Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 94/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 22
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska – Wojnar, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzio Sędzia WSA Anetta Makowska – Hrycyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] grudnia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2019 oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. Spółka z o.o. z/s w P. (dalej: strona, skarżąca, spółka) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: DOR ARiMR, organ II instancji) z dnia (...) grudnia 2020 r. nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ś. (dalej: KBP ARiMR, organ I instancji) z dnia (...) września 2020 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2019.

Z akt sprawy wynika, że strona 29 maja 2019 r. złożyła wniosek o płatność, deklarując: płatność do jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej do powierzchni 1325,48 ha; płatności związanej do powierzchni upraw roślin pastewnych do areału 49,72 ha, płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno do pow. 61,00 ha, płatności związanej do powierzchni uprawy buraków cukrowych do areału 79,08 ha oraz płatność związaną do bydła domowego i krów.

Organ I instancji wydał decyzję z dnia (...) lutego 2020 r. nr (...) którą przyznał stronie płatności w ww. zakresie z uwzględnieniem wyników kontroli terenowej, w której stwierdzono wykluczenie ze wsparcia działek rolnych BM oraz L zadeklarowanych na działkach ewidencyjnych nr (...) oraz(...). Powyższe skutkowało redukcją powierzchni 1,79 ha. Decyzja stałą się ostateczna (...) marca 2020 r.

Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2020 r. organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 753 ze zm., dalej: k.p.a.) i po przeprowadzeniu postępowania orzekł o uchyleniu decyzji z 17 lutego 2020 r. i przyznaniu płatności w innej wysokości. Podstawę wznowienia stanowiło wyjście na jaw nowych okoliczności nieznanych organowi w dniu wydania decyzji (17 lutego 2020 r.). Wskazał organ, że w sprawie przy przyznawaniu płatności doszło do zawyżenia powierzchni kwalifikujących się do płatności o 7,01 ha, o czym organ pozyskał informację 22 czerwca 2020 r. Wyjaśnił organ, że wniosek strony został poddany tzw. kontroli wstecznej w związku z aktualizacją Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) obowiązującego od dnia 5 marca 2020 r. na podstawie zdjęć wykonanych w dniu 30 czerwca 2019 r. W efekcie wznowienia organ stwierdził różnicę pomiędzy deklaracją strony zawartą we wniosku a powierzchnią MKO (maksymalny kwalifikowalny obszar). Różnica powierzchni pomiędzy deklaracją strony a powierzchnią stwierdzoną - wynikała z błędnego obliczenia przez rolnika powierzchni uprawy na części działek nr (...), (...) (...), (...) oraz (...). Wskazał organ, że na działce (...) wykluczony areał stanowił teren zadrzewiony i zalesiony, nieużytkowana rolniczo część działki nr (...) to zadrzewienia, a 3,86 ha na działce nr (...) stanowił nieużytek, na którym zaniechano prowadzenia jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych.

W wyniku złożonego odwołania, organ II instancji zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję KBP ARiMR. W uzasadnieniu decyzji organ omówił obowiązujące przepisy unijne i krajowe i jako uzasadnione ocenił wznowienie postępowania oraz uchylenie decyzji i przyznanie płatności za 2019 r. w innej wysokości. Odnośnie podstaw do wznowienia postępowania DOR ARiMR wyjaśnił zasady działania systemu LPIS oraz wyznaczania MKO. Wskazał organ II instancji, że nowa powierzchnia MKO została ustalona na podstawie nowej ortofotomapy datowanej na dzień 30 czerwca 2019 r. (czyli dotyczącej roku o płatności do którego wnioskowała strona), która to ortofotomapa (przy uwzględnieniu jej analizy) obowiązywała w LPIS od marca 2020 r., czyli już po dacie wydania decyzji wobec strony (w dacie wydania decyzji i przeprowadzenia kontroli administracyjnej obowiązywał system LPIS według stanu z dnia 1 września 2019 r.). Jednocześnie podkreślił organ powołując przepisy unijne, że udostępniane wnioskodawcom (beneficjentom) materiały (w tym powierzchnia MKO) dla celów złożenia wniosku o płatność mają charakter poglądowy i wskazanie prawidłowej wielkości powierzchni kwalifikującej się do płatności (gruntów spełniających kryterium użytku rolnego) jest obowiązkiem wnioskodawcy i to on ponosi odpowiedzialność za nieprawidłowości. W sprawie w wyniku aktualizacji LPIS organ poddał kontroli wstecznej 8 działek ewidencyjnych wskazanych we wniosku, dla których nowa powierzchnia MKO opracowana na podstawie nowej ortofotomapy jest mniejsza, aniżeli powierzchnia, do której może być przyznana płatność za 2019 r. W wyniku ponownej kontroli administracyjnej (wstecznej) organ stwierdził, że w przypadku pięciu działek należy dokonać redukcji płatności, ponieważ wystąpiła zmiana pola zagospodarowania (zmiana faktycznych granic upraw w terenie) – tj. działki zgłoszone przez stronę miały zawyżoną powierzchnię (działki nie były użytkowane rolniczo). Dalej organ wskazał, że strona kwestionując stanowisko organów nie podważyła w żaden sposób stanowiska organów i przyjętych za podstawę obliczenia płatności powierzchni użytkowanych rolniczo według zaktualizowanego LPIS. Jako nieuzasadnioną w świetle obowiązujących przepisów oraz zasad funkcjonowania LPIS, ocenił organ wnioskowaną przez stronę potrzebę powołania biegłego celem ustalenia powierzchni działek kwalifikujących się do płatności.

