Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 566/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Sylwia Koszewska po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 491/17 w sprawie ze skargi P. Ś. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

,Sygn. akt I GSK 566/18

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt I SA/Bk 491/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę P. Ś. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] (dalej też: "Dyrektor ARiMR", "Dyrektor OR ARiMR", "organ II instancji", "Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji") utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku (dalej też: "organ I instancji", "Kierownik ARiMR") przyznającą skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. w pomniejszonej wysokości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny, z którego wynikało, że w dniu 15 maja 2013 r. P. Ś. złożył kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w którym zadeklarował pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) do działek rolnych o łącznej powierzchni 725,67 ha oraz pakiet 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, do działek rolnych na powierzchni 725,67 ha.

W lipcu 2013 r. skarżący złożył zmianę do wniosku oraz wycofanie części wniosku, którym wycofał z programu rolnośrodowiskowego z deklaracji wariantu 2.3 i wariantu 5.1 działki rolne oznaczone identyfikatorem: ZAB o powierzchni 0,39 ha, ZACB o powierzchni 0,47 ha, ZM o powierzchni 0,35 ha i ZYF o powierzchni 0,62 ha, zmniejszając tym samym powierzchnię deklarowaną w wariancie 2.3 i wariancie 5.1 do 723,84 ha. Następnie 8 stycznia 2014 r. złożył zmianę do wniosku, w której dokonał podziału działki rolnej oznaczonej identyfikatorem ACB o powierzchni 4,38 ha zadeklarowanej w wariancie 2.3 i wariancie 5.1 na działki rolne oznaczone identyfikatorem ACB o powierzchni 3,93 ha, ACBB o powierzchni 0,45 ha. Jednocześnie w tym samym dniu, skarżący złożył wycofanie części wniosku, którym wycofał z programu rolnośrodowiskowego z wariantu 2.3 i wariantu 5.1 działkę rolną oznaczoną identyfikatorem ACBB o powierzchni 0,45 ha, zmniejszając powierzchnię deklarowaną w wariancie 2.3 i wariancie 5.1 do 723,39 ha.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. w pomniejszonej wysokości.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 listopada 2014 r. I SA/Bk 423/14 uchylił decyzję organu odwoławczego.

Skarga kasacyjna organu została oddalona wyrokiem NSA z dnia 3 czerwca 2016 r. sygn. II GSK 159/15.

NSA podzielając stanowisko Sądu I instancji wskazał, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynikało czy w związku z wycofaniem części wniosku i zmniejszeniem powierzchni realizacji zobowiązania, nastąpiła zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej w wyniku czego grunt nie był już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych ewentualnie, czy nie był już gruntem nieużytkowanym rolniczo.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego Agencji decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. w pomniejszonej wysokości.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 zobowiązał się do realizacji podjętych zobowiązań przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia 15 marca 2010 r. do dnia 14 marca 2015 r. Powyższe zobowiązanie wynikało z § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262 ze zm.). Ponadto podejmując zobowiązanie w ramach pakietu 2 wariantu 2.3 i pakietu 5 wariantu 5.1 skarżący zobowiązał się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 ww. aktu, m.in. do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych.

Organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, że skarżący w 2013 r. nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, ponieważ wycofał obszar 2,28 ha z powierzchni podjętego w 2010 r. zobowiązania w ramach wariantu 2.3 i 5.1.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji stwierdził, że organ I instancji, w związku z naruszeniem § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.- dalej :"rozporządzenie rolnośrodowiskowe"), słusznie zastosował § 38 ust. 6 cytowanego aktu prawnego, zgodnie z którym jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskową przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. W ocenie organu w sprawie nie ma zastosowania § 38 ust. 7 tego rozporządzenia, ponieważ w latach 2010-2012 skarżący otrzymał płatność rolnośrodowiskową do przedmiotowych działek rolnych.

Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że w aktach brak jest dokumentów wskazujących na przejęcie gruntów objętych zmniejszeniem przez innego producenta rolnego wraz z zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym na te grunty przez skarżącego.

