Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3165/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133, art. 134 par. 1 i 2, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, 7, 8, 9, 10, 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.
article: art. 21, art. 31, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1329/13 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1329/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania gruntów.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] uchylająca w części decyzję Starosty R. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów i orzekająca w tym zakresie co do istoty sprawy, zaś w pozostałej części utrzymująca tę decyzję w mocy.

Wymienioną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. organ I instancji w pkt I zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi L., gm. T. o ogólnym obszarze 266,2150 ha, zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia przez upoważnionego geodetę, orzekając w pozostałych punktach w przedmiocie dopłat, służebności, współwłasności, ekwiwalentów. W pkt XIII przedmiotowej decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.

Od rozstrzygnięcia tego odwołanie złożyła między innymi M. C.. Odwołująca się zarzuciła naruszenie prawa własności. Podniosła, że pierwotnie zaproponowano jej dwie działki, natomiast później już tylko jedną i to mniejszą o ok. 13% od pierwotnie posiadanej oraz bez dostępu do drogi od zabudowań, co traktuje jako "wyjątkowy brak dobrej woli ze strony geodety". Przyjęto przygotowany projekt bez konsultacji z nią, przez co naruszono zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Wskazała także na nierównoprawne potraktowanie uczestników scalenia, z których tylko część mogła powiększyć swoje działki.

Po rozpatrzeniu środków zaskarżenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w zakresie dotyczącym M. C. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2010 r. Starosta R., po uzyskaniu pozytywnej opinii Rady Sołeckiej, wszczął z urzędu postępowanie scaleniowe wsi L.. Postanowieniem z dnia 4 października 2010 r. powołana została komisja pełniąca funkcje doradcze przy szacowaniu gruntów, opracowaniu projektu scalenia oraz badaniu zastrzeżeń do szacunku i projektu scalenia. Na zebraniu członków komisji w dniu 12 października 2010 r. wypracowano propozycje w zakresie zasad szacunku gruntów objętych postępowaniem. Natomiast podjętą 24 października 2010 r. uchwałą na zebraniu ogólnym uczestników scalenia określone zostały zasady szacunku porównawczego gruntów. W dniu 27 marca 2011 r. uczestnicy scalenia na zebraniu zapoznani zostali z wynikami szacunku porównawczego scalanych gruntów. Następnie szacunek porównawczy gruntów udostępniony został uczestnikom scalenia w okresie od 28 marca do 5 kwietnia 2011 r. do publicznego wglądu. W dniu 17 kwietnia 2011 r. na zebraniu uczestników scalenia uczestnicy postępowania wypowiedzieli się za przyjęciem szacunku gruntów sporządzonego w dniach 17-24 marca 2011 r.

Postanowieniem Starosty R. z dnia 30 marca 2012 r. obszar scalenia został powiększony. W okresie od 20 czerwca 2012 r. do 6 lipca 2012 r. uczestnicy scalenia mogli zapoznać się indywidualnie z powierzchnią i wartością szacunkową wydzielonych gruntów. Następnie, po rozpoznaniu zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów przez komisję, na ogólnym zebraniu uczestników scalenia w dniu 15 stycznia 2013 r., odczytana została decyzja Starosty R. z dnia [...] grudnia 2012 r.

