] w strefie bezpieczeństwa gazowni wydają się gołosłowne, gdyż organ II instancji nie tylko nie mógł znaleźć jakichkolwiek norm z lat 50-tych XX w., które wymagałyby wywłaszczenia tych działek, ale nawet nie był w stanie ocenić, czy obecnie takie wywłaszczenie byłoby niezbędne (wobec obowiązywania dzisiejszych przepisów budowlanych). Z ekspertyzy biegłego również wynika, że jedynie niewielki wschodni fragment działki [...] (a nie całość obu działek [...] i [...]) zagrożony byłby w razie awarii zbiornika gazowego, i to awarii bardzo poważnej, jaką jest jego eksplozja. W stosunku do działki [...] w żadnej części opinii biegłego nie stwierdzono jej położenia w jakiejkolwiek strefie zagrożenia.

Niewłaściwe było również oparcie się na opinii biegłego sporządzonej w zasadzie na okoliczność przydatności działek nr [...] i [...] na cele związane z budową i eksploatacją gazowni, zamiast na okoliczność konieczności ich wywłaszczenia. Co istotne, biegły nie powołał się na żadne normy budowlane ani z lat 50-tych XX w., ani na obecne. Jednak to nie prawidłowość i zasadność przyjętych rozwiązań technicznych jest kryterium ustawowym przy ocenie, czy wywłaszczenie było konieczne, ale wymóg, aby nieruchomość była wywłaszczona jedynie wtedy, gdy zrealizowanie celu publicznego nie jest możliwe bez nabycia uprawnień prawnorzeczowych do nieruchomości, na której cel ten ma być zrealizowany (art. 112 ust. 3 u.g.n.). W postępowaniu w zasadzie jednak tego nie badano. Jedyną okolicznością przemawiającą za koniecznością zajęcia działki nr [...] (bo już o działce nr [...] w tym kontekście się nie wspomina) jest twierdzenie, że na jej terenie były magazynowane materiały budowlane, przy czym nie precyzuje się, czy miało to miejsce w trakcie budowy zbiornika, czy też później. Ponadto, sam fakt, że nieruchomość może być przydatna w procesie budowlanym, nie oznacza jeszcze, że istnieje konieczność nabycia uprawnień prawnorzeczowych do nieruchomości (czyli jej wywłaszczenia).

Z ustaleń organów wynika, że tylko działka nr [...] mogła być używana jako magazyn materiałów budowlanych (choć nie wskazano, czy w okresie budowy i eksploatacji inwestycji, czy też może na potrzeby sąsiedniej inwestycji mieszkaniowej przy ulicy S., bo organ II instancji nie ustalił, o czyje materiały chodziło). Nie oznacza to jednak, że działka [...] była niezbędna dla tej inwestycji. Wręcz przeciwnie - skład materiałów budowlanych może się znajdować bowiem na prawie każdej działce budowlanej. W stosunku do działki [...] w ogóle zaś nie stwierdzono składowania tam jakichkolwiek materiałów budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływana jako P.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W tym kontekście wskazać należy, że w uzasadnieniu wyroku WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 339/17 skład orzekający przesądził, że nabycie wywłaszczonej nieruchomości nastąpiło w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Tym samym w sprawie będą miały zastosowanie art. 136 i nast. u.g.n. Zgodnie bowiem z art. 216 ust. 2 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31). W związku z powyższym do oceny zasadności wniosku o zwrot nieruchomości będzie miał zastosowanie art. 137 u.g.n, w myśl którego: "1. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część".

Jak dalej wskazał WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu ww. wyroku, istotne w niniejszej sprawie jest oddzielenie kwestii tego, czy przedmiotowa nieruchomość została w całości nabyta "pod przymusem wywłaszczenia" (tj. w całości była konieczna do realizacji celu wywłaszczenia) od kwestii tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na całości, czy jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości. W związku z tym Sąd równocześnie związał organ (a także skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie) poglądem, że na potrzeby oceny ww. okoliczności nie było prawidłowe dopuszczanie dowodu z opinii technicznej, chodzi bowiem o cel wywłaszczenia "określony w decyzji o wywłaszczeniu" (art. 137 u.g.n.), a nie określony w oparciu o wiedzę specjalistyczną, jak danego rodzaju inwestycja będąca "celem wywłaszczenia" winna być realizowana.