Uwzględniając powyższe organ odwoławczy wskazał na sposób naliczenia płatności, w zakresie wariantu 2.3 uwzględniający zapisy § 20 ust. 1 i § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a w zakresie wariantu 5.1 uwzględniający przepis § 38 ust. 6 tego aktu.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji uznał, że w sprawie nie znajdują zastosowania § 29 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz pkt 5 preambuły i art. 3 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie ma również zastosowania art. 64 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013. W aktach brak jest dowodów potwierdzających wystąpienie siły wyższej, niezgodność deklaracji powierzchni przez rolnika nie była wynikiem błędu oczywistego (tj. takiego, który musi być wykryty na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie płatności i danych zawartych w dokumentach dołączonych do wniosku), ani wynikiem błędu organu. Odwołujący nie wykazał skutecznie w toku postępowania, iż nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawidłowych danych oraz za niedotrzymanie podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Organ uznał ponadto, że w sprawie nie ma po zastosowania art. 77 ust. 2 powyższego rozporządzenia, gdyż odnosi się do zasady wzajemnej zgodności, a rozpatrywana sprawa dotyczy niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

Wyrokiem z dnia 7 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę P. Ś. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] marca 2017 r.

WSA wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest zmniejszenie skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 i zastosowanie sankcji 20%.

Sąd I instancji wyjaśnił, ze warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na realizację programu rolnośrodowiskowego, w zakresie 2013 r., regulowało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm., dalej powoływane jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z poźn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych.

WSA wskazał, że stosownie do § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone, w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Wskazał, że ustawodawca w § 5 wymienionego rozporządzenia przyjął generalną zasadę, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji chyba, że zmiana ta jest zgodna z enumeratywnie wymienionymi w punktach od 1 do 5 tego paragrafu i tylko w przypadku zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego dokonanej w myśl § 5 ust. 1; zmianę taką wprowadza się w planie działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 5 ust. 2. Stąd rolnik nie ma "dowolności" w modyfikacji podjętego zobowiązania, a dopuszczalne przypadki zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w trakcie jego trwania są jednoznacznie sprecyzowane.

WSA podniósł, że w kontrolowanej sprawie ustalono, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 zobowiązał się do realizacji zobowiązań podjętych we wniosku z dnia 17 maja 2010 r. przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia 15 marca 2010 r. do 14 marca 2015 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. i wynika z przepisu § 2 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Ponadto podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w roku 2010 w ramach pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.4 - trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) i pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 na powierzchni 777,49 ha, skarżący zobowiązał się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., między innymi do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych.

W roku 2013 skarżący nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, ponieważ wycofał obszar 2,28 ha z powierzchni podjętego w 2010 roku zobowiązania w ramach wariantu 2.3 i 5.1, co potwierdza: wycofanie części wniosku z dnia 30.07.2013 r. (działki rolne oznaczone identyfikatorami: ZAB o powierzchni 0,39 ha, ZACB o powierzchni 0,47 ha, ZM o powierzchni 0,35 ha i ZYF o powierzchni 0,62 ha) oraz wycofanie wniosku z dnia 08.01.2014 r. (działka rolna oznaczona identyfikatorem ACBB o powierzchni 0,45 ha).

W ocenie WSA ze względu na naruszenie § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, organy prawidłowo zastosowały § 38 ust. 6 rozporządzenia, zgodnie z którym, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Zdaniem Sądu I instancji organ zasadnie również uznał, że w sprawie nie może mieć zastosowania § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa, ponieważ w latach 2010 - 2012 skarżący otrzymał płatność rolnośrodowiskową za realizację pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariantu 2.3 - Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) i pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000, między innymi do działek ewidencyjnych nr: 135, 158 obręb Budy - Dz. Zalesie i Zuci oraz 21, 89, 90 obręb Gugny - Dz. Zastorze o łącznej powierzchni 2,28 ha. Składając wycofanie części wniosku z programu rolnośrodowiskowego w dniu 30.07.2013 r. (działki rolne oznaczone identyfikatorami: ZAB o powierzchni 0,39 ha, ZACB o powierzchni 0,47 ha, ZM o powierzchni 0,35 ha oraz ZYF o powierzchni 0,62 ha) oraz w dniu 08.01.2014 r. (działka rolna oznaczona identyfikatorem ACBB o powierzchni 0,45 ha) skarżący potwierdził, że powierzchnia podjętego w 2010 roku zobowiązania w wariancie 2.3 oraz w wariancie 5.1 uległa zmniejszeniu do powierzchni 723,39 ha.

