Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 529/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A.J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 7 lutego 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A.J. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 7 lutego 2017 r., znak [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23, jednolity tekst ze zm.) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2016.260, jednolity tekst ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 10 listopada 2016 r., znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 29 września 2015 r. znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla Fundacji [...] zamierzenia budowlanego: budowa placu manewrowego Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy wraz z budową studni i odwodnienia liniowego na działce nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w K.; przeniesioną decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 6 listopada 2015 r. znak: [...] - na rzecz nowego inwestora: Klub Sportowy [...] sprostowaną postanowieniem Prezydenta Miasta K. z 6 lipca 2016 r. znak: [...] oraz zmienioną decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 22 lipca 2016 r. znak: [...]

Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 29 września 2015 r. Nr [...], znak [...], Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art.36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 t.j. z późn.zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r. poz.267 t.j. z późn.zm.) zatwierdził projekt budowalny i udzielił pozwolenia na budowę Fundacji [...] dla zamierzenia budowlanego "budowa placu manewrowego Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy wraz z budową studni i odwodnienia liniowego na działce nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] przy ul. [...] w K.. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 16 października 2015 r.

Decyzją z dnia 6 listopada 2015 r. Nr [...], znak [...], Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 t.j. z późn.zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 t.j. z późn.zm.), po rozpatrzeniu wniosku: Klubu Sportowego [...] przeniósł decyzję nr [...], znak [...], z dnia 29 września 2015 r. o pozwoleniu na budowę inwestycji pn. "budowa placu manewrowego Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy wraz z budową studni i odwodnienia liniowego, zlokalizowanego przy ul. [...], na działce nr [...] obr. [...]", za zgodą dotychczasowego inwestora Fundacji [...] na rzecz wnioskodawcy Klubu Sportowego [...] – w oparciu o przedłożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz złożone oświadczenie o przejęciu wszystkich warunków zawartych w wyżej wymienionej decyzji.

Postanowieniem z dnia 6 lipca 2016 r. Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 113 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) sprostował w powyższej decyzji z dnia 6 listopada 2015 r. błąd pisarski: "w wierszu 7-8, 20, 34 na stronie 1 zamiast: Klub Sportowy [...] (...) powinno być Klub Sportowy [...].

Decyzją z dnia 22 lipca 2016 r. Nr [...], znak [...], Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 36a, art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 t.j.) i art. 104 i 163ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 t.j.) zmienił decyzję nr [...] z 29.09.2015 r. znak: [...], przeniesioną decyzją nr [...] z 6.11.2015 r. znak [...], oraz sprostowaną postanowieniem z 6.07.2016 r. znak: [...] w zakresie zakresu terenowego przedmiotowej inwestycji oraz zatwierdził projekt budowalny obejmujący ww. zmiany, uwzględniający ograniczenie terenu objętego granicami inwestycji o cześć działki nr [...] obr. [...] dla Klubu Sportowego [...].

