Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1147/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41, 44, 46
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pełnomocnik Zarządu Spółki [A] z o.o. w W., zwrócił się do Prezydenta Miasta C. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji w zakładzie przy ul. [...] w C., z uwzględnieniem zezwolenia na prowadzenie odzysku i na zbieranie odpadów.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta C. udzielił firmie [A] z o.o. Oddział w C. pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji na terenie zakładu przy ul. [...] w C., określając rodzaj i parametry instalacji, źródła emisji odpadów, rodzaje i ilości odpadów dopuszczonych do wytwarzania, sposób gospodarowania odpadami, rodzaje i ilości odpadów przewidywanych do odzysku wraz z określeniem metod odzysku, rodzaje odpadów przewidywanych do zbierania wraz z określeniem miejsca i sposobu magazynowania odpadów. Pozwolenie zostało udzielone na czas określony do dnia 30 listopada 2022 r. Jednocześnie w pkt 13 ww. decyzji organ I instancji odmówił udzielenia pozwolenia na prowadzenie odzysku w instalacji przy ul. [...] w C. odpadów o kodach 15 01 05, 15 01 06, 19 12 10, 20 01 01, 20 03 01.

Decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej, wydana została na podstawie:

art. 181 ust. 1 pkt 4, art. 183 ust. 1, art. 184 ust. 1, art. 188, art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008, Nr 25, poz. 150 z późn. zm.),

art. 17 ust. 2 i 3, art. 18 ust. 2 i 4, art. 29 ust. 1 pkt 1, 3, 4, art. 31, art. 63 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. 2010, Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.),

rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206),

art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu sformułowanej w pkt 13 decyzji odmowy organ przytoczył przepisy regulujące kwestie ww. pozwoleń, a następnie wskazał, iż opisana we wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów instalacja przy ul. [...] w C. nie zapewnia spełnienia wymagań określonych w tych przepisach co do prowadzenia przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, dla których określone zostały warunki szczególne. Zapewnia jedynie mechaniczne przetwarzanie odpadów i mogą być w niej przetwarzane, w celu przygotowania do dalszego odzysku, wyszczególnione we wniosku jako przewidywane do odzysku, odpady pochodzące z selektywnego zbierania odpadów. Podkreślił, że niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne zgodnie z przepisami powinny być przetwarzane w regionie gospodarki odpadami komunalnymi, na którym zostały wytworzone (art. 9 ust. 6 ustawy o odpadach). Podmiot odbierający odpady komunalne ma ustawowy obowiązek przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych może być zakład zagospodarowania odpadów spełniający kryteria określone w art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy o odpadach. Regiony gospodarki odpadami komunalnymi i regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach oraz instalacje zastępcze do obsługi tych regionów określił Sejmik Województwa [...] Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa [...]". Natomiast Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Sejmik Województwa [...] przyjął "Plan gospodarki odpadami dla województwa [...]". Uchwały te stanowią przepisy prawa miejscowego. Zestawiając przywołane regulacje uchwał, wskazać należy, że instalacja przy ul. [...] w C. nie posiada ani statusu instalacji regionalnej, ani nie została określona jako instalacja zastępcza. W "Planie gospodarki odpadami dla województwa [...] ", instalacja przy ul. [...]w C. firmy [A] z o.o. została bowiem wskazana jedynie jako planowana regionalna instalacja w regionie I, dla której nie została wydana do 31 grudnia 2011 r. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, (tabela 71 w Planie) Ponadto z powyższego zapisu Planu wynika, że do instalacji przy ul. [...] w C. nie ma zastosowania przepis art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2011, poz. 897), tj. niemożliwa jest zmiana uchwały sejmiku województwa w sprawie przyjęcia planu gospodarki odpadami, bez konieczności przeprowadzenia jego aktualizacji.

Organ I instancji podkreślił też, że w dacie rozpatrywania wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w procesie przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, instalacja przy ul. [...] w C. nie spełnia kryteriów regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, ponieważ nie zapewnia mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych składa się z procesów mechanicznego przetwarzania odpadów i biologicznego przetwarzania odpadów połączonych w jeden zintegrowany proces technologiczny przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w celu ich przygotowania do procesu odzysku (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych - Dz. U. 2012, poz. 1052).