W ocenie Sądu I instancji zarzut naruszenia § 39 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nie zastosowanie w przedmiotowej sprawie jest bezzasadny, bowiem powyższy przepis ma zastosowanie do postępowań dotyczących ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, a zatem wykracza poza ramy postępowania w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

Według WSA organ nie naruszył również art. 64 ust 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 z uwagi na to, że skarżący w toku postępowania nie przedstawił dowodu na okoliczność utraty posiadania działki rolnej w wyniku wystąpienia siły wyższej określonej w § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, wbrew ciążącym na nim obowiązku wynikającym z wyżej cytowanego art. 21 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez Stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności, a zasadą jest, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Odnosząc się do zarzutu polegającego na naruszeniu pkt 5 preambuły i art. 3 oraz 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, str. 65), pkt 7 (preambuły) i art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 poprzez nieuwzględnienie wytycznych zawartych w tych regulacjach, a pozwalających na właściwą interpretację innych przepisów stosowanych przez organ w przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu I instancji rację ma organ wskazując, że przywołane przepisy nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż w odniesieniu do trwałych użytków zielonych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym przez okres 5-ciu lat (m.in. warunek zachowania trwałych użytków zielonych w gospodarstwie) w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" mają zastosowanie przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W ocenie WSA w sprawie nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, według art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 173), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ust. 2 art. 21 stanowi między innymi, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: (1) stoi na straży praworządności; (2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do ust. 3 art. 21 ww. ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Według WSA z przedstawionych regulacji wynika, że w postępowaniu dotyczącym płatności rolnośrodowiskowej obowiązek organu został ograniczony do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. W szczególności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy), co wskazuje na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a.

W opinii WSA na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń i uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. To na ubiegającym się o pomoc w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" spoczywa ciężar udowodnienia, że nie zachowanie trwałych użytków zielonych, które występowały w gospodarstwie rolnym i określone były w planie działalności rolnośrodowiskowej nie winno skutkować zastosowaniem sankcji. W przypadku pakietów, w których przyznaje się płatność do gruntów użytkowanych jako trwałe użytki zielone, tak jak miało to miejsce w przypadku pakietu 5, sam fakt zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych należy uznać za równoznaczny z nie wypełnieniem wymogu § 4 ust. 2 pkt 1, czyli nie zachowaniem, skutkującym obowiązkiem nałożenia przez organ stosownej sankcji.

W ocenie Sądu I instancji ustalając stan faktyczny przedmiotowej sprawy organ zasadnie oparł się na wynikach kontroli administracyjnej, przeprowadzonej zgodnie z art. 48 rozporządzenia wykonawczego Komisji (WE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. Skarżący nie przedłożył także dokumentów potwierdzających wystąpienie w gospodarstwie któregokolwiek ze wskazanych przypadków siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, do czego był zobowiązany.

Ponadto skarżący nie wnioskował o przeprowadzenie kontroli na miejscu w celu weryfikacji, czy na wycofanych działkach doszło do niezachowania TUZ.

Według WSA podniesiony zatem dopiero w skardze zarzut nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczący braku informacji - z jakiego powodu organ nie zdecydował się na przeprowadzenie kontroli na miejscu w celu weryfikacji, czy na wycofanych działkach doszło do niezachowania TUZ nie jest zasadny. Sąd I instancji podniósł, iż organ nie jest zobowiązany do przeprowadzenia kontroli na miejscu w każdej rozpatrywanej sprawie. Szczegółowe zasady przeprowadzania kontroli zostały określone w rozporządzeniu Komisji (WE) 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z 28.01.2011, str. 8). Wskazał, ze w oparciu o art. 11 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 wszystkie wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje, które beneficjent lub osoba trzecia muszą złożyć, poddaje się kontrolom administracyjnym, obejmującym wszystkie elementy, których kontrola za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i stosowna. Procedury te zapewniają rejestrację podjętych działań kontrolnych, wyników weryfikacji i środków podjętych w odniesieniu do rozbieżności. Kontrole administracyjne obejmują kontrole krzyżowe tam, gdzie jest to możliwe i stosowne, m.in. względem danych z ZSZiK. Aby zapobiec wszelkim nienależnym wypłatom pomocy, kontrole krzyżowe odnoszą się przynajmniej do działek i zwierząt gospodarskich objętych danym środkiem wsparcia. W przedmiotowej sprawie ustalono powierzchnię kwalifikującą się do płatności na podstawie kontroli administracyjnej, która jest kontrolą obligatoryjną każdego wniosku o płatność, natomiast doboru wniosku do kontroli na miejscu dokonuje się metodą losową lub metodą analizy ryzyka oraz, gdy nieprawidłowości nie można wyjaśnić podczas kontroli administracyjnej. Zdaniem Sądu I instancji wydając decyzję, zarówno organ I jak i II instancji oparł się na obowiązujących przepisach prawa, czemu dał wyraz w podstawie prawnej decyzji, a uzasadnienie faktyczne potwierdził uzasadnieniem prawnym. Zatem, organ II instancji działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. prawidłowo wydał decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając mu:

I. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 3 § 1 i § 2 ust.1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, w konsekwencji zaakceptowania w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach rozporządzenia, w sytuacji gdy do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, natomiast warunkiem odstąpienia od sankcji na mocy § 38 ust. 7 było uprzednie nie przyznanie płatności do działki w momencie gdy wnioskodawca już jej nie posiadał, która to wykładnia wynika z obszernego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, m. in. z wyroków: II GSK 159/15 z 3 czerwca 2016, wydanego w przedmiotowej sprawie, a także II GSK 758/14 z dnia 26 maja 2015, II GSK 646/14 z dnia 26 maja 2015 r., w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwe decyzje;

2) art. 133 § 1, 145 § 1 pkt 1 litera a) i c) i art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 21 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz, 173 ze zm.) poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów/wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności faktu, że do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, co zgodnie z wykładnią przedstawioną w ww. wyrokach NSA nie powinno skutkować nałożeniem sankcji, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwą decyzję i doszło do oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia;

II. Naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013.361 z późn. zm.) – dalej jako: "rozporządzenie", poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie, pomimo, że do utraconej działki nie została przyznana płatność po dacie jej utraty, a zgodnie z wykładnią wyrażoną w wyroku NSA w Warszawie II GSK 159/15 z dnia 3 czerwca 2016, II GSK 394/15 z dnia 19 lipca 2016 r., oraz w wyrokach NSA II GSK 2918/14 z dnia 26 maja 2015, II GSK 758/14 z dnia 26 maja 2015, II GSK 646/14 z dnia 26 maja 2015 r. warunek nieprzyznania płatności, obligujący organ do odstąpienia od 20-procentowej sankcji, należy odnosić do okresu już po utracie posiadania gruntów, a nie jakiegokolwiek okresu w przeszłości, w konsekwencji czego sąd błędnie uznał, że organ prawidłowo zastosował sankcję z § 38 ust. 6, pomimo, że w sprawie spełnione były przesłanki określone w hipotezie przepisu § 38 ust. 7 rozporządzenia rolno-środowiskowego wyłączające zastosowanie sankcji;

2) § 38 ust. 7 rozporządzenia rolno-środowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie, jedynie, w sytuacji, gdy do powierzchni użytków zielonych, których posiadanie rolnik utracił płatność rolno środowiskowa nie była przyznana kiedykolwiek w przeszłości, w tym przed utratą władztwa nad tymi gruntami, podczas gdy wykładnia wyrażona w wyrokach NSA w Warszawie II GSK 758/14 z dnia 26 maja 2015, II GSK 646/14 z dnia 26 maja 2015 r. wskazuje, że warunek nieprzyznania płatności, obligujący organ do odstąpienia od 20-procentowej sankcji, należy odnosić do okresu już po utracie posiadania gruntów, a nie jakiegokolwiek okresu w przeszłości, w konsekwencji czego sąd błędnie utrzymał w mocy wadliwe decyzje;

3) § 6 ust. 1 pkt la - 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że przepis ten reguluje jedyne dopuszczalne przypadki wyłączenia gruntu z zobowiązania rolnośrodowiskowego i uniemożliwia wycofanie z zobowiązania trwałego użytku zielonego, którego posiadanie utracono, podczas gdy przepis ten zawierający katalog otwarty dopuszczonych przez prawodawcę sytuacji, dopuszcza także inne zmiany mogące wynikać z rozporządzenia, w tym w szczególności umożliwia zastosowanie § 38 ust. 7 rozporządzenia, w sytuacji utraty posiadania trwałych użytków zielonych.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, skarżący przedstawił argumenty na ich poparcie.