Pismem z dnia 5 października 2016 r. A. J. i D. J. złożyli – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 i art. 152 ust. 1 k.p.a. – wniosek o: 1) wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 29.09.2015 znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. "Budowa placu manewrowego Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy wraz z budowa studni i odwodnienia liniowego" oraz dwóch kolejnych, powiązanych z nią decyzji a to nr [...] z dnia 06.11.2015 przenoszącej uprawnienia na inny podmiot tj. klub sportowy [...] i nr [...] z dnia 22.07.2016 o zmianie w/w pozwolenia na budowę; 2) uchylenie w całości wszystkich w/w decyzji; 3) wstrzymanie w całości wykonania w/w decyzji. A. J. i D. J. zarzucili tym decyzjom, że zostały wydane po przeprowadzeniu postępowań administracyjnych, w których bez własnej winy nie brali udziału, przez co naruszono dyspozycję art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane i stąd zaistniała przesłanka do wznowienia tych postępowań. W uzasadnieniu wniosku A. J. i D. J. wskazali, że w dniu 26 września 2016 r. w trybie udostępnienia informacji publicznej otrzymali z Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. za pismami znak [...] i [...] z dnia 21.09.2016r. informację (wraz z kopiami 3 w/w decyzji i skanem planu zagospodarowania sąsiedniej działki nr [...]) o realizowaniu na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 29.09.2015 r. o pozwoleniu na budowę, bezpośrednio przy południowej granicy ich działki nr [...] obr. [...], położonej przy ul. [...] w K. - [...] zamierzenia budowlanego pn. "Budowa placu manewrowego Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy (...) którego inwestorem po zmianie jest klub sportowy [...]. A. J. i D. J. sformułowali ocenę, że jako właściciele sąsiedniej, bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji działki nr [...] znajdują się niewątpliwie w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu, stąd zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 2 prawa budowlanego powinni być stronami powyższych postępowań administracyjnych. Z pisma Urzędu z dnia 21.09.2016r. wynika, że nie uznano A. J. i D. J. jako strony w/w postępowań, ponieważ nie znajdują się w obszarze oddziaływania tego obiektu budowlanego, gdyż taką informację o obszarze oddziaływania obiektu przedłożył Urzędowi projektant tejże inwestycji. A. J. i D. J. podnieśli dalej, że w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. odmówiono im wglądu do tej opinii jak i do wszelkiej dokumentacji z zakresu ochrony środowiska i wpływu tej inwestycji na sąsiednie tereny. Dopiero artykuł zamieszczony w Dzienniku [...] w dniu [...] września 2016 r. uzmysłowił im na czym przedmiotowa inwestycja w rzeczywistości ma polegać, tzn. że ma tam powstać m. in. tor manewrowy dla kierowców samochodów, motocykli, gokartów i quadów, tor poślizgowy, tor kartingowy i tor szutrowy dla quadów i samochodów z napędem na cztery koła; na tych torach mają być też organizowane motoryzacyjne zawody sportowe, a także inne imprezy i to pewnie głównie w soboty i niedziele. Z planu zagospodarowania działki nr [...] wynika, że odległość od tych torów do granic działki nr [...], będącej własnością A. J. i D. J., to ok. 12 m. A. J. i D. J. zwrócili uwagę na wpływ ponadnormatywnego hałasu i huku z tych torów, szczególnie kurzu z toru szutrowego przez okrągły tydzień na mieszkańców jakiegokolwiek budynku jednorodzinnego, który miałby być zrealizowany na ich działce. Zachowanie odległości 12 m jest – zdaniem A. J. i D. J. – dobre dla uliczek i ciągów pieszych, ale na pewno nie dla w/w torów, jak i innych obiektów. W projekcie aktualnie procedowanego planu zagospodarowania przestrzennego [...], obejmującym obydwie w/w działki, działka nr [...] jest przewidziana pod jednorodzinną zabudowę mieszkaniową - symbol [...] W ocenie A. J. i D. J. nie można sobie wyobrazić zamieszkania w jednorodzinnym budynku mieszkalnym, położonym w odległości kilkunastu metrów od wyżej opisanych torów ze względu na opisane zagrożenia, stąd stwierdzenie projektanta, iż ich działka nie stanowi obszaru oddziaływania obiektu, jest bezsensowne, stąd też nie znajduje żadnego uzasadnienia pozbawienie ich przymiotu strony w w/w postępowaniach.