W skardze do WSA na powyższą decyzję DO ARiMR strona wniosła o uchylenie decyzji. Zarzuciła strona naruszenie norm prawa formalnego m.in. art. 7, 8, 11, 12, 75 § 1, 77 § 1, 79 § 1 oraz 84 k.p.a. poprzez brak ich zastosowania oraz art. 145 k.p.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie. W uzasadnieniu skargi strona zarzuciła, że organ II instancji utrzymał w mocy decyzję KBP ARiMR, jednak nie odniósł się do zarzutów strony dotyczących braku wskazania skąd, z jakich źródeł dowodowych (dokumentów, opinii, osobowych) organ powziął informację o zawyżeniu powierzchni kwalifikującej do płatności. Argumentowała strona, że podana przez nią powierzchnia jest zgodna z podaną przez organ. Zdaniem strony organ winien powołać biegłego, którego opinia stanowiłaby wiarygodną informację o powierzchni działek uprawniających do płatności. Zaznaczyła strona, że to na państwach członkowskich ciąży obowiązek prawidłowego określenia MKO, a podmiot podaje powierzchnię uprawianą. Jeżeli zaszły zmiany w MKO, to powinny być podane jeszcze przed wydaniem decyzji za dany rok. Obowiązek poinformowania o zmianach w MKO spoczywa na państwie. Zauważyła strona, że organ wskazuje, że dane z 2018 r. stanowią podstawę dla płatności w 2019 r., a zatem może zmienić się powierzchnia uprawiana ale nie MKO. Zdaniem strony powoływane przez organ obrazy z ortofotomap obarczone się niedokładnościami i może wystąpić różnica między mapą i pomiarami na ekranie komputera a rzeczywistym pomiarem w terenie. Według strony również kontrola w terenie jest nieprawidłowa, ponieważ odbywa się bez udziału rolnika, dlatego strona domaga się opinii biegłego. Wskazała strona, że powierzchnia 3,86 ha była zgłoszona jako ugór. Strona nie dokonywała żadnych zmian w stosunku do ubiegłego roku.

W odpowiedzi na skargę DO ARIMR nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje;

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję według wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że decyzja DOR ARiMR oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika BP ARiMR nie naruszają prawa.

W sprawie występują dwie zasadnicze kwestie sporne. Pierwsza dotyczy wniosku składanego przez rolnika i deklarowanych w nim powierzchni w związku z udostępnionym przez organy ARiMR materiałem graficznym, druga prawidłowości stwierdzenia przez organ, że wystąpiły podstawy do wznowienia postępowania w sprawie w związku z aktualizacją systemu LPIS po dacie wydania decyzji przyznającej płatność za 2019 r. i w konsekwencji uchylenia decyzji przyznającej stronie płatności za 2019 r. i przyznania płatności w zmienionej wysokości.

Sporne zagadnienia są ze sobą powiązane i wymagają odniesienia się do unijnych zasad funkcjonowania systemów wsparcia dla rolników, w tym zasad przeprowadzania kontroli oraz autonomii proceduralnej państwa członkowskiego.

