Postanowienie NSA, sygn. akt II OPP 18/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania i przyznano od Skarbu Państwa odpowiednią sumę pieniężną
Powołane przepisy: article: art. 1,2, 12 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1259
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym  prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Zofia Flasińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg B. Z.-G., J. G., P. S., R. S. i M.T. R. na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 218/16 w sprawie ze skarg Wojewody [...] oraz B. Z.-G., J. G., P. S., R. S. i M. T. R. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym S. i Ch. w gminie B. postanawia: 1. stwierdzić przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku ze skarg B. Z.-G., J. G., R. S. i M. T. R., 2. przyznać B. Z.-G., J. G., R. S. i M. T. R. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sumy pieniężne w wysokości po 3 000 (trzy tysiące) złotych, 3. odrzucić skargę na przewlekłość postępowania P. S., 4. zwrócić B. Z.-G., J.G., R. S. i M. T. R. ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego uiszczone opłaty od skargi na przewlekłość postępowania w kwocie po 200 (dwieście) złotych.


UZASADNIENIE

W dniu 25 czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga Grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie "[...]" w B. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym S. i Ch. w gminie B. (sygn. akt II SA/Gd 478/13).

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 16 lipca 2013 r. pełnomocnik Stowarzyszenia został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi poprzez złożenie oryginału lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa procesowego oraz 29 upoważnień od członków grupy mieszkańców wraz z dwoma aktami notarialnymi, jak również do uiszczenia wpisu od skargi w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia. Braki skargi zostały uzupełnione 5 sierpnia 2013 r.

Postanowieniem z dnia 10 października 2013 r. Sąd zarządził połączenie tej sprawy ze sprawą ze skargi Wojewody [...] na tę samą uchwałę celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Gd 758/12.

Zarządzeniem z dnia 31 grudnia 2013 r. Przewodniczący Wydziału wyznaczył termin rozprawy na dzień 5 lutego 2014 r.

Zarządzeniem z dnia 3 lutego 2014 r. sędzia sprawozdawca odwołał wyznaczoną rozprawę w związku z treścią pisma Grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie "[...]" z dnia 23 stycznia 2014 r., a zarządzeniem z dnia 6 lutego 2014 r. sędzia sprawozdawca polecił doręczyć odpis tego pisma pełnomocnikowi Gminy i zobowiązał go do złożenia dodatkowych dokumentów w sprawie (obrazujących położenie nieruchomości skarżących mieszkańców w stosunku do terenu objętego planem).

Zarządzeniem z dnia 12 lutego 2014 r. Przewodniczący Wydziału wyznaczył rozprawę na dzień 19 marca 2014 r. Termin ogłoszenia orzeczenia odroczono dwukrotnie na dzień 2 i 9 kwietnia 2014 r.

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały ze skargi Wojewody [...] oraz oddalił skargę Grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie "[...]" w B.

Skargi kasacyjne od tego wyroku wnieśli: Rada Gminy B. i Grupa mieszkańców gminy reprezentowana przez Stowarzyszenie "[...]" w B. W skardze kasacyjnej Grupy mieszkańców zawarto wniosek o przyznanie "skarżącym" prawa pomocy. Zarządzeniem z dnia 10 lipca 2014 r. referendarz sądowy wezwał pełnomocnika Stowarzyszenia do sprecyzowania w czyim konkretnie imieniu składa ten wniosek oraz przesłania go na urzędowym formularzu. W związku z niewykonaniem tego wezwania przez pełnomocnika - zarządzeniem z dnia 18 sierpnia 2014 r. - referendarz sądowy pozostawił wniosek bez rozpoznania.

Zarządzeniem z dnia 17 września 2014 r. Przewodniczący Wydziału wezwał pełnomocnika Grupy mieszkańców do uiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 150 zł. Wpis został uiszczony 26 września 2014 r.

Akta sprawy zostały przekazane do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 4 listopada 2014 r.

