Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2722/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 par. 1, art. 59, art. 138
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 33 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Rz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 886/12 w sprawie ze skargi P. Rz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 886/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. Rz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Wójt Gminy S., po rozpatrzeniu wniosku A. Ś., działając na podstawie art. 104 K.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie budynku inwentarskiego, znajdującego się na terenie gospodarstwa rolnego w miejscowości S., w gminie S., na działce nr [...], obręb S..

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. Ś., żądając jej uchylenia w całości i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

SKO przypomniało, że sprawa dotycząca planowanego przedsięwzięcia była przedmiotem postępowania przed Kolegium, które decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy S., odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wydając ponownie decyzję odmawiającą organ powtórzył argumenty przedstawiane w uchylonej decyzji ponownie przywołując zapisy studium oraz wskazując na swoje wątpliwości, nie stosując się do wskazań zawartych w decyzji kasacyjnej.

Kolegium wskazało, że stronami postępowania powinny być następcy prawni zmarłych osób, a z akt sprawy nie wynika, by następcy prawni brali udział w prowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu. Zatem obowiązkiem organu było ustalenie kręgu podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w niniejszym postępowaniu. Zawiadomienie o decyzjach w drodze obwieszczenia nie zwalnia organu z wymienionego obowiązku. Natomiast skierowanie decyzji do osób zmarłych, tj. osób, które w danym momencie nie mają przymiotu strony jest wadliwością decyzji która nie podlega konwalidacji w postępowaniu odwoławczym.

Kolegium podkreśliło, że powoływanie się przez organ pierwszej instancji na ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości S. nie znajduje uzasadnienia w/w przepisach prawa. Tylko uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, wiąże obywateli i organy administracyjne w toku prowadzonych indywidualnych postępowań administracyjnych i tylko niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę do odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wskazano nadto, iż postanowienie uzgadniające RDOŚ ma charakter wiążący dla organu pierwszej instancji, a sprzeciw społeczeństwa nie może być jedyną podstawą odmowy środowiskowej zgody na realizację inwestycji.

Powołując się na wyrażoną w art. 6 K.p.a. zasadę praworządności Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z pominięciem ustaleń dokonanych w trakcie prowadzonego postępowania i wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, a wyrażonych wątpliwości nie poparł żadnymi dowodami.

Skargę na powyższą decyzję wniósł P. Rz. Zarzucił wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w postępowaniu nie umożliwiono mu wglądu w zebrany materiał oraz składania żądań i wniosków. Nadto wskazał, że organ zlekceważył jego wnioski z dnia 28 czerwca 2012 r., nie wydając stosownych postanowień, wniósł o jej uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę SKO w Skierniewicach wniosło o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 7 stycznia 2013 r. uzupełniającym skargę, pełnomocnik skarżącego, podtrzymał sformułowane w niej zarzuty, wskazując, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, tj. art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 59 § 1 oraz art. 73 § 1 K.p.a.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W ocenie Sądu, nie został naruszony art. 138 § 2 K.p.a. Sąd podzielił stanowisko SKO, że skoro ustawodawca precyzyjnie określił katalog przesłanek uzasadniających odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia, to niedopuszczalne jest powoływanie się przez organ pierwszej instancji na zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów obejmujących miejscowość S., jako przesłanek warunkujących odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Jedynie ustalenia zawarte w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (sporządzonym wskutek podjęcia wyżej wymienionych uchwał), w sytuacji gdy lokalizacja przedsięwzięcia okazałaby się niegodna z tymi ustaleniami, mogłyby stanowić przesłankę warunkującą odmowę wydania wnioskowanej przez skarżącą decyzji.

Sąd uznał za słuszne stanowisko organu odwoławczego, że sam sprzeciw społeczeństwa także nie może stanowić podstawy odmowy środowiskowej zgody na realizację inwestycji. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż zasadniczą przyczyną odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego był sprzeciw mieszkańców miejscowości S., będących właścicielami działek sąsiadujących z terem inwestycji. Organ ten, uwzględniając opinię mieszkańców i osób związanych z sąsiadującymi terenami uznał, iż długotrwała i ciągła emisja substancji zapachowo czynnych (nawet przy braku przekroczenia norm) z planowanego obiektu będzie wykraczać swym zasięgiem poza obszar przedsięwzięcia i szkodliwie oddziaływać na realizację swych funkcji przez sąsiadujące podmioty i należące do nich nieruchomości. Jednocześnie Wójt nie zakwestionował złożonych przez inwestora dokumentów, w tym raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, proponowanego wariantu realizacji inwestycji oraz wymaganych uzgodnień i opinii właściwych organów, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy.

