Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1556/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 lit c) pkt 3b i pkt 8 lit c
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 343/17 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia A. z siedzibą w Z. (dalej: Stowarzyszenie) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2016 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa północnej obwodnicy [...]". Decyzja została wydana na wniosek Województwa Małopolskiego (dalej: inwestor).

Odwołanie od tej decyzji wniosło między innymi Stowarzyszenie.

Decyzją z [...] listopada 2016 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił w części decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] stycznia 2016 r. i w tym zakresie orzekł co do istoty oraz utrzymał powyższą decyzję w mocy w pozostałej części.

Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie.

Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu wydania zaskarżonej decyzji w warunkach nieważności. Rażącego naruszenia prawa Stowarzyszenie upatruje w prowadzeniu postępowania na wniosek i przy uczestnictwie osoby, która nie była legitymowana do występowania w toku postępowania jako pełnomocnik inwestora. W ocenie Stowarzyszenia, wniosek o wszczęcie postępowania powinien pochodzić od Województwa Małopolskiego reprezentowanego przez Marszałka Województwa. Natomiast w tej sprawie wszelkie działania były podejmowane przez osoby działające w imieniu Województwa Małopolskiego na podstawie pełnomocnictw udzielonych przez jednego lub dwóch członków zarządu Województwa Małopolskiego, nieuprawnionych do reprezentacji województwa w niniejszej sprawie, jako niedotyczącej mienia województwa małopolskiego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że organ odwoławczy wezwał pełnomocnika Województwa Małopolskiego A. G. do przedłożenia oryginału lub kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem dokumentu, z którego wynika, że wicemarszałek Województwa Małopolskiego Roman Ciepiela oraz członek Zarządu Województwa Małopolskiego Witold Latusek, byli łącznie upoważnieni do reprezentowania Województwa Małopolskiego, w tym do udzielenia A.G. pełnomocnictwa z 4 października 2011 r. W odpowiedzi na to wezwanie A.G. nadesłał potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię uchwały Nr 1146/11 Zarządu Województwa Małopolskiego z 4 października 2011 r. w sprawie upoważnienia A. G. do reprezentowania województwa w przedmiotowym postępowaniu. Uchwałę podpisał wicemarszałek Województwa Małopolskiego R.C. Na podstawie tak złożonego wniosku organ I instancji wydał decyzję [...] grudnia 2012 r., która została następnie uchylona przez organ odwoławczy decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Przekazując wówczas sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy wskazał na wadliwość pełnomocnictwa udzielonego A.G.. Następnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wystąpił do Marszałka Województwa Małopolskiego o wyjaśnienie, czy popiera wniosek o wydanie decyzji środowiskowej oraz o wskazanie pełnomocnika działającego w imieniu inwestora.

Pismem z 3 grudnia 2013 r. p.o. Dyrektora Departamentu Transportu i Komunikacji Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego K. K. poinformowała, że zarówno wniosek złożony przez Województwo Małopolskie, jak również pełnomocnictwo udzielone dla A. G. są aktualne i prawidłowo sporządzone. Do pisma załączono zarządzenie nr 19/09 Marszałka Województwa Małopolskiego z 11 marca 2009 r. w sprawie organizacji posiedzeń Zarządu Województwa Małopolskiego, Uchwałę Nr 1460/10 Zarządu Województwa Małopolskiego z 7 grudnia 2010 r. w sprawie zasad pracy i podziału kompetencji dla członków Zarządu Województwa Małopolskiego oraz pełnomocnictwo z 4 października 2011 r. udzielone A.G..