W świetle tych przepisów eksploatacja instalacji przy ul. [...] w C. nie spełnia wymagań dotyczących prowadzenia mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, ponieważ zapewnia jedynie proces mechanicznego przetwarzania tych odpadów, bez możliwości poddania ich procesom biologicznego przetwarzania w jednym zintegrowanym procesie technologicznym. Wyklucza to możliwość przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w instalacji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów.

Organ nie podzielił stanowiska wnioskodawcy o zasadności odwołania się do zapisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, gdyż nie mogą mieć one zastosowania bezpośredniego lub pośredniego (na zasadzie wykładni systemowej) w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z § 1 Rozporządzenia, określa ono dwa zakresy normatywne, tj. 1) wymagania dotyczące prowadzenia mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz 2) wymagania dla odpadów powstających z procesów mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Zakresy te pozostają w zgodzie z delegacją ustawową do wydania tego Rozporządzenia, wynikającą z art. 14 ust. 10 ustawy z 2001 r. o odpadach. Instalacją, o której mowa w § 8 Rozporządzenia, nie może być więc żadna inna instalacja, jak ta, dla której rozporządzenie wydano, czyli instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów. Taką instalacją na dzień wydania decyzji nie jest zrealizowana i opisana w rozpatrywanym wniosku instalacja przy ul. [...] w C.. Dostosowanie, o którym mowa w § 8 Rozporządzenia, dotyczy bowiem tych instalacji, które w dniu wejścia w życie Rozporządzenia były instalacjami do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, a takie ich przeznaczenie wynikało z decyzji wskazanych w tym przepisie lub ich budowa albo eksploatacja się rozpoczęła.

Biorąc pod uwagę powyższe odmówiono udzielenia zezwolenia na prowadzenie odzysku niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych (kod odpadu 20 03 01), w instalacji przy ul. [...] w C.. Ponadto odmówiono udzielenia zezwolenia na prowadzenie odzysku w instalacji przy ul. [...] w C., następujących rodzajów odpadów: opakowania wielomateriałowe (kod odpadów 15 01 05), zmieszane odpady opakowaniowe (kod odpadów 15 01 06), odpady palne (kod odpadów 19 12 10), papier i tektura (kod odpadów 20 01 01). Wnioskodawca doprecyzował bowiem w uzupełnieniu do wniosku (pismo z dnia 14 września 2012 r.), że wymienione powyżej rodzaje odpadów będą podlegały jedynie zbieraniu, przygotowaniu partii odpadów o odpowiedniej wielkości transportowej, nie zaś odzyskowi.

Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, w części dotyczącej sformułowanej w pkt 13 osnowy odmowy udzielenia pozwolenia na odzysk wskazanych rodzajów odpadów, złożył pełnomocnik [A] z o.o., wnosząc o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i wydanie pozwolenia na prowadzenie odzysku opisanych wyżej odpadów ewentualnie o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

art. 7, 75, 77 i 107 k.p.a.,

art. 9e ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

art. 17 ust 2 i 3, art. 15, art. 18, art. 29, art. 31, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach,

art. 184 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska,

rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych.