Postanowieniem z dnia 10 listopada 2016 r., znak [...] [...], Prezydent Miasta K., działając na podstawie na podstawie art. 150 § 1 i art. 149 § 3 w związku z art. 61a, art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z 29.09.2015 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa placu manewrowego Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy wraz z budową studni i odwodnienia liniowego na działce nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] przy ul. [...] w K. (sygnatura sprawy: [...]) przeniesioną decyzją nr [...] z 06.11.2015 r. znak: [...] sprostowaną postanowieniem z 06.07.2016 r oraz zmienioną decyzją nr [...] z 22.07.2016 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ skonstatował zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a., a następnie wskazał, że kolejnym etapem badania okoliczności dotyczących uprawnienia do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest kwestia spełnienia przesłanek podmiotowych, czyli czy wnioskujący o wznowienie A. J. oraz D. J. posiadają legitymację do wniesienia ww. podania. W tym kontekście organ przytoczył i wyjaśnił dyspozycję art. 147 k.p.a., jak również – powołując się na orzecznictwo sądowe – przedstawił pogląd, że w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu – okoliczność czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania – postanowienia o wznowieniu postępowania, ewentualnie decyzji (obecnie postanowienia) o odmowie wznowienia postępowania. W ocenie organu z art. 147 k.p.a. wynika bez wątpienia, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia (wniosek o wznowienie) winno pochodzić od strony. Od posiadania legitymacji procesowej zależy m.in. skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania w tym trybie. Art. 147 k.p.a. wyznacza bowiem granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zaś pojęcie strony ma charakter obiektywny i sprawdzalny. Do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest uprawniona strona, która brała udział we wszystkich czynnościach dotyczących postępowania i do której skierowano kwestionowaną decyzję, oraz strona, która dowiedziała się o decyzji dotyczącej jej praw i obowiązków, a nie brała udziału w postępowaniu bądź w niektórych czynnościach istotnych dla rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy organ po przeprowadzeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego ustali, iż wniosek nie pochodzi od strony postępowania, nie może wszcząć postępowania w przedmiocie wznowienia, gdyż naruszałoby to normę prawną określoną w art. 147 k.p.a., który dopuszcza możliwość wznowienia postępowania wyłącznie na wniosek strony. Brak jest także podstaw do odstąpienia od literalnej wykładni ww. przepisu, zwłaszcza, że taka jego wykładnia spójna jest z pozostałymi regulacjami dotyczącymi wznowienia postępowania, tj. art. 148 i 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Organ I instancji wyjaśnił dalej, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a. Celem nowelizacji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego było niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Ustawodawca wprowadzając do treści ustawy Prawo budowlane zwrot "obszar oddziaływania obiektu", odsyła wprost do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20. Z przepisu tego wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu, zgodnie z art. 3 ust. 20 ww. ustawy Prawo budowlane. Art. 20 ust. 1 pkt 1c ww. ustawy po jej nowelizacji określa, iż do podstawowych obowiązków projektanta należy określenie obszaru odziaływania obiektu. Analiza obszaru oddziaływania wykonana została przez autora projektu, który jest osobą posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem (o którym mowa w art. 12 ust. 7 o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego). W postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 29.09.2015 r. obszar oddziaływania obiektów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, znajduje się w całości na działce na której został zaprojektowany oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] zgodnie z informacją zawartą w projekcie budowlanym przez autora projektu budowlanego, sporządzaną na podstawie powyższej analizy, stąd przymiot strony w tym postępowaniu przysługiwał właścicielom tych nieruchomości. Prezydent Miasta K. wyjaśnił następnie, że ponownie zbadał zakres obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu, w szczególności pod kątem przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ stwierdził, że zostały spełnione przepisy dotyczące usytuowania miejsc postojowych oraz miejsca gromadzenia odpadów stałych w stosunku do granic działek budowlanych. Inwestycja nie wpłynie na sposób nasłonecznienia działek sąsiednich ani bezpieczeństwo pożarowe ewentualnej przyszłej zabudowy w sąsiedztwie. W zakresie zarzutów dotyczących hałasu, który zdaniem wnioskujących może powodować uciążliwość dla przyszłych mieszkańców, organ I instancji stwierdził, że zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym cyt.: "Projektowane zamierzenie nie będzie emitorem wibracji ani promieniowania.(...) Ze względu na planowaną funkcję zamierzenia inwestycyjnego – szkoła jazdy – przewidziany jest ruch samochodowy na terenie działki, ale nie przewiduje się przekroczenia poziomu uciążliwości akustycznej." Organ I instancji uznał zapisy projektu budowlanego w zakresie akustyki za wiarygodne i nie znalazł podstaw do ich kwestionowania. Budowa placu manewrowego Ośrodka Doskonalenia Technik Jazdy usytuowana jest w odległości około 12 m od niezabudowanej nieruchomości na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], której sposób przeznaczenia został zaproponowany w sporządzonym projekcie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego pn: [...] pod zabudowę jednorodzinną MN4. Wobec powyższych ustaleń organ doszedł do wniosku, iż planowana inwestycja nie wpłynie na możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości należącej do wnioskującego o wznowienie postępowania, ani na możliwość jej zagospodarowania w przyszłości, wobec czego wnioskującym o wznowienie A. J. oraz D. J. nie przysługiwał ani nie powinien był przysługiwać status strony w przedmiotowym postępowaniu. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Skoro w przedmiotowym postępowaniu brak było przepisów techniczno-budowalnych, które mogłyby w związku z planowaną inwestycją wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości będącej współwłasnością wnioskujących, to w związku z tym, nie może być mowy o obszarze oddziaływania obiektu na działkę nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], a tym samym brak jest podstaw do uznania wnioskodawców za stronę postępowania. Wobec ustalenia, że z wnioskiem wystąpili A. J. oraz D. J., nie będący stronami w sprawie, organ nie badał, czy zrealizowana została przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 k.p.a. pkt 4, tj. czy strona z własnej winy, lub bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji objętej wnioskiem o wznowienie, albowiem kwestia winy, lub jej braku, rozpatrywana jest dopiero na etapie wznowionego postępowania, po ustaleniu, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpiła strona, z zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a., po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, którego wydanie w niniejszej sprawie jest, z przyczyn wskazanych wyżej, niedopuszczalne.

Pismem z dnia 28 listopada 2016 r. A. J. i D. J. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta K. do Wojewody. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290) polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu poprzez przyjęcie, że wnoszący zażalenie nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę placu manewrowego dla Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy wraz z budowa studni i odwodnienia liniowego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., podczas gdy jako współwłaściciel działki nr [...] obr. [...] znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego posiada przymiot strony; 2) art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dla ustalenia obszaru oddziaływania ma znaczenie fakt, że działka wnoszącego zażalenie jest niezabudowana i w nieobowiązującym w chwili wydawania decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie, planie miejscowym ma przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną. Nadto w zażaleniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego polegające na odmowie wznowienia postępowania, podczas gdy wnoszący zażalenie jako właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego zamierzenia budowlanego bez własnej winy nie wziął udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. A. J. i D. J. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Pismem z dnia 20 grudnia 2016 r. Klub Sportowy [...] w K. ustosunkował się do zażalenia A. J. i D. J., wskazując na jego niedopuszczalność (z uwagi na brak prawidłowego pełnomocnictwa). Ponadto Klub Sportowy [...] w K. przedstawił stanowisko, że organ słusznie odmówił wznowienia postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na nieposiadanie przez żalących się przymiotu strony w postępowaniu pierwotnym. W ocenie Klubu Sportowego [...] w K. ich działanie nie stanowi ochrony rzekomych praw, a jest jedynie działaniem stanowiącym nadużycie prawa. W tym kontekście powołano też art. 28 ust. 2 prawa budowlanego.