Informacje przedstawione w piśmie zostały zweryfikowane przez organy obu instancji, które uznały, że pełnomocnictwo udzielone A.G. zostało udzielone w sposób właściwy i możliwe było prowadzenie postępowania wszczętego na wniosek Województwa Małopolskiego. Do dodatkowych wyjaśnień organ I instancji wezwał inwestora w piśmie z 19 kwietnia 2016 r. W odpowiedzi M.R. przedłożyła wyjaśnienia K. K. p.o. Dyrektora Departamentu Transportu i Komunikacji Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego zawarte w piśmie z 25 kwietnia 2016 r., wraz załącznikami. Wynika z nich, że odwołanie pełnomocnictwa udzielonego A.G. nastąpiło na podstawie uchwały nr 968/15 Zarządu Województwa Małopolskiego z 2 lipca 2015 r., natomiast na podstawie uchwały nr 969/15 Zarządu Województwa Małopolskiego z 21 lipca 2015 r. udzielono pełnomocnictwa M.R.. Uchwały zostały podpisane przez członka Zarządu Województwa Małopolskiego J.K., na podstawie § 97 ust. 7 statutu Województwa Małopolskiego, w świetle którego uchwały zarządu podpisuje marszałek lub upoważniony przez niego, inny członek zarządu. Zgodnie z § 4 ust. 4 zarządzenia nr 19/09 Marszałka Województwa Małopolskiego z 11 marca 2009 r. w sprawie organizacji posiedzeń Zarządu Województwa Małopolskiego, podjęte przez zarząd uchwały kierowane są do podpisu członków zarządu. Z podziału kompetencji, przyjętego w uchwale Nr 849/15 Zarządu Województwa Małopolskiego z 1 lipca 2015 r. wynika, że J.K., będący członkiem Zarządu Województwa Małopolskiego właściwym do spraw infrastruktury drogowej i kolejowej, transportu i komunikacji, projektów i inwestycji strategicznych, informatyzacji, współpracy z organizacjami pozarządowymi, promocji województwa, posiadał uprawnienie do podpisu powyższych uchwał. Odwołanie pełnomocnictwa udzielonego A.G. nastąpiło pismem z dnia 21 lipca 2015 r. podpisanym przez S.S. – wicemarszałka Województwa Małopolskiego i J.K. – członka Zarządu Województwa Małopolskiego.

Zgodnie z § 103 ust. 1 Statutu Województwa Małopolskiego oświadczenia woli w imieniu Województwa składają dwaj członkowie Zarządu lub członek Zarządu i osoba upoważniona przez Zarząd. Oznacza to, że S.S. oraz J.K. byli upoważnieni do reprezentowania Województwa Małopolskiego. Uprawnienie do podpisu wypowiedzenia pełnomocnictwa z 21 lipca 2015 r. wynikało z zarządzenia nr 139/07 Marszałka Województwa Małopolskiego z 12 listopada 2007 r. w sprawie podpisywania pism i dokumentów (zmienionego zarządzeniami: Nr 41/2008 z 22 kwietnia 2008 r., Nr 20/2009 z 13 marca 2009 r. i Nr 72/2009 z 15 lipca 2009 r.).

Z tych względów Sąd I instancji nie podzielił zarzutów Stowarzyszenia. Sąd I instancji podkreślił, że art. 57 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ("Dz.U. z 1998 r. Nr 99, poz. 631 ze zm."; dalej: u.s.w.), dopuszcza możliwość składania oświadczeń woli w imieniu województwa przez inny podmiot niż marszałka województwa wraz z członkiem zarządu, jeżeli dopuszcza to statut. W toku postępowania organy ustaliły, że statut dopuścił taką możliwość, a więc brak jest podstaw do zarzucenia organom, że w sposób rażący naruszyły przepisy prawa, rozpoznając wniosek podpisany przez osobę nieupoważnioną przez marszałka województwa. Ponadto wadliwe pełnomocnictwo nie powoduje nieważności decyzji administracyjnej. W toku postępowania jak i po jego zakończeniu inwestor nie kwestionował zasadności rozpoznanego przez organ wniosku, a więc nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że organ odwoławczy przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Pismem z 4 lipca 2016 r., inwestor został wezwany do wyjaśnienia wątpliwości i uzupełnienia dokumentacji sprawy w zakresie m.in. prognoz natężenia ruchu i zanieczyszczeń powietrza. W aktach znajduje się pismo inwestora z 7 września 2016 r. zawierające odpowiedź na wezwanie organu. Inwestor przedłożył także jednolitą wersję raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z 7 września 2016 r. wraz z załącznikami, a następnie pismem z 27 października 2016 r. przedłożył ostateczny raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W ostatecznej wersji raportu wskazano, że trasa planowanej obwodnicy w granicach administracyjnych [...] przebiega obrzeżem miasta, którego zagospodarowanie i pokrycie terenu nie odbiega swoim charakterem od terenów sąsiedniej gminy [...]. Z tego względu do obliczeń rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń powietrza nie przyjęto tła zanieczyszczeń powietrza, pochodzącego ze stacji monitoringu, zlokalizowanych w [...]. Stacje te położone są na terenach charakteryzujących się inną specyfiką (intensywność zabudowy, natężenie ruchu, koncentracja przemysłu) niż północne obrzeże miasta oraz gminy [...], [...] i [...], przez które będzie przebiegać planowana obwodnica [...]. Przyjęte tło zanieczyszczeń stanowi średnią ważoną z podanych wartości stężeń średniorocznych uwzględniającą długość odcinka drogi w gminach [...], [...] oraz [...]. Dla odcinków drogi położnych w [...] przyjęto uśrednione tło zanieczyszczeń powietrza z wyżej wymienionych gmin. W gminach tych nie prowadzi się pomiarów, bowiem brak jest stacji monitorujących stan powietrza, jednak Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...], określając poziom tła dla gmin i terenów ościennych zastosował metodę obliczeniową wykorzystując model (opracowany przez firmę [...]), posiłkując się danymi w K. (ul. [...]) oraz w S. (str. 138 raportu).