Wskazał, iż w części dot. odmowy udzielenia pozwolenia na odzysk odpadów o kodach 15 01 05, 15 01 06, 19 12 10, 20 01 01 organ I instancji oparł się wyłącznie na wyjaśnieniach złożonych przez Spółkę przy piśmie z dnia 14 września 2012 r., pomijając materiał załączony przy wniosku datowanym, opracowany przez Zakład Usług Technicznych "[B]" S.C., czym naruszył zasadę prawdy obiektywnej. Spółka w sposób jednoznaczny i wyraźny wskazała bowiem, iż odpady o kodach 15 01 05, 15 01 06, 19 12 10, 20 01 01 poddawane będą procesowi odzysku. Tymczasem organ uznał, iż te grupy odpadów nie będą poddawane odzyskowi opierając się wyrywkowo na treści uzupełnienia do wniosku (pismo Spółki z dnia 14 września 2012 r.). W części dot. odmowy udzielenia pozwolenia na odzysk odpadów o kodzie 20 03 01, pełnomocnik wyraził pogląd, iż zezwolenie administracyjne nie może być traktowane jako nakaz, obowiązek wykonywania tej działalności, a stanowi tylko potencjalną możliwość wykonywania takiej działalności, w tym wypadku potencjalną możliwość zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych. Skarżący ma świadomość, iż nie posiadając statusu regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów (ani statusu instalacji zastępczej), nie może prowadzić odzysku zmieszanych odpadów komunalnych, jednakże uważa, iż fakt ten nie stoi na przeszkodzie uzyskaniu takiego pozwolenia, co w przyszłości umożliwi podjęcie starań o uzyskanie statusu najpierw instalacji zastępczej, a docelowo regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów. Pełnomocnik podkreślił w tej mierze, że należy także zwrócić uwagę na istotny aspekt praktyczny w przedmiotowej sprawie. Budowana przez Spółkę instalacja położona jest w regionie I województwa [...], w którym (na chwilę obecną) funkcjonuje tylko 1 instalacja regionalna, której moce przerobowe są zdecydowanie zbyt małe w stosunku do ilości odpadów wytwarzanych w regionie. Nie bez znaczenia musi być zatem możliwość zagospodarowania odpadów w instalacji zastępczej. Nadto zaplanowany przez Spółkę sposób i zakres mechanicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych jest zgodny z określonym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (w zakresie przetwarzania mechanicznego). Zgodnie z § 8 rozporządzenia, instalację istniejącą lub instalację, dla której przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lub której budowa lub eksploatacja rozpoczęła się przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, należy dostosować do wymagań określonych w rozporządzeniu w terminie nie dłuższym niż 36 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia. Niewątpliwie instalacja Spółki istniała (i była wybudowana) przez datą wejścia w życie przedmiotowego rozporządzenia, zatem wobec niej ma pełne zastosowanie wskazana wyżej norma prawa.

W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu wskazało, że w dniu 23 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013, poz. 21), która w art. 252 uchyliła ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Ponieważ nie zawiera ona przepisu przejściowego, iż sprawy wszczęte, a niezakończone w czasie obowiązywania przepisów dotychczasowych, są rozpatrywane nadal na ich podstawie, zachodzi konieczność zastosowania do niniejszej sprawy przepisów nowej ustawy.

Następnie Kolegium przytoczyło art. 41 i 44 ustawy o odpadach wskazując przesłanki negatywne, uniemożliwiające wydanie zezwolenia, które zostały sprecyzowane w art. 46 cyt. ustawy. Kolegium zwróciło uwagę, iż w "Dokumentacji do wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w [A] z o.o. w C. przy ul. [...] ..." załączonej przy wniosku z dnia 6 sierpnia 2012 r. na str. 64 wymienione zostały odpady przewidywane do odzysku, w tym odpady o kodach 15 01 05, 15 01 06, 19 12 10, 20 01 01, 20 03 01, na odzysk których organ I instancji nie wyraził zgody. Przedstawiony w ww. "Dokumentacji..." szczegółowy opis stosowanych metod odzysku odpadów (str. 65-66) dotyczył zmieszanych opadów komunalnych, zatem organ I instancji pismem z dnia 4 września 2012 r. wezwał wnioskodawcę do przedstawienia szczegółowego opisu stosowanych metod odzysku odpadów wyszczególnionych we wniosku. W odpowiedzi pismem z dnia 14 września 2012 r. [A] z o.o. wyjaśniła, iż odpady o kodach 15 01 05, 15 01 06, 19 12 10, 20 01 01 "będą podlegały zbieraniu. Po zebraniu i przygotowaniu partii odpadów o odpowiedniej wielkości transportowej odpady będą transportowane do firm zajmujących się odzyskiem tych opadów". W ocenie organu I instancji opisany sposób postępowania z ww. odpadami nie stanowi procesu odzysku, dlatego też wydana została odmowa na odzysk wskazanych rodzajów odpadów.

Także zdaniem składu orzekającego Kolegium zaproponowany sposób postępowania ze wskazanymi rodzajami odpadów nie stanowi odzysku w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, nie można go zakwalifikować do żadnego procesu odzysku wymienionego w załączniku Nr 1 do cyt. ustawy. Wobec powyższego zasadna jest odmowa wydania zezwolenia na odzysk odpadów o kodach 15 01 05, 15 01 06, 19 12 10, 20 01 01.