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2016 r., II OSK 3040/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie w tej sprawie dotknięte było wadą nieważności. Nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi m. in. jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji w sentencji zaskarżonego wyroku jako jedną ze stron skarżących wskazał: "Grupę mieszkańców gminy reprezentowaną przez Stowarzyszenie [...] w B.", jednak tego rodzaju podmiot nie ma zdolności sądowej. Niewątpliwie, bowiem podmiot, którego skargę rozpoznał Sąd nie należy do wskazanych w art. 25 p.p.s.a. Skoro skargę wniesiono m. in. na podstawie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, to stronami skarżącymi winno się uczynić wszystkich wyrażających na to zgodę mieszkańców, jako osób fizycznych, które z mocy art. 25 § 1 p.p.s.a. posiadają zdolność sądową. Ponadto Sąd I instancji rozpoznał skargę wadliwie, czyniąc skarżącym Grupę mieszkańców gminy i godząc się, by skargę tę w istocie wniosło Stowarzyszenie, które miało reprezentować osoby tworzące powyższą grupę, a które samo udzieliło pełnomocnictwa wskazanemu przez siebie adwokatowi. Stowarzyszenie nie mogło wnosić skargi w imieniu grupy mieszkańców i w konsekwencji pełnomocnik ustanowiony przez Stowarzyszenie nie mógł skutecznie dokonywać czynności w tej sprawie. Ta okoliczność przesądziła o tym, że ziściła się dodatkowa przesłanka nieważności postępowania, albowiem strony – osoby fizyczne, które udzieliły Stowarzyszeniu upoważnienia do ich reprezentowania we wniesieniu skargi, zostały pozbawione możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny polecił Sądowi I instancji prawidłowo oznaczyć skarżących i wezwać ich do podpisania skargi i wniesienia wpisów od skargi.

Akta sprawy zostały zwrócone do Sądu I instancji w dniu 19 kwietnia 2016 r. (nowa sygn. akt II SA/Gd 218/16).

Zarządzeniami z dnia 20 kwietnia 2016 r. Przewodniczący Wydziału ustalił listę skarżących w tej sprawie (18 osób) i wezwał poszczególnych skarżących (w tym A. B. i M. B. oraz B. Z.-G. i J.G. solidarnie) do uiszczenia wpisów od skargi w kwocie po 300 zł w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia. Zarządzeniem z dnia 20 kwietnia 2016 r. Przewodniczący Wydziału wezwał ponadto skarżących do usunięcia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie lub nadesłanie odpisu skargi zawierającego podpis w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia. Wpis uiścili i podpisane egzemplarze skargi złożyli: M. T. R., B. Z.-G. i J. G., R. S., P. S..

Postanowieniem z dnia 13 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę R. W., G. B., K. M., Z. B., J. G., S. S., D. B., H. B., A. B., M.B., J. M. i J. S.. Postanowienie to stało się prawomocne od dnia 21 listopada 2016 r.

Postanowieniem z dnia 13 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę K. R., albowiem jej wniosek o przyznanie prawa pomocy został pozostawiony bez rozpoznania, a skarżąca pomimo ponownego wezwania nie uiściła wpisu od skargi.

Zarządzeniem z 12 stycznia 2017 r. Przewodniczący Wydziału wyznaczył rozprawę na dzień 15 marca 2017 r.

Skargi na przewlekłość postępowania w tej sprawie wnieśli M. T.R. (27 lutego 2017 r.) oraz B. Z.-G., J. G., R.S., P. S. (28 lutego 2017 r.). Skarżący wnieśli o stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz o zasądzenie na ich rzecz od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwoty po 6 000 zł. W uzasadnieniu wskazali, iż Sąd I instancji błędnie pominął badanie interesu prawnego poszczególnych mieszkańców tworzących grupę. Skarżący zostali pozbawieni możności obrony ich praw, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w sprawach II OSK 2562/14 i II OSK 2247/14, co było powodem wydłużenia się postępowania w tej sprawie.

Wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz odrzucił skargę M. T. R..

Skarżący P. S., pomimo wezwania, doręczonego mu osobiście w dniu 3 kwietnia 2017 r., nie uiścił opłaty od skargi na przewlekłość postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi B. Z.-G., J. G., R. S. i M. T. R. na naruszenie ich prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki w postępowaniu sądowym toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 218/16 (poprzednio II SA/Gd 758/12) zasługują na uwzględnienie.