W piśmie z 28 października 2016 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu odwoławczego, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] wyjaśnił, że aktualny stan jakości powietrza dla gmin [...], [ oraz [...] dla pyłu zawieszonego PM10, PM2,5, dwutlenku azotu, dwutlenku siarki i benzopirenu określony został na podstawie modelowania, metali ciężkich – na podstawie pomiarów wykonanych w strefie małopolskiej ([...]), benzenu – na podstawie metody obiektywnego szacowania. Wyniki modelowania krajowego pochodzą z "Opracowania prognozy zanieczyszczania powietrza pyłem drobnym w Polsce na lata 2010, 2015, 2020 wraz z analizą i oceną kosztów osiągnięcia standardów dla pyłu, określonych projektowaną w sprawie jakości powietrza atmosferycznego i czystszego powietrza dla Europy", wykonanego na zlecenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w 2012 r. Ponadto, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] podkreślił, że dla ostatecznej oceny spełniania przez modelowanie wymagań dyrektywy 2008/50/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (CAFE) (Dz.Urz. UE L. 152 z 11.06.2008, str.1), stosowano błąd względny RDE (Relative Directive Error), a ściślej jego wartość maksymalną dla 90% stacji z badanego obszaru (MRDE). Analizy błędu RDE i błędu względnego (Bw – najczęściej stosowana miara niepewności błędu) wskazały na bardzo dobrą zgodność wyników modelowania z pomiarami na terenie kraju i województwa. W niemal wszystkich punktach pomiarowych, przy obu sposobach wyznaczania niepewności modelowania, błąd był zdecydowanie mniejszy od wymaganych 50%. Zgodnie z zaleceniami Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, wyniki modelowania należało wykorzystywać do wyznaczania tła substancji do 2015 r. włącznie. W celu wykonania "Oceny jakości powietrza w województwie małopolskim w 2015 roku" Główny Inspektor Ochrony Środowiska przekazał w 2016 r. wyniki modelowania krajowego wskazując na wartości wybranych podstawowych substancji (w gminach objętych wnioskiem) dla gmin: [...], [...] i [...]. W opracowanym wariancie wykorzystano model CALPUFF oraz WRF-CHEM, a tło zanieczyszczeń powietrza dla pyłów PM10 i PM2,5, opiera się na wynikach pomiarów prowadzonych zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz na modelowaniu matematycznym.

Sąd I instancji podkreślił, że autorzy raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko nie mają obowiązku prowadzenia własnych pomiarów zanieczyszczeń powietrza, a tym samym mogą wykorzystać dane Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...]. Nie można więc zarzucić organowi, że organy orzekające w tej sprawie nie dokonały właściwej oceny kompletności raportu. Ponadto, wbrew zarzutom skargi zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu, załącznik nr 3 – Referencyjne metodyki modelowania poziomu substancji w powietrzu, punkt 1.1., tło substancji, dla których są określone dopuszczalne poziomy w powietrzu, stanowi aktualny stan jakości powietrza określony przez właściwego inspektora ochrony środowiska jako stężenie uśrednione dla roku. Dla pozostałych substancji tło uwzględnia się w wysokości 10% wartości odniesienia uśrednionej dla roku.

W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że przedstawione przez Stowarzyszenie w piśmie z 9 listopada 2016 r. wyniki pomiarów nie mogły być wzięte pod uwagę, a tym samym stanowić podstawę dokonania obliczeń zanieczyszczenia powietrza. Pomiary te zawierają jedynie wyrywkowe, chwilowe pomiary stężenia, prowadzone przez nieakredytowaną jednostkę.