Ramy prawne w sprawie wyznaczają następujące przepisy unijne i krajowe:

- rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, (Dz.U.UE.L.2013.347.608 z dnia 2013.12.20, dalej: rozporządzenie nr 1307/2013),

- rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549 z dnia 2013.12.20, dalej: rozporządzenie nr 1306/2013),

- rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) NR 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69 z dnia 2014.07.31, dalej: rozporządzenie nr 809/2014),

- rozporządzenie delegowane Komisji (UE) NR 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48 z dnia 2014.06.20, dalej: rozporządzenie nr 640/2014)

- ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2021.2114 t.j. z dnia 2021.11.24, dalej: upswb, ustawa o płatnościach ).

W ocenie Sądu organ prawidłowo wyjaśnił zagadnienie dotyczące wniosku składanego przez rolnika i deklarowanych w nim powierzchni do płatności. Podziela Sąd stanowisko organu, że za rzetelność danych zawartych we wniosku odpowiada rolnik.

Powyższe stanowisko uzasadnione jest ww. obowiązującymi przepisami, które normują funkcjonowanie systemów płatności w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR).

Zgodnie z art. 67 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 każde z państw członkowskich ustanawia i prowadzi zintegrowany system zarządzania i kontroli ("system zintegrowany"). A zgodnie z ust. 2 ww. system ma zastosowanie m.in. do systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia nr 1307/2013.

Na podstawie art. 68 ust. 1 System zintegrowany obejmuje następujące elementy:

a) skomputeryzowaną bazę danych;

b) system identyfikacji działek rolnych;

c) system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności;

d) wnioski o przyznanie pomocy oraz wnioski o płatność;

e) zintegrowany system kontroli;

f) jednolity system rejestrowania tożsamości każdego beneficjenta wsparcia, o którym mowa w art. 67 ust. 2, który składa wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność.

Zgodnie z art. 70 ust. 1 System identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi.

Art. 72 ww. rozporządzenia przewiduje m.in., że każdego roku beneficjent wsparcia składa wniosek o płatności. Przy czym zgodnie z ust. 3 Państwa członkowskie dostarczają, między innymi drogą elektroniczną, z góry ustalone formularze sporządzone w oparciu o obszary określone w poprzednim roku, a także materiały graficzne wskazujące położenie takich obszarów. Nadto Państwo członkowskie może zadecydować, że wniosek o przyznanie pomocy i wniosek o płatność: a) są ważne, jeżeli beneficjent potwierdzi brak zmian w odniesieniu do wniosku o przyznanie pomocy i wniosku o płatność złożonych w poprzednim roku; b) mają zawierać jedynie zmiany w odniesieniu do wniosku o przyznanie pomocy i wniosku o płatność złożonych odnośnie do poprzedniego roku.

Powyższe koresponduje z motywem 14 i 15 rozporządzenia nr 809/2014 oraz art. 17 ww. rozporządzenia, które przewidują, że ponieważ to beneficjenci pozostają odpowiedzialni za złożenie prawidłowego wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, w stosownych przypadkach, powinni oni dokonać koniecznych poprawek i zmian w z góry ustalonym formularzu (motyw 14). A według motywu 15 w przypadku wniosku o przyznanie pomocy w ramach systemów pomocy obszarowej lub wniosków o płatność w ramach środków wsparcia obszarowego - beneficjentowi udostępnia się z góry ustalony formularz w formacie elektronicznym oraz odpowiednie materiały graficzne za pośrednictwem oprogramowania opartego na systemie informacji geograficznej (GIS) (zwany dalej "formularzem geoprzestrzennego wniosku o przyznanie pomocy"). Formularze geoprzestrzennego wniosku o przyznanie pomocy przyczynią się do zapobiegania błędom popełnianym przez beneficjentów podczas zgłaszania powierzchni użytków rolnych oraz sprawią, że administracyjne kontrole krzyżowe będą bardziej skuteczne. Ponadto dokładniejsze informacje przestrzenne przekazane za pomocą formularzy geoprzestrzennego wniosku o przyznanie pomocy będą dostarczać bardziej wiarygodnych danych do celów monitorowania i oceny.