Organ nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie ocenie podlega m.in. proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów.

Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Skarga kasacyjna złożona w sprawie niniejszej oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej.

W ramach podstawy wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a skarżący podniósł zarzuty procesowe naruszenia art. 3 § 1 i 2 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji zaakceptowania faktu, że rozstrzygnięcie oparto na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach rozporządzenia, sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji, niesłusznie utrzymał w mocy wadliwe decyzje organu w związku z nieuwzględnieniem okoliczności nakazujących zastosowanie zwolnienia od sankcji zdefiniowanych w § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Ponadto, w ocenie skarżącego zaskarżony wyrok narusza art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów/ wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności faktu, że do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty w wyniku czego, niesłusznie utrzymano w mocy wadliwą decyzję i doszło do oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia.

Odnosząc się do powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedzione w tej postaci zarzuty procesowe nie są zasadne i nie podważają skutecznie trafności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wskazane w pkt 1 ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej jako naruszone przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. powiązano z § 38 ust. 7 rozporządzenia zarzucając niesłuszne utrzymanie w mocy wadliwych decyzji.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. powiązano natomiast w pkt 1 ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej z art. 21 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu. Zasada wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, o której mowa w art. 21 ust 2 ustawy o wspieraniu została, zdaniem skarżącego naruszona poprzez akceptację faktu, że do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, co było, zdaniem skarżącego przyczyną wadliwego zastosowania norm prawa materialnego.

W ocenie NSA tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa procesowego nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Z ich uzasadnienia w istocie wynika, ze skarżący nie kwestionuje ustalonego stanu faktycznego zmierzając do podważenia prawidłowości zastosowania stanowiących podstawę rozstrzygnięcia przepisów materialnych.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. również nie jest usprawiedliwiony. W przepisie tym określono bowiem właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano, w ramach kontroli, stosowanie ustawowych środków. Naruszenie powołanego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowanie środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego. W tym miejscu wskazać należy, że sąd administracyjny nie dokonuje własnej oceny materiału dowodowego bowiem w ramach uprawnień określonych art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a jego działania ograniczają się do kontroli działalności administracji publicznej poprzez badanie legalności tj. zgodności z prawem (materialnym jak i zasadami postępowania administracyjnego) decyzji administracyjnych. Przepis art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. nie stanowi dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy Celem tego postępowania nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń.

Zarzut naruszenia powyższego przepisu nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony.

Zatem z uwagi na powyższe ustalony w sprawie stan faktyczny uznać należy za prawidłowy. Natomiast, jak już wyżej wskazano, uzasadnienie podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania i powiązanie ich z przepisami prawa materialnego wskazuje w istocie na zarzuty stanowiące podstawę do sformułowania skargi kasacyjnej w oparciu o treść art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego.

W ocenie NSA w składzie orzekającym w sprawie również i te nie okazały się trafne. Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie § 38 ust. 6 rozporządzenia PRŚ 2013 poprzez jego błędną wykładnię, a w rezultacie nieprawidłowe w zastosowanie. Również zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania formułuje co do zaskarżonego wyroku w zakresie stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organów ARiMR § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (PRŚ 2013).

Niezależnie od zakwestionowania prawidłowości odmowy zastosowania wyjątku od nałożenia sankcji 20%, o czym stanowi § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, skarżący kwestionuje również zaprezentowane przez organ, a zaakceptowane przez Sąd I instancji rozumienie § 38 ust. 6 rozporządzenia przez błędne przyjęcie sankcjonowania utraty posiadania użytku zielonego.

W ocenie autora skargi kasacyjnej § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego odnosi się bowiem tylko do okresu już po utracie posiadania gruntów, a nie jakiegokolwiek okresu w przeszłości.