Odnosząc się z do zarzutu dotyczącego błędnych założeń do prognozy zanieczyszczeń powietrza pyłami PM10 i PM2,5, Sąd I instancji uznał za zasadne stanowisko organu przedstawione w zaskarżonej decyzji (str. 24). Wyjaśnienia organu pozwalały na uznanie zasadności i kompletności dokonanych w tym zakresie obliczeń. Z uwagi na rosnące natężenie ruchu, jak również ze względu na zgłoszone zastrzeżenia uczestników postępowania, organ zobowiązał inwestora do wykonania, na etapie ponownej oceny oddziaływania na środowisko, obliczeń rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu, w oparciu o istniejące na czas wykonania projektu budowlanego natężenie ruchu na drogach dojazdowych. W obliczeniach tych inwestor powinien uwzględnić również oddziaływanie na drogach serwisowych. Ponadto, wszystkie wartości obliczone będą zweryfikowane w trakcie wykonywania analizy porealizacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów, że decyzja organu odwoławczego została wydana w oparciu o raport zawierający nierzetelne prognozy natężeń ruchu i dotknięty brakami w zakresie analiz i opisu oddziaływań skumulowanych, pośrednich i długoterminowych planowanego przedsięwzięcia, Sąd I instancji wyjaśnił, że z ostatecznej wersji raportu wynika, że prognozy ruchu zostały sporządzone na kierunku poprzecznym do obwodnicy dla dróg: [...], [...] oraz [...] – [...] (a w 2035 r. zamiast dwóch ostatnich, dla planowanej do realizacji Trasy [...]), [...] – [...]. Drogi równoległe na południe w stosunku do północnej obwodnicy [...], objęte analizą, stanowią ciąg III obwodnicy [...]. Na północ od przedmiotowej obwodnicy brak jest istotnych dróg przebiegających na kierunku wschód–zachód, aż do wysokości [...], tj. prawie 15 km na północ od projektowanej inwestycji. Ponadto analizie podlegał projektowany odcinek drogi S7 w rejonie węzła [...]. Prognozy ruchu uwzględniają zatem zarówno stronę północną, jak i południową, co wyraźnie widać np. na załącznikach graficznych, przedstawiających rozkład poziomu hałasu w okolicach węzłów, szczególnie przy węźle z drogą krajową nr 7, gdzie ruch jest największy. Izolinie obejmują jezdnię drogi krajowej nr 7 zarówno po północnej, jak i po południowej stronie obwodnicy, co wynika z uwzględnienia natężenia ruchu po obu stronach drogi.

Ponadto przy opracowywaniu prognozy ruchu w raporcie uwzględniono wyniki generalnego pomiaru ruchu, przeprowadzonego w 2010 r. przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad na drogach krajowych i wojewódzkich, jak i inne parametry, w tym m.in. pomiary natężenia ruchu miejskiego. Prognoza ruchu uwzględnia zmiany w generacji ruchu, zarówno na obszarze [...], jak i w obszarze gmin [...], [...] i [...], wywołane zjawiskiem migracji mieszkańców [...] poza miasto, wzrostem liczby ludności, wzrostem ruchliwości mieszkańców oraz wzrostem wskaźnika motoryzacji. Prognoza ta wykonana została w oparciu o źródła wiedzy technicznej dotyczącej modelowania ruchu, model sieci miejskiej [...], opracowanego w ramach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] 2010, a także badania zachowań komunikacyjnych. Organ odwoławczy miał podstawy do przyjęcia poprawności opracowanej dla przedmiotowej inwestycji prognozy zanieczyszczeń powietrza. W prognozie ruchu na 2035 r. uwzględniono również planowaną do realizacji drogę ekspresową S7 w kierunku Warszawy oraz Trasę Wolbromską. Modelując prognozę natężenia ruchu, wzięto także pod uwagę możliwość zwiększenia ruchu na drodze ekspresowej S7, wskutek wykorzystywania przez kierowców podróżujących z południa kraju na północ i odwrotnie, drogi ekspresowej S7 i obwodnicy [...], zamiast planowanej płatnej autostrady A1, co potencjalnie może się przełożyć na wyższe prognozowane natężenie ruchu na przedmiotowej obwodnicy [...]. Kompleksowa prognoza ruchu na drogach dojazdowych do północnej obwodnicy [...] została przedłożona przy piśmie pełnomocnika inwestora z dnia 27 października 2016 r.

W ocenie Sądu I instancji, brak poinformowania stron przez organ odwoławczy, że w toku postępowania przed tym organem inwestor złożył w dniu 27 października 2016 r. poprawiony raport, nie miał wpływu na wynik sprawy. Jak wynika bowiem z akt sprawy dokument ten wpłynął w czasie, gdy skarżący miał otwarty termin do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie.

