Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3137/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 147 PAR 1, 151, 106 PAR 3, 133 PAR 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 1 grudnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1068/18 w sprawie ze skarg S. P. i M. M. na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 30 kwietnia 2018 r. Nr XXXVIII/34/2018 w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki" 1. uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę M. M. i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz M. M. kwotę 719 (siedemset dziewiętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem 5 marca 2019 r., II SA/Kr 1068/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargi S. P. i M. M. na uchwałę Nr XXXVIII/34/2018 Rady Gminy Zielonki z 30 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki". Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2017, poz. 1875 z późn. zm., Usg) oraz na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073 z późn. zm., Upzp), podjęła w dniu 30 kwietnia 2018 r. uchwałę Nr XXXVIII/34/2018 w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki" (Studium). Zmianą objęto cały obszar w granicach administracyjnych Gminy Zielonki. Uchwała zawiera załączniki: 1) Załącznik Nr 1 – Tekst, tom 1: Uwarunkowania przestrzennego rozwoju Gminy, załącznik stanowi podbudowę informacyjną i analityczną, uzasadniającą przyjęte w Studium rozwiązania, 2) Załącznik Nr 2 – Tekst, tom 2: Ustalenia Studium wraz z Syntezą, 3) Załącznik Nr 3 – Rysunek Studium – kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy w skali 1: 5 000, 4) Załącznik Nr 4 – Sposób rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag złożonych do projektu zmienianego Studium.

Kolejno wskazano, że skargę na powyższą uchwałę do WSA w Krakowie wniósł S. P., który zarzucił naruszenie:

1) art. 12 ust. 1 Upzp poprzez zbiorcze i pozorne merytoryczne rozpatrzenie zgłoszonych uwag i ich aprioryczne odrzucenie z uwagi na "powagę sytuacji prawnej", co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności uchwały w oparciu o treść art. 28 ust. 1 ww. ustawy;

2) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 Upzp poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego Gminie;

3) art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego (K.c.) poprzez bezzasadne naruszenie prawa własności polegające na przeznaczeniu części działki skarżącego (nr [...] w miejscowości [...]) na cele drogi o szerokości kilkunastu metrów, pomimo iż w miejscowości [...] nawet główne arterie komunikacyjne nie mają takiej szerokości, a plany budowy tej drogi – wobec dotychczasowej postawy Gminy – jawią się jako iluzoryczne.

S. P. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu swej skargi powołał się na art. 101 Usg i wyjaśnił, że – choć obecnie nie ma takiego obowiązku – wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa, jednak wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Dalej skarżący ten wskazał, że ma interes prawny do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, ponieważ jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze studium. Powołując się na orzecznictwo sądowe zaprezentował pogląd, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, choć nie jest aktem prawa miejscowego, może naruszać interes prawny właściciela nieruchomości. Argumentował, że będąca jego własnością działka nr [...] w miejscowości [...] graniczy z działką drogową o szerokości ok. 3,5 metra, a w studium planuje się jej poszerzenie do 15 metrów. Działka nr [...] jest wąska i długa, jest też działką budowlaną, jej zwężenie sprawi, że nie będzie możliwa jej zabudowa, a jej fragment, który nie zostanie wykorzystany na drogę, straci jakiekolwiek znaczenie gospodarcze. S. P. przywoływał ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, również zakładającego poszerzenie drogi dojazdowej, z tym, że miało to nastąpić poprzez włączenie działek sąsiadujących z drogą z dwóch stron. Naprowadzał dalej, że ta nie znajdująca racjonalnego uzasadnienia inwestycja jest oznaczana w dokumentach planistycznych od kilkunastu lat, a do tej pory Gmina nie podjęła żadnych kroków zmierzających do jej realizacji.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w odpowiedzi na skargę S. P. organ (w wyroku nie sprecyzowano, o jaki organ chodzi – uwaga Sądu) wniósł o oddalenie skargi, argumentując iż skarżący nie wykazał interesu prawnego zgodnie z art. 101 Usg. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie doszło również do "zbiorczego" rozpatrzenia zgłoszonych do projektu studium uwag, każda z nich została merytorycznie rozpatrzona i poddana pod głosowanie radnych Gminy [...], co potwierdzać mają akta sprawy.

W wyroku przytoczono dalej, że skargę na Studium do WSA w Krakowie wniósł M. M., który zarzucił naruszenie Upzp w zakresie:

1) art. 1 ust. 3 i 4, w szczególności ust. 4 pkt 4a) i 4b) oraz art. 10; do projektu studium, skarżący w terminie złożył wnioski, które dotyczyły przekwalifikowania działek nr [...],[...] z terenu rolno-siedliskowego (RS) na teren zabudowy mieszkalnej (MN); przekwalifikowanie tych działek ma na celu uzupełnienie istniejącej zabudowy, o której mowa w art. 1 ust. 4 punkt 4a ustawy, w związku z tym, że działki te znajdują się w pasie zabudowy mieszkalnej (MN), a działki sąsiadujące są oznaczone symbolem MN; dodatkowo nieruchomości są bardzo dobrze skomunikowane, działki mogą być wyposażone w sieci wodociągowe, gazowe, elektroenergetyczne z przylegających nieruchomości, przez które przechodzi niezbędna infrastruktura, zostały również złożone wnioski o podłączenie działek do sieci kanalizacyjnej; wnioski skarżącego nie zostały rozpatrzone przez Wójta oraz Radę Gminy w uchwalonym Studium, pomimo tego, że spełniają wszelkie kryteria z Upzp; przedmiotowe działki nie znajdują się w otulinie Ojcowskiego Parku Narodowego, co sugeruje treść uchwalonego Studium;