Postanowieniem z dnia 7 lutego 2017 r., znak [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23, jednolity tekst ze zm.) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2016.260, jednolity tekst ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 10 listopada 2016 r., znak [...] [...]

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ II instancji przytoczył art. 145 § 1 k.p.a. i wskazał, że zaskarżone postanowienie jest rozstrzygnięciem sprawy z wniosku o wznowienie postępowania wniesionym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., które odmawia wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia postępowania z przyczyny podmiotowej następuje tylko i wyłącznie wtedy, gdy podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania nie może być uznany za stronę postępowania. Odmowa wznowienia postępowania dotyczy tylko interesu prawnego podmiotu, występującego z wnioskiem o wznowienie i nie ma mowy o interesie prawnym innych podmiotów. W zwykłym postępowaniu wyjaśnienia, komu przyznać przymiot strony, winny nastąpić jeszcze przed zawiadomieniem odpowiednich osób o jego wszczęciu. Tym bardziej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym kontroli nie istnieją przeszkody do dokonania takiego procesu już na etapie wstępnym oraz zasygnalizowania jego wyników przez wydanie aktów administracyjnych, o których mowa w art. 149 § 1 i 3 k.p.a. Dalej Wojewoda podał, że w kwestii prawidłowości usytuowania miejsc postojowych i studni stwierdzono brak wpływu przedmiotowej inwestycji na zagospodarowanie, w tym zabudowę działki skarżącego - nr [...]. Na rysunku nr [...] zagospodarowania terenu projektu zamiennego z 2016 r. stwierdzono 15 miejsc postojowych, które odlegle są od działki skarżacego o ponad 80 m - co pozostaje w zgodzie z § 19 Rozporządzenia (odległość 5-60 miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym: min. 10 m; odległość 5-60 miejsc postojowych od granicy działki budowlanej: min 6m). Projektowana studnia (jako uzbrojenie terenu w wodę), w niezmienionej lokalizacji w stosunku do projektu podstawowego, usytuowana jest z zachowaniem przepisowych odległości od sąsiednich działek budowlanych - od działki nr [...] skarżącego o ponad 130 m (zgodnie z § 31 Rozporządzenia). W ocenie Wojewody usytuowanie planowanej inwestycji bezspornie nie powoduje oddziaływania, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pb na działkę skarżącego. Projektowany obiekt nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...] w rozumieniu obowiązujących przepisów, co przesądza o oczywistym braku przymiotu strony skarżącego jako właściciela przedmiotowej nieruchomości, w postępowaniu dotyczącym wydania kwestionowanej decyzji nr [...] pozwolenia na budowę z 29.09.2015 r.