Tymczasem, w będącej przedmiotem kontroli Sądu decyzji Wojewody organ ten wskazał, że "omawiana Opinia powinna być oceniana jednak i odczytywana w kontekście aktualnie uzupełnionego materiału dowodowego". Takie stanowisko organu odwoławczego wprost koliduje z treścią art. 153 P.p.s.a. Organ nie był władny, wobec jasno i wprost wyartykułowanego poglądu zawartego w uzasadnieniu Sądu w sprawie II SA/Bd 339/17, dokonywać ustaleń z nim sprzecznych, tj. ponownie odwoływać się do przedmiotowej Opinii technicznej. Dowód ten został oceniony przez Sąd jako niedopuszczalny dla poczynienia ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W szczególności Sąd nie uzależnił dopuszczalności powołania się na ww. Opinię w przypadku braku innych dowodów, o uzupełnienie których zobowiązał organ. Nie jest zgodne z prawdą, że, na co wskazał Wojewoda, "Zakres planowanego przedsięwzięcia oraz obszar niezbędny do jego wykonania wynika zatem z pozyskanych do sprawy dokumentów, a Opinia techniczna jedynie potwierdza te ustalenia". Z żadnych dokumentów nie wynika bowiem wprost ta okoliczność, a organ, poza ogólnym odwołaniem się do pozyskanych do sprawy dokumentów, nie wskazał, jakie konkretnie dokumenty miał na myśli i czego dokładnie każdy z nich dowodzi.

Słusznie podnosi skarżąca, że w szczególności okoliczności konieczności wywłaszczenia całej nieruchomości nie potwierdza Raport sozologiczny. Został on oceniony przez organ w sposób tendencyjny, bowiem nie wzięto pod uwagę innych, niż pochodzące z funkcjonującej gazowni, możliwości wystąpienia wskazanych w Raporcie zanieczyszczeń. Jak wynika z dołączonych do skargi artykułu naukowego Mariusza K. Kubiaka "Wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne (WWA) - ich występowanie w środowisku i w żywności" oraz artykułu naukowego Anny Król i Jadwigi Holewy "Oznaczanie wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (WWA) w biogazie", śladowa punktowa obecność wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (WWA) stwierdzona w Raporcie sozologicznym nie musi być zdeterminowana pobliskim umiejscowieniem w przeszłości zbiornika gazowni, ale równie dobrze może być konsekwencją innych okoliczności, np. grillowania, wyrzucenia niedopałków papierosów itp. zdarzeń niezwiązanych z istnieniem gazowni.

Zasadnie wskazuje również skarżąca, że ww. zanieczyszczenia wykryto tylko na jednej z działek, których zwrotu żąda. Ponadto, należy podzielić wyrażony w skardze pogląd, że istnienie ww. zanieczyszczeń, nawet przy przyjęciu, że pochodzą one z gazowni, nie decyduje o tym, że zasadne było wywłaszczenie spornych działek, ponieważ zakres oddziaływania inwestycji nie może być utożsamiany z zakresem realizacji celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, o jakim mowa w art. 137 u.g.n.