Odnośnie odmowy udzielenia zezwolenia na odzysk zmieszanych opadów komunalnych (odpady o kodzie 20 03 01) Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, iż decyzja - zezwolenie jest aktem administracyjnym ustalającym (na wniosek) uprawnienia w sferze prawa administracyjnego lub wyrażającym zgodę właściwego organu na dokonanie przedsięwzięcia lub podjęcie czynności dopuszczonej normami prawa, możliwej do podjęcia przez wnioskodawcę po spełnieniu ustawowych przesłanek i przy braku przesłanek negatywnych. Tym samym po sprawdzeniu przez organ, iż ubiegający się o wydanie zezwolenia spełnia przesłanki warunkujące wydanie tego zezwolenia, obowiązkiem organu jest sprawdzenie, czy nie zachodzą przesłanki negatywne, które wykluczają jego udzielenie.

W niniejszej sprawie materialno-prawną podstawę odmowy udzielenia zezwolenia na odzysk zmieszanych opadów komunalnych stanowi przepis zawarty w art. 46 ust. 1 cyt. ustawy o odpadach. Zgodnie z nim właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami:

mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska;

jest niezgodny z planami gospodarki odpadami;

jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że z uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa [...]", wynika, iż instalacja [A] z o.o. w C. przy ul. [...] nie stanowi ani regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, ani też instancji zastępczej, a jedynie instalację planowaną. Zatem zamierzony sposób gospodarowania odpadami polegający na odzysku zmieszanych odpadów komunalnych, w świetle przywołanych uchwał jest niezgodny zarówno z planem gospodarki odpadami jak i z przepisami prawa miejscowego. Spełnienie choćby jednej przesłanki negatywnej wymienionej w art. 46 ust. 1 cyt. ustawy obliguje zaś organ do podjęcia decyzji o odmowie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r. pełnomocnik Spółki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C. Podkreślił, że zaskarżoną decyzję zaskarża jedynie w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. w zakresie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie odzysku w instalacji przy ul. [...] w C. odpadów o kodzie 20 03 01. Zaskarżonej decyzji zarzucił, podobnie jak uprzednio decyzji pierwszoinstancyjnej, naruszenie.:

art. 7 i 107 k.p.a.,

art. 9e ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

art. 17 ust. 2 i 3, art. 15, art. 18, art. 29, art. 31 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach,

art. 46, 41, 42 i 43 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r.,

art. 184 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska,

rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych.

