Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 764/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 147
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 42, art. 91
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: Art. 9a
journal: Dz.U. 2015 poz 1390
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - tekst jednolity
article: Art. 2, art. 4, art. 13
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków-Śródmieście Wschód na uchwałę Rady Gminy Michałowice z dnia 24 lutego 2011 r. nr V/19/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 24 lutego 2011 r. Rada Gminy Michałowice podjęła uchwałę nr V/19/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.; dalej powoływanej jako "u.p.p.r."), art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2009 r. nr 175 poz. 1362) oraz uchwały Rady Gminy w Michałowicach z dnia 24 luty 2011 r . w sprawie Gminnego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie dla Gminy Michałowice na lata 2011-2017.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Rejonowy w Krakowie Śródmieściu Wschód, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2010 r., Nr 125, poz. 842), art. 40 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej powoływanej jako "u.s.g.") oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na zamieszczeniu w zaskarżonej uchwale przepisów regulujących materię wykraczającą poza ustawowe upoważnienie i powtórzenie w niej przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Skarżący podniósł, że w przedmiotowej uchwale przekroczeń upoważnienia kompetencji jest kilka. Pierwszy z nich dotyczy § 1 ust. 2, w którym wskazano, iż wójt powołuje członków zespołu interdyscyplinarnego spośród przedstawicieli podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, wskazanych bądź oddelegowanych przez organy tych podmiotów. Zdaniem skarżącego powyższy zapis jest nieprawidłowy, gdyż stanowi nie tylko powtórzenie art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, ale także stanowi wykroczenie poza upoważnienie ustawowe określone w art. 9a ust. 15 tej ustawy. Podmioty, które obligatoryjnie wchodzą w skład każdego zespołu interdyscyplinarnego, są wymienione w art. 9a ust. 3 i 4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, nie ma zatem potrzeby powtarzania tego zapisu w uchwale przy jednoczesnym wskazaniu, iż podmioty te są powoływane przez wójta. Podmioty te bowiem wchodzą w skład zespołu obligatoryjnie i z mocy prawa. Nadto prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określonych w ust. 3 działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie jedynie mogą wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego, zaś z zaskarżonego art. 2 ust. 2 uchwały wynika, iż wójt powołuje ich każdorazowo do składu zespołu. Nie można przy tym zapomnieć, iż w zaskarżonym paragrafie uchwały nie wskazano konkretnie o przedstawicieli jakich organizacji chodzi.

Kolejne powtórzenie regulacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 8 ustawy zostało zawarte w § 2 ust. 3, gdzie podano, iż zespół działa na podstawie porozumień zawieranych pomiędzy Wójtem Gminy Michałowice a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do zespołu, co również stanowi naruszenie zasad techniki legislacyjnej.

Zdaniem skarżącego następne naruszenie zawarte jest w § 4 ust 3 zaskarżonej uchwały, a dotyczy ono określenia materialnoprawnej przesłanki obligującej do odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wynika, iż rada gminy w drodze uchwały określi tryb i sposób powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego bez możności określenia w uchwale przesłanek materialnoprawnych dotyczących powoływania jak i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Niewątpliwie zaś przesłanka odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego w przypadku skazania go wyrokiem za przestępstwo popełnione umyślnie stanowi przesłankę materialną odwołania członka zespołu, co przekracza upoważnienie ustawowe określone w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W tym zakresie rada gminy upoważniona była jedynie do określenia trybu i sposobu odwoływania członków zespołu, tj. np. wskazania, jaki organ dokonuje odwołania, czy odwołanie następuje z urzędu czy na wniosek.

Niepotrzebnym, kolejnym powtórzeniem, które jednocześnie jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 9a ust. 15 ustawy, jest zdaniem skarżącego także wymienienie w § 5 zaskarżonej uchwały zadań zespołu interdyscyplinarnego. Nawet sformułowanie katalogu otwartego zadań zespołu, za czym przemawia zwrot "w szczególności" jest nieprawidłowe, albowiem odnosi się do materii już uregulowanej w ustawie, a to w art. 9a ust. 1 oraz nie dotyczy w żadnej mierze trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu oraz jego funkcjonowania, do czego rada gminy została upoważniona.

Kolejne powtórzenie ustawowej regulacji zawartej w art. 9a ust 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie znajduje się w § 7 ust. 1 i dotyczy wskazania, iż posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Podobne powtórzenia znajdują się w § 8, § 9 i § 11 ust. 2 i odnoszą się kolejno do następujących regulacji ustawowych: art. 9a ust. 9, art. 9a ust. 10 oraz art. 9a ust. 13 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Kolejnym naruszeniem prawa materialnego, a to art. 9a ust. 15 ustawy o przemocy w rodzinie jest wskazanie w zamkniętym katalogu w § 10 zaskarżonej uchwały zadań grup roboczych funkcjonujących w ramach zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy upoważnienie rady gminy określone we wspomnianym art. 9a ust. 15 nie uprawnia rady gminy do określenia funkcjonowania grup roboczych. Nie można uznać, aby w pojęciu uregulowania szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu mieściło się uprawnienie do regulowania istnienia grup roboczych.