2) art. 11 i art. 12 poprzez brak rozpatrzenia wszystkich 718 uwag złożonych przez mieszkańców Gminy Zielonki, w tym uwag skarżącego do działek nr [...],[...] oraz [...] do projektu studium Gminy [...]; wskazując na wypowiedzi Wójta Gminy [...], przebieg dyskusji w dniu 18 stycznia 2018 r. oraz uzasadnienie uchwały, skarżący ocenił, że fikcją był proces wyłożenia projektu studium, składania uwag wraz z jego uchwalaniem i rozpatrzeniem uwag;

3) art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 oraz art. 10 poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego i przeprowadzenie przez jego działki nr [...],[...],[...] sztucznie utworzonego korytarza ekologicznego w Studium w miejscu, gdzie on nie występował i nie występuje, co jest potwierdzone w Studium z 20 września 2001 r. i Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr 15 na obszarze Gminy Zielonki w granicach administracyjnych sołectwa [...] z [...] sierpnia 2006 r.;

4) art. 1 ust. 2 pkt 11 przez brak zapewnienia udziału mieszkańców Gminy [...] w pracach nad Studium; na spotkaniu dotyczącym wyłożenia do publicznego wglądu projektu zmian Studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko Wójt Gminy [...] zapowiedział, że wszelkie uwagi do Studium zostaną odrzucone, uniemożliwiło to mieszkańcom Gminy [...] współtworzenie Studium; Gmina [...] dopiero po wizycie skarżącego w dniu 1 czerwca 2018 r., zamieściła w dniu 4 czerwca 2018 r. informację o uchwaleniu nowego Studium w dniu 30 kwietnia 2018 r.; wspólnie z innymi mieszkańcami [...] skarżący pisemnie wnioskował o możliwość uczestnictwa w sesji Rady Gminy [...], która miała rozpatrywać uwagi do Studium – zostało to wnioskodawcom uniemożliwione, nawet nie otrzymali oni informacji, kiedy będzie zwołana sesja Rady Gminy [...];

5) art. 10, w szczególności ust. 1 pkt 7d oraz pkt 5 poprzez premiowanie miejscowości, które mają największe rezerwy niewykorzystanych terenów budowlanych.

Skarżący wniósł o uznanie zaskarżonej uchwały za nieważną.

Skarżący w piśmie procesowym rozwinął argumentację sformułowaną w skardze, w szczególności w odniesieniu do naruszenia interesu prawnego. Wskazał m. in., że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny w zakresie:

1) uniemożliwienia korzystania z jego nieruchomości położonych w [...] w Gminie [...] w dotychczasowy sposób poprzez przesunięcie korytarza ekologicznego z jego naturalnego położenia na jego i sąsiadów działki; korytarz ekologiczny narzuca szereg ograniczeń w zakresie korzystania z nieruchomości;

2) zaniechania przekwalifikowania działek skarżącego położonych w [...] w Gminie [...] z terenu "RS – teren rolny z możliwością zabudowy siedliskowej rolniczej" na teren zabudowy mieszkalnej (MN) w związku z pojawiającymi się nieprawdziwymi informacjami w Studium;

3) wywołania negatywnych następstw prawnych w związku z tym, iż "przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego/miejscowych planów wybranych obszarów, niezbędne jest wykorzystanie całości dokumentacji Studium" zgodnie z zapisami punktu 6.3. spójność planu miejscowego z ustaleniami studium.

W odpowiedzi na skargę M. M. organ (sąd wojewódzki nie wskazał o jaki organ chodzi – uwaga Sądu) wniósł o jej oddalenie, wywodząc iż skarżący nie ma interesu prawnego. Wnosząc uwagę do projektu studium M. M. żądał zmiany przeznaczenia działek z terenu rolno-siedliskowego (RS) na teren zabudowy mieszkalnej (MN) oraz likwidacji korytarza ekologicznego. W załączniku nr 4 zaskarżonej uchwały pod pozycją nr 80 jednoznacznie wskazano w odpowiedzi na uwagi skarżącego złożone do projektu zmiany studium, że "korytarz ekologiczny oczekiwany przez RDOŚ i OPN – powiązania otwartych obszarów rolniczych, brak zgody RDOŚ na zaniechanie wyznaczenia korytarza" (s. 12, poz. 80 załącznika nr 4 zaskarżonej uchwały). W obecnym obowiązującym planie, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Zielonki nr XL/43/2006 dnia 3 sierpnia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 562 poz. 3551 z dnia 20 września 2006 r.) działki, o których mowa w skardze, znajdują się w terenie o przeznaczeniu "RS - terenie rolnym z możliwości zabudowy siedliskowej rolniczej". W studium w brzmieniu sprzed podjęcia zaskarżonej uchwały był to teren o przeznaczeniu "obszary rolne na których sposób zagospodarowania regulują przepisy prawa powszechnie obowiązującego" (wg załączonej legendy do rysunku studium). Oznaczało to, że rolnik mógł działkę zabudować w ograniczonym zakresie. Na tej właśnie podstawie w planie określano przeznaczenie oznaczone jako "RS". Nowe Studium w brzmieniu ujętym w zaskarżonej uchwale powtórzyło ten zapis z planu czyli "RS". Skarżący poza faktem bycia właścicielem działek nie powołał się na żadne okoliczności, które wskazywać by miały na naruszenie jego interesu prawnego, zatem, w ocenie organu, nie wykazał interesu prawnego zgodnie z art. 101 Usg, bowiem zaskarżona uchwała w żaden sposób nie zmienia jego sytuacji, nie ograniczając mu przysługującego prawa własności.