W uzasadnieniu pełnomocnik przytoczył in extenso obszerne fragmenty odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej odnosząc sformułowane tam tezy i zarzuty także do SKO i wydanej przezeń decyzji. Dodatkowo zaakcentował, że przyjmując hipotetycznie stanowisko SKO za zasadne, okazałoby się w praktyce, iż żadna nowo wybudowana instalacja nie ma możliwości uzyskania statusu RIPOK, bowiem nie jest możliwe wydanie na jej rzecz stosownego zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Z drugiej zaś strony, uzyskanie takiego zezwolenia nie jest możliwe, bowiem obiektywnie nowo wybudowana instalacja nie będzie nigdy wskazana w uchwale wprowadzającej wojewódzki plan gospodarki odpadami w życie jako RIPOK. W efekcie, nie byłoby możliwe uruchomienie w Polsce żadnej nowej instalacji regionalnej lub zastępczej. Ponownie zaprezentował pogląd, iż zezwolenie administracyjne nie może być traktowane jako nakaz, obowiązek wykonywania tej działalności, a stanowi tylko potencjalną możliwość wykonywania takiej działalności, w tym wypadku potencjalną możliwość zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych. Skarżący ma świadomość, iż nie posiadając statusu regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów (ani statusu instalacji zastępczej), nie może prowadzić odzysku zmieszanych odpadów komunalnych, jednakże uważa, iż fakt ten nie stoi na przeszkodzie uzyskaniu takiego pozwolenia, co w przyszłości umożliwi podjęcie starań o uzyskanie statusu najpierw instalacji zastępczej, a docelowo regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów. Odnosząc się z kolei do twierdzeń SKO, iż instalacja Spółki nie jest wskazana w wojewódzkim planie gospodarki odpadami województwa [...] jako regionalna bądź zastępcza instalacja pełnomocnik stwierdził, że trudno by było inaczej. W dacie uchwalania tego planu, instalacja Spółki nie spełniała bowiem wymagań dla RIPOK. Jednocześnie zgodnie z zamierzeniami Spółki (uwzględnionymi w tym planie), instalacja w C. docelowo ma takie wymagania spełniać (prace w tym zakresie są bardzo zaawansowane). Oczywiście warunkiem jest jednak możliwość conajmniej mechanicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych tj. posiadania stosownego uprawnienia w tym zakresie - zezwolenia na odzysk tej kategorii odpadów. Pełnomocnik podkreślił nadto, że zgodnie z art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia o odpadach uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega obligatoryjnej zmianie także w przypadku zakończenia budowy regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. W niniejszej sprawie instalacja Spółki jest wskazana w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako planowana instalacja regionalna. Zatem w momencie zakończenia budowy przez Spółkę planowanej instalacji i po uzyskaniu przez nią stosownych decyzji (zezwoleń) Sejmik Województwa [...], zdaniem pełnomocnika, zobligowany będzie do zmiany uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami. Spółka ma świadomość, iż o ile jej instalacja nie uzyska statusu RIPOK (względnie RIPOK-u zastępczego) nie będzie mogła przetwarzać odpadów o kodzie 20 03 01. Nie może to mieć jednak wpływu na możliwość uzyskania takiego uprawnienia w zakresie materialno-odpadowym.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty uprzednio sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona. W szczególności Sąd nie stwierdził wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy czy z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też z innym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej strona skarżąca jako przedmiot odwołania wskazała nie całe rozstrzygnięcie lecz jedynie pkt 13 ww. decyzji, w którym organ I instancji odmówił udzielenia pozwolenia na prowadzenie odzysku w instalacji przy ul. [...] w C. odpadów o kodach 15 01 05, 15 01 06, 19 12 10, 20 01 01, 20 03 01. We wniesionej na decyzję SKO skardze przedmiot zaskarżenia został jeszcze bardziej zawężony, jak bowiem wskazał pełnomocnik skarżącej Spółki skarga odnosi się jedynie do tej części rozstrzygnięcia SKO w C., w której Kolegium utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w zakresie, w którym organ odmówił udzielenia pozwolenia na prowadzenie odzysku odpadów o kodzie 20 03 01. W pozostałej części ostateczna decyzja SKO uzyskała zatem przymiot prawomocności.

Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności zaakcentować, iż trafnie Kolegium uznało, że choć decyzja pierwszoinstancyjna została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach to jednak z uwagi na to, że w dniu 23 stycznia 2013 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, która w art. 252 uchyliła ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r., zachodziła konieczność zastosowania do niniejszej sprawy przepisów nowej ustawy. Ustawa ta nie zawiera bowiem przepisu przejściowego, iż sprawy wszczęte, a niezakończone w czasie obowiązywania przepisów dotychczasowych, są nadal rozpatrywane na ich podstawie.

Wskazać zatem trzeba, iż stosownie do art. 46 ust. 1 cyt. ustawy o odpadach właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami:

mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska;

jest niezgodny z planami gospodarki odpadami;

jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

We wszystkich wymienionych przypadkach organ nie tylko uprawniony jest lecz zobowiązany do odmowy wydania wnioskowanego pozwolenia. Decyzja w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia nie ma bowiem charakteru uznaniowego. Ma charakter związany co oznacza, że organ w przypadkach przewidzianych prawem obowiązany jest ją wydać, a w razie podjęcia przezeń rozstrzygnięcia odmiennego rażąco naruszyłby regulację zawartą w art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach. W konsekwencji stwierdzenie, co ma miejsce w niniejszej sprawie, że zamierzona działalność, objęta wnioskiem o wydanie pozwolenia, sprzeczna byłaby z normami prawa miejscowego i z planem gospodarki odpadami, powoduje, że organ zobligowany jest do wydania decyzji odmownej.

Wskazać zatem należy, że niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne powinny być przetwarzane w regionie gospodarki odpadami komunalnymi, na którym zostały wytworzone (art. 20 ust. 7 i 8 ustawy o odpadach). Podmiot odbierający odpady komunalne ma ustawowy obowiązek przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).

Regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych może być zakład zagospodarowania odpadów spełniający kryteria określone w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach (Kolegium podaje w tej mierze numerację pochodzącą z ustawy poprzednio obowiązującej, które to uchybienie, z uwagi na tożsame brzmienie przepisów, nie ma jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia). Jednakowoż regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych wskazuje wojewódzki regionalny plan gospodarki odpadami - art. 35 ust. 4 pkt 2 ustawy o odpadach. Tym samym podkreślenia wymaga, iż nawet jeśli dany podmiot teoretycznie spełnia wymagania techniczne aby uznać go za regionalną instalację lub przynajmniej instalację zastępczą to nie może on na danym terenie roli takiej pełnić jeśli nie został wskazany w planie, o którym mowa powyżej. W konsekwencji ustalenie, że dany podmiot nie został w planie wskazany jako regionalna bądź zastępcza instalacja przesądza, niezależnie od pozostałych okoliczności sprawy, o niedopuszczalności udzielenia podmiotowi temu zgody na prowadzenie odzysku odpadów o kodzie 20 03 01. Wbrew bowiem twierdzeniom strony skarżącej, iż firma będzie tylko w posiadaniu zezwolenia, ale nie będzie z niego korzystać do czasu uznania posiadanej przez nią instalacji za instalację regionalną lub zastępczą , nie istnieje prawna możliwość wydania decyzji pozytywnej podmiotowi, który nie posiada formalnej możliwości prowadzenia danej działalności. Nadto wydanie decyzji pomimo wyraźnego zakazu ustawowego (zaistnienia przesłanki negatywnej) stanowi rażące naruszenie prawa. Jak to bowiem trafnie wskazało Kolegium, organ winien sprawdzić zarówno to czy ubiegający się o wydanie zezwolenia spełnia przesłanki warunkujące wydanie tego zezwolenia, jak i to czy nie zachodzą przesłanki negatywne, które wykluczają jego udzielenie.

Wskazać zatem należy, że "Plan gospodarki odpadami dla województwa [...]" został przyjęty Uchwałą Nr [...] z dnia [...] przez Sejmik Województwa [...]. W tym samym dniu została podjęta Uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa [...]", która określiła regiony gospodarki odpadami komunalnymi i regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje zastępcze do obsługi tych regionów. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] r. pod pozycją [...]. Stanowi ona akt prawa miejscowego, obowiązujący na terenie województwa [...]. Z uchwały tej wynika, iż instalacja [A] z o.o. w C. przy ul. [...] nie stanowi ani regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, ani też instancji zastępczej. Z "Planu gospodarki odpadami dla województwa [...]" wynika bowiem jedynie, iż instalacja [A] z o.o. w C. przy ul. [...] jest zaliczona do planowanych regionalnych instalacji w regionie I, dla których nie została wydana do dnia 31 grudnia 2011 r. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania ([A] z o.o. posiada decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach tylko dla sortowni).

Trafnie nadto Kolegium zauważa, że z powyższego zapisu Planu wynika, że dla instalacji przy ul. [...] w C. nie ma zastosowania przepis art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2011, poz. 897), tj. niemożliwa jest zmiana uchwały sejmiku województwa w sprawie przyjęcia planu gospodarki odpadami, bez konieczności przeprowadzenia jego aktualizacji. Na dzień rozpatrywania wniosku przedłożonego przez prowadzącego instalację o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w procesie przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, instalacja przy ul. [...] w C., nie spełniała zresztą kryteriów regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, ponieważ nie zapewniała mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, a jedynie proces mechanicznego przetwarzania tych odpadów, bez możliwości poddania ich procesom biologicznego przetwarzania w jednym zintegrowanym procesie technologicznym przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych składa się bowiem z procesów mechanicznego przetwarzania odpadów i biologicznego przetwarzania odpadów połączonych w jeden zintegrowany proces technologiczny przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w celu ich przygotowania do procesu odzysku (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych.