Pismem z dnia 17 marca 2017 r. A. J. wniósł skargę na powyższe postanowienie Wojewody z dnia 7 lutego 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290) polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę placu manewrowego dla Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy wraz z budową studni i odwodnienia liniowego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., podczas gdy jako współwłaściciel działki nr [...] obr. [...] znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego posiada przymiot strony. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu także naruszenie przepisów postępowania: art. 145 §1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, podczas gdy skarżący jako właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego zamierzenia budowlanego, bez własnej winy nie wziął udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że legitymuje się interesem prawym uprawniającym do udziału w postepowaniu w sprawie pozwolenia na budowę; jest właścicielem działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. i jako taki jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę placu manewrowego dla Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy wraz z budową studni i odwodnienia liniowego na działce nr [...] obr. [...]. Zdaniem skarżącego, organy obu instancji pobieżnie przeanalizowały pojęcie obszaru odziaływania obiektu budowlanego. W szczególności organ II instancji nie wskazał wyczerpująco w uzasadnieniu postanowienia jakie obiekty budowlane o jakich parametrach i w jakiej ilości, a także jak rozmieszczone na projekcie zagospodarowania, objęte są zamierzeniem budowlanym ograniczając się jedynie do wspomnianych w zażaleniu miejsc postojowych i studni. W szczególności nie przeanalizowano wpływu placu manewrowego na obszar otaczający teren inwestycji. Skarżący jako niebędący stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie ma wglądu w dokumentację projektową i nie może zadbać w ten sposób o ochronę swojego prawa własności. Tymczasem merytoryczna część uzasadnienia postanowienia zawarta na str. 3 tego aktu ma dwa akapity. Takie uzasadnienie prawne i faktyczne uchybia zasadzie z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania stanowi istotną wadę przeprowadzonego postępowania. Skarżący argumentuje dalej, że pomimo zarzutów zażalenia w postanowieniu II instancji również nie sprecyzowano jakiego rodzaju studnia została określona w temacie zamierzania budowlanego, a to również ma wpływ na występowanie ograniczeń w możliwości zabudowy nieruchomości sąsiedniej. Zgodnie bowiem z treścią § 31 ust. 1 cyt. rozporządzenia "Odległość studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, niewymagającej, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej, powinna wynosić – licząc od osi studni – co najmniej: 1) do granicy działki – 5 m, 2) do osi rowu przydrożnego – 7,5 m, 3) do budynków inwentarskich i związanych z nimi szczelnych silosów, zbiorników do gromadzenia nieczystości, kompostu oraz podobnych szczelnych urządzeń - 15 m, 4) do najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej, jeżeli odprowadzane są do niej ścieki oczyszczone biologicznie w stopniu określonym w przepisach dotyczących ochrony wód – 30 m, 5) do nieutwardzonych wybiegów dla zwierząt hodowlanych, najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji lokalnej bez urządzeń biologicznego oczyszczania ścieków oraz do granicy pola filtracyjnego – 70 m. Skarżący powołał się też na zawarty w zażaleniu zarzut, że niewłaściwym było badanie ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości działki [...] przez pryzmat ustaleń planu miejscowego nieobowiązującego w chwili wydawania decyzji kończącej postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ administracyjny działający w trybie wznowienia postępowania powinien oceniać stan sprawy z chwili wydania decyzji kończącej postępowanie, a nie z chwili obecnej. W ocenie skarżącego, nie wystarczy samo stwierdzenie, że decyzja o pozwoleniu na budowę wyznaczyła obszar oddziaływania inwestycji. W szczególności podkreślenia wymaga fakt, że "plac manewrowy dla ośrodka doskonalenia techniki jazdy" oznacza w istocie tor wyścigowy. Doskonalenie techniki jazdy nie polega bowiem na wykonywaniu manewrów parkingowych charakterystycznych dla kursów wymaganych w celu przygotowania do egzaminu na prawo jazdy tylko na symulacji realnych sytuacji drogowych w warunkach zachowania bezpieczeństwa dla innych uczestników ruchu. Innymi słowy inwestycja objęta pozwoleniem na budowę, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, dotyczy toru do jazdy z dużymi prędkościami. Zdaniem skarżącego niezwykle istotne jest również to, że przepis § 3 ust. 1 pkt 74 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 71) dotyczy "torów wyścigowych lub próbnych dla pojazdów mechanicznych", co oznacza, że inwestycja projektowana w sprawie, w której o przymiot strony ubiega się skarżący, stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że przed jej wydaniem powinna zostać przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko, z której wynikałoby oddziaływanie na działkę skarżącego. Oddziaływanie takie wynikać może choćby ze względu na hałas towarzyszący manewrom charakterystycznym dla doskonalenia techniki jazdy. Skarżący zwrócił też uwagę na okoliczność, że obsługa komunikacyjna jego działki i terenu inwestycji odbywa się z tej samej drogi. Zarzuty skargi zostały rozwinięte w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 14 lipca 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując w szczególności, że ewentualne zwiększenie ruchu samochodowego w okolicach, w których położona jest działka strony skarżącej, nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania skarżącego za stronę postępowania, bowiem świadczy jedynie o istnieniu interesu faktycznego po stronie skarżącego, którego istnienie nie uzasadnia kwalifikacji zainteresowanego podmiotu jako strony w postępowaniu administracyjnym. Analiza obszaru oddziaływania inwestycji na etapie realizacji inwestycji obejmuje przede wszystkim badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczające tereny, a nie ocenę przyszłego funkcjonowania całego przedsięwzięcia. Analizując ewentualne oddziaływanie inwestycji na tereny sąsiednie ustalono, że projektowane 15 miejsc postojowych oddalone jest od nieruchomości skarżącego o ponad 80 m (zgodnie z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odległość winna wynosić odpowiednio 10 m – od okien pomieszczeń budynków mieszkalnych przeznaczonych na stały pobyt ludzi lub 6 m – od granicy działki budowlanej). Również projektowana studnia znajduje się w odległości od działki skarżącego ponad 130 m (zgodnie z § 31 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – odległość ta winna wynosić od granicy działki min. 5 m). W ocenie organu zarówno usytuowanie miejsc postojowych, jak również studni pozostaje bez wpływu na zagospodarowanie, w tym zabudowę działki skarżącego nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia go mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się częściowo zasadne.