A jak stanowi ust. 4 art. 17 w z góry ustalonych formularzach przekazanych beneficjentowi określa się maksymalny kwalifikujący się obszar na działkę referencyjną zgodnie z art. 5 ust. 2 lit. a) i b) rozporządzenia delegowanego (UE) nr 640/2014 oraz obszar zatwierdzony w poprzednim roku według działek rolnych do celów systemu płatności podstawowej, systemu jednolitej płatności obszarowej lub obszarowych środków rozwoju obszarów wiejskich.

Materiały graficzne dostarczone beneficjentowi zgodnie z art. 72 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 wskazują granice oraz unikalną identyfikację działek referencyjnych, o których mowa w art. 5 ust. 1 rozporządzenia delegowanego (UE) nr 640/2014, oraz granice działek rolnych zatwierdzonych w roku poprzednim, aby umożliwić beneficjentowi prawidłowe wskazanie wielkości i położenia każdej działki rolnej. Od roku składania wniosków 2016 materiały te wskazują również rodzaj, wielkość i lokalizację obszarów proekologicznych zatwierdzonych w roku poprzednim.

A ust. 5 art. 17 stanowi, że Beneficjent jednoznacznie identyfikuje i zgłasza powierzchnię każdej działki rolnej oraz, w stosownych przypadkach, rodzaj, wielkość i lokalizację obszarów proekologicznych. W odniesieniu do płatności z tytułu zazieleniania beneficjent musi również określić sposób wykorzystywania zgłoszonej działki rolnej. W tym celu beneficjent może potwierdzić informacje przekazane za pomocą z góry ustalonego formularza. Jeżeli jednak informacje dotyczące powierzchni, lokalizacji lub granicy działki rolnej lub, w stosownych przypadkach, wielkości i lokalizacji obszarów proekologicznych nie są poprawne lub są niekompletne, beneficjent poprawia z góry ustalony formularz lub wprowadza w nim zmiany.

Na podstawie poprawek lub uzupełnień wprowadzonych przez beneficjentów do z góry ustalonego formularza, właściwy organ dokonuje oceny, czy niezbędna jest aktualizacja odpowiedniej działki referencyjnej, uwzględniając art. 5 ust. 3 rozporządzenia delegowanego (UE) nr 640/2014.

Na gruncie przepisów krajowych odnośnie wniosku udostępnianego przez Agencję zastosowanie znajduje art. 22 ustawy o płatnościach..

W świetle powyższych regulacji jako nieuzasadnione ocenia Sąd stanowisko strony, że materiały graficzne udostępnione przez organ mają charakter wiążący. To rolnik składa wniosek i wskazuje działki na których będzie prowadził określonego rodzaju działalność i odpowiada za prawidłowość podanych danych stanowiących podstawę przyznania wnioskowanych płatności.

Niezależnie od powyższego, Sąd podziela pogląd, że na państwie członkowskim spoczywa obowiązek zapewnienia należytego funkcjonowania systemu zarządzania i kontroli w zakresie przyznawania pomocy, na co składają się również obowiązki związane z aktualizacją danych w systemie LPIS.

W tym miejscu przywołać trzeba również art. 5 ust. 1 i ust. 2 lit.a rozporządzenia nr 640/2014, który stanowi, że

1. System identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. W stosownych przypadkach, działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie.

2. Państwa członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie:

a) określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013;

Jak wskazano LPIS-GIS stanowi element zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, którego poszczególne elementy mają na celu bardziej skuteczne zarządzanie i kontrolę (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 16 października 2014 r. w sprawie C-273/13P Rzeczpospolita Polska przeciwko Komisji Europejskiej, ECLI:EU:C:2014:2295, pkt 47 i nast.).

Powyższy obowiązek państwa członkowskiego nie wywołuje jednak skutków, na jakie powołuje się strona w kontekście udostępnienia jej materiałów graficznych (wniosku). Nawet jeżeli rolnik otrzyma materiał graficzny, z którego wynika nieprawidłowa powierzchnia MKO (PEG), nie zwalnia go to z obowiązku dokonania dokładnej weryfikacji stanu działek zgłaszanych do płatności w danym konkretnym roku, z uwzględnieniem faktycznie istniejącego w nim stanu użytkowania na gruncie. Obowiązkiem rolnika jest deklarowanie powierzchni faktycznej, odpowiadającej normom kwalifikującym go do przyznania płatności.