Zatem z tylko z tymi zdarzeniami faktycznymi przepis ten należy wiązać i tylko wówczas znajdzie zastosowanie sankcja 20%. Tym samym, jak wywodzi, sankcja wynikająca z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie mogła mieć w sprawie zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są nieuprawnione. Wskazać należy, że samo objęcie trwałych użytków zielonych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym bez względu na przyznanie płatności rolnośrodowiskowej skutkuje tym, że wyjątek związany z utratą posiadania gruntów objętych programem nie powoduje odstąpienia od nałożenia sankcji. Naruszenie treści własnego zobowiązania przez rolnika jest naruszeniem normy. Jedną z koniecznych okoliczności występujących w podjętym zobowiązaniu rolnika jest czas jego realizacji. Czas realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego jest elementem zobowiązania rolnośrodowiskowego. O tym czasie realizacji zobowiązania jest mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia Rady (UE) nr 1698/2005 (na okres pięciu lat w rozpoznawanej sprawie. Skarżący rolnik podjął pięcioletnie zobowiązanie we wniosku z dnia 17 maja 2010 r., czyli od dnia 15 marca 2010 r. do 14 marca 2015 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. i wynika z przepisu par. 2 ust. 1 pkt. 3 i par. 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Rolnik otrzymał za ten rok płatność rolnośrodowiskową do powierzchni 777,49 ha. W roku 2011 powierzchnia realizacji uległa zmniejszeniu w obu pakietach do 754,70 zaś w 2012 r. uległa zmniejszeniu o kolejne 29,03 ha poprzez wycofanie przez skarżącego części gruntów z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na kolejny rok. W 2012 r. skarżący nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody na obszarze 29,03 ha w ramach wariantów 2.4 i 5.1. W roku 2013 skarżący nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, ponieważ wycofał obszar 2,28 ha z powierzchni podjętego w 2010 roku zobowiązania w ramach wariantu 2.3 i 5.1, co potwierdza: wycofanie części wniosku z dnia 30.07.2013 r. (działki rolne oznaczone identyfikatorami: ZAB o powierzchni 0,39 ha, ZACB o powierzchni 0,47 ha, ZM o powierzchni 0,35 ha i ZYF o powierzchni 0,62 ha) oraz wycofanie wniosku z dnia 08.01.2014 r. (działka rolna oznaczona identyfikatorem ACBB o powierzchni 0,45 ha).

Zgodnie z treścią § 38 ust. 6 mającego w sprawie zastosowanie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. (PRŚ 2013), jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zmniejszenie o taką powierzchnię, w okresie objętym zobowiązaniem rolnośrodowiskowym powierzchni gruntów użytkowanych jako trwałe użytki zielone (TUZ) należy uznać, jak zasadnie w sprawie przyjęto, według treści wskazanego wyżej § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jako niezachowanie któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.

Powyższe w konsekwencji uzasadnia uznanie, że płatność rolnośrodowiskowa przysługuje, w takiej sytuacji w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. W przepisie § 38 ust. 6 rozporządzenia (PRŚ 2013) jest bowiem mowa wprost o odstępstwie od wielkości trwałych użytków zielonych określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej, wyrażającym treść zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Natomiast § 36 ust. 7 rozporządzenia wskazuje na "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów.

W efekcie trafnie Sąd I instancji uznał, iż również przeniesienie (pozbycie się) lub utrata posiadania gruntów, na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo, jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo.

W tej mierze NSA w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, w istocie zbieżny z wyrażonym w dotychczasowym orzecznictwie (między innymi w sprawach sygn. akt. II GSK 646/14, II GSK 1998/14, II GSK 2918/14, II GSK 2909/14, II GSK 5361/16,), mający odniesienie do sprawy niniejszej.

Według § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., wskazanego w § 38 ust. 6 rozporządzenia, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 (...) zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

W świetle obu powołanych regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Podkreślić w tym miejscu należy, należy że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych. Realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego dotyczy realizacji zobowiązania na zadeklarowanych (co do wielkości) gruntach.

Zważyć należy również, iż zgodnie z § 38 ust 7 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., przepisu § 38 ust. 6 tego rozporządzenia nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, iż "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo obejmuje zawsze przeniesienie lub utratę posiadania gruntów.