Jako ostatnie naruszenie prawa materialnego skarżący ocenił wskazanie w § 12 zaskarżonej uchwały, iż organizacja zespołu oraz szczegółowe zasady jego działania uregulowane zostaną w regulaminie działania zespołu interdyscyplinarnego uchwalonym przez zespół oraz zatwierdzonym przez Wójta Gminy Michałowice. Takie sformułowanie pozostaje w całkowitym przeciwieństwie do treści art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym to właśnie w uchwale rada gminy ma sformułować sposób, tryb powoływania i odwoływania członków zespołu oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Scedowanie tych ustawowych kompetencji na sam zespół interdyscyplinarny, który ma tego dokonać w formie regulaminu, jest złamaniem zakazu subdelegacji i godzi wprost w art. 9a ust. 15 ustawy, który takie upoważnienie przyznaje radzie gminy.

Skarżący wskazał, iż w zaskarżonej uchwale występują liczne powtórzenia regulacji ustawowych, co powoduje, że uchwała stała się de facto odwzorowaniem zapisów art. 9a ust. 1-15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, przy jednoczesnym braku regulacji tej materii, do której rada gminy, zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., została powołana, tj. określenia sposobu i trybu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Natomiast te zapisy, które odnoszą się do tego upoważnienia są w większości błędnie zrealizowane, dotyczą one bowiem materii wykraczającej poza ustawowe upoważnienie.

W zaskarżonej uchwale doszło zatem zdaniem skarżącego do istotnego naruszenia art. 7, 94 Konstytucji, art. 40 u.s.g. i art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego oraz opisane powyżej modyfikacje zapisów ustawowych.

Nadto kilkukrotnie w zaskarżonym zakresie dopuszczono się także istotnego naruszenia art. § 13, § 135 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących materię wykraczającą poza ustawowe upoważnienie i powtórzenie w niej przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Michałowice wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł, iż po podjęciu zaskarżonej uchwały jej tekst został przedłożony do Wydziału Prawnego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego. Uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru. W tym czasie nie było ugruntowanego stanowiska, czy uchwała stanowi akt prawa miejscowego czy nie. Organ nadzoru nie zakwestionował zapisu uchwały § 3 stanowiącego, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Również w innych gminach w tego typu uchwałach widniał zapis, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Te zapisy w czasie, kiedy uchwała była podejmowana, nie były kwestionowane przez organy nadzoru i nie było ugruntowanego stanowiska w tym zakresie.

Organ nie zgadza się z poglądem, iż naruszył art. 94 Konstytucji. Rada Gminy Michałowice działała bowiem w granicach upoważnienia zawartego w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z powyższym przepisem rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Rada Gminy nie podziela poglądu Prokuratora, iż § 1 ust. 2 uchwały stanowi przekroczenie kompetencji. Rada Gminy miała bowiem upoważnienie ustawowe, aby określić tryb powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Rada Gminy Michałowice ustaliła, iż zespół jest powoływany w drodze zarządzenia wójta spośród osób, o których mówi ustawa. Powyższe uregulowanie powoduje, iż uchwała staje się czytelna i wiadomym jest, w jaki sposób jest powoływany zespół interdyscyplinarny.

W ocenie organu podobnie przedstawia się sytuacja, jeśli chodzi o odwołanie członków zespołu interdyscyplinarnego. Art. 9a pkt 15 u.p.p.r. stanowi podstawę dla organów stanowiących gminy do określenia trybu i sposobu odwołania członka zespołu. W zaskarżonej uchwale w § 4 znalazły się zapisy odnośnie odwołania członka zespołu przez wójta. Zapis § 4 ust. 3 ma charakter proceduralny, bowiem została przewidziana sytuacja obligatoryjnego trybu odwołania członka zespołu w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem.

Rada Gmina podniosła, iż zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W § 5 zaskarżonej uchwały znalazł się zapis, w którym określono szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu i wymieniono zadania, co mieści się w kompetencji do określenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej powoływanej jako "u.s.g."), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest uzasadniona.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Michałowice z dnia 24 lutego 2011 r. nr V/19/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Uchwała ta została podjęta między innymi na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Przechodząc do merytorycznej oceny kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały należy podnieść, że podstawę jej wydania stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych oraz kuratorzy sądowi (ust.4). Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Artykuł 9a u.p.p.r. w ust. 3, 4 i 5 szczegółowo określa skład zespołu interdyscyplinarnego, zaś norma art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania takiego składu, a jedynie określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje natomiast dla rady gminy kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów wchodzących w skład tego zespołu (podobnie np.: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 10/18).