Sprawy ze skargi S. P. oraz ze skargi M. M. sąd wojewódzki postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia – i prowadzić je pod sygnaturą II SA/Kr 1068/18.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargi, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa).

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że analiza toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały, a także jej samej prowadzi do konkluzji o braku naruszenia właściwości organu, tudzież braku istotnych naruszeń zasad i trybu jej sporządzania mogących mieć wpływ na interes prawny skarżących.

Wpierw sąd wojewódzki zrekapitulował reguły orzekania w sprawach ze skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa, wnoszonej w trybie art. 101 Usg. Eksponowano, że stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 Upzp – jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że skarżący są uprawnieni do zaskarżenia kwestionowanej uchwały.

Zrekapitulowano kolejność działań przez organy planistyczne (wójta i rady gminy) podejmowanych w procedurze uchwalania studium uwarunkowań. Sąd pierwszej instancji wskazał, że akta planistyczne dowodzą, iż wymogom procedury planistycznej zawartym w Upzp uczyniono zadość. W szczególności w dniu 6 grudnia 2017 r. Wójt Gminy [...] ogłosił o wyłożeniu do publicznego wglądu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zielonki wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 8 stycznia 2018 r. do 7 lutego 2018 r.; w dniu 18 stycznia 2018 r. odbyła się publiczna dyskusja nad przyjętymi w projekcie studium rozwiązaniami. Uwagi do projektu studium były przedmiotem wspólnego posiedzenia Komisji Infrastruktury Technicznej i Rozwoju Gospodarczego, Komisji Oświaty, Kultury, Zdrowia i Sportu, Komisji Regulaminowo – Inwentaryzacyjnej, Komisji Rolnictwa i Ochrony Środowiska oraz Komisji Budżetowej Rady Gminy [...] w dniach 28 i 30 kwietnia 2018 r. (protokół nr 2/2018). Wraz z uchwaleniem zmiany studium Rada Gminy Zielonki rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag, w tym także uwag skarżących: w odniesieniu do działki [...] w [...] z uzasadnieniem "wniosek bezzasadny, rozstrzygnięcie na etapie sporządzania planu miejscowego", a w odniesieniu do działek [...],[...] i [...] w [...] (dotyczących skarżącego M. M. – uwaga Sądu) – "korytarz ekologiczny oczekiwany przez RDOŚ i OPN – powiązania otwartych obszarów rolniczych, brak zgody RDOŚ na zaniechanie wyznaczenia korytarza". Zawiadomienie o nadzwyczajnej sesji Rady Gminy [...], na której uchwalono zaskarżoną uchwałę, opublikowano w BIP w dniu 27 kwietnia 2018 r.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, nieuwzględnienie oczekiwań S. P. co do "usunięcia" z nowego aktu planistycznego drogi, zmiany jej lokalizacji czy też zmniejszenia jej rozmiarów – nie stanowi naruszenia zasad sporządzania studium, a teza tego skarżącego, jakoby miało dojść do poszerzenia drogi tylko w jedną stronę, tj. w stronę działki [...] – w istocie z zaskarżonego Studium, z uwagi na skalę rysunku i braku oznaczenia działek, nie wynika.

Zarzut skarżącego M. M., dotyczący zakwalifikowania jego działek w [...] – wbrew oczekiwaniom wyrażonym w uwagach do projektu Studium – jako teren rolny (RS, fragmenty ZI1 i R3) i przeprowadzenia przez nie korytarza ekologicznego – również okazał się niezasadny. Zdaniem sądu wojewódzkiego, także w tym przypadku nie można stwierdzić, aby odnośne ustalenia Studium naruszały zasady jego sporządzania tudzież skutkowały nielegalnym ograniczeniem prawa własności skarżącego. W szczególności nie doszło do naruszenia przepisów powołanych w skardze, w tym art. 1 ust. 3 i 4, art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 ani art. 10 Upzp. W ocenie sądu wojewódzkiego, kwestionowane ustalenia Studium nie noszą znamion dowolności, przeciwnie, zostały ukształtowane po rozważeniu interesu indywidualnego i publicznego; nie naruszają zasady proporcjonalności ani nie stanowią przypadku bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności.

Dodatkowo w wyroku II SA/Kr 1038/18 zauważono, że przyjęta w Studium lokalizacja korytarza ekologicznego została zdeterminowana stanowiskiem wyspecjalizowanych organów współdziałających w procedurze planistycznej, przede wszystkim RDOŚ, co "zostało przekonująco wyjaśnione w odpowiedzi na skargę". W tej sytuacji subiektywne przekonanie skarżącego o zasadności innej lokalizacji przedmiotowego korytarza nie może stanowić podstawy do kwestionowania odnośnych ustaleń Studium. Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a i b Upzp, skoro przepisy te dotyczą przypadku sytuowania nowej zabudowy. Nie ma też uzasadnienia – "zwłaszcza w obliczu przekonujących wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę" – nawiązujący do art. 10 ust. 1 pkt 5 i 7d Upzp zarzut "premiowania miejscowości, które największe rezerwy niewykorzystanych terenów budowlanych".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa, zaskarżył go w zakresie dotyczącym oddalenia jego skargi.

