Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 325/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Protokolant: Przemysław Rauchut po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2010 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza C. z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia [...], [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza C., przyznano M. P. na okres zasiłkowy od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. zasiłek rodzinny na córkę N. Z. w kwocie 64,00 zł miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia przez nią roku szkolnego w kwocie 100,00 zł jednorazowo. Na ten sam okres zasiłkowy przyznano również skarżącej zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na dzieci M. C. i A. M.

Decyzją z dnia [...], [...], Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działając z upoważnienia Burmistrza C., przyznał M. P. zasiłek rodzinny na córkę N. Z. w kwocie 64,00 zł miesięcznie na okres zasiłkowy od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r., a także dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia przez nią roku szkolnego w kwocie 100,00 zł jednorazowo. W drodze tej samej decyzji przyznano również skarżącej zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na dzieci M. C. i A. M. na ten sam okres zasiłkowy.

Podobnie decyzją Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia [...]., [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza C., przyznano M. P. na córkę N. Z. na okres zasiłkowy od 1 września 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r. zasiłek rodzinny i dodatek do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia przez nią roku szkolnego w wysokości ustalonej we wcześniej wydanych decyzjach, jak również zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na pozostałe dzieci na ten sam okres zasiłkowy.

Pismem z dnia 3 grudnia 2009 r. M. P., po uprzednim złożeniu w dniu 9 października 2009 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w C. wniosku o wypłatę zaległego świadczenia, wniosła o wznowienie postępowania zakończonego wskazanymi wyżej ostatecznymi decyzjami w związku z nieuwzględnieniem w przyznanych jej w okresie od lutego 2007 r. do lipca 2009 r. świadczeniach dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka N. Z. Jako ustawową podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...], [...], działający z upoważnienia Burmistrza C. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił M. P. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostatecznymi decyzjami [...] z dnia [...], [...]z dnia [...] oraz [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podniósł, iż koniecznym warunkiem do uzyskania w danym okresie zasiłkowym dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka jest złożenie kompletnego wniosku przed upływem okresu zasiłkowego. Świadczenie to jest przyznawane wyłącznie na wniosek spełniający odpowiednie wymagania i złożony w odpowiednim terminie. Właściwy organ nie ma możliwości przyznania go z urzędu. Tymczasem wnioski składane przez M. P. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. w ogóle nie obejmowały córki N. Z. i nie zawierały załączników dotyczących tego dziecka. Wskazano poza tym, że w przedmiotowej sprawie granica postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej ostatecznymi decyzjami dotyczącymi przyznania na M. C. zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Fakty i dowody powołane we wniosku o wznowienie postępowania nie odnoszą się zaś do tej sprawy administracyjnej. Stwierdzono również, że przepis art. 145 § 1 pkt 5 przewiduje możliwość wznowienia postępowania jedynie w przypadku, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie w ogóle nie ma miejsca. Zauważono ponadto, iż w decyzjach dotyczących świadczeń rodzinnych znajduje się stosowne pouczenie, z którego można się dowiedzieć, komu przysługuje zasiłek rodzinny oraz dodatek do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Organ zaprzeczył także twierdzeniom wnioskodawczyni, jakoby pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wprowadził w błąd M. P. informując ją, że nie ma prawa do dodatku na N. Z.

Od powyższej decyzji wnioskodawczyni odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając w szczególności:

- błędne ustalenie, iż w sprawie nie wydano decyzji dotyczącej uprawnień do świadczeń rodzinnych dla małoletniej N. Z. – za okres od lutego 2007 r. do lipca 2009 r., w tym prawa do zasiłku rodzinnego,