Sąd stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji pozostaje zatem w oczywistej sprzeczności z tym materiałem dowodowym, który już w sprawie został zebrany, co ewidentnie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 K.p.a. Oparcie decyzji w istocie na argumentach pozaprawnych sprowadzających się w istocie do subiektywnego przekonania o szkodliwości planowanej inwestycji dla otoczenia jest niedopuszczalne. Natomiast ewentualne zastrzeżenia organu, co do ustaleń raportu nie mogą być gołosłowne lecz powinny być poparte stosowną, udokumentowaną argumentacją.

Według Sądu, organ pierwszej instancji bezpodstawnie pominął ustalenia dokonane w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i nie dokonał ustaleń, co do przesłanek na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Wskazując w uzasadnieniu decyzji na swoje wątpliwości nie poparł ich żadnymi dowodami, pomimo tego, iż regulacje prawne zawarte w treści Kodeksu postępowania administracyjnego nakazują, by w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy organ podejmował także działania z urzędu.

Sąd za zasadne uznał stwierdzenie organu odwoławczego, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji, zaś nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że ta osoba nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. W rozpoznawanej sprawie stronami postępowania powinny być następcy prawni zmarłych osób, wymienionych w uzasadnieniu decyzji. Co do zasady obowiązkiem organu jest ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w toczącym się postępowaniu.

Przytaczając treść art. 74 ust. 3 ustawy Sąd wskazał, że przepis ten nie zwalnia organów administracji z precyzyjnego ustalenia, komu w konkretnym przypadku przysługują przymioty strony. Pozwala to bowiem ustalić, kto zdaniem organu prowadzącego postępowanie brał w nim udział jako strona, jednakże regulacja ta nie nakłada na organ obowiązku informowania stron uczestniczących w postępowaniu o podejmowanych czynnościach w inny sposób niż wynikający z art. 49 K.p.a. Zatem skoro organ pierwszej – w przedmiotowym postępowaniu - nie doręczał wydanej decyzji w tradycyjny sposób, to trudno mu stawiać zarzut nieustalenia następców prawnych zmarłych stron postępowania, tym bardziej, że okoliczność ta ujawniona została dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W konsekwencji należy uznać, że następcy prawni zmarłych stron postępowania zostali zawiadomieni o decyzji pierwszej instancji w trybie przewidzianym art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), w związku z art. 49 K.p.a., podobnie jak pozostałe strony niniejszego postępowania.

Mając na uwadze uchybienia wskazane przez organ drugiej instancji z zakresu procedowania przed organem pierwszej instancji, w szczególności co do konieczności wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności w stopniu, który nie mógł być zbadany jedynie przez organ odwoławczy z uwagi na zasadę dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), jak również wobec tego, że jedynie prawidłowo ustalone fakty i okoliczności dają możliwość właściwego zastosowania prawa materialnego zaskarżoną decyzję Sąd uznał za prawidłową.

W ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. mógłby odnieść skutek jedynie wówczas, gdy strona wykazałaby, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, bowiem to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. W ocenie Sądu, skarżący nie wskazał żadnej okoliczności, która miała by wpływ na treść zaskarżonej decyzji, zatem stawiany zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. uznał za bezzasadny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. Rz. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 P.p.s.a. w związku z:

1) art. 10 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a. oraz art. 59 K.p.a. poprzez zaniechanie funkcji kontrolnej sądu w związku z naruszeniem w toku postępowania administracyjnego zasady czynnego udziału stron w postępowaniu przez niezapełnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu na etapie poprzedzającym wydanie decyzji ostatecznej oraz niewydajnie stosownego postanowienia dotyczącego wniosku o przywrócenie terminu;

2) art. 12 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie funkcji kontrolnej sądu w związku z naruszeniem w toku postępowania administracyjnego zasady szybkości postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.;

3) art. 15 K.p.a. poprzez zaniechanie funkcji kontrolnej sądu w związku z naruszeniem w toku postępowania administracyjnego zasady dwuinstancyjności.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sadowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W podstawie tej podniesiono zarzuty procesowe.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a. oraz art. 59 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do formułowania tezy o zaniechaniu funkcji kontrolnej sądu w związku naruszeniem w toku postępowania zasady czynnego udziału stron w postępowaniu przez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu na etapie poprzedzającym wydanie decyzji ostatecznej oraz niewydanie stosownego postanowienia dotyczącego wniosku o przywrócenie terminu.