Wyrokowi sądu pierwszej instancji, w trybie art. 174 pkt 2 Ppsa skarżący kasacyjnie zarzuca:

• naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 133 § 1 Ppsa, art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa poprzez oparcie ustaleń faktycznych w zakresie stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (RDOŚ) na podstawie gołosłownych twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę, z których to twierdzeń wynikało, że lokalizację korytarza ekologicznego na działkach będących własnością skarżącego wymusiło stanowisko RDOŚ, gdy tymczasem w piśmie do skarżącego z 30 kwietnia 2019 r. organ ten wskazuje na możliwość innej lokalizacji korytarza ekologicznego, a z akt sprawy nie wynika, żeby RDOŚ domagał się w toku prac nad studium konkretnej lokalizacji tego korytarza, a w konsekwencji poprzez oddalenie m. in. z tego powodu skargi zasługującej na uwzględnienie;

- art. 106 § 3 Ppsa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu przedłożonego przez skarżącego na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego – pisma Wójta Gminy [...] z 24 października 2018 r. – na okoliczność dowolnego i niepopartego udokumentowanymi analizami wyznaczenia przebiegu korytarza ekologicznego;

- art. 133 § 1 Ppsa, art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa poprzez oparcie ustaleń faktycznych, które legły u podstaw oddalenia skargi m. in. na podstawie twierdzeń strony przeciwnej o indywidualnym rozpatrzeniu uwag, gdy z akt sprawy wynikało bezsprzecznie, że:

a) wszystkie uwagi zostały w sposób automatyczny odrzucone, albowiem organy gminy działały w pośpiechu, bojąc się konieczności powtórzenia procedury uchwalania zmian w studium, a więc w istocie procedura rozpatrzenia uwag miała charakter pozorny,

b) indywidualne rozpatrywanie uwag było przedmiotem posiedzenia połączonych komisji rady, nie było natomiast przedmiotem prac samej rady,

c) pomimo nieprzegłosowania przez komisje negatywnego sposobu rozpatrzenia uwagi nr 82 (załącznik nr 4 do uchwały), uwaga ta nie została uwzględniona w treści Studium,

d) po przyjęciu zaskarżonej uchwały nieuwzględniającej ani jednej uwagi do projektu zmiany studium podjęto kolejną uchwałę o przystąpieniu do zmiany studium, co było jaskrawym dowodem na pozorność procedury związanej z rozpatrywaniem uwag - co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 147 § 1 oraz art. 151 Ppsa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi opartej na usprawiedliwionych podstawach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia (co miało istotny wpływ na wynik sprawy), z uwagi na fakt, że:

a) procedura planistyczna została przeprowadzona na etapie rozpatrywania uwag przez Radę Gminy [...] w sposób nierzetelny (w przypadku działek skarżącego błędnie powoływano się na stanowisko RDOŚ) i wręcz pozorny, a nadto w sposób sprzeczny z wymogami wynikającymi z art. 12 ust. 1 Upzp;

b) Rada Gminy [...] przekroczyła granice tzw. władztwa planistycznego w sposób arbitralny wyznaczając korytarz ekologiczny na działkach skarżącego bez wyważenia jego interesu i interesu ogółu, a także bez wskazania na żadnym etapie procedury planistycznej (w tym na etapie rozpatrywania uwag) dlaczego korytarz ten nie został poprowadzony w innej lokalizacji dopuszczanej przez RDOŚ, a nadto z powyższego powodu nie uwzględniając uwag skarżącego do studium, czym przekroczyła również dopuszczalne granice w ingerencję w prawo własności skarżącego;

- art. 147 Ppsa i art. 151 Ppsa w zw. z art. 9 ust. 1 i w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 28 zw. z art. 27 Upzp polegające na niedokonaniu prawidłowej kontroli legalności działalności Rady Gminy [...] poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, gdy tymczasem istnieje sprzeczność pomiędzy częścią graficzną, a częścią tekstową Studium, polegająca na tym, że w części graficznej m. in. działki skarżącego nie są umieszczone w obszarze otuliny Ojcowskiego Parku Narodowego (OPN) natomiast w części tekstowej (s. 23 Tab. 2-1) zawarto informację, że cały obszar sołectwa [...] znajduje się w otulinie OPN, co doprowadziło do braku ustalenia dopuszczenia się przez organ naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania studium, a w konsekwencji do nieuwzględnienia skargi oraz do braku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały;

- art. 147 Ppsa i art. 151 Ppsa w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 28 zw. z art. 27 Upzp i w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 Usg polegające na niedokonaniu prawidłowej kontroli legalności działalności Rady Gminy [...] poprzez przyjęcie, że procedura sporządzania studium (zmian w studium) była właściwa, gdy tymczasem Rada Gminy [...] podjęła uchwałę bez rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany studium w indywidualnym głosowaniu poprzedzonym dyskusją, co doprowadziło do braku ustalenia dopuszczenia się przez organ naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania studium, a w konsekwencji do nieuwzględnienia skargi oraz do braku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały,

- art. 147 Ppsa i art. 151 Ppsa w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 27 i w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp, a także art. 140 K.c., art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP polegające na niedokonaniu prawidłowej kontroli legalności działalności Rady Gminy [...] poprzez przyjęcie, że nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, gdy tymczasem kwestionowane ustalenia Studium noszą znamiona dowolności i nie zostały ukształtowane po rozważeniu interesu indywidualnego i publicznego, a nadto naruszają zasady proporcjonalności i zasady równości, a nadto stanowią przypadek bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności.