Dalej, mając na uwadze zarzuty strony związane ze sposobem dokonywania kontroli wniosków przez organ wyjaśnić należy, że zasadniczą formą kontroli dokonywanej przez organ w związku z oceną uprawnień do płatności jest kontrola administracyjna.

Wynika to z ukształtowania systemu zarządzania i kontroli przewidzianego w ww. przepisach stanowiących ramy prawne sprawy tj. m.in. z art. 74 ust. 1, art. 75 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013; motywu 1, 2, 25, 26, 40 i art. 24, art. 40 rozporządzenia nr 809/2014.

Zgodnie z art. 74 rozporządzenia 1306/2013 państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Te kontrole uzupełniane są przez kontrole na miejscu. Z kolei art. 75 ust. 2 ww. rozporządzenia przewiduje, że płatności nie dokonuje się przed zakończeniem weryfikacji warunków kwalifikowalności dokonywanej na podstawie art. 74.

A zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 Kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację:

a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji;

b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków;

c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności.

Zwraca Sąd uwagę na ust. 4 art. 24 ww. rozporządzenia, który stanowi, że Właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie, w przypadku gdy fotointerpretacja satelitarnych lub lotniczych ortoobrazów lub innych odpowiednich dowodów, w tym dowodów przedstawionych przez beneficjenta na wniosek właściwego organu, nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub, w stosownych przypadkach, właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu. (podkreśl. Sądu).

Istotne znaczenie mają również przepisy art. 28 i art. 29 rozporządzenia nr 809/2014 oraz motyw 26

Motyw 26 przewiduje, że Należy wyjaśnić, że jeżeli przeprowadzana jest fotointerpretacja, na przykład podczas kontroli na miejscu lub w ramach aktualizacji systemu identyfikacji działek rolnych, i nie wskazuje ona na jednoznaczne wyniki, należy przeprowadzić kontrole w terenie.

Art. 28 normuje kontrole administracyjne i wprost wskazuje, że pozwalają one na automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych niezgodności. Zgodnie z ust. 1 ww. przepisu Kontrole administracyjne, o których mowa w art. 74 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, łącznie z kontrolami krzyżowymi, pozwalają na wykrycie niezgodności, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola jest możliwa i stosowna za pomocą kontroli administracyjnych. Kontrole te gwarantują, że:

a) spełnione są kryteria kwalifikowalności, zobowiązania i inne obowiązki w odniesieniu do systemu pomocy lub środka wsparcia;

b) występuje brak podwójnego finansowania z innych systemów unijnych;

c) wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest kompletny i został złożony w odpowiednim terminie oraz, w stosownych przypadkach, złożone zostały dokumenty uzupełniające i świadczą o kwalifikowalności;

d) w stosownych przypadkach, istnieje zgodność ze zobowiązaniami długoterminowymi.

A art. 29 ust. 1 lit. c) stanowi, że W stosownych przypadkach, kontrole administracyjne obejmują kontrole krzyżowe: c) zgodności między działkami rolnymi zgłoszonymi w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność a informacjami zawartymi w systemie identyfikacji działek rolnych w odniesieniu do działki referencyjnej zgodnie z art. 5 ust. 2 rozporządzenia delegowanego (UE) nr 640/2014, w celu sprawdzenia kwalifikowalności określonych obszarów do systemu płatności bezpośrednich lub środków rozwoju obszarów wiejskich;

Do celów akapitu pierwszego lit. c), w przypadku gdy system zintegrowany przewiduje formularze geoprzestrzennego wniosku o przyznanie pomocy, kontrole krzyżowe są przeprowadzane na podstawie przecięcia przestrzennego zdigitalizowanej powierzchni deklarowanej z danymi w systemie identyfikacji działek rolnych. Ponadto kontrole krzyżowe przeprowadza się w celu zapobiegania podwójnemu ubieganiu się o pomoc dla tego samego obszaru.

Z powołanych przepisów, wbrew zarzutom skargi wynika, że organ nie ma obowiązku każdorazowego przeprowadzania kontroli na miejscu, jeżeli nie ma wątpliwości co do danych pomiarowych, którymi dysponuje na podstawie systemu LPIS (jego aktualizacji). Powyższego nie zmienia również sytuacja, kiedy ustalenia organu kwestionuje strona. Jak wynika z art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 809/2014 inspekcja w terenie jest uzasadniona wówczas gdy posiadane dane nie dostarczają wyników satysfakcjonujących organ.