Jak dalej wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 339/17: "Nie można wykluczyć, że dla zapewnienia strefy ochronnej inwestycji wystarczające byłoby ograniczenie prawa własności sąsiadującej z inwestycją nieruchomości np. poprzez ograniczenie prawa zabudowy określonej części tej nieruchomości. W tej sytuacji sporna nieruchomość byłaby przeznaczona wyłącznie w celu wzniesienia budowli (zbiornika gazowego) ze stosowną infrastrukturą, a nie jako część strefy ochronnej. W takim przypadku brak jakiegokolwiek śladu po realizacji czy to samego zbiornika, czy związanej z nim infrastruktury, oznaczałoby brak zrealizowania celu wywłaszczenia". Organ odwoławczy nie poczynił w tym zakresie jednoznacznych ustaleń, czy na działkach, których zwrotu żąda skarżąca, znajdowała się jakakolwiek zabudowa czy infrastruktura. Ponadto, nie wskazano wprost na odległość istniejącej zabudowy od ww. działek. Podkreślenia jednak wymaga, że organ I instancji wprost wskazał, iż "Z informacji uzyskanych od mieszkańców znajdującego się nieopodal bloku mieszkalnego wynika, że teren ten nigdy nie był zajęty pod infrastrukturę zakładu gazowniczego. Zbiornik gazowniczy był umiejscowiony poniżej skarpy w kierunku południowo-wschodnim". Dalej Starosta wskazał, że po zrealizowaniu inwestycji dokonano zmiany numeracji i podziału nieruchomości na działkę nr [...] o pow. 0,1159 ha (z niej wydzielono dz. nr [...] o pow. 0,0074 ha i nr [...] o pow. 0,1085 ha) i na działkę nr [...] o pow. 1,4431 ha, na której pozostał zbiornik gazu i inne obiekty oraz urządzenia infrastruktury. Ustalenia te, nie zakwestionowane przez Wojewodę, wprost wskazują, że na spornych działkach nie znajdowała się żadna zabudowa.

Tymczasem, stosownie do art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 K.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym.

Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 K.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), a także zasady z art. 11 K.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Jak wynika z wcześniejszych rozważań Sądu, organ odwoławczy nie sprostał ww. wymogom. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala na przyjęcie, że organ w prawidłowy sposób dokonał ustalenia stanu faktycznego, w szczególności kierując się wyraźnymi zaleceniami wynikającymi z wyroku WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 339/17. Wnioski Wojewody nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

Ponadto niezrozumiałe są wywody Wojewody, że trudno zakładać, iż "po pozyskaniu terenu przy ul. W. inwestycja nie była realizowana, choć dziś ze względu na znaczny upływ czasu nie sposób odszukać szczegółowych dokumentów dotyczących jej wykonania w terenie". W przedmiotowej sprawie nigdy nie było sporne, że wybudowano obiekt w postaci zbiornika na gaz, sporna była jedynie ocena tego, czy na ten cel konieczne było wywłaszczenie całej nieruchomości, w szczególności spornych działek, których zwrotu żąda skarżąca.

Wątpliwości Sądu budzi również podnoszona przez skarżącą okoliczność, że sąsiednie działki nr [...] i [...] nie zostały wywłaszczone mimo, że znajdują się również powyżej skarpy i w podobnej odległości od starego zbiornika na gaz, co działki [...] i [...] (a nawet bliższej niż działka [...]). Organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, które pozwalałyby Sądowi odnieść się do tej kwestii.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 oraz art. 6, art. 8 i art. 11 K.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zatem w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Dodatkowo należy wskazać, że zarzuty naruszenia prawa materialnego, w związku z uznaniem za zasadne zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należało uznać za przedwczesne. Natomiast zarzut naruszenia art. 77 § 4 K.p.a. nie został należycie uzasadniony, a Sąd nie dopatrzył się jego naruszenia. Również zarzut naruszenia art. 75 § 1 K.p.a. był niezasadny, ponieważ w zakresie przyjęcia za dowód w sprawie opinii biegłego organ naruszył art. 153 P.p.s.a., a nie art. 75 § 1 K.p.a.

Sąd zaznacza, że w uzasadnieniu skrótowo wskazywano na decyzję o wywłaszczeniu, które to pojęcie w przedmiotowej sprawie należy rozumieć jako umowę sprzedaży nieruchomości w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Ponownie rozpoznając sprawę organ w prawidłowy sposób, w oparciu o cały zebrany materiał dowodowy, ustali stan faktyczny oraz w dalszej kolejności, zgodnie z art. 153 P.p.s.a. uwzględniając pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 339/17 (stosownie do którego "brak jakiegokolwiek śladu po realizacji czy to samego zbiornika, czy związanej z nim infrastruktury, oznaczałoby brak zrealizowania celu wywłaszczenia"), oceni, czy działki, których zwrotu żąda skarżąca, były zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 u.g.n.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącą wpisu w kwocie 200 zł (§ 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).