Nadto wyrokowi sądu pierwszej instancji zarzuca się, w trybie art. 174 pkt 1 Ppsa, naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 Upzp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozpatrzenie uwag przez radę może ograniczyć się do zbiorczego głosowania tych uwag razem ze studium (zmianą studium) i wskazaniem uwag nierozpatrzonych pozytywnie w załączniku do uchwały;

- art. 9 ust. 1 i art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 Upzp poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalna jest rozbieżność pomiędzy częścią tekstową i graficzną uchwały w przedmiocie zmiany studium;

- art. 28 w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 Upzp poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak indywidualnego rozpatrzenia przez radę uwag nieuwzględnionych przez wójta nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania studium (zmian do studium), co winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w tym przedmiocie;

- art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 Upzp w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 Usg, przez błędną jego wykładnię, a mianowicie uznanie, iż rada gminy może powierzyć rozpatrzenie uwag do studium (do zmian w studium) swoim komisjom, gdy tymczasem indywidualne rozpatrzenie uwag nieuwzględnionych przez wójta należy do kompetencji rady, a nie jej komisji lub innych powołanych przez nią ciał kolegialnych;

- art. 9 ust. 1 i art. 12 ust. 1 w zw. z art. 28 zw. z art. 27 Upzp poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sprzeczność w części graficznej i w części tekstowej uchwały w przedmiocie zmiany studium nie jest przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały w tym przedmiocie;

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 27 i w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp, a także art. 140 K.c., art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię (a na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu: poprzez błędne zastosowanie) poprzez przyjęcie, że nieuzasadnione (lub uzasadnione w oparciu o gołosłowne argumenty) ustanowienie korytarza ekologicznego w danej lokalizacji, jak również nierozpoznanie (lub rozpoznanie pozorne) uwag właściciela w tym zakresie, jak również odmowa uwzględnienia uwag właściciela w oparciu o gołosłowne argumenty nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego, pomimo, iż jest oczywistym, że działania te niosą znamiona dowolności i nie zostały ukształtowane po rozważeniu interesu indywidulanego i publicznego; a nadto naruszają zasady proporcjonalności i stanowią przypadek bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności, a dodatkowo naruszają zasadę równości bowiem z sobie tylko znanych przyczyn organy gminy spośród dwóch akceptowanych przez RDOŚ lokalizacji "kanału" ekologicznego, wybrały tę, która przebiega przez działki skarżącego, a nie uwzględniły tej, która przebiega przez inne działki, a nadto wybrana lokalizacja korytarza ekologicznego przesądza w praktyce o tym, że nie będzie on spełniał swojej funkcji (ekstensywna zabudowa na jego terenie, brak kontynuacji na terenie gminy sąsiedniej).

Na zasadzie art. 188 Ppsa skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie (uwzględnienie) skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a na wypadek nie uwzględnienia powyższego wniosku, na zasadzie art. 185 § 1 Ppsa, wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Jednocześnie wnosi, na zasadzie art. 106 § 3 Ppsa w zw. z art. 193 tej ustawy, o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów dołączonych do skargi kasacyjnej na okoliczności wskazane w jej uzasadnieniu wskazując, iż dokumenty te nie mogły zostać wcześniej przedłożone, albowiem skarżący otrzymał je już po wydaniu wyroku przez sąd pierwszej instancji.

Wniesiono również, na zasadzie art. 106 § 3 Ppsa w zw. z art. 193 tej ustawy, o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, którego odpis przedłożono do akt sądowi pierwszej instancji - pisma Wójta Gminy [...] z 24 października 2018 r. (kserokopia pisma w załączeniu) oraz z dołączonej do skargi kasacyjnej fotografii przedstawiającej widok obszaru po drugiej stronie drogi publicznej, przez który ma przebiegać "kanał" ekologiczny.

Nadto, w oparciu o art. 203 pkt 1 Ppsa w zw. 205 § 2 Ppsa, wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie M. M. w przedmiotowej sprawie nastąpiła – nie do zaakceptowania – sytuacja, w której najpierw uchwałodawca odrzucał wszystkie uwagi do studium i przyjął studium w niezmienionej formie, a następnie na nowo rozpoczął procedurę zmiany studium, by dopiero w tej nowej procedurze rzeczywiście przeanalizować uwagi mieszkańców. Takie działanie – zdaniem skarżącego – stanowi zatem próbę obejścia prawa, zmierzające do uchwalenia Studium "na szybko", bez rzeczywistego przeanalizowania i rozstrzygnięcia zasadności uwag mieszkańców i właścicieli działek objętych studium.

Skarżący kasacyjnie uważa, że sąd pierwszej instancji bazował w swoim rozstrzygnięciu na twierdzeniach strony przeciwnej nie mających pełnego odzwierciedlenia w stanie faktycznym. Jednakże równie istotne jest też to, że Rada Gminy [...] pochylając się nad uwagą zgłoszoną przez skarżącego (choć w jego opinii Rada w istocie nigdy się nad jego uwagami nie pochyliła) pozostawała w błędnym przekonaniu, że korytarz ekologiczny musi przebiegać przez działki skarżącego, albowiem inne usytuowanie korytarz ekologicznego spotka się ze sprzeciwem ze strony RDOŚ w [...]. Tymczasem w piśmie RDOŚ z 30 kwietnia 2019 r. wyraźnie wskazano na możliwość innej lokalizacji kanału ekologicznego.

W dalszej części uzasadnienia argumentowano, że wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji nie mogło budzić wątpliwości, iż kwestionowane ustalenia Studium noszą znamiona dowolności i nie zostały ukształtowane po rozważeniu interesu indywidualnego i publicznego, a nadto naruszają zasady proporcjonalności i stanowią przypadek bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności. Podniesiono m. in., że do dnia wniesienia skargi kasacyjnej, skarżący nie uzyskał przekonującej odpowiedzi dlaczego akurat przez jego teren zdecydowano się przeprowadzić korytarz ekologiczny.