W załączniku do zaskarżonej uchwały zawarto natomiast regulacje (§ 2 ust. 1) o treści "Wójt powołuje członków Zespołu spośród przedstawicieli podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, wskazanych bądź oddelegowanych przez organy tych przedmiotów". W przepisie powyżej przytoczonym ustawodawca lokalny w sposób nieuprawniony poddał regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa.

W świetle powyższego należało uznać, że doszło do naruszenia art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r.

Kolejne powtórzenie regulacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 8 ustawy zostało zawarte w § 2 ust. 3 załącznika, gdzie podano, iż zespół działa na podstawie porozumień zawieranych pomiędzy Wójtem Gminy Michałowice a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do zespołu, co również stanowi naruszenie zasad techniki legislacyjnej.

Zasadny jest również zdaniem Sądu zarzut skargi dotyczący naruszenia w § 4 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Sąd na marginesie zwraca uwagę, iż po ust. 1 powinien następować ustęp 2 i kolejno ustęp 3, natomiast w niniejszej uchwale powyższa kolejność została zaburzona: po ustępie 1 jest ustęp 3 i dopiero 2.

Sąd uznał, że również w tym przypadku zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności kwestionowanego zapisu uchwały. W powyższym przepisie została wskazana przesłanka obligatoryjnego odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Organ przekroczył zdaniem Sądu w tym zakresie delegację ustawową wskazując, że Wójt odwołuje członka Zespołu z własnej inicjatywy (ust. 1), w przypadku pisemnej rezygnacji złożonej przez członka Zespołu Interdyscyplinarnego (ust. 2), w przypadku skazania członka Zespołu prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione umyślnie lub umyślne przestępstwo skarbowe (ust. 3). Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale, wydawanej na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Żaden z przepisów u.p.p.r. nie upoważnia rady gminy do określenia przesłanek merytorycznych odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Określenie takich obligatoryjnych przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego wykracza poza upoważnienie ustawowe do określenia trybu i sposobu odwołania członków takiego zespołu.

Sąd zgadza się ze skarżącym, że niepotrzebnym, kolejnym powtórzeniem, które jednocześnie jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 9a ust. 15 ustawy jest także wymienienie w § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały zadań zespołu interdyscyplinarnego. Nawet sformułowanie katalogu otwartego zadań zespołu, za czym przemawia zwrot "w szczególności" jest nieprawidłowe, albowiem odnosi się do materii już uregulowanej w ustawie, a to w art. 9a ust. 1 u.p.p.r. oraz nie dotyczy w żadnej mierze trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu oraz jego funkcjonowania, do czego rada gminy została upoważniona.

Kolejne powtórzenie ustawowej regulacji zawartej w art. 9a ust 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie znajduje się w § 7 ust. 1 i dotyczy wskazania, iż posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Podobne powtórzenia znajdują się w § 8, § 9 i § 11 ust. 2 i odnoszą się kolejno do następujących regulacji ustawowych, a to art: 9a ust. 9, art. 9a ust. 10 oraz art. 9a ust. 13 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Kolejnym naruszeniem prawa materialnego, a to art. 9a ust. 15 ustawy o przemocy w rodzinie jest wskazanie w zamkniętym katalogu w § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały zadań grup roboczych funkcjonujących w ramach zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy upoważnienie rady gminy określone we wspomnianym art. 9a ust. 15 nie uprawnia rady gmin do określenia funkcjonowania grup roboczych. Nie można uznać, aby w pojęciu uregulowania szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu mieściło się uprawnienie do regulowania istnienia grup roboczych.

W § 12 załącznika zaskarżonej uchwały wskazano, iż organizacja zespołu oraz szczegółowe zasady jego działania uregulowane zostaną w regulaminie działania zespołu interdyscyplinarnego uchwalonym przez zespół oraz zatwierdzonym przez Wójta Gminy Michałowice. Takie sformułowanie pozostaje w całkowitym przeciwieństwie do treści art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym to właśnie w uchwale rada gminy ma sformułować sposób, tryb powoływania i odwoływania członków zespołu oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Scedowanie tych ustawowych kompetencji na sam zespół interdyscyplinarny, który ma tego dokonać w formie regulaminu, jest złamaniem zakazu subdelegacji i godzi wprost w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., który takie upoważnienie przyznaje radzie gminy.

Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale - stanowiącej akt prawa miejscowego, a wydawanej na podstawie art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. - norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany.

Sąd dostrzega przy tym, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1059/10, CBOSA). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej, Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka, pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński, Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej, w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński, Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. W aktualnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, CBOSA) i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie, bowiem nie sposób dopatrzeć się konieczności powtórzenia w § 1 ust. 2, § 2 ust. 3 czy w § 8, § 9, § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały regulacji ustawowych.

Sąd wskazuje także, że w § 3 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia, co niewątpliwie narusza art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.