W pierwszej kolejności Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 61 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.) w oraz w związku z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 33 § 3 k.p.a. jak i art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej, a także w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 43 ust. 1 i art. 57 ust. 1 "ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 roku". Polegało to na oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ postępowanie prowadzone było na wniosek i przy uczestnictwie osoby, która nie była legitymowana do występowania w toku postępowania jako pełnomocnik inwestora.

Po drugie, "art. 145 § 1 ust. 1 lit. b)" p.p.s.a. w związku z art. 10 ust 1 i 2 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., a także art. 81 k.p.a. Polegało to na oddaleniu skargi, pomimo że w toku postępowania nie zapewniono Stowarzyszeniu czynnego udziału w sprawie i możliwości zajęcia stanowiska co do zebranych dowodów i materiałów, w tym ostatecznej wersji raportu z 27 października 2016 r., korespondencji mailowej z 26 października 2016 r. oraz pisma z 27 października 2016 r.

Po trzecie, "art. 145 § 1 ust. 1 lit. b)" p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b) tiret 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 74 § 1 pkt 1 jak i w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c), pkt 3b, pkt 6 i pkt 8 lit. c) ustawy środowiskowej oraz § 4 ust. 2 pkt. 1 i zał. nr 1, a także § 7 ust. 1–3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 września 2012 r. w sprawie dokonywania oceny poziomów substancji w powietrzu (Dz.U. z 2012 r. poz. 1032; dalej: rozporządzenie). Polegało to na oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o raport, w którym nie przedstawiono wiarygodnych, pozyskanych zgodnie z przepisami prawa, danych dotyczących tła zanieczyszczeń występującego aktualnie na terenie planowanego przedsięwzięcia (gmina [...], gmina [...], północna część miasta [...]). Ponadto pominięto przedstawione przez Stowarzyszenie dowody, z których wynika, że poziom zanieczyszczeń w Zielonkach wielokrotnie i długookresowo przekraczają dopuszczalne normy.

Po czwarte, "art. 145 § 1 ust. 1 lit. b)" p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z "art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b) tiret 1". Polegało to na oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o nieaktualny stan faktyczny. Stowarzyszenie podkreśliło, że organ odwoławczy uznał za wystarczające wyjaśnienia inwestora z 7 września 2016 r.

Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, niezastosowanie § 4 ust. 2 pkt 1 i zał. nr 1 oraz § 7 ust. 1–3 rozporządzenia w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) pkt 3b i pkt 8 lit. c) ustawy środowiskowej oraz załącznikiem nr 1, poz. 6 i 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2012 r. poz. 1031). Polegało to na przyjęciu, że w celu określenia prognozy oddziaływania przedsięwzięcia na jakość powietrza jest dopuszczalne określenie tła zanieczyszczeń na podstawie modelowania matematycznego bez zastosowania pomiarów ciągłych odpowiednio do metodyk referencyjnych w stałych punktach pomiarowych, w których występowały wcześniej najwyższe stężenia substancji, wielokrotnie i długookresowo przekraczające dopuszczalne normy.