Do skargi kasacyjnej dołączono m. in. pismo RDOŚ w [...] z 30 kwietnia 2019 r. oraz pismo Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z 30 kwietnia 2019 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, w piśmie procesowym sygnowanym przez Radę Gminy [...], działającą przez fachowego pełnomocnika, wniesiono o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Pełnomocnictwa udzielił Wójt Gminy [...] do działania imieniem Gminy [...].

Zdaniem Gminy [...], trafna jest ocena sądu pierwszej instancji, który uznał, że kwestionowane ustalenia Studium nie nosiły znamion dowolności, przeciwnie, zostały ukształtowane po rozważeniu interesu indywidualnego i publicznego; nie naruszają zasady proporcjonalności ani nie stanowią przypadku bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności. Dodatkowo zauważa się, że przyjęta w Studium lokalizacja korytarza ekologicznego została zdeterminowana stanowiskiem wyspecjalizowanych organów współdziałających w procedurze planistycznej, przede wszystkim RDOŚ w [...], co miało zostać przekonująco wyjaśnione w odpowiedzi na skargę.

Zarządzeniem z 26 października 2020 r., na podstawie § 1 pkt 1 zarządzenia nr 39 Prezesa NSA z 16 października 2020 r. zdjęto sprawę z wokandy spraw wyznaczonych na rozprawę w dniu 1 grudnia 2020 r. i na podstawie art. 15zzs⁴ ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, o czym poinformowano strony postępowania.

Pismem z 19 lipca 2020 r. (k. 313 akt sądowych) pełnomocnik Gminy [...] przychylił się do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, nadto dołączył dokument z 3 lipca 2020 r. w kwestii sprostowania oczywistej omyłki w protokole wspólnego posiedzenia właściwych komisji Rady Gminy [...], wnosząc o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o oddalenie powyższego wniosku Gminy [...] podnosząc datę wytworzenia w/w dokumentu, a ponadto podając w wątpliwość samą możliwość odtworzenia wyniku – jednego z kilkuset – głosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Zarządzeniem z 26 października 2020 r., na podstawie § 1 pkt 1 zarządzenia Prezesa NSA z 16 października 2020 r. nr 39 zdjęto sprawę z wokandy spraw wyznaczonych na rozprawę w dniu 1 grudnia 2020 r. i na podstawie art. 15zzs⁴ ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, o czym poinformowano strony postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowił – na zasadzie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa – nie uwzględnić wniosku skarżącego kasacyjnie o dopuszczeniu dowodu z dokumentów dołączonych do skargi kasacyjnej, a to: 1) pisma RDOŚ z 30 kwietnia 2019 r., 2) pisma Dyrektora OPN z 30 kwietnia 2019 r., albowiem dokumenty te zostały wytworzone już po wydaniu wyroku II SA/Kr 1068/18, przeto ich treść nie ma znaczenia dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, przy uwzględnieniu zarazem celu postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, którym zasadniczo jest ocena trafności zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowił także odmówić uwzględnienia wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu z fotografii, skoro nie odnosi się on do dopuszczalnej dyspozycją art. 106 § 3 Ppsa formy dowodu w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowił również – na zasadzie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa odmówić dopuszczenia dowodu z dokumentu – pisma Wójta Gminy [...] z 24 października 2018 r., albowiem ze skargi kasacyjnej nie wynika zasadność takiego wniosku, strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, jakie "istotne wątpliwości" wyjaśniać ma treść wskazanego dokumentu, nadto znajduje się on w aktach, skoro dołączono go do pisma procesowego skarżącego kierowanego do sądu wojewódzkiego na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.

Na analogicznych zasadach Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku Gminy [...] o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – sprostowania wyniku głosowania przez właściwe komisje Rady Gminy, albowiem wniosek (k. 313 akt sądowych) ten nie znajduje uzasadnienia w treści art. 106 § 3 Ppsa.

W ocenie Sądu Naczelnego nie można stwierdzić bezsprzecznie, aby skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw.

A. Co się tyczy zarzutów naruszenia art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa, uwzględnić należy, że nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem są to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym oznaczające formę działania sądu administracyjnego, który – odpowiednio – w pierwszym przypadku uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, zaś w drugim – w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. WSA w Krakowie uznając, że skarga M. M. była nieuzasadniona, oddalił ją na podstawie art. 151 Ppsa, nie stosując natomiast przepisu art. 147 § 1 Ppsa. Do naruszenia art. 151 Ppsa doszłoby, gdyby sąd wojewódzki uznał zasadność wniesionej skargi, a mimo to ją oddalił, analogicznie – z naruszeniem art. 147 § 1 Ppsa mielibyśmy do czynienia w sytuacji, w której sąd administracyjny uznając np. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa, skargę by oddalił. Zarzuty naruszenia powyższych przepisów o tyle więc okazałyby się skuteczne, gdyby usprawiedliwione okazały się inne zarzuty kasacyjne wywiedzione przez skarżącego kasacyjnie.

B. Zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 Ppsa, poprzez brak przeprowadzenia przez sąd pierwszej instancji dowodu z pisma Wójta Gminy [...] z 24 października 2018 r., nie jest skuteczny. Z przepisu tego wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, jego działanie dyskrecjonalne, a nie obowiązek. To spostrzeżenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia przepisu art. 106 § 3 Ppsa. W orzecznictwie wskazuje się, że nie przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to cyt. przepis, nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 września 2009 r., I OSK 160/09; 21 września 2010 r., I GSK 243/10; 17 kwietnia 2012 r., II OSK 165/11; 25 września 2012 r., II OSK 840/11, 22 maja 2020, II OSK 3138/19, wszystkie opubl. CBOSA.nsa.gov.pl). Niesporne jest, że wniosku w trybie art. 106 § 3 Ppsa skarżący nie sformułował ani w skardze, ani w piśmie procesowym z 21 grudnia 2018 r., do którego jako załącznik dołączył kopię pisma Wójta Gminy [...] z 24 października 2018 r.. Wniosku takowego skarżacy kasacyjnie nie złożył także w trakcie rozprawy przed sądem I instancji (k. 157-158 akt sądowych). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika ponadto, czy M. M. zarzuca brak działania sądu wojewódzkiego z urzędu. Nadto, aby sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się skuteczny, należy w środku odwoławczym przekonująco wywodzić, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wywiedzionej skardze kasacyjnej brak takiej argumentacji, co wiedzie do wniosku, że zarzut naruszenia art. 106 § 3 Ppsa nie był usprawiedliwiony. Czym innym natomiast może być zagadnienie pominięcia przez sąd wojewódzki treści pisma Wójta Gminy [...] z 24 października 2018 r. w aspekcie wydania wyroku na podstawie akt sprawy.

C. Usprawiedliwiony natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa w tym zakresie, w jakim oparto ustalenia faktyczne w sprawie odnoszące się do kwestii ustalenia w Studium lokalizacji tzw. korytarza ekologicznego na działkach skarżącego kasacyjnie przyjęciem, że zostało to wymuszone stanowiskiem RDOŚ. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie jest to kluczowe zagadnienie, z punktu widzenia skuteczności wniesionej skargi kasacyjnej.

Z art. 133 § 1 Ppsa ab initio wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy, dalsze zastrzeżenia znajdujące się w cyt. przepisie nie odnoszą się do realiów przedmiotowej sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 Ppsa zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 Ppsa, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 Ppsa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2020, II GSK 1239/18, CBOSA.nsa.gov.pl). Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 Ppsa są nie tylko przedstawione sądowi akta administracyjne, ale i akta sądowe (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2019 r., II OSK 2277/17, CBOSA.nsa.gov.pl).

D. Węzłowym zagadnieniem jest uzasadnienie przyczyn, dla których Rada Gminy [...] rozpatrzyła negatywnie uwagę do projektu Studium wniesioną przez M. M., a dotyczącą likwidacji planowanego w Studium korytarza ekologicznego i przeznaczenia działek należących do skarżącego pod zabudowę mieszkaniową. W załączniku Nr 4 Studium Nr uwagi 80 w rubryce "Uwagi" opatrzono uzasadnieniem następującej treści: "Korytarz ekologiczny oczekiwany przez RDOŚ i OPN - powiązania otwartych obszarów rolniczych, brak zgody RDOŚ na zaniechanie wyznaczenia korytarza". Taką też argumentację przywołał sąd pierwszej instancji (s. 20 skarżonego wyroku), dodatkowo zauważając, że przyjęta w Studium lokalizacja korytarza ekologicznego została zdeterminowana stanowiskiem wyspecjalizowanych organów współdziałających w procedurze planistycznej, przede wszystkim RDOŚ, co "zostało przekonująco wyjaśnione w odpowiedzi na skargę". Rzecz jednak w tym, iż nie zostało przez WSA w Krakowie wyjaśnione na podstawie analizy dokumentacji prac planistycznych, o której mowa w art. 12 ust. 2 Upzp, a która w realiach przedmiotowej sprawy niewątpliwie jest elementem akt – w rozumieniu art. 133 § 1 Ppsa – jakie są źródła odnośnie dowodów dokumentujących owe "oczekiwania przez RDOŚ i OPN" wyznaczenia w miejscu działek skarżącego kasacyjnie korytarza ekologicznego. Skoro sąd pierwszej instancji twierdzenia powyższe odnośnie akceptacji motywów nieuwzględnienia uwagi M. M. przez Radę Gminy [...] opierał prezentując wywód odnośnie "zdeterminowania stanowiskiem wyspecjalizowanych organów", to winien wskazać oznaczone akty współdziałania tych organów z organami planistycznymi Gminy [...] oraz ich treść, z których to stanowisko miałaby wynikać przyjęta w wyroku konstatacja. WSA w Krakowie takich skonkretyzowanych aktów współdziałania z RDOŚ nie wskazał, nie przywołał ich treści, ograniczając się do przytoczenia, że zostało to "przekonująco wyjaśnione w odpowiedzi na skargę" (s. 21 skarżonego wyroku). Rzecz jednak w tym, że lektura odpowiedzi na skargę M. M. (k. 111 akt sądowych), poza powoływaniem się na brak uzgodnienia z RDOŚ w aspekcie zgłoszonej uwagi do projektu Studium przez tegoż skarżącego, także nie precyzuje, na jaki sformalizowany akt współdziałania przywołanego organu Gmina [...] się powołuje (data, nr). Braku takiego wskazania aktu współdziałania i przywołania jego treści – w kontekście uzasadnienia odrzucenia uwagi M. M. do projektu studium – nie może rekompensować powołanie się przez sąd administracyjny na stanowisko strony przeciwnej do skarżącego, wyrażone w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy nie jest ono – wbrew temu co wywiedziono w skarżonym wyroku – skonkretyzowane, zatem nie można go było ocenić z pewnością, jako "przekonujące".