W części merytorycznej uzasadnienia swojej decyzji Kolegium zwróciło uwagę, że postępowanie scaleniowe powinno doprowadzić do poprawy struktury większości gospodarstw rolnych objętych scaleniem. Przyznanie w wyniku scalenia działek gruntowych o określonej powierzchni i w określonym miejscu następuje w ramach uznania administracyjnego z zachowaniem ram ustalonych przepisami prawa. W odniesieniu do odwołania M. C. organ podniósł, że przed scaleniem posiadała ona działkę nr [...] o pow. 0,36 ha bez dostępu do drogi. W trakcie zbierania życzeń wyrażała ona zgodę na dwie działki tj. jedną na dotychczasowych działkach nr [...] i [...] na południe od nowoprojektowanej drogi oraz drugą na południe od rowu melioracyjnego, przy czym druga działka miała być powiększona o ok. 0,20 ha za dopłatą celem uzyskania dostępu do drogi publicznej. W projekcie scalenia przedstawiono uczestniczce działkę nr [...] o pow. 0,2296 ha, a więc wprawdzie znacznie mniejszą, lecz posiadającą taką samą wartość punktów szacunkowych jak działka nr [...]. W związku z zastrzeżeniami do takiego projektu, zaprojektowanym ekwiwalentem stała się działka nr [...] o pow. 0,3180 ha bez dostępu do planowanej drogi na działce nr [...]. Kolegium stwierdziło, że nie ustaliło, by postępowanie scaleniowe skutkowało utrudnieniem w gospodarowaniu nieruchomością odwołującej się. Jak wynika z aktualnej konfiguracji przestrzennej tej działki, uzyskany został kształt ułatwiający korzystanie z gruntów, zaś dokonywanie zmian projektu spowodowałoby niezmiernie dużą w niego ingerencję. Uzyskany ekwiwalent jest zaś obiektywnie korzystny i zbieżny z życzeniem uczestniczki.

M. C. zaskarżyła decyzję SKO w R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie oraz o usunięcie z obrotu prawnego także poprzedzającej ją decyzji Starosty R. z dnia [...] grudnia 2012 r. z powodu naruszenia:

- art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przez niezgodności ocen dotyczących uwzględnienia interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia oraz zaniechanie rzetelnego zbadania argumentów stron przy jednoczesnym bezpodstawnym przyjęciu, że cel ustawy został osiągnięty,

- art. 13 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przez zwołanie zebrania w sprawie szacunku gruntów na dzień 17 kwietnia 2011 r. przy równoczesnym wskazaniu jako drugiego terminu tej samej daty,

- art. 6, art. 7 i art. 77 K.p.a. przez brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

- art. 9 i art. 10 K.p.a. przez błędne informowanie jej o okolicznościach faktycznych i prawnych i niezapewnienie jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz nieuwzględnienie jej słusznego interesu,

- art. 107 § 3 K.p.a. przez brak pełnego ustosunkowania się do zrzutów odwołania,

- art. 32 Konstytucji RP i art. 8 § 1 K.p.a. przez naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, co narazi ją na szkody i narusza jej prawa majątkowe,

- art. 21 Konstytucji RP przez naruszenie prawa własności bez szczegółowej analizy i przekonującego uzasadnienia, że jest to rozstrzygnięcie jedyne i optymalne dla zabezpieczenia interesów członków postępowania scaleniowego.