Na taki sposób ukształtowania kontroli w ramach zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli wskazał TSUE w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r. w sprawie C-485/12 Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer przeciwko Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, ECLI:EU:C:2014:250, w którym stwierdził, że: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, zmienione rozporządzeniem Komisji (WE) nr 972/2007 z dnia 20 sierpnia 2007 r., należy interpretować w ten sposób, że jeżeli automatyczne kontrole krzyżowe mające na celu zweryfikowanie kwalifikowalności do pomocy działek zadeklarowanych we wniosku rolnika o płatność jednolitą są ze względu na aktualizację systemu identyfikacji działek rolnych uzupełniane weryfikacją na podstawie nowych zdjęć lotniczych prowadzącą do stwierdzenia nieprawidłowości w deklaracji tegoż rolnika, to właściwy organ nie jest zobowiązany do przeprowadzenia inspekcji terenowej, lecz dysponuje, zgodnie z art. 24 ust. 2 tego rozporządzenia, uprawnieniami dyskrecjonalnymi w odniesieniu do środków, które w konsekwencji należy przyjąć. W szczególności organ ten nie może być zobowiązany do przeprowadzenia pomiaru na terenie danych działek, jeżeli nie ma on wątpliwości co do danych pomiarowych, które zaczerpnął z dostępnych mu zdjęć lotniczych.

Wyrok zachowuje aktualność na gruncie omówionych przepisów rozporządzeń nr 1306/2013, nr 809/2014, nr 640/2014.

W niniejszej sprawie strona nie przedstawiła żadnych dowodów czy argumentów oprócz powołania się na materiały graficzne udostępnione przez organ (które, co wyżej wskazano, nie mają charakteru wiążącego), które miałyby podważyć dane pomiarowe przyjęte przez organ na podstawie systemu LPIS – jego aktualizacji.

Powyższe czyni również niezasadnym argument strony o konieczności powołania biegłego.

Przechodząc do kolejnego zagadnienia, które wyłoniło się na tle niniejszej sprawy, tj. aktualizacji systemu LPIS i dokonania tzw. kontroli wstecznej wniosku, to w ocenie Sądu działania podjęte przez organ – wznowienie postępowania - były prawidłowe.

Przede wszystkim wskazać należy, że europejskie fundusze rolne finansują jedynie działania przeprowadzone zgodnie z przepisami unijnymi w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych (por. wyrok Trybunału z 25 lutego 2005 r. w sprawie C-300/02 Republika Grecka przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich, ECLI:EU:C:2005:103, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).

Jak już Sąd wskazywał na państwach członkowskich ciąży obowiązek organizacji ogółu kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu pozwalających na zapewnienie prawidłowego przestrzegania materialnych i formalnych warunków przyznania pomocy.

Zaznaczyć również trzeba, że każde wykorzystanie środków finansowych Unii opiera się na zasadzie gospodarności, wydajności i skuteczności, co wynika z art. 317 TFUE i jest także utrwalone w orzecznictwie TSUE. Według art. 274 WE Komisja wykonuje budżet na własną odpowiedzialność i w granicach przyznanych środków, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, zaś Państwa Członkowskie współpracują z Komisją w celu zapewnienia, aby środki były wykorzystywane zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami (wyrok TSUE z 15 września 2005 r. w sprawie C-199/03 Irlandia przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich., ECLI:EU:C:2005:548).

Z rozporządzenia nr 1306/2013 wynika, że W celu ochrony interesów finansowych budżetu Unii, państwa członkowskie powinny podejmować środki w celu upewnienia się, czy transakcje finansowane przez fundusze rzeczywiście mają miejsce i są poprawnie wykonywane. Państwa członkowskie powinny ponadto zapobiegać wszelkim nieprawidłowościom lub niewywiązywaniu się z obowiązków przez beneficjentów, wykrywać je i skutecznie zwalczać. W tym celu zastosowanie ma rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 18 . W przypadkach naruszenia sektorowego prawodawstwa rolnego, gdy na mocy unijnych aktów prawnych nie zostały ustanowione szczegółowe przepisy dotyczące kar administracyjnych, państwa członkowskie powinny nakładać kary krajowe, które powinny być skuteczne, odstraszające i proporcjonalne. (motyw 30).