Po drugie, błędną wykładnię "art. 27 ust. pkt 5" ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 1999 ze zm.; dalej: p.o.ś.). Polegało to na przyjęciu, że pomiary wykonywane przez Radio [...] i [...] w ramach akcji: "Małopolska bez smogu" oraz pomiary przedstawiane przez Stowarzyszenie nie stanowią innych informacji, uzyskanych odpłatnie lub nieodpłatnie od podmiotów niebędących organami administracji.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], a także przyznanie Stowarzyszeniu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia "art. 145 § 1 ust. 2" p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. w oraz w związku z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 33 § 3 k.p.a. i art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej, a także w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 43 ust. 1 i art. 57 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Na wstępie należy stwierdzić, że nie obowiązuje taki przepis jak "art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a.", a w istocie mogło tu chodzić o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który nie został powołany w tym zarzucie kasacyjnym. Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ postępowanie prowadzone było na wniosek i przy uczestnictwie osoby, która była legitymowana do występowania w toku postępowania jako pełnomocnik inwestora. Przede wszystkim Sąd I instancji szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w tym zakresie prawidłowo wywodząc, że wniosek o wydanie decyzji został złożony (a następnie podtrzymany) przez umocowanego pełnomocnika, a pełnomocnictwo zostało podpisane przez osoby mogące reprezentować województwo jako jednostkę samorządu terytorialnego. Nie ulega wątpliwości, że marszałek województwa organizuje pracę zarządu województwa i urzędu marszałkowskiego, kieruje bieżącymi sprawami województwa oraz reprezentuje województwo na zewnątrz (art. 43 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Oświadczenia woli w imieniu województwa składa marszałek województwa wraz z członkiem zarządu województwa, chyba że statut województwa stanowi inaczej (art. 57 ust. 1 cytowanej ustawy). Oznacza to, że ustawodawca dopuścił składanie oświadczeń woli w imieniu województwa również przez inne upoważnione osoby (samodzielnie przez marszałka województwa lub przez członków zarządu), ale pod warunkiem, że jest to uregulowane w statucie. Zgodnie z § 103 ust. 1 Statutu Województwa Małopolskiego oświadczenia woli w imieniu Województwa składają dwaj członkowie zarządu lub członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd. Stąd też prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że członkowie zarządu województwa byli upoważnieni do reprezentowania Województwa Małopolskiego i udzielenia pełnomocnictwa do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej. Ewentualne uchybienia formalne w tym zakresie zostały usunięte w toku postępowania administracyjnego, a inwestor – Województwo Małopolskie – na żadnym etapie postępowania nie kwestionował umocowania osób występujących z wnioskiem o wydanie decyzji, jak i osób udzielających pełnomocnictwa do podjęcia tego rodzaju czynności. W konsekwencji nie można przyjąć, że postępowanie toczyło się z urzędu oraz, że zostało dotknięte wadą nieważności. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie podkreśla, że art. 57 § 1 ustawy o samorządzie województwa dotyczy wyłącznie oświadczeń woli dotyczących praw majątkowych województwa. Stanowisko to jest prawidłowe, jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. Norma z art. 57 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wprost nie wymaga, żeby oświadczenie woli dotyczyło spraw majątkowych, jednak wynika to z wykładni systemowej, jak i systematyki ustawy – przepis ten znajduje się w rozdziale "Mienie samorządu województwa". Chodzi tu zatem o wszelkie czynności zewnętrzne mające aspekt majątkowy, dotyczące składników majątku województwa. W pojęciu spraw majątkowych mieszczą się wszystkie działania zmierzające do rozporządzenia majątkiem województwa samorządowego, a więc również niewątpliwie realizacji inwestycji drogowej. Brak jest zatem możliwości wyłączenia zastosowania art. 57 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w tej sprawie.

Po drugie, należy stwierdzić, że nie są zasadne zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie jest zasadny zarzut, który podnosi naruszenie "art. 145 § 1 ust. 1 lit. b)" p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 i 2 k.p.a. jak i w związku z art. 8 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. Przede wszystkim nie obowiązuje przepis "art. 145 § 1 ust. 1 lit. b" p.p.s.a., lecz może to w istocie dotyczyć przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., który wojewódzki sąd administracyjny stosuje, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W tej sprawie miało to polegać na tym, że Stowarzyszeniu nie zapewniono czynnego udziału w sprawie i możliwości zajęcia stanowiska co do zebranego materiału dowodowego, a przede wszystkim ostatniej wersji raportu z 27 października 2016 r., korespondencji elektronicznej z 26 października 2016 r., a także pisma z 27 października 2016 r. Jednak ewentualnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. nie powiązano nawet z naruszeniem art. 145 § 1 k.p.a. Ponadto wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji Stowarzyszenie znało już powyższe dowody, co wynika także z treści skargi Stowarzyszenia do Sądu I instancji. Oznacza to również, że nie są to w żadnym przypadku przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 k.p.a. Natomiast Stowarzyszenie odniosło się do całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zarówno w postępowaniu odwoławczym, o czym świadczy treść odwołania, jak i skargi do Sądu I instancji.