W konsekwencji zatem stwierdzenia, iż skarżąca Spółka została wskazana w Planie jedynie jako instalacja planowana, nie zaś jako instalacja regionalna bądź przynajmniej zastępcza oczywistym jest, że wnioskowane pozwolenie nie mogło jej zostać udzielone, bez wcześniejszej zmiany (aktualizacji) planu. Sformułowana zatem przez organ I instancji i utrzymana w mocy odmowa udzielenia w tej mierze wnioskowanego zezwolenia była zatem prawidłowa, w pełni odpowiadając obowiązującemu prawu. W okolicznościach faktycznych sprawy decyzja pozytywnie załatwiająca wniosek pomimo ustawowych przesłanek negatywnych obarczona byłaby bowiem wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa.

Na ocenę prawidłowości podjętych w odniesieniu do odpadów o kodzie 20 03 01 rozstrzygnięć orzekających w sprawie organów nie mogły tym samym wpłynąć sformułowane w skardze zarzuty i argumenty (w tym argumenty pozaprawne). W konsekwencji pozbawione znaczenia prawnego są argumenty dotyczące trudności jakie podmiot nie posiadający stosownych zezwoleń napotkać może ubiegając się o zmianę cyt. "uchwały wykonawczej do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami". Taka sama ocena odnosi się do twierdzeń, iż Spółka potencjalnie, posiadając odnośne zezwolenia, mogłaby pełnić rolę instalacji zastępczej. Przedmiotem niniejszej sprawy nie są bowiem ani techniczne możliwości Spółki, ani też kwestia jej ewentualnego, przyszłego statusu jako instalacji zastępczej (organ nie jest władny wydać w tej mierze jakiegokolwiek rozstrzygnięcia albowiem kwestie uznania podmiotu za instalację regionalną lub zastępczą pozostawione zostały przez ustawodawcę sejmikom), a jedynie ocena czy w świetle obecnego tekstu wojewódzkiego planu i uchwały, o której mowa powyżej, dopuszczalne jest udzielenie Spółce wnioskowanego zezwolenia, na co w świetle art. 46 ustawy o odpadach odpowiedź musi być negatywna. O ile zatem zamiarem Spółki nadal pozostanie prowadzenie odzysku odpadów o wskazanym kodzie i będzie miała ku temu stosowne możliwości techniczne (podkreślenia wymaga, że na pytanie Sądu pełnomocnik Spółki wyjaśnił w trakcie rozprawy, że w odniesieniu do ewentualnej instalacji zastępczej, której budowę zakończono, nadal nie została wydana prawomocna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach) będzie ona musiała doprowadzić do stosownych zmian aktów wydawanych przez Sejmik. Bez znaczenia prawnego pozostają także argumenty dotyczące potrzeb regionu i celowości podjęcia przez kolejna firmę prowadzenia odzysku. Także dywagacje odnośnie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów nie mogą wpłynąć na wynik sprawy, w której, jak to wskazano powyżej, czynnikiem przesądzającym o niedopuszczalności wydania wnioskowanego zezwolenia nie są kwestie techniczne lecz formalne, w postaci nie ujęcia Spółki w planie gospodarowania odpadami jako instalacji regionalnej bądź zastępczej, a jedynie jako planowanej. Takie zaś wskazanie nie zezwala na wykonywanie wnioskowanej działalności. Jak to już wskazano powyżej Sąd nie może nadto podzielić argumentacji strony skarżącej (sformułowanej już uprzednio w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej), iż wnioskowane zezwolenie może zostać udzielone albowiem zdaniem pełnomocnika "zezwolenie administracyjne nie może być traktowane jako nakaz, obowiązek wykonywania tej działalności, a stanowi tylko potencjalną możliwość wykonywania takiej działalności /.../. Skarżący ma świadomość, iż nie posiadając statusu regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów (ani statusu instalacji zastępczej), nie może prowadzić odzysku zmieszanych odpadów komunalnych, jednakże uważa, iż fakt ten nie stoi na przeszkodzie uzyskaniu takiego pozwolenia, co w przyszłości umożliwi podjęcie starań o uzyskanie statusu najpierw instalacji zastępczej, a docelowo regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów" Oczywistym jest bowiem, jak to wskazano powyżej, że zezwolenie, o którym mowa, może zostać udzielone jedynie pod warunkiem spełnienia przez wnioskodawcę w dacie wydawania decyzji wymaganych prawem wymogów, o ile nie zachodzą jednocześnie w tejże dacie przesłanki (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) wyłączające dopuszczalność udzielenia zezwolenia.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, uznających co do meritum poprawność wydanego przez organ II instancji rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.