1. Powszechnie przyjmuje się, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 638). Odstępstwo od zasady ne bis in idem i od zasady trwałości decyzji ostatecznej jest tu zatem podyktowane nie tyle wadliwością samego rozstrzygnięcia, ile wadliwością poprzedzających je czynności procesowych (por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra 1994, s. 19). Przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania jest złożony, ponieważ obejmuje – ściśle biorąc, może obejmować – dwie odmienne kwestie prawne; powstanie tudzież aktualność i potrzeba rozstrzygnięcia drugiej jest przy tym uwarunkowana sposobem, w jaki rozstrzygnięta zostanie pierwsza. W każdym przypadku uruchomienia instytucji wznowienia postępowania od razu pojawia się kwestia istnienia przyczyn opisanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. W dalszej kolejności, i tylko w wypadku pozytywnych ustaleń co do przyczyn wznowienia postępowania, wyłania się, niejako na dalszym planie, kwestia, której dotyczyła decyzja wydana w toku instancji i która wobec uchylenia tej decyzji musi być rozstrzygnięta na nowo. Idzie tu oczywiście o sprawę administracyjną – tę samą sprawę administracyjną, która była już wcześniej przedmiotem czynności jurysdykcyjnych. "W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną" (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, tamże, s. 695).

2. Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności – przesłanki rozumiane jako warunki, od których zależy samo uruchomienie odnośnego trybu nadzwyczajnego. Kształtują się one różnie w zależności od tego, czy wznowienie ma nastąpić z urzędu, czy też na żądanie strony. Zawsze należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 ab initio k.p.a.) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania. W tym drugim przypadku dodatkowo trzeba brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., II OSK 2598/10, LEX nr 1083642). Niespełnienie przesłanek, o których mowa, jest podstawą do wydania postanowienia odmownego, przewidzianego w art. 149 § 3 k.p.a. Gdyby zaś organ z takich czy innych przyczyn wszczął (wznowił) postępowanie podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., II OSK 176/10, CBOSA; wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 464/11, LEX nr 1085635; E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2006, nr 7-8, s. 121).

3. Antycypując problemy prawne wymagające rozważenia w ramach kontroli rozstrzygnięcia będącego przedmiotem skargi, należy wyeksponować jeszcze dwie cechy wznowienia postępowania administracyjnego. Pierwsza z nich polega na tym, że ewentualnemu wznowieniu podlega konkretne postępowanie w konkretnej, jednostkowej sprawie administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną – i do takiego też postępowania musi być zrelatywizowane pozytywne bądź negatywne rozstrzygnięcie (postanowienie) z art. 149 § 1 lub § 3 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje łącznego czy też zbiorczego orzekania o wznowieniu lub odmowie wznowienia kilku postępowań administracyjnych. Konsekwentnie też art. 151 k.p.a. stanowi o uchyleniu (odmowie uchylenia) jednej decyzji – decyzji ostatecznej, zwanej tam "dotychczasową". Rozstrzygnięcie z art. 151 k.p.a. w założeniu nie mogłoby zatem odnosić się do kilku decyzji ostatecznych.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że nie można łącznie czy też zbiorczo orzekać o wznowieniu lub odmowie wznowienia kilku postępowań administracyjnych, które dotyczą różnych spraw w ujęciu materialnoprawnym. Ale tak naprawdę wypada postawić tezę jeszcze dalej idącą – tezę, że nawet w przypadku, gdyby w jednej sprawie toczyło się kilka postępowań administracyjnych (np. postępowanie zwyczajne i postępowanie nadzwyczajne), kwestia ewentualnego wznowienia mogłaby być rozpatrywana i rozstrzygana tylko w odniesieniu do każdego z nich z osobna. Wskazuje na to powołany już art. 151 k.p.a., a także art. 145 § 1 in principio k.p.a., odczytywany prawidłowo, tj. przy założeniu, że użyte tam słowo "sprawa" jest pewnym skrótem, a w istocie chodzi o "postępowanie w sprawie" (zob. T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, AUWr 1990/1022, Prawo CLXVIII, s. 329-335).