Po trzecie, chybiony jest także zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przepisów "art. 145 § 1 ust. 1 lit. b)" p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b) tiret 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 74 § 1 pkt 1 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c), pkt 3b, pkt 6 i pkt 8 lit. c) ustawy środowiskowej oraz § 4 ust 2 pkt 1 i zał. nr 1 oraz § 7 ust. 1–3 cyt. rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 września 2012 r. Wynika to z tego, że nie obowiązuje przepis "art. 145 § 1 ust. 1 lit. b)" p.p.s.a. tylko może to być przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., który dotyczy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei zarzuty naruszenia powyższych przepisów prawa procesowego w istocie dotyczą naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który to przepis nie został nawet powołany w skardze kasacyjnej. Z kolei brak jest podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Ponadto przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy była prawidłowa. W szczególności dotyczyło to również oceny raportu i jego uzupełnień jako kluczowego dowodu w tej sprawie zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów, którą statuuje art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z kolei sąd administracyjny nie dokonuje merytorycznej oceny treści raportu, tylko ocenia czy raport zawiera wymagane przez ustawodawcę ustalenia, w szczególności w świetle dyspozycji art. 66 ustawy środowiskowej oraz odpowiednich przepisów aktów normatywnych o charakterze podustawowym, wydanych na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego i w celu jego wykonania. W tej sprawie w aktach administracyjnych znajduje się pismo inwestora z 7 września 2016 r., które zawiera odpowiedź na wezwanie właściwego organu. Następnie inwestor przedłożył jednolitą wersję przedmiotowego raportu z 7 września 2016 r. razem z odpowiednimi załącznikami z 27 października 2016 r. Ponadto ustalenia zawarte w raporcie, o których stanowi art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b) tiret 1 ustawy środowiskowej, jak i wynikające z treści uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinii właściwego organu państwowej inspekcji sanitarnej zostały prawidłowo uwzględnione w uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań z odpowiednich przepisów k.p.a. w tym art. 107 § 1–§ 3 k.p.a.

Po czwarte, ocena treści raportu w świetle dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy środowiskowej, a więc przewidywanych rodzajów i ilości emisji w tym odpadów spowodowanych działalnością planowanego przedsięwzięcia, jak i tzw. kumulacji z innymi przedsięwzięciami na danym obszarze (pkt 3b), a także ustalenia przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów realizacji planowanego przedsięwzięcia na środowisko jest również prawidłowa. Ponadto brak jest w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, który reguluje wymagania ustawowe dotyczące opisu trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia – łącznie z uzasadnieniem ich wyboru. Należy bowiem zaznaczyć, że wybór wariantu determinuje następnie parametry jego oddziaływania na środowisko, w tym także w zakresie rodzajów i ilości emisji, i substancji do powietrza, jak i energii takich jak hałas lub wibracje w rozumieniu art. 3 pkt 4 p.o.ś. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej.

Po piąte, z jednolitej wersji raportu z 27 października 2016 r. wynika, że planowana obwodnica w granicach administracyjnych [...] przebiega obrzeżem miasta, którego zagospodarowanie i pokrycie terenu nie odbiega co do charakteru od terenów sąsiedniej gminy [...]. Z tego względu do obliczeń rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń powietrza nie przyjęto tła zanieczyszczeń powietrza pochodzącego ze stacji monitoringu w [...]. Ponadto w odniesieniu do odcinków dróg w [...] zastosowano uśrednione tło zanieczyszczeń powietrza z gmin [...], [...] oraz [...]. Wynika to z tego, że w powyższych gminach nie prowadzi się pomiarów, ponieważ brak jest stacji monitorujących stan powietrza. Oznacza to, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] określając poziom tła dla gmin i terenów ościennych słusznie zastosował metodę obliczeniową wykorzystując model opracowany przez firmę [...][, posiłkując się danymi z [...] (ul. [...]) oraz ze [...] (dowód: str. 138 jednolitej wersji raportu). Ponadto organ I instancji podkreślił, że aktualny stan jakości powietrza dla gmin [...], [...] oraz [...] dla pyłu zawieszonego PM10, PM2,5, dwutlenku azotu, dwutlenku siarki i benzopirenu, został ustalony na podstawie modelowania, dla metali ciężkich na podstawie pomiarów wykonanych w strefie małopolskiej ([...]), a dla benzenu na podstawie metody obiektywnego szacowania. Z kolei już wyniki modelowania krajowego uwzględniają "Opracowania prognozy zanieczyszczenia powietrza pyłem drobnym w Polsce na lata 2010, 2015, 2020 wraz z analizą i oceną kosztów osiągania standardów dla pyłu, określonych projektowaną w sprawie jakości powietrza atmosferycznego i czystszego powietrza dla Europy", wykonane na zlecenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w 2012 r. Jest to także zgodne z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. Dlatego też zastosowano referencyjne metodyki modelowania poziomu substancji w powietrzu, punkt 1.1. Oznacza to, że tło substancji, dla których są ustalone dopuszczalne poziomy w powietrzu, stanowi aktualny stan jakości powietrza określony przez właściwego inspektora ochrony środowiska jako uśrednione stężenie dla roku, a dla pozostałych substancji tło uwzględnia się w wysokości 10% wartości odniesienia uśrednionej dla roku.

Należy także podkreślić, że wyniki pomiarów przedstawione przez Stowarzyszenie zostały poddane analizie i ocenie zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednak w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II OPS 1/14 (publ. ONSAiWSA 2015, nr 2, poz. 18) jeżeli nie jest spełniony warunek prowadzenia pomiarów przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 tej ustawy, jest to wystarczająca podstawa stosowania, do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, art. 305a ust. 1 tej ustawy. Dlatego też chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi błędną wykładnię prawa materialnego, tj. "art. 27 ust. pkt 5" p.o.ś., przy czym przepis ten został także błędnie powołany, ponieważ jest to w istocie art. 27 ust. 1 pkt 5 p.o.ś. Oznacza to, że pomiary zrealizowane także przez Radio Kraków i Krakowski Alarm Smogowy nie spełniają wymagań co do akredytowanego laboratorium, o którym stanowi art. 147a ust. 1 p.o.ś.

Po szóste nie jest także zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi w stanie faktycznym tej sprawy niezastosowanie § 4 ust. 2 pkt 1 i zał. nr 1 oraz § 7 ust. 1–3 rozporządzenia w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) pkt 3b i pkt 8 lit. c) ustawy środowiskowej oraz załącznikiem nr 1, poz. 6 i 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu. Należy bowiem przyjąć, że zastosowana w tej sprawie prognoza oddziaływania przedsięwzięcia na jakość powietrza jest właściwa w świetle przyjętego tła zanieczyszczeń powietrza wynikającego z zastosowania modelowania matematycznego. Zastosowane tło zanieczyszczeń obejmuje bowiem średnią ważoną z podanych wartości stężeń średniorocznych, uwzględniającą długość odcinka drogi w gminach [...], [...] oraz [...], a dla odcinków drogi w [...] przyjęto uśrednione tło zanieczyszczeń powietrza z tych gmin przy zastosowaniu metody obliczeniowej opracowanej przez firmę [...].

Należy także podzielić stanowisko Sądu I instancji, co do prawidłowości przyjętych założeń do prognozy emisji zanieczyszczeń powietrza pyłami PM10 i PM2,5. Ponadto należy zaznaczyć, że właściwy organ nałożył na inwestora, na etapie ponownej oceny oddziaływania na środowisko, obowiązku obliczenia rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu, biorąc pod uwagę istniejące w okresie realizacji przedsięwzięcia natężenie ruchu na drogach dojazdowych, jak również oddziaływanie na drogach serwisowych. Z kolei wszystkie wartości obliczone będą również zweryfikowane podczas realizacji analizy porealizacyjnej.

Należy również podkreślić, że biorąc pod uwagę wybrany wariant realizacji danego przedsięwzięcia zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 p.o.ś., raport zawiera odpowiednie prognozy natężeń ruchu, w tym dotyczące analizy i opisu skumulowanych oddziaływań pośrednich i długoterminowych. Z kolei przyjęte prognozy ruchu pojazdów biorą pod uwagę, co należy zaznaczyć, zarówno stronę północną, jak i południową, co jednoznacznie wynika z treści załączników graficznych, które przedstawiają rozkład poziomu hałasu w okolicach węzłów, w tym przy węźle z drogą krajową nr 7, ponieważ ruch jest tu największy. Natomiast izolinie obejmują jezdnię drogi krajowej nr 7 zarówno po stronie północnej, jak i po południowej obwodnicy, w świetle natężenia ruchu po obu stronach drogi. Ponadto podczas sporządzania prognozy ruchu pojazdów planowanej obwodnicy [...] prawidłowo uwzględniono także wyniki generalnego pomiaru ruchu, zrealizowanego w 2010 r. przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad na drogach krajowych i wojewódzkich. Obejmuje ona również np. pomiary natężenia ruchu miejskiego. Jednocześnie, przy założeniu, że chociaż jest to tylko prognoza ruchu, uwzględnia zmiany w generacji ruchu na terenie [...], jak i gmin [...], [...] i [...], spowodowane migracją mieszkańców [...] poza miasto, jak i wzrostem liczby ludności, a także wzrostem ruchliwości mieszkańców i wzrostem motoryzacji. Ponadto przedmiotowa prognoza uwzględnia modelowanie ruchu pojazdów, jak i model sieci miasta [...] w ramach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] 2010, a także badania zachowań komunikacyjnych, przy czym uwzględniono także projektowaną do wykonania drogę ekspresową S7 w kierunku Warszawy oraz [...].

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.