Skarga o stwierdzenie, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nastąpiła przewlekłość postępowania może być uwzględniona, jeśli są podstawy do przyjęcia, że na skutek działania lub bezczynności tego sądu naruszone zostało prawo strony do rozpoznania jej sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki - Dz.U. z 2016 r., poz. 1259 ze zm.). Konieczne jest więc ustalenie, że wystąpiła zwłoka w postępowaniu sądowym (przewlekłość postępowania) oraz że zwłoka ta jest nieuzasadniona. Stosownie do art. 2 ust. 2 powołanej ustawy, dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Dokonując tej oceny, uwzględnia się łączny dotychczasowy czas postępowania od jego wszczęcia do chwili rozpoznania skargi, niezależnie od tego, na jakim etapie skarga została wniesiona, a także charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania.

Ustawa nie określa wprost, jaki okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy należy uznać za nieuzasadnioną zwłokę. Pewna wskazówka wynika jednak z art. 14 ustawy, który stanowi, że skarżący może wystąpić z nową skargą w tej samej sprawie po upływnie 12 miesięcy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się więc, iż ustawodawca uznał za przewlekłe takie postępowanie, które trwa dłużej niż 12 miesięcy. Przy czym, jeżeli postępowanie trwa dłużej niż 12 miesięcy nie oznacza to samo przez się, że nastąpiła przewlekłość postępowania w rozumieniu tej ustawy (por. postanowienia NSA: z dnia 7 marca 2014 r., II OPP 14/14, z dnia 25 lipca 2013 r., II OPP 25/13, z dnia 19 sierpnia 2011 r., II OPP 27/11, publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sprawie skarga B. Z.-G., J. G., R. S. i M. T. R. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku 25 czerwca 2013 r., a skargi na przewlekłość postępowania zostały wniesione w dniach 27 i 28 lutego 2017 r. Postępowanie sądowoadministracyjne trwa zatem ponad 3 i pół roku, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2016 r., II OSK 3040/14 stwierdził nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku, co skutkowało uchyleniem wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że łączny dotychczasowy czas postępowania, licząc od jego wszczęcia do chwili rozpoznania skargi na przewlekłość, uzasadnia stwierdzenie przewlekłości postępowania przed tym Sądem na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 powołanej ustawy, uwzględniając skargę, sąd na żądanie skarżącego przyznaje od Skarbu Państwa sumę pieniężną w wysokości od 2000 do 20 000 złotych. Wysokość sumy pieniężnej, w granicach wskazanych w zdaniu pierwszym, wynosi nie mniej niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, niezależnie od tego, ilu etapów postępowania dotyczy stwierdzona przewlekłość postępowania. W związku z tym, że postępowanie toczyło się blisko 4 lata (zostało zakończone przed Sądem I instancji w dniu 23 marca 2017 r.) Naczelny Sąd Administracyjny przyznał B. Z.-G., J. G., R. S. i M. T. R. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sumy pieniężne w wysokości po 3 000 złotych.

Skarżącym, których skarga na przewlekłość postępowania została uwzględniona, sąd zwrócił opłaty od skargi na przewlekłość postępowania na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2016 r., poz. 1259) skarga na przewlekłość postępowania podlega stałej opłacie w wysokości 200 zł. Powołana ustawa nie przewiduje procesowych skutków nieuiszczenia tej opłaty, jednak - w myśl art. 8 ust. 2 tej ustawy - w sprawach nieuregulowanych w ustawie do postępowania toczącego się na skutek skargi sąd stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu zażaleniowym obowiązujące w postępowaniu, którego skarga dotyczy. W rozpatrywanej sprawie znajduje więc zastosowanie art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.)- dalej p.p.s.a., który stanowi, że skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania, od których pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlegają odrzuceniu przez sąd. W niniejszej sprawie skarżący P.S., pomimo wezwania, nie uiścił opłaty od skargi na przewlekłość postępowania, zatem skarga ta podlega odrzuceniu na podstawie art. 220 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r.