4. Druga cecha wznowienia postępowania administracyjnego, wymagająca wyeksponowania, wiąże się z tym, że jego etapy wraz z przypisanymi do nich okolicznościami, które wymagają zbadania, w ogólnym zarysie wydają się wprawdzie dość oczywiste, ale precyzyjne rozgraniczenie tudzież dokładne ustalenie zakresu każdego z nich napotyka już na znaczne trudności i bywa źródłem dylematów interpretacyjnych, różnie rozstrzyganych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dotyczą one w szczególności "styku" między weryfikacją dopuszczalności wznowienia a postępowaniem wznowionym. Ich egzemplifikacją jest dylemat związany z przyczyną wznowienia opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W razie powołania się na nią przez wnioskodawcę nie jest bowiem do końca jasne, kiedy – przed czy po wydaniu postanowienia z art. 149 k.p.a. – należy poczynić ustalenia co do jego legitymacji procesowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że "w przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ustawodawca założył, że badanie przymiotu strony dokonywane jest przed wydaniem czy to postanowienia o wszczęciu postępowania, czy też decyzji (obecnie postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania, a jedynie po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania następuje kolejny etap procedury, jakim jest badanie, czy podmiot już uznany przez organ za stronę ponosi winę lub nie ponosi winy co do braku jego udziału w innym zakończonym ostateczną decyzją postępowaniu" (wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 154/11, LEX nr 993262; zob. też wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1345/10, LEX nr 993219; wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r., II OSK 1158/10, LEX nr 1083556). Ale występuje także stanowisko odmienne, w świetle którego w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie postępowania przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący to podanie nie bada od razu, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 1 grudnia 2010 r., I SA/Kr 1516/10, LEX nr 749189; wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., II OSK 2064/09, LEX nr 953022; wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 lipca 2013 r., II SA/Łd 414/13, LEX nr 1346161; wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r., II OSK 2397/11, LEX nr 1337356).

Stanowisko niejako pośrednie zostało zawarte w tezach wyroku NSA z 20 sierpnia 2010 r. (II OSK 1332/09, LEX nr 737704): "Co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie oznacza to jednak, iż w każdym przypadku koniecznym jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzję (obecnie postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania". Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela. Dodać przy tym trzeba, że w razie negatywnej weryfikacji legitymacji procesowej w toku postępowania wznowionego powinno nastąpić jego umorzenie; nie ma wtedy podstaw do orzekania na podstawie art. 151 k.p.a.

5. Przechodząc do wykładni relewantnych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), należy przede wszystkim zauważyć, że przepisy: 1) art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36; 2) art. 40; 3) art. 36a – kreują odrębne sprawy administracyjne: sprawę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, sprawę przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę i sprawę zmiany pozwolenia na budowę. Są one odrębne zarówno w sensie materialnym, jak i w sensie procesowym – stanowią, każda z osobna, przedmiot postępowania jurysdykcyjnego, potencjalnego toku instancji i wreszcie rozstrzygnięcia w drodze decyzji. Pomiędzy decyzjami w tych sprawach istnieje oczywiście pewien związek, ale ich prawny byt jest niezależny. W doktrynie zasadnie podkreśla się w szczególności, że wzruszenie decyzji w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nie pozbawia mocy wiążącej decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. I odwrotnie, wzruszenie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę nie musi automatycznie przesądzać o losach decyzji w sprawie zmiany pozwolenia na budowę (choć w tym przypadku można, w zależności od okoliczności, rozważać stwierdzenie nieważności tej drugiej decyzji, wznowienie postępowania co do niej względnie uznanie jej za bezprzedmiotową i wygasłą – por. A. Ostrowska, w: A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz – komentarz do art. 36a, LEX/el. teza 4). Analogiczne rozważania można prowadzić w odniesieniu do decyzji z art. 40 pr.bud.

Znamienne jest także to, że krąg stron w każdej z wyżej wymienionych spraw jest ustalany wedle innych kryteriów i w konsekwencji może się różnić. I tak, "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu" (art. 28 ust. 2 pr.bud.). Zaś "stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę (...) są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji" (art. 40 ust. 3 pr.bud.). Z kolei "postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, dlatego organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę ma obowiązek samodzielnie ustalić strony tego postępowania, bez względu na to, komu został przyznany status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę" (A. Ostrowska, tamże, teza 25).

6. Transponując powyższe ustalenia (zwłaszcza pkt 3 i 5) na grunt niniejszej sprawy, trzeba zauważyć, że zaskarżone postanowienie jawi się jako wadliwe już z tej przyczyny, że jest zrelatywizowane do trzech postępowań jurysdykcyjnych i trzech decyzji ostatecznych. W sentencji postanowienia wymieniono bowiem: 1) decyzję Prezydenta Miasta K. z 29.09.2015 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa placu manewrowego Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy wraz z budową studni i odwodnienia liniowego na działce nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] przy ul. [...] w K. 2) decyzję nr [...] z 06.11.2015 r. przenoszącą decyzję o pozwoleniu na budowę; 3) decyzję nr [...] z 22.07.2016 r. o zmianie pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu, takie "zbiorcze" rozstrzygnięcie w założeniu nie mieści się – z przyczyn wcześniej omówionych – w ustawowej konstrukcji wznowienia postępowania administracyjnego. Już to przesądza o naruszeniu art. 149 § 3 k.p.a. i uzasadnia konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Dodać należy, że odrębność odnośnych spraw (sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, sprawy przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę i sprawy zmiany pozwolenia na budowę) uległa zatarciu również w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Przykładowo, na stronie 3 w drugim akapicie organ formułuje w odniesieniu do skarżącego konkluzję o oczywistym braku przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji nr [...] z 29.09.2015 r. o pozwoleniu na budowę, a argumentacja mająca prowadzić do tej konkluzji odwołuje się do projektu zamiennego z 2016 r. (poprzedni akapit).