E. Z art. 11 pkt 5 lit. i) Upzp wynika, że w procedurze planistycznej związanej z uchwalaniem studium jego projekt jest opiniowany przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Z odpowiedzi na skargę kasacyjną wynika, że działki M. M., których dotyczy nieuwzględniona uwaga w Studium odnośnie wyznaczenia korytarza ekologicznego, położone są w obszarze otuliny Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego (DPK), nie znajdują się natomiast w otulinie OPN, Gmina Zielonki w tym względzie powołuje się na rysunek Studium. Z art. 16 ust. 7 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2018, poz. 142 ze zm.) wynika m. in., że "Projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin,..., w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego". Z cyt. przepisu zatem wynikałby obowiązek uzgodnienia projektu Studium z RDOŚ, stosowaniu przeto w sprawie podlegał przepis art. 24 ust. 1 Upzp, z którego wynika m. in., że organy, o których mowa w art. 11 pkt 5 oraz art. 17 pkt 6 cyt. ustawy, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Tym samym sąd pierwszej instancji, który aprobował nieuwzględnienie przez Radę Gminy [...] uwagi M.M. do projektu studium i argumentowanie tego faktu odmową uzgodnienia organu współdziałającego w procedurze uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, winien na podstawie dokumentacji planistycznej ustalić w sposób jednoznaczny datę i treść postanowienia RDOŚ w tym zakresie. Skoro takich ustaleń nie dokonano, a na nich opierano dalej idące stanowisko sądu a quo zajęte w wyroku w aspekcie braku naruszenia przez ustalenia Studium, w których na działkach skarżącego kasacyjnie ustanowiono przebieg korytarza ekologicznego, przepisów art. 1 ust. 3 i 4, art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 oraz art. 10 Upzp, to stanowisko to uznać wypadnie za przedwczesne.

F. Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi chociażby na uzasadnienie zaskarżonej uchwały, z którego wynika m. in., że RDOŚ w listopadzie 2016 odmówił uzgodnienia projektu zmiany studium Gminy [...], zaś w listopadzie 2017 organ ten uzgodnił projekt zmiany studium. Co się zaś tyczy uzgodnienia z OPN to nastąpiła ona w formie milczącej zgody. Tym samym dokonując oceny zasadności skargi M. M. należało sięgnąć do tych aktów współdziałania z RDOŚ i ich treści, nie zaś ograniczać się w kwestionowanym wyroku do werbalnego stwierdzenia, że lokalizacja korytarza ekologicznego miała zostać "przekonująco wyjaśniona w odpowiedzi na skargę". Słusznie strona skarżąca kasacyjnie może mieć przekonanie, że kontrola sądowa w tym względzie nie uwzględnia reguły, ujętej w przepisie art. 133 § 1 Ppsa, a co prowadzi do wniosku Sąd Naczelny, że skarga kasacyjna w tym aspekcie ma usprawiedliwione podstawy.

G. Nie zostało wyjaśnione przy tym przez sąd pierwszej instancji, w czym należało upatrywać źródeł trafności stanowiska Rady Gminy [...] odnośnie oczekiwania przebiegu korytarza ekologicznego przez OPN (tym wszak częściowo argumentowano brak uwzględnienia zgłaszanej przez M. M. uwagi do projektu studium – uwaga Sądu), zwłaszcza wobec podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów odnośnie sprzeczności ustaleń tekstowych Studium z załącznikiem graficznym. W skarżonym Studium w części tekstowej T – 1 (załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały) na s. 23 w tabeli 2-1 "Wnioski złożone do zmiany SUKiZ Gminy [...]" w kolumnie "Położenie sołectwa w odniesieniu do obszarów chronionych" L.p. 4 w odniesieniu do sołectwa [...] znajduje się sformułowanie "cały obszar w otulinie OPN". W odpowiedzi na skargę odnośnie braku sprzeczności między ustaleniami Studium, a jej częściową rysunkową, argumentowano jednoznacznym ustaleniem na rysunku Studium, że działki skarżącego kasacyjnie znajdują się na obszarze należącym do otuliny DPK. Rzecz w tym, że w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie podano przyczyn, dla których ustalenie tabelaryczne na s. 23 tekstu Studium zawiera powyższe oznaczenie w aspekcie zlokalizowania całego terenu sołectwa [...] w otulinie OPN.

H. Uznając zatem, że sąd pierwszej instancji dokonując oceny zarzutów skargi M. M. uchybił przepisowi art. 133 § 1 Ppsa, dojść należało do wniosku, że oddalenie skargi M. M. było przedwczesne, zasadny jest przeto w konsekwencji zarzut naruszenia art. 151 Ppsa.

I. Z tych wszystkich względów przedwczesne jest z kolei ocenianie przez Sąd Naczelny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej, albowiem wpierw musi dojść do prawidłowych ustaleń faktycznych, przede wszystkim w oparciu o znajdującą się w aktach sprawy dokumentację planistyczną.

J. Ponownie rozpoznając skargę M. M. WSA w Krakowie podda w szczególności analizie treść aktów współdziałania podejmowanych przez RDOŚ nad projektem zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy [...], w aspekcie zgłaszanych uwag do tego projektu przez M. M. Weźmie także WSA w Krakowie pod rozwagę treść protokołu z sesji rady Gminy [...], na której uchwalano Studium.

K. Z powyższych względów i uznając, że istota sprawy w zakresie wyznaczonym skargą M. M. nie została dostatecznie wyjaśniona, działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa orzeczono, jak w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku.

L. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.