Skarżąca ponowiła argumenty odwołania wskazując, że wnosiła o dokupienie 0,07 ha działki nr [...], których brak uniemożliwia jej dostęp do drogi, jednak spotkała się z odmową, bowiem sporny obszar przeznaczony został dotychczasowej właścicielce działki – O. K. Takie działanie świadczy o prowadzeniu postępowania scaleniowego z naruszeniem zasady równości obywatela wobec prawa. Preferowanie i przedkładanie interesów niektórych uczestników nad pozostałymi, którzy w ten sposób są dyskredytowani, budzi poważne wątpliwości co do rzetelnego rozstrzygania sprawy. Cel ustawy nie został w przypadku składającej skargę osiągnięty, bowiem stan przedscaleniowy był dla niej zdecydowanie korzystniejszy. Ponadto ingerencja w projekt scalenia na skutek uwzględnienia stanowiska innych uczestników scalenia była większa niż w jej wypadku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wskazał, że skarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Podał, że istotą sporu w sprawie jest odpowiedź na pytanie co do legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] uchylającej w części decyzję Starosty R. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującej tę decyzję w mocy. W zakresie dotyczącym skarżącej M. C. decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy. Organ ustalił, że M. C. w stanie przedscaleniowym posiadała działkę nr [...] o pow. 0,36 ha, bez dostępu do drogi. W trakcie zbierania życzeń wyrażała zgodę na dwie działki tj. jedną na dotychczasowych działkach nr [...] i [...] na południe od nowoprojektowanej drogi oraz drugą na południe od rowu melioracyjnego, przy czym druga działka miała być powiększona o ok. 0,20 ha za dopłatą celem uzyskania dostępu do drogi publicznej. W projekcie scalenia przedstawiono jednak uczestniczce działkę nr [...] o pow. 0,2296 ha, wprawdzie znacznie mniejszą, lecz posiadającą taką samą wartość punktów szacunkowych jak działka nr [...]. W związku z zastrzeżeniami do projektu, zaprojektowanym ekwiwalentem stała się działka nr [...] o pow. 0,3180 ha bez dostępu do planowanej drogi na działce nr [...]. Kolegium nie uznało, by postępowanie scaleniowe skutkowało utrudnieniem w gospodarowaniu nieruchomością odwołującej się. Jak wynika z aktualnej konfiguracji przestrzennej działki, uzyskany został kształt ułatwiający korzystanie z gruntów, zaś dokonywanie zmian projektu spowodowałoby niezmiernie dużą w niego ingerencję. Uzyskany ekwiwalent – zdaniem Kolegium - jest zaś obiektywnie korzystny i zbieżny z życzeniem uczestniczki.

Sąd podkreślił, że z przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.), dalej ustawa o scalaniu, wynika że scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Organy administracyjne opracowując projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, by uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się konflikty pomiędzy uczestnikami, oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 11 września 1998 r. sygn. II SA 941/1998, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. II OSK 123/05).

Sąd podniósł, że organ przeprowadzający postępowanie scaleniowe nie dopuścił się naruszenia przepisów ustawy o scalaniu. Postępowanie scaleniowe wsi L. wszczęto z urzędu postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2010 r. Starosty R. po uzyskaniu pozytywnej opinii Rady Sołeckiej. Postanowienie spełnia wymogi określone w art. 7 ustawy o scalaniu. Postanowieniem z dnia 4 października 2010 r. powołana została komisja pełniąca funkcje doradcze przy szacowaniu gruntów, opracowaniu projektu scalenia oraz badaniu zastrzeżeń do szacunku i projektu scalenia. Na zebraniu członków komisji w dniu 12 października 2010 r. wypracowano propozycje w zakresie zasad szacunku gruntów objętych postępowaniem. Podjętą 24 października 2010 r. uchwałą na zebraniu ogólnym uczestników scalenia określone zostały zasady szacunku porównawczego gruntów. W dniu 27 marca 2011 r. uczestnicy scalenia na zebraniu zapoznani zostali z wynikami szacunku porównawczego scalanych gruntów. Następnie szacunek porównawczy gruntów udostępniony został uczestnikom scalenia w okresie od 28 marca do 5 kwietnia 2011 r. do publicznego wglądu. W dniu 17 kwietnia 2011 r. na zebraniu uczestników scalenia uczestnicy postępowania wypowiedzieli się za przyjęciem szacunku gruntów sporządzonego w dniach 17-24 marca 2011 r. W okresie od 20 czerwca 2012 r. do 6 lipca 2012 r. uczestnicy scalenia mogli zapoznać się indywidualnie z powierzchnią i wartością szacunkową wydzielonych gruntów. Po rozpoznaniu zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów przez komisję, na ogólnym zebraniu uczestników scalenia w dniu 15 stycznia 2013 r. odczytana została decyzja Starosty R. z dnia [...] grudnia 2012 r.