W konsekwencji tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować będzie zasadniczo (z wyjątkiem określonego tym przepisem przypadku) zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust. 6 rozporządzenia z 13 marca 2013 r.

Zauważyć należy, że rolnik składa corocznie wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, a Kierownik ARiMR przyznaje tę płatność w drodze decyzji kolejno w każdym roku do dnia 1 marca roku następującego po roku w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Jak wskazuje treść § 38 ust. 6 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., zmniejszenie płatności na skutek okoliczności tam określonych, rozważana jest w toku rozpoznawania wniosku ("płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20%").Natomiast zwrot użyty w § 38 ust. 7,"gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa" należy rozumieć w ten sposób, iż chodzi o działki co do których nie przyznano płatności rolnośrodowiskowej, podczas rozpoznawania poprzedniego wniosku o płatność (uprzednio). Określenie to nie dotyczy więc okoliczności zaistniałych w czasie rozpoznania bieżącego wniosku o płatność, w trakcie rozpoznania którego stwierdzono okoliczności określone w § 38 ust. 7 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. Wyjątek o którym mowa w art. 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie mógł mieć zastosowania. Płatność bowiem została w 2012 r. beneficjentowi do tych działek przyznana. Natomiast w 2013 r. stwierdzone zostało uchybienie w zakresie niezachowania TUZ. Wycofanie działek rolnych na skutek utraty czy zbycia posiadania w roku następnym, a tym samym niezachowanie TUZ-ów w roku 2013 spowodowało, jak zasadnie w sprawie przyjęto, konsekwencje dla producenta w postaci obniżenia płatności rolnośrodowiskowej o 20%. Interpretacja przepisu § 38 ust. 6 i 7 polegająca na wiązaniu odstąpienia od 20% sankcji od momentu utraty posiadania gruntów w stosunku do momentu otrzymania za nie płatności jest niewłaściwa, gdyż utrata posiadania gruntu przed otrzymaniem płatności nigdy nie prowadziłaby do nałożenia sankcji, a utrata gruntu po otrzymaniu płatności zawsze prowadziłaby do nałożenia sankcji. Tymczasem ustawodawca w ust. 6 § 38 rozporządzenia wskazuje precyzyjnie rok nałożenia 20% sankcji jako rok "w którym zostało stwierdzone takie uchybienie", a w ust. 7 kryterium odstąpienia od sankcji uzależnia od "a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa". Jedyna racjonalna interpretacja ust. 7 polega na tym, aby płatność rolnośrodowiskowa za dane działki dotyczyła roku bezpośrednio poprzedzającego rok, w którym stwierdzono uchybienie związane z utratą tychże działek. Wtedy 20% sankcja zostanie nałożona jednokrotnie wyłącznie w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie. Natomiast w przypadku następnego (kolejnego) wniosku beneficjenta o płatność rolnośrodowiskową, mimo że rolnik nie będzie realizował podjętego pięcioletniego zobowiązania określonego w planie działalności rolnośrodowiskowej wobec uprzedniego wycofania przedmiotowych działek z programu, nie narazi się na konsekwencje sankcji za niezachowanie TUZ- ów, gdyż za poprzedni rok płatność za wycofane działki nie była już przyznana. Opisany powyżej mechanizm płatności rolnośrodowiskowej z zastosowaniem 20% sankcji ilustruje istotę działania obniżek określonych w § 38 ust. 6 i 7 rozporządzenia. Natomiast sposób rozumienia powyższego przepisu zaprezentowany przez skarżącego powoduje, że sankcja w postaci zmniejszenia płatności nie będzie miała zastosowania w sytuacji niezachowania TUZ-ów w przypadku, gdy strona w kolejnych latach podjętego zobowiązania nie realizuje go na powierzchni zadeklarowanej – określonej w planie działalności rolnośrodowiskowej, co prowadzi w rezultacie do dowolnej i bez narażenia się na ujemne konsekwencje modyfikacji podjętego zobowiązania. W świetle § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik nie ma dowolności modyfikacji podjętego zobowiązania, a dopuszczalne przypadki jego zmiany w trakcie trwania są jednoznacznie sprecyzowane w § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Z przyczyn wyżej podanych zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w pkt II 1),2),3) petitum skargi kasacyjnej są nieuzasadnione.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, wobec stwierdzenia, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie są uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.