Przede wszystkim, nie można rozpatrywać możliwości zapewnienia skarżącemu udziału w postępowaniu odwoławczym, w oderwaniu od przebiegu postępowania przed organem pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że materiał dowodowy został w całości zebrany w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Skarżący mógł zapoznać się z tym materiałem po zawiadomieniach dokonanych obwieszczeniami z dnia 29 sierpnia 2011 r. oraz z dnia 11 kwietnia 2012 r. Miał więc możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym znacznie wcześniej, niż w okresie od 23 czerwca 2012 r. do 30 czerwca 2012 r., kiedy chorował.

Termin wyznaczony skarżącemu w piśmie SKO w Skierniewicach z dnia 1 czerwca 2012 r. ma charakter terminu procesowego. W związku z tym skonstatować można, że terminy wyznaczone przez organ administracji publicznej mogą być na wniosek strony przez organ przedłużone. Jeśli strona nie dokonała czynności w terminie, traci prawo do ich dokonania. Może jednak wnosić o przywrócenie terminu w trybie określonym w art. 58 K.p.a. (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz". C.H. Beck 2017, s. 356).

Najpierw zauważyć trzeba, że prośba skarżącego z dnia 28 czerwca 2012 r. nie mogła stanowić wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, gdyż w dniu złożenia tej prośby termin jeszcze nie upłynął. Jak wskazał sam skarżący w piśmie z dnia 10 sierpnia 2012 r., skierowanym do WSA w Łodzi, termin upływał w dniu 29 czerwca 2012 r., a prośba została przezeń wysłana w dniu 28 czerwca 2012 r. Pismo skarżącego stanowiło zatem prośbę o przedłużenie terminu. Rozpatrzenie przez organ administracji takiej prośby nie jest unormowane przepisami art. 58-59 K.p.a. Już z tego powodu zarzut naruszenia art. 59 K.p.a. poprzez niewydanie stosownego postanowienia jest bezpodstawny. Nieprzedłużenie terminu nie skutkowało zaś naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. Skarżący miał możliwość wypowiedzenia się co do materiału zebranego w postępowaniu odwoławczym, gdyż był to w istocie ten sam materiał co materiał zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Nadto, brak uwzględnienia przez organ odwoławczy wniosku o przedłużenie terminu nie miał wpływu na konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 12 § 1 K.p.a. w związku z art. 138 K.p.a. poprzez zaniechanie funkcji kontrolnej sądu w związku z naruszeniem w toku postępowania administracyjnego zasady szybkości postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. W myśl art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Realizacja tej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwiania spraw (art. 35 K.p.a.), środkami obrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej (art. 37 § 1 K.p.a., art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.). oraz odpowiedzialnością pracownika administracji publicznej (art. 38 K.p.a.). Do instytucji tych można zaliczyć możliwość wymierzenia przez sąd administracyjny organowi grzywny lub przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej (art. 149 § 2 P.p.s.a.) a także możliwość wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym (art. 4171 § 3 K.c.) – patrz: Barbara Adamiak, op. cit. s. 105.

Realizację zasady szybkości umożliwia również reformatoryjny model rozstrzygania spraw przewidziany w przepisach art. 136-138 K.p.a. Jest jednak oczywiste, że zasada szybkości nie może prowadzić do naruszania przepisów prawa. Zasada ta funkcjonuje przecież obok innych ustrojowych reguł ustanowionych w art. 7 K.p.a., tj. zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej. Zasada szybkości nie może także prowadzić do naruszania uprawnień procesowych stron. W tym kontekście można ocenić, czy zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a. odbyło się z naruszeniem zasady szybkości postępowania.

Zgodnie z art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przypomnieć trzeba, że niezależnie od kwestii merytorycznych, Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na konieczność ustalenia kręgu podmiotów mających interes prawny w prowadzonym postępowaniu. Niewątpliwe było bowiem ustalenie, że organ pierwszej instancji traktował jako strony osoby nieżyjące.

Ustalenie w trakcie postępowania odwoławczego okoliczności stanowiącej przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., skutkuje koniecznością powtórzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu wyczerpuje przesłankę wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: B. Adamiak, op. cit. s. 729). Również w obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanie prawnym uprawniony jest utrwalony w orzecznictwie pogląd, według którego, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w tej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a do takich naruszeń należy uniemożliwienie innym stronom brania udziału w postępowaniu w pierwszej instancji. Wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym nie może sanować wskazanego uchybienia (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 124/97; wyrok NSA z dnia 21 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1047/96).

Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. został podniesiony jedynie w aspekcie zasady szybkości postępowania. W związku z tym warto odnotować uwagę Sądu pierwszej instancji, sformułowaną na wypadek ponownego rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy, o potrzebie rozważenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w zależności od poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń, a także sformułowanych na ich podstawie wniosków, wydania decyzji reformatoryjnej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Uwaga ta, odczytywana łącznie z wcześniejszymi rozważaniami Sądu pierwszej instancji, odnotowującymi charakter stwierdzonych przez organ odwoławczy naruszeń dokonanych przez organ pierwszej instancji, wskazuje, że wbrew argumentacji wnoszącego kasację, Sąd pierwszej instancji nie zlekceważył zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a co za tym idzie reguły, zgodnie z którą, postępowanie odwoławcze ma charakter reformatoryjny.

W rezultacie nie można podzielić tezy o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 15 K.p.a.

Powołując się na naruszenie art. 8 i art. 9 K.p.a., skarżący nie skonkretyzował w opisie naruszenia oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało. Niezależnie od tego można skonstatować, że nie ma podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a.

Utrwalony jest pogląd, według którego, działaniem zgodnym z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa jest przede wszystkim prowadzenie postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego (patrz: B. Adamiak, op. cit. s. 85). Nadto, nie każde naruszenie prawa oznacza prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skarżący powiązał naruszenie zasady z art. 8 K.p.a. z naruszeniem art. 10 K.p.a. oraz art. 59 K.p.a. Uchybienie to odnosiło się do niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Jest to zatem kwestia procesowa, które sama przez się nie oznacza naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej.

Organ odwoławczy poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy, a następnie pouczył o trybie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nadto, pismem z dnia 4 lipca 2012 r., Kolegium poinformowało skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami w siedzibie organu pierwszej instancji. Niezależnie od poprawności potraktowania wniosków skarżącego z dnia 28 czerwca 2012 r. przez SKO w Skierniewicach, można stwierdzić, że organ odwoławczy nie wprowadził skarżącego w błąd, co do okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na jego uprawnienia materialnoprawne oraz procesowe.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną, mimo trwania postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po J. B. Poprzednio postępowanie sądowe zostało zawieszone postanowieniem WSA w Łodzi, gdyż J. B. zmarła w toku postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji potraktował J. B. jako stronę postępowania sądowego co wynika wprost z postanowienia z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 886/12.

W związku z tym przypomnieć należy, że w myśl art. 33 § 1 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji, osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony.

Natomiast, zgodnie z art. 33 § 2 P.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.

Podstawową kategorią procesową, wpływająca na zastosowanie art. 33 § 1 lub art. 33 § 2 P.p.s.a., jest zatem branie lub niebranie udziału w postępowaniu administracyjnym.

Nie można utożsamiać skierowania obwieszczenia do bliżej nieokreślonego kręgu osób zainteresowanych z braniem przez te osoby udziału w postępowaniu. Czym innym jest skuteczność obwieszczenia, polegająca na zawiadomieniu stron o czynności procesowej organu, a czym innym ustalenie kręgu stron oraz udział tych stron w postępowaniu. Udział ten powinien polegać na co najmniej minimalnej aktywności (np. przedsiębraniu czynności procesowych, zapoznawaniu się z materiałami sprawy, składaniu żądań i wyjaśnień, składaniu środków odwoławczych). Ocena zakresu, w jakim można uznać, że strona brała udział w postępowaniu, może być oceniana przy pomocy rozumienia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w którym to przepisie użyto także określenia o braniu udziału w postępowaniu.

Jest oczywiste, że J. B. nie brała udziału w postępowaniu jako strona. Podpisała jedynie, w ramach postępowania z udziałem społeczeństwa, petycje mieszkańców. Brak aktywności w charakterze strony, w sytuacji pełnej świadomości co do trwającego postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań i ograniczenie się do udziału w czynności z zakresu postępowania z udziałem społeczeństwa, jest tym bardziej znaczący. Żadnej reakcji w postaci jakiejkolwiek czynności procesowej nie wywołało także doręczenie jej przez organ drugiej instancji zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz decyzji tego organu.

J. B. nie złożyła wniosku w trybie art. 33 § 2 P.p.s.a Nie było zatem podstaw do traktowania jej jako uczestnika postępowania sądowego.

Ten sposób rozumienia analizowanej sytuacji procesowej potwierdza obecna treść art. 33 § 1a P.p.s.a. Przepis ten nie ma zastosowania do niniejszego postępowania. Jednak wynika z niego stanowisko ustawodawcy, według którego, zawiadomienia osoby o aktach lub innych czynnościach organu przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania, nie można utożsamiać z braniem przez te osobę udziału w postępowaniu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.