Sąd zauważył, że w stanie przedscaleniowym M. C. posiadała działkę nr [...] o pow. 0,36 ha i wartości 42,92 pkt, bez dostępu do drogi, a po przeprowadzeniu scalenia otrzymała działkę nr [...] o pow. 0,3180 ha i wartości 42,86 pkt, również bez dostępu do planowanej drogi na działce nr [...]. Różnica w wartościach działek wynosi zaledwie 0,06 pkt, więc mieści się w granicach określonych przez art. 8 ust. 2 ustawy scaleniowej, a więc uznać należy, iż działki maja równą wartość szacunkową. Również powierzchnia działki otrzymanej w wyniku postępowania scaleniowego przez skarżącą nie przekracza progu określonego w art. 14 ust. 2 powołanej ustawy, od którego wymagana byłaby zgoda skarżącej.

Sąd podkreślił, że organy opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości, uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się konflikty pomiędzy uczestnikami, oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. W tym zakresie rozstrzygnięcia organów zawierają elementy uznania administracyjnego. Kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, a więc czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób (art. 7 k.p.a.). Z akt sprawy nie wynika, by wydzielając skarżącej ekwiwalent doszło do naruszenia przepisów powołanej ustawy przez to, że nie otrzymała ona pełnego ekwiwalentu pod względem wartościowym i ilościowym. Nie można uznać, że organy dokonując rozstrzygnięcia w zakresie M. C. przekroczyły granice uznania administracyjnego. Swoje stanowisko organy w sposób przekonujący uzasadniły. Sąd uznał, że zarzuty skargi M. C. nie zasługują na uwzględnienie. Nie można uznać, że organy dopuściły się naruszenia przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu poprzez "niezgodności ocen dotyczących uwzględnienia interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia oraz zaniechania rzetelnego zbadania sytuacji i argumentów stron przy jednoczesnym bezpodstawnym przyjęciu, że cel ustawy został osiągnięty". Z uwagi na przypisane organowi uznanie administracyjne w wyborze rozwiązania kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób. Z akt sprawy nie wynika, by wydzielając skarżącej ekwiwalent doszło do naruszenia przepisów powołanej ustawy. Poscaleniowa działka skarżącej ma tę sama wartość co działka przedscaleniowa, jej powierzchnia mieści się w granicach określonych przez ustawę, organy wskazały, iż działka poscaleniowa położona jest na tym samym terenie, co działka przedscaleniowa i podobnie jak ona nie ma dostępu do drogi. Nie dopatrzono się też utrudnienia w gospodarowaniu w stosunku do poprzednio posiadanej działki. Argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji przez organ nie pozwalają na uznanie, że organy rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuściły się przekroczenia granic uznania administracyjnego, co skutkowałoby przyjęciem dowolności rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 13 ust. 2 ustawy poprzez zwołanie zebrania w sprawie szacunku gruntów na dzień 17 kwietnia 2011 r. przy równoczesnym wskazaniu jako drugiego terminu tej samej daty. Sąd wskazał, że rzeczywiście zwołane zostało zebranie ogólne uczestników scalenia w celu zapoznania ich z ustaleniami dokonanymi przez Komisję pełniącą funkcje doradcze w sprawie zastrzeżeń do szacunku gruntów oraz podjęcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek gruntów na dzień 17 kwietnia 2011 r. na godzinę 9.00 i jednocześnie w tym samym zawiadomieniu wskazano, że drugi termin zebrania jest wyznaczony na ten sam dzień o godzinie 9.30. Przepis art. 13 ust. 2 ustawy przewiduje, że uchwały, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 11 ust. 1, są podejmowane na zebraniu zwołanym przez starostę. Uchwały zapadają większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia. W razie niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie, za ważną uważa się uchwałę podjętą większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie. Sąd stoi na stanowisku, że z treści wskazanego przez stronę skarżącą art. 13 ust. 2 ustawy scaleniowej nie można wywieść wyłączenia możliwości wyznaczenia pierwszego terminu zebrania i jednocześnie drugiego terminu zebrania na jeden dzień na wypadek, gdyby w pierwszym nie wzięła udziału wyznaczona liczba uczestników scalenia. Taki sposób wyznaczania terminów zebrań nie pozbawia stron realnego udziału w postępowaniu i nie narusza wskazanego przepisu. W tym zakresie Sąd aprobuje pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 752/09.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 6, 7 i 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie spoczywającego na organie obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik, uznać należy iż jest to zarzut nieuzasadniony. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że był on wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Strona skarżącą poza ogólnym wskazaniem przepisów art. 6, 7 i 77 k.p.a. nie przedstawia, jaki materiał dowodowy pozostał poza sferą badania organów oraz jakie działania podjął bez podstaw prawnych.