- błędne stwierdzenie działającego z upoważnienia Burmistrza C. Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, że nie złożono wniosku o przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, gdy tymczasem przyznano małoletniej N. Z. prawo do zasiłku rodzinnego, a nie zapoznano się w pełni z sytuacją małoletniej N. Z., której ojciec zmarł w dniu 17 listopada 2006 r. i sytuacja ta potwierdzona została decyzją złożoną do akt sprawy, w której przyznano rentę rodzinną.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że w decyzjach, w których przyznano dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka na M. C., przyznano również zasiłek rodzinny na N. Z. Ponieważ dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka nie jest świadczeniem samodzielnym i może być wypłacany tylko łącznie ze świadczeniem rodzinnym, to skoro przyznano na N. Z. zasiłek rodzinny, należało również wypłacać na nią dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Podniesiono także, że ojciec N. Z. – W. Z. - zmarł w dniu 17 listopada 2006 r., a skarżąca przedstawiła do akt sprawy decyzję o przyznaniu dla jej córki renty rodzinnej z tego tytułu przy okazji składania wniosku o przyznanie świadczeń na swoje dzieci w 2006 r. Na tej podstawie organ pomocy społecznej mógł orzec o przyznaniu dodatku również na N. Z. Skoro jednak zdaniem organu wnioski składane przez odwołującą się nie były kompletne, to jego obowiązkiem na etapie wydawania decyzji było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wezwanie jej do ich uzupełnienia. Tymczasem Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C. ograniczył swoje działania do wydawania decyzji nieuwzględniających dodatku na N. Z., wskutek czego została ona pozbawiona przysługującego jej świadczenia przez okres 3 lat. Wskazano także, że z zasady określonej w art. 9 k.p.a. wynika obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, gdy tymczasem pracownicy organu pomocy społecznej nie tylko nie poinformowali odwołującej się o konieczności uzupełnienia składanych wniosków, ale na dodatek wprowadzili ją w błąd stwierdzając, że na N. Z. nie przysługuje jej dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Ponieważ w wyniku wydanych decyzji pozbawiono małoletnią należnego jej świadczenia, a wyszła na jaw istotna dla rozstrzygnięcia sprawy nowa okoliczność związana ze śmiercią jej ojca, nieznana dotychczas organowi, konieczne i uzasadnione jest wznowienie postępowania celem wydania prawidłowych decyzji, które będą uwzględniać również dodatek na N. Z.

Decyzją z dnia [...], [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdzono, że w wydawanych decyzjach organ pomocy społecznej w ogóle nie orzekał o uprawnieniach M. P. do otrzymania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka N. Z. Nie można w związku z tym przyjąć, iż toczyło się w tym przedmiocie jakiekolwiek postępowanie administracyjne. Skoro zaś w sprawie objętej wnioskiem o wznowienie postępowania nie toczyło się wcześniej postępowanie administracyjne i nie wydano żadnych decyzji, to wznowienie postępowania jest niedopuszczalne.

Na decyzję organu odwoławczego M. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jej uchylenia i przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania N. Z. za okres od lutego 2007 r. do lipca 2009 r. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zarzuciła:

- błędne ustalenie, iż w sprawie nie wydano decyzji dotyczącej uprawnień do świadczeń rodzinnych dla małoletniej N. Z. - za okres od lutego 2007 r. do lipca 2009 r., a w szczególności prawa do zasiłku rodzinnego i prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, a tym samym błędne przyjęcie braku podstaw do wznowienia postępowania,

- nierozpoznanie istoty sprawy i naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) poprzez nieuwzględnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zgłoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, uzasadniających przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka małoletniej N. Z. - za okres od lutego 2007 r. do lipca 2009 r.,

- nienależyte wyjaśnienie sprawy i brak oceny całokształtu zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., co narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż brak decyzji administracyjnej przyznającej dodatek na N. Z. wynika z zaniechania organu, które polegało na niezbadaniu sytuacji skarżącej, a także z błędnego poinformowania jej o braku uprawnień do otrzymania dodatku. Zauważono, iż dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka nie jest świadczeniem samodzielnym, lecz uzależnionym od otrzymywania zasiłku rodzinnego. Ponieważ skarżącej przysługiwał zasiłek rodzinny na N. Z., organ powinien również przyznać jej dodatek na to dziecko. Zdaniem M. P. nie może usprawiedliwiać Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej fakt, iż złożony przez nią wniosek nie był kompletny, bo skoro dokumenty nie były kompletne, to obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w ramach którego należało wezwać skarżącą do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia wniosku. Tymczasem organ pomocy społecznej w C. nie zwrócił najmniejszej uwagi na niekompletność wniosku złożonego przez skarżącą i wydał decyzje nieuwzględniające przysługującego jej prawa do dodatku na N. Z. Nie uczynił tym samym zadość wynikającemu z art. 9 k.p.a. obowiązkowi wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Podkreślono również, iż pracownicy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej doskonale znali sytuację rodzinną skarżącej, w związku z czym powinni dostrzec nieprawidłowość związaną z brakiem dodatku na N. Z. Wskazano poza tym, że organ pomocy społecznej dopuścił się zaniedbania w rozumieniu art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zatem zasadna jest wypłata zaległego świadczenia, o której mowa w tym przepisie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że kontrola ta sprowadza się do oceny, czy wydając decyzję organ nie naruszył prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu wpływającym na jej treść. Poza tym w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd przy ocenie legalności decyzji związany jest granicami sprawy, granice zaś sprawy w zakresie orzekania wyznacza, jak przyjęto w orzecznictwie sądowym, jej przedmiot, przez który należy rozumieć treść określonych praw i obowiązków oraz podstawę faktyczną i prawną. Tak więc rozpoznając skargę sąd nie może wykraczać swoimi ocenami prawnymi poza granice sprawy określone przez przedmiot zaskarżonej konkretnej decyzji, a zatem ogranicza się do zbadania legalności tejże decyzji niezależnie od tego, czy rozwiązanie problemów podnoszonych przez osobę skarżącą wykracza poza zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie. Ponadto w razie uwzględnienia skargi Sąd wydaje wyłącznie orzeczenie o charakterze kasacyjnym – nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach stron postępowania.

Ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest decyzja organu II instancji wydana w związku z wniesionym odwołaniem od decyzji organu I instancji orzekającej na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., o odmowie wznowienia postępowania w przedmiocie przyznanych świadczeń rodzinnych, kontroli sądu podlegała wyłącznie legalność uznania, iż w sprawie zaistniała negatywna przesłanka do zastosowania instytucji wznowienia postępowania czyniąca je niedopuszczalnym. Poza kontrolą sądową pozostała natomiast ocena, czy wystąpiła podstawa do wznowienia postępowania w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a przede wszystkim merytoryczna ocena decyzji przyznającej skarżącej świadczenia rodzinne na rzecz córki N. Z.

Niedopuszczalność wznowienia postępowania stwarzającego możliwość prawną ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeśli postępowanie, w którym ją wydano było dotknięte wadliwością przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a., skutkująca wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania, może mieć miejsce z przyczyn podmiotowych, z przyczyn przedmiotowych oraz gdy strona wystąpiła o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a nie zaistniały podstawy do jego przywrócenia. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych zachodzi, gdy wniosek o wznowienie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego, natomiast o przeszkodach wznowienia o charakterze przedmiotowym można mówić w szczególności, gdy żądanie wznowienia dotyczy sprawy, w której organ działał w formie np. umowy cywilnej, czynności materialno- technicznej, czy w formie zaświadczenia, gdy strona opiera żądanie na podstawie rażącego naruszenia prawa, względnie gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną. Niewątpliwie do tych ostatnich przeszkód zaliczyć także należy sytuację, gdy sprawa, w której wznowienia postępowania dotyczy wniosek, nie była przez organ administracji rozpatrywana i rozstrzygana. Jak bowiem można by wznowić postępowanie w sprawie, której krótko ujmując nie było, skoro wznowienie, jak wyżej wspomniano, ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej wydanej w wyniku postępowania dotkniętego wadami lub jedną z wad wyszczególnionych w art. 145 § 1 k.p.a. Dopiero stwierdzenie przez organ, że nie zachodzi żadna z wymienionych wyżej okoliczności powodująca niedopuszczalność wznowienia postępowania, uprawnia go do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. oraz do przejścia do kolejnej fazy postępowania w sprawie o wznowienie.

Jako podstawę żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzjami ostatecznymi Burmistrza Miasta C. skarżąca wskazała brak rozstrzygnięcia o przyznaniu jej na okres od lutego 2007 r. do lipca 2009 r. dodatku z tytułu samotnego wychowywania córki N. Z., której ojciec zmarł w dniu 17 listopada 2006 r., w związku z czym małoletnia uzyskała od 1 stycznia 2007 r. rentę rodzinną. Orzekające w sprawie organy odmowę wznowienia postępowania uzasadniły natomiast tym, że sprawa o przyznanie dodatku w ogóle przed nimi nie zawisła, gdyż skarżąca nie złożyła w tym zakresie wymaganego wniosku, a w konsekwencji nie wydano w tym przedmiocie decyzji administracyjnej.

Stanowisko organów obydwu instancji uznać należy za prawidłowe, a w konsekwencji odmowę wznowienia postępowania za trafną.

Zasiłek rodzinny, jak i poszczególne dodatki do zasiłku rodzinnego wymienione w art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) zarówno łączenie, jaki i każde z nich oddzielenie stanowią świadczenia rodzinne. Uprawnienie do ich otrzymywania może być przyznane tylko osobie spełniającej ustawowe wymogi, które dla zasiłku rodzinnego i każdego z dodatków są różne.

Poza tym ustalenie prawa do konkretnego świadczenia rodzinnego następuje, stosownie do art. 23 ust. 1 cyt. ustawy i § 2 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 105, poz. 881) do tejże ustawy, na wniosek osoby uprawnionej. W związku z tym, w razie ubiegania się, obok zasiłku rodzinnego, o dodatek do niego, osoba uprawniona musi to wyraźnie zaznaczyć na wypełnianym druku według wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia oraz załączyć do wniosku dodatkowe, niezbędne do ustalenia prawa do dochodzonego dodatku dokumenty, a w przypadku wnioskowania o dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka, w szczególności obligowana jest przedłożyć kopię aktu zgonu drugiego z rodziców dziecka (§ 4 rozporządzenia). Nadto ze względu na to, że w myśl art. 24 ust.1 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, 14-16 i 15 b ustawy, na okres zasiłkowy, przeto na każdy kolejny okres zasiłkowy winien być złożony nowy odrębny wniosek dotyczący zasiłku rodzinnego i dodatku do niego, przy czym prawo do świadczeń ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2). W tym miejscu nadmienić należy, że rację ma skarżąca twierdząc, iż dodatki do zasiłku rodzinnego nie mają charakteru samodzielnego i mogą być przyznane tylko w przypadku przyznania zasiłku rodzinnego. Nie oznacza to jednak, iż jest również odwrotnie, to jest, że przyznanie prawa do zasiłku, musi być połączone z uzyskaniem prawa do dodatku do niego. Dlatego w przedmiocie dodatku, jak wyżej wspomniano, musi być zamieszczony na formularzu, z przedstawionych wyżej względów, odrębny wniosek, niezależnie od wniosku o zasiłek rodzinny.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 6 lipca 2006 r. wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. wniosek skarżącej o przyznanie na dziecko N. Z. (nie licząc pozostałych dzieci) zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Jakkolwiek z uwagi na to, że ojciec małoletniej zmarł w listopadzie 2006 r., ze zrozumiałych przyczyn w powyższej dacie skarżąca nie mogła wnioskować o dodatek z tytułu jej samotnego wychowywania, to nie uczyniła tego także do końca okresu zasiłkowego, tj. do 31 sierpnia 2007 r. Również w kolejnym wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych na rok 2007/2008 złożonym 19 lipca 2007 r. skarżąca ograniczyła się do wystąpienia dla N. Z. o zasiłek rodzinny i dodatek związany z rozpoczęciem przez nią roku szkolnego, a w dniu 27 lipca 2007 r. przedłożyła dodatkowo kserokopię decyzji przyznającej małoletniej rentę rodzinną w wysokości 819,63 zł, bez żadnego pisma, prawdopodobnie w celu wykazania tej kwoty w dochodzie rodziny.

Podobna sytuacja zaistniała, jeżeli chodzi o wniosek złożony w organie w dniu 15 lipca 2008 r., w którym w odniesieniu do N. Z. skarżąca wystąpiła tylko o zasiłek rodzinny i dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, natomiast o dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka wniosła, podobnie, jak w dwóch poprzednich okresach zasiłkowych, jedynie wskazując córkę M. C. Na zgon W. Z. skarżąca powołała się formalnie dopiero podczas spotkania w MOPS w C. w dniu 3 września 2009 r., a akt jego zgonu przedłożyła wraz z odwołaniem od decyzji z dnia [...] odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie.

Jeśli przepis prawa materialnego, tak jak w niniejszej sprawie, wymaga dla przyznania stronie uprawnienia jej wniosku, wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji niezłożenia przedmiotowego wniosku nie jest możliwe. Organ administracji publicznej może kształtować stosunki prawne w takim wypadku wyłącznie na wniosek zawierający jasne uzewnętrznienie woli uprawnionego podmiotu. Treść żądania tego podmiotu wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Ze względu na to, że wnioski skarżącej dotyczące córki N. i okresów zasiłkowych z lat 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009 nie obejmowały dodatku, o którym mowa w art. 8 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., w decyzjach z dnia [...], [...] i [...] Burmistrz Miasta C. nie mógł i nie zawarł w tym przedmiocie żadnych rozstrzygnięć. Pogląd skarżącej, że było inaczej, nie znajduje odzwierciedlenia w dokumentach znajdujących się w aktach administracyjnych. Skoro, jak trafnie zauważono w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, granice wznowionego postępowania wyznaczone są zakresem (granicami) sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, bowiem wznowieni postępowania ma na celu ponowne rozpatrzenie tejże sprawy, przeto żądanie wznowienia, nie może wykraczać poza przedmiot sprawy, w której wydano decyzję ostateczną. Inaczej mówiąc skoro wznowione postępowanie i kończąca je decyzja dotyczyć mają bytu prawnego decyzji ostatecznej podjętej w postępowaniu zwykłym, to przedmiot wznowionego postępowania musi być tożsamy z przedmiotem decyzji ostatecznej. Ponieważ skarżąca domaga się wznowienia postępowania zaskarżonego decyzjami ostatecznymi z powodu nieorzeczenia o przyznaniu na córkę N. dodatku z tytułu samotnego jej wychowania, a wymienione wyżej decyzje ostateczne rozstrzygały wobec niej o prawie do zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, to nie może być mowy o tożsamości przedmiotowej zgłoszonego przez nią 3 grudnia 2009 r. wniosku z przedmiotem zakończonych tymi decyzjami postępowań, a w konsekwencji wznowienie postępowania w zakresie sformułowanym w jej wniosku organ trafnie uznał za niedopuszczlne, wydając decyzję, o której mowa w art. 149 § 3 k.p.a.

Prawidłowość przedstawionego wyżej stanowiska znajduje potwierdzenie w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych. Między innymi w wyroku z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. II SA/Ol Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że "wykroczenie poza granice wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. przez rozpoznanie sprawy nie zakończonej decyzją ostateczną, bądź sprawy, która nie była w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego, stanowi rażące naruszenie prawa." Z kolei w wyroku z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. II SA/Go 156/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przyjął, że "skoro przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie, w której wznowiono postępowanie administracyjne było przyznanie skarżącej dodatku mieszkaniowego w określonej wysokości, to przedmiotem badania w toku wznowionego postępowania administracyjnego mogła być jedynie kwestia przysługiwania skarżącej prawa do tego dodatku i ewentualnie jego wysokości."

Stosownie do art. 134 § 1 ppsa Sąd będąc przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji związany granicami sprawy, nie jest jednak związany graniami skargi, to jest zawartymi w niej zarzutami i wnioskami oraz powołaną w niej podstawą prawną. Reaguje zatem na uchybienia popełnione przy wydawaniu kwestionowanej decyzji także niedostrzeżone przez podmiot wnoszący skargę, uwzględniając materiał zawarty w aktach sprawy.

Niniejsza skarga, mimo braku z przedstawionych wyżej względów podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wznowienie postępowania jest zasadna z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu. Zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja wydane zostały bowiem z naruszeniem art. 62 k.p.a. wpływającym na ich treść. Istotą postępowania administracyjnego jest, iż toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a.). Obowiązuje więc zasada "jedna sprawa – jedna decyzja." Tymczasem rozpatrując wniosek skarżącej o wznowienie postępowania organy nie dostrzegły, że w istocie dotyczy on wznowienia postępowania w trzech sprawach zakończonych trzema decyzjami ostatecznymi i organ I instancji załatwił go jedną decyzją, zaś organ II instancji decyzję tę, uznając za prawidłową, utrzymał w mocy.

Jedynym przepisem kodeksu postępowania administracyjnego pozwalającym organowi na połączenie w jednym postępowaniu różnych spraw jest art. 62 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż "jednej strony". Z powyższego unormowania nie wynika możliwość wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania, w tym także w sprawie wznowieniowej, dotyczącego dwóch lub więcej spraw tej samej strony. Jest w nim mowa o więcej niż jednej stronie. Chodzi tu nadto o dopuszczenie prowadzenia jednego postępowania w odniesieniu do więcej niż jednej strony, gdy prawa i obowiązki stron wynikają m.in. z tego samego stanu faktycznego, zaś w rozpatrywanej sprawie chodzi o przyznanie świadczenia rodzinnego na trzy różne okresy zasiłkowe, a więc i ten warunek nie jest spełniony. Dodatkowo podnieść należy, że ujęte w art. 62 k.p.a. tzw. współuczestnictwo formalne polegające na łącznym prowadzeniu w wielu sprawach administracyjnych jednego postępowania, nie zwalnia jednak organu z obowiązku wydania w każdej z tych spraw odrębnej decyzji, a każda ze stron jest wówczas adresatem decyzji w swojej sprawie. Taki też pogląd w kwestii przesłanek i zasad stosowania art. 62 k.p.a. prezentowany jest w judykaturze orzeczniczej (vide wyroki NSA z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92, z dnia 7 kwietnia 2006 r. I OSK 687/05, wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2006 r. IV SA/Wa 152/06 i z dnia 19 września 2007 r. III SA/Wa 936/07, WSA w Gliwicach z 10 lipca 2008 r., II SA/GL 199/08, WSA w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2008 r. II SA/Rz 164/08).

Uznając, że nie istniały przesłanki do łącznego rozpoznania i wydania jednej decyzji w sprawie z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania z dnia 3 grudnia 2009 r. Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia 29 grudnia 2009 r.

Zadaniem organu I instancji będzie rozdzielenie postępowań i wydanie kończących je odrębnych rozstrzygnięć. Według Sądu przy okazji dokonywania ponownej oceny dopuszczalności wniosków o wznowienie postępowań celowe byłoby dodatkowo zbadanie i ustosunkowanie się do kwestii zachowania przez skarżącą terminu przewidzianego w art. 148 k.p.a.

W związku z zawartym w skardze zarzutem dotyczącym nieodniesienia się przez organ II instancji do podniesionych w odwołaniu okoliczności mających na celu wykazanie zaistnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wyjaśnić trzeba, że zbadanie, czy powyższa przesłanka istotnie wystąpiła będzie obowiązkiem organu I instancji w razie wydania postanowień wznawiających postępowania, zaś czy doszło do naruszenia przepisów art. 7, 8, 9 k.p.a. w postępowaniach poprzedzających wydanie decyzji ostatecznych w przedmiocie świadczeń rodzinnych organ ten będzie musiał ocenić po przejściu do kolejnej fazy wznowionego postępowania, to jest rozstrzygania co do meritum sprawy, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. po stwierdzeniu wskazanej przez skarżącą podstawy wznowienia. Natomiast zarzucane w skardze niepowiadomienie skarżącej o zakończeniu postępowania w sprawie o wznowienie wraz z pouczeniem jej o uprawnieniu określonym w art. 10 § 1 k.p.a. nie rzutowało w ocenie Sądu na wynik sprawy. Z kolei nie mogło dojść do naruszenia przez organ art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż nie wydawał decyzji o odmowie przyznania świadczenia w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka – N. Z.