Wniosek (podanie) A. J. i D. J. z dnia 5 października 2016 r. dotyczył w istocie kilku spraw, z których każdą organ powinien uczynić przedmiotem rozpoznania w stosownym trybie. Warto przy tym zauważyć, że w odnośnym przypadku składa się tak, że właściwy we wszystkich sprawach jest ten sam organ, ale mogłoby też zdarzyć inaczej – np. gdyby w którejś ze spraw było uprzednio wniesienie odwołanie, to w tej sprawie do rozstrzygnięcia kwestii wznowienia właściwy byłby inny organ, tj. organ odwoławczy (art. 150 § 1 k.p.a.). Okoliczność, że przedmiotowe sprawy na obecnym etapie mogłyby należeć do właściwości różnych organów, utwierdza w przekonaniu o ich autonomii.

7. Ponieważ ocena co do legitymacji procesowej skarżącego nie została sformułowana przez organy administracji prawidłowo, tj. w odniesieniu konkretnego postępowania i z uwzględnieniem zróżnicowanych przepisów determinujących status strony – nie poddaje się ona kontroli sądowej; niepodobna zatem na obecnym etapie przesądzić o istnieniu bądź braku wspomnianej legitymacji. Ujawnione okoliczności pozwalają jednak stwierdzić, że kwestia legitymacji procesowej skarżącego (ściśle biorąc, wnioskodawców) nie nadaje się do rozstrzygnięcia na wstępnym etapie postępowania wznowieniowego i powinna być zbadana na etapie postępowania wznowionego – przynajmniej gdy idzie o postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Jak już wyżej zaznaczono (pkt 4), Sąd podziela stanowisko, że w razie powołania się na przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ wprawdzie może wydać postanowienie odmowne z przyczyn podmiotowych na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., ale tylko wtedy, gdy już z samego wniosku w sposób ewidentny i niebudzący żadnych wątpliwości wynika, że składa go podmiot niebędący stroną. W odnośnych sprawach taka sytuacja nie zachodzi, o czym poniekąd świadczy uzasadnienie zapadłych postanowień (zwłaszcza postanowienia organu pierwszej instancji), w których uznano potrzebę ponownego zbadania obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu. W ocenie Sądu, głębszego wyjaśnienia wymaga w szczególności kwestia uciążliwości akustycznej inwestycji. Organ I pierwszej instancji przytoczył w tym zakresie twierdzenia zawarte w projekcie budowlanym, z których wynika, że nie przewiduje się przekroczenia poziomu uciążliwości akustycznej ze względu na funkcję zamierzenia budowlanego – szkoła jazdy, co jednak w świetle okoliczności przytaczanych przez stronę skarżącą może budzić wątpliwości.

Odnosząc się do argumentacji prawnej zawartej w postanowieniu organu pierwszej instancji, należy dodać, że wszczęcie czy też wznowienie postępowania w obliczu nieprzesądzonego jeszcze statusu wnioskodawcy jako strony nie narusza podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zarówno w postępowaniu w trybie zwykłym (gdzie ma ewentualne zastosowanie art. 61a k.p.a.), jak i w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym (gdzie ma ewentualne zastosowanie art. 149 § 3 k.p.a.) dopuszcza się podjęcie czynności jurysdykcyjnych właśnie po to, by wątpliwości związane ze statusem wnioskodawcy rozstrzygnąć z zachowaniem standardów proceduralnych właściwych sformalizowanemu postępowaniu. Trzeba jednak mieć na uwadze również to, że w przypadku, gdyby doprowadziły one do negatywnej weryfikacji legitymacji procesowej wnioskodawcy, powinny zakończyć się aktem procesowym – decyzją o umorzeniu postępowania (a nie decyzją z art. 151 k.p.a.)

8. Powyższa ocena prawna zawiera odniesienie się do części zarzutów skargi. Zważywszy na stwierdzone uchybienia co do samego sposobu rozstrzygnięcia kwestii wznowienia postępowania, odniesienie się do zarzutów skargi w pozostałym zakresie byłoby obecnie przedwczesne; dotyczy to również zarzutu nawiązującego do ewentualnej kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

9. W ponownym postępowaniu organ powinien rozpoznać wniosek (podanie) z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej w niniejszym wyroku, a w szczególności z uwzględnieniem zasady, że ocena legitymacji procesowej wnioskodawców oraz rozstrzygnięcie o wznowieniu postępowania muszą być zrelatywizowane do konkretnej sprawy zakończonej decyzją ostateczną; nie mogą zatem dotyczyć łącznie kilku spraw, w których zapadły odrębne decyzje ostateczne.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz – zgodnie z art. 135 p.p.s.a. – poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę 597 zł, zasądzoną na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania, składają się: uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz koszt zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).