Co do zarzutu naruszenia przepisów art. 9 i 10 k.p.a. wskazać należy, że materiał zawarty w aktach sprawy nie potwierdza, by stronie skarżącej udzielano błędnych informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz by jej nie zapewniano czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Uzasadnienie skargi w zakresie art. 9 k.p.a. sprowadza się do zacytowania treści tego przepisu, a w zakresie art. 10 k.p.a. wskazuje jedynie na jednoczesne zawiadamianie o dwóch terminach zebrań wyznaczonych na ten sam dzień. Swoje stanowisko, co do możliwości wyznaczenia dwóch terminów zebrań na ten sam dzień wyraził Sąd wcześniej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na coś odwrotnego. Skarżąca brała udział w postępowaniu, wyrażała swoje życzenia co do chęci otrzymania dwóch działek, złożyła zastrzeżenia do projektu scalenia, czy też złożyła odwołanie od decyzji.

W kwestii naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. zarzut uznać należy za nieuzasadniony. Uzasadnienie organu II instancji wskazuje okoliczności, które stanowiły o takiej właśnie treści decyzji.

W sprawie nie można dopatrzeć się naruszenia przepisów art. 32 Konstytucji RP i art. 8 § 1 k.p.a. Z art. 32 ust. 1 Konstytucji wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Sprawiedliwość wymaga, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej jako adresatów danych norm prawnych. Materiał dowodowy sprawy nie wskazuje na naruszenie wskazanej zasady. W stosunku do wszystkich uczestników postępowania scaleniowego stosowano te same przepisy i kryteria rozstrzygania. Akta sprawy nie wskazują na naruszenie przez organy przepisu art. 8 k.p.a. Samo niezadowolenie skarżącej z przydzielonej jej działki w żaden sposób nie świadczy, ani o nierówności wobec prawa ani o działaniu w sposób niebudzący zaufania do organów.

Organy nie naruszyły również przepisu art. 21 Konstytucji RP gwarantującego ochronę własności. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji przewiduje jednak możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy. W analizowanym przypadku doszło do ograniczenia prawa własności poprzez ustawę o scalaniu. Osoba będąca uczestnikiem postępowania scaleniowego poddana jest reżimowi tej ustawy, dlatego w wyniku postępowania może otrzymać własność innej działki (działek) niż dotychczas o mniejszej powierzchni lub wartości punktowej. Ustawowa podstawa takiego działania organów wyklucza możliwość przyjęcia, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 21 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, iż skarga M. C. nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.

W skardze kasacyjnej M. C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższy wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na podstawach:

1. naruszenia prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 1 oraz art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. 2003 r. Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.), dalej ustawa o scalaniu, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ prowadzący postępowanie scaleniowe nie dopuścił się naruszenia przepisów ustawy o scalaniu,

b) art. 32 i art. 21 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie jest uprawniony zarzut skarżącej naruszenia zasady równości obywatela wobec prawa oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, co naraża skarżącą się na szkody i narusza prawa majątkowe skarżącej oraz zarzut naruszenia prawa własności, bez szczegółowej analizy i przekonującego uzasadnienia, że jest to rozstrzygnięcie jedyne i optymalne dla zabezpieczenia interesów członków postępowania scaleniowego;

2. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., poprzez pominięcie wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organ administracyjny przepisu art. 9 k.p.a. polegające na nienależytym i niewyczerpującym informowaniu skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,

b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 6, 7, 8, 9, 10, 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

c) art. 134 § 2 p.p.s.a., poprzez utrzymywanie stanu niezgodnego z prawem, co skutkuje pogorszeniem sytuacji prawnej skarżącej,

d) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nierozpoznaniu skargi w zakresie w niej określonym poprzez pominięcie zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ administracji publicznej art. 6, 7, 8, 9, 10, 77 § 1 k.p.a.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 133 § 1, 134 § 1 i 134 § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącej kasacyjnie, jakoby w sprawie doszło do takich uchybień ze strony orzekających organów w aspekcie naruszenia zasady prawdy obiektywnej, obowiązków wynikających z reguł postępowania wyjaśniającego, które można byłoby uznać za skuteczne w zakresie poprawnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także prawidłowego uzasadnienia decyzji, nadto respektowania zasad uwzględniania z urzędu interesu społecznego i interesu indywidualnego, prowadzenia postępowania w sposób zapewniający zaufanie do organów władzy czy przekonywania do podjętych rozstrzygnięć. W judykaturze trafnie wskazuje się, że scalenia gruntów należą do jednych z najtrudniejszych i najbardziej skomplikowanych spraw administracyjnych. Zadaniem zatem sądu jest kontrola zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem, a nie orzekanie o słuszności rozstrzygnięć pod względem merytorycznym (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 2805/14). Stosownie do przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. 2003 r. Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.) scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości, uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami, oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. W tym zakresie rozstrzygnięcia organów zawierają elementy uznania administracyjnego, a kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, a więc czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób (art. 7 K.p.a.). Nadto należy zwrócić uwagę, że postępowanie o scalenie gruntów jest postępowaniem administracyjnym, w którym cały szereg zagadnień dotyczących tego postępowania został uregulowany w przedmiotowej ustawie. Stąd też zgodnie z art. 33 ust.1 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą mają zastosowanie przepisy k.p.a. Oznacza to, że przepisy powołanej ustawy, regulujące w sposób odrębny kwestie uregulowane w przepisach k.p.a. (np. jeżeli liczba uczestników scalenia przekracza 10 osób, postępowanie scaleniowe prowadzi się z udziałem rady uczestników scalenia, w tym postępowaniu zasada czynnego udziału stron w postępowaniu została wyłączona, podobnie w sposób szczególny zostały określone zasady dotyczące ustalania równej wartości szacunkowej gruntu) mają pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w k.p.a. stanowiąc w tym zakresie przepisy szczególne, wobec Kodeksu (lex specialis).

Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji zasadnie uznał, że rozpoznający sprawę organ odwoławczy odniósł się do zarzutów stron i uwzględniając całokształt okoliczności faktycznych sprawy dostatecznie precyzyjnie wyjaśnił powody swej decyzji. Zasadnie także wskazano, że rozstrzygnięcie w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia nie gwarantuje jego uczestnikom otrzymania gruntów "lepszych" i w nie mniejszym areale niż w stanie przedscaleniowym. Skarżący nie poparł również żadnymi dowodami swoich twierdzeń dotyczących preferowania i przedkładania interesów niektórych uczestników scalenia nad pozostałymi, którzy są jednocześnie dyskredytowani. Prawidłowe jest przy tym stanowisko Sądu I instancji, że w stosunku do wszystkich uczestników postępowania scaleniowego stosowano te same przepisy i te same kryteria rozstrzygania.

Chybiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia tego przepisu. To, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z motywami kwestionowanego wyroku jeszcze nie przesądza o naruszeniu przez sąd wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a.

Natomiast całkowicie niezrozumiały jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 134 § 2 p.p.s.a. Przepis ten ustanawia zakaz reformationis In peius, a więc zakaz pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego w stosunku do ustalonej w zaskarżonym akcie. W niniejszej sprawie oddalając skargę skarżącej na decyzję SKO w R. z dnia [...] października 2013 r. Sąd nie mógł naruszyć tego zakazu.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz art. 32 i 21 Konstytucji RP.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, wedle którego celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Pamiętając o charakterze postępowania scaleniowego, w którym uczestniczy oznaczony zbiór podmiotów, nawet subiektywnie niesłuszne naruszenie interesu indywidualnego uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia, o ile nie doszło do naruszenia reguł prowadzenia tego postępowania unormowanych szczegółowymi rozwiązaniami zawartymi w tej ustawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie sąd wojewódzki przyjął, że ten cel ustawowy zaskarżoną decyzją nie został naruszony. Z akt sprawy nie wynika, by wydzielając skarżącej ekwiwalent doszło do naruszenia przepisów powołanej ustawy. Poscaleniowa działka skarżącej ma tę samą wartość co działka przedscaleniowa, jej powierzchnia mieści się w granicach określonych przez ustawę, organy wskazały, iż działka poscaleniowa położona jest na tym samym terenie, co działka przedscaleniowa i podobnie jak ona nie ma dostępu do drogi. Nie dopatrzono się też utrudnienia w gospodarowaniu w stosunku do poprzednio posiadanej działki. Zasadnie więc uznano, że prace scaleniowe zostały przeprowadzone i zakończone rozstrzygnięciami, które nie przekraczają granic uznania administracyjnego.

Chybiony jest również zarzut naruszenia przepisu art. 13 ust. 2 cyt. ustawy poprzez zwołanie zebrania w sprawie szacunku gruntów na dzień 17 kwietnia 2011 r. przy równoczesnym wskazaniu jako drugiego terminu tej samej daty. Kwestia sposobu zwoływania zebrań uczestników scalenia w celu podjęcia uchwał, o których mowa w art. 11 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m. inn. w wyroku dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 752/09. W wyroku tym Sąd uznał, że taki sposób zwoływania zebrań nie pozbawia stron realnego udziału w postępowaniu i nie narusza wskazanego przepisu. Stanowisko to, zasadnie zaaprobowane przez Sąd I instancji, należy podzielić. Z przepisu art. 13 ust. 2 ustawy wynika, że uchwały, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 11 ust. 1, są podejmowane na zebraniu zwołanym przez starostę. Uchwały zapadają większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia. W razie niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie, za ważną uważa się uchwałę podjętą większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie. Prawidłowo zatem uznał Sąd I instancji, że z treści wskazanego przez stronę skarżącą art. 13 ust. 2 ustawy scaleniowej nie można wywieść wyłączenia możliwości wyznaczenia pierwszego terminu zebrania i jednocześnie drugiego terminu zebrania na jeden dzień na wypadek, gdyby w pierwszym nie wzięła udziału wyznaczona liczba uczestników scalenia.

Wbrew zarzutom kasacji, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 32 i art. 21 Konstytucji RP, zasadnie przyjmując, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady równości obywatela wobec prawa oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasadnie uznanano, że materiał dowodowy sprawy nie wskazuje na naruszenie wskazanej zasady. W stosunku do wszystkich uczestników postępowania scaleniowego stosowano te same przepisy i kryteria rozstrzygania. Samo niezadowolenie skarżącej z przydzielonej jej działki w żaden sposób nie świadczy ani o nierówności wobec prawa ani o działaniu w sposób niebudzący zaufania do organów. Prawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji, że nie doszło do naruszenia przepisu art. 21 Konstytucji RP gwarantującego ochronę własności. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji przewiduje bowiem możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy. W analizowanym przypadku doszło do ograniczenia prawa własności poprzez ustawę o scalaniu i wymianie gruntów. Osoba będąca uczestnikiem postępowania scaleniowego poddana jest reżimowi tej ustawy, dlatego w wyniku postępowania może otrzymać własność innej działki (działek) niż dotychczas o mniejszej powierzchni lub wartości punktowej. Ustawowa podstawa takiego działania organów wyklucza możliwość przyjęcia, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 21 Konstytucji RP.

Z powyższych względów, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.