A art. 54 ust. 1 zd. 1 przewiduje, że W przypadku jakichkolwiek nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań państwa członkowskie występują do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość.

A w rozporządzeniu nr 809/2014 przewidziano, że Należy zagwarantować, że wobec każdego stwierdzonego przypadku niezgodności prowadzone są odpowiednie działania następcze, a przypadki te są uwzględniane przy przyznawaniu płatności. W tym kontekście przy sprawdzaniu przestrzegania warunków kwalifikowalności należy również wziąć pod uwagę wszelkie niezgodności stwierdzone przez jednostki, służby lub organizacje inne niż te, które są bezpośrednio odpowiedzialne za kontrole. Dodatkowo państwa członkowskie powinny zapewnić, by właściwe organy odpowiedzialne za przyznawanie płatności przekazały sobie wzajemnie wszelkie istotne ustalenia dokonane w ramach kontroli zgodności z kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami. (...) (motyw 29).

W celu skutecznego wykrywania niezgodności w trakcie kontroli administracyjnych należy w szczególności ustanowić przepisy w odniesieniu do zakresu kontroli krzyżowych. Wobec wszelkich przypadków niezgodności należy podjąć działania następcze w formie odpowiedniej procedury. (motyw 30)

A art. 29 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowi, że Wykazanie niezgodności w trakcie kontroli krzyżowych powoduje wszczęcie odpowiedniej procedury administracyjnej i, w stosownych przypadkach, przeprowadzenie kontroli na miejscu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd jako uzasadnione ocenia dokonanie przez organ tzw. kontroli wstecznej wniosku w związku z aktualizacją systemu LPIS i w następstwie ponownej kontroli administracyjnej - wdrożenie właściwej procedury, celem udzielenia płatności w zgodzie z obowiązującymi przepisami.

Zauważa Sąd, że państwa członkowskie dysponują autonomią proceduralną, przy czym każdorazowo pamiętać trzeba, że przepisy krajowe nie mogą niweczyć czy utrudniać celów wynikających z przepisów unijnych. Tym samym krajowa zasada trwałości decyzji ostatecznej i kwestia podstaw do jej zmiany winna być oceniana z uwzględnieniem przepisów unijnych mających w sprawie zastosowanie.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwo członkowskie jest zobowiązane do podjęcia wszelkich stosownych środków celem skorygowania uchybienia obowiązkowi bez możliwości powołania się na jakiekolwiek utrudnienia, państwo członkowskie w szczególności nie może powoływać się na problemy na szczeblu krajowym przy realizacji lub transpozycji normy wspólnotowej. Dotyczy to również ewentualnych przepisów, praktyk lub stanu jego porządku prawnego, por. wyroki TSUE: z dnia 2 grudnia 1980 r. w sprawie 42/80 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. 3635, pkt 4, z dnia 2 grudnia 1986 r. w sprawie 239/85 Komisja przeciwko Belgii, Rec. s. 3645, pkt 13 i z dnia 14 maja 2002 r. w sprawie C-383/00 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I-4219, pkt 18.

W sprawie, w ocenie Sądu, organ zasadnie wznowił postępowanie i uchylił dotychczasową decyzję oraz przyznał płatności w zredukowanej wysokości. Aktualizacja systemu LPIS i zmiana MKO (na podstawie ortofotomapy sporządzonej ze zdjęć wykonanych w dniu 30 czerwca 2019 r.) uprawniała organ do dokonania ponownej kontroli administracyjnej. W wyniku ponownej kontroli administracyjnej organ stwierdził, że w przypadku pięciu działek należy dokonać redukcji płatności, ponieważ wystąpiła zmiana pola zagospodarowania (zmiana faktycznych granic upraw w terenie) – tj. działki zgłoszone przez stronę miały zawyżoną powierzchnię (działki nie były użytkowane rolniczo). Wbrew twierdzeniom strony, w sprawie nie wystąpiły również żadne okoliczności, które wzbudziłyby wątpliwości co do danych pomiarowych (w LPIS) i skutkowały potrzebą przeprowadzenia kontroli w terenie.

W sprawie nie doszło również do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania. Organ wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, co znalazło uzasadnienie w treści